Améliorer les fonctions du gouvernement

pour appuyer l’émergence de l’Afrique

i

Améliorer les fonctions du gouvernement pour appuyer l’émergence de l’Afrique

Table des matières

TABLE DES MATIÈRES .............................................................................................................................................. I

RESUME ANALYTIQUE............................................................................................................................................ 1

I. CONTEXTE D’UNE EMERGENCE DE L’AFRIQUE ............................................................................................... 7

II. LE SECTEUR PUBLIC EN TANT QUE LEVIER DE LA TRANSFORMATION ECONOMIQUE ..................................... 9

DETERMINANTS DE L’EFFICACITE DES POLITIQUES : ENGAGEMENT, COORDINATION ET COOPERATION .............................................. 9

III. LES REFORMES DU « CENTRE DU GOUVERNEMENT » POUR AMELIORER LA COORDINATION ET LE SUIVI DES

RESULTATS ........................................................................................................................................................... 12

LE SUIVI ET L’EVALUATION A L’ECHELLE DU GOUVERNEMENT (S & E) ...................................................................................... 19

IV. AUGMENTATION DE L’ESPACE FISCAL PAR UNE AMELIORATION DE LA MOBILISATION DES RESSOURCES

INTERNES ET DE LA GESTION DES INVESTISSEMENTS PUBLICS ............................................................................. 22

AMELIORATION DES RECETTES PAR UNE MOBILISATION DES RESSOURCES INTERNES CREDIBLE ET TRANSPARENTE .............................. 22 MISE EN ŒUVRE DES PROGRAMMES D’INVESTISSEMENTS PUBLICS : ENGAGEMENT ET CADRE ROBUSTE .......................................... 26

V. RENFORCEMENT DE LA REDEVABILITE PUBLIQUE PAR LA PARTICIPATION DES CITOYENS ........................... 32

VI. FAVORISER LA CROISSANCE DU SECTEUR PRIVE ...................................................................................... 39

FACILITE DE LA PRATIQUE DES AFFAIRES EN AFRIQUE SUBSAHARIENNE ..................................................................................... 40 UNE BONNE GOUVERNANCE RÉGLEMENTAIRE .................................................................................................................... 41

VII. RESUME DES PRINCIPALES CONCLUSIONS ............................................................................................... 45

VIII. REFERENCES ............................................................................................................................................ 50

Ce document a été préparé par l’équipe Gouvernance de la Banque mondiale, composée de Keith McLean, Robert P. Beschel, Diego Dorado, Peter Ladegaard et Stephen Rimmer, avec des contributions complémentaires de Jay-Hyung Kim, Deborah Isser et Robert Yungu, sous la supervision de Chiara Bronchi, directrice de la pratique gouvernementale pour la région Afrique. De très précieux commentaires et des suggestions ont été fournis par Marijn Verhoeven et Hélène Grandvoinnet

ii

Acronymes et abréviation

AA Agenda 2063 de l’Union africaine

ACGN Africa Cabinet Government Network (Réseau africain de secrétariat de cabinet)

ASS Afrique subsaharienne

ATI Accès à l’information

BM Banque mondiale

BOOST Plate-forme de suivi de la dépense publique, mise en place par la Banque mondiale, pour améliorer l’accès aux données budgétaires

CDG Centre du gouvernement

DPME Département du suivi et de l’évaluation du rendement (Afrique du Sud)

DSU Delivery Support Unit (Unité de livraison de la province de Western Cape, Afrique du Sud)

EC Engagement des citoyens

FMI Fond monétaire international

GB Royaume-Uni

GBM Groupe de la Banque mondiale

GIFT Initiative mondiale sur la transparence fiscale

GIP Gestion de l’investissement public

GSFP Ghana School Feeding Program (programme ghanéen de repas scolaires)

GWN&E Système sud-africain de suivi et d’évaluation étendu à l’échelle du gouvernement

IBO Indice sur le budget ouvert

IBP Association International Budget Partnership pour la conduite d’enquêtes budgétaires

IDA Association de développement international

IDE Investissement direct étranger

IDH Index de développement humain

MDA Ministères, départements et agences

MRI Mobilisation des ressources intérieures

OCDE Organisation de coopération et de développement économiques

ODD Objectifs de développement durable

ODI Overseas Development Institute

OGP Partenariat pour le gouvernement ouvert

OMD Objectifs du millénaire pour le développement

ONG Organisations non-gouvernementales

OSC Organisations de la société civile

PDU Unité de livraison de la présidence du Chili

PEMANDU Unité de livraison et de gestion de la performance (Malaisie)

PMDU Unité de livraison du premier ministre (Albanie, Roumanie)

PNB Produit National Brut

PNUD Programme des Nations unies pour le développement

PPP Partenariat Public-Privé

RCA République Centrafricaine

RDM Rapport sur le Développement dans le Monde (Banque mondiale)

S&E Suivi et évaluation

iii

SEND Social Enterprise Development Foundation (Ghana)

TIC Technologies de l’information et de la communication UPK4

Unité de livraison de la présidence pour le suivi et la surveillance du développement (Indonésie)

USAID Agence des États-Unis pour le développement international

1

Résumé analytique

L’Afrique est en marche : sa croissance économique est une des plus rapides du monde ; elle dispose d’une vision stratégique, l’Agenda 2063 de l’Union africaine (AA 2063), adopté par cette dernière en janvier 2015 et elle a également souscrit à l’agenda 2030 pour les Objectifs de Développement Durable (ODD). Plusieurs pays en Afrique subsaharienne ont élaboré des stratégies et plans nationaux de développement ambitieux et ont entamé leur mise en œuvre de façon à mettre leurs économies et leurs prestations en phase avec les aspirations économiques, sociales et de développement de leurs citoyens. Ce rapport résume l’état des connaissances quant au rôle catalytique que peut avoir un secteur public efficace, efficient et bien géré dans l’émergence de l’Afrique, notamment en ce qui concerne la mise en œuvre de l’AA 2063, de l’agenda 2030 pour les ODD et les plans nationaux de développement pour le continent.

L’Afrique dispose d’un potentiel important pour assurer une croissance soutenue et inclusive. Si la croissance s’est ralentie depuis 2014 à la suite de la chute des prix des matières premières, les perspectives de l’Afrique à moyen terme restent néanmoins bonnes. Pour réaliser ce potentiel, il lui faudra entreprendre un effort soutenu pour conquérir le dividende démographique, encourager l’arrivée des capitaux privés et mobiliser ses ressources financières internes, mais aussi tirer avantage de la mondialisation pour réaliser une transformation économique et créer des emplois productifs.

Pour accélérer la croissance en vue d’une transformation sur l’ensemble de la région, il faut augmenter de façon substantielle à la fois les taux et l’efficacité des investissements. Les estimations de la Banque mondiale indiquent la nécessité pour les pays africains d’avoir des ratios de l’investissement au PIB supérieurs à 25 % sur une longue période, de se placer sur une trajectoire de croissance soutenue et inclusive et de réaliser des progrès importants dans la réalisation des objectifs de développement1. La moyenne africaine depuis 2000 a été légèrement inférieure à 18 % avec des variations significatives entre pays, à cause de la faiblesse des taux d’investissements à la fois privés et publics2. Un autre élément à prendre en compte est le point de départ relativement bas de nombreux pays d’Afrique subsaharienne. Le capital humain est faible, avec un Index de développement (IDH) annuel d’à peine 1,47 % entre 2000 et 20143.

Le Rapport sur le Développement dans le Monde 2017, intitulé « La Gouvernance et la Loi » (RDM 2017), montre qu’une gouvernance efficace des institutions publiques pour appuyer l’émergence de l’Afrique doit renforcer l’engagement, la coordination et la coopération dans une vaste gamme d’institutions du secteur public. Dans ce rapport, nous examinons certains des défis et opportunités favorisant l’efficacité de quatre domaines clés sur lesquels repose la transformation économique en Afrique : (i) coordination des politiques et le suivi des résultats dans l’ensemble du gouvernement ; (ii) accroître la souplesse budgétaire en faveur du développement ; (iii) renforcement de la redevabilité des pouvoirs publics à travers la participation des citoyens ; et (iv) encourager la croissance du secteur privé . Les principaux constats et conclusions sont résumés ci-dessous.

1 The Growth Report: Strategies for Sustained Growth and Inclusive Development (2008). 2 Indicateurs sur le développement dans le monde de la Banque mondiale, http://databank.worldbank.org/data/ 3 Rapport sur le développement humain, 2015

2

Coordination des politiques et suivi des résultats à tous les échelons du gouvernement

Chaque gouvernement africain devrait s’assurer que le « Centre du Gouvernement » (CDG) a les

capacités suffisantes pour coordonner efficacement les politiques et les programmes clés. L’émergence

de l’Afrique ne se fera pas sans que le pouvoir exécutif soit en mesure de coordonner efficacement les

politiques à tous les échelons du gouvernement. Ce défi majeur ne se limite d’ailleurs pas à l’Afrique : il

est mondial. Cela signifie que les ministères, les départements et les agences contribuant à la mise en

œuvre d’une politique spécifique doivent être régulièrement consultés et leurs connaissances et leurs

conseils pleinement intégrés dans le processus de décision.

Les « centres du gouvernement » ont un rôle de coordination important dans la mise en œuvre des

politiques et le suivi des résultats. Les CDG devraient coordonner en amont l’ensemble du processus

d’élaboration des politiques, et en aval les systèmes de S & E à tous les échelons du gouvernement. Cette

coordination pourrait entrer directement dans un processus d’ajustement dynamique basé sur un

apprentissage itératif. Cela signifierait aussi un engagement total du gouvernement à l’égard de la

stratégie de développement national, ce qui ne manquerait pas de renforcer sa crédibilité et d’encourager

les citoyens à coopérer plutôt que d’être de simples spectateurs de ces politiques.

Des unités de livraison (Delivery Unit – DU) sont fréquemment inclues dans les réformes du « centre du

gouvernement » et visent à améliorer les prestations. Leur bilan est cependant mitigé. Ces unités, tout

en étant utiles dans des cas spécifiques, avec des moyens transitoires et à des fins politiques, ne traitent

pas des questions systémiques qui avaient été à l’origine de leur création. De plus, la continuité de ces

services est un véritable défi puisque leur existence est souvent liée à un chef de gouvernement ou à un

chef d’état.

Le suivi et l’évaluation (S&E) des résultats sont essentiels pour la transformation et le développement

de l’économie. Ils permettent de fournir rapidement au gouvernement et aux citoyens du pays de

précieuses informations ayant trait à la mise en œuvre des politiques publiques et aux progrès réalisés

concrètement. Les résultats communiqués peuvent aller de l’exécution d’un projet ou d’un programme

spécifique, ou plus généralement de leur impact (de la construction d’une route ou d’un pont par

exemple) jusqu’à un ensemble de résultats stratégiques de première importance (amélioration du réseau

de transport, réduction des temps de déplacement de la périphérie des régions vers les villes centrales)

Les données et les statistiques sont d’une importance capitale pour obtenir les résultats escomptés.

L’efficacité des régimes de S&E dépend de la crédibilité et de la fiabilité des données disponibles à chaque

étape de la chaîne de prestation de services. Des informations fiables et facilement accessibles sont

nécessaires pour pouvoir suivre les progrès dans la mise en œuvre des ODD ou concernant les plans de

développement national. Ces informations s’inscrivent dans un système dynamique de suivi des résultats

qui permet d’anticiper et de répondre aux défis posés par la prestation de services.

Les gouvernements négligent souvent la collecte et l’utilisation de données provenant de la chaîne des

résultats des projets, des programmes ou des stratégies nationales. Aussi, ils se privent de la capacité à

surveiller et évaluer leur efficacité et d’informer sur les ajustements nécessaires. Pour fournir une

information sur les progrès réalisés et les résultats obtenus, les gouvernements devront constituer des

bases de données et renforcer leur expertise statistique.

3

Augmentation de la souplesse budgétaire pour un développement soutenable

Les pays africains peuvent réaliser des gains importants sur deux fronts : la mobilisation des ressources

intérieures et la gestion des investissements publics. L’accroissement du budget disponible qui en

découlerait permettrait d’atteindre les objectifs ambitieux affichés dans les plans nationaux de

développement, et rendrait les objectifs ODD plus facilement réalisables. Compte tenu des contraintes

auxquelles sont confrontés les pays de l’OCDE en ce qui concerne l’aide étrangère, ce sont les solutions

locales fondées sur une plus grande souplesse budgétaire grâce à l’amélioration de la mobilisation des

ressources internes et du rapport coût-avantage dans la gestion de l’investissement public, qui peuvent

contribuer à transformer le potentiel économique de la plupart des économies africaines.

L’amélioration des recettes fiscales demeure un défi dans la plupart des pays africains. Il faudra

intensifier les efforts en cours pour renforcer l’administration des recettes, élargir l’assiette fiscale,

améliorer la transparence et la responsabilité fiscales, mieux guider les contribuables et assurer l’équité

dans l’application des lois fiscales. Ces améliorations peuvent contribuer à la crédibilité et à la confiance

dont les citoyens ont besoin pour coopérer avec le gouvernement, contribuer aux services publics et éviter

les comportements opportunistes.

L’augmentation des recettes issues des industries extractives est également d’une importance cruciale

pour les pays africains dotés d’importants secteurs extractifs. On estime qu’en 2020, seulement 4 à 5

pays africains n’auront pas d’activités extractives. Les gouvernements africains devraient s’appuyer sur

les bonnes pratiques internationales pour renforcer leur capacité à négocier les droits d’extraction, créer

des bureaux bien équipés capables d’exécuter d’importantes fonctions de surveillance des contrats et

développer la coopération et le partage d’informations pour faire face à des prix de transfert agressifs.

Les gouvernements ont également besoin de rationaliser les subventions, améliorer les systèmes de

passation de marchés, maîtriser la masse salariale et réduire les flux financiers illicites. Ces réformes

s’attaqueraient à certaines des principales sources de fuites de revenus qui nuisent au développement de

l’Afrique.

Les gouvernements africains doivent utiliser les partenariats public-privé (PPP) avec précaution et dans

un cadre stratégique pour minimiser les risques financiers significatifs qu’encourent tant le secteur

privé que le gouvernement. En Afrique, l’accès au marché des capitaux est limité et les capacités

nationales de financement insuffisantes pour mettre en œuvre de grands projets d’infrastructure. Pour

surmonter ces obstacles, les pays africains ont recours aux PPP qui sont devenus des modes de

financement de plus en plus populaires. Toutefois, les PPP, compte tenu des risques encourus quand ils

sont mal exécutés, ne doivent être qu’une solution de rechange s’il existe un système solide de gestion

des investissements publics disposant d’une capacité institutionnelle pour la passation de marchés et de

sources de financement nécessaires pour mettre en œuvre efficacement de grands projets

d’infrastructure.

L’augmentation significative des investissements publics stratégiques joue un rôle de catalyseur pour

la croissance des pays africains, si elle est mise en œuvre de manière efficiente. Il est prouvé que les

retours sur investissement ne sont pas automatiques, ni nécessairement positifs. Les investissements

publics seront performants sous condition d’une évaluation préalable rigoureuse, d’un suivi a posteriori

et d’une efficacité dans l’exécution budgétaire et les processus de passation de marchés. Sinon, à l’inverse,

ils se révèleront économiquement non soutenables avec un accroissement des risques fiscaux.

4

Les gouvernements africains pourraient mettre en place des cadres solides de gestion de

l’investissement public (GIP) et, surtout, s’engager à mettre en œuvre la politique d’investissements

publics à travers ces institutions. Il a en effet été prouvé que les pays dotés d’institutions solides de

gestion de l’investissement public ont des investissements publics plus crédibles et efficients, et des

niveaux moins élevés de recherche de rente et de corruption. De même, les bonnes pratiques de GIP

seraient susceptibles de réduire des deux tiers les « écarts d’efficacité » de l’investissement public,

contribuant ainsi à l’optimisation des ressources (« bang for buck »4). Les projets accélérés pour des

raisons politiques doivent être soumis aux mêmes normes techniques rigoureuses que les autres projets,

de sorte que le retour sur investissement soit le facteur déterminant pour l’approbation finale. Les états

africains renforceraient la crédibilité des pratiques budgétaires et de planification en faisant de

l’investissement public le vecteur opérationnel des stratégies nationales de développement, ce qui

favoriserait la convergence.

Un engagement systématique des citoyens favorise le développement

La fonction principale et le mandat donné au gouvernement sont de garantir un développement

économique et social dans le but de satisfaire les besoins et les aspirations des citoyens. Pourtant, le

lien entre politique gouvernementale et rétroaction des citoyens est souvent absent. Les

gouvernements sont élus pour fournir des prestations de services visant à améliorer le bien-être et la

qualité de vie des citoyens, ainsi que l’accès à l’emploi, aux revenus, aux opportunités économiques et

aux services sociaux. Donner la possibilité aux citoyens de réagir permettrait d’assoir la légitimité du

gouvernement et d’établir un lien de confiance.

L’engagement des citoyens (EC) rendrait les institutions publiques plus transparentes, responsables et

réceptives. Comme l’indique le Rapport 2017 sur le développement dans le monde, il s’agit d’une

composante fondamentale de la coopération pour assurer l’efficacité de la mise en œuvre des

politiques. EC est utile sur toute la chaîne de prestations de services. Dans le cadre du cycle budgétaire, il

est primordial, pour que les résultats soient conformes aux préférences des citoyens, de créer un espace

de dialogue entre l’État et les citoyens sur des questions importantes concernant le développement et la

gouvernance. Leur valeur ajoutée est d’aider le pays à élaborer des politiques conformes à l’intérêt

général et aux besoins de leurs bénéficiaires et en veillant à ce que les politiques et les budgets allouent

des ressources en priorité aux secteurs et aux services qui correspondent aux besoins des citoyens.

Le gouvernement a de nombreuses occasions et points d’entrée pour faire participer les citoyens au

processus d’élaboration des politiques publiques. Il peut intervenir pour renforcer des législations telles

que la liberté d’information, créer une législation renforçant le pouvoir des ONG et des autres

organisations de la société civile (OSC), assurer le libre accès des données et les rendre plus facilement

accessibles, favoriser des forums et des canaux de dialogue sur les politiques publiques, sur les priorités

en matière de dépenses et sur les stratégies nationales de développement.

L’engagement des citoyens joue un rôle tout aussi important au niveau du projet qu’au niveau du

secteur ou du programme du fait de la proximité des activités du projet avec les citoyens, et avec les

bénéficiaires en particulier. Des approches et des systèmes tels que la prise de décision participative, les

mécanismes de règlement des griefs, la divulgation d’informations et le suivi par des tiers peuvent être

utilisé pour accroître l’appropriation par les citoyens au niveau conception et fournir un feed-back

4 Expression signifiant obtenir un bon rendement sur l’investissement

5

important sur la qualité de la mise en œuvre et sur les niveaux de satisfaction en matière de performances

sectorielles ou certains des résultats voulus par le projet.

Pour être efficace, le dialogue avec les citoyens et la société civile doit s’appuyer sur l’ouverture d’esprit,

la franchise et un véritable partenariat. Le dialogue en amont sur les priorités budgétaires, les dépenses

sectorielles et la prestation de services devrait être construit à partir de données réelles concernant la

situation budgétaire du gouvernement, les projections de recettes, le service de la dette et les dépenses

récurrentes. Le dialogue gagnerait en réalisme, facilitant l’expression des attentes des citoyens et créant

la confiance.

