FEVRIER 2016
MINISTERE DE L'AGRICULTURE, DES RESSOURCES HYDRAULIQUES, DE
L'ASSAINISSEMENT ET DE LA SECURITE ALIMENTAIRE (MARHASA)
UNION EUROPEENNE
Revue des dépenses publiques
de 2007 à 2015 dans le secteur
eau et assainissement RAPPORT PROVISOIRE
FEVRIER 2016
MINISTERE DE L'AGRICULTURE, DES RESSOURCES HYDRAULIQUES, DE
L'ASSAINISSEMENT ET DE LA SECURITE ALIMENTAIRE (MARHASA)
UNION EUROPEENNE
Revue des dépenses publiques
de 2007 à 2015 dans le secteur
eau et assainissement RAPPORT PROVISOIRE
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FAX +45 56 40 99 99
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VERSION NO. DATE DE PUBL. DESCRIPTION ÉLABORE CONTROLE APPROUVE
01 03 mars 2016 Contrat cadre N°2015/368841 Malick Sawadogo, NELO, Pascal Kima
ELF
REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT 5
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CONTENU
1 Contexte et objectifs de la mission 9
2 Champ de la revue et approche méthodologique 11
2.1 Les sous-secteurs concernés 11
2.2 Entités publiques concernées par la RDP 11
2.3 Cadre de collecte et d’analyse des données 13
3 Cadre sectoriel et analyse du rôle de l’Etat 16
3.1 Rappel de quelques repères historiques 16
3.2 Analyse des choix opérés en termes de modalités d’intervention sur la période 2007-2015 et de leur efficacité 17
3.3 Synthèse analytique des principaux résultats atteints dans le secteur 23
3.4 Principaux enseignements sur l’analyse du rôle de l’Etat 25
4 Analyse du niveau et de la composition des dépenses publiques en matière d’eau et d’assainissement 27
4.1 Les besoins de financement initiaux du PN-AEPA et du PAGIRE sur la période 2007-2015 27
4.2 Analyse du niveau et de la composition de la dépense publique de 2007 à 2015 29
4.3 Analyse comparée du niveau et de la composition des dépenses allouées au secteur 35
5 Analyse de l’efficience du secteur 37
5.1 Analyse des principaux modèles d’efficience : comparaison des ressources utilisées et des extrants produits 37
6 REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT
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5.2 Evaluation comparée des coûts unitaires pratiqués dans le secteur 41
6 Analyse de l’efficacité des dépenses publiques du secteur 43
6.1 Analyse de la performance globale 43
6.2 Eau potable en milieu rural 45
6.3 Eau potable en milieu urbain 49
6.4 Assainissement 50
6.5 GIRE 51
6.6 Principaux enseignements de l’analyse de l’efficacité de la dépense 53
7 Analyse de l’équité dans l’allocation des dépenses publiques 55
7.1 Objectifs poursuivis 55
7.2 Analyse des disparités régionales 56
7.3 Analyse de l’accessibilité pour les ménages 60
7.4 Principaux enseignements de l’analyse de l’équité 61
8 Revue critique de la gestion financière du secteur 62
8.1 Référentiels de gestion financière dans le secteur 62
8.2 Mécanismes et procédures en place pour l’allocation stratégique des ressources 63
8.3 Efficacité et transparence des procédures d’exécution budgétaire, de contrôle et de reporting 64
9 Revue critique de la gestion des marchés publics 66
9.1 Référentiels en matière de passation de marchés dans le secteur 66
9.2 Efficacité et transparence dans la programmation et l’exécution des marchés publics 66
ANNEXES TECHNIQUES
REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT 7
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SIGLES
AEP Approvisionnement en Eau Potable
AGETEER Agence d'Exécution des Travaux Eau et Equipement Rural
BPO Budget Programme par Objectifs
CAD/OCDE
Comité d’Aide au Développement de l’Organisation de Coopération et de Développement Économiques
CFAP Classification des Fonctions de l’Administration Publique
CRP Comités Régionaux de Pilotage
CSD-E&A Comtés sectoriels eau et assainissement
CT Collectivités Territoriales
DAF Direction de l’Administration et des Finances
DGADI Direction Générale des Aménagements et du Développement de l’Irrigation
DGAEU Direction Générale de l’Assainissement et des Eaux Usées
DGB Direction Générale du Budget
DG-COOP Direction Générale de la Coopération
DGESS Direction Général des Etudes Statistiques et Sectorielle
DGMP Direction Générale des Marchés Publics
DGRE Direction Général des Ressources en Eau
DMP Direction des Marchés Publics
DRARHASA
Direction Régionale de l'Agriculture des Ressources Hydraulique, de l'Assainissement et de la Sécurité Alimentaire
DUE Délégation de l'Union Européenne
EPE Etablissements Public de l'Etat
FMI Fonds Monétaire International
FPDCT Fonds Permanent pour le Développement des Collectivités Territoriales
GFP Gestion des Finances Publiques
GIRE Gestion Intégré des Ressources en Eau
GLASS Global annual assessment of sanitation and drinking-water
MARHASA
Ministère de l'Agriculture de l'Hydraulique et des Ressources Halieutique
MEF Ministère de l'Economie et des Finances
MOD Maîtrise d'Ouvrages Déléguée
ODD Objectifs de Développement Durable
OMD Objectifs du Millénaire pour le Développement
ONEA Office National de l’Eau et de l'Assainissement
ONG Organisation Non Gouvernementale
PAGIRE
Plan d'Action pour la Gestion Intégrée des Ressources en Eau
PEFA Public Expenditure Financial Accountablity
PN-AEPA
Programme National d'Approvisionnement en Eau Potable et Assainissement
PNSR Programme National du secteur rural
PPP Partenaires Publics Privé
PTF Partenaire Technique et Financier
8 REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT
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RDP Revue des Dépenses Publique
S/E Suivi-évaluation
SCADD
Stratégie de Croissance Accélérée et de Développement Durable
SP/PAGIRE
Secrétariat Permanent du Plan d'Action pour la Gestion Intégrée des Ressources en Eau
TDR Termes de références
REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT 9
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1 Contexte et objectifs de la mission Le Burkina Faso a enregistré des progrès vers l’atteinte des Objectifs du Millénaire
pour le Développement (OMD) en particulier dans le domaine de l’accès à l’eau
potable mais qui restent en deçà des attentes. Le rapport de performance 2014 de
la Stratégie de Croissance Accélérée et de Développement durable (SCADD)
indique que le taux d'accès à l'eau potable en milieu urbain fait partie des 5
indicateurs OMD sur 35 dont les cibles seront atteintes en 2015. Les cibles pour
les taux d'accès à l'eau potable en milieu rural, et les taux d'accès à
l'assainissement en milieu urbain et rural ne pourront être atteintes malgré les
progrès observés.
