La conquête III

Comment gérer l’expression politique dans les supports

de la collectivité ?Animé par

Arnaud PÉLISSIERAvocat - Barreau de Lyon

etChristophe DISIC

Directeur adjoint aux Publications

- Mairie de Saint-Ouen

Plan d’intervention- ASPECTS JURIDIQUES DE L’EXPRESSION POLITIQUE

DANS LES SUPPORTS DE LA COLLECTIVITÉ

Par Arnaud PÉLISSIERAvocat au Barreau de Lyon – SCP d’Avocats VEDESIChargé d’enseignementà l’Institut d’Etudes Politiques de Lyon

- ASPECTS FONCTIONNELS DE L’EXPRESSION POLITIQUE

DANS LES SUPPORTS DE LA COLLECTIVITÉ

Par Christophe DISICDirecteur de la communication adjoint aux PublicationsMairie de Saint-OuenAuteur et formateur

Plan d’intervention

-Distinction entre expression de l’opposition et expression de

la majorité

-Loi du 27 fev 2002 (Art. 9), CGCT (L.2121-27-1, L.3121-24-1,

L4121-23-1)

-Objet du droit d’expression

-Supports du droit d’expression

-Bénéficiaires du droit (Communes, Intercommunalités,

Départements, Régions)

-Définition des modalités au Règlement intérieur

-Détermination de l’espace réservé à l’expression de

l’opposition

-Format du droit d’expression de l’opposition

-Exercice sur plusieurs supports

-Contrôle du droit d’expression de l’opposition

-Atteinte au droit d’expression de l’opposition

-Expression politique et propagande électorale

-Expression de la majorité

ASPECTS JURIDIQUESDE L’EXPRESSION POLITIQUE DANS LES

SUPPORTS DE LA COLLECTIVITÉ

ParArnaud PÉLISSIER

Avocat au Barreau de Lyon – SCP d’Avocats VEDESI

Chargé d’enseignementà l’Institut d’Etudes Politiques de

Lyon

Comment gérer l’expression politique dans les supports de la collectivité ?

Une distinction doit être préalablement établie entre :

l’expression politique de l’opposition municipale et intercommunale et des groupes d’élus des conseils généraux et régionaux, qui est spécifiquement instituée par la loi ;

l’expression politique de la majorité municipale et intercommunale, qui est de l’ordre de la faculté et relève d’une délibération spécifique.

Comment gérer l’expression politique dans les supports de la collectivité ?

L’EXPRESSION DE L’OPPOSITION MUNICIPALE ET INTERCOMMUNALE ET DES GROUPES D’ÉLUS

DÉPARTEMENTAUX ET RÉGIONAUX

La loi n°2002 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, notamment codifiée aux articles L.2121-27-1, L.3121-24-1 et L.4132-23-1, a créé au profit des conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale, d’une part, et des groupes d’élus des conseils généraux et régionaux, d’autre part, un droit d’expression dans les bulletins d’information générale sur les réalisations et la gestion de ces collectivités.

?L’expression de l’opposition municipale et

intercommunale et des groupes d’élus départementaux et régionaux

L’OBJET DU DROIT D’EXPRESSIONLe droit d’expression a pour objet de permettre aux conseillers n’appartenant pas à la majorité, pour les communes et intercommunalités, et aux groupes d’élus, pour les conseils généraux et régionaux, de s’exprimer sur les actions menées par la collectivité et sa gestion, afin d’assurer aux administrés une information pluraliste.

Le droit d’expression doit en principe porter sur les réalisations et la gestion de la collectivité : ce n’est pas une tribune généraliste, ni un encart d’information sur la vie et l’actualité d’une formation politique.

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LES SUPPORTS DU DROIT D’EXPRESSIONL’exercice du droit d’expression est indifférent à la nature du support concerné. Ce droit est ouvert sur tout bulletin d’information générale sur les réalisations et la gestion de la collectivité, quelle que soit la forme sous laquelle il est diffusé : « toute mise à disposition du public de messages d’information portant sur les réalisations et la gestion du conseil municipal doit être regardée, quelle que soit la forme qu’elle revêt, comme la diffusion d’un bulletin d’information générale » (CAA Versailles, 17 avr. 2009, Ville de Versailles, req. n°06VE00222).

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LES SUPPORTS DU DROIT D’EXPRESSIONLa notion de bulletin d’information générale sur les réalisations et la gestion d’une collectivité n’a pas été définie par le législateur. Une publication pourra être regardée comme relevant du champ d’application du droit d’expression si elle répond aux trois conditions cumulatives suivantes :elle a un caractère d’information générale ;elle porte sur les réalisations et la gestion de la collectivité ;elle a un caractère périodique.

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LES SUPPORTS DU DROIT D’EXPRESSIONUn bulletin institutionnel peut être regardé comme présentant un caractère d’information générale s’il donne des informations diverses portant sur les différentes compétences exercées par une collectivité.

La référence à l’information générale permet d’écarter de son champ d’application les supports d’information thématique. Sont ainsi exclues de l’exercice du droit d’expression les publications qui présentent de manière spécifique une action municipale (CE, 28 janv. 2004, Commune du Pertuis, req. n°256544) ou les notes techniques (TA Amiens, 30 nov. 2010, req. n°0803472).

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LES SUPPORTS DU DROIT D’EXPRESSIONLes publications thématiques ne sont toutefois exclues du champ d’application du droit d’expression qu’à la condition qu’elle ne puisse pas être regardée comme fournissant dans leur ensemble une information générale aux administrés. La jurisprudence a par exemple qualifié de bulletin d’information générale un bulletin connaissant quatre ou cinq publications par an consacrées à un dossier à thème, comportant le plus souvent un billet du maire et exposant les actions accomplies ou futures de la commune dans le domaine abordé dans la publication (CAA Versailles, 8 mars 2007, Commune du Vésinet, req. n°04VE03177).

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LES SUPPORTS DU DROIT D’EXPRESSIONLe caractère d’information générale s’apprécie encore au regard des destinataires de l’information. La publication doit s’adresser au grand public et non à un public restreint.

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LES SUPPORTS DU DROIT D’EXPRESSIONL’exercice du droit d’expression implique que le bulletin institutionnel porte sur les réalisations et la gestion de la collectivité concernée. Cette exigence, qui pourrait de prime abord apparaître comme surabondante, permet d’exclure du champ d’application du droit d’expression les publications périodiques présentant un caractère purement informatif, telles que l’annuaire annuel des services de la collectivité.

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LES SUPPORTS DU DROIT D’EXPRESSIONL’exercice du droit d’expression implique l’existence d’un bulletin institutionnel, c’est-à-dire d’une publication présentant un caractère de périodicité.

Le fait que cette périodicité ait un caractère irrégulier est sans influence.

A contrario, une publication purement ponctuelle ne pourra pas être l’objet du droit d’expression.

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LES SUPPORTS DU DROIT D’EXPRESSIONL’indifférence de la forme du support a pour conséquence que le droit d’expression pourra s’exercer sur tout média, quelle que soit la forme qu’il revêt, qu’il s’agisse de supports imprimés, électroniques ou audiovisuels. Il s’exercera notamment :dans les bulletins d’information générale diffusés sur internet ;sur la page achetée périodiquement dans la presse locale par une collectivité ;dans l’émission financée par une collectivité et diffusée sur une chaîne de télévision locale.

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LES BÉNÉFICIAIRES LES COMMUNES

Le droit d’expression est un droit attribué à titre individuel aux élus n’appartenant pas à la majorité municipale.

Le règlement intérieur peut encadrer l’exercice du droit d’expression, mais il ne peut pas le restreindre, notamment en le réservant aux groupes d’élus. Tout conseiller municipal n’appartenant pas à la majorité municipale dispose légalement et individuellement d’un droit d’expression dans les bulletins d’information générale sur les réalisations et la gestion du conseil municipal, sans que les dispositions du règlement intérieur puissent s’y opposer.

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LES BÉNÉFICIAIRES LES COMMUNES

L’appartenance d’un élu à l’opposition municipale ne peut pas être fondée sur les résultats du scrutin : il faut tenir compte des évolutions pouvant intervenir en cours de mandat entre majorité et opposition au sein du conseil municipal. Un élu doit être regardé comme n’appartenant pas à la majorité municipale dès lors qu’il exprime publiquement sa volonté, par delà des désaccords purement conjoncturels ou limités à un sujet particulier, de se situer de façon pérenne dans l’opposition. Le conseiller qui n’appartient plus à la majorité municipale en cours de mandat doit bénéficier du droit d’expression.

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LES BÉNÉFICIAIRESLES INTERCOMMUNALITÉS

Le droit d’expression s’exerce au sein des intercommunalités dans les mêmes conditions qu’au sein des communes.

Les dispositions des articles L.2121-27-1 et L.5211-1 du CGCT ne créent des droits qu’au profit des conseillers n’appartenant pas à la majorité intercommunale.