Le développement du secteur privé peut contribuer à accélérer la transformation économique

de l’Afrique

Les pays africains devraient renforcer l’éventail d’institutions nécessaire pour soutenir le

développement du secteur privé. Les onze dimensions identifiées dans le rapport Doing Business de 2017

de la Banque mondiale offrent une feuille de route claire indiquant les domaines dans lesquels les

performances africaines doivent être améliorées de manière significative. En effet, l’Afrique a pris du

retard sur les autres régions. De plus, très peu de pays africains ont un environnement favorable au

secteur privé. Pour que l’Afrique attire davantage d’investisseurs privés de qualité, il lui faut envoyer des

signaux forts tels que l’engagement et la crédibilité en ce qui concerne l’exécution des contrats,

l’institution d’un état de droit et la mise en place de mécanismes solides de règlement des différends.

Les bonnes pratiques réglementaires contribuent à la croissance, à la productivité et à la bonne

gouvernance. La performance est faible par rapport à la plupart des autres régions. Le défi de l’Afrique

consiste à élaborer des règles et des lois mieux ciblées, peu coûteuses et à faible risque. Elles seront

fondées sur les incidences économiques et seront systématiquement appliqués.

Les gouvernements peuvent réduire les risques pour les investisseurs privés en mettant en place un

cadre politique et institutionnel qui favorise la bonne gouvernance et améliorent le climat des affaires.

Les coûts générés par l’incertitude réglementaire et la faiblesse des institutions, réelles ou perçues,

affectent les calculs des risques-rendements et augmentent le taux de rendement des investisseurs. De

ce fait, de nombreux investissements rentables sur le plan commercial et économiquement intéressants

ne se matérialisent pas. Des réglementations et des institutions fiables sont essentielles pour ne pas

risquer les investissements privés et sont donc un élément important pour aider l’Afrique subsaharienne

à se transformer et à émerger.

Dans le cadre des actions visant à diminuer les risques encourus par le secteur privé, les gouvernements

doivent vérifier que les garanties protégeant les investissements sont effectivement applicables. En

particulier, les investisseurs doivent avoir accès à des mécanismes neutres et efficaces de règlement

des différends. Les mécanismes de résolution des différends peuvent inclure des procédures d’arbitrage

national, le recours au système judiciaire ou l’utilisation de mécanismes internationaux de règlement des

différends entre l’investisseur et le pays.

Le Rapport

Le présent rapport décrit les importantes dimensions qui sous-tendent les recommandations visant à

renforcer les fonctions gouvernementales devant appuyer l’émergence de l’Afrique. Il comprend sept

sections principales : i) Contexte d’une émergence de l’Afrique ; (ii) Le secteur public en tant que levier de

6

la transformation économique ; iii) Les réformes du « Centre du gouvernement » pour améliorer la

coordination et le suivi des résultats ; iv) Augmentation de la souplesse budgétaire par une amélioration

de la mobilisation des ressources internes et de la gestion des investissements publics ; v) Renforcement

de la redevabilité des pouvoirs publics par la participation des citoyens ; vi) Favoriser la croissance du

secteur privé ; et vii) Résumé des principales conclusions.

7

I. Contexte d’une émergence de l’Afrique

1. L’Afrique est en marche, avec une croissance économique parmi les plus rapides du monde, une vision stratégique solide, l’Agenda 2063 de l’Union Africaine (AA 2063) adoptée en janvier 2015, et elle a également souscrit à l’agenda 2030 pour les Objectifs Développement Durable (ODD). Plusieurs pays ont élaboré des stratégies et plans nationaux de développement ambitieux et ont entamé leur mise en œuvre de façon à mettre leurs économies et leurs prestations en phase avec les aspirations économiques, sociales et de développement de leurs citoyens. Ce rapport résume l’état des connaissances quant au rôle catalytique que peut avoir un secteur public efficace, efficient et bien géré dans l’émergence de l’Afrique, notamment en ce qui concerne la mise en œuvre de l’AA 2063, de l’agenda 2030 pour les ODD et les plans nationaux de développement pour le continent.

2. L’Afrique dispose d’un potentiel important pour assurer une croissance soutenue et inclusive. Si la croissance s’est ralentie depuis 2014 à la suite de la chute des prix des matières premières, les perspectives de l’Afrique à moyen terme restent néanmoins bonnes. Pour réaliser ce potentiel, il lui faudra entreprendre un effort soutenu pour conquérir le dividende démographique, encourager l’arrivée des capitaux privés et mobiliser ses ressources financières internes, mais aussi tirer avantage de la mondialisation pour réaliser une transformation économique et créer des emplois productifs.

3. Pour accélérer la croissance en vue d’une transformation sur l’ensemble de la région, il faut augmenter de façon substantielle à la fois les taux et l’efficacité des investissements. Les estimations de la Banque mondiale indiquent la nécessité pour les pays africains d’avoir des ratios de l’investissement au PIB supérieurs à 25 % sur une longue période, de se placer sur une trajectoire de croissance soutenue et inclusive et de réaliser des progrès importants dans la réalisation des objectifs de développement5. La moyenne africaine depuis 2000 a été légèrement inférieure à 18 % avec des variations significatives entre pays, à cause de la faiblesse des taux d’investissements à la fois privés et publics6. Un autre élément à prendre en compte est le point de départ relativement bas de nombreux pays d’Afrique subsaharienne. Le capital humain est faible, avec un Indice de Développement Humain (IDH) annuel d’à peine 1,47 % entre 2000 et 20147.

4. Nombre de pays africains disposent aujourd’hui d’ambitieux plans et stratégies nationaux de développement, en particulier les plus grands pays du continent et ceux qui sont en forte croissance8. S’ils veulent atteindre leur objectif en matière d’émergence, ces pays devront relever des défis importants pour que leurs plans et stratégies de développement se concrétisent de manière efficace. Ces défis sont multiples, allant de la disponibilité en capacités et techniques, aux contraintes économiques et fiscales, jusqu’aux dynamiques politiques et sociales engendrées.

5. La transformation et l’émergence vont également requérir de la plupart des gouvernements africains qu’ils améliorent leur efficacité d’ensemble, en particulier en ce qui concerne la mise en application des politiques qui sous-tendent les visions stratégiques et les plans de développement économique et comme le montre le Rapport 2017 sur le Développement dans le Monde, intitulé « La

5 The Growth Report: Strategies for Sustained Growth and Inclusive Development (2008). 6 Indicateurs sur le développement dans le monde de la Banque mondiale, http://databank.worldbank.org/data/ 7 Rapport sur le développement humain, 2015 8 Plan National de Développement (2016-2020) de la Côte d’Ivoire, NSED (2013-2017) du Sénégal, Kenya Vision 2030 ; Tanzania Development Vision 2025, South Africa National Development Plan 2030.

8

Gouvernance et la Loi », ceci requiert de renforcer l’engagement, la coordination et la coopération qui constituent les trois fonctions essentielles pour l’élaboration de politiques efficaces.

6. Le secteur public en Afrique continue de jouer un rôle primordial dans l’offre d’emplois, dans la fourniture de services de base (santé, éducation, eau, transport et électricité) et dans le maintien de la paix et de la sécurité. Tout aussi important est son rôle dans la création de conditions favorables à une croissance du secteur privé, l’exercice de la justice et l’état de droit, et dans la gouvernance règlementaire. Au moment où les pays africains initient leur transformation, l’existence d’un secteur public bien géré et performant sera d’autant plus nécessaire pour accélérer le processus d’émergence de l’Afrique.

7. Un grand nombre d’institutions du secteur public doivent fonctionner de façon optimale si les pays d’Afrique veulent réaliser leurs ambitieux programmes de développement. Cela va du « centre du gouvernement » (pour la coordination globale) en passant par les ministères des finances, de l’économie et du plan, jusqu’aux ministères chargés des principaux secteurs et qui assurent les services de première ligne. Parmi les institutions clés figurent également les entreprises publiques (EP), les organes d’audit et de contrôle et autres institutions publiques de surveillance, les mécanismes de participation des citoyens aux politiques publiques, et enfin les institutions en charge du cadre règlementaire et de la promotion du secteur privé.

8. Le présent document analyse, sur la base des leçons tirées au niveau global et régional, les points importants de la gouvernance du secteur public facilitant le processus d’émergence, Cette analyse se situe dans le cadre d’une question essentielle : comment mobiliser les institutions du secteur public pour qu’elles puissent répondre aux défis clés qui se posent lorsque les plans de développement doivent être concrétisés en résultats. Il s’inspire aussi des conclusions du Rapport sur le développement dans le monde 2017 traitant de la Gouvernance et de la Loi, qui fournit un cadre pour comprendre les moteurs de l’efficacité des politiques : engagement, coordination et coopération.

9. Ce document ne traite pas de la façon de formuler des politiques mais se concentre plutôt sur les plans et stratégies de développement au niveau mondial (ODD), au niveau régional (Agenda 2063) et national, considérés comme étant les leviers essentiels, en termes de politiques et de programmes, pour favoriser l’émergence de l’Afrique. Ce document s’intéresse à la façon dont l’ensemble des institutions publiques peut être traité pour soutenir et doper les plans nationaux et régionaux de développement économique et social. Il tire la leçon des expériences pertinentes au niveau international, y compris celles provenant du continent africain, pour résumer ce qui est fait de mieux en termes de gouvernance des institutions du secteur public dans le cadre du développement économique et de l’émergence. Il ressort de cette analyse un ensemble d’idées pour la gouvernance des institutions du secteur public qui peuvent renseigner les gouvernements africains qui cherchent à réformer leur secteur public pour une meilleure performance, de meilleures prestations et des résultats tangibles.

10. Des institutions du secteur public efficientes et efficaces peuvent avoir un rôle catalytique dans de nombreux domaines. Le présent document résume les leçons et l’expérience en termes de gouvernance dans les institutions publiques, et ce en quatre domaines : (i) les réformes du « centre du gouvernement » (CDG) pour améliorer la coordination et le suivi des résultats ; ii) Augmentation de la souplesse budgétaire par une amélioration de la mobilisation des ressources internes et de la gestion des investissements public ; iii) Renforcement de la redevabilité des pouvoirs publics par la participation des citoyens ; iv) Favoriser la croissance du secteur privé

9

II. Le secteur public en tant que levier de la transformation

économique

11. L’expérience au niveau international montre que le gouvernement et le secteur public grâce auquel il exécute ses objectifs de politique publique, doivent jouer un rôle de catalyseur pour le changement : développement économique et social, croissance du secteur privé, emplois, protection sociale, réduction de la pauvreté et sécurité des citoyens. Pour que le gouvernement en général et le secteur public en particulier jouent ce rôle, il faut engager un grand nombre d’actions de transformation qui créent un environnement propice, des systèmes bureaucratiques et techniques, et des mécanismes de suivi et de redevabilité pour produire les résultats clés des plans et stratégie de développement. Cela inclut des partenariats dans une stratégie de partenariats avec des acteurs non étatiques, notamment le secteur privé et des groupes de la société civile, lesquels sont d’importants contributeurs à l’émergence et la transformation de l’Afrique.

12. La capacité des institutions du secteur public à appuyer la transformation de l’Afrique est intimement liée à leur efficacité dans la mise en œuvre des politiques publiques. Comme évoqué plus haut, cette efficacité dépend essentiellement des trois fonctions (engagements, coordination, collaboration) soulignées dans le Rapport 2017 sur le développement dans le monde, et de leur exécution dans plusieurs domaines déterminants pour la croissance économique et le développement

Déterminants de l’efficacité des politiques : engagement, coordination et

coopération

13. Le Rapport sur le développement dans le monde (RDM) 2017 de la Banque mondiale observe que l’efficacité de la mise en œuvre des politiques pour atteindre les objectifs souhaités nécessite de l’engagement, de la coordination et de la coopération. Ces trois fonctions sont des déterminants cruciaux pour l’efficacité des politiques publiques, permettant aux acteurs de modifier leur comportement de façon appropriée.

10

Encadré 1 : RDM 2017 – Engagement, Coordination et Coopération

W O RLD DE V E LO P M E NT RE P O RT 2017 | GO VE RN A N CE A N D T HE LA W 7

LES 3 DÉTERMINANTS CLÉS DE L’EFFICACITÉ DES

POLITIQUES

Garantir un

ENGAGEMENT crédible

aux politiques si les

circonstances changent

Améliorer la

COORDINATION pour

modifier les attentes et

obtenir de tous des

actions socialement

désirables

Encourager la

COOPÉRATION pour

empêcher les « passagers

clandestins » et

encourager la conformité

volontaire

Comment un accord parmi les acteurs politiques peut-il changer les comportements ?

Fonctions à exercer par des institutions

14. Les gouvernements doivent tenir leurs engagements sur les politiques publiques même quand le contexte change. Avec cet engagement, les acteurs économiques peuvent ainsi compter sur la crédibilité des politiques et adapter leur comportement en conséquence. Même s’il n’est pas facile d’assurer la cohérence des politiques dans le temps, surtout dans un contexte changeant, ce respect de l’engagement est important pour assurer la crédibilité d’ensemble et clarifier les règles du jeu.

15. Comme le RDM 2017 le signale, les décideurs pourraient souhaiter dépenser tout de suite des revenus exceptionnels, plutôt que de laisser à d’autres le soin de les dépenser plus tard. De même, ils pourraient renoncer à laisser en place des politiques pourtant éprouvées, pour en adopter d’autres qui serviraient mieux les intérêts de leur base politique. Des prestataires de services publics pourraient chercher à renégocier les termes des contrats à leur avantage lorsqu’ils savent que le coût politique d’une suspension des services est élevé. Toutes ces tensions occasionnent des écarts par rapport aux trajectoires politiques initiales, ce qui ne manque pas d’affecter la crédibilité des politiques publiques.

16. Dans le cadre de la mise en œuvre de stratégies et de plans de développement nationaux, l’engagement est essentiel car il affecte leur cohérence et leur prévisibilité. L’engagement se mesure à la capacité de respecter et d’honorer les contrats, à la rigueur avec laquelle les investissements financés sont évalués et jugés conformes à la stratégie et au plan de développement national. Enfin, l’engagement est évalué d’après l’adéquation des dépenses et des décisions d’investissement aux objectifs souhaités de développement, aux buts politiques et aux préférences des citoyens. Enfin, un engagement crédible en faveur de politiques favorables à la croissance et des droits de propriété est essentiel pour assurer la stabilité macro-économique et pour susciter la croissance.

17. Le renforcement de la coordination est essentiel pour modifier les attentes et susciter des mesures socialement souhaitables par toutes les parties prenantes. Le sentiment que d’autres ont

11

l’intention d’investir peut inciter les acteurs économiques à investir et à innover. La stabilité financière dépend de la façon dont est perçue la crédibilité des politiques publiques. La loi sert de point focal en influant sur les comportements tout comme la convention dans la plupart des pays de rouler à droite plutôt qu’à gauche.

18. La coordination est une fonction essentielle du « centre du gouvernement », ainsi que des ministères, départements et agences (MDA), qui devra être assurée entre plusieurs institutions et parties prenantes en vue de la réalisation des agendas nationaux pour l’émergence. Cette coordination contribue à faire en sorte que chaque acteur d’une chaîne de résultats maintient son engagement à fournir les intrants, les extrants et les résultats convenus, et réalise ses objectifs dans les principaux domaines dont il a la responsabilité. Elle est indispensable pour assurer la collaboration de tous ceux qui ont un rôle important à jouer dans la transformation économique et sociale, à savoir les secteurs public et privé, les pouvoirs publics et les parties prenantes non-gouvernementales.

19. La coopération des acteurs est nécessaire, en particulier la disposition des citoyens à contribuer au bien public et à éviter les comportements opportunistes. Le RDM 2017 rappelle que l’accès de chaque individu aux opportunités économiques dépend en grande mesure de l’aptitude de la société à réaliser des investissements pour fournir des services de grande qualité, dans des domaines tels que la santé, l’éducation et la connectivité. Pour permettre de tels investissements, il faut recouvrer et redistribuer les ressources nécessaires et les citoyens doivent accepter de respecter les règles et de coopérer. Une telle coopération est renforcée par l’engagement des autorités publiques car une application crédible et cohérente des lois est nécessaire pour élargir le champ des opportunités aux citoyens, tout en leur assurant une égalité des chances. L’exclusion du processus d’élaboration des politiques de citoyens que ces politiques affectent risque de limiter leur volonté de se conformer aux règles et d’entraîner des dissensions.

20. Le RDM 2017 traite ensuite du rôle contraignant ou facilitateur que joue l’arène des politiques publiques (c’est-à-dire le processus par lequel les acteurs négocient les politiques publiques et leur mise en œuvre) dans l’efficacité de ces trois fonctions. Dans la mesure où l’arène politique se caractérise par l’exclusion de groupes-clés, par la domination de certaines élites qui tentent de promouvoir leurs propres intérêts ou par l’attitude clientéliste de certaines élites pour « acheter » leur pouvoir, il sera difficile d’avoir des politiques orientées vers le bien public. Plus spécifiquement, des intérêts à court terme à conserver le pouvoir et assurer la stabilité peuvent limiter la capacité des gouvernements à prendre des engagements crédibles sur des politiques à long terme et leur capacité à favoriser la coordination et la coopération entre les acteurs du changement. Pour atténuer ces contraintes et obtenir des résultats positifs, il faudra réduire les avantages des ceux qui ont le pouvoir, remodeler leurs préférences et leurs croyances, et prendre en considération les intérêts des participants exclus, augmentant ainsi la conte stabilité. Ces changements peuvent se produire au moment où des chocs ou des changements structurels graduels transforment les relations de pouvoir, soit par le biais d’élites qui concluent des accords de pouvoir, soit par une plus grande implication des citoyens. Les efforts réalisés par des acteurs internationaux peuvent également influer sur la capacité de coalitions intérieures à susciter des réformes.

21. Il est important que les citoyens puissent participent à toutes les étapes de l’élaboration et de la mise en œuvre des stratégies et des plans de développement nationaux pour intervenir sur les déséquilibres des politiques publiques et pour encourager des actions de coopération en vue d’améliorer l’efficacité des actions de développement. Un gouvernement qui élabore une vision du développement économique et une stratégie de mobilisation de ressources nationales (impôts notamment) mais dont le plan d’investissement public n’a pas impliqué de façon suffisante des citoyens et d’autres parties prenantes, tel le secteur privé, fera face à de graves difficultés pour promouvoir la

12

coopération indispensable, mettre en œuvre sa politique ou maintenir son engagement à des politiques et des programmes d’investissement crédibles. L’engagement des citoyens et de nombreuses parties prenantes permettent d’intégrer dans la vision, la stratégie et le plan les services jugés prioritaires du point de vue des citoyens, et par conséquent encourager la coopération indispensable pour une application efficace des politiques publiques.

22. Dans la pratique, l’engagement, la coordination et la coopération se renforcent mutuellement. Ces liens étroits se retrouvent dans la gouvernance des institutions publiques concernant les quatre principaux domaines traités dans ce rapport : (i) Réformes du centre du gouvernement, (ii) Augmentation de l’espace fiscal, (iii) Renforcement de la responsabilité publique et de l’engagement des citoyens, (iv) Facilitation de la croissance du secteur privé.

III. Les réformes du « Centre du gouvernement » pour améliorer la

coordination et le suivi des résultats

23. Peu de tâches sont plus importantes pour le fonctionnement efficace du gouvernement dans son ensemble que celles du leadership et de la coordination au sommet du pouvoir exécutif. Le Rapport sur le développement dans le monde 2017 de la Banque mondiale souligne d’ailleurs l’importance critique d’une bonne coordination dans l’efficacité d’une politique. Lorsque le Bureau du Président et / ou du Premier Ministre et le Cabinet fonctionnent de façon efficace, l’expertise collective de l’ensemble du gouvernement peut être mobilisée et mise à contribution pour prendre les décisions les plus urgentes auxquelles le pays est confronté. En principe, une gestion efficace du bureau exécutif permet de veiller à ce que les ministères, organismes et départements concernés par une politique ou une loi données soient dûment consultés, et que leurs connaissances techniques et leurs conseils soient pleinement intégrés dans le processus décisionnel.9 Cela permet ainsi aux ministres d’examiner en profondeur les différentes options stratégiques et de faire le meilleur choix possible, sur la base d’une bonne compréhension des implications juridiques, financières et politiques de leur décision. Une fois la décision prise, les bureaux de l’exécutif devront avoir la capacité de suivre la mise en œuvre de la politique, et fournir aux ministères l’aide dont ils pourraient avoir besoin pour utiliser leur mandat et leurs ressources de façon efficace.