Ces progrès ont été réalisés dans le cadre de reformes soutenues à travers entre
autres (i) le Plan d’Action pour la Gestion Intégrée des Ressources en Eau
(PAGIRE) ; (iii) le Programme National d’Approvisionnement en Eau Potable et
d’Assainissement (PN-AEPA).
La fin prochaine du PN-AEPA et du PAGIRE appelle cependant à préparer de
nouveaux référentiels qui s’inscrivent dans (i) le nouvel agenda des objectifs de
développement durable (ODD) à l’horizon 2030, (ii) le nouveau cycle de la SCADD
dont l’élaboration a déjà démarré et (iii) la nouvelle politique nationale en matière
d’eau dont l’actualisation est en cours depuis fin 2013.
La gestion des dépenses publiques étant un outil essentiel pour la mise en œuvre
des politiques publiques, il apparaissait important de conduire une revue des
dépenses publiques dans le secteur pour donner des éclairages sur l’allocation
des ressources sur la période 2007-2015 et en déduire des recommandations
utiles. En rappel, la dernière revue des dépenses publiques est celle réalisée
depuis 2008 sur la période 2001-2006 et qui portait uniquement sur le milieu rural.
La présente RDP sollicitée par le ministère en charge de l’eau et de
l’assainissement couvre les milieux rural et urbain et porte sur la période 2007-
2015. Elle a pour objectif général d’analyser la pertinence, l’efficacité, l’équité, la
transparence et l’incidence des dépenses publiques dans le secteur eau et
assainissement.
La conduite de la RDP est prévue sur cinq phases : (i) une phase de démarrage,
(ii) une phase de collecte des données, (iii) une phase d’analyse approfondie des
données et de préparation du rapport provisoire (iv) une 2ème
mission de
préparation du rapport final provisoire, (iv) une phase de validation des données.
10 REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT
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La phase de démarrage s’est déroulée du 11 au 18 janvier 2016 et a permis de
préciser la méthodologie de conduite de l’étude. Elle a été sanctionnée par un
rapport qui présente la méthodologie détaillée ainsi que le planning global.
Le présent rapport capitalise les étapes 2 et 3. Il est soumis au comité de suivi de
l’étude. Les résultats présentés dans le rapport sont provisoires. Une mission
complémentaire de collecte des données est prévue au mois de mars 2016. Cette
mission permettra d’affiner/compléter les analyses et résultats provisoires et de
présenter un rapport qui sera ensuite présenté lors d’un atelier national de
validation. Cette seconde version provisoire comprendra par ailleurs un résumé
exécutif synthétisant les principales conclusions de la revue.
REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT 11
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2 Champ de la revue et approche méthodologique
2.1 Les sous-secteurs concernés
Suite à la phase de démarrage, il est convenu de limiter le champ de l’étude aux
sous-secteurs suivants : eau potable, assainissement des eaux usées et excréta,
GIRE. En effet, cette revue s’inscrit (i) dans la continuité de celle menée en 2008
pour la période 2001 à 2006 et (ii) dans le dispositif de suivi-évaluation des deux
programmes (PN-AEPA et PAGIRE) qui structurent depuis 2007 les actions du
secteur eau et assainissement.
2.2 Entités publiques concernées par la RDP
La revue porte sur les dépenses publiques du secteur eau assainissement. Le
manuel des finances publiques du FMI de 2001 définit le secteur public comme
comprenant les entités suivantes:
› Les administrations publiques composées de l’administration centrale
(ministères sectoriels), et des entités autonomes (ex : établissements public
de l’Etat-EPE),
› Les sociétés publiques
› Les administrations locales (communes et régions)
Au niveau des ministères sectoriels concernés par la revue, il faut d’abord relever
que l’eau et l’assainissement ont été sur la période 2007-2015, rattachés à des
ministères multisectoriels en charge de l’Agriculture, de l’Hydraulique , de
l’Assainissement et par moment des ressources halieutiques, sauf en 2013 et 2014
où ils relevaient d’un ministère spécifiquement dédié.
En plus du ministère en charge de l’eau et l’assainissement, d’autres ministères
effectuent des réalisations dans le domaine de l’eau et assainissement. On peut
citer entre autres, les ministères en charge de l’éducation, de la santé, de
l’environnement et du cadre de vie, etc. La RDP 2001-2006, avait relevé ce fait
mais n’avait pas pris en compte de telles dépenses du fait des problèmes de
disponibilité des données. Le dispositif de suivi-évaluation mis en place dans le
12 REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT
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cadre du PN-AEPA devrait en principe permettre de collecter (au niveau des
Comités régionaux de pilotage-CRP) au moins les données relatives aux
investissements réalisés via ou sous la tutelle de ces ministères. Ces contributions
seront donc appréhendées via les rapports d’activités consolidés au niveau du
Ministère en charge de l’eau. En revanche faute de données, les coûts de
fonctionnement et les procédures liées à la réalisation de ces investissements ou
contributions de ces ministères ne seront pas analysées.
De ce fait, les entités publiques appartenant aux ministères sectoriels concernées
en première ligne par la présente revue sont :
› Les structures responsables du PN-AEPA : DGRE (coordination nationale),
DGAEUE (coordination composante assainissement rurale), Directions
Régionales en charge de l’Eau et de l’Assainissement (coordination régionale)
› Les structures responsables du PAGIRE : SP/PAGIRE (coordination
nationale), les Agences de l’Eau et la DGRE (suivi des ressources en eau).
› Les structures impliquées dans le circuit de la dépense en lien avec ces deux
programmes : DAF/MARHASA en tant qu’administrateur des crédits du
ministère, la DGESS en tant que coordination de la programmation et du
suivi-évaluation ministériel, la DMP en tant que coordination ministérielle des
processus de passation des marchés publics, les structures du MEF (DGB,
DG-Coop, Trésor).
Pour les agences de l’eau, l’analyse comprendra les financements reçus de l’Etat à
travers le SP/PAGIRE, les appuis directs de l’Etat (fonds propres), des partenaires
techniques et financiers, et les ressources collectées grâce à la redevance Eau.