Un élu intercommunal doit être regardé comme n’appartenant pas à la majorité intercommunale dès lors qu’il exprime publiquement sa volonté, par delà des désaccords purement conjoncturels ou limités à un sujet particulier, de se situer de façon pérenne dans l’opposition en ne votant pas comme la majorité des élus intercommunaux.

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LES BÉNÉFICIAIRESLES CONSEILS GÉNÉRAUX ET RÉGIONAUXDans les départements et régions, le droit d’expression est, en application des articles L.3121-24-1 et L.4132-23-1 du CGCT, exercés dans le cadre des groupes d’élus.

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LA DÉFINITION DES MODALITÉS D’EXERCICE

DU DROIT D’EXPRESSIONLes modalités d’exercice du droit d’expression doivent être définies par le règlement intérieur adopté par l’assemblée délibérante.

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LA DÉTERMINATION DE L’ESPACERÉSERVÉ À L’EXPRESSION

Le CGCT ne donne aucune définition de l’espace devant être réservé à l’exercice du droit d’expression. C’est au règlement intérieur adopté par l’assemblée délibérante qu’il appartient de le fixer.

L’espace accordé aux titulaires du droit d’expression peut, par exemple, être proportionnel à leur représentation au sein de l’organe délibérant.

L’assemblée délibérante dispose d’une certaine latitude, sous réserve que l’espace accordé soit suffisant pour permettre l’expression d’un point de vue argumenté, d’une part, et équitablement réparti, d’autre part.

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LE FORMAT DU DROIT D’EXPRESSIONLe CGCT laisse le soin au règlement intérieur de définir les modalités de présentation du droit d’expression.

Quelques précisions ont été apportées par la jurisprudence et la doctrine administrative :le règlement intérieur peut imposer le respecter d’une charte graphique ;l’espace réservé peut figurer dans un document annexe non broché avec les pages du bulletin municipal, mais glissés à l’intérieur de celui-ci et distribués en même temps.

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LE FORMAT DU DROIT D’EXPRESSIONLa possibilité d’interdire la publication de photographies ou d’illustrations est controversée :le TA de Lyon a jugé que l’interdiction édictée par le règlement intérieur de publier des illustrations seules ou des articles qui en sont assortis porte une atteinte disproportionnée à la liberté d’expression (TA Lyon, 10 nov. 2011, req. n°0902763) ;le TA de Rouen a jugé que le règlement intérieur peut exclure la publication de photographies sans que cela ait pour objet ou pour effet d’instaurer un contrôle ou une censure (TA Rouen, 24 mars 2005, Poilve, req. n°0202255).

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L’EXERCICE DU DROIT D’EXPRESSIONSUR PLUSIEURS SUPPORTS

La circonstance que le droit d’expression s’exercerait déjà sur un support de communication n’exonère pas la collectivité de l’obligation de réserver un espace d’expression dans les autres bulletins d’information générale éventuellement diffusés à son initiative dès lors que ceux-ci peuvent être regardés, eu égard à leur contenu, comme constituant des bulletins d’information générale distincts (CAA Versailles, 17 avr. 2009, Commune de Versailles, req. n°06VE00222).

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LE CONTRÔLE DU DROIT D’EXPRESSIONLe contrôle que le directeur ou le codirecteur de la publication peut exercer sur le contenu des tribunes de l’opposition est extrêmement réduit : en l’état de la jurisprudence, le directeur ou le codirecteur de la publication ne peut s’opposer à la publication d’un espace d’expression que si cette publication est de nature à troubler l’ordre public ou comporte des imputations diffamatoires ou injurieuses.

Cette opposition doit être justifiée et motivée.

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LE CONTRÔLE DU DROIT D’EXPRESSIONLa seule circonstance que les propos tenus seraient excessifs, polémiques ou électoralistes n’est pas suffisante pour pouvoir refuser légalement leur publication. Le Tribunal administratif de Besançon a ainsi enjoint au président d’une communauté de communes de publier la tribune de l’opposition qu’il avait jugée diffamatoire ou injurieuse, au motif qu’il « ressort de l’examen de ladite tribune que les critiques qu’elle comporte, pour polémiques et excessives qu’elles aient pu paraître, ne comprennent aucune imputation diffamatoire ou injurieuse » au sens de la loi de 1881 sur la liberté de la presse (TA Besançon, 21 févr. 2003, req. n°03-218).

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LES ATTEINTES AU DROIT D’EXPRESSIONLE RÉFÉRÉ-LIBERTÉ

Le droit d’expression présente le caractère d’une liberté individuelle.

Ce caractère est essentiel dans la mesure où il permet à tout titulaire de ce droit à qui son exercice aurait été refusé de saisir le juge administratif d’une demande en référé-liberté visant à ce qu’il soit enjoint au directeur de la publication ou au codirecteur de la publication d’insérer le texte de la tribune dans la publication à paraître.

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LES ATTEINTES AU DROIT D’EXPRESSIONLE RÉFÉRÉ-LIBERTÉ

Le juge des référés du TA de Cergy-Pontoise a ainsi, à la demande d’une conseillère n’appartenant pas à la majorité municipale qui s’était vue opposer par le maire un refus de publication de sa tribune, enjoint au directeur de la publication d’insérer cette tribune dans le bulletin municipal (TA Cergy-Pontoise, ord. réf., 14 sept. 2011, Gouriet c/ Commune de Châtillon, req. n°1107539).

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LES ATTEINTES AU DROIT D’EXPRESSIONLE RECOURS EN EXCÈS DE POUVOIR

Les titulaires du droit d’expression peuvent également saisir le juge administratif par la voie du recours pour excès de pouvoir.

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L’UTILISATION DU DROIT D’EXPRESSIONÀ DES FINS DE PROPAGANDE ÉLECTORALEL’exercice du droit d’expression ne peut pas être interdit en périodes préélectorale et électorale et un texte ne peut pas être refusé au motif que son contenu serait polémique, partisan ou électoraliste.

Ainsi que l’a récemment jugé le Conseil d’Etat, « la commune ne saurait contrôler le contenu des articles publiés dans ce cadre, qui n’engagent que la responsabilité de leurs auteurs » (CE, 7 mai 2012, Elections cantonales de Saint-Cloud, req. n°353536).

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L’UTILISATION DU DROIT D’EXPRESSIONÀ DES FINS DE PROPAGANDE ÉLECTORALEAntérieurement à cet arrêt, la jurisprudence considérait que l’exercice du droit d’expression à des fins de propagande électorale pouvait être sanctionné sur le fondement du deuxième alinéa de l’article L. 52-8 du Code électoral. Le Conseil d’Etat avait ainsi qualifié une tribune invitant les habitants d’une commune à se joindre à l’appel lancé par une candidate en vue des élections municipales de mars 2008, de don provenant d’une personne morale, prohibé par l’article L. 52-8 du Code électoral (CE, 3 juill. 2009, Elections municipales de Montreuil-sous-Bois, req. n°322430).

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L’UTILISATION DU DROIT D’EXPRESSIONÀ DES FINS DE PROPAGANDE ÉLECTORALELe Conseil d’Etat est revenu sur cette jurisprudence dans un arrêt du 7 mai 2012. Il a considéré que « si de tels articles sont susceptibles d’être regardés, en fonction de leur contenu et de leur date de parution, comme des éléments de propagande électorale de leurs auteurs, ils ne sauraient être assimilés à des dons émanant de la commune, personne morale, au sens des dispositions de l’article L. 52-8 du code électoral » (CE, 7 mai 2012, Elections cantonales de Saint-Cloud, req. n°353536).

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L’UTILISATION DU DROIT D’EXPRESSIONÀ DES FINS DE PROPAGANDE ÉLECTORALEDès lors, si une collectivité territoriale ne peut pas s’opposer à l’exercice à des fins électorales du droit d’expression, elle ne saurait en contrepartie être tenue pour responsable de celui-ci.

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L’EXPRESSION POLITIQUE DE LA MAJORITÉ MUNICIPALE OU

INTERCOMMUNALELes élus de la majorité municipale ou intercommunale peuvent également disposer d’espaces d’expression politique.

L’attribution d’un tel espace d’expression ne peut pas trouver son fondement juridique dans les dispositions de l’article L.2121-27-1 du CGCT : l’espace d’expression visé par cet article est réservé à l’expression des seuls conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale (TA Rouen, 24 mars 2005, Poilve, req. n°0202255).

L’expression politique de la majorité municipale ou intercommunale

L’EXPRESSION POLITIQUE DE LA MAJORITÉ MUNICIPALE OU

INTERCOMMUNALELes dispositions de cet article ne font toutefois pas obstacle à ce qu’un tel espace soit également ouvert dans le journal municipal aux élus de la majorité (CAA Marseille, 16 déc. 20010, Commune de Montpellier, req. n°08MA05127).

L’ouverture d’un espace d’expression aux élus de la majorité devra être décidée par délibération, prise sur le fondement des dispositions de l’article L. 2121-29 du CGCT.

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