24. En réalité, les gouvernements du monde entier ont toujours fait face à des défis dans la mise en place d’institutions efficaces au niveau de l’organe central du gouvernement. Les pays dotés d’un leadership national solide ont trop souvent tendance à suivre une approche caractérisée par une prise de décision trop centralisée et unilatérale, alors que les pays à faible leadership sont souvent trop désorganisés pour assurer une coordination efficace et se contentent d’établir des « mini-fiefs » autour des ministres clés. Dans de nombreux pays, les décisions sont parfois prises de manière informelle, sans avoir été consignées de manière officielle. Des engagements peuvent être pris, même s’ils vont à l’encontre des politiques établies. Les ministres influents peuvent ignorer ou contourner le cabinet si les décisions de ce dernier ne sont pas à leur goût. Des politiques peuvent être adoptées sans que leurs coûts ou même leur légalité ne soient pris en compte. Une coordination déficiente peut placer les ministères et les organismes en opposition les uns contre les autres ou donner lieu à un travail aux orientations contradictoires. Les dysfonctionnements dans la coordination des politiques peuvent être enracinés dans la capacité limitée des organismes centraux et des départements opérationnels. Ils peuvent aussi être

9« Centre du gouvernement » désigne le Bureau du Président, le Cabinet du Premier ministre, le Bureau du Cabinet ou d’autres départements et / ou organismes associés au chef de l’exécutif et responsables de la coordination et du suivi de la mise en œuvre au sein du gouvernement.

13

intentionnels, reflétant des contestations politiques d’un ordre plus général ainsi qu’une réticence des hauts fonctionnaires à se soumettre à des contraintes.

25. L’Encadré 2 ci-dessous identifie un certain nombre de problèmes pouvant survenir lorsque les institutions au bureau exécutif sont faibles ou peu développées. Ces problèmes sont récurrents dans de nombreux pays en développement. Les décideurs de haut rang sont souvent surchargés par une foule de questions triviales qui qui absorbent leur temps et leur énergie, et les détournent de tâches plus importantes. Les décisions sont prises à partir d’informations limitées ou inexactes, et vont donc devoir être révisées et ajustées en aval. Des conseillers spéciaux et d’autres personnes sans autorité officielle pourront alors user de leur influence et donner aux agendas politiques des formes qui pourraient ne pas être en cohérence avec le bien commun. Une fois prises, les décisions sont parfois inadéquatement communiquées à ceux qui sont responsables de leur mise en œuvre. Le suivi des décisions et la surveillance de la mise en œuvre font souvent défaut. De ce fait, de nombreuses décisions du cabinet – dont la moitié jusqu’à deux tiers, selon certaines évaluations – ne sont jamais mises en œuvre.10 L’Encadré résume certaines des préoccupations de l’USAID sur le fonctionnement du Ministère d’État chargé des Affaires présidentielles dans un pays ouest-africain au lendemain d’un conflit.

Encadré 2 : Évaluation par l’USAID du Ministère d’État chargé des affaires présidentielles11

Le Ministère continue de fonctionner de façon réactive plutôt que proactive, passant d’une crise à l’autre plutôt que d’adopter un programme bien défini. De ce fait, de nombreuses décisions quotidiennes sont prises à la hâte et avec très peu d’interventions de la part des parties prenantes. La participation, le partage de l’information et la responsabilisation sont souvent sacrifiés, au profit de l’opportunisme.

Aucunes procédures opérationnelles normalisées ne sont en place, les priorités ne sont pas établies ou appliquées de manière adéquate, les communications internes et externes sont mauvaises, la coordination intersectorielle et interministérielle demeure minimale, la chaîne de commandement n’est pas vigoureuse, les descriptions de tâches et les responsabilités ne sont pas claires, les mesures de la performance ne sont pas mises en place et les responsabilités fonctionnelles sont floues.

La structure organisationnelle du Ministère est horizontale, avec environ un tiers des hauts fonctionnaires relevant directement du Président, ce qui ramène le Président à se pencher sur des questions traitées de façon plus appropriée aux niveaux inférieurs.

Le manque de discipline contribue à une mauvaise planification, à des stratégies divisées, à des cibles et des objectifs contradictoires, à une mauvaise supervision ainsi qu’à peu d’occasions d’évaluation de la performance.

L’absence d’une chaîne de commandement cohérente nuit également à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques.

À l’exception des réunions hebdomadaires du cabinet du Président, il y a peu de réunions régulières au sein du Ministère.

Les mises à jour inter-bureaux quant aux activités, aux progrès ou aux priorités ne sont pas requises.

La plupart des informations sont communiquées oralement, avec peu ou pas de documentation. Dans de nombreux bureaux du Ministère, la collecte de données, les journaux de visite, les notes de réunion ou la tenue générale de dossiers ne sont pas systématisés.

10 Citation tirée de Robert Beschel et Nick Manning, Central Mechanisms for Policy Formulation and Coordination, dans S. Schiavo-Campo et P.S.A. Sundaram, To Serve and To Preserve: Improving Public Administration in a Competitive World (Manila: Asian Development Bank, 2001), p. 82. 11 Citation tirée de Alina Rocha Menocal et Ken Sigrist, Capacity Gaps at Centres of Government—Coordination, Implementation Monitoring, Communications and Strategic Planning in Post-Conflict and Fragile Situations, Country Case Study Liberia (London: ODI, mai 2011), p. 19.

14

L’infrastructure de communication au sein du Ministère est inégale ; seuls quelques bureaux sont dotés d’ordinateurs, de logiciels appropriés et de connexion à Internet, tandis que beaucoup d’autres ne disposent que d’outils de bureau rudimentaires. La plus importante lacune en matière de communication est l’absence de mécanismes formels pour le partage opportun de l’information. Les informations les plus importantes affectant les priorités / politiques de l’administration sont parfois accumulées ou cachées (surtout s’il s’agit de nouvelles négatives) auprès des décideurs concernés.

Un souci de clarification soit être apporté pour préciser les rôles, les fonctions et les responsabilités du personnel au bureau du Président.

26. Les problèmes de coordination interministérielle sont susceptibles d’être encore plus prononcés dans un avenir rapproché, alors que les pays cherchent à mettre en œuvre les ODD. Les 17 grands objectifs et quelques 230 indicateurs nécessiteront une coordination sans précédent parmi les agences, pour que ces objectifs aux ambitions élevées deviennent une réalité. Même les initiatives qui relèvent principalement d’un seul ministère (par exemple l’objectif n° 3 visant à assurer une vie saine et à promouvoir le bien-être pour tous les âges ou l’objectif n° 4 d’assurer une éducation de qualité qui soit inclusive et équitable) dépendent de la coopération avec d’autres entités gouvernementales pour leur réalisation. Les écoles et hôpitaux devront être desservis par des routes, et il faudra leur fournir de l’électricité et des services sanitaires. D’autres objectifs, tels que l’objectif 16 de promotion de sociétés pacifiques et inclusives, de l’accès à la justice et de création d’institutions efficaces, responsables et inclusives à tous les niveaux, nécessiteront une action coordonnée de l’ensemble du secteur public.

27. Le processus de mise en œuvre des ODD vient de débuter et de nombreux pays commencent à peine leur réflexion quant à la façon optimale de s’organiser pour assurer une coordination efficace. Plusieurs pays de l’OCDE envisagent des efforts de coordination pluridisciplinaires, dont un réseau dense de groupes de travail inter-organisations opérant à différents niveaux de gouvernement. Néanmoins, de nombreuses questions subsistent. Où la responsabilité de surveiller ce programme devrait-elle être située au sein du gouvernement ? Quel devrait être le rôle du parlement dans le processus ? Comment la coordination doit-elle se faire avec les gouvernements provinciaux et municipaux ? De plus, comment les représentants des entreprises et de la société civile devraient-ils participer au processus plus global des ODD ? Même dans les pays qui ont une longue tradition de collaboration interministérielle et des dispositions solides de transparence et d’accès à l’information, ces questions ne sont pas toujours faciles à aborder. Elles seront beaucoup plus problématiques dans les pays où ces dispositions n’en sont qu’à leurs débuts.

28. Certains pays d’Afrique ont réussi à réformer les secrétariats des ministères et améliorer de façon durable la qualité de la coordination interministérielle. De tels efforts font souvent face à des résistances initiales, mais lorsqu’ils sont déployés avec patience et persévérance, ils peuvent être intégrés dans le cadre institutionnel d’une nation de façon à résister aux multiples changements dans le leadership. À la fin des années 1990, par exemple, la Zambie a mis en œuvre une série de réformes relativement ambitieuses pour systématiser des procédures du Cabinet des ministres et ces procédures sont encore en place à ce jour.

29. L’encadré 3 décrit les réformes entreprises récemment par la Sierra Leone pour mettre en place plusieurs mécanismes destinés à améliorer les soumissions du cabinet et à assurer une prise de décisions fondée sur les données probantes. Il est trop tôt pour proclamer la réussite des réformes de la Sierra Leone, mais les premiers résultats sont prometteurs.

15

Encadré 3 : Réformes du Cabinet en Sierra Leone12

Au cours des trois dernières années, le Africa Cabinet Government Network (ACGN) a aidé le Secrétariat du

Cabinet de la Sierra Leone à apporter des améliorations radicales aux procédures décisionnelles du Cabinet et à

favoriser « le plus grand changement dans les procédures décisionnelles du Cabinet depuis l’indépendance en

1961 », pour citer le secrétaire du Cabinet et chef de la fonction publique, le docteur Ernest Surrur.

En 2013, les données du gouvernement révèlent que seulement 50 % des décisions du Cabinet sont mises en

œuvre. Pour explorer les raisons expliquant cette statistique, une évaluation du processus a été menée pour les

45 propositions écrites examinées par le Cabinet sur une période de cinq mois. Cette évaluation a révélé que la

plupart des propositions manquaient de données probantes sur des questions essentielles, comme par exemple

les chances de réussite des interventions proposées, leurs coûts et faisabilité, et leur impact probable. Les

ministères souffrent souvent d’un manque de ressources pour appuyer la mise en œuvre. L’évaluation a

également démontré que la plupart des décisions n’étaient pas fondées sur les données disponibles, y compris

celles portant sur la disponibilité des ressources et la capacité ministérielle.

Plusieurs réformes ont été introduites pour changer ce système. L’une des plus tangibles et influentes a été

l’établissement par le Cabinet Office d’un formulaire type incitant les ministres à fournir des preuves spécifiques

à l’appui de leurs propositions. Un nouveau manuel opérationnel du Cabinet a également été présenté, et le

Président a insisté pour que toutes les propositions du Cabinet se conforment au nouveau formulaire. Hormis un

arrêt temporaire dans le flux des propositions, le résultat immédiat a été que de nombreux ministres et hauts

fonctionnaires ont contacté le Secrétariat pour demander de l’aide afin de répondre aux nouvelles exigences. Il

s’agissait pour la nouvelle Unité d’examen des politiques du Cabinet d’une occasion de collaborer avec les

ministères pour renforcer leur capacité à utiliser des données probantes dans les mémorandums qu’ils

préparaient pour le Cabinet.

Le nouveau manuel a établi trois comités permanents du Cabinet afin de réunir les ministres et les fonctionnaires

avant les réunions du Cabinet et discuter des propositions et examiner les données probantes en vue de les

appuyer. Le Secrétariat a également créé et formé un réseau de personnes-ressources du Cabinet dans tous les

ministères pour les aider à se conformer aux nouvelles procédures, particulièrement pour l’utilisation du nouveau

formulaire. Avec le soutien de l’ACGN et de formateurs locaux, le Secrétariat a offert une formation à 150

fonctionnaires sur l’élaboration de politiques fondées sur des données probantes. La majeure partie de la

formation consistait en des exercices pratiques et des tests rigoureux que les stagiaires passaient avant et après

la formation.

Avant ces réformes, les membres du Conseil des ministres de la Sierra Leone n’exigeaient que rarement des

données probantes pour appuyer une proposition, et la capacité la mesure dans laquelle ces données probantes

étaient utilisées dans les propositions était très limitée. Grâce aux nouvelles procédures et au renforcement des

capacités institutionnelles qui y sont associées, le Secrétaire du Cabinet a décrit cette nouvelle initiative comme

« un changement de paradigme dans la façon dont le Cabinet prend des décisions ». Il y a aujourd’hui une

« culture de la preuve » au Cabinet, et les ministres demandent par exemple à leurs collègues : « Comment savez-

vous que cela fonctionnera ? » ou « Quelles preuves avez-vous de l’impact probable sur les femmes ? »

Les nouvelles procédures de la Sierra Leone ont déjà généré un impact positif. Certains des avantages sont quantifiables. Des millions de dollars ont été économisés grâce au rejet de propositions coûteuses et peu étayées par des données probantes. Plus important encore, les nouvelles procédures ont aidé le Cabinet à prendre des décisions qui génèreront de meilleurs résultats. Des évaluations supplémentaires ont été effectuées en 2015 et 2016, indiquant une augmentation significative de l’utilisation des données probantes dans les propositions.

12 L’Encadré 3 est issu d’un billet du blogue de Mark Johnston, Directeur exécutif du Africa Cabinet Government Network, consacré aux réformes en Sierra Leone.

16

30. À l’avenir, les réformes requises pour la réalisation des ODD offriront aux administrations africaines une occasion importante d’améliorer la coordination des politiques au « centre du gouvernement ». Ces réformes pourraient s’aligner sur le modèle établi en Sierra Leone, à savoir : 1) commencer par une analyse minutieuse des procédures, des institutions et des capacités existantes ; (2) examiner la législation et les règlements du Cabinet pour rationaliser les procédures administratives et éliminer d’avoir à répondre à des questions triviales ; 3) identifier les organismes qui seront chargés de mettre en œuvre les divers piliers des ODD ; (4) mettre en place une série de groupes de travail sous-ministériels qui faciliteront la coordination et le suivi des différents ODD ; et 5) examiner des moyens de renforcer les institutions au « centre du gouvernement » permettant d’assurer une fonction efficace de secrétariat. Le travail devrait également progresser au niveau des ministères sectoriels afin qu’ils soient au courant des procédures à suivre pour leurs soumissions au Cabinet et de ce que l’on attend d’eux pour la mise en œuvre des ODD.

31. Les « unités de livraison » (delivery units) sont parmi les autres réformes du « centre du gouvernement » axées sur l’amélioration de la prestation. Il est intéressant de noter la prolifération de ces unités de la dernière décennie, dont bons nombres sont inspirées de l’expérience du Premier Ministre Tony Blair au Royaume-Uni. Leur taille et leurs fonctions varient (voir figure ci-dessous). Beaucoup sont de taille relativement modeste avec un effectif d’environ 10 à 15 employés. L’unité de Monsieur Blair comptait entre 30 et 40 employés, tandis que le PEMANDU en Malaisie compte plus de 160 employés.13 (Dans de nombreux pays, le recrutement de personnel de talent possédant les compétences techniques appropriées figure parmi les principaux défis à relever dans l’établissement de telles unités, et plus leur taille est importante, plus la tâche devient difficile.)

Figure 1 : Dotation en Personnel d’Unités de Service Choisies

32. Dans leur forme la plus épurée, les unités de livraison sont conçues pour fournir un nombre limité de fonctions importantes. Elles ne sont pas destinées à élaborer des politiques, bien que beaucoup d’entre elles subissent des pressions pour le faire. Elles n’ont pas pour objectif de remplir des fonctions stratégiques, en mettant l’accent sur des questions s’inscrivant à plus long terme telles que la rédaction

13 Le Gouvernement de la Malaisie a récemment pris la décision de réduire la taille de PEMANDU et de se concentrer exclusivement sur l’offre de services de consultants aux autres niveaux du gouvernement.

17

ou le suivi dans les initiatives telles que « Vision 2030 » ou d’autres. Ces fonctions relèvent généralement d’unités stratégiques ou du ministère chargé de la planification. Les unités de livraison ne s’attaquent habituellement pas aux réformes plus larges et plus approfondies du secteur public, qui relèvent plutôt des ministères chargés des finances, de l’administration publique ou de la réforme de la fonction publique. Les unités de livraison n’ont pas pour objet des fonctions de surveillance et d’évaluation complexes tels que celles confiées à l’ensemble des systèmes de surveillance gouvernementaux, un sujet sur lequel nous reviendrons plus loin.

33. Les unités de livraison visent plutôt à faciliter la mise en œuvre d’un nombre limité de priorités politiques clés, en effectuant les tâches suivantes :

Orienter la pression politique sur l’obtention de résultats en surveillant les progrès au nom du chef du gouvernement ;

Fournir un mécanisme de suivi simple et direct pour les priorités clés du gouvernement ;

Signaler les priorités clés de la prestation des services gouvernementaux à l’intérieur et à l’extérieur du secteur public, y compris aux citoyens et aux autres intervenants ;

Offrir un message clair indiquant que le gouvernement oblige les ministres et les hauts fonctionnaires à rendre compte de la façon dont ils apportent des réponses aux priorités clés du gouvernement ; et

Soutenir l’innovation et la coordination par divers ministères et fournir des tribunes pour la résolution de problèmes, notamment en ce qui concerne les questions transversales particulièrement délicates.

34. Les unités de livraison veillent à ce que les principales priorités continuent à être prises en considération même lorsque le paysage politique change. La pression continue de divers événements va inévitablement attirer l’attention et le temps des décideurs haut placés, souvent au détriment des priorités établies. En articulant un nombre limité d’objectifs clés et en mettant en place une architecture institutionnelle pour les poursuivre, ces unités permettent de garantir la poursuite des progrès même lorsque les décideurs haut placés ne sont pas en mesure de pousser directement ces programmes eux-mêmes.

35. Les unités de livraison peuvent intervenir pour aider à « débloquer » les problèmes pour lesquels il y a embourbement dans la recherche de solutions. Ces efforts doivent être effectués avec grand soin, car les ministères sectoriels concernés se montrent souvent hostiles et résistent à l’intervention de tierces parties dans leurs affaires. Or, dans de nombreux gouvernements, les programmes transversaux peuvent être bloqués lorsqu’ils nécessitent une action coordonnée de la part de plusieurs agences. En travaillant en collaboration avec différents ministères concernés et en utilisant l’imprimatur du chef de l’exécutif, les unités de livraison peuvent aider à trouver des solutions et à éliminer les problèmes.

36. Les unités de livraison sont souvent associées à la priorité donnée à la surveillance du rendement et la prise de décision fondée sur des données probantes. Cette dimension relève davantage de la tradition que de toute caractéristique de conception inhérente ; il est certainement possible d’établir des unités de livraison sans une approche fondée sur des données probantes, tout comme une telle approche peut être adoptée sans qu’il soit nécessaire de créer une unité de livraison. Toutefois, depuis les débuts des efforts de Tony Blair et Michael Barber à la primature britannique, les deux piliers indissociables de la prestation et la prise de décision fondée sur les données probantes sont étroitement liés. Le fait de centrer la discussion sur les résultats et les données probantes dote une unité centrale d’une avenue plus naturelle pour tenir les ministères concernés redevables.

18

37. Plusieurs pays ont mis en place des unités de livraison, dont le Royaume-Uni, la Malaisie, l’Albanie, la Roumanie, l’Indonésie, le Chili et le Canada. C’est aussi le cas de plusieurs pays africains, dont le Nigeria, la Tanzanie et l’Ouganda. Des unités de livraison ont aussi été créés au niveau infranational, y compris dans la province du Cap occidental en Afrique du Sud, une unité qui figure parmi les plus avancées du continent. Les unités de livraison ont un attrait inhérent pour les hauts fonctionnaires, qui sont désireux de voir leurs propres programmes mis en œuvre et généralement frustrés par les retards ou les querelles bureaucratiques. Le coût de la mise en place de telles unités est relativement modeste. Un nombre croissant de consultants et d’anciens fonctionnaires gouvernementaux sont impliqués activement dans la promotion des unités de livraison dans divers contextes, ce qui a sans aucun doute facilité leur propagation rapide.

38. À l’exception de la Roumanie, peu d’unités de livraison ont fait l’objet d’un examen approfondi et d’une évaluation indépendante.14 La plupart semblent avoir connu un succès mitigé. Plusieurs ont contribué à améliorer les performances dans certains domaines, plus souvent en en aidant des entités affichant des performances médiocres à rejoindre la moyenne que par le renforcement de la performance globale. D’autres domaines relevant de leur compétence ont connu une amélioration plus limitée. Ce résultat était à prévoir. En effet si ces unités s’attaquent aux problèmes réellement difficiles et délétères, l’on ne s’attendra pas à observer un succès d’ensemble. L’expérience révèle également que ces unités sont généralement plus efficaces lorsqu’elles travaillent avec des réformateurs partageant la même optique dans les ministères sectoriels concernés que si elles ont à talonner des ministres récalcitrants.

39. Sans doute plus alarmant est la durée de vie relativement courte de nombreuses unités de livraison, qui ne survivent parfois pas au haut cadre qui les a créés, soit sans avoir à subir une restructuration considérable, soit en étant démantelés. Le Royaume-Uni et l’Indonésie ont créé des unités de livraison, puis les ont restructurées ou démantelées quelques années plus tard. La Malaisie a récemment pris la décision de mettre fin au rôle national de PEMANDU et de se concentrer uniquement sur l’aspect international et à but lucratif de son travail. D’autres ont vu ces unités perdre le soutien du Président ou du Premier ministre et sont rapidement devenus obsolètes, et ce même si ces unités ont continué à exister.

14 Voir la Banque mondiale, Romania : Advisory Service on Providing Support to the Establishment of a Delivery Unit (Washington D.C. : La Banque mondiale, Décembre 2015).

Encadré 4 : Dispositions institutionnelles des unités de livraison

Les pays ont trouvé différentes façons d’établir des unités de livraison, par exemple au bureau du président (Chili), au bureau du vice-président (Indonésie), au cabinet du Premier ministre (modèle britannique antérieur) ou au ministère des Finances (modèle britannique plus récent). Cela peut être illustré par les exemples suivants de pays reconnus pour la conception de qualité et l’impact de leurs unités de livraison :

Au Royaume-Uni, l’Unité de Livraison du Premier Ministre, PMDU a d’abord été créée au Cabinet du Premier ministre, mais s’est progressivement déplacé vers le Trésor (et il est maintenant contrôlé conjointement), et se concentre sur 30 accords de service public ; L’unité de travail présidentielle indonésienne pour la supervision et la gestion du développement (UKP4) est située au bureau du vice-président et se concentre sur la livraison des 11 priorités principales du gouvernement ; Le PEMANDU, en Malaisie, se trouve au sein du bureau du Premier ministre, reflétant la mise en œuvre et la prestation de services de leadership du PM, en se concentrant sur les principaux domaines de résultats nationaux ; L’UPGC du Chili et l’unité de livraison de la Tanzanie sont établis au Bureau du Président et les priorités de travail sont alignées sur les objectifs présidentiels.

19

40. Malheureusement, il y a aussi des exemples, comme celui du Koweït, où les efforts pour établir de telles unités se sont soldés par de coûteux échecs. Si la culture politique ne récompense pas la performance et si l’électorat tend à voter selon des positions religieuses, ethniques, idéologiques ou tribales, il est peu probable que ces unités puissent fournir des gains politiques significatifs. Elles ne représentent pas non plus un « remède magique » pour les secteurs publics où l’éthique de la performance n’a jamais vraiment existé.

41. Finalement, les gouvernements africains devraient considérer les unités de livraison non pas de façon isolée, mais plutôt dans le cadre d’une série de réformes qui pourraient contribuer à renforcer l’efficacité des institutions au « centre du gouvernement ». Il peut y avoir des occasions où ces unités peuvent s’avérer un ajout précieux à un effort de réforme plus large. Cependant, leurs inconvénients décrits ci-dessus devront être soigneusement pesés par rapport à leurs avantages potentiels. À long terme, la soutenabilité d’autres séries de réformes et probablement meilleur, qu’il s’agisse du renforcement des bureaux du cabinet ou d’un meilleur fonctionnement du bureau de la présidence.

Le suivi et l’évaluation à l’échelle du gouvernement (S & E)

42. Le suivi et l’évaluation sont essentiels à la transformation économique et au développement. Lorsqu’ils sont bien effectués, ils fournissent aux gouvernements et aux citoyens des renseignements importants et en temps opportuns sur la mise en œuvre des politiques publiques et sur les progrès de l’État dans la réalisation de résultats concrets. Ces résultats peuvent porter sur la mise en œuvre d’un projet ou d’un programme spécifique ou avoir une portée plus étendue sur l’impact d’un ensemble donné de résultats (comme une route ou un pont), ou sur un ensemble de résultats stratégiques de niveau supérieur (l’amélioration du réseau de transport ou la réduction des temps de déplacement de la périphérie régionale vers les centres urbains).

43. Au niveau le plus élémentaire, le suivi se concentre sur la performance tandis que l’évaluation se concentre sur la causalité. Le tableau 1 présente une ventilation des différences entre le suivi et l’évaluation, qui constituent deux activités différentes. L’OCDE définit le suivi comme une fonction continue qui utilise la collecte systématique de données sur des indicateurs spécifiés pour fournir aux gestionnaires et aux parties prenantes des informations concrètes sur la mesure des progrès réalisés. Quant à l’évaluation, il s’agit d’un diagnostic systématique et objectif d’un projet, d’un programme ou d’une politique en cours ou achevé, y compris sa conception, sa mise en œuvre et ses résultats. Le but de l’évaluation est de déterminer la pertinence d’une intervention particulière, y compris son efficacité, son efficience, son impact et sa soutenabilité. Une évaluation fournit des informations crédibles et utiles pour faciliter l’incorporation des leçons apprises dans de futures activités.

Tableau 1 : Suivi et Evaluation – Définitions et Descriptions

Suivi Évaluation

Définition

Recueil systématique et régulier d’informations issues de projets et de programmes.

Évaluation systématique et objective d’un projet, d’un programme ou d’une politique en cours ou terminé, y compris sa conception, sa mise en œuvre et ses résultats.

Chronologie Le suivi est une tâche récurrente qui commence dès l’étape de la planification d’un projet ou d’un programme.

L’évaluation évalue tout le cycle du projet (un projet ou un programme terminé ou la phase terminée d’un projet ou d’un programme en cours).

20

Suivi Évaluation

Profondeur et but

Le suivi est une composante régulière de la gestion de projet ou de programme. Il se concentre sur la mise en œuvre du projet, en comparant ce qui a été livré avec ce qui était prévu.

Permet de documenter les résultats, les processus et les expériences et de les utiliser comme base pour orienter les processus décisionnels et d’apprentissage.

Question centrale : « Que faisons-nous ? »

Emphase sur l’efficience.

L’évaluation examine les réalisations du projet / programme et évalue si le plan était idéal pour atteindre les résultats (cela implique un jugement).

L’évaluation mesure les accomplissements, ainsi que les effets positifs / négatifs et les effets prévus / non intentionnels.

L’évaluation cherche des leçons à tirer à la fois des réussites et des échecs, et cherche également les meilleures pratiques qui pourraient être appliquées ailleurs.

Question centrale : « Qu’avons-nous accompli ? »

Emphase sur l’efficacité.

Qui l’effectue

Le suivi est généralement effectué par les personnes directement impliquées dans la mise en œuvre du projet ou du programme.

Idéalement, l’évaluation est menée par une entité indépendante externe qui se veut impartiale lors de la consultation du personnel du projet ou du programme.

Lien entre le suivi et l’évaluation

En général, le suivi est une partie intégrante de l’évaluation. Au cours d’une évaluation, l’information tirée des processus préalables de suivi est utilisée pour comprendre les façons dont le projet ou le programme s’est développé et a stimulé le changement.

44. La combinaison du suivi et de l’évaluation s’inscrit dans le cercle vertueux de l’élaboration des politiques, soit la planification, la budgétisation, la mise en œuvre, le suivi et l’évaluation. Au fil du cycle, le suivi et l’évaluation transmettent les leçons aux autres étapes et contribuent ainsi à améliorer la performance en matière de planification, de budgétisation et de mise en œuvre. Leur fonction est d’assurer la rétroactivité. Or, pour que le suivi et l’évaluation soient efficaces, ils doivent tous les deux s’appuyer sur des procédures solides de planification, de budgétisation et de mise en œuvre. Seule une interaction robuste entre les différentes étapes permet d’optimiser les différentes composantes du cycle de la politique.

45. Le suivi et l’évaluation se font à divers niveaux et impliquent un large éventail de parties prenantes. Les entités intergouvernementales, nationales, régionales et locales surveillent la mise en œuvre des projets et des politiques publiques. Les ministères sectoriels surveillent la mise en œuvre des programmes sectoriels tels que la vaccination, l’utilisation de techniques agricoles données, ou le rôle des programmes de transferts conditionnels en espèces. Les citoyens et les groupes de la société civile surveillent la qualité de la livraison des services publics. Le secteur privé surveille les changements dans le coût de la conduite des affaires. Les entités de réglementation surveillent le respect et l’atteinte des normes de prestation de services par les fournisseurs de services publics et privés. Quant aux gestionnaires de projets, ils surveillent la qualité, la rapidité et la ponctualité ainsi que les coûts de la mise en œuvre de projets ou de programmes distincts.

46. L’efficacité du suivi et évaluation est liée à la disponibilité de données crédibles et fiables à chaque étape de la chaîne de prestation de services. Qu’il s’agisse de suivre les progrès réalisés dans la mise en œuvre des ODD ou l’état de mise en œuvre des plans nationaux de développement, des données fiables et aisément accessibles constituent le fondement d’un système dynamique qui est en mesure

21

d’anticiper et de relever les défis posés et de générer des résultats tangibles. Elles comprennent des données de base sur l’état et la qualité de divers services, mesurés par une série d’indicateurs de performance tels que la mortalité infantile, le taux d’inscription dans les écoles primaires et secondaires, l’accès des ménages à l’eau et l’électricité et l’étendue du réseau routier. En l’absence de données de référence fiables, on pourra avoir recours à des données auxiliaires ou encore des données sur la perception publique pour fixer des cibles et des objectifs. Toutefois, l’évaluation des progrès accomplis dans la réalisation des objectifs exige que les gouvernements élaborent des indicateurs de résultats ainsi que des mécanismes permettant de s’assurer que les objectifs du projet, du programme et des politiques sont bel et bien atteints.

47. En règle générale, les systèmes de suivi et d’évaluation s’appuient sur un large éventail de données pour le suivi et l’évaluation des résultats, notamment :

Planification stratégique du développement national. Données sectorielles et fiscales de

référence : pour évaluer la situation initiale et la situation budgétaire. Cela comprend des données

sur la prestation de services de base et les ressources budgétaires (budgets disponibles).

Satisfaction des citoyens et priorités. Données sur les taux d’accès, la qualité et la satisfaction des

citoyens à l’égard de divers services essentiels.

Gestion des investissements publics. Données de performance pour chaque maillon de la chaîne

de la gestion des investissements publics : achats, coûts unitaires, exécution budgétaire,

évaluation technique, calendriers de mise en œuvre, rentabilité.

Résultats. Changements dans les niveaux de prestation de services, d’infrastructure et de

satisfaction des citoyens.

48. Toutes les collectes de données ne doivent pas être centralisées, mais elles doivent pouvoir alimenter un système destiné à servir de nombreux utilisateurs et différents objectifs. Les ministères et organismes concernés recueillent souvent des données afin de suivre la mise en œuvre des politiques sectorielles. Les gouvernements infranationaux recueillent également des données qui aident à prendre le pouls des résultats de la mise en œuvre de projets, de programmes et de plans sous-nationaux. De plus, les groupes de la société civile recueillent des données dans le but d’appuyer le dialogue politique fondé sur des données probantes avec les gouvernements issus de divers niveaux, habituellement portant sur la prestation des services et les priorités budgétaires. Il est important que ces sources de données se complètent.

49. Sur le continent africain, c’est l’Afrique du Sud qui est allée le plus loin dans l’établissement d’un système de suivi et d’évaluation étendu à l’échelle du gouvernement (GWM&E).15 Un Ministère du Suivi et de l’Evaluation de la Performance a été créé par la présidence en 2009 et le Département du suivi et de l’évaluation de la performance (DPME) a été créé en janvier 2010. En s’appuyant sur une évaluation des performances des différentes unités de livraison, ce département vise à se concentrer sur 12 résultats prioritaires. Reflétant la structure fédérale de l’Afrique du Sud, il se veut également un moyen de faciliter l’amélioration de la qualité de la gestion de la performance au sein des ministères nationaux et provinciaux ainsi que des municipalités.

15 Cette discussion repose sur Ian Goldman, Ronette Engela, Ismail Akhalwaya, Nolwazi Gasa, Bernadette Leon, Hassen Mohamed et Sean Philipps, « Establishing a National M&E System in South Africa », PREM Notes No 21 (septembre 2012). See also Ronette Engela and Tania Ajam, “Implementing a Government-wide Monitoring and Evaluation System in South Africa, ECD Working Paper Series No. 21 (Washington D.C., the World Bank, 2010).

22

50. La plupart des évaluations de l’expérience sud-africaine à ce jour semblent mitigées. Sur le plan positif, un système d’établissement de rapports produits trimestriellement a été mis en place. De plus, une éthique de la performance de plus en plus liée aux résultats semble avoir été établie. Le suivi et évaluation sud-africains ont également favorisé une orientation plus stratégique parmi les ministères sectoriels, une plus grande collaboration et une utilisation plus efficace des ressources. Une permanence téléphonique a été établie à la présidence pour recevoir les plaintes des citoyens, et elle est beaucoup utilisée. Sur le plan négatif, figure la pléthore d’unités de suivi et d’évaluation aux niveaux fédéral, provincial et local qui fonctionnent souvent de façon indépendante, en compliquant les tâches de rapports des ministères concernés. Les liens avec le budget et les opérations de trésorerie doivent être renforcés. Enfin, il n’est pas certain que le système actuel ait été complètement déployé. Dans son état actuel, sa soutenabilité est douteuse, et il n’est pas certain que les données empiriques qu’il génère aboutissent à une prise de décision mieux informée par les ministères sectoriels.

51. Les efforts de l’Afrique du Sud méritent néanmoins d’être examinés sérieusement comme modèle potentiel, et certains pays voisins comme le Botswana ont examiné attentivement ce modèle sud-africain. Certains des défis auxquels il est confronté, tels que l’avancement du rôle du suivi et de l’évaluation dans les systèmes fédéraux, seraient moins problématiques dans des États unitaires. L’approche sud-africaine s’est avérée être capable d’évoluer et de s’adapter de façon significative.

IV. Augmentation de l’espace fiscal par une amélioration de la

mobilisation des ressources internes et de la gestion des

investissements publics

52. La mobilisation des ressources internes (MRI) et la gestion des investissements publics (GIP) sont des aspects importants de la mise en œuvre effective des politiques et des programmes de développement économique de tout pays. Ils sont au cœur de la gouvernance économique

53. Les performances de la MRI déterminent la base fiscale dont dispose un pays pour mettre en œuvre son programme économique. Les sources de revenus disponibles pour un pays sont fonction de la structure de son économie. Mais l’efficacité dans le recouvrement des recettes fiscales a des répercussions importantes sur le montant des recettes disponibles pour le budget. Les investissements publics sont un instrument important pour l’exécution du programme national de développement, y compris les objectifs de prestation des services. La qualité des investissements publics dépend de la GIP et a des répercussions sur l’efficacité budgétaire et la capacité d’obtenir des résultats clés. Dans cette section, nous discuterons de certains aspects de la gestion des revenus et des institutions chargés de l’investissement qui sont importants pour la convergence et la croissance

Amélioration des recettes par une mobilisation des ressources internes crédible

et transparente

54. La mobilisation des recettes internes (MRI) reste un défi pour de nombreux gouvernements dans le monde en développement, et les pays africains ne sont pas en reste. Bien que les estimations du coût réel nécessaire pour atteindre les ODD post-2015 demeurent incertaines, ce coût sera probablement beaucoup plus élevé que les ressources consacrées actuellement à cet effort. Compte tenu des contraintes budgétaires pesant sur de nombreux pays de l’OCDE, une augmentation substantielle de l’aide extérieure est peu probable dans un avenir proche. Dans ces conditions, une part plus importante du

23

fardeau du financement retombera sur les pays en développement eux-mêmes, ce qui impliquera une amélioration importante de la mobilisation des recettes intérieures.

55. Les pays africains ont progressivement amélioré leur performance globale en MRI, même si des défis importants demeurent. En 2010, par exemple, les pays d’Afrique subsaharienne ont collecté près de 10 dollars de recettes propres pour chaque dollar d’aide étrangère. La faiblesse de la pression fiscale (par rapport au PIB) et le manque à gagner fiscal demeurent problématiques. Ces deux aspects sont exacerbés par les niveaux élevés de fuites de capitaux et une capacité limitée de recouvrement des recettes des multinationales engagées dans l’extraction des ressources naturelles. L’inefficacité des dépenses - en particulier en ce qui concerne la masse salariale, les subventions et les passations de marchés - compliquent encore davantage la situation.

56. L’amélioration des recettes fiscales demeure un défi dans la plupart des pays africains. Les pays à faible revenu diffèrent des pays à revenu élevé, non seulement au niveau des recettes perçues, mais aussi par la base étroite de leur système fiscal officiel. En effet, l’économie informelle souvent très développée et les secteurs agricoles ne paient généralement pas d’impôt. Les organismes d’administration fiscale sont faibles, souffrant d’un manque de moyens et d’une fiscalité trop laxiste. Il existe peu de données sur le non-respect de la réglementation fiscale, mais les estimations du manque à gagner sur la TVA varient entre 50 et 60 % dans certains pays en développement, contre 7 à 13 % dans les pays développés. Pour cette raison, le groupe des pays à faible revenu a le ratio impôts/PIB le plus bas, même s’il est passé de 10% à 13,6% entre 1998 et 2009 (hors cotisations sociales). Dans les pays à revenu intermédiaire, la part des impôts en pourcentage du PIB est de presque 6 points plus élevée et continue d’augmenter (le groupe des pays à revenu élevé a le ratio impôts/PIB le plus élevé, soit 25%). Il conviendrait à l’avenir d’intensifier les efforts en cours pour renforcer l’administration des recettes, d’élargir l’assiette fiscale, tout en améliorant la transparence et la responsabilité fiscales, de mieux guider les contribuables et d’assurer l’équité dans l’application des lois fiscales. Et, comme le souligne le WDR 2017, assurer la crédibilité et promouvoir la transparence qui encouragent la coopération en matière de respect des obligations fiscales par les citoyens et le monde des affaires, et contribuent à minimiser l’accaparement des ressources par les élites ou la classe politique.

57. Augmentation des recettes issues des industries extractives. Cinquante et un pays, parmi lesquels six sont des pays à bas revenu et vingt-et-un des pays à revenus intermédiaires, sont classés comme étant des pays riches en ressources étant donné que leurs ressources naturelles non renouvelables leur procurent une rente égale à au moins 20 % du total des recettes publiques ou 20 % de la valeur totale des exportations. Si les politiques fiscales relatives aux industries extractives ont souvent été formulées avec des objectifs clairs concernant l’attraction des investissements et la collecte des impôts, elles n’ont pas prêté suffisamment attention aux besoins en compétences et en systèmes de gestion nécessaires à une administration efficace et un bon recouvrement des recettes minières. Afin de soutenir les efforts pour augmenter les recettes tirées des industries extractives, la communauté des donneurs a cherché à étendre et approfondir l’Initiative pour la transparence dans les industries extractives (EITI)16 pour inclure la publication des contrats et des flux de revenus. Les donneurs ont aussi complété l’agenda EITI par un ensemble d’actions sur la fiscalité internationale, telles que le travail réalisé sur l’érosion de l’assiette fiscale et sur la délocalisation des bénéfices (BEPS)17 et l’échange d’informations. Ce support additionnel est coordonné par une Plateforme collaborative sur la fiscalité, fruit d’un effort conjoint datant d’avril 2016 entre le Fonds monétaire international (FMI), l’Organisation pour la coopération et le développement économique (OCDE), l’Organisation des Nations Unies (ONU) et le

16 EITI: Extractive Industries Transparency Initiative 17 BEPS: Base Erosion and Profit Shifting

24

Groupe de la Banque mondiale (GBP). Cette plateforme vise à intensifier la coopération entre ces organismes sur les enjeux fiscaux. Elle formalise les discussions que ces quatre organisations internationales tiennent régulièrement sur la conception et la mise en œuvre des normes en matière de fiscalité internationale. Elle leur permet aussi de renforcer leur capacité à aider les pays en développement à améliorer leur propre expertise. Enfin, cette plateforme rend possible la publication conjointe de manuels.

58. Certains pays africains ont adopté des partenariats public-privé (PPP) pour surmonter les handicaps tenant à l’accès restreint aux marchés des capitaux et à la capacité nationale limitée de mener à bien de grands projets d’infrastructure. Cependant, l’expérience mondiale prouve que les PPP doivent être utilisés avec prudence. Même si les PPP ont un potentiel certain de financement, ils comportent néanmoins des risques et des défis significatifs pour les secteurs tant privé que public, surtout en l’absence d’un cadre solide diffusant les bonnes pratiques au niveau mondial et s’intégrant dans le système efficace de la Gestion des Investissements Publics (GIP). Ce dernier permet d’atténuer les risques financiers associés. En fin de compte, les PPP restent une solution de rechange dans la plupart des contextes où les systèmes de passation de marchés publics ont la capacité et l’intégrité de gérer de gros investissements dans les infrastructures, et où le financement peut être obtenu autrement.

59. L’un des principaux domaines où les dépenses budgétaires peuvent être davantage rationalisées est celui de la réforme des subventions. Un vaste corpus de recherches économiques et sociales a démontré que les subventions de produits alimentaires et de carburant sont souvent mal ciblées et finissent par bénéficier aux riches et aux classes moyennes bien plus qu’au public initialement visé. D’après une analyse de la Banque mondiale, seulement 8 pour cent des 409 milliards de dollars dépensés en subventions aux combustibles fossiles dans les pays en développement en 2010 allaient aux 20% les plus pauvres de la population. Malheureusement, la politique de réforme des subventions est extrêmement difficile à mettre en œuvre, et un certain nombre de pays ont récemment connu des émeutes sanglantes en essayant de faire reculer les subventions aux carburants. Il existe des exemples de réformes réussies des subventions dans des pays comme l’Iran qui, en 2010, ont su à la fois communiquer largement et proposer un filet de sécurité de transferts directs en espèces. Cependant, la réussite des réformes dépend du contexte et ces réformes ne pourront pas être menées dans les pays dont les gouvernements sont aux prises avec des troubles intérieurs.

60. La passation de marchés est un autre domaine pouvant permettre d’économiser à la fois sur les budgets de fonctionnement et d’investissement. Les pays en développement achètent chaque année pour des milliards de dollars de biens et de services dans le monde entier. Au Mexique, par exemple, la passation de marchés publics coûte environ 55 milliards de dollars par an, soit environ 8% du PIB. Un ensemble récent de réformes innovatrices en matière de passation de marchés a permis au gouvernement mexicain de réaliser des économies de 650 millions de dollars entre 2009 et 2011. Selon certaines estimations, ces réformes pourraient générer des économies annuelles d’environ 15% des achats du gouvernement, soit à peu près 8 milliards de dollars par an. Cependant, de telles réformes peuvent être techniquement complexes à réaliser et être combattues par divers intérêts particuliers. Elles peuvent nécessiter l’adoption de nouvelles lois par le Parlement, l’identification et l’élimination de réglementations obsolètes et des interventions tout au long du cycle, de la conception à la planification, l’appel d’offres, l’exécution des contrats et le lancement de la réforme. De nombreux pays en développement sont confrontés à de trop faibles capacités, les petites économies faisant face à des marchés intérieurs peu développés qui limitent les économies d’échelle et la concurrence. Peu de pays sont capables de réaliser des économies à l’échelle du Mexique ou d’autres grandes économies à revenu intermédiaire.

25

61. Dans la plupart des pays pauvres ou à revenu intermédiaire d’Afrique, la masse salariale est le poste prédominant du budget public. Elle représente entre 15 et 50 pour cent du total des dépenses publiques et varie de 2 à 15% du PIB. Bien qu’il y ait de grandes différences entre les pays en développement, de nombreux pays ont la possibilité de faire des économies considérables. Pour prendre un exemple particulièrement révélateur, en 1950, la fonction publique égyptienne se situait à environ 150 000 personnes. En 2010, Elle avait dépassé les 6 millions de fonctionnaires, soit une augmentation globale 10 fois supérieure à la croissance de la population au cours de cette période. Même les pays dont la taille de la fonction publique et le fardeau de la masse salariale ont été contenus souffrent généralement d’une mauvaise allocation du personnel. Des pénuries graves de personnel hautement qualifié, comme les médecins, les spécialistes en TIC18 et les analystes financiers, coexistent avec un grand nombre d’employés non qualifiés ou semi-qualifiés, dont beaucoup exercent des fonctions qui apportent une valeur ajoutée marginale.

62. Malgré les redondances évidentes dans de nombreux secteurs publics et du potentiel de retombées financières provenant de restrictions budgétaires, il peut être extraordinairement difficile de se débarrasser de la main-d’œuvre excédentaire. Une approche plus viable est de gérer le recrutement des fonctionnaires et de réduire progressivement la taille du secteur public par l’attrition, de 2 à 3% par an en moyenne habituellement. Idéalement, ces efforts se dérouleront dans le cadre d’une stratégie bien conçue de gestion de la main-d’œuvre, dans laquelle le recrutement se poursuivra dans les secteurs où la demande de personnel compétent est forte

63. La lutte contre les flux financiers illicites peut aider les gouvernements africains à améliorer leurs ressources disponibles. Les flux financiers illicites (FII) désignent généralement les mouvements transfrontaliers de capitaux associés à une activité illégale, à savoir de l’argent gagné, transféré ou utilisé illégalement et qui traverse les frontières. Ils se répartissent en trois catégories : (i) Le flux lui-même constitue un acte illégal (évasion fiscale internationale, violation des restrictions aux mouvements de capitaux) ; (ii) Les fonds proviennent d’actions illégales (de la corruption, de la contrebande ou du trafic de minéraux, d’animaux sauvages, de drogues ou de personnes) ; (iii) Les fonds sont utilisés à des fins illégales (le financement du crime organisé). Le principe adopté par la BM est que les mouvements transfrontaliers d’actifs financiers ne sont considérés comme illicites que s’ils sont associés à des activités considérées comme illégales dans la juridiction locale19.

64. Si la réduction des FFI présente des avantages clairs, il est peu probable que sa mise en place soit facile ou rapide. La frontière entre les prix de transfert illégaux et les stratégies agressives d’optimisation fiscale est souvent floue et controversée. Les efforts pour s’attaquer aux flux financiers illicites devront se situer à deux niveaux. La voie la plus complexe et la plus difficile consiste à s’attaquer aux causes sous-jacentes à l’origine de tels flux. Les problèmes peuvent être à la fois étendus et omniprésents, allant d’un pouvoir kleptocratique, à l’instabilité politique, la faiblesse de l’administration fiscale conjuguée à une évasion fiscale chronique, un taux de change défavorable et des contraintes de change, un manque d’environnement attractif pour les investissements et un manque d’opportunités au niveau national. D’autres approches visent à réduire directement les flux financiers internationaux plutôt qu’à cibler leurs causes sous-jacentes. Les efforts se concentrent alors sur l’amélioration de la transparence dans la déclaration des recettes et des paiements par les sociétés multinationales, sur le

18 IT : 9 technologies de l’information 19 Banque mondiale IFF Board Paper (2016)

26

resserrement de la réglementation des paradis fiscaux et du secret fiscal, et sur le renforcement des efforts visant à freiner le blanchiment d’argent.

Encadré 5. Facteurs clés des stratégies nationales visant à renforcer la RMI

Une stratégie visant à renforcer la mobilisation des recettes nationales devrait se concentrer sur les points essentiels suivants, qui se renforcent mutuellement : des administrations plus solides, des systèmes de recettes plus simples et une action collective pour traiter plus largement les questions fiscales internationales, l’évasion et l’évitement. Tout en tenant compte des différences significatives entre pays en développement, les éléments clés de cette stratégie incluraient (avec des mesures de d’accompagnement si nécessaire, pour protéger les plus pauvres par exemple lorsque l’assiette de la TVA est augmentée) :

Travail indispensable de mise en place d’une administration fiscale efficace et fiable ;

Élimination des exemptions et des incitations qui sacrifient des revenus pour des résultats insignifiants ;

Mise en œuvre de taxes à la valeur ajoutée (TVA) généralisées et simples, complétées par d’autres impôts indirects sur un nombre limité d’articles pour répondre à d’autres priorités politiques telles que la santé publique et la protection de l’environnement ;

Création d’un impôt sur le revenu personnel (IRP) équitable et généralisé ;

Établissement d’un impôt sur le revenu des sociétés, généralisé et à des taux compétitifs par rapport aux normes internationales ;

Mise en œuvre de régimes fiscaux simplifiés pour les micro et petites entreprises ;

Conception et mise en œuvre de règles fiscales internationales, en relation avec le projet BEPS et le projet d’échange d’informations (EOI) fiscales, qui soient sensibles aux situations particulières et aux capacités des pays en développement, et soutenues par une action internationale coordonnée ;

Établissement de régimes fiscaux pour les industries extractives qui rassurent les investisseurs tout en veillant à ce que le recouvrement des recettes s’adapte de façon appropriée aux circonstances changeantes.

Source: BAfD, BAsD, BERD, BEI, IaDB, FMI et Banque mondiale (2015), « Financer la transformation de l’Afrique : des milliards aux trillions »

Mise en œuvre des programmes d’investissements publics : engagement et cadre

robuste

65. L’investissement public joue un rôle catalyseur important pour la croissance économique.20 C’est l’outil fondamental permettant de mettre en application les stratégies nationales et les plans de développement, de fournir les services essentiels dont ont besoin les citoyens et le secteur privé, et de répondre aux aspirations de développement du pays.

66. Cependant, la contribution potentielle à la croissance économique dépendra fortement de la qualité et de l’efficacité de l’investissement public. Le rapport des services du FMI « Pour un investissement public plus efficace » conclut également que la qualité des institutions de gestion de l’investissement public détermine à la fois l’efficacité et la taille de la contribution à la croissance. Ce constat se vérifie au moyen de régression inters pays qui montre que le dividende de la croissance provenant de l’investissement est plus élevé pour les pays à haute efficacité que pour ceux où l’efficacité est faible : à l’accroissement de l’investissement public correspondant à 1 % du PIB n’augmentera le produit que de 0,3 % pour les pays qui appartiennent au quartile inférieur d’efficacité, mais de 0,6 % pour les pays appartenant au quartile supérieur. Si un pays appartenant au quartile inférieur d’efficacité était

20 Gaspar, V. et al. (2015). Making Public Investment More Efficient. Washington, DC: International Monetary Fund.

27

capable d’accroitre son efficacité pour l’amener au niveau de celle du quartile supérieur, il doublerait le gain économique qu’ils retirent de son investissement public. Cet effet est le plus fort au cours de la première année de l’investissement, et puis décroît, le décroissement étant le plus rapide pour les pays à faible efficacité (voir Figure ci-dessous).

Figure 2 : Investissement public, Efficacité et Production (en % du PIB)

Source : Gaspar V. (2015) et Centre international des comparaisons (2013), OCDE (2014), WEO et estimations du FMI.

67. Les pays dotés de solides institutions de gestion des investissements publics GIP ont des investissements publics plus stables, crédibles, efficaces et productifs et des niveaux moins élevés de recherche de rente et de corruption. Les bonnes pratiques en matière de GIP peuvent réduire d’environ deux tiers l’écart d’efficacité des investissements publics selon les estimations de Gaspar V. et al. (2015), réalisées à partir des données PIMA. Ces résultats sont cohérents avec d’autres études du FMI telles que celle (2014d) qui a constaté que l’efficacité des investissements publics dans les pays exportateurs de pétrole était souvent liée à la présence d’institutions de bonne qualité. De plus, d’après ces estimations, « le pays moyen du panel des 25 pays fait face à un écart d’efficacité de 27 % mais pourrait réduire de 66 % la distance qui le sépare de la frontière d’efficacité en adoptant les pratiques GIP du pays le plus performant de l’échantillon ».

68. Si elle n’est pas gérée avec efficacité, la dépense d’investissement risque de ne pas être soutenable sur le plan budgétaire et n’encouragera pas la croissance et le développement21. L’efficacité des investissements publics peut minimiser le besoin d’imposition fiscale, ce qui peut avoir un effet de distorsion sur les citoyens, ou le besoin d’emprunter ce qui peut poser un fardeau à l’avenir pour les citoyens. Ces phénomènes ont été documentés dans plusieurs études qui ont passé en revue un grand nombre de projets d’infrastructure22. Ces études mettent en lumière un grand nombre de défis tels que le « biais d’optimisme » dans lequel les planificateurs sous-estiment les coûts, et d’autres facteurs

21 Rajaram, A., Minh Le, T., Kaiser, K. Kim, J.H., Frank, J. (2015) The Power of Public Investment Management. Transforming resources into Assets for Growth. World Bank Group 22 Flyvbjerg, Brent. 2005. Policy and Planning for Large Infrastructure Projects: Problems, Causes, Cures. World Bank Policy Research Working Paper No. 3781, World Bank.

28

d’inefficacité telle qu’une faible coordination interdépartementale, une influence politique dans le choix d’un projet, la faiblesse des systèmes budgétaires et l’incapacité de mettre fin à la corruption. Pris dans leur ensemble, ces problèmes peuvent avoir pour résultat des projets du type « éléphants blanc », entraîner des retards, des dépassements de coût ne pas se terminaient comme prévus, ou encore une qualité médiocre de l’ensemble de l’infrastructure.

69. Un investissement public de haute qualité est un outil important pour la convergence économique et sociale. L’Union européenne est un exemple où cette approche est fortement utilisée. La politique La politique régionale et de cohésion de l’UE a recours à des fonds structurels pour aider ses pays membres et régions les moins développés à rattraper leur retard, et à réduire les disparités économiques, sociales et territoriales23. Pour la période de programmation 2014-2020, plus de 50% de ses fonds de cohésion sont destinés aux pays et aux régions les plus défavorisées avec pour contrepartie la mise en place de systèmes robustes d’investissement publics destinés à garantir une utilisation efficace des fonds qui leur sont alloués. Ce système donne un maximum de chances aux pays et régions en retard pour atteindre les objectifs de développement pour lesquels les ressources ont été allouées. D’autres pays comme la Colombie, le Chili et la Malaisie ont également mis en place un environnement efficace pour la gestion des investissements publics, qui contribue à stimuler la croissance économique

70. Huit caractéristiques incontournables des systèmes d’investissement public. Pour assurer l’efficacité de l’allocation des ressources aux investissements publics, Rajaram et al. (2010)24 identifie huit caractéristiques incontournables d’un système d’investissement public pleinement opérationnel. Ces caractéristiques concernent les processus et contrôles fondamentaux susceptibles d’assurer une efficacité optimale aux décisions d’investissement public ; elles concernent également un ensemble minimum de caractéristiques institutionnelles requises pour minimiser les risques et améliorer la qualité du portefeuille de projets d’investissement. Rajaram et al (2015) actualise ces caractéristiques incontournables, et recommande une analyse des lacunes en fournissant également une série de questions et d’indicateurs pour le diagnostic de l’efficacité, de l’efficience et des modalités institutionnelles de l’investissement public.

23 http://ec.europa.eu/regional_policy/en/policy/what/investment-policy/ 24 Rajaram, A., Minh Le, T., Biletska, N. et. Brumby, J. (2010) A Diagnostic Framework for Assessing Public Investment Management, World Bank.

29

Figure 3 : Principales caractéristiques d’un système de gestion de l’investissement public

Source : Rajaram et autres (2015)

71. De façon générale, les pays clients ont besoin de développer leurs capacités en matière de gestion des investissements publics pour assurer leur opérationnalité. Le développement des capacités devra assurer que :

un choix d’investissements se justifie s’il correspond à des politiques publiques visant à améliorer le bien-être ;

la gestion du projet d’investissement va avoir pour résultat de terminer le projet conformément au calendrier ;

L’actif créé par l’investissement public fera l’objet d’une exploitation efficace et soutenable ;

un processus d’apprentissage permettra d’améliorer la sélection, la mise en œuvre et la mise en exploitation des futurs projets ; et

L’investissement est mis en œuvre conformément à une répartition des risques susceptibles d’assurer une exécution efficiente et efficace du projet.

72. Une évaluation de projet solidement étayée joue également un rôle critique. Il faut s’assurer que :

un filtrage efficace permet d’éliminer les projets de type « éléphants blancs » qui pèsent d’un poids lourd sur les budgets ordinaires et d’investissement mais ne présentent que peu d’avantages substantiels ;

la conception des projets et programmes en termes de technologie, d’échelles, de calendrier, d’organisation, de propriété, de modalités financières, etc. maximise les bénéfices économiques ;

la planification des coûts et le financement de la phase d’investissement d’un projet permettent sa réalisation dans les temps impartis en respectant le budget prévu ;

30

les projets autofinancés sont financièrement viables ; les projets qui ne sont pas autofinancés disposeront d’un budget adéquat au cours de leur durée de vie opérationnelle, de façon à ce que les avantages dérivés des services attendus du projet puissent se réaliser ;

les risques d’un projet sont diversifiés ou répartis entre différentes parties susceptibles de les absorber au coût le plus faible ou d’avoir le contrôle et la motivation nécessaire pour assurer que les risques soient minimisés ; et une distribution équitable des gains et des pertes d’un projet.

73. Le niveau de qualité des institutions en charge de planifier, d’allouer et de mettre en œuvre les investissements publics est important. Dans un document du FMI, Gaspar V et al (2015) passent en revue les trois phases de la GIP : planification, allocation et mise en œuvre et analysent les 15 institutions qui leur sont attachées et qui sont considérées comme essentielles pour une gestion efficace des investissements publics. Ces trois étapes et les institutions correspondantes sont synthétisées comme suit :

Planification :

Des règles fiscales garantissant l’adéquation globale, l’anticipation et la soutenabilité des investissements publics ;

Des plans nationaux et sectoriels assurant que les investissements reposent sur des priorités et des objectifs clairs et réalistes, tiennent compte des estimations de coûts et soient bien dirigés vers les secteurs concernés ;

Une coordination central/local pour intégrer les programmes d’investissement public à tous les niveaux de gouvernement et assurant un financement clair et approprié (y compris les emprunts) à chaque niveau ;

Une gestion des PPP assurant l’évaluation, la sélection et le suivi corrects des projets et des engagements des PPP ;

Une réglementation des sociétés d’infrastructure garantissant des marchés ouverts et concurrentiels pour la fourniture d’infrastructures, une tarification objective des produits et une surveillance efficace.

Allocation :

Une budgétisation pluriannuelle assurant la transparence des niveaux d’investissement et leur anticipation sur le moyen terme, par ministère, programme et projet ;

L’exhaustivité du budget garantissant que l’investissement public global, quel que soit le canal de financement, soit autorisé et inscrit dans le document budgétaire ;

L’unité budgétaire garantissant que la sélection des projets individuels tienne compte de leur capital immédiat et des dépenses futures d’exploitation et d’entretien ;

L’évaluation de projet assurant que les propositions de projets sont évaluées selon une méthodologie standard tenant compte des risques potentiels et que les résultats sont publiés ;

La sélection des projets garantissant que les projets soient systématiquement contrôlés et sélectionnés sur la base de critères transparents.

Mise en œuvre :

La protection de l’investissement garantissant que les crédits des projets sont suffisants pour couvrir le coût du projet et ne peuvent être détournés de manière discrétionnaire ;

La disponibilité des fonds permettant une programmation et un engagement des projets d’investissement sur la base de prévisions fiables et des flux de trésorerie programmés du Trésor ;

La transparence dans l’exécution du budget de façon à ce que les grands projets d’investissement soient mis en concurrence de manière compétitive et transparente, soient contrôlés durant l’exécution et audités de manière indépendante ;

31

La gestion de projet identifiant le gestionnaire responsable du projet et travaillant conformément aux plans approuvés de mise en œuvre, aux procédures normalisées et aux lignes directrices concernant les ajustements du projet ;

Le contrôle des actifs publics pour s’assurer que ces actifs sont correctement enregistrés.

74. Un système de gestion de l’investissement public n’est efficace que si les institutions sous-jacentes sont constamment impliquées et que les règles du jeu sont respectées. Les pays disposent souvent de tout ou partie du cadre juridique nécessaire pour la gestion des investissements publics. La mise en œuvre des projets d’investissements pèche toutefois souvent par faiblesse et incohérence, occasionnant ainsi des fuites fiscales, des écarts exceptionnels et arbitraires, et créant un déficit de qualité substantiel dans l’exécution des investissements publics. Ces lacunes et ces incohérences peuvent réduire considérablement l’efficacité et la performance globale de l’investissement public.

75. Les idées novatrices sont fréquemment converties en projets sans véritable contrôle par le système d’investissement public. Cela peut conduire à une série de failles telles qu’une attention insuffisante à la faisabilité technique et financière et à l’impact fiscal sur les dépenses, des contrats non compétitifs ou des PPP mal élaborés, et une défaillance financière dans la gestion du projet. Ces échecs peuvent entraîner des retards importants, des dépassements de coûts, des projets incomplets (éléphants blancs), des déchets, du gaspillage et des projets non soutenables (même s’ils sont achevés).

76. Des systèmes de passation de marchés publics robustes font partie intégrante de la gestion efficace des investissements publics, car ils permettent de prévenir les gaspillages, la fraude et la corruption, et d’obtenir un meilleur rapport qualité-prix. Selon Rajaram A. et al (2014), des régimes de passation de marché peu performants diminuent la valeur des investissements publics et nuisent à leur soutenabilité, impliquant des coûts élevés immédiats et à long terme. Les efforts consacrés à la sélection de projets et à leur programmation budgétaire peuvent être contrariés par un système inefficace de passation des marchés publics25. Ces auteurs ont noté que la passation de marché est conçue à tort comme un simple exercice technique qui aboutit à la signature d’un contrat par le soumissionnaire gagnant. Une appréhension plus intégrée et plus solide de cette fonction inclut successivement la planification du projet, la sélection de la méthode appropriée de passation de marché, sa mise en œuvre puis la gestion des contrats. En particulier pour l’acquisition de systèmes techniquement complexes, la passation de marché ne s’arrête pas à l’attribution du marché, mais doit aussi englober la mise en place et la gestion des contrats. Les auteurs de l’étude recommandent une intégration complète du processus de passation de marchés publics dans la GIP, pour remédier à toute faiblesse institutionnelle du processus de passation des marchés publics (basée sur les bonnes pratiques à l’échelle mondiale). Cela devrait également inclure un passage de l’ancienne approche basée sur des règles à un système plus moderne fondé sur la performance. Cette modification et cette intégration devront être adaptées au contexte local et nécessiteront une actualisation des capacités ainsi qu’un encadrement politique et technique fiable et déterminé.

77. Les principaux défis posés au renforcement de la GIP varient d’un pays à l’autre en fonction du niveau de développement économique. Comme le souligne le rapport du FMI,26 les économies émergentes possèdent déjà la plupart des institutions de base, lesquelles ne nécessitent que des changements mineurs (« fine-tuning ») dans certains domaines importants. En revanche, les pays en

25 Rajaram, A., Turkewitz, J. and Biletska, N. (2014). Procurement and Public Investment, in The Power of Public Investment Management. Transforming resources into Assets for Growth. Washington, DC, World Bank Group. 26 Gaspar, V. et al. (2015). Making Public Investment More Efficient. Washington, DC: International Monetary Fund.

32

développement à faible revenu souffrent généralement d’une série de lacunes institutionnelles de premier ordre qui minent surtout l’efficacité et l’efficience des investissements publics.

78. Les pays émergents doivent mettre en place des dispositions plus rigoureuses et plus transparentes pour l’évaluation, la sélection et la gestion des projets d’investissement. Selon le rapport du FMI, cela signifie des méthodes normalisées et des services centraux d’appui pour l’évaluation des projets et l’analyse des risques. Les critères de sélection de projets devraient être clairs et transparents et les résultats rendus publics. Il est également important de maintenir une liste active des projets approuvés et pouvant être inscrits dans les budgets à venir. De plus, si un projet doit être ajusté en cours d’exécution, il est important d’appliquer des procédures normalisées de manière systématique pour réexaminer, si nécessaire est, et ce de manière approfondie, les justifications du projet, ses coûts et des résultats escomptés. Une évaluation ex-post des projets devrait être réalisée pour en tirer des leçons pour les futurs projets d’investissement.

79. En revanche, les LIDC bénéficieraient du renforcement des institutions chargées de la mise en œuvre des investissements. Le rapport du FMI mentionne que la transparence de l’exécution budgétaire, en particulier celle du processus de passation de marchés, et l’efficacité de la gestion de trésorerie sont des éléments essentiels pour la prévisibilité des investissements et pour réduire la recherche de rente. Les ministères des Finances devraient également veiller à préserver les budgets d’investissement des ministères et des organismes publics, en affectant le coût total du projet dès le début, en empêchant les budgets d’être « détournés » pour faire face à des impératifs courants et en reportant les crédits non dépensés sur les années futures. Par ailleurs, une plus grande transparence et une responsabilisation accrue dans la gestion, dans le suivi et dans l’évaluation des projets inciteraient à exécuter les projets dans les délais prévus et en respectant le budget. Ceci permettrait d’assurer un usage optimal et intègre des deniers publics.

V. Renforcement de la redevabilité publique par la participation

des citoyens

80. La fonction essentielle et le mandat du gouvernement consistent à réaliser un développement économique et social qui puisse répondre aux besoins et aux aspirations des citoyens. Les gouvernements sont élus afin de fournir des services qui améliorent le bien-être et la qualité de la vie des citoyens, et leur accès à l’emploi, aux revenus, aux possibilités économiques et aux services sociaux. D’un point de vue stratégique, il revient au gouvernement de décider des modalités les plus efficaces pour livrer les résultats aux citoyens, de déterminer la façon de prendre en compte les priorités et du recours à une combinaison d’instruments (issus du secteur public et privé) qui permettront la prestation des services essentiels. De plus, qui d’autres que les citoyens eux-mêmes seraient mieux placés pour déterminer si ces résultats sont atteints ou non ?

81. La participation des citoyens est essentielle à toute la chaîne de développement et de prestation des services, depuis le choix des priorités en amont jusqu’au suivi des résultats en aval. Le cadre fournit par le Rapport de 2004 sur le développement dans le monde, intitulé « Des services pour les pauvres », permet de comprendre pourquoi la participation des citoyens et l’utilisation de leurs voix peut accentuer la pertinence, la qualité et la réactivité de la prestation des services, surtout ceux destinés aux plus pauvres.

33

Figure 4 : Le cadre des relations de redevabilité

Référence : Rapport sur le développement dans le monde 2004 : Des services pour les pauvres. 2004. Banque

mondiale.

82. Le Rapport de 2004 sur le développement dans le monde démontre que les services peuvent s’améliorer en mettant les pauvres au centre de la prestation de services. En permettant aux pauvres de faire le suivi et de discipliner les prestataires de services, en amplifiant leurs voix dans l’élaboration des politiques et en renforçant les incitatifs auprès des prestataires de services pour qu’ils desservent les pauvres. Le rapport contient un cadre (reproduit ci-dessus) qui montre comment les citoyens, les gouvernements et les bailleurs de fonds peuvent prendre des mesures et accélérer les progrès vers l’objectif commun de réduction de la pauvreté et atteindre les ODD (anciennement OMD).

83. En pratique, le cadre de la participation des citoyens et son potentiel d’amélioration des résultats des services s’appliquent aussi à l’engagement de toutes les couches de la population, et non seulement les pauvres. En sollicitant la rétroaction d’un large éventail de citoyens et d’autres intervenants (p. ex. les organisations de la société civile), le gouvernement dispose d’une vue d’ensemble de la façon dont les services sont fournis à divers groupes et régions de la société.

84. Etablissant le lien entre les commentaires des citoyens sur intrants et extrants avec la chaîne de résultats permet de doter le gouvernement de l’information importante sur la performance du secteur public et de la fonction publique. La valeur ajoutée de cette information est d’aider les pays à définir et à adopter des politiques plus adaptées aux besoins plus larges d’intérêt public et des bénéficiaires, en veillant à ce que les politiques et budget assure une dotation en ressources des secteurs et services dont les citoyens ont réellement besoin. La participation des citoyens peut également permettre de déterminer s’il y a des fuites dans l’acheminement des fonds vers leur destination finale. Elle peut également offrir des incitatifs au personnel de première ligne et aux agences de prestation de services pour qu’ils affichent un meilleur rendement, faire le suivi de la qualité des produits et des services fournis, et sensibiliser les bénéficiaires aux services et à la demande en services.

34

85. Le Rapport 2017 sur le développement dans le monde illustre également la valeur de l’engagement des citoyens pour la réalisation de trois fonctions essentielles à l’efficacité, l’engagement, la coordination et la collaboration. Sa thèse est que la réalisation des objectifs de développement va dépendre d’un engagement beaucoup plus large du gouvernement, dont les principaux acteurs seront des partenaires internationaux, les élites, et de façon plus générale les citoyens. Ce rapport est en cohérence avec le rapport 2004 « des services pour les pauvres » et met en lumière le cycle long de la redevabilité.

Encadré 6 : Redevabilité sociale

Depuis les dernières années, la communauté du développement accorde une attention grandissante à la redevabilité sociale. Cela comprend l’accent mis sur l’engagement accru des bénéficiaires dans le suivi et l’évaluation de la performance du gouvernement, en particulier en offrant des commentaires et en exprimant la demande pour une meilleure prestation des services, ce qui contribue ainsi à une plus grande efficacité du développement. Ce type de participation, également appelée « redevabilité sociale », permet aux bénéficiaires et aux groupes de la société civile de s’engager auprès des décideurs et des prestataires de services afin d’accroître la redevabilité et la réceptivité aux besoins des bénéficiaires. En parallèle, de nombreux facteurs, surtout la prolifération des nouvelles technologies de l’information et des communications, changent la façon dont les bénéficiaires et les organisations de la société civile (OSC) participent aux processus gouvernementaux. Ainsi, de nombreux gouvernements créent des environnements plus propices à la voix, la transparence et la redevabilité. Toutefois, les commentaires issus de plus de 1 000 parties prenantes dans toutes les régions indiquent qu’il existe des écarts importants dans les connaissances et les données probantes, notamment en ce qui concerne « ce qui fonctionne » et pourquoi, dans quelles conditions les approches peuvent être mises à l’échelle et comment soutenir des approches fructueuses. De plus, les groupes de la société civile opèrent souvent sur de cycles de financement programmatiques courts et manquent de soutien continu pour renforcer leurs capacités techniques et institutionnelles à dialoguer avec les gouvernements à long terme sur des thèmes choisis. Référence: Global Partnership for Social Accountability (GPSA) Board Paper. Juin 2012. Banque mondiale.

86. La participation des citoyens peut être mise à profit pour atténuer les lacunes et les faiblesses de la capacité du secteur public à suivre et évaluer les progrès et les performances. Compte tenu des lacunes connues en matière de capacités statistiques et de systèmes de données en Afrique, les gouvernements peuvent collaborer stratégiquement avec des ONG nationales et locales, des instituts de recherche et des groupes de réflexion. De tels partenariats peuvent tirer parti de leurs capacités analytiques, de recherche et de collecte de données, ainsi que de l’accès aux populations bénéficiaires locales et cibles, en vue de mieux comprendre les réalités du terrain et la façon dont la prestation de services est transformée (ou non) par des projets et programmes.

35

Figure 5 : Points d’Entrée pour l’Engagement des Citoyens

87. Il existe un large éventail de possibilités et de points d’entrée permettant aux gouvernements de favoriser la participation des citoyens dans le processus d’élaboration des politiques publiques (ce qu’illustre le diagramme ci-dessus). Il s’agit notamment d’interventions au niveau macro qui permettent de renforcer les lois donnant un droit de regard plus grand aux citoyens telle que la loi sur la liberté d’information, d’élaborer des lois donnant plus de pouvoir aux ONG et aux autres organisations de la société civile, de rendre les données plus facilement accessibles et ouvertes, ainsi que de favoriser les forums et les canaux de communication sur les politiques publiques, les priorités en matière de dépenses et les stratégies nationales de développement.

88. La participation des citoyens joue un rôle tout aussi important au niveau des secteurs, des projets et des programmes, en raison du cycle court qui relie leurs activités aux citoyens et à leurs bénéficiaires. Des approches et des systèmes tels que la prise de décision participative, les mécanismes de réparation des recours, la divulgation de l’information et le suivi par des tiers peuvent être utilisés pour accroître l’appropriation par les citoyens au stade de la conception et fournir des commentaires importants quant à la qualité de la mise en œuvre, aux niveaux de satisfaction de la performance du secteur et aux résultats spécifiques escomptés.

89. Partout dans le monde, des outils de redevabilité sociale sont utilisés pour promouvoir la participation des citoyens, et ce par les gouvernements, les groupes de la société civile et les donateurs. Ces outils sont variés et peuvent être déployés de façon large ou étroite afin d’atteindre un large éventail d’objectifs d’écoute et de rétroaction et créer des canaux systématiques pour le dialogue public-privé et entre le gouvernement et les citoyens.

36

Figure 6 : Outils de redevabilité sociale

Référence : Banque mondiale, 2012

90. L’utilisation des outils de redevabilité sociale soutient l’engagement des citoyens avec trois objectifs principaux : la transparence, la redevabilité et la participation. Chacun d’entre eux implique un niveau d’engagement et de sensibilisation différent, et ces objectifs peuvent se chevaucher ou être combinés pour renforcer les mécanismes d’engagement et de rétroaction.

91. Les outils de transparence sont sans doute les outils les plus couramment utilisés et ils sont généralement destinés à ouvrir les dossiers du gouvernement pour permettre d’informer les citoyens. La législation sur l’accès à l’information est couramment utilisée pour créer des occasions pour l’ensemble de la société civile et des citoyens d’accéder aux données qui leur fournissent des informations de base sur le fonctionnement des programmes et des projets gouvernementaux et la mise en œuvre des politiques publiques en général. À l’échelle internationale, des initiatives telles que le Partenariat pour le gouvernement ouvert (OGP), lancé en 2011 par huit pays pionniers en tant que plateforme internationale, se sont engagés à rendre leurs gouvernements plus ouverts, plus responsables et plus sensibles aux citoyens. Il est passé à 75 pays participants, dont 11 pays africains. L’Afrique du Sud figure parmi les membres les plus anciens de l’OGP et est un chef de file au sein de ce mouvement mondial de transparence.

92. L’accès à l’information (ATI) constitue un domaine important de la politique et du plaidoyer pour la société civile africaine, avec plusieurs centaines d’organisations de la société civile travaillant

37

activement sur ce programme aux niveaux national et régional, en collaboration avec les organisations partenaires internationales. L’accès à l’information, sous des formats conviviaux, est devenu un outil fondamental pour l’analyse des organisations de la société civile, telle que l’analyse indépendante du budget et la préparation des budgets citoyens, et pour permettre à ces organisations de simplifier et de démystifier les budgets nationaux et sectoriels pour les simples citoyens.

93. Les outils de redevabilité sociale utilisés pour la redevabilité servent à évaluer la qualité de l’exécution budgétaire globale, l’exécution du budget sectoriel, la qualité de la prestation des services et la rentabilité, ainsi qu’à fournir ces commentaires au public et aux décideurs gouvernementaux. Les données sous-jacentes et les ensembles de données créent également un espace pour le déploiement d’outils de redevabilité qui aident à approfondir la qualité de l’exécution budgétaire globale et des programmes sectoriels. La participation des citoyens en matière de redevabilité nécessite une disponibilité accrue des données granulaires, une capacité technique de manipulation des données de la part des groupes de citoyens et un mécanisme de dialogue constructif entre les intervenants gouvernementaux, les prestataires de services et les citoyens / bénéficiaires des programmes et des projets (comme l’illustre le Rapport sur le développement dans le monde, 2004).

94. La Banque mondiale a mis en place une plate-forme de suivi de la dépense publique (connu sous l’acronyme BOOST) pour améliorer l’accès aux données budgétaires. Cette plate-forme est le résultat d’une étroite collaboration avec les gouvernements pour élaborer des ensembles de données harmonisés pouvant être utilisés à la fois pour le contrôle interne des dépenses et à l’externe par la société civile (avec formation), afin d’analyser et de faire le suivi des résultats de la prestation des services. À ce jour, les BOOST ont été développés pour 27 pays d’Afrique subsaharienne et 10 de ces ensembles de données sont publics.27 De plus, dans plusieurs de ces pays, la société civile et les médias ont été formés à l’utilisation des données de suivi et d’analyse et à l’utilisation du portail des budgets ouverts pour accéder aux données.28

95. Dans leur forme la plus approfondie, les outils de redevabilité sociale favorisent une participation directe des citoyens à la mise en œuvre et à la prise de décision aux niveaux des programmes et des projets. Des outils tels que le budget participatif, mise en œuvre pour la première fois à Porto Alegre (Brésil), la cogestion communautaire d’actifs tels que les produits forestiers, les contrats communautaires et les groupes d’utilisateurs, sont maintenant une caractéristique standard des programmes de soutien des donateurs à l’échelle mondiale et en Afrique. Ces outils sont aujourd’hui des éléments centraux des projets soutenus par la Banque mondiale utilisant des approches de développement axées sur la communauté. De plus, la Banque s’est également engagée à intégrer la rétroaction (feedback) des bénéficiaires dans 100 % de ses projets appuyés par l’IDA d’ici le milieu de l’année 2019, et la rétroaction des citoyens est désormais centrale pour l’IDA 18 et le suivi des progrès accomplis en direction de la réalisation des ODD en 2030.

27 Burundi, Burkina Faso, Togo, Bénin, Ouganda, Kenya, Seychelles, Mali Mauritanie, et Namibie. 28 www.worldbank.org/openbudgets.

38

Encadré 7 : Ghana – Utilisation du suivi participatif pour l’amélioration de la nutrition des enfants et le soutien aux agriculteurs locaux

Entre 2007 et 2010, la Fondation pour le développement de l’entreprise sociale (SEND-Ghana) a supervisé la mise en œuvre du Programme d’alimentation scolaire au Ghana (GSFP), un programme gouvernemental qui donne aux enfants des écoles primaires et des jardins d’enfants dans les zones les plus pauvres du pays un repas chaud et nutritif par jour constitué d’aliments produits localement. Le programme a été annoncé comme un moyen ingénieux de fournir un filet de sécurité aux enfants et aux agriculteurs. Toutefois, SEND-Ghana a découvert que le programme d’alimentation scolaire n’était pas à la hauteur de son potentiel. En facilitant la recherche participative dans 50 districts locaux à travers le pays, SEND-Ghana a constaté que les bonnes intentions s’effritaient en raison d’une mauvaise mise en œuvre. En bref, les agences locales ne remplissaient pas de leurs devoirs consistant à s’assurer que les enfants et les agriculteurs bénéficiaient du programme comme prévu. La campagne de SEND-Ghana a été considérée comme inutilement antagoniste, surtout par les responsables gouvernementaux qui ont porté le poids de la critique. Or, pour bon nombre de personnes impliqués dans le programme d’alimentation scolaire, et surtout pour ceux au niveau local, la campagne de suivi s’est avérée essentielle pour amener les partenaires et les intervenants à se rejoindre autour de l’orientation et la compréhension essentielles à la réussite du programme. (Kwabena-Adade, 2012)

96. La participation des citoyens est également importante pour la mise en œuvre efficace de la politique budgétaire et l’amélioration de la transparence budgétaire. Le nouveau consensus mondial considère la participation du public aux phases de conception et de mise en œuvre des politiques budgétaires comme un droit important. Le dixième principe des Principes de haut niveau de l’Initiative mondiale sur la transparence fiscale (GIFT) stipule que « Les citoyens doivent avoir le droit de participer directement au débat public sur la conception et l’exécution de la politique budgétaire, et, de même que tous les agents autres que l’État, il devrait en avoir effectivement la possibilité ».29 Cela peut se faire à tous les stades de la politique budgétaire / du cycle budgétaire, de la formulation, de la mise en application, de la mise en œuvre et de la vérification. GIFT a également élaboré un guide sur la participation du public pour aider les gouvernements, surtout les ministères des finances, à favoriser la participation du public à la politique budgétaire.30 De plus, l’association International Budget Partnership (IBP) a publié une enquête sur Budget Ouvert (2015) qui examine de manière indépendante 102 pays à l’aide de données comparables sur la transparence budgétaire, la participation au budget et la surveillance budgétaire, et a mis au point un indice budgétaire (allant de 0 à 100). La transparence budgétaire tient compte du montant, du détail et de l’actualité des données budgétaires. La participation au budget évalue les possibilités offertes à la société civile et au public d’être en contact avec le gouvernement quant à la façon dont les ressources publiques sont mobilisées et dépensées. De son côté, la surveillance budgétaire évalue la capacité des institutions officielles de surveillance (p. ex. les cours des comptes et les parlements) afin de comprendre et d’influencer la façon dont les budgets publics sont constitués et dépensés. L’indice sur le budget ouvert (IBO) est rigoureusement établi par IBP en collaboration avec des partenaires de la société civile internationale et locale. À ce jour, l’enquête a été menée en 2008, 2010, 2012 et 2015.

97. Les données de l’enquête sur le budget ouvert montrent un retard des pays africains en termes de performances IBO mais aussi de capacité à participer à l’IBO. Seules 7 économies parmi les 10 économies d’Afrique subsaharienne qui connaissent la croissance la plus rapide en 2016 affichent des

29 http://www.fiscaltransparency.net/Fiscal_Transparency_Principles.pdf 30 http://www.fiscaltransparency.net/pp_principles/

39

données IBO. Seul un de ces sept pays a obtenu plus de 50 points sur l’échelle de transparence budgétaire (la Sierra Leone, avec 52/100). Cependant, comme d’autres enquêtes auparavant, cette enquête a aussi montré une participation médiocre du public au processus budgétaire, soit 31/100.31 par exemple, la Tanzanie a obtenu un score de 46/100 pour la transparence budgétaire et 33/100 pour la participation au budget.

98. L’engagement collectif des citoyens peut aider à renforcer la crédibilité du gouvernement et la confiance des citoyens en ouvrant les processus gouvernementaux aux citoyens. Tout d’abord, la confiance est renforcée en sensibilisant les citoyens à la fois à la vision stratégique du gouvernement en ce qui concerne le développement et aux contraintes budgétaires réelles qui entravent la réalisation de cette vision. Il est vrai que les gouvernements sont souvent réticents à engager les citoyens et la société civile, par crainte de susciter des attentes qui ne peuvent être satisfaites, et dans ces conditions, une mise en contexte appropriée du dialogue sur l’engagement des citoyens et ses objectifs est essentielle.

99. Un véritable dialogue avec les citoyens et la société civile exige à la fois ouverture et franchise, ainsi qu’un réel partenariat. Le dialogue en amont sur les priorités budgétaires, les dépenses sectorielles et la prestation de services devrait être fondé sur des données réelles concernant l’ensemble de la situation budgétaire du gouvernement, les projections de recettes, les obligations de service de la dette et les obligations de dépenses récurrentes, ainsi que les ressources budgétaires disponibles qui en découlent. Le dialogue devrait ensuite porter sur l’optimisation de l’allocation des ressources disponibles et sur les partenariats pour surveiller l’exécution du budget convenu et alloué et fournir un feed-back sur les résultats de prestation des services.

VI. Favoriser la croissance du secteur privé

100. Un environnement favorable au développement du secteur privé est important pour que l’économie devienne plus performante. Des institutions et des règles du jeu créant un environnement favorable aux affaires, tout en assurant simultanément à ces dernières le cadre règlementaire et la gouvernance d’entreprise qui conviennent, sont des composantes essentielles pour une croissance soutenue dans le secteur privé. Les gouvernements doivent disposer de canaux et de processus clairs pour s’engager avec les acteurs du secteur privé et comprendre comment les politiques publiques proposées peuvent affecter positivement ou négativement le secteur privé et la création d’emplois.

101. La qualité des institutions a un impact significatif sur la compétitivité et la croissance. Elle va conditionner les décisions d’investissement, l’organisation de la production, et jouer un rôle essentiel dans la façon dont les sociétés assurent les prestations et couvrent les dépenses liées aux stratégies et politiques de développement. L’attitude des gouvernements envers les marchés et le respect des libertés ainsi que l’efficacité de leur fonctionnement sont également des éléments très importants : la lourdeur bureaucratique, la réglementation excessive, etc. ont des coûts économiques importants pour le monde des affaires et ralentissent le processus de développement économique32.

102. Les gouvernements peuvent atténuer les risques pour les investisseurs privés en mettant en place des politiques et des cadres institutionnels qui encouragent une bonne gouvernance et améliorent le climat des affaires. Le coût des affaires généré par l’incertitude réglementaire et la faiblesse des institutions, ou la perception de celles-ci, affecte les calculs du rapport risque/rendement et augmente

31 (International Budget Partnership, 2015) 32 Global Competitiveness Report 2012-2013, World Economic Forum

40

le taux de rendement minimal (hurdle rate) pour les investisseurs. Il en résulte que de nombreux investissements, pourtant commercialement profitable et économiquement attractif, ne se matérialisent pas. La fiabilité des réglementations et des institutions est donc un élément essentiel pour l’atténuation du risque lié à l’investissement privé, et par conséquent un élément clé pour aider l’Afrique subsaharienne à se transformer et à émerger.

Facilité de la pratique des affaires en Afrique subsaharienne

103. Le rapport Doing Business de 2017 suggère que l’Afrique est en retard sur la promotion et la facilitation du développement du secteur privé33. D’après ce rapport, seulement huit pays parmi les 48 pays de l’Afrique subsaharienne font partie des cent premiers pays en ce qui concerne la facilité de la pratique des affaires (Ile Maurice, Rwanda, Botswana, Afrique du Sud, Kenya, les Seychelles, Zambie et Lesotho). Seuls deux des pays africains ayant connu la plus forte croissance en 2016, le Rwanda et le Kenya, figurent parmi les huit meilleures performances du Doing Business 2017. Le classement moyen régional pour les pays de l’Afrique subsaharienne est 143ème.

104. Le rapport mesure aussi les performances dans 11 domaines d’activités : (i) création d’entreprise, (ii) permis de construire, (iii) accès à l’électricité, (iv) enregistrement d’une propriété, (v) accès au crédit, (vi) protection des investisseurs minoritaires, (vii) paiement des impôts, (viii) commerce transfrontalier, (ix) exécution des contrats, (x) règlement de l’insolvabilité et (xi) réglementation du marché du travail.

Tableau 2 : Indicateurs Rapport Doing Business 2017 Indicateur Ce qui est mesuré Création d’entreprise Procédures, temps, coût et capital libéré minimal pour créer une société à

responsabilité limitée.

Obtention d’un permis de construire

Procédures, temps et coût pour accomplir toutes les formalités nécessaires à la construction d’un entrepôt

Accès à l’électricité Procédures, temps et coût pour être connecté au réseau électrique, fiabilité de l’approvisionnent et transparence des tarifs.

Enregistrement d’une propriété

Procédures, temps et coût pour transférer une propriété, qualité du système d’administration des terres

Obtention d’un crédit Lois régissant les garanties mobilières et système d’information relatif au crédit.

Protection des investisseurs minoritaires

Droits des actionnaires minoritaires dans les opérations entre apparentés et dans la gouvernance d’entreprise

Paiement des impôts Paiements, temps et taux d’imposition total

Commerce transfrontalier Temps et coût d’exportation du produit

Exécution des contrats Temps et coût de résolution des différends commerciaux, qualité du processus judiciaire

Règlement de l’insolvabilité Temps, coût, résultats et taux de recouvrement pour une insolvabilité commerciale, une solidité du cadre légal des insolvabilités.

Règlementation du marché du travail

Flexibilité de la règlementation sur le travail, aspects qualité de l’emploi.

Source : Rapport Doing Business 201734

105. Le profil régional 2017 de l’Afrique subsaharienne montre de fortes variations entre pays, quel que soit l’indicateur considéré. Le Burundi possède le meilleur classement concernant la facilité de création d’une nouvelle entreprise (18ème au classement général), en opposition avec la République

33 http://www.doingbusiness.org/reports/~/media/WBG/DoingBusiness/Documents/Profiles/Regional/DB2017/SSA.pdf 34 (Doing Business 2017), Rapports régionaux 2017

41

Centrafricaine (RCA) qui est dernière au classement (190ème). Classé 30ème au classement général, le Mozambique est le pays le plus performant en ce qui concerne les permis de construire, comparé à Madagascar qui se trouve à l’autre extrémité (184ème). La Tanzanie possède le meilleur classement en Afrique (87ème au classement général) pour l’accès à l’électricité. Le Rwanda domine tous les pays d’Afrique en termes d’accès au crédit (4ème au classement général) et d’enregistrement des propriétés (2ème après la Nouvelle-Zélande). L’Afrique du Sud a obtenu les meilleurs résultats en matière de protection des investisseurs minoritaires (22ème), comparé au Soudan qui occupe la 187ème place, tandis que le Soudan présente la meilleure performance sur le commerce transfrontalier (31ème). L’Ile Maurice arrive en tête dans trois domaines : le paiement des impôts (13ème), l’exécution des contrats (34ème) et le règlement de l’insolvabilité (39ème).

106. Selon le rapport Doing Business, les pays d’Afrique sont mal classés s’agissant de l’exécution des contrats. L’exception notable est l’Ile Maurice placée 34ème au plan mondial et qui mène l’Afrique pour ce qui est de l’exécution des contrats, en contraste avec l’Angola classée 186ème. Les pays ayant réussi leur transition vers des économies plus développées bénéficient généralement de systèmes judiciaires suffisamment forts et indépendants pour assurer l’exécution des contrats et la protection des droits de propriété. La bonne exécution des contrats et les droits de propriété sont essentiels au développement du secteur privé.

107. L’Afrique subsaharienne est en retard sur toutes les autres régions et sur les pays de l’OCDE en matière de promotion d’un environnement favorable aux affaires. L’inspection des classements moyens pour l’Afrique subsaharienne montre que les indicateurs suivants sont en queue de liste : l’accès à l’électricité (149), le commerce transfrontalier (136) et paiements des impôts (131). À titre d’exemple, et en matière de commerce transfrontalier, le temps requis pour un exportateur dans la région pour effectuer les procédures aux frontières est de 108 heures avec un coût moyen de 542, alors que la moyenne mondiale est de 64 heures avec un coût de 389 $.

108. Pourtant, plusieurs pays africains ont entamé des réformes significatives. Parmi les 47 économies au sud du Sahara, 37, soit 74 % ont mis en œuvre au moins une réforme pour faciliter la conduite des affaires au cours de l’année passée, soit 69 réformes au total, ce qui est légèrement supérieur à la moyenne annuelle de 67 réformes au cours des 5 dernières années. Sur les 32 réformes entreprises dans le monde pour l’indicateur « accès au crédit », 14 ont été réalisées en Afrique subsaharienne. Sur les 10 pays dans le monde qui se situent en tête du classement pour l’amélioration globale, 5 sont en Afrique : l’Ouganda, le Kenya, la Mauritanie, le Sénégal, et le Bénin.

109. Afin d’accélérer le changement, les pays africains doivent impérativement améliorer l’environnement du secteur privé pour le rendre plus propice à son développement. Compte-tenu du degré de compétition internationale, tout changement économique nécessitera un coup de pouce significatif pour la croissance du secteur privé. Ce coup de pouce peut être réalisé par un renforcement de la qualité des institutions jouant un rôle essentiel auprès des entreprises et pour la création d’emplois. Les onze domaines d’activité explicités dans le rapport Doing Business font partie des institutions et des processus qui nécessitent d’être renforcés. Ils constituent un bon point de départ si l’Afrique veut rattraper son retard, se transformer elle-même et émerger.

Une bonne gouvernance réglementaire

110. De bonnes pratiques en matière réglementaire et une approche systémique de la gouvernance réglementaire vont souvent avoir pour résultat un fort impact positif sur la croissance, sur la productivité et sur la bonne gouvernance. Quand elles sont correctement mises en œuvre, les initiatives

42

gouvernementales en matière réglementaire sont associées à des croissances plus soutenues et à des bienfaits sociaux.

Encadré 8 : Gouvernance règlementaire, productivité et bonne gouvernance

De bonnes pratiques en matière réglementaire renforcent les processus de décision et ont des impacts durables sur le développement. Des études ont montré une forte corrélation entre la qualité du cadre réglementaire et la croissance économique, entre une bonne gouvernance et de meilleurs revenus par habitant. Mais si des règles sont nécessaires au bon fonctionnement des pays, des gouvernements, de l’économie et de la société dans son ensemble, elles génèrent aussi des coûts non négligeables.

Les coûts administratifs pour les entreprises que représente le respect des obligations réglementaires ont été estimés dans certains cas à près de 5 % du PIB.

Alors que les règles engendrent des coûts administratifs pour les entreprises, elles imposent des coûts directs et indirects aux citoyens et aux consommateurs en particulier, et également des coûts financiers assortis au gouvernement en charge d’élaborer et de faire respecter ces règles. Ces coûts entraînent un large éventail de dépenses économiques significatives compte tenu de la taille de l’économie. Par exemple, le coût total de la réglementation en Australie a été évalué entre 9% et 14% du PIB, avec des résultats similaires dans les autres pays à hauts revenus. Pour les pays en développement, les estimations ne sont pas encore disponibles mais les coûts devraient y être également importants.

Plusieurs études ont permis de mesurer l’impact économique de la réglementation. Elles montrent une relation positive entre la qualité de la gouvernance et la croissance économique. Une gouvernance réglementaire insuffisante diminue la confiance, le dialogue et l’investissement. Elle encourage aussi la corruption, la rente et l’économie informelle, du fait que les individus et les groupes sociaux fuient tout contact avec les institutions réglementaires pour fonctionner hors du cadre réglementaire existant. Une administration réglementaire déficiente impliquera donc un faible niveau de respect des obligations réglementaires, causant l’échec du système réglementaire à atteindre ses objectifs. La présence de larges secteurs informels dans les pays en développement souligne la pertinence et l’importance de disposer d’une bonne gouvernance en matière réglementaire. Par contre, des contraintes réglementaires trop lourdes peuvent aussi être associées à des secteurs informels importants.

D’autres études suggèrent une liaison positive entre l’afflux d’investissements directs étrangers (IDE) et la qualité de la gouvernance. Par exemple, les entrées d’IDE sont plus élevées dans les pays disposant d’institutions pour la gouvernance alors qu’elles le sont moins lorsque la gouvernance réglementaire est faible.

Sources : Groupe de la Banque mondiale, 2010, La gouvernance réglementaire dans les pays en développement ; Loayza, Norman V., Oviedo, Ana Maria, Servén, Luis. 2005 ; Bissoon, O. 2011 ; De meilleures institutions peuvent-elles attirer plus d’investissements directs étrangers (IDE) ? 2012.

111. La mauvaise gouvernance des réglementations a créé une incertitude réglementaire qui constitue un risque élevé pour les investisseurs et l’ensemble du secteur privé en Afrique. Dans de nombreux pays, le manque de transparence des décisions politiques et le manque de cohérence dans la mise en œuvre du cadre réglementaire entraînent l’imprévisibilité pour les investisseurs et favorisent l’augmentation des risques liés à l’investissement. Les sources d’incertitude réglementaire les plus courantes sont les suivantes :

L’adoption de règles et réglementations pour les affaires sans consultation avec le public ou la communauté des affaires ;

Le manque d’accès à l’information sur les règles et réglementations existantes ;

43

Le traitement discrétionnaire par les autorités, y compris un manque d’uniformité dans l’interprétation et la mise en application des règles et des exigences ;

Des contradictions parmi les règles et réglementations ;

Le vide réglementaire qui affectera particulièrement les activités et modèles d’affaires innovateurs.

112. La piètre performance de l’Afrique transparait à travers une large gamme d’indicateurs sur la gouvernance provenant du système d’indicateurs de la Banque mondiale sur la gouvernance réglementaire35. Les indicateurs considérés incluent la publication de textes, le nombre de consultations, de rapports sur les résultats des consultations, de calculs d’impact ainsi que l’existence d’un organisme spécialisé pour l’étude d’impacts et d’une publication du calcul des impacts. Pour chaque indicateur, la note est d’autant plus élevée que les services ou les activités proposées sont abondants. L’Afrique subsaharienne présente de mauvais résultats sur l’ensemble des indicateurs, en comparaison avec les autres régions, sauf avec le Moyen-Orient et l’Afrique du Nord. Pour la notation concernant « la gouvernance réglementaire agrégée consolidée », l’Afrique subsaharienne obtient 1,13 en 2016, ce qui donne une idée de l’importante marge de progression existante sur l’ensemble des indicateurs.

Figure 7 : Indicateurs globaux de la gouvernance réglementaire 2016 - comparaisons

régionales.

113. En outre, selon les indicateurs mondiaux de la gouvernance publiés par le groupe de la Banque mondiale36, la performance de l’Afrique sur la qualité règlementaire est aussi très faible en comparaison avec les autres régions (Encadré 10)

35 http://rulemaking.worldbank.org/ 36 Htpp://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx//home

44

Figure 8 : Qualité réglementaire et comparaison des performances entre régions

114. Les leçons tirées d’autres pays à l’échelle mondiale et en Afrique montrent clairement qu’un processus séquentiel et continu de renforcement des règles et des systèmes de réglementation nécessite un engagement ciblé permanent et de haute qualité. Des efforts de réforme au coup par coup et fractionnés peuvent réduire les coûts et alléger les procédures, mais les premiers gains peuvent être annulés si les institutions responsables et les incitations aux parties prenantes ne sont pas modifiées. Les échecs récurrents de la réglementation soulignent l’importance de disposer d’institutions solides et de bonnes pratiques en matière de gouvernance pour assurer la qualité de la réglementation. Par conséquent, lors de la mise en œuvre de réformes favorables aux entreprises, il est important de veiller à ce qu’elles soient cohérentes et intégrées dans des réformes plus larges et transversales de la gouvernance réglementaire.

115. Les gouvernements devraient également s’assurer que les garanties de protection des investissements sont susceptibles d’être mises en application de façon efficace en fournissant aux investisseurs un accès à des mécanismes de règlement des litiges neutres et efficaces37. Ces derniers

37 Ces institutions ont leurs propres procédures et règles administratives qui régissent les litiges enregistrés chez elle pour arbitrage. D’autres mécanismes pour le règlement des litiges internationaux relatifs aux investissements mais moins courants sont la négociation, la conciliation, la médiation entre les états hôtes et les investisseurs étrangers. En pratique, le recours à ces différents mécanismes est très limité et ne se fait que dans un contexte de litiges.

45

peuvent inclure l’arbitrage interne, le recours aux tribunaux ainsi que l’accès à des mécanismes de règlement des litiges internationaux pour les investisseurs et l’État-hôte. Le Centre international pour le Règlement des différends relatifs aux investissements (CIRDI), la chambre internationale de commerce, et la chambre de commerce de Stockholm sont des exemples d’institutions d’arbitrage international que des investisseurs peuvent utiliser pour résoudre leurs litiges avec les États. Les gouvernements doivent également entreprendre des analyses du vide juridique de façon à assurer la cohérence entre les dispositions de protection pour les investissements dans le cadre juridique national avec les accords internationaux régissant les investissements en application dans les pays hôtes

VII. Résumé des principales conclusions

116. Une gouvernance efficace des institutions publiques pour appuyer les efforts d’émergence de l’Afrique nécessite l’engagement, la coordination et la coopération d’un grand nombre d’institutions du secteur public.

117. Les organismes-clés devront :

Coordonner l’exécution des politiques et assurer le suivi des résultats ;

Augmenter l’espace fiscal pour favoriser le développement ;

Faire participer les citoyens au processus de gouvernance ; et

Stimuler le développement du secteur privé.

Coordination des politiques et suivi des résultats à tous les échelons du gouvernement

118. Chaque gouvernement africain doit s’assurer que le « centre du gouvernement » a les capacités suffisantes pour coordonner efficacement les politiques et les programmes clés. L’émergence de l’Afrique ne se fera pas sans que le pouvoir exécutif soit en mesure de coordonner efficacement les politiques à tous les échelons du gouvernement. Ce défi majeur ne se limite d’ailleurs pas à l’Afrique : il est mondial. Cela signifie que les ministères, les départements et les agences contribuant à la mise en œuvre d’une politique spécifique doivent être régulièrement consultés et leurs connaissances et leurs conseils pleinement intégrés dans le processus de décision.

119. Les « centres du gouvernement » ont un rôle de coordination important dans la mise en œuvre des politiques et le suivi des résultats. Les CDG devraient coordonner en amont l’ensemble du processus d’élaboration des politiques, et en aval les systèmes de S & E à tous les échelons du gouvernement. Cette coordination pourrait entrer directement dans un processus d’ajustement dynamique basé sur un apprentissage itératif. Cela signifierait aussi un engagement total du gouvernement à l’égard de la stratégie de développement national, ce qui ne manquerait pas de renforcer sa crédibilité et d’encourager les citoyens à coopérer plutôt que d’être de simples spectateurs de ces politiques.

120. Des unités de livraison sont fréquemment inclues dans les réformes du « centre du gouvernement » et visent à améliorer les prestations. Leur bilan est cependant mitigé. Ces unités, tout en étant utiles dans des cas spécifiques, avec des moyens transitoires et à des fins politiques, ne traitent pas des questions systémiques qui avaient été à l’origine de leur création. De plus, la continuité de ces services est un véritable défi puisque leur existence est souvent liée à un chef de gouvernement ou à un chef d’état.

46

121. Le suivi et l’évaluation (S&E) des résultats sont essentiels pour la transformation et le développement de l’économie. Ils permettent de fournir rapidement au gouvernement et aux citoyens du pays de précieuses informations ayant trait à la mise en œuvre des politiques publiques et aux progrès réalisés concrètement. Les résultats communiqués peuvent aller de l’exécution d’un projet ou d’un programme spécifique, ou plus généralement de leur l’impact (de la construction d’une route ou d’un pont par exemple) jusqu’à un ensemble de résultats stratégiques de première importance (amélioration du réseau de transport, réduction des temps de déplacement de la périphérie des régions vers les villes centrales)

122. L’efficacité des régimes de S&E dépend de la crédibilité et de la fiabilité des données disponibles à chaque étape de la chaîne de prestation de services. Des informations fiables et facilement accessibles sont nécessaires pour pouvoir suivre les progrès dans la mise en œuvre des ODD ou concernant les plans de développement national. Ces informations s’inscrivent dans un système dynamique de suivi des résultats qui permet d’anticiper et de répondre aux défis posés par la prestation de services.

123. Les données et les statistiques sont d’une importance capitale pour obtenir les résultats escomptés. Les gouvernements négligent souvent la collecte et l’utilisation de données provenant de la chaîne des résultats des projets, des programmes ou des stratégies nationales. Aussi, ils se privent de la capacité à surveiller et évaluer leur efficacité et d’informer sur les ajustements nécessaires. Pour fournir une information sur les progrès réalisés et les résultats obtenus, les gouvernements devront constituer des bases de données et renforcer leur expertise statistique.

Augmentation de l’espace fiscal pour un développement soutenable

124. Les pays africains peuvent réaliser des gains importants sur deux fronts : la mobilisation des ressources intérieures et la gestion des investissements publics. L’accroissement du budget disponible qui en découlerait permettrait d’atteindre les objectifs ambitieux affichés dans les plans nationaux de développement, et rendrait les objectifs ODD plus facilement réalisables. Compte tenu des contraintes auxquelles sont confrontés les pays de l’OCDE en ce qui concerne l’aide étrangère, ce sont les solutions locales fondées sur une plus grande souplesse budgétaire grâce à l’amélioration de la mobilisation des ressources internes et du rapport coût-avantage dans la gestion de l’investissement public, qui peuvent contribuer à transformer le potentiel économique de la plupart des économies africaines.

125. L’amélioration des recettes fiscales demeure un défi dans la plupart des pays africains. Il faudra intensifier les efforts en cours pour renforcer l’administration des recettes, élargir l’assiette fiscale, améliorer la transparence et la responsabilité fiscales, mieux guider les contribuables et assurer l’équité dans l’application des lois fiscales. Ces améliorations peuvent contribuer à la crédibilité et à la confiance dont les citoyens ont besoin pour coopérer avec le gouvernement, contribuer aux services publics et éviter les comportements opportunistes.

126. L’augmentation des recettes issues des industries extractives est également d’une importance cruciale pour les pays africains dotés d’importants secteurs extractifs. On estime qu’en 2020, seulement 4 à 5 pays africains n’auront pas d’activités extractives. Les gouvernements africains devraient s’appuyer sur les bonnes pratiques internationales pour renforcer leur capacité à négocier les droits d’extraction, créer des bureaux bien équipés capables d’exécuter d’importantes fonctions de surveillance des contrats et développer la coopération et le partage d’informations pour faire face à des prix de transfert agressifs.

127. Les gouvernements ont également besoin de rationaliser les subventions, améliorer les systèmes de passation de marchés, maîtriser la masse salariale et réduire les flux financiers illicites. Ces

47

réformes s’attaqueraient à certaines des principales sources de fuites de revenus qui nuisent au développement de l’Afrique.

128. Les gouvernements africains doivent utiliser les partenariats public-privé (PPP) avec précaution et dans un cadre stratégique pour minimiser les risques financiers significatifs qu’encourent tant le secteur privé que le gouvernement. En Afrique, l’accès au marché des capitaux est limité et les capacités nationales de financement insuffisantes pour mettre en œuvre de grands projets d’infrastructure. Pour surmonter ces obstacles, les pays africains ont recours aux PPP qui sont devenus des modes de financement de plus en plus populaires. Toutefois, les PPP, compte tenu des risques encourus quand ils sont mal exécutés, ne doivent être qu’une solution de rechange s’il existe un système solide de gestion des investissements publics disposant d’une capacité institutionnelle pour la passation de marchés et de sources de financement nécessaires pour mettre en œuvre efficacement de grands projets d’infrastructure.

129. L’augmentation significative des investissements publics stratégiques joue un rôle de catalyseur pour la croissance des pays africains, si elle est mise en œuvre de manière efficiente. Il est prouvé que les retours sur investissement ne sont pas automatiques, ni nécessairement positifs. Les investissements publics seront performants sous condition d’une évaluation préalable rigoureuse, d’un suivi a posteriori et d’une efficacité dans l’exécution budgétaire et les processus de passation de marchés. Sinon, à l’inverse, ils se révèleront économiquement non soutenables avec un accroissement des risques fiscaux.

130. Les gouvernements africains pourraient mettre en place des cadres solides de gestion de l’investissement public (GIP) et, surtout, s’engager à mettre en œuvre la politique d’investissements publics à travers ces institutions. Il a en effet été prouvé que les pays dotés d’institutions solides de gestion de l’investissement public ont des investissements publics plus crédibles et efficients, et des niveaux moins élevés de recherche de rente et de corruption. De même, les bonnes pratiques de GIP seraient susceptibles de réduire des deux tiers les « écarts d’efficacité » de l’investissement public, contribuant ainsi à l’optimisation des ressources (« bang for buck »38). Les projets accélérés pour des raisons politiques doivent être soumis aux mêmes normes techniques rigoureuses que les autres projets, de sorte que le retour sur investissement soit le facteur déterminant pour l’approbation finale. Les états africains renforceraient la crédibilité des pratiques budgétaires et de planification en faisant de l’investissement public le vecteur opérationnel des stratégies nationales de développement, ce qui favoriserait la convergence.

Un engagement systématique des citoyens favorise le développement

131. La fonction principale et le mandat donné au gouvernement sont de garantir un développement économique et social dans le but de satisfaire les besoins et les aspirations des citoyens. Pourtant, le lien entre politique gouvernementale et rétroaction des citoyens est souvent absent. Les gouvernements sont élus pour fournir des prestations de services visant à améliorer le bien-être et la qualité de vie des citoyens, ainsi que l’accès à l’emploi, aux revenus, aux opportunités économiques et aux services sociaux. Donner la possibilité aux citoyens de réagir permettrait d’assoir la légitimité du gouvernement et d’établir un lien de confiance.

132. L’engagement des citoyens (EC) rendrait les institutions publiques plus transparentes, responsables et réceptives. Comme l’indique le Rapport 2017 sur le développement dans le monde, il s’agit d’une composante fondamentale de la coopération pour assurer l’efficacité de la mise en œuvre des politiques. EC est utile sur toute la chaîne de prestations de services. Dans le cadre du cycle 38 Expression signifiant obtenir un bon rendement sur l’investissement

48

budgétaire, il est primordial, pour que les résultats soient conformes aux préférences des citoyens, de créer un espace de dialogue entre l’État et les citoyens sur des questions importantes concernant le développement et la gouvernance.

133. Les réactions des citoyens aux intrants et aux extrants tout au long de la chaîne des résultats fournissent au gouvernement une information importante sur la performance du secteur public. Leur valeur ajoutée est d’aider le pays à élaborer des politiques conformes à l’intérêt général et aux besoins de leurs bénéficiaires et en veillant à ce que les politiques et les budgets allouent des ressources en priorité aux secteurs et aux services qui correspondent aux besoins des citoyens.

134. Le gouvernement a de nombreuses occasions et points d’entrée pour faire participer les citoyens au processus d’élaboration des politiques publiques. Il peut intervenir pour renforcer des législations telles que la liberté d’information, créer une législation renforçant le pouvoir des ONG et des autres organisations de la société civile (OSC), assurer le libre accès des données et les rendre plus facilement accessibles, favoriser des forums et des canaux de dialogue sur les politiques publiques, sur les priorités en matière de dépenses et sur les stratégies nationales de développement.

135. L’engagement des citoyens joue un rôle tout aussi important au niveau du projet qu’au niveau du secteur ou du programme du fait de la proximité des activités du projet avec les citoyens, et avec les bénéficiaires en particulier. Des approches et des systèmes tels que la prise de décision participative, les mécanismes de règlement des griefs, la divulgation d’informations et le suivi par des tiers peuvent être utilisé pour accroître l’appropriation par les citoyens au niveau conception et fournir un feed-back important sur la qualité de la mise en œuvre et sur les niveaux de satisfaction en matière de performances sectorielles ou certains des résultats voulus par le projet.

136. Pour être efficace, le dialogue avec les citoyens et la société civile doit s’appuyer sur l’ouverture d’esprit, la franchise et un véritable partenariat. Le dialogue en amont sur les priorités budgétaires, les dépenses sectorielles et la prestation de services devrait être construit à partir de données réelles concernant la situation budgétaire du gouvernement, les projections de recettes, le service de la dette et les dépenses récurrentes. Le dialogue gagnerait en réalisme, facilitant l’expression des attentes des citoyens et créant la confiance.

Le développement du secteur privé peut contribuer à accélérer la transformation économique

de l’Afrique

137. Les pays africains devraient renforcer l’éventail d’institutions nécessaire pour soutenir le développement du secteur privé. Les onze dimensions identifiées dans le rapport Doing Business de 2017 de la Banque mondiale offrent une feuille de route claire indiquant les domaines dans lesquels les performances africaines doivent être améliorées de manière significative. En effet, l’Afrique a pris du retard sur les autres régions. De plus, très peu de pays africains ont un environnement favorable au secteur privé. Pour que l’Afrique attire davantage d’investisseurs privés de qualité, il lui faut envoyer des signaux forts tels que l’engagement et la crédibilité en ce qui concerne l’exécution des contrats, l’institution d’un état de droit et la mise en place de mécanismes solides de règlement des différends.

138. Les bonnes pratiques réglementaires contribuent à la croissance, à la productivité et à la bonne gouvernance. La performance est faible par rapport à la plupart des autres régions. Le défi de l’Afrique consiste à élaborer des règles et des lois mieux ciblées, peu coûteuses et à faible risque. Elles seront fondées sur les incidences économiques et seront systématiquement appliqués.

49

139. Les gouvernements peuvent réduire les risques pour les investisseurs privés en mettant en place un cadre politique et institutionnel qui favorise la bonne gouvernance et améliorent le climat des affaires. Les coûts générés par l’incertitude réglementaire et la faiblesse des institutions, réelles ou perçues, affectent les calculs des risques-rendements et augmentent le taux de rendement des investisseurs. De ce fait, de nombreux investissements rentables sur le plan commercial et économiquement intéressants ne se matérialisent pas. Des réglementations et des institutions fiables sont essentielles pour ne pas risquer les investissements privés et sont donc un élément important pour aider l’Afrique subsaharienne à se transformer et à émerger.

140. Dans le cadre des actions visant à diminuer les risques encourus par le secteur privé, les gouvernements doivent vérifier que les garanties protégeant les investissements sont effectivement applicables. En particulier, les investisseurs doivent avoir accès à des mécanismes neutres et efficaces de règlement des différends. Les mécanismes de résolution des différends peuvent inclure des procédures d’arbitrage national, le recours au système judiciaire ou l’utilisation de mécanismes internationaux de règlement des différends entre l’investisseur et le pays.

50

VIII. Références

Acemoglu, D. A. (2005). Unbundling Institutions. Journal of Political Economy, 113 (5): 949–94.

Beschel, R. and Nick Manning, (2001) “Central Mechanisms for Policy Formulation and Coordination,” in Salvatore Schiavo-Campo and Pachampet S. A. Sundaram, eds, To Serve and To Preserve: Improving Public Administration in a Competitive World . Manila: Asian Development Bank.

Bissoon, Ourvashi. (2012). Can Better Institutions Attract More Foreign Direct Investment (FDI)? Evidence from Developing Countries, International Research Journal of Finance & Economics, Jan2012, Issue 82, p142.

Dabla-Norris, E., Brumby, J. Kyobe, A., Mills, Z. and Papageorgiou, C. (2011) Investing in Public Investment: An Index of Public Investment Efficiency. International Monetary Fund.

Engela, R. and Tania Ajam. (2010). “Implementing a Government-Wide Monitoring and Evaluation System in South Africa,” ECD Working Paper Series No. 21 (Washington, DC, World Bank.

Flyvbjerg, Brent. (2005). Policy and Planning for Large Infrastructure Projects: Problems, Causes, Cures. World Bank Policy Research Working Paper No. 3781, World Bank.

Gaspar, V. et al. (2015). Making Public Investment More Efficient. Washington, DC: International Monetary Fund.

Global Competitiveness Report 2012–2013, World Economic Forum

Goldman, I. Ronette Engela, Ismail Akhalwaya, Nolwazi Gasa, Bernadette Leon, Hassen Mohamed, and Sean Philipps. (2012).“Establishing a National M&E System in South Africa”, PREM Notes No. 21

Grist, I. A. (2009). The Road to Results: Designing and Conducting Effective Development Evaluations. Washington DC: World Bank Group.

Inter-American Development Bank. (2013). El Fortalecimiento del Centro de Gobierno Para Resultados en Chile: La experiencia del Ministerio de la Presidencia y su Unidad Presidencial de Gestión del Cumplimiento (2010-13)” (The strengthening of the Government Center for Results in Chile: The experience of the Ministry of the Presidency and the Compliance Management Presidential Unit) Technical Note # IDB-TN-563.

International Budget Partnership. (2015). Open Budget Survey (OBS). Washington DC.

Kwabena-Adade, T. D. (2012). Ghana: Budget Monitoring by SEND-Ghana and its Partners Helps Improve Nutrition for Children and Help Local Farmers. Washington, DC: International Budget Partnership.

Loayza, Norman V.; Ovíedo, Ana Maria; Servén, Luis. 2005. The Impact of Regulation on Growth and Informality: Cross-Country Evidence. Policy Research Working Paper; No. 3623. World Bank.

Menocal, Alina R. and Ken Sigrist. 2011. Capacity Gaps at Centers of Government: Coordination, Implementation Monitoring, Communications, and Strategic Planning in Post-Conflict and Fragile Situations, Country Case Study Liberia. London: ODI

Rajaram, A., Minh Le, T., Biletska, N., and Brumby, J. (2010). A Diagnostic Framework for Assessing Public Investment Management. Washington, DC: World Bank Group.

51

Rajaram, A., Turkewitz, J. and Biletska, N. (2014). Procurement and Public Investment, in The Power of Public Investment Management. Transforming resources into Assets for Growth. Washington, DC: World Bank Group.

Rajaram, A., Minh Le, T., Kaiser, K. Kim, J.H., Frank, J. (2014). The Power of Public Investment Management. Transforming resources into Assets for Growth. World Bank Group.

United Nations Development Program. (2015). Human Development Report. New York.

World Bank Group. (2004). Making Services Work for Poor People. Washington, DC.

World Bank. (2010). Driving Performance through Center of Government Delivery Units. GET Note, Global Expert Team on Public Sector Performance, November 2010.

World Bank Group. (2012). Global Partnership for Social Accountability and Establishment of MDTF Board Paper. Washington DC.

World Bank Group. (2017). Doing Business Report 2017. Washington, DC.

World Bank Group. (2017). Doing Business Report 2017: Regional Reports. Washington, DC.

World Bank Group. (2014). When Might the Introduction of a Delivery Unit Be the Right Intervention? Washington, DC. Retrieved from: http://siteresources.worldbank.org/PUBLICSECTORANDGOVERNANCE/Resources/285741-1368636830774/When_Might_the_Intro_of_a_DU_Be_the_Right_Intervention_FINAL.pdf

World Economic Forum (2015–2016). Global Competitiveness Report. Washington, DC.