Les Etablissements Publics de l’Etat (EPE) sont des entités publiques autonomes
qui exécutent des politiques publiques. Les EPE apparaissent au budget pour la
subvention qu'ils reçoivent au niveau du Titre 4 de la Loi de finance. La mission n’a
pu identifier que le Fonds permanent pour le développement des Collectivités
Territoriales (FPDCT) qui pourrait éventuellement être concerné par la RDP. En
effet c’est une entité publique autonome qui contribue au financement des
investissements des Collectivités Territoriales. Il reçoit des ressources de l’Etat et
de plusieurs autres bailleurs de fonds et les alloue aux collectivités territoriales
La mission a identifié une seule société publique concernée par la RDP. Il s’agit de
l’Office National de l’Eau et l’Assainissement (ONEA) qui intervient en milieu
urbain. Conformément au contrat plan qu’il a conclu avec l’Etat et en partenariat
avec les Communes, l’ONEA contribue dans les zones d’intervention à lui
dévolues par l’Etat au niveau communal, à la mobilisation des ressources pour la
réalisation, le renouvellement et la maintenance des systèmes d’adduction d’eau
potable et de réseau collectif d’assainissement ; il en assure la gestion et
l’exploitation. L’ONEA couvre actuellement 45 centres dont 7 sont sous contrat
d’affermage et 38 sous contrats plan. L’analyse de ses dépenses concernera à la
fois les fonds propres générés par ses recettes et les appuis de l’Etat ainsi que
ceux de ses bailleurs de fonds.
La commune est le point de convergence de tous les investissements sectoriels.
L’Etat y intervient directement à travers ses démembrements et lui transfère par
ailleurs des ressources pour l’exercice de ses prérogatives dans le secteur eau et
assainissement. D’autres partenaires (ONG, coopération décentralisés)
REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT 13
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interviennent également directement ou en partenariat avec la commune. Les
données relatives à tous ces investissements sont en principe capitalisées à
travers le dispositif des CRP. Celles relatives au fonctionnement ou aux coûts de
transaction relatifs à ces investissements ne le sont certainement pas et ne seront
donc pas prises en compte dans la présente étude. Au niveau de l’analyse des
procédures de la dépense publique au niveau communal, l’étude se limitera aux
seuls transferts directs de l’Etat. En effet, Les TDR précisent dans les services
demandés qu’il s’agit « d’analyser le système d'allocation entre niveau central et
niveau déconcentré (et dans la mesure du possible décentralisé avec les transferts
sectoriels) ».
Les interventions des partenaires techniques et financiers (PTF) seront prises en
compte à partir de l’analyse des budgets et des comptes des entités publiques
identifiées plus haut. Ces interventions qui sont de l’aide publique sont déjà prises
en compte dans les budgets et comptes des entités publiques. Il reste toutefois
que certains financements des PTF ne transitent pas par le circuit financier de
l’Etat. La mission a fait un traitement spécifique afin de collecter dans la mesure du
possible de telles données lorsqu’il est établi que celles-ci ont un impact significatif
sur le volume des dépenses du secteur. La mission a également tenu compte des
risques de double comptabilisation de ces financements directs.
2.3 Cadre de collecte et d’analyse des données
La revue est articulée autour des 7 domaines d’analyse suivants :
Tableau 1 : Domaines d’analyse
Domaine Objectif
Rôle et modes d’intervention
de l’Etat dans le secteur
Apprécier l’efficacité du rôle de l’Etat à travers
le niveau de mise en œuvre des reformes
retenues ainsi que leur impact sur les
performances sectorielles.
Niveau et composition des
dépenses publiques en
matière d’eau et
d’assainissement
Analyser la structure et l’évolution du niveau et
de la composition des dépenses publiques,
afin d’apprécier si : (i) le niveau des dotations
est conforme à la priorité accordée à ce
secteur par le gouvernement, (ii) si le niveau
d’exécution des dépenses et leur composition
reflète les dotations initiales, (iii) si la structure
et l’évolution des dépenses publiques est
pertinente et soutenable.
Efficience du secteur Apprécier dans quelle mesure les ressources
sont utilisées de manière rationnelle et
optimale pour l’atteinte des résultats dans le
secteur. Il s’agit d’apprécier si on aurait pu
obtenir plus de résultats avec le même niveau
de ressources ou si on aurait pu utiliser moins
14 REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT
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Domaine Objectif
de ressources pour obtenir les résultats
actuels.
Efficacité des dépenses
publiques du secteur
Apprécier le niveau d’atteinte des objectifs et
résultats sectoriels dans les délais prévus.
Equité dans l’allocation des
dépenses publiques
La question de l’équité prend une importance
particulière dans le nouveau contexte de
promotion des droits humains dans le secteur
eau et assainissement.
Il s’agit d’analyser dans quelle mesure
l’allocation des ressources a permis de réduire
les disparités dans l’accès aux services d’eau
et d’assainissement
Revue critique de la gestion
financière du secteur
Examiner l’efficacité et l’efficience des
procédures de préparation du budget,
d’allocation, d’exécution et de suivi
budgétaires.
Revue critique de la gestion
des marchés publics
Apprécier l’efficacité et l’efficience des
procédures de passation des marchés publics
dans le secteur
Pour chacun de ces domaines, la grille d’analyse proposée dans le rapport de
démarrage comprend : les questions importantes à analyser, la méthode
d’analyse, les indicateurs et variables à considérer, les données et sources de
collecte.
Les principales sources de collecte de données considérées ont été :
› Le Circuit Intégré de la Dépense (CID) pour les données budgétaires
(prévision et exécution). Les principales difficultés rencontrées dans la
collecte des données ont concerné les données sur les financements
extérieurs. La mission a soumis un questionnaire aux partenaires techniques
et financiers (PTF) pour la collecte des données sur les financements
extérieurs. Compte tenu du fait que très peu de PTF avaient répondu au
questionnaire, la mission a dû procéder par triangulation avec les données
disponibles au niveau de la DGCOP pour compléter les informations sur les
financements extérieurs des PTF. La mission du mois de mars 2016 sera
l’occasion de vérifier auprès des PTF, la cohérence des données ainsi
collectées. Pour l’ONEA, les informations financières ont été collectées à
partir des rapports de suivi budgétaire et des rapports d’activité.
› Les données sur la performance des programmes ont été collectées à partir
des documents de programme PN-AEPA et PAGIRE, des rapports annuels
d’exécution du PN-AEPA (niveau national et régional) et du PAGIRE, des
rapports de performances présentés aux CSD-E&A, des rapports bilan du PN-
REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT 15
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AEPA et du PAGIRE et des rapports de revue, et des matrices de
performance. Pour l’ONEA, on a eu recours aux rapports du contrat plan Etat-
ONEA ainsi que les rapports de l’Auditeur technique de l’ONEA.
La période sous revue va de 2007 à 2015, mais la mission n’a pas pu recevoir
les données de l’ONEA concernant la période 2007. Au niveau du budget de
l’Etat, les données du CID, apparaissaient incomplètes pour 2015, compte
tenu des délais de régularisations habituellement apportées au CID au
premier trimestre. Ce point sera discuté avec le comité lors de la mission de
mars 2016
16 REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT
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3 Cadre sectoriel et analyse du rôle de l’Etat
3.1 Rappel de quelques repères historiques
Ces points de repères sont rappelés ici à titre de cadrage du contexte dans lequel
le secteur a évolué ces dernières années.
Tableau 2 : Repères historiques
2002 Ministère de l'Agriculture de l'Hydraulique et des Ressources
Halieutiques (MAHRH)
Création d'une Direction Générale de l'Inventaire des Ressources
Hydrauliques (DGIRH), en charge de la GIRE
Et d'une Direction Générale de l'Approvisionnement en Eau Potable
(DGAEP) en charge de l'AEP et de l'Assainissement
Création du Conseil National de l'Eau
2003 Adoption du PAGIRE (2003-2015).
Création du SP/PAGIRE, rattaché au cabinet du MAHRH
2005 Rattachement du SP/PAGIRE à la DGIRH
2006 Fusion de la DGIRH et de la DGAEP en une DGRE (Direction
Générale des Ressources en Eau)
Adoption du PN-AEPA (2007-2015)
2007 Création Agence de l'Eau du Nakambé
2008 Création d'une Direction Générale de l'Assainissement
2010 Formulation et Démarrage de la phase 2 du PAGIRE (2010-2015)
Rehaussement de la position du SP/PAGIRE, rattachement au SG du
MAHRH
Démarrage de l'ABS au PN-AEPA
Décision du MAHRH d'exécuter les crédits délégués aux régions via
REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT 17
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les Agences de MOD
Saison de pluie exceptionnelle entrainant des inondations et perturbant
l’exécution des activités sur le terrain
2011 Crise politique suite à une mutinerie d'une partie de l'armée.
Création du Ministère de l'Agriculture et de l'Hydraulique
2012 Mise en place des 4 autres agences de l’eau (signature convention
constitutive, nomination DG)
2013 Ministère de l'Eau, des Aménagements Hydrauliques et de
l'Assainissement (MEAHA)
Mise en place tardive du budget (2ème semestre) suite aux difficultés
liées à la séparation avec l'Agriculture
2014 Arrêt de l'exécution des crédits délégués via les agences de MOD,
pleine responsabilisation des DREAHA
Insurrection populaire, mise en place d'un gouvernement de transition
Ministère de l’Agriculture, des Ressources Hydrauliques, de
l’Assainissement et de la Sécurité Alimentaire (MARHASA)
2016 Ministère de l'Eau et de l'Assainissement
3.2 Analyse des choix opérés en termes de modalités d’intervention sur la période 2007-2015 et de leur efficacité
L’analyse vise à mettre en évidence les instruments qu’utilise ou devrait utiliser
l’Etat pour rendre plus performante son action dans le secteur. La dépense
publique ne constituant qu’un des leviers de cette action.
Selon le document de politique et stratégies en matière d’eau (1998), l’un des
principes qui guident l’action de l’Etat dans le secteur est celui de la subsidiarité.
Ce principe consiste à définir et à mettre en œuvre les politiques à l’échelle
géographique appropriée. Autrement dit, les questions qui peuvent être résolues
localement doivent être décidées et gérées localement.
Dans le cadre de ce même document, l’Etat s’est aussi fixé comme objectif «
d’améliorer les finances publiques en allégeant le poids du secteur de l’eau par un
partage équilibré des charges entre les partenaires concernés : les pouvoirs
publics, les collectivités et les usagers ».
3.2.1 Eau potable et assainissement en milieu rural
Coordination Le PN-AEPA adopté en 2007 est le premier instrument programmatique mis en
place par l’Etat pour structurer son action en matière de développement du service
public d’eau potable et d’assainissement. Il vise à rendre plus lisible l’action
18 REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT
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publique et à fédérer celles des autres intervenants (collectivités, PTF, ONG, privé,
usagers).
La coordination de la mise en œuvre du PN-AEPA est assurée de manière
continue depuis le début par la Direction Générale de l’Eau (DGRE) au niveau
central et les Directions Régionales en charge de l’Eau et de l’Assainissement
(DREA).
La composante Assainissement avait dans un premier temps été prise en charge
par la DGRE à travers une direction de l’Assainissement en son sein, puis
coordonnée depuis 2008 par une Direction Générale spécifiquement dédiée
démontrant la volonté politique de rendre plus visible cette thématique et d’en
améliorer les performances. Cependant, la coordination du suivi-évaluation du PN-
AEPA a été maintenue à la DGRE par souci de cohérence.
Déconcentration Bien que prônant la décentralisation/déconcentration comme un des piliers de son
action dans le secteur, l’Etat ne s’est pas doté d’une stratégie claire en la matière
(étapes et objectifs en fin de programme). La feuille de route AMOC (appui à la
maitrise d’ouvrage communale) qui en donne quelques éléments n’a été validée au
niveau sectoriel qu’en 2014 et attend toujours d’être approuvée par le
Gouvernement.
Une approche développée à partir de 2005 dans le cadre de certains programmes
sectoriels a été le renforcement par l’action, des capacités des DREA à gérer des
investissements AEPA pour leur permettre d’être outillé et d’apporter un appui-
conseil efficace aux communes lorsque la maitrise d’ouvrage d’AEPA leur sera
effectivement transférée. Tirant leçon de cette expérience, cette approche a été
retenue dans le cadre l’ABS (2010-2015) conclue en 2009 entre l’Etat et trois PTF
(UE, Danida, Suède). Les crédits d’investissements du PN-AEPA en milieu rural
devraient donc être délégués aux DREA. Mais dès le démarrage en 2010, le
Ministère en charge de l’Eau et l’Assainissement (MEA) a choisi de ne plus suivre
cette approche. Les crédits ont bien été budgétairement délégués aux régions
mais avec l’obligation d’en confier l’exécution au FEER et à l’AGETEER, deux
agences publiques de maitrise d’ouvrage déléguée (MOD) basées à
Ouagadougou. Cette opération correspondait de fait à une recentralisation de
l’exécution de ces crédits. Suite aux tensions que cela a occasionné avec les PTF
et aux résultats des premiers audits, le MEA a abandonné cette option et est
revenue au montage initial à partir du budget 2014.
Si l’on s’appuie principalement sur les données du FEER1, il apparait que les
performances des agences de MOD ont plutôt été décevantes enregistrant
d’importants retards dans l’exécution des travaux (aucun marché achevé dans les
délais, les meilleurs se terminent avec au moins le double du délai initial et des
records du genre, 2 ans pour exécuter un marché de 15 forages sans aucune
explication dans les rapports fournis). La grande faiblesse de ces agences semble
se situer au niveau de leur capacité de supervision des chantiers situés un peu
1 Les données reçues de l’AGETEER doivent être complétées car elles n’indiquent
pas toujours les dates de démarrage et de finalisation des différents contrats.
REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT 19
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partout dans le pays. Cela se traduit aussi par le caractère plus que sommaire et
nullement analytique des rapports d’exécution produits.
Dans la période sous revue et même avant, la capacité des DREA a par ailleurs
été fragilisée par l’instabilité institutionnelle du secteur caractérisée par des
fusions-séparation avec d'autres sous-secteurs. Les moyens de fonctionnement
destinés à l'eau et à l'assainissement ont parfois été affectés vers d'autres priorités
ou encore perdus au moment de la séparation. Cet état de fait a non seulement
constituer une source d’inefficacité mais aussi de démotivation des partenaires
techniques et financiers.
Une autre contradiction de l’Etat par rapport à sa politique de déconcentration
apparait dans les modalités de réalisation des ouvrages d’AEP financés par ses
propres crédits hors projet ou programme cofinancé par un partenaire externe. Il
s’agit de la ligne « forages divers » inscrite dans le budget de la DGRE et exécutée
par elle ou à travers une agence de MOD. L’examen du bilan de certaines de ces
réalisations peut soulever des inquiétudes. Il y a par exemple eu des AEPS
construites mais impossible à mettre en service par manque de ressource en eau.
Décentralisation D’après les textes de la décentralisation dont en particulier le décret de transfert de
compétences de 2009 modifié en 2014, les communes sont maitres d’ouvrage du
service public de l’eau et de l’assainissement. Celles-ci ont cependant du mal à
exercer cette compétence faute de capacité financière à recruter un personnel
technique compétent. Cela est en grande partie dû à leur petite taille
comparativement à d’autres pays de la sous-région comme le Bénin où de grandes
avancées sont constatées en matière de décentralisation.
Dans ce contexte, les crédits transférés par l’Etat depuis 2009 pour la réhabilitation
des points d’eau et l’extension des réseaux d’AEP sont exécutés par le secrétaire
général (personne responsable des marchés publics) et le comptable communal.
L’appui des DREA (systématiquement sollicité dans la majorité des cas) se limite
au processus de passation des marchés (DAO, commission d’analyse), à la
réception provisoire et définitive. Aucune supervision par un représentant
compétent du maitre d’ouvrage n’est réalisée alors que la fiabilité des bureaux
d’études ou consultants en charge du contrôle à pied d’œuvre est de plus en plus
problématique. On peut donc nourrir des craintes quant à la qualité et à la
durabilité des ouvrages qui sont ainsi réalisés. Même si l’Etat arrêtait aujourd’hui
ses transferts en direction des communes, le problème restera entier puisque de
plus en plus de communes réalisent des forages sur fonds propres suivant le
même dispositif.
Le choix des sites d’intervention semble être de la responsabilité des communes
même lorsque les fonds sont directement gérés par les services étatiques. Mais la
consultation des communes semble se faire plutôt de manière informelle, sans
utilisation effective des outils (PCD-AEPA mis à jour) et mécanismes formels
prévus (confirmation de l’inscription des sites parmi les priorités du PCD-AEPA ou
décision ad ’hoc du conseil municipal sur les priorités à considérer). Dans tous les
cas, il est établi que le choix des communes, du montant et de l’objet des fonds à
leur transférer est fait par le niveau central sans consultation préalable du niveau
déconcentré encore moins des communes. Cela a dans plusieurs cas empêché
l’utilisation de ces crédits par les communes du fait que leur objet ne répondait à
aucun besoin.
20 REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT
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En application des textes de la décentralisation et de la réforme du système de
gestion des infrastructures d’AEP, une fois les ouvrages réalisés, la responsabilité
de leur gestion et de leur maintenance incombe aux communes. Selon la loi sur
l’eau, les communes ont la possibilité de les gérer en régie ou d’en déléguer la
gestion à des opérateurs privés ou associatifs. Dans la plupart des communes,
l’exercice de cette responsabilité par les communes est problématique pour cause
de manque de capacité technique et d’un appui insuffisant des services
déconcentrés, eux-mêmes contraints par leurs moyens limités.
Dans ce contexte et du fait que le processus de décentralisation est devenu
irréversible, les pistes suivantes peuvent être envisagées :
› Un appui de l’Etat à chaque commune rurale pour permettre le recrutement
d’au moins un agent technique en charge entre-autres des questions d’eau et
d’assainissement. C’est la proposition phare de la feuille de route AMOC.
› Forte incitation à l’intercommunalité(en l’utilisant par exemple comme critère
d’affectation des crédits de l’Etat) et constitution à ce niveau d’un service
technique étoffé d’un personnel technique permettant de répondre aux
besoins des communes parties prenantes. C’est la proposition
complémentaire du PGEA comme second palier.
› Renforcement significatif des moyens d’action des services déconcentrés de
l’Etat à travers par exemple la création/opérationnalisation de Directions
départementales de l’eau et de l’assainissement dotées d’un personnel dont
le mandat exclusif sera l’appui-conseil aux communes. La mise en œuvre de
cette option même sans les deux premières constituera déjà une nette
amélioration de la situation actuelle.
Le cas particulier
de l’assainissement Compte tenu du retard accusé dans ce domaine, l’Etat a pris l’option de fortement
subventionner les ouvrages d’assainissement privés dans le cadre du PN-AEPA.
Cependant, il rencontre des difficultés à trouver un instrument efficace de mise en
œuvre de cette politique dans le contexte des procédures nationales de finances
publiques. Cela a commencé par une exécution par le niveau central (briques et
dalles fournies aux bénéficiaires) puis par le niveau déconcentré (latrine semi-finie
construite jusqu’à la pose de la dalle, la superstructure restant à la charge du
ménage) et enfin par le transfert du montant de la subvention aux communes qui
devraient à leur tour recruter des opérateurs de mise en œuvre (initiative non
aboutie à ce jour faute de compatibilité avec les procédures nationales). Les
pratiques des différents acteurs dans ce domaine ne sont par ailleurs pas
harmonisées, certains projets allant même jusqu’à subventionner à 100% la latrine
familiale.
Il apparait aussi que dans les actions pilotées par l’Etat, très peu d’accent a été
mis sur les activités d’IEC en application des outils de promotion de l’hygiène et de
l’assainissement pourtant bien élaborés au démarrage du PN-AEPA. Par exemple,
après la réalisation des latrines semi-finies aucun suivi n’est réalisé pour s’assurer
de leur transformation en latrine finie et de leur utilisation effective. Par ailleurs
l’expertise des services déconcentrés de la santé pourtant bien expérimentés en la
matière n’a pas été mise à contribution.
REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT 21
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Sachant que plusieurs études/recherches ont démontré qu’en matière d’acquisition
des comportements hygiéniques et d’assainissement du cadre de vie, le facteur le
plus déterminant n’est pas l’infrastructure, il y a lieu de se poser la question de la
pertinence de maintenir une telle politique.
Secteur privé Le secteur privé a jusqu’à lors été utilisé comme prestataire de service tant pour
les études et la réalisation des ouvrages que pour leur gestion.
Bien que la loi sur l’eau ait prévue la possibilité d’une délégation du service public
de l’eau sous forme de concession à un privé, aucun document règlementaire n’est
venu préciser ses modalités pratiques. De ce fait les possibilités de participation
financière du secteur privé dans le développement du Service Public de l’Eau
(SPE) en milieu rural n’ont pas encore été expérimentées.
Un système d’agréments technique des bureaux d’études et entreprises de travaux
intervenant dans le secteur a été mis en place à partir de 2009. Faute de rigueur et
de suivi dans leur attribution, ces agréments n’ont eu aucun impact sur la fiabilité
des entreprises et bureaux d’études.
3.2.2 Eau potable et assainissement en milieu urbain
En milieu urbain le choix de l’Etat est depuis plus 40 ans celui d’une société d’Etat
à caractère stratégique pour développer le service public d’eau et
d’assainissement des eaux usées et excréta. La mission de l’ONEA est de
contribuer à la mobilisation des ressources financières, d’assurer la réalisation et la
gestion des systèmes d’adduction d’eau potable et d’assainissement. Un contrat
plan triennal signé avec l’Etat précise les obligations de chaque partie. Le
périmètre concédé à l’ONEA par l’Etat couvre à ce jour 38 centres urbains et semi-
urbains.
A partir des années 2000, l’ONEA tenant compte du processus de décentralisation,
a commencé à développer des relations de partenariat avec les communes aux
fins de les impliquer dans ses activités et de leur apporter un appui-conseil dans
l’exercice progressif de leur mandat. C’est ainsi que des contrats d’affermage sont
signés avec 7 communes pour la gestion des systèmes appartenant au patrimoine
de ces communes, ce qui n’est pas le cas des 38 centres concédés par l’Etat à
l’ONEA pour lesquels de simples relations de collaboration existent avec les
communes.
Considérant le défi du développement des services AEP dans les quartiers
périphériques non lotis des grandes villes, l’ONEA avec l’appui de ses PTF a initié
depuis 2007 à Ouagadougou des activités pilotes de délégation de la gestion du
service d’AEP dans ces zones à des opérateurs privés indépendants. Dans le
cadre d’un contrat d’affermage tripartite ONEA-Commune-opérateur, l’ONEA vend
de l’eau traitée à ces opérateurs qui se chargent de la distribution et du
raccordement des ménages. Compte tenu du succès de la phase pilote, la
réplication du dispositif dans d’autres quartiers de Ouaga et d’autres villes est
envisagée.
Afin de contribuer au financement de ses activités dans le domaine de
l’assainissement, une taxe « assainissement » est prélevée sur le prix de l’eau
vendue par l’ONEA dans tous ses centres. Les activités de l’ONEA en la matière
concernent : la promotion de l’hygiène et de l’assainissement des eaux usées et
22 REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT
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excréta, la subvention des ouvrages d’assainissement autonomes (latrines,
puisards), la réalisation des latrines dans les lieux publics, la construction et la
gestion d’un réseau d’égouts dans le centre-ville de Ouaga.
3.2.3 Gestion intégrée des ressources en eau
Depuis 1998 à travers le document de politique et stratégies en matière d’eau,
l’Etat a fait le choix d’une Gestion Intégrée des Ressources en Eau consacrant non
seulement la nécessité d’une gestion rationnelle et durable mais aussi de la pleine
participation/responsabilisation de tous les acteurs concernés (Etat, collectivités,
usagers, secteur privé, société civile).
Ce choix a été concrétisé par la loi d’orientation sur l’eau votée en 2001 puis
structuré à travers le PAGIRE (2003-2015) conçu en deux phases : (i) 2003-2008,
étendu à 2009, (ii) puis la phase 2010-2015 qui tire les leçons de la première et
recadre les résultats attendus.
Le pilotage du PAGIRE est assuré par un Comité de Pilotage qui traduit la
responsabilité collégiale des acteurs nationaux et des partenaires concernés par
sa mise en œuvre. Sa cheville ouvrière est constituée par un Secrétariat
Permanent (SP/PAGIRE) dont l’évolution du positionnement traduit la complexité
de la reforme introduite par la GIRE. Selon le décret d’adoption du PAGIRE en
2003 par le Gouvernement, le SP/PAGIRE est rattaché au cabinet du Ministère en
charge de l’Eau et son secrétaire permanent a rang de conseiller du Ministre. En
2005, un arrêté du Ministre en charge de l’Eau modifie cette disposition et place le
SP/PAGIRE sous l’autorité du Directeur Général en charge des Ressources en
Eau. A la suite d’une évaluation qui a mis en lumière les contradictions d’un tel
choix, le SP/PAGIRE a été rétabli dans son positionnement initial à partir de 2010.
La GIRE introduit deux innovations majeures :
› L’approche par bassin hydrographique qui retient cet espace physique comme
le cadre approprié pour la planification, la mobilisation, la gestion et la
protection des ressources en eau. Sa mise en œuvre a démarré en 2007 avec
la mise en place progressive des Agences de l’Eau dans les 5 espaces de
gestion retenus : Nakambé, Mouhoun, Comoé, Liptako, Gourma. Ces
Agences ont à ce jour toutes été créés avec leurs instances (comité de
bassin, conseil d’administration, direction générale) et ont commencé à
exercer leur mandat. Elles ont le statut de Groupement d’Intérêt Public.
› Les principes préleveur-payeur et pollueur-payeur pour contribuer au
financement de la gestion et de la protection des ressources en eau. C’est
ainsi qu’il a été institué par une loi votée en 2009, au profit des agences de
l’eau, une taxe parafiscale dénommée Contribution Financière en matière
d’Eau en abrégé CFE, sur le prélèvement de l’eau brute, la modification du
régime de l’eau, et la pollution de l’eau. Sa collecte est effective pour les
Agences du Nakambé (depuis 2009) et du Mouhoun (depuis 2014).
REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT 23
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3.3 Synthèse analytique des principaux résultats atteints dans le secteur
Eau potable Selon le rapport bilan 2014 du PN-AEPA, 67,5% des financements nécessaires ont
pu être mobilisés pour le milieu rural et 99% pour le milieu urbain.
Cela aurait permis d’alimenter en potable environ 2,7 millions de personnes
supplémentaires en milieu rural contre 7,1 millions visés selon les OMD soit 38%
de réalisation de l’objectif. En termes de points d’eau cela se traduit par 10476
puits modernes et forages équipés et 1638 bornes fontaines. Globalement cela
correspond à environ 68% des points d’eau nécessaires pour atteindre les OMD.
En milieu urbain, environ 2,1 millions personnes supplémentaires auraient été
desservies contre une cible initiale de 1,8 millions pour l’atteinte des OMD.
Ces chiffres sont résumés dans le tableau ci-dessous en termes de taux d’accès.
Accès à l'eau potable 2014 OMD
Rural 64% 76%
Urbain 87% 84%
National (pondération) 70% 78%
National INSD 84%
La comparaison avec les chiffres de l’INSD soulève toutefois quelques questions
de fond. Ces indicateurs reflètent-ils la réalité ? Le mode de calcul sectoriel
(collecte administrative et calcul informatique associant rayon d’action et nombre
de personnes couvertes par un point d’eau potable) semble plus sévère que celui
de l’INSD (enquête, déclaration des usagers sur le seul critère du temps d’accès à
un point d’eau potable). Les résultats du PN-AEPA en matière d’accès à l’eau
potable sont-ils supérieurs à ce que semble indiquer les indicateurs sectoriels ?
Assainissement Au niveau de l’assainissement, selon le rapport bilan 2014 du PN-AEPA environ
143 188 latrines familiales ont été construites en milieu rural contre un objectif de
395 118 pour atteindre les OMD soit 36%. En milieu urbain, 128 694 latrines
familiales construites contre 222 000 en fin 2015 soit 58%.
En termes de taux d’accès, cela se traduit par les chiffres suivants :
Accès à l'assainissement familial 2014 OMD
Rural 9% 50%
Urbain 32% 57%
National (pondération) 15% 52%
National INSD 11%
24 REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT
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On note là aussi un écart notable avec les chiffres de l’INSD. Le mode de calcul
sectoriel (collecte administrative, norme limitant à 10 le nombre de personnes
couvertes par une latrine) est en principe plus sévère que celui de l’INSD (enquête,
déclaration usagers, pas de limite sur le nombre maximum couvert par un lieu
d’aisance). Il n’est donc pas logique que le taux de l’INSD soit plus bas que celui
calculé au niveau sectoriel. Cela questionne la fiabilité des données. Mais quoi
qu’il en soit il est certain que les OMD ne seront pas atteints en matière
d’assainissement de base.
GIRE La période de revue est à cheval entre deux phases du PAGIRE, la période 2007 à
2009 ne couvrant que partiellement la première phase. Du fait que la chaine des
résultats a substantiellement été modifiée pendant la phase 2 pour tenir compte
des enseignements tirés de la phase 1, il parait plus pertinent de focaliser l’analyse
des résultats principalement sur la phase 2. Dans tous les cas, la GIRE étant un
processus de réformes, les résultats obtenus pendant la phase 2 intègrent
nécessairement les acquis de la phase précédente.
Le PAGIRE 2 a pu mobiliser près de 70% du budget nécessaire à sa réalisation.
Le bilan du programme résultat par résultat est présenté en annexe A.
On retiendra principalement les éléments suivants :
› Les avancées au niveau du cadre institutionnel avec la mise en place des 5
agences prévues avec toutefois des niveaux de fonctionnalité différents,
l’Agence du Nakambé étant la seule à disposer d’une DG doté du personnel
administratif et comptable indispensable pour une gestion autonome suivant
les procédures des GIP. On note aussi la fonctionnalité du Conseil National
de l’Eau et du SP/PAGIRE.
› Les agences de l’eau, une fois leur direction générale installée, ont lancé de
nombreuses actions visant la protection des ressources en eau de leurs
bassins respectifs (reboisement/protection des berges, prévention pollution
minière, etc).
› L’opérationnalisation de la CFE. Sa collecte limitée pour le moment à deux
agences (Nakambé, Mouhoun), a toutefois rencontré plusieurs contraintes
dont la principale fut la contestation par certains usagers majeurs du taux de
la taxe. Cela a entraîné beaucoup de discussions qui ont abouti à un accord
de principe en 2015. Le principal enjeu dans le futur immédiat sera de
s’assurer d’un usage efficace de la CFE par la Agences afin de maintenir
l’intérêt et la confiance des premiers contributeurs et favoriser ainsi
l’élargissement de l’assiette des contributeurs. Pour ce faire, un arrêté conjoint
du MEA et du MEF a précisé en juin 2015 les dépenses éligibles à la CFE
ainsi que leurs proportions respectives.
› L’élaboration de 2 SDAGE (Mouhoun, Cascades) sur les cinq prévus. Par
ailleurs aucun SAGE n’a pu être élaboré. Cette contre-performance est due à
une planification initiale trop optimiste, sous-estimant la complexité et
l’ampleur des moyens à mobiliser pour ces processus.
› La mise en place de la police de l’eau s’est avérée beaucoup plus complexe
que prévue. L’option a finalement été prise de démarrer par un service
expérimental dans l’espace de gestion du Mouhoun, mais celui-ci ne semble
pas non plus fonctionnel. Compte tenu de l’importance de la police de l’eau
REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT 25
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dans la réussite de la GIRE, cette thématique figure en bonne place dans la
prochaine phase du PAGIRE qui devra tirer tous les enseignements du
processus actuel. .
› La plus grande contre-performance du PAGIRE dans son ensemble est sans
nul doute la non-fonctionnalité de la base de données du SNIEau malgré
l’important volume financier investi depuis au moins 2005. Plus généralement,
les activités relatives aux études et à l’information sur l’eau font partie de
celles qui ont connu les taux de réalisation les plus faibles du PAGIRE. En
plus de la BD-SNIEau, il y avait entre autres, l’établissement de l’état des lieux
de la qualité des eaux brutes, le suivi et le renforcement des différents
réseaux de mesure (hydrométriques, piézométriques, qualité d’eau),
l’installation et l’opérationnalisation du laboratoire d’analyse d’eau de la
DGRE, le suivi des ouvrages de mobilisation des ressources en eau. Cela
serait principalement dû aux contraintes suivantes : une faible priorisation de
cette thématique à la DGRE notamment dans l’arbitrage et dans la mise à
disposition des ressources affectées par le PAGIRE, une programmation trop
ambitieuse ne tenant pas compte des moyens logistiques et des ressources
humaines disponibles, le manque de clarté des objectifs poursuivis, etc.
3.4 Principaux enseignements sur l’analyse du rôle de l’Etat
AEPA en milieu rural Il est indéniable que le cadre d’intervention mis en place à travers le PN-AEPA a
favorisé une meilleure affirmation du rôle de l'Etat dans la conduite de la politique
sectorielle, une meilleure visibilité de l'action publique, la fédération de la
contribution des PTF, des collectivités locales, de la société civile et du secteur
privé.
Toutefois, les balbutiements et le manque d’une stratégie claire en matière de
décentralisation ont constitué des facteurs limitant la pleine réalisation de son
potentiel d’efficacité et démultiplication de l’action publique.
Au niveau de l’assainissement, les instruments utilisés par l’Etat pour mettre en
œuvre sa politique se sont montrés inopérants.
Enfin le potentiel de contribution du secteur privé n’a pas été pleinement exploité.
La question de l’efficacité de l’action publique dans le développement des services
eau et assainissement en milieu rural est par ailleurs traitée dans le document de
programme Gouvernance Eau et Assainissement (PGEA, 2016-2030) qui propose
une série d’actions structurées pour y face au regard des enjeux du posts-2015.
Parmi ces actions il y a la conduite urgente d’un audit institutionnel approfondi du
secteur permettant de décliner les reformes consensuelles à mettre en œuvre.
AEPA milieu urbain Globalement les résultats obtenus par l’ONEA notamment l’atteinte des OMD dès
2013 en matière d’AEP, valident le choix stratégique de l’Etat qui est par ailleurs
resté constant offrant ainsi la stabilité institutionnelle et la sérénité indispensables à
la performance. Cet avantage couplé avec l’autonomie de gestion dû à son statut
ont permis à l’ONEA de se construire une notoriété qui dépasse les frontières du
pays.
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GIRE Dans le contexte du Burkina Faso, la GIRE est un choix qui s’imposait à l’Etat au
risque de compromettre durablement son développement socio-économique.
L’Etat a eu le mérite de démontrer sa volonté politique en la matière en structurant
sa stratégie et en se dotant des instruments adéquats. Il reste à les consolider et à
permettre notamment aux agences de l’eau de développer tout le potentiel de cette
politique.
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4 Analyse du niveau et de la composition des dépenses publiques en matière d’eau et d’assainissement
4.1 Les besoins de financement initiaux du PN-AEPA et du PAGIRE sur la période 2007-2015
Les documents de politique sectoriels PN-AEPA, PAGIRE, avaient été
préparés suivant une approche programme. Un cadre programmatique a été
donc retenu et mettait en lumière les ressources à mobiliser dans le secteur pour
permettre l’atteinte des OMD à l’horizon 2015.
Les besoins de financement pour couvrir le coût du PN-AEPA et du PAGIRE
avaient été estimés à 565.36 milliards de FCFA sur la période 2007-20152 dont
543.8 milliards FCFA pour le PNAEPA et 21.66 milliards pour le PAGIRE au titre
de sa 2ème
phase. Cela représentait près de 367.2 milliards de FCFA pour l’eau
potable et 115.3 milliards pour l’assainissement soit respectivement 65% et 20 %
du coût total pour l’ensemble du secteur.
Le coût du PN-AEPA pour le milieu rural avait été estimé à hauteur de 406
milliards de FCFA dont près de 367.2 milliards au titre de l’eau potable et 115.2
milliards pour l’assainissement. Quant au milieu urbain, le coût du programme
s’élevait à 137.8 milliards de FCFA dont 86.9 milliards pour l’eau potable et 50.9
milliards pour l’urbain. Au niveau du PAGIRE, les besoins de financement de la
première phase de 2003 à 2009 avaient été estimés à près de 13,6 milliards. Les
besoins de la seconde phase du PAGIRE avaient été estimés à hauteur de Francs
CFA 21. 266 milliards de FCFA au total dédiés au cadre institutionnel à hauteur de
plus de 9.3 milliards, et près de 4.57 milliards aux actions concernant la
connaissance e le suivi des ressources en eau, des usages et risques et 2.9
milliards pour le renforcement des capacités3. Le tableau ci-dessous rend compte
des financements attendus des différents acteurs et en particulier la contribution
attendue de l’Etat.
Tableau 3 : Rappel des coûts initiaux des programmes sectoriels PN-AEPA et PAGIRE
2 Ce montant ne prend pas en compte les ressources de la première phase du PAGRE qui portaient sur
la période 2003-2009. 3 Près de 2.6 milliards étaient réservés aux autres questions : environnement habilitant, aspects
économiques, aspects transversaux, mesures de protection.
28 REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT
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Programmes dans secteur eau
assainissement
coût total estimé
au départ pour la
période 2007-2015
(en milliards de
FCFA)
en % du total
PNAEA et PAGIRE
Eau potable 367,2 65%
Assainissement 115,3 20%
Gire 21,66 4%
cadre unifié, imprévus 61,2 11%
Total PNAEPA et PAGIRE (ph 2) 565,36 100%
PN-AEPA
milieu rural
eau 280,3 69%
assainissement 64,4 16%
cadre unifié, imprévus 61,2 15%
Total milieu rural 405,9 100%
milieu urbain
eau 86,9 63%
assainissement 50,9 37%
Total milieu urbain 137,8 100%
Total PN-AEPA 543,7 100%
Total Eau potable PN-AEPA 367,2 68%
Total Assainissement PN-AEPA 115,3 21%
Total cadre unifié, imprévus 61,2 11%
PAGIRE
Phase 2 21,66
Le plan de financement du PN-AEPA et du PAGIRE prévoyait le recours à trois principales sources de financement : (i) les ressources nationales à travers le budget de l'Etat, (ii) les contributions des collectivités territoriales, (ii) le produit de la Contribution Financière des usagers et (iii) l’aide extérieure à travers des conventions de financement avec les partenaires au développement et aussi (iv) le recours à des fonds privés.
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4.2 Analyse du niveau et de la composition de la dépense publique de 2007 à 2015
4.2.1 Analyse globale des dépenses du secteur
Evolution d’ensemble On note une performance remarquable du secteur eau assainissement dans
la mobilisation des ressources financières et leur exécution. En effