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Opérations d’aménagement

Vendredi 31 mai 2013 Delphine LOUVRIER (CERF Rhône-Alpes)

M° Aldo SEVINO (Cabinet ASEA)

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§   Introduc,on  

 §   Analyse  compara,ve  des  ou,ls  à  disposi,on  en  ma,ère  d’aménagement  alterna,fs  à  la  ZAC  

§ Temps  d’échange      

Présentation de l’intervention

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§ Me Aldo SEVINO, Avocat, Cabinet ASEA  

§ Delphine LOUVRIER, chargée de mission foncier, CERF Rhône-Alpes  

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§  INTRODUCTION

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Les collectivités posent très souvent la question du choix de l’outil d’aménagement sous l’angle réducteur du recours ou non à la ZAC. Pour autant, les collectivités disposent d’une large gamme d’outils aux caractéristiques différentes : - la cession foncière avec charge, - la ZAC, - la création d’un lotissement, - le dépôt d’un permis de construire valant division, - le projet urbain partenarial.  

§  La ZAC et les autres outils d’aménagement

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§  INTRODUCTION

Aujourd’hui coexistent Des procédures bien cadrées juridiquement, procédures d’urbanisme avec (ZAC) ou sans (lotissement, permis groupé) possibilités de négociation à l’intérieur de la procédure Des procédures négociées, contractuelles (cessions de droits à construire, PUP) souvent beaucoup plus simples mais reposant largement sur les acteurs privés et nécessitant une ingénierie juridique.

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§  Qui dit outil alternatif à la ZAC dit aménagement foncier public et renvoit donc à l’article L 300-1 du code de l’urbanisme :    

Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. L'aménagement, au sens du présent livre, désigne l'ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d'une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l'alinéa précédent et, d'autre part, à assurer l'harmonisation de ces actions ou de ces opérations.

 

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Le choix entre ces divers instruments dépend de plusieurs paramètres, et parmi les plus importants il convient de mentionner celui du contexte urbain.   Développement d’espaces non urbanisés : . Lotissement . ZAC . Permis valant division   Aménagement du tissu urbain existant : . ZAC . Cession foncière avec charge . Restauration immobilière (réhabilitation des quartiers intéressants sur le plan architectural, …) . Opération programmée d’amélioration de l’habitat  

§  Incidence du contexte urbain sur le choix de l’outil

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-  Le projet est-il soumis par nature à une étude d’impact ou à concertation ?

-  Le projet implique t-il des divisions foncières nombreuses ?

-  Le projet implique t-il la réalisation d’équipements publics ?

§  Autre éléments pouvant avoir une incidence sur le choix de l’outil

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La ZAC

 

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Les zones d'aménagement concerté (ZAC) sont les zones à l'intérieur desquelles une collectivité publique ou un établissement public y ayant vocation décide d'intervenir pour réaliser ou faire réaliser l'aménagement et l'équipement des terrains, notamment de ceux que cette collectivité ou cet établissement a acquis ou acquerra en vue de les céder ou de les concéder ultérieurement à des utilisateurs publics ou privés.  

§  La ZAC

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ATTENTION : La ZAC n’est possible que pour des opérations d’aménagement à l’exclusion des actions d’aménagement. Le périmètre et le programme de la zone d'aménagement concerté sont approuvés par délibération du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale.

§  La ZAC

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Sont toutefois créées par le préfet, après avis du conseil municipal de la ou des communes concernées ou de l'établissement public de coopération intercommunale compétent, les zones d'aménagement concerté réalisées à l'initiative de l'Etat, des régions, des départements ou de leurs établissements publics et concessionnaires et les zones d'aménagement concerté situées, en tout ou partie, à l'intérieur d'un périmètre d'opération d'intérêt national. Une même zone d'aménagement concerté peut être créée sur plusieurs emplacements territorialement distincts (ZAC dite multi-sites).  

§  La ZAC

 

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La cession foncière avec charges

 

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La cession d’un foncier avec charge consiste pour la collectivité territoriale ou l’EPCI qui maîtrise un terrain, à le proposer à des aménageurs, dans le cadre d’un appel à projets, à charge pour eux de viabiliser le terrain et de le commercialiser.

§  La cession foncière avec charge

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Avantages : - Cession d’un bien en principe de gré à gré comprenant avec engagement du concessionnaire à réaliser un aménagement et à commercialiser les fonciers   - Liberté du cessionnaire dans la réalisation de son projet notamment en termes de délais de réalisation   - Transfert de la maîtrise d’ouvrage au cessionnaire   - Le risque économique de l’opération pèse intégralement sur le cessionnaire   - Les clauses du contrat de cession sont librement définies

§  La cession foncière avec charge

 

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Inconvénients : -  Procédure d’appel à pas encadrée par les textes, mais en raison

des risques de requalification de concession de travaux au sens du droit communautaire, il convient de respecter une procédure formalisée de passation

-  Financement des équipements publics nécessaires à l’opération par recours au PUP

-  Contrôle difficile de la collectivité ou de l’EPCI sur la réalisation du projet

-  Pas ou peu de sanctions en cas de non-respect des stipulations contractuelles

-  Absence de contrôle des conditions de modalités de commercialisation des fonciers

 

§  La cession foncière avec charge

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Si la collectivité territoriale se limite à céder du foncier à un opérateur qui s’engage à réaliser une opération d’initiative privée présentée dans le cadre de la procédure d’appel à projets, le risque d’une requalification de l’opération peut être écarté.   En revanche, si à l’occasion de cette cession foncière, la collectivité territoriale impose à l’opérateur, la réalisation de certains équipements publics ou infléchit fortement le projet immobilier privé, le risque d’une requalification en « concession de travaux ou en concession d’aménagement en sens français, est réel.

§  La cession foncière avec charge : la problématique de la mise en concurrence

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Objet ZAC : Opération d’aménagement La collectivité territoriale réalise ou fait réaliser l’aménagement de terrains en vue de les céder ou de les concéder ultérieurement à des utilisateurs publics ou privés. Objet cession foncière : Action ou opération d’aménagement Cession d’un bien de gré à gré dont le contrat de cession comprend une clause par laquelle l’acheteur s’engage à réaliser un projet immobilier et éventuellement certains équipements (non réglementée).

§  Comparatif cession foncière/ZAC

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Délai ZAC : Délai de 12 – 18 mois. A cela il convient d’ajouter le délai d’instruction des permis de construire : 2 mois pour les maisons individuelles, 3 mois pour les autres constructions. Délai cession foncière : Seul un permis de construire sera nécessaire pour la réalisation des constructions projetées. Cependant, la cession foncière avec charges est fréquemment précédée d’une phase d’appel à projets (4 à 6 semaines)

§  Comparatif cession foncière/ZAC

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Maîtrise foncière : ZAC : La maîtrise foncière n’est pas un préalable obligatoire. Cession foncière avec charges : La maîtrise foncière des terrains est obligatoire. Participations financières : ZAC : Le financement des équipements publics peut être assuré par le paiement de la TA ou par une participation au financement de ces équipements par l’aménageur ou le constructeur. Cession foncière avec charge : Le financement des équipements publics peut-être assuré par le débiteur de la TA. Possibilité de mise en place d’un projet urbain partenarial (PUP) en vue de la réalisation des équipements publics.

§  Comparatif cession foncière/ZAC

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La commercialisation des lots est possible avant l’achèvement des travaux de réalisation de la ZAC. Dans le cadre de la cession foncière avec charge, la commercialisation des terrains peut intervenir à tout moment dès lors que la clause engageant l’acheteur est respectée. Le cahier des charges de cession indique le nombre de m² de surface de plancher dont la construction est autorisée sur chaque parcelle.    

§  Comparatif cession foncière/ZAC

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Droit de délaissement : ZAC : OUI Cession foncière avec charge : NON  

§  Comparatif cession foncière/ZAC  

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Le lotissement

 

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Le lotissement est défini à l’article L. 442-1 du Code de l'urbanisme comme « la division en propriété ou en jouissance d’une unité foncière ou de plusieurs unités foncières contiguës ayant pour objet d’en détacher un ou plusieurs lots destinés à être bâtis ».  

§  Le lotissement

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Le lotissement vise à créer des lots à bâtir en viabilisant, équipant et aménageant un terrain (équipements propres) Il se met en œuvre sous forme d’une autorisation d’urbanisme Depuis 2007 il peut faire l’objet de deux procédures : Le permis d’aménager La déclaration préalable Il peut être créé dans des zones U et AU des PLU ainsi que dans les parties urbanisées des cartes communales et dans les communes en RNU.  C’est une procédure de droit commun à laquelle peut recourir la commune avec quelques particularités cependant pour les lotissements communaux

§  Le lotissement

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C’est une procédure simple qui ne nécessite aucune étude ni aucune concertation préalable … … hormis certains cas dans lesquels au-delà de la procédure stricto sensu le lotissement peut nécessiter une étude d’impact Dans les communes en PLU ou carte communale → les lotissements avec SHON > 40 000 m2 ou terrain > ou = à 10 ha → sont soumis au cas par cas, les lotissements avec SHON entre 10000 et 40000 m² sur un terrain < à 3ha ou dont le terrain fait terrain entre 5 et 10 ha.) Dans les communes non dotées d’un document d’urbanisme → les lotissements avec SHON > 40 000 m2 ou terrain > ou = à 10 ha → sont soumis au cas par cas, les lotissements avec SHON entre 3000 et 40 000 m² sur un terrain < à 3ha ou dont le terrain fait terrain entre 3 et 10 ha.)

§  Le lotissement

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• Délais ZAC : 12 à 18 mois, auxquels il faut ajouter le délai d’instruction des PC soit 2 à 3 mois selon qu’il s’agisse de maisons individuelles ou d’autres constructions

• Délais lotissement le délais d’obtention du PA est de 3 mois, 1 mois pour une DP (majorable dans certains périmètres : monuments historiques, …) auquel il faut également ajouter le délai d’obtention des PC

§  Comparatif ZAC/lotissement

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• Commercialisation en ZAC : possible avant l’achèvement des travaux de la ZAC

• Commercialisation des lots lotissement : encadrée strictement : aucune commercialisation avant l’octroi du permis d’aménager (différent pour la DP mais concerne très peu d’opérations publiques)

Possible après l’octroi du PA à condition de fournir une garantie d’achèvement des travaux (soit d’un établissement bancaire, soit en ayant adhéré à une une société de cautionnement mutuel). Pour les lotissement communaux possibilité de garantie intrinsèque des travaux de finition lorsqu’ils sont différés.

§  Comparatif ZAC/lotissement

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• Maîtrise foncière : ZAC : ce n’est pas un préalable obligatoire Lotissement : la maîtrise foncière est nécessaire • Participations financières : ZAC : Le financement des équipements publics peut être assuré par le paiement de la TA ou par une participation au financement de ces équipements par l’aménageur ou le constructeur. Le financement des équipements publics peut être financé par le(les) redevable(s) de la TA. En cas de forts besoins en équipements publics, possibilité de couplage avec un PUP

§  Comparatif ZAC/lotissement

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Avantages § Délais : Procédure rapide et simple

§ Dossier composé de pièces limitées en nombre sans études obligatoires • Permet de déterminer des règles spécifiques plus précises que le document d’urbanisme via un règlement

• Peut être mis en œuvre en régie ou confié à un opérateur via une concession d’aménagement, le concessionnaire assumera alors le risque financier de l’opération.

• Quelques jurisprudences intéressantes

§  Le lotissement

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Inconvénients • Ne permet pas de précommercialiser avant l’obtention de l’autorisation • Ne permet pas le dépôt des autorisations de construire avant l’achèvement des travaux des équipements de desserte des lots(sauf si la demande ne porte pas sur une maison individuelle).     • Contrairement à la ZAC, il ne peut être multisite,

• Ne peut pas être phasé • Ne concerne que les équipement propres du lotissement, dans le cas de forts besoins en équipements publics liés à l’opération, il devra être couplé avec un PUP par exemple

§  Le lotissement

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§  Comparatif lotissement/ZAC

    ZAC

   Lo'ssement  

  Zone Dans  tous  les  secteurs  de  la  commune  

y   compris   dans   les   communes   sans  PLU,  mais  dans  ce  cas  seulement  dans  les  secteurs  déjà  «  urbanisés  »

Dans   les   zones  U  et  AU  des  PLU,  dans  les   zones   «   urbanisées   »   des   cartes  communales   et   dans   les   communes  sans  documents  d’urbanisme

Compa,bilité  et  conformité Être  compa,ble  avec  SD/SCOT -­‐  Être  conforme  au  PLU  -­‐   Si   lo,ssement   >   5   000   surface   de  plancher   nécessite   d’être   compa,bles  avec  SCOT

Droit  de  délaissement Droit  de  délaissement  à  compter  de  la  créa,on  de  la  ZAC

Pas  de  droit  de  délaissement

Expropria,on E x p r o p r i a , o n   p o s s i b l e   p a r  l ’aménageur   (pas   de   droit   de  préemp,on  spécifique)

Pas  d’expropria,on  par  l’aménageur  

Réalisa,on  de  l’ac,on  ou  de  l’opéra,on Réalisa,on  :  -­‐  Régie  -­‐  Concession

Réalisa,on  :  -­‐  Régie  -­‐  Concession

Autorisa,on  administra,on Division   foncière   sans   autorisa,on  préalable  

D i v i s i o n   f o n c i è r e   s o um i s e   à  autorisa,on  préalable  ou  à  déclara,on  préalable

Par,cipa,ons  financières Par,cipa,ons  des  constructeurs  >  TA Par,cipa,on   des   constructeurs   >   TA  dans  le  cadre  d’un  PUP  accepté  par  les  constructeurs.

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Le permis valant division

 

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Le permis de construire valant division (dit aussi permis groupé), prévu à l’article R. 431-24 du Code de l’urbanisme permet la réalisation d’une opération complexe sur un même terrain par un ou plusieurs opérateurs lesquels pourront le diviser mais aussi l’aménager sans avoir à se soumettre aux règles relatives au lotissement et au permis d’aménager    

§  Le permis valant division

 

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Il s’agit en quelques sorte de l’inverse du lotissement qui est une division en vue de construire. Il s’agit là de construire en vue de diviser à l’aide d’un simple permis de construire comportant simplement deux pièces complémentaires : • Un plan de division • Les modalités de gestion des voies et espaces communs    

§  Le permis valant division

 

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§  Le permis valant division

 Avantages :

• Procédure extrêmement rapide (la plus rapide des trois) 3 mois seulement

• Aucune étude obligatoire

• Procédure intégrée d’aménagement, de division et de construction qui pourront être menées par un seul et même opérateur

• Permet une maîtrise totale de la forme et de la qualité urbaine du projet

• Pas d’encadrement de la commercialisation

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§  Le permis valant division

 Inconvénients :

• Implique la viabilisation ET la construction, c’est donc une opération demandant un investissement potentiellement plus important qu’une ZAC ou un lotissement

• Procédure ne pouvant être mise en œuvre que dans les zones urbanisées et à urbaniser

• Nécessite la maîtrise foncière préalable

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Délais ZAC : 12-18 mois + délais d’instruction des PC PVD : 3 mois pour l’instruction du permis Maîtrise foncière ZAC : La maîtrise foncière n’est pas un préalable obligatoire. PVD : maîtrise foncière obligatoire Participations financières ZAC : Le financement des EP peut être assuré par le paiement de la TA ou par une participation au financement des équipements PVD : Le financement des équipements publics peut être financé par la TA. En cas de forts besoins en équipements publics, possibilité de couplage avec un PUP

§  Comparatif permis valant division - ZAC

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Commercialisation ZAC : La commercialisation des lots est possible avant l’achèvement des travaux de réalisation de la ZAC PVD : La commercialisation dans le cadre du permis valant division peut se faire dès l’obtention du permis

§  Comparatif permis valant division - ZAC

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Le projet urbain partenarial

 

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§  Le projet urbain partenarial

 Article L332-11-3 Dans les zones urbaines et les zones à urbaniser délimitées par les plans locaux d'urbanisme ou les documents d'urbanisme en tenant lieu, lorsqu'une ou plusieurs opérations d'aménagement ou de construction nécessitent la réalisation d'équipements autres que les équipements propres mentionnés à l'article L. 332-15, le ou les propriétaires des terrains, le ou les aménageurs et le ou les constructeurs peuvent conclure avec la commune ou l'établissement public compétent en matière de plan local d'urbanisme ou le représentant de l'Etat, dans le cadre des opérations d'intérêt national mentionnées à l'article L. 121-2, une convention de projet urbain partenarial prévoyant la prise en charge financière de tout ou partie de ces équipements. Cette convention ne peut mettre à la charge des propriétaires fonciers, des aménageurs ou des constructeurs que le coût des équipements publics à réaliser pour répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers des constructions à édifier dans le périmètre fixé par la convention ou, lorsque la capacité des équipements programmés excède ces besoins, la fraction du coût proportionnelle à ceux-ci. La convention fixe les délais de paiement. La participation peut être acquittée sous forme de contribution financière ou d'apports de terrains bâtis ou non bâtis.

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§  Le projet urbain partenarial

 Très souple, codifié seulement par deux articles : L332-11-3 et L332-11-14 Créé en 2009, déjà 890 PUP signés à ce jour

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§  Le projet urbain partenarial

 

• Il   concerne   la   réalisa,on   d’équipements   publics   d’infrastructure   (voiries,  réseaux,  …)  ou  de  superstructure  (crèche,  école,  …).  

• Il  ne  concerne  pas  les  équipement  propres  à  l’opéra,on  

• Il  concerne  donc  des  opéra,ons  nécessitant  plus  que  les  simples  travaux  de  viabilisa,on    et  d’aménagement  

• Il   s’inscrit   donc  nécessairement  dans   le   cadre  d’une  autre  procédure  ou  d’un   contrat   (lo,ssement,   permis   valant   division,   cession   de   charges  foncières)  

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§  Le projet urbain partenarial

 Forme :

contrat signé entre le maire ou le Président de l’EPCI dûment habilité représentant les intérêts des maîtres d’ouvrage des équipements publics à réaliser et

Un/des propriétaires/aménageurs/constructeurs

Contenu de la convention

Le code de l’urbanisme impose qu’elle contienne

• le périmètre du projet

• Le programme des équipements publics à financer

• Les délais et modalités de paiement

• le délai pendant lequel les constructions seront exonérées de TA

Pour le reste le contenu est à l’appréciation des deux parties qui pourront y préciser les dates de mise en service des équipements publics, les conditions d’élaboration d’un avenant le cas échéant, les modalités de restitution des sommes versés en cas de non-réalisation du projet,…

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§  Le projet urbain partenarial

 Modalités de paiement

Le paiement peu être fait sous forme financière ou sous forme d’apport de terrain bâti ou non

Les équipements devront généralement réalisés avant la date d’achèvement des futures constructions à l’exception d’équipements de superstructure dont la livraison pourra être prévue ultérieurement.

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§  Projet urbain partenarial

 • Un contrat souple … mais qui reste au soumis aux principes généraux applicable aux participations d’urbanisme : lien direct et principe de proportionnalité

• Une rédaction qui doit prévoir les difficultés qui pourraient survenir

Quid en cas de non mise en œuvre du projet d’aménagement et de construction?

Quid en cas de non réalisation des équipements publics?

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§  Le projet urbain partenarial

 Avantages :

• Permet le préfinancement des équipements

• Permet de pallier une TA sous-estimée

• Impliquer les propriétaires et le public dans les décisions d’urbanisme

• Développer une zone sous forme participative

• Intéressant dans un contexte de rétention foncière

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§  Le projet urbain partenarial

 Inconvénients :

• Ne peut être mis en place que dans les commune couvertes par un PLU (ou document en tenant lieu) dans les zones U et AU

• Ne peut exister qu’en présence d’une initiative privée

• Ne peut exister qu’en complément d’une autorisation d’urbanisme (n’est qu’un moyen de financer des équipements

 

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