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Olivier Costa

Sciences Po Bordeaux – master 22009-2010

o.costa@sciencespobordeaux.fr

Le policy making de l’Union européenne

Repères biographiques

• chercheur au CNRS (Centre national de la recherche scientifique); laboratoire SPIRIT de Sciences Po Bordeaux.

• professeur de science politique à Sciences Po Bordeaux, à l’Université Libre de Bruxelles (depuis 2004), au Collège d’Europe (Bruges) et à l’Université de Genève.

• responsable de la Section d’études européennes de l’Association française de science politique.

• expert auprès de la DG Recherche de la Commission, du Parlement européen et d’EPSO.

• recherches: – institutions de l’Union, notamment le Parlement européen– politiques de l’Union, notamment la PAC– représentation parlementaire comparée en Europe– intégrations régionales comparées

INTRODUCTIONA. L’Union européenne entre régime international et

régime politique

• paradoxe : l’Union européenne (UE) est peu présente dans les espaces publics nationaux mais s’impose comme une réalité incontournable

• l’attitude des citoyens et des responsables politiques vis-à-vis de l’UE est ambiguë : ils admettent que l’intégration européenne est un succès mais sont très critiques à son encontre, pour les raisons les plus diverses

• l’UE, construction économique, peine à développer son action dans des domaines plus régaliens et à affirmer sa dimension politique

• l’UE apparaît aussi comme le principal vecteur du changement, surtout dans ce qu’il a de plus contestable.

• les responsables nationaux cultivent font de l’UE un bouc émissaire commode

Cette situation n’est pas étonnante :• il faut souligner la faible capacité structurelle de l’UE à apporter des

satisfactions aux citoyens : – l’UE est avant tout un Etat régulateur, pas un Etat providence– ses capacités de redistribution sont limitées à quelques secteurs– son budget n’a rien de commun avec celui d’un Etat fédéral

• la puissance des institutions de l’UE contraste avec l’opacité du système et le caractère anonyme des acteurs institutionnels :– les citoyens ne comprennent pas le fonctionnement de l’UE et

ignorent l’identité des décideurs européens – les médias évoquent peu l’UE – les « nouveaux médias » (sites Internet, blogs...) diffusent le

plus souvent une information très orientée, à charge ou à décharge.

Les inquiétudes des citoyens à l’endroit de l’Union doivent être considérées comme légitimes, même si elles reposent en partie sur des considérations irrationnelles.

Il faut éviter d’y voir uniquement de l’obscurantisme, de l’incompétence ou du scepticisme : stigmatiser « l’ignorance du peuple », c’est remettre en cause la démocratie.

Il faut au contraire comprendre ce rejet, en tirer des conséquences analytiques à quatre niveaux :

• la possibilité d’opérer une intégration politique à l’échelle supranationale

• la manière dont le système politique de l’UE fonctionne• la communication de l’UE et sur l’UE• les politiques qui sont menées et les choix qui sont faits.

L’analyse politologique de l’UE doit comprendre les réticences qu’elle suscite et non les dénoncer. Il faut en souligner la complexité.

L’UE rencontre des difficultés particulières dans sa légitimation :

• Il s’agit d’une nouvelle forme politique qui ne correspond pas aux canons du parlementarisme :– Pas de séparation claire des pouvoirs– Pas de chaînes de responsabilité – Pas de constitution fixe/écrite– Pas de peuple– Pas de nation– Pas de frontières stables

• L’UE concentre aussi les critiques qui s’expriment à l’endroit du pouvoir politique dans le cadre national : centralisation excessive, élitisme, manque de transparence, corruption…

• L’UE est aussi critiquée parce qu’elle remet en cause le cadre habituel de l’action politique et de la légitimité : l’Etat souverain. L’intégration européenne (comme la globalisation) remet en cause un schéma qui fonde historiquement la liberté et la démocratie.

La souveraineté des Etats ne s’accommode traditionnellement que de trois formes d’organisation au niveau international :

• l’organisation internationale classique • la confédération • la fédération 

L’UE est de fait une autre approche : un système politique né sans théorie préalable et pour lequel il est difficile d’énoncer un modèle clair a posteriori.

L’UE cultive les ambiguïtés quant au détenteur du pouvoir, à la localisation de la souveraineté et aux rapports entre les citoyens et les institutions.

Les modalités de décision sont multiples, tantôt fédérales, tantôt confédérales, tantôt intergouvernementales.

Cette situation explique les fortes divergences qui existent dans le milieu scientifique au sujet de la nature de l’Union.

Comment l’expliquer? L’UE est le produit de l’intégration d’Etats nations anciens et puissants, dotés d’une forte identité nationale et désireux de préserver leur souveraineté. Les Etats ne se sont pas dissous dans l’UE et n’ont pas été privés de leurs compétences, de leur autonomie, de leur souveraineté.

De ce fait:• l’architecture et l’histoire de l’UE sont largement déterminées par le

respect de la souveraineté des Etats et la pondération de leur influence respective au sein des différentes institutions (Conseil, Conseil européen, Commission, PE, Comité des régions…).

• l’histoire de l’intégration européenne se caractérise par l’attention très grande portée à la question de la répartition des compétences entre les niveaux national et européen de gouvernement.

Ces deux caractéristiques expliquent, en partie, la complexité du système institutionnel de l’UE, les difficultés de sa réforme et la multiplicité et la lourdeur des procédures décisionnelles.

L’UE peut donc être vue alternativement : • comme une organisation internationale en charge d’un marché unique,

complété par quelques politiques embryonnaires et facultatives ; • comme une entité politique quasi-fédérale, dotée de valeurs et d’objectifs,

ayant vocation à agir sur la scène internationale.

La thèse réaliste est convaincante lorsque l’on se penche sur les raisons pour lesquelles les Etats-membres ont accepté de participer à ce projet et de l’approfondir sans cesse. Attention à la belle histoire des Pères fondateurs.

Mais il faut aussi admettre que des ambitions initiales, dynamiques internes, événements extérieurs et hasards de l’histoire ont fait de l’intégration européenne davantage qu’un régime international destiné à servir les intérêts des Etats membres.

Un « supplément d’âme » de l’Union s’exprime à trois titres au moins : 1. l’attachement de l’UE à des objectifs et valeurs tels que la démocratie, les

droits de l’homme, la justice sociale, le développement durable2. la montée en puissance d’institutions indépendantes telles que la

Commission, le PE, la CJCE, la BCE... qui échappent au contrôle des Etats membres

3. l’institution par le traité de Maastricht d’une citoyenneté européenne, la reconnaissance du rôle des partis politiques européens, l’introduction par le traité de Lisbonne de la procédure d’initiative populaire, l’existence d’un embryon d’espace public européen.

L’UE se situe donc entre un « régime » au sens de la théorie des relations internationales et un « régime » au sens de la politique comparée :

• régime international : ensemble de normes, d’institutions et de politiques communes permettant à des Etats de gérer plus efficacement des problèmes spécifiques de manière commune que séparée (voir A. Moravcsik).

• un régime politique : forme de gouvernement d’un Etat (voir P. Magnette, S. Hix).

L’UE est donc le produit d’une double inspiration utilitariste et idéaliste, internationale et étatique, qui marque sa structure institutionnelle, ses modes de décisions et conditionne les interprétations que l’on peut en donner.

Cette situation suscite des conflits d’interprétation très forts, probablement uniques en science politique.

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B. L’Union: un régime de policy making

L’Union est plus qu’une organisation internationale mais moins qu’un Etat :

1. l’UE n’a pas les attributs symboliques et historiques de la souveraineté (voire)

2. l’UE n’a pas de monopole de l’usage de la force et de la cœrcition 3. quid de la capacité politique, sous l’angle du policy making ?

L’Union a acquis au fil du temps une capacité à élaborer et à mettre en oeuvre des politiques qui la rapproche d’un Etat.

Le spectre de ses compétences est large, et la force de droit communautaire et l’importance de l’autorité politique de l’Union suffisante pour garantir l’application des normes européennes. Cette capacité est même fortement critiquée.

Les débats sur la Constitution ont mis en lumière le décalage entre la capacité de l’Union à réguler, à fabriquer des politiques, et sa capacité à les légitimer.

D’où la volonté de « politiser » l’Union.

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Emergence depuis 1950 à l’échelle européenne d’un système décisionnel très complexe, qui se distingue de celui des Etats membres. L’Union est comparable à un Etat nation par l’importance de ses attributions, mais pas par le style de policy making.

• moins clair, car moins politisé• plus complexe : le but est de parvenir à dégager des solutions

acceptables dans 27 Etats, sans disposer d’un « vouloir vivre en commun » suffisant pour exiger l’application d’une logique majoritaire.

• moins hiérarchique et moins centralisé : personne n’a le dernier mot.

• plus ouvert aux représentants d’intérêts privés et publics. D’autres spécificités : • multiniveaux : poids des élites politico-administratives nationales (et

parfois régionales) dans le fonctionnement de l’Union• multinational : entre intergouvernemental et néo-fédéral• imprévisible : le but n’est pas d’appliquer un programme politique • conservatisme : les politiques changent peu ou difficilement• souplesse du schéma institutionnel : les relations entre les

institutions sont variables selon le contexte ou la politique

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Le PM de l’UE est fonctionnellement efficace, productif mais peu stable et peu lisible.

Aucun modèle ne permet d’appréhender l’Union dans son ensemble. S’agissant du policy making, on ne peut distinguer de méthode ou de modèle qu’a posteriori.

Il faut distinguer différents types de théories et quatre niveaux de lecture :

• Théories de l’intégration• Théories du système politique de l’Union • Théories du policy making dans l’Union • Postures scientifiques pour l’étude de ces différents éléments

Autre distinction à introduire : approches normatives et descriptives.

Dans le cadre de ce cours, analyse de l’Union sous l’angle des politiques publiques. Recours aux concepts et théories de l’analyse des politiques publiques.

La difficulté provient de ce qu’il est difficile d’avoir une vision globale ne serait-ce que d’une politique

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C. Une analyse en terme de réseaux de politiques publiques

I. L’analyse séquentielle des politiques publiques

Charles O. Jones : « cycle de politique publique ».

Cinq étapes principales :

1. Mise sur agenda (agenda setting)

2. Formulation : – dans un premier temps, des propositions alternatives sont défendues

par des experts auprès des décideurs

– dans un second temps, ces derniers choisissent entre ces alternatives et celle consistant à ne rien faire

3. Mise en oeuvre : la politique ou la décision doit être mise en oeuvre par une administration (européenne ou nationale) ou une agence.

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4. Financement : la politique ou la décision doit être financée dans le cadre de l’élaboration du budget annuel. Les étapes 3 et 4 peuvent être inversées.

5. Evaluation : l’impact de la politique ou de la décision est mesuré. Si des objectifs existent, l’efficacité de la politique ou de la décision sont évalués; les effets imprévus ou pervers sont recensés. Cela contribue à alimenter la réflexion sur la mise à l’agenda.

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II. Définition des concepts

• Communauté de politique publique : (en anglais : policy community) complexe d’organisations connectées les unes aux autres par des phénomènes de dépendances de ressources qui entretiennent des relations étroites et stables, procèdent à des échanges et participent collectivement au policy making dans un secteur donné. Les limites entre les différentes communautés correspondent à des ruptures dans la dépendance aux ressources.

• Réseau de politique publique : (en anglais : policy network) conception plus lâche des communautés de politique publique, plus ponctuelle, moins stable, impliquant moins d’empathie et de connivence entre les membres.

• Issue network : réseau d’acteurs qui se constitue autour d’un dossier ou d’une politique pour une durée limitée.

III. L’émergence du consensus dans un réseau : les coalitions de cause

• Un réseau de politique publique se compose d’acteurs d’origines diverses qui s’efforcent régulièrement d’influencer les décisions politiques prises à l’intérieur d’un secteur particulier. Ces acteurs représentent un large spectre : acteurs d’institutions et d’organes de l’Union et des Etats membres, représentants d’entités infra-étatiques, lobbyistes, experts, représentants de la société civile… Au sein d’un réseau, il existe différent sous-groupes qui embrassent un même système de croyance et organisent une mobilisation commune.

• Ces groupes s’inscrivent plus largement dans des « sous-systèmes » de la société, qui incluent également des militants associatifs, des élus, des journalistes, des citoyens, etc. On peut donc allier l’analyse par les réseaux de politique publique à celle par les « coalitions de cause » (Paul Sabatier), pour comprendre comment des majorités peuvent émerger (pas toujours) au sein d’un réseau.

• Une coalition parvient à influencer réellement le processus décisionnel (inscription d’une question à l’agenda, choix d’une option lors de la décision ou de la mise en œuvre) lorsque ses représentants dans un réseau de politique publique deviennent majoritaires.

Chaque coalition déploie sa stratégie, en faisant usage de ses ressources (argent, informations, autorités légales, etc.) afin d’influencer le cours de l’action publique. Lorsque le changement a effectivement lieu, il entraîne une remise en question des stratégies et des systèmes de croyances de chaque coalition.

Paul Sabatier : «An advocacy coalition consists of actors from a variety of public and private institutions at all levels of government who share a set of basic beliefs (policy goals plus causal and other perceptions) and who seek to manipulate the rules, budgets, and personnel of government institutions in order to achieve these goals over time».

Sabatier Paul & Jenkins-Smith Hanks (eds), Policy Change and Learning, An Advocacy Coalition Approach, Westview Press, Boulder, 1993.

Le processus de policy-making est largement affecté par les configurations des coalitions de cause. Celles-ci se déploient dans un environnement qui est soumis à deux catégories de variables externes :

• des facteurs relativement constants : la distribution des ressources naturelles, les valeurs culturelles fondamentales, les règles constitutionnelles…

• des facteurs variables : des changements qui se produisent dans les conditions socio-économiques, l’opinion publique, les partis politiques dominants ou les productions des autres réseaux (sous-systèmes).

La théorie des coalitions de cause insiste néanmoins sur la difficulté de changer de croyances normatives et la tendance qu’ont les acteurs à percevoir le monde à travers une série de filtres composés de croyances préexistantes difficiles à modifier (Sabatier). Celles-ci présentent une structure en triptyque :

• des «deep core beliefs» : les représentations fondamentales de ce qui est bien ou mal, désirable ou à rejeter. Elles s’élaborent à partir de raisonnements normatifs très généraux. Elles sont, pour la plupart, socialement et culturellement ancrées et, de facto, presque impossible à modifier. 

• des policy core beliefs : les croyances applicables à une politique particulière ou un ensemble de politiques. Il s’agit par exemple de la vision de différentes valeurs, du point de vue sur l’autorité relative des gouvernements et des marchés, de la conception de la gravité d’un problème public, etc. Elles sont également très difficiles à faire évoluer.

• des secondary beliefs : ces croyances secondaires portent principalement sur les détails du programme de politique publique. Elles ne nécessitent pas d’accord entre tous les acteurs du sous-système et sont aisément modulables.

La théorie des coalitions de cause cherche à expliquer les changements de politique publique à travers le temps.

Elle étudie aussi l’impact de l’apprentissage entre coalitions de cause lors du processus de changement.

Les grands changements ont lieu principalement dans deux cas : • si les conditions socio-économiques du système dans son

ensemble modifient l’équilibre des ressources entre les coalitions

• si des coalitions en conflit se mettent d’accord sur les grandes lignes d’un programme de politique publique. Cela requiert la rencontre de plusieurs conditions:

– une situation d’impasse intenable – la participation de tous les acteurs concernés – la recherche du consensus – un médiateur de politique publique compétent – l’instauration d’une confiance mutuelle – l’apprentissage entre coalitions

Dans l’Union, les représentants de la Commission assurent le plus souvent cette fonction de médiation. Plus largement, la Commission constitue une structure d’opportunité propre à rassembler ces conditions.

La théorie des coalitions de cause convient tout particulièrement pour comprendre et gérer les problèmes «retors», c’est à dire ceux qui impliquent des conflits en termes d’objectifs, des controverses techniques et de multiples acteurs issus de différents niveaux de gouvernement.

Le modèle des coalitions de cause privilégie une représentation dynamique des relations entre acteurs. Il insiste sur les stratégies et les interactions formelles ou informelles qui se tissent entre les coalitions.

Il met aussi en lumière l’importance des idées et des normes lors de la mise en oeuvre d’une politique publique.

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II. LA COMMISSION EUROPEENNE

La Commission est une institution centrale, qui le reste, pour 5 raisons principales :

1. Le monopole de l’initiative législative dans le pilier communautaire.

2. Son rôle de médiation entre les positions des Etats membres dans la négociation.

3. Son rôle central dans la mise en oeuvre des politiques et ses compétences propres dans certaines politiques essentielles

4. Son rôle de médiation avec les citoyens

5. Sa fonction de négociation internationale, notamment pour commerce international.

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Il y a un certain rapport entre la complexité des tâches de la Commission, la complexité de la structure institutionnelle de l’UE et la complexité de la Commission elle-même.

Ses fonctions requièrent de multiples compétences:• expertise technique dans presque tous les secteurs de politique publique• expertise de l’état de la question dans tous les Etats membres (EM)• capacité à gérer demandes contradictoires des différents EM et des

différents secteurs, y compris entre ses Directions générales (DG)

Cela créé des difficultés : • problème de surcharge administrative : efficacité et légitimité en cause. • tensions entre la Commission comme gouvernement et la Commission

comme organisation• politisation des Commissaires et des principaux postes de la Commission 

Il faut souligner 4 problématiques importantes : 1. la gestion des demandes divergentes2. la question démocratique3. les effets de la montée en puissance de la Commission4. la gestion de ses divisions internes.

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1. La Commission face aux demandes divergentes

Tension administratif/politique : tension entre rôle de stabilisation et nécessité d’imprimer un mouvement. Problème fondamental depuis le début.

• Préoccupation forte de Monnet, premier président de la Haute Autorité : éviter la bureaucratisation. Spectre des administrations nationales en régime parlementaire. Monnet voulait que la Haute Autorité soit un organe élitiste, composé d’experts du policy making.

• Walter Hallstein, 1er président de la Commission, a essayé de donner un style plus politique à la Commission, mais clash avec De Gaulle en 1965. Refus fondamental, entre autres choses, de voir la Commission devenir un « gouvernement européen ».

• 1965-1985 : Commission fondamentalement non politique et peu ambitieuse. Mise en oeuvre des traités lorsque les Etats y consentent, passivité pour le reste (politiques problématiques) et aucune initiative pour l’approfondissement ou la réforme institutionnelle. Mais cela n’a pas affecté le policy making courant.

Comment ?

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– Contourne l’opposition des Etat : par l’association d’acteurs non gouvernementaux et de représentants d’intérêts aux débats sur de nouvelles initiatives politiques.

Suscite l’émergence d’un réseau transnational de groupes d’intérêts et d’ONG favorables à un développement de la fonction de régulation sociale de la CEE, qui fait pression sur les administrations et gouvernements nationaux pour qu’ils acceptent cette évolution.

– Recours au « soft law » : régulation molle. Définition de cadres, recommandations, décisions, pratiques... dans de

nouveaux secteurs, qui permettent de structurer les intérêts économiques et sociaux sans avoir à rechercher l’appui ou l’accord explicite des EM en soumettant des propositions au Conseil.

Codification a posteriori dans de nombreux secteurs (traités comme « aggiornamento »).

« Gouvernance » : système dans lequel on gouverne sans coercition et sans hiérarchie, par la négociation et la persuasion ; système dans lequel la Commission a un rôle central. Par opposition au gouvernement, plus politique, qui repose sur une légitimation intergouvernementale (Conseil) et éventuellement partisane (PE).

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• 1985-1995 Delors: redémarrage à partir de 1985. Retour du leadership. Ensemble de facteurs : économiques ; politiques (libéralisme) ; globalisation ; effets de la mobilisation des acteurs économiques et sociaux ; capacité de Delors à réveiller la Commission, à reprendre le leadership.

• 1995-1999 Santer : option différente. Moins politique, moins ambitieux. Consolidation des politiques et réformes modestes. Eviter les critiques : mais trop tard.

• 1999-2004 Prodi : choix d’un ancien Premier ministre d’un des grands Etat signe fort. Mais conflit avec le PE et les médias. Assez maladroit : vision trop politique.

• 2004-2009 Barosso : veut déréguler et que la Commission ait un rôle limité. Recours massif à la soft law et à la codification.

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Critiques paradoxales : • trop bureaucratique et technocratique : pas assez sensible aux priorités

politiques du moment (pacte de stabilité)• trop politique, trop activiste : trop impliquée dans la définition des priorités

politiques.

Pas si contradictoire que ça. La double fonction de la Commission est par nature problématique :

• la Commission doit assurer leadership• la Commission doit assurer fonction de service impartiale.

Problématique connue dès l’origine : exacerbation d’une tension qui existe au niveau national, dans toutes les démocraties libérales.

Nouvelle tension dans les années 90 : exigence démocratique.

Maintenant, triangle de tensions : 1. exigence d’action et de réforme, mais avec des visions nationales

contrastées de ce qu’il faut faire2. exigence de bonne administration, fondée sur l’expertise et la stabilité3. exigence de redevabilité démocratique (accountability).

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• Ces trois tensions renvoient aux tensions internes de la Commission : la Commission n’est pas « une » institution, dotée d’un intérêt. Il faut tenir compte des tensions entre les intérêts des différentes DG et services, des commissaires et les contraintes de l’environnement institutionnel.

• L’analyse sous l’angle d’une triple pression (politique-intergouvernementale, technocratique et démocratique) permet de comprendre comment « l’intérêt » de l’institution s’élabore et de voir l’institution évoluer.

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2. La Commission face aux exigences démocratiques

A l’origine, 3 registres de légitimation : • rationnelle légale • logique d’agence (non majoritarian institution) • efficacité des politiques (outputs)

Depuis 1990 : contrôle, surveillance et médiatisation, souvent très suspicieuse, des activités de la Commission.

• Critique de ses propositions (directive Bolkenstein sur la libéralisation des services publiques) et mise en cause de la probité, de l’efficacité de la Commission (Santer, Cresson...).

• Recherche d’une plus grande légitimité par la « parlementarisation » et la multiplication des formes de contrôle (transparence, subsidiarité, recours, médiateur, PE, pétitions, accès documents, Cour des comptes, OLAF...).

La Commission doit composer avec de nombreuses contraintes : • tensions entre profil politique et administratif, • surcharge administrative• surveillance des médias et partis• mise en cause de la légitimité et exigence d’accountability

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D’où une stratégie de réforme permanente :

• Santer : avant même les problèmes, dès nomination en 1994, réforme. « Faire moins, faire mieux ».

• Prodi : réforme pour lutter contre l’affaiblissement. Livre Blanc sur la gouvernance (2000) : plaidoyer pour la Commission et la méthode communautaire ; éviter parlementarisation complète, le démantèlement (agences), le retour de l’intergouvernemental et le démantèlement des politiques.

• Barroso : simplifier, déréglementer, alléger la contrainte juridique et réglementaire sur les acteurs économiques.

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2. La problématique de la montée en puissance de la Commission

La Commission est l’incarnation d’une institution fonctionnelle : son organisation découle directement de ses pouvoirs et missions. Inversement : ses pouvoirs et missions s’ajustent à ses capacités organisationnelles.

- Multiplication du nombre de DG et croissance de leurs divisions internes.- Inflation du nombre de commissaires : 27 pour une dizaine de vrais

portefeuilles.

La Commission est à la fois trop grande et trop petite : – trop grande par rapport au projet de Monnet d’une agence aux fonctions limitées,

efficace– trop grande et trop puissante pour les tenants d’une approche

intergouvernementale– trop petite par rapport à ses fonctions et à la taille des administrations nationales

Le manque de moyens de la Commission provoque son recentrage sur les politiques de régulation fondamentales, sur la défense des 4 libertés du marché intérieur (capital, biens, services, personnes).

Il pose des problèmes pour le développement d’autres politiques, plus « positives », et l’extension de ses compétences : environnement, social, éducation…

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La Commission doit aussi faire face à l’émergence d’autres normes et référentiels de gouvernement à côté des 4 libertés : protection de l’environnement ; cohésion économique et sociale ; développement régional.

Pour y parvenir, la Commission associe largement les destinataires : • Comité consultatif des autorités locales et régionales devenu

Comité des régions pour la politique régionale• Stake holders pour les politiques de l’environnement, de la

recherche, du développement, sociale, agricole: comités consultatifs.

• La Better regulation strategy systématise le recours à la consultation des destinataires

• Les pays candidats pour les aides à la pré-accession et le processus d’adhésion.

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Malgré cela, critique de l’extension excessive des pouvoirs de la Commission. Demandes de décentralisation (= renationalisation) ou d’un multiplication des agences exécutives (= démantèlement).

La Commission y répond par différentes stratégies :– Politique de self restraint (Barroso)– Décentralisation (fonds structurels)– Externalisation auprès de société privées et ONG (aide au

développement, communication…)– Subsidiarité– Comitologie– Agences exécutives– Secrétariat Général du Conseil pour politiques

intergouvernementales

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3. Les divisions internes de la Commission

La Commission subit les tensions qui existent entre intégration négative et positive, entre la logique de marché et l’exigence de cohésion économique et sociale.

Les DG ont des référentiels et objectifs contrastés ; conflits environnement/marché intérieur ; concurrence/politique régionale ; politique industrielle/politique sociale.

La Commission n’est pas monolithique : c’est une « multi-organisation » (Sonia Mazey) au sein de laquelle différentes logiques sont poursuivies par différentes parties de l’organisation.

Le phénomène a pris dans l’ampleur dans les 1970’s : sectorisation du policy making et constitution de réseaux indépendants, sous l’impulsion du Conseil. Les relations interinstitutionnelles et les contacts avec différents groupes de lobbies divisent la Commission. Désormais, chaque DG a des relations avec « ses » groupes de travail au Conseil, sa formation du Conseil, sa commission au PE, son « secteur » d’intérêts constitués.

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La Commission est très ouverte aux groupes d’intérêt : les associe ouvertement au processus législatif. Elle cherche à créer un système de groupes d’intérêt européen équilibré et pluraliste. Pour cela elle finance les groupes (ONG, société civile, consommateurs…).

Accent mis sur la consultation des groupes et des entreprises.• exercices de consultation standard : propositions de politique

publique pour recueillir leurs commentaires (Internet)• conférences et ateliers de travail qui regroupent les intérêts

concernés pour identifier les questions pertinentes et les parties prenantes

• rencontres quotidiennes et correspondance entre les officiels de la Commission et les lobbyistes permanents et en visite

• comités consultatifs spécialisés, permanents et ad hoc. Tous secteurs confondus, une soixantaine de comités consultatifs permanents (1/2 pour la PAC). Constitués des représentants des milieux intéressés, d'experts privés (universités, centres de recherche) ou provenant des administrations nationales. Différents types, grande variété d’intérêts et d’expertises.

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Exemples :– CC Sécurité, hygiène et protection de la santé au travail– CC industriel R & D– Groupe d’experts en frais bancaires– Ad hoc : créés pour identifier les parties prenantes dans une question préciser et

apprécier la faisabilité d’un changement de politique. Ex. La Conférence sur l’environnement et l’emploi (Commission + PE) ou le Symposium sur l’espace aérien.

Depuis 10 ans, attention particulière aux ONG dans le cadre du « dialogue civil » :

– Réunions bisannuelles avec services de la Commission et membres de la plateforme des ONG sociales européennes

– Rencontres semestrielles entre les OING pan-européennes sur l’environnement (groupe des 8) et DG environnement

– Rencontres trimestrielles entre comité de liaison des ONG de développement et Commission

La Commission a une stratégie d’institutionnalisation de la présence des groupes. Elle prend notamment la forme de la création de réseaux entre les niveaux méso et macro et de l’établissement de normes, règles, procédures formelles et informelles de conduite, et de structures organisationnelles.

Développement de communautés épistémiques : partage de savoirs et valeurs parmi les policy makers, les destinataires, les conseillers, les experts dans un domaine.

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La Commission peut être considérée comme une «bourse aux idées» : de multiples acteurs y sont à l’affût d’idées pour élargir leur périmètre d’influence ; de multiples groupes d’intérêts y sont à l’affût d’interlocuteurs pour faire valoir leurs point de vue.

La Commission est aussi analysée en référence au modèle du garbage can : acteurs/problèmes/politiques/intérêts qui se cherchent les uns les autres. Les décisions prises sans que l’on sache exactement pourquoi, par le jeu de la rencontre un peu hasardeuse de ces acteurs/problèmes/politiques/intérêts.

La Commission doit donc remplir une fonction d’intégration : le processus est complexe et illisible, mais la Commission « traite » les demandes, élabore des propositions législatives sur cette base et prend les mesures d’exécution. Ce rôle se justifie car beaucoup de mesures (y compris les propositions de normes) sont très techniques (standards, paramètres, règles de procédures...). C’est donc le rôle d’une bureaucratie.

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Problèmes : • Il est difficile de distinguer la dimension technique de la

dimension politique : certaines décisions importantes, d’apparence technique, devraient faire l’objet d’un large débat.

• Par ailleurs, risque de routinisation : les politiques publiques deviennent leur propre cause. Elles ne répondent plus à un besoin identifié, mais sont le produit d’un processus continu de construction, de perfectionnement et d’extension des politiques existantes.

• Les décisions de la Commission sont faites avant tout d’ajustements marginaux et de la reconduction de solutions légèrement modifiées, et non de changements radicaux.

• Influence des groupes d’intérêt et des comités consultatifs : ils contribuent à ce travail d’ajustement, en jouant sur les rivalités entre les institutions et leurs composantes, mais ont un intérêt collectif à ce que les choses ne changent pas.

• Conflits entre les DG et faiblesse de la régulation transverse ; risques de blocages. Pas seulement au niveau administratif mais aussi à celui des Commissaires, du fait du développement de leurs cabinets.

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Solutions à la sectorisation ?• rôle du SG : coordination pour l’élaboration des propositions. Négocie au

nom de la commission dans les relations interinstitutionnelles • le SG organise des réunions hebdomadaires respectives des DG, chefs

de cabinets et chefs de cabinets adjoints. A l’origine, cabinets assuraient un rôle de coordination verticale : maintenant, aussi horizontale. Collégialité : acceptation de l’agenda par tous les Commissaires, soutien aux décisions de la Commission par tous vis-à-vis de l’extérieur

• renforcement des pouvoirs du Président. La hiérarchie est ce qui permet aux bureaucraties de fonctionner correctement. Dans la Commission, les Commissaires ne sont pas indépendants comme des ministres dans la gestion de leurs dossiers (chaque commissaire s’intéresse à tous les autres dossiers, ne serait-ce que comme représentant de son Etat) et le Président n’a pas de voix prépondérante, ni de pouvoir d’arbitrage. Mais maintenant le traité de Nice lui reconnaît un rôle dans la définition de la politique générale et dans l’attribution des portefeuilles

• Création de « clusters » par Barroso : 5 groupes thématiques de commissaires, qui permettent de mettre de la cohérence.

• BRS : participation de différentes DG au travail de réflexion et d’expertise avant communication

• Diffusion de nouvelles normes : environnement, cohésion, emploi, genre... Mainstreaming. Obligation de les prendre en compte

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II. Le Parlement européen

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A. Pouvoirs du PE

1. Droit d'adopter des résolutions déclaratives2. Pouvoirs de contrôle : censure + autres3. Rôle dans la nomination de la Commission et d’autres

organes4. Pouvoir législatif5. Pouvoir budgétaire

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2. Fonctionnement

- GROUPES POLITIQUES

1.Groupe du Parti Populaire Européen (Démocrates-Chrétiens) 2.Groupe de l'Alliance Progressiste des Socialistes et Démocrates au

Parlement européen 3.Groupe Alliance des démocrates et des libéraux pour l'Europe 4.Groupe des Verts/Alliance libre européenne 5.Conservateurs et Réformistes européens 6.Groupe confédéral de la Gauche unitaire européenne/Gauche verte

nordique 7.Groupe Europe libertés démocratie

Non-inscrits

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A. Les enjeux de la délibération

• A l’origine, en 1951, les parlementaires se sont arrogés un droit de délibération, c’est-à-dire la possibilité d'adopter des résolutions déclaratives

• En 1957, ce droit a été codifié par le traité CEE• Le « pouvoir de délibération » du PE a souvent été présenté

comme une "coquetterie" des députés européens • Il a pourtant constitué la clé de son influence : elle est née d’une

utilisation combinée par les députés de leurs différentes compétences, et plus exactement de détournement de ces compétences de leurs fins.

• Aujourd’hui encore, bien que le PE soit présenté comme le colégislateur de l’UE au titre des traités, il n’est pas conçu comme souverain. Son influence dépend de sa capacité à mobiliser ses différents pouvoirs de manière coordonnée, pour les optimiser et en tirer des moyens de veto et de pression, de sa capacité à orchestrer un débat global sur l’action de l’UE.

Le pouvoir politique du Parlement résulte de la combinaison de cinq éléments:

• ses pouvoirs formels : législatif, budgétaire, conventionnel, d’investiture et de contrôle, et de délibération ;

• les pouvoirs de veto qu’il tire de ces pouvoirs formels, et qui lui permettent d’imposer la prise en compte de ses positions ;

• son indépendance, qui lui permet d’élaborer librement un discours ;

• sa représentativité, qui lui permet de peser dans le débat interinstitutionnel, de légitimer ses positions les plus audacieuses, voire d’éventuelles violations des traités;

• sa capacité à trouver des majorités

Aujourd’hui encore, malgré l’extension continue des pouvoirs du PE et la généralisation de la codécision, il n’a d’influence que s’il agit : le principe du « qui ne dit mot consent » prévaut largement.

Donc, si le PE est divisé, il n’a pas d’influence sur le budget ou sur les normes, ne peut contrôler la Commission et ne peut faire entendre sa voix.

Les députés sont donc appelés en permanence à définir des statégies en

• effectuant des arbitrages entre leurs différentes allégeances,

• privilégiant certaines activités, certaines compétences, • choisissant une conception particulière du mandat

représentatif et de leurs mandants, • sacrifiant plus ou moins leurs divergences internes à la

nécessité de trouver une majorité.

• La délibération est au cœur du dispositif, non seulement en tant que processus de décision et que pouvoir, mais aussi en tant qu'enjeu, puisque les députés sont chargés d'en définir librement les modalités.

• La délibération n'est donc pas seulement la forme du pouvoir du Parlement, mais sa source et sa condition mêmes.

B. Les modalités de la délibération

Question de la délibération au PE est donc remarquable : – influence du PE dépend de sa capacité à délibérer et de son

activité délibérative– délibération au PE est a priori rendue difficile par un grand

nombre de contraintes spécifiques. Elle prend place dans un contexte de contraintes et ressources inédit, peu comparable à celui dans lequel évoluent les parlements nationaux.

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Cinq contraintes sur la délibération:

• absence de souveraineté • caractère supranational • hétérogénéité de la représentation européenne • système politique hybride • contraintes constitutionnelles 

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Cinq ressources pour la délibération:

1. jeunesse de l’institution 

2. fort taux de renouvellement et « faiblesse » des élus 

3. indépendance organique totale 

4. indépendance vis-à-vis des partis

5. multiplicité des clivages

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Conséquences: • grande fluidité de fonctionnement et imprévisibilité de la

délibérationmais:• réglementation poussée de tous les aspects de la

délibération : la logique inter-institutionnelle domine

Une institution schizophrèneTension entre • la logique «bureaucratique» indispensable pour

surmonter les divisions, dépassionner les débats, négocier avec la Commission et le Conseil

• La logique partisane indispensable pour prétendre représenter les citoyens et affirmer la spécificité du PE.

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Comment le PE fait-il pour réunir des majorités?

Les fausses pistes: • Pas de solidarité partisane ou organique avec la

Commission• Pas d’injonction efficace du Conseil• Pas de majorité stable issue des élections• Pas de partis politiques européens capables de

contraindre les députés• Des règles de rationalisation des

comportements d’une portée limitée

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La spécificité du PE:

Le PE est moins qu’un parlement national :• Absence de souveraineté• Pouvoirs limités dans certains domaines• Faible capacité à incarner les citoyens et à intéresser les

médias

Le PE est plus qu’un parlement national :• Influence sur les normes et activité de contrôle

comparables à celles du Congrès, en raison de son indépendance vis-à-vis de l’exécutif

• Moyens matériels assez importants• Délibération réelle

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Quel est l’impact du PE sur le fonctionnement de l’Union?

Double évolution du PE: - d’un rôle purement consultatif à la

reconnaissance par le traité de Lisbonne de sa compétence législative et budgétaire transversale

- d’une absence de relations avec les autres institutions à un fonctionnement quasi-parlementaire:

- La Commission: un partenaire privilégié, mais peu fiable- Le Conseil: de l’igorance à la collaboration sous contrainte- Le Conseil européen: le partenaire rêvé

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Impact des évolutions du policy making sur le PE:- Le problème démocratique- Le problème de la cohérence- Les problèmes techniques

L’adaptation du PE:

1. Des pratiques nouvelles

2. La rationalisation de l’agenda

3. Une nouvelle approche des relations interinstitutionnelles

4. La réforme interne: 2008 pour la plénière.

3. ADOPTION D’UN TEXTE LEGISLATIF AU PE

Procédures largement codifiées par les traités, les accords interinstitutionnels et le règlement du PE.

Le rôle du Règlement sert plus largement trois ambitions : • apporter des réponses au réseau de contraintes spécifiques dans

lequel la délibération s’insère ; • adapter le fonctionnement du Parlement à la révision régulière des

traités, aux élargissements et à la modification des rapports de force entre les institutions ;

• promouvoir l’influence du Parlement dans le système politique de l’Union.

Cas d’une procédure législative classique : - il existe aussi rapport d’initiative des commissions ou des rapports

consécutifs à des propositions de résolution de députés- il existe aussi procédures spécifiques qui régissent les débats

"politiques" du Parlement européen et ses débats d'actualité.

A. Le travail en commission parlementaire

1. Les propositions de la Commission sont transmises par le Président de l'assemblée à la commission compétente.

2. Dès qu'une commission est chargée de rédiger un rapport à titre principal ou pour avis, elle nomme un rapporteur en son sein.

3. Sur le modèle du parlementarisme "continental", les rapporteurs jouent un rôle essentiel dans le travail du Parlement européen. Ils sont chargés :– de préparer les débats de la commission, – de rédiger un projet de rapport et – de le modifier pour tenir compte des diverses positions en présence. – une fois le rapport adopté en commission, son auteur est chargé de le

présenter à l'assemblée– de donner un avis, au nom de la commission, sur les amendements

déposés en séance plénière

Les réunions des commissions sont ouvertes, notamment à des représentants de la Commission, du Conseil, des lobbyistes, des parlementaires nationaux...

Chronologie :• discussion libre des députés, à l’issue d'une présentation orale par

le rapporteur de sa vision globale du dossier. • une fois le rapport rédigé, il est traduit et distribué aux membres de

la commission. • elle évoque une deuxième fois ce dossier, après quoi le rapporteur

peut modifier son texte • une date limite de dépôt des amendements est définie.• lors de la réunion suivante, la commission procède au vote sur les

amendements, puis sur les différents points de la proposition de résolution du rapporteur et enfin sur l'ensemble du texte.

• une fois le rapport adopté en commission, il est traduit, imprimé, distribué aux députés et inscrit à l'ordre du jour de l'assemblée plénière.

B. L’examen des textes en plénière

À l'issue du travail des commissions, les rapports sont examinés de façon assez sommaire par l'assemblée plénière. Compte tenu de leur grand nombre, les débats et les votes sur ces textes constituent une part essentielle de la délibération.

• présentation du rapport par le rapporteur• débat sur le texte : orateurs de chaque groupe• présentation des amendements• vote lors de l’heure des votes : globalement, suit le rapporteur et les

coordinateursSystème très complexe de règles pour limiter le nombre de votes : priorité aux

amendements de compromis, et paquets d’amendements qui tombent si relatifs au même sujet

A la fin, vote sur l’ensemble du texte.

Pour les procédures de coopération et de codécision, ce vote ne conclut que la première lecture ; il permet au Conseil de définir sa position commune qui, dès qu'elle est communiquée au Président du Parlement, est transmise à la commission compétente afin qu'elle adopte une recommandation.

C. Rôle des groupes

• l’impulsion part le plus souvent du rapporteur, des rapporteurs fantômes et des coordinateurs : font remonter l’information vers les groupes

• sur sujets sensibles, ou très politisés, se font les avocats des positions la commission parlementaire s’ils sont partie prenante à un accord

• les groupes assurent la coordination des positions des députés en vue de la plénière

• négociation finale entre les coordinateurs : s’assurent que le texte trouvera une majorité.

III. Le Conseil de l’Union européenne

• L’appellation officielle du Conseil est « Conseil de l'Union européenne ». Couramment, on parle du « Conseil des ministres ». Le traité de Lisbonne utilise le vocable « Conseil ».

• Le Conseil n’était pas prévu dans les premiers schémas institutionnels des Communautés.

• Le Conseil échappe à l’analyse en raison des multiples paradoxes et indéterminations qui l’affectent.

A. L’organisation du Conseil

Présidence• La présidence du Conseil est assurée à tour de rôle, pour

une durée de six mois par le gouvernement des différents Etats membres. Avec le Conseil européen (qui est présidé par le même Etat : voir supra pour le système de rotation) la présidence est le second centre d'impulsion communautaire.

Formations

• La composition du Conseil diffère selon les questions traitées (ministres des affaires étrangères pour les questions générales ; de l'agriculture pour la PAC, etc.).

• En 1999, le Conseil européen d’Helsinki a limité le nombre de formations de manière nette.

• Le Conseil a à nouveau limité le nombre de formations spécialisées en 2004 et établi la liste suivante : – Affaires générales et relations extérieures – Affaires économiques et financières – Justice et affaires intérieures – Emploi, politique sociale, santé et consommateurs– Compétitivité (marché intérieur, industrie et recherche) – Transport, télécommunications et énergie– Agriculture et pêche– Environnement– Education, jeunesse et culture

Les Etats fédéraux se font représenter ponctuellement, sur certaines matières, par des membres de gouvernements régionaux (Belgique, RFA, Espagne depuis Zapatero), lorsque la matière est de leur ressort.

Les ministres se font parfois représenter par des hauts fonctionnaires (représentants permanents...) quand les réunions durent et que les avions partent, ou lorsqu’ils sont peu mobilisés par le sujet du jour.

Le Conseil se réunit à Bruxelles (en temps normal) et à Luxembourg (en avril, juin et octobre).

Secrétariat général• Il compte 2500 fonctionnaires permanents. • Le Secrétaire général (SG) est un personnage-clé. Depuis l’entrée

en vigueur du traité d’Amsterdam, il cumule les fonctions de « Haut représentant pour la PESC ».

• Il faut aussi insister sur l’importance du service juridique du secrétariat général.

COREPER et comités spéciaux• Le COREPER est le Comité des Représentants Permanents. Ces

derniers sont les diplomates qui représentent les différents Etats membres auprès des institutions européennes.

• Le COREPER travaille en trois langues seulement : français, anglais, allemand. Il est organisé en deux sections : la première (COREPER I) est composée des représentants permanents adjoints, la seconde (COREPER II) des représentants permanents en personne.

Groupes :Il existe trois sortes de groupes au sein du Conseil :• les groupes d’experts  • les groupes de travail • les comités de la « comitologie ». Il y a quatre sortes de comités :

– Les comités consultatifs – Les comités de gestion – Les comités de réglementation – Les comités de réglementation avec contrôle

B. Compétences du Conseil

Le Conseil a sept responsabilités fondamentales :• 1. Il adopte la législation européenne sur proposition de la

Commission. • 2. Le Conseil exerce les fonctions exécutives qu’il refuse de déléguer

à la Commission. • 3. Le Conseil approuve le budget annuel de l’UE et de ses institutions

de concert avec le Parlement européen. • 4. Le Conseil coordonne les grandes orientations des politiques

économiques des États membres. • 5. Le Conseil conclut des accords internationaux entre la

Communauté et un ou plusieurs pays ou organisations internationales. • 6. Le Conseil définit la politique étrangère et de sécurité commune de

l’UE sur la base des lignes directrices fixées par le Conseil européen. • 7. Le Conseil coordonne la coopération entre les instances judiciaires

et les forces de police nationales en matière pénale dans le cadre du pilier « JAI ».

• 8. Le Conseil participe à la nomination de la Commission

C. Mode de fonctionnement du Conseil

Préparation de ses travaux• Les travaux du Conseil en matière législative se

déroulent sur le mode suivant :• la proposition de la Commission arrivée au Conseil est

traduite dans les 23 langues officielles. • la proposition est examinée par les groupes de travail • le secrétariat général fait un rapport sur la base des

travaux du groupe compétent• une des deux formations du COREPER examine ce

rapport• à l’issue de sa réunion, le Secrétariat général rédige un

nouveau rapport et arrête l’ordre du jour du Conseil• la formation compétente du Conseil se réunit pour

valider les points « A » et débattre des points « B ».

DécisionLe Conseil arrête ses décisions selon des modalités

variables, en fonction de la procédure utilisée, qui dépend du domaine concerné.

La décision se fait :• à l'unanimité – pour l'adhésion de nouveaux membres

par exemple, pour certaines décisions législatives (en codécision, en consultation ou selon les procédures spécifiques des piliers PESC et JAI),

• à la majorité des membres – pour des décisions organisationnelles ou mineures,

• à la majorité qualifiée (MQ) – le plus souvent.A l’origine, le système de pondération prévoyait que les

Etats seraient dotés d’entre 2 (Luxembourg) et 10 voix (France, RFA, Italie), en fonction d'un critère flou de "taille". Une décision à la MQ était possible si 70% des voix étaient réunies.

Depuis le 1er novembre 2004, la décision à la majorité qualifiée au sein du Conseil est régie par le système introduit par le traité d’Athènes (traité d’adhésion des dix), en référence au traité de Nice. Le Conseil doit désormais réunir une double majorité :

• la majorité qualifiée « repondérée » (dans l’UE à 27 : 255 voix sur 345, soit 73.9% des voix ; voir infra) ;

• la majorité simple des Etats membres (en certains cas, celle des deux tiers) ;

• un Etat pourra en outre demander la vérification de la « clause démographique », à savoir qu’une décision est prise par des Etats représentant au moins 62 % de la population de l’UE.

La nouvelle pondération tient davantage compte du poids démographique des Etats. Le nombre de voix s’échelonne donc entre 3 pour Malte et 29 pour les « grands » Etats. La majorité représente 73.9 % des voix dans l’UE à 27 (255 voix).

La nouvelle pondération est la suivante: • Allemagne, France, Italie et Royaume-Uni 29• Espagne et Pologne 27• Roumanie 14• Pays-Bas 13• Belgique, République tchèque, Grèce, Hongrie et Portugal 12• Autriche, Suède et Bulgarie 10• Danemark, Irlande, Lituanie, Slovaquie et Finlande 7• Chypre, Estonie, Lettonie, Luxembourg et Slovénie 4• Malte 3• TOTAL 345

• Le champ d’application de la MQ a connu une extension continue depuis le traité de Maastricht. Elle tend à devenir la modalité de décision de droit commun s’agissant du pilier communautaire.

• Le vote est personnel ou délégué à un autre Etat membre, dans la limite d’une seule délégation par Etat membre ;

• La Commission assiste aux délibérations, sauf si le Conseil évoque des problèmes d’organisation interne ;

• Les ministres sont assistés par leur représentant permanent ou représentant permanent adjoint, qui connaissent les dossiers et les conseillent.

• Dans le cadre des domaines extérieurs à la Communauté européenne (PESC, JAI) et pour certaines décisions de l'UEM, les décisions ne sont pas prises selon les procédures classiques, mais le plus souvent à l'unanimité.

Le Conseil dans la Constitution et le nouveau traité :

• le Conseil des ministres siège en public et non plus à huis clos quand légis• texte prévoit qu’il exerce conjointement avec le Parlement les fonctions

législative et budgétaire. Réelle égalité avec PE.• Deux formations du Conseil sont mentionnées : le Conseil des affaires

générales (CAG) et le Conseil des affaires étrangères (CAE), mais le Conseil peut siéger en différentes formations.

• La majorité qualifiée devient la règle générale, l'unanimité restant la règle pour :

– la fiscalité des entreprises – la lutte contre la fraude, – partiellement pour la politique étrangère et de sécurité commune et la politique

sociale. – nombreux aspects de la politique sociale.

• Grande innovation institutionnelle proposée par la Convention, le ministre des affaires étrangères conduit la politique étrangère et de sécurité commune de l'Union, préside les Conseils affaires étrangères, et est un des vice-présidents de la Commission. Nommé à la majorité qualifiée par le Conseil européen avec l'accord du Président de la Commission, il a la responsabilité de l'exécution de la politique extérieure de l'Union dans son ensemble.

VMQ : • A partir du 1er novembre 2014, la majorité qualifiée se définit

comme étant égale à au moins 55% des membres du Conseil, comprenant au moins quinze d'entre eux et représentant des États membres réunissant au moins 65% de la population de l'Union.

• Une minorité de blocage doit inclure au moins quatre membres du Conseil, faute de quoi la majorité qualifiée est réputée acquise.

La Présidence du Conseil assurée par une équipe de trois pays, pour une durée de dix-huit mois.

D. Quatre traits remarquables du Conseil:

1. Le Conseil : l’intergouvernementalisme institutionnalisé

Le Conseil est le canal « constitutionnel » de l’IG. La représentation des intérêts nationaux s’opère à trois niveaux :

- Chefs d’Etat et de gouvernement : Conseil européen- Ministres ou représentants : Conseils sectoriels- Fonctionnaires et experts : niveau administratif. Comités et groupes de travail.

Mais le Conseil n’est pas le seul canal pour l’IG : - lobbying auprès de la Commission et rôle des commissaires - logiques nationales au PE- comitologie- dialogue de la Commission avec les administrations nationales

Le Conseil fonctionne selon une double logique :• il faut défendre les intérêts nationaux, en acceptant au besoin le conflit.

Clivages récurrents : gauche/droite, pro/anti européens, riches/pauvres, petits/grands...

• il préserver l’intérêt de l’institution. Difficile: certains Etats ne cherchent pas à renforcer le Conseil et préfèrent renforcer la Commission (petits Etats ; pro-européens).

Le jeu est simple quand le Conseil statue à l’unanimité.Il est plus subtil avec la MQ : formation de coalitions, négociations

serrées, multiples stratégies pour réunir la majorité ou, plutôt, réduire progressivement le camp des opposants.

• La MQ est très importante : – elle distingue l’UE d’une organisation internationale classique (1

Etat = 1 voix)– elle pose le principe de la possibilité pour un Etat de devoir

appliquer des décisions auxquelles il s’oppose – elle se généralise : la norme devient codécision + MQ. Pour plus

de simplicité et de transparence.

2. Au delà de la logique intergouvernementale : le poids de la sectorisation

Il faut voir au-delà de l’image caricaturale du Conseil où les EM s’opposent.

De même qu’on distingue Commission et Commission, distinguer Conseil (MAE), Conseils (ministres spécialisés) et Conseil (administration).

Importance du développement des conseils sectoriels.Les formations sont un lieu de socialisation pour des ministres qui

partagent un intérêt commun pour une politique. Cela change la logique de la négociation :

- au niveau national : réunions du gouvernement permettent des arbitrages entre les positions des différents ministres. Isolés, avec bureaucratie pour seul appui.

- au niveau européen : solidarité sectorielle. Partage d’expériences et d’intérêts. Expertise, connaissance des lobbyistes, connaissance des problèmes administratifs et politiques... « Esprit de corps ». Création de communautés politiques transnationales au plus haut niveau. Egalement aux niveaux inférieurs.

Le degré de socialisation est très variable. Les conseils informels le favorisent. Organisés dans le pays exerçant la présidence, à son initiative. Apparu dans les années 1970 pour les MAE dans le cadre de la CPE. Puis affaires générales. Généralisation.

Objectif : ambiance plus détendue pour discussion plus large sur la politique à mener.

Le Conseil n’est pas seulement une arène pour des ministres ; c’est aussi un point de rencontre pour des intérêts sectoriels et bureaucratiques : complexité du concept « d’intérêts nationaux ».

Quelle coordination ? - Réduction du nombre de formation de 20 à 9- Rôle du Conseil AG pour remettre de la cohérence. - Présidence- Conseil européen- COREPER- SG du Conseil.

3. Le Conseil et l’intégration européenne administrative : le rôle des comités et des groupes

Relations entre Conseil et Commission souvent caricaturées. Insiste sur l’opposition. Mais :

- rôle du PE qui amène à des configurations plus complexes- organisation interne du Conseil et de la Commission complexe. Il existe une

dimension IG dans le travail de la Commission et des phénomènes d’institutionnalisation au sein du Conseil.

Organisation très fluide : - plusieurs formations- plusieurs lieux de travail- présidence tournante.

Mais : - institution forte- locaux à Bruxelles- SG croissant.

Tenir compte de deux éléments : - rôle des groupes de travail et comités qui préparent le travail du Conseil- SG : soutien logistique, organisationnel et juridique

Multiplication des comités et des groupes travail :- rôle central des groupes de travail dans l’examen des propositions de

la Commission et des amendements du PE- COREPER : représentants permanents. Double aspect : porteur des

intérêts nationaux + rouages du policy making. Deux casquettes : - mise en forme des intérêts nationaux- coordination du travail des groupes et des différentes formations du Conseil.

Préparent l’agenda du Conseil et du Conseil européen.

Le Conseil joue un rôle central dans l’interaction administrative entre niveaux national et européen. Chaque mois, des milliers de fonctionnaires nationaux se rencontrent à Bruxelles au Conseil. Se rencontrent entre eux, mais rencontrent aussi des fonctionnaires de la Commission et du SG du Conseil qui participent également aux réunions.

Ainsi que des lobbyistes.

Impact : - Présence permanente et forte des administrations nationales à Bruxelles.

Fausse image de la bureaucratie bruxelloise apatride. Les fonctionnaires nationaux qui vivent en permanence à Bruxelles et y travaillent régulièrement sont plus nombreux que ceux de la Commission.

- Circulation de l’information dans les deux sens. – Information de la haute administration sur les positions des autres Etats et des

institutions. – Recherche de meilleures pratiques ; rôle du Conseil dans l’intégration des

administrations nationales. – Adaptation des acteurs à la réalité des choses.

Donc, les fonctionnaires ne sont souvent pas en situation de défendre les positions qu’on leur impose, mais d’expliquer quelles sont les positions défendables.

- Socialisation : partis et médias ne jouent pas leur rôle de socialisation à l’échelle de l’UE. Le policy making y supplée. Importance de la dynamique des groupes dans le fonctionnement du Conseil. Développement d’identités communes, de communautés épistémiques, rôle des différents acteurs dans la négociation (connaissances, arguments, talent de négociateurs, connaissance du poids politique des différents EM).

Le Conseil est aussi une organisation supranationale.

4. Rôle du Secrétariat général

SG : à l’origine, purement logistique. Evolution important de son rôle.Fonctions : toujours le soutien aux réunions des groupes, comités, ministres.

Travail de salle, PV, agenda, conseil juridique, recherche, juristes-linguistes...

Mais aussi mémoire institutionnelle, prescripteur des méthodes de travail, des procédures et des pratiques, résolution des conflits. Expertise juridique et procédurale.

Rôle clé dans le travail de la présidence. Préparation des réunions mais surtout élaboration des documents après-coup. Surtout pour les « petits » pays qui n’ont pas de gros moyens logistiques pour assurer la présidence.

Rôle très important dans les CIG. Expertise légale sur l’impact des changements.

Le SG a une influence, mais quel est son intérêt ? Intérêt propre, mais plus largement, défend comme la Commission un accroissement des compétences de l’UE.

Rôle très important dans la PESC (Secrétaire général = haut représentant pour la PESC). Rôle de représentation de l’UE. La Commission l’assurer pour le commerce, le développement, l’aide, les négociations du type G8 ou OMC. Pour le reste, c’est le rôle du SG Conseil.

Avec la CPE, il y avait déjà un secrétariat spécifique qui a été intégré au SG avec le Traité de Maastricht. Aujourd’hui :

- « Unité de planification politique » - task forces pour les aires de la PESC - Centre de management des crises - missions d’observation (Yougoslavie) - envoyés spéciaux.

Avant, les secrétaires généraux étaient des diplomates. Saut qualitatif avec J. Solana : ancien MAE, SG de l’OTAN, poids lourd de la politique européenne. Il communique les positions communes, négocie avec les pays tiers, assure des missions pour l’UE dans les régions en crise.

Il existe une certaine rivalité avec la Commission : d’où réforme prévue par le TCE et le traité de Lisbonne (MAE = Commissaire RELEX).

Rôle du Conseil dans le policy making : - Conseil lieu de formation des policy-networks- Stratégie des Etats : renforcer le Conseil, ses comités et groupes, pour

contrebalancer la Commission. - Une certaine évolution vers le supranational.

IV. Le Conseil européen

• Le Conseil européen (CE) n'était originellement pas prévu par les traités.

• A partir de 1974, la pratique des "sommets" de chefs d'Etat et de gouvernement a été formalisée pour évoquer les principales questions qui se posaient dans le cadre des Communautés, et entreprendre une coopération politique intergouvernementale.

• L'AUE signé en 1986 institutionnalise cette pratique. Il n’est toutefois pas une institution au sens juridique du terme : ses actes n’ont pas de force juridique contraignante, il n’a pas de budget, ni de locaux ou de personnel propre.

• Le traité de Lisbonne lui reconnaîtra enfin ce statut et le dotera d’un Président permanent.

Attention : bien distinguer le Conseil européen du Conseil de l’Union européenne et du Conseil de l’Europe.

Le Conseil européen est le véritable centre d'impulsion pour les grandes décisions et orientations, et une « instance d’appel » pour trancher les conflits qui paralysent le Conseil.

Le Conseil européen exerce aujourd’hui la fonction d’impulsion qui était celle de la Commission à l’origine.

A. Composition• Le Conseil européen réunit les Chefs d’Etat (France et Finlande) et de

gouvernement (autres Etats), ainsi que le président de la Commission. • Le Conseil européen est assisté par les ministres des affaires étrangères

(MAE) et un membre de la Commission• Depuis 1991, le président du Conseil européen invite les ministres des

affaires économiques et des finances quand il examine des questions relatives à l’UEM.

• Le Conseil européen est également assisté :– du Secrétaire général du Conseil (qui cumule la fonction de « Haut représentant

pour la PESC » depuis le traité d’Amsterdam), – du Secrétaire général de la Commission, – de fonctionnaires du Secrétariat général du Conseil (chargés d’établir les

comptes-rendus) – d’interprètes.

Depuis 1974, le but a été de limiter au maximum le nombre de personnes présentes lors des débats du CE.

Le Conseil européen travaille sous la présidence du chef d’Etat ou de gouvernement de l’Etat qui exerce la présidence du Conseil.

Le traité de Rome prévoyait que la présidence du Conseil était assurée à tour de rôle, pour une durée de six mois, par chaque Etat selon l’ordre alphabétique des Etats orthographié dans sa langue nationale.

L’AUE a modifié le système pour que les Etats exercent alternativement la présidence des 1er et 2nd semestres.

En 1993, dans la perspective de l’élargissement, un nouveau système pose le principe de l’alternance entre « petits » et « grands » Etats membres.

En 1996, une décision du Conseil modifie à nouveau le système et dispose que la présidence suive un ordre immuable.

Le Traité d’Athènes sur l’adhésion des 10, adopté en 2003, ne change rien. Afin de donner aux nouveaux États membres « le temps de se préparer à exercer leur Présidence », le Conseil européen de Bruxelles d’octobre 2002 a confirmé l’ordre de rotation établi jusqu’à la fin de 2006.

Il était prévu que le système issu d’une future réforme des traités se substitue à la rotation semestrielle ; pour faire face au rejet de la Constitution en France et aux Pays-Bas, le Conseil européen a arrêté la liste des présidences jusqu’en 2020.

A l’origine, le Conseil européen se réunissait 3 fois par an. Depuis l’AUE, il n’y a plus que deux sommets, mais des sommets extraordinaires « thématiques » ont été convoqués.

Les sommets se tenaient habituellement dans une ville de l’Etat assurant la présidence.

Désormais, les deux sommets principaux se tiennent à Bruxelles.

B. Activités• Le Conseil européen est un enjeu majeur pour l’Etat qui exerce la

présidence. • La présidence joue un rôle clé dans l’organisation des travaux du

CE :– elle conduit des entretiens bilatéraux préalables avec chaque

représentant pour saisir son point de vue et ses revendications– elle annonce ensuite l’ordre du jour – elle joue un rôle important dans les travaux 

Ordre des travaux du CE.• Premier jour :

• intervention du Président du PE• le Conseil européen examine les points à l’ordre du jour• à midi, repas protocolaire• les travaux se poursuivent l’après-midi• le soir, il y a deux repas de travail • la présidence rédige un projet de « conclusions » la nuit

• Deuxième jour : • le Conseil européen examine le projet de conclusions rédigé

la nuit• le Conseil européen se prononce par consensus « négatif » • le Conseil européen se clôt par des conférences de presse 

• Les « conclusions », pures déclarations politiques, sont de nature très variable selon les sommets. Elles portent sur quatre types de dossiers : – Des dossiers communautaires – La politique étrangère – Les questions budgétaires – La réforme des traités 

C. Perspectives

L’avenir verra une montée en puissance du CE. Le traité de Lisbonne l’institutionnalise en tant que « Chef d’Etat

collectif » de l’UE, doté d’une présidence permanente. Elle dispose que le Conseil européen est composé :

– des Chefs d’Etat et de gouvernement, – du Président permanent du CE– du Président de la Commission – du « Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de

sécurité » nouvellement créé Le traité précise que le Conseil européen prend ses décisions par

consensus, ce qui le distingue nettement d’une assemblée. La Présidence permanente est incompatible avec l’exercice de

fonctions nationales. Le Président est élu pour un mandat de deux ans et demi, renouvelable une fois.

D. Le CE dans le PMUE

CE : potentiellement, un acteur très conservateur. Lieu de présentation et d’affrontement de positions nationales. Devait redonner une dimension IG à la construction européenne face à un Conseil institutionnalisé, au sein duquel les chefs d’Etat et de gouvernement soupçonnaient leurs ministres de faire trop aisément des concessions.

Attention : le Premier ministre ne siège jamais au Conseil (sauf pour désigner la Commission). La socialisation opère pour tous les autres sauf pour lui.

Dans les faits, CE différent. Lieu de négociation efficace. Packages deals et trade-offs négociés au sein du CE permettent de débloquer les dossiers et de corriger les effets de la sectorisation du Conseil.

Rôle central du CE dans la réforme des traités dans les années 1990 : Maastricht 91, Amsterdam 97, Nice 2000, Bruxelles 2004, Lisbonne 2007. Rôle des présidences.

La négociation d’un nouveau traité : - fonctionnaires nationaux se réunissent toutes les semaines avec des

représentants du PE et de la Commission. - réunions régulières des MAE- Conseil européen : lieu de débat, forum pendant la CIG. Ensuite, lieu

de conclusion d l’accord, qui permet de trancher les points les plus controversés.

Le CE symbolise le fait que le système politique de l’UE ne se construit pas contre les Etats membres mais avec eux. Le CE est l’institution qui permet aux Etats de conserver un certain contrôle sur le processus d’intégration, et de contrebalancer la capacité de la Commission à contrôler l’agenda.

04/11/23 95

V. LES SPECIFICITES DU POLICY MAKING DANS L’UE

Conception du PMUE comme processus linéaire : • Mise sur agenda• Elaboration proposition• Décision• Mise en oeuvre• Evaluation Dans UE, parfois non linéaire.

1. La mise sur agenda comme processus politique

• Mise sur agenda : pas simple décision. Repose d’abord sur un processus de construction sociale et politique d’un problème ou d’une question. Aussi important que la décision sur la manière dont le problème sera traité.

• La manière dont une question est envisagée, influe sur la possibilité de sont inscription à l’agenda.

La manière va aussi déterminer de type de processus décisionnel (base juridique) et donc la manière dont la politique sera développée.

Toutes les questions pas égales devant le processus de mise sur agenda :

• certaines inscrites automatiquement : dépendent du budget annuel ou programmes qui doivent être ré-autorisés régulièrement (PCRDT, INTERREG...)

• crises provoquent des mises à l’agenda et des décisions en quelques jours. Dans d’autres cas, prend des années.

• tous les groupes pas égaux : enfants ou drogués ; • rapport entre nature des problèmes et type de régime. Plus ou

moins avantageux. Façon d’analyse un système politique : regarder quel type de pb est inscrit à l’agenda et comment.

2. Spécificités de la mise sur agenda dans l’UE :

• dans l’UE, inscriptions massives à l’agenda après CIG : Maastricht, Amsterdam, Nice... Réforme des traités devient une ressource du policy making

• rôle des présidences sur l’agenda : chaque Etat fait passer ses priorités.

• sources : généralement externe (lobbies, OP, médias) mais aussi internes. Les institutions et acteurs défendent leurs propres objectifs.

• UE machine à fabriquer des politiques : agenda central. En dehors de ça, UE n’existe quasiment pas.

• UE système très ouvert : nombreux points d’accès pour représentants d’intérêts (système horizontal), nombreux porte-parole, champ des possibles très large (/national) : toutes les possibilités légitimes au niveau national le sont au niveau européen.

• plus grande ouverture aux idées car faible institutionnalisation et faible poids des partis.

En conséquence : • grande indétermination et incertitude du policy making : difficile de prévoir

l’agenda• difficile exercer un leadership : de multiples initiatives viennent polluer

l’action du président de la Commission et de la Présidence.• distinction nette entre high et low politics : pas les mêmes logiques. Plus IG

ou plus intégré. Enjeu et problème.

La nature de l’agenda européen :Distingue :• agenda systémique (ensemble des problèmes acceptés comme légitimes

par un système politique, qu’ils soient ou non en discussion dans une institution) et

• agenda institutionnel (problème qu’une institution en particulier désirer inscrire à l’agenda).

Dans l’UE : • Systémique : très large. • Institutionnel : multiples agenda institutionnels qui développent des visions

contrastées d’un problème.

Donc : il faut des entrepreneurs politiques puissants pour qu’un dossier progresse ou qu’il soit exclu de l’agenda.

Existence de multiples visions d’un problème créé des conflits forts.Lobbying fort dans l’UE accentue le choix des possibles.

Dans l’UE, différentes attentes / agenda : • lancement d’une politique• gagner du pouvoir (institution, acteur)• favoriser l’intégration

Approche constructiviste : • enjeu premier : construction sociale du problème. • enjeu second : afficher un profil non national et non sectoriel.

3. INSTITUTIONS EUROPENNES ET AGENDA

a. Fragmentation institutionnelle

Beaucoup plus qu’au niveau national. • COMMISSION : acteur central et détenteur du monopole de

l’initiative. • CONSEIL : influence sur agenda, indirecte mais réelle. • CONSEIL EUROPÉEN : influence en amont.• PE : droit d’initiative + résolution : influence la Commission.

Sectorisation et division partisane. « Conditionnal agenda-setter » : peut introduire des éléments que le Conseil et la Commission peuvent plus aisément adopter que refuser.

• COUR DE JUSTICE : jurisprudence audacieuse et cour active

Absence de coordination• Problème classique des systèmes politiques, mais très prononcé

dans l’UE. • Pas de partis politiques pour simplifier les enjeux et imposer un

programme• Par ailleurs, lobbies puissants et, par comparaison, assez bien

structurés.

b. Fragmentation territoriale

L’agenda européen est une ressource aussi bien pour les collectivités locales et territoriales que pour les Etats.

4. LE PROCESSUS DE MISE SUR AGENDA

• Système politique de l’UE marqué par la fragmentation, complexité, polycentrisme, chaos, pluralisme... : source de blocages et conservatisme.

• D’où le modèle du « garbage can » (Cohen, March et Olsen 1972, Administrative Science Quarterly). Chaos d’acteurs qui cherchent des solutions, de solutions qui cherchent des acteurs + instabilité des préférences + idée que la nécessité de choisir créé le choix, et pas l’inverse. A l’inverse du modèle rationaliste de la décision.

• UE : paradis de l’agenda setter. Contrebalance les défauts, inverses, du processus de décision et de mise en oeuvre des politiques.

• Inégalité entre les politiques.

Conclusion :• Agenda setting qui favorise l’originalité, la créativité, le choix de la

solution la meilleure parmi un large éventail. • Doute sur ce qu’il en reste après décision et mise en oeuvre.