4. le séquençage des reformes de finances publiques

Département formation de

CDP_3E 1302

« La gestion budgétaire axée sur les résultats » Thème 3 : La Programmation (CMDT) et la préparation budgétaire

Animation : Jean-Marc LEPAIN

La Rochelle du 27 Juillet au 2 Août 2013

[email protected]

www.SlideShare.net/JeanMarcLepain/

4. Le Séquençage des

Réformes

mailto:[email protected]

http://www.slideshare.net/JeanMarcLepain/

| 2 | « Gestion budgétaire » | 2013

Première Partie

La Formulation du Diagnostique

| 3 | « Gestion budgétaire » | 2013 3

Gestion complète des risques fiscaux:

L’ensemble des risques est-il pris en compte (entreprises publiques et parapubliques,

système financier?

Information:

Existe-t-il un système adéquat de dissémination de l’information auprès des décideurs et des

représentants de la société civile?

Exhaustivité du budget et liaison avec

les objectifs politiques:

Le Budget enregistre-t-il toutes les transactions

et est-il utilisé pour atteindre des objectifs

précis?

Réalisme du budget:

Le budget est-il réaliste et peut-il être exécuté de

manière prévisible?

Contrôle :

Existe-t-il des mécanismes de contrôle

fiables de l’utilisation des fonds?

Les six questions qui doivent être prises en compte:

Acomptabilité et transparence:

Des mécanismes cohérents et complets

garantissant l’acomptabilité et la

transparence sont-ils en place?

EVALUER LA PERFORMANCE DES SYSTEMES DE FINANCE PUBLIQUE

Les six objectifs

fondamentaux d’un système

de GFP


Les Éléments Fondamentaux

Gestion du revenu

Base de donnée économique, registre des imposables, système de collecte des impôts et taxes et approche segmentée des imposables, gestion des risques, services aux imposables, etc.

Trésorerie

Compte Unique du Trésor, plan comptable, classification budgétaire, système comptable, gestion des engagements, gestion des paiements, contrôles internes, gestion des liquidités, gestion de la dette

Politique fiscale

Système d’objectifs précis, gestion des données, prévisions macro-économiques, prévisions de revenus, TOF, CMTD, gestion des risques fiduciaires, consolidation de l’information et reporting

Budget

Gestion du budget par secteur, évaluation des besoins sectoriels, stratégies sectorielles moyen terme, budget pluriannuel, budget par objectifs, etc.

Autres

Gestion des immobilisations, marchés et appels d’offre, entreprise d’Etat, etc.


L’évolution des Stratégies de Réforme

• 1960-1980: L’approche ‘sauf-qui peut’ (période

postcoloniale)

• 1989-2000: L’approche pragmatique (les pays de l’Est)

• 2000-2010: L’approche programmatique

• 2005-2013: L’approche systémique, l’approche par les

fondamentaux, l’approche par ‘plateforme’


Les Bases idéologiques et théorique des Réformes

A. 1945-1960: Introduction de la planification économique; influence

keynésienne

B. 1960-1980: influence du monétarisme; problème de contrôle de

l’inflation, soutenabilité de la dette (Amérique latine)

C. 1980-2007: influence du néolibéralisme; efficacité des dépenses,

contrôle de la performance, réforme de l’état providence,

privatisation, partenariat privé-publique

D. 2007- : influence du courent structuraliste (en faveur des

réformes structurales), retour du néo-keynésianisme, influence de

l’écologisme, recherche de la justice sociale


Les Difficultés du Séquençage des Réformes

• Approche dirigée par les institutions internationales, peu d’appropriation par les autorités nationales;

• Rivalité entre les donateurs résultant en une fragmentation des réformes

• Mauvais séquençage des réformes parce que pas de stratégie d’enchaînement et pas de compréhension de la façon dont le système fonctionne dans sa globalité

• Usage intensif de l’assistance technique mais peu de développement de la capacité

• Les aspects politiques des réformes ne sont pas pris en compte


Les Différentes Stratégies

A.Les stratégies de première génération

1. L’approche par plan d’action

2. L’approche programmatique

B. Les stratégies de seconde génération

1. L’approche par les fondamentaux

2. L’approche systémique ou par plateforme

3. L’approche par le séquençage des cadres à moyen

terme


L’Approche par Plan d’Actions

• Un «Plan d’Actions» est la tentative de résoudre

concomitamment un ensemble de problèmes qui ne

sont pas toujours liés. Exemple: le Yémen

• Les Plan d’Actions ont souvent été liés à des

programmes du FMI.

• Les Plan d’Actions sont soumis aux bailleurs de fonds

pour financement sans coordination ou avec une

coordination faible (type PNUD). Il n’y a pas de garantie

qu’ils seront financés dans leur totalité.


Faiblesses des Plans d’Actions

• Les priorités sont très subjectives et dépendent de

l’économie politique locale.

• Les Plan d’Actions ne s’inscrivent pas dans une

stratégie de réforme à moyen terme et ne comportent

pas d’objectifs de politique budgétaire spécifiques.

• Pas de liaison avec d’autres types de réformes

(décentralisation, fonction publique, justice, droits des

entreprises et climat d’investissement, comptabilité, etc.)


L’Approche Programmatique

• Créer un programme de réforme sous un programme type

‘Public Finance Management Strengthening Programme’

• Sélectionner les composantes en fonction d’une

problématique perçue par le gouvernement et les bailleurs de

fonds

• Coordonner l’aide internationale et l’assistance technique

• Mettre l’accent sur le développement d’un consensus

politique et sur la maîtrise des projets par les autorités

nationales (Unité de Mise en Œuvre)

• Souvent supervisée par la Banque Mondiale ou un panel de

bailleurs de fonds.


Les faiblesses de l’approche programmatique

• Pas de diagnostique global réel. Les problèmes

auxquels on s’attaque ne sont pas forcément les plus

importants.

• Influence de l’économie politique locale.

• Rivalité entre les bailleurs de fonds qui conduit à un

« partage de marché ».

• Programme souvent établi en fonction de l’offre et non

de la demande.

• Interventions « opportunistes ».

• Faible liaison avec d’autres types de réformes

(décentralisation, fonction publique, justice, droits des

entreprises et climat d’investissement, comptabilité, etc.)


Partir d’un diagnostique

• Quelles sont les priorités du Gouvernement et comment

le système GFP peut contribuer à atteindre ces

priorités?

• Quels sont les principaux dysfonctionnements et quels

sont les dysfonctionnements à rectifier en priorité?

• Quels sont les risques dans le système?

• Quels sont les composants du système nécessaires

pour soutenir l’architecture des réformes?

• Quelles sont les limites de la capacité et des ressources

humaines? Comment des ressources limitées peuvent

faire face à une complexité grandissante?


L’Approche par les fondamentaux

L’approche par les fondamentaux se divise en deux

grandes écoles rivales:

1. Ceux qui considèrent que ce qui est fondamental en

GFP, c’est la qualité de l’informatique et qui

recommande donc de donner la priorité à la mise en

place d’un Système d’Information des Finances

Publiques.

2. Ceux qui considèrent que ce qui est fondamental en

finance publique, c’est une politique budgétaire

soutenable et un budget crédible.


L’approche Systémique ou par ‘Plateforme’

• Considérer les finances publiques comme un système qui a un développement organique;

• Comprendre le lien entre les processus de gestion des flux (plomberie/infrastructure) et les politiques mises en œuvre;

• Comprendre l’interdépendance entre les différents éléments du système;

• Arriver à un séquençage des programmes de réformes qui assure le succès des réformes

• Grouper ensemble les différents éléments de la réforme qui peuvent évoluer indépendamment.

• Comprendre l’interdépendance de la réforme des finances publiques avec d’autres réformes (réforme bancaire, systèmes de paiement, gestion de la banque centrale, recrutement et rémunération des fonctionnaires, gestion des services publics, décentralisation, etc.)


Une vue holiste de la GFP

La bonne pratique de la GFP montre qu’une approche holiste

de la GFP doit inclure les points suivants:

• Considérer toutes les agences (MdF, ministères dépensiers,

banque centrale etc.) comme les composants d’un même

système;

• Ne pas oublier les agences autonomes et les entreprises

d’État;

• Considérer les différents niveaux territoriaux et adapter le

système d’assignation des dépenses en conséquence;

• Adapter le cycle budgétaire à tout changement du système;

• Coordonner les réformes des dépenses avec la réforme des

revenus.


Qu’est-ce qu’est une plateforme?

• Une plateforme est définie par un objectif et non par un

contenu (établir la crédibilité du budget, par exemple)

• Une plateforme est un ensemble d’activités qui peut être

poursuivi indépendamment d’une autre plateforme.

Cependant, les plateformes sont liés logiquement.

• La stratégie de plateforme peut être vue comme la GBO

que le Ministère des Finances s’applique à lui-même.


Plateformes possibles

• Crédibilité du Budget

• Disponibilité de l’information

• Contrôle des opérations

• Lien entre les priorités politiques et la planification du

budget

• Accountabilité

• Transparence du processus de formulation du budget


Troisième Partie

Étude de Cas: L’exemple Cambodgien


Cambodge: Quatre Plateformes

• Plateforme 1: Crédibilité du Budget

• Plateforme 2: Accountabilité financière

• Plateforme 3: Réalisme du budget à travers un budget

dirigé par des objectifs politiques

• Plateforme 4: Accountabilité des programmes à travers

un cadre de performance


Activités Larges

Activités Larges

Activités Larges

Activités

Plateforme 1

Plateforme 2

Plateforme 3

Plateforme 4

Cambodge – Le Séquençage des Plateformes

Permet de se concentrer sur l’utilisation des fonds

Un budget crédible qui donne des ressources sûres et prévisibles aux gestionnaires

Amélioration des contrôles internes pour rendre les gestionnaires responsables

Amélioration du lien entre priorités et objectifs et la planification économique et budgétaire

Intégration d’un processus de responsabilisation et de révision pour la gestion financière et la gestion de la performance

• Intégration du

budget (récurrent et

budget

d’investissements)

• Renforcement de la

prévision macro-

économique et des

revenus

• Rationaliser les

processus de

dépenses

• Remodelage du

système ce

classification

budgétaire

• Schéma initial du

FMIS pour les

principaux

processus

opérationnels

• Définition de la

fonction audit

interne

• Remodelage du

cycle budgétaire

(ex: MTEF)

• Budgétisation

d’un programme

pilote et analyse

budgétaire

• Décentralisation

fiscale avancée

Assure une base

pour l’acomptabilité • Modèle complet

du FMIS

• Développement

de la gestion IT

• Registre des

immobilisations

Autorise plus d’acomptabilité pour la gestion de la performance


Crédibilité du Budget

Objectifs:

1. Globalité (comprehensiveness) et intégration du budget

2. Excellent système de prévisions macro-économiques et

de prévisions de revenus

3. Ajustement (streamlining) du processus de déboursement

des crédits

Activités:

1. Cadre Moyen Terme Macro-économique

2. Système de prévisions de revenus et TOFE

3. Système de gestion des liquidités

4. Système de gestion de la dette

5. Premiers éléments de gestion du budget par programme


Réalisme du Budget et Alignement sur des Objectifs Politiques

A. Objectifs:

1. Meilleure intégration de la politique fiscale et budgétaire

2. Meilleure information sur les outputs

3. Décentralisation fiscale

B. Activités:

1. CMTD

2. Finalisation des programmes

3. Introduction de la comptabilité analytique

4. Analyse et révision du cadre des dépenses (expenditure assignment)

5. Définition de la politique de décentralisation


Accomptabilité Financière

Objectifs:

1. Réforme de la politique comptable

2. Adaptation du système comptable à la nouvelle politique

3. Définition de l’organisation et des normes de l’audit

Activités:

1. Réforme du plan comptable

2. Réforme de la classification budgétaire

3. Structure des codes comptables informatiques

4. Sélection et implémentation d’un système informatisé

5. Poursuite de la mise en œuvre de la gestion du budget par programme


Accomptabilité des Programmes à travers un Cadre de

Performance

A. Objectifs:

1. Mesure de la performance

2. Intégration des systèmes

3. Système complet de reporting

4. Décentralisation fiscale

A. Activités:

1. Mise en œuvre d’un système de gestion de la performance

2. Nouveaux modules du système informatique

3. Intégration du système informatique avec les autres systèmes (préparation du budget, impôts et taxes, gestion des liquidités, gestion de la dette, etc.)

4. Décentralisation fiscale et système de transferts intergouvernementaux

5. Inventaire des immobilisations et première phase de conception d’un système de gestion


Le Processus de Formulation des Plateformes

1.Définir la

plateforme

2. Evaluer la

situation de

départ

3. Identifier les

mesures à

mettre en

œuvre

4. Evaluer les

mesures sur la

base de critères

objectifs

5. Sélectionner et

consolider

6. Evaluer la

robustesse de

chaque

plateforme

Identifier les

objectifs de la

plateforme en

terme de

changement

dans la

performance

générale du

système.

(a)Situation

actuelle

(b)Précédente

plateforme

Déterminer les

critères

d’évaluation de

la performance

Procéder à une

évaluation de la

situation

actuelle vis-à-

vis des

objectifs.

Déterminer ce

qui est réaliste

et faisable

compte tenu

des coûts et

des contraintes

existantes

Procéder à une

analyse de

risque

Identifier une

liste de mesures

à prendre:

(a)Actions

générales

(b)Actions

spécifiques

Identifier pour

chaque mesure

les résultats

escomptés

Évaluer chaque

mesure vis-à-vis

des critères

suivants:

(a) Réalisme

(b) Soutenabilité

(c) Autosuffisance

(d) Prise en compte

des capacités

(e) Cohérence de

l’ensemble

(f) Minimisation des

gaspillages de

ressources

(g) Amélioration de

la transparence

(h) Plateforme pour

le développement

Sélectionner et

consolider les taches

en fonction des critère

suivants:

(a)Comment les

taches se complètent

réciproquement?

(b)Comment les

taches permettent –

elles d’atteindre les

objectifs de la

plateforme?

(c)Quelle est la

capacité de mise en

œuvre et de

maintenance?

Évaluer la

résistance des

plateformes

créées et

considérer:

(a)Quels sont les

critères pour

mesurer la

réussite?

(b)Quelles sont

les menaces à

l’intégrité des

plateformes?

(c)Quelles sont le

mesures pour

réduire ces

menaces?


MERCI DE VOTRE ATTENTION

4. le séquençage des reformes de finances publiques

Economy & Finance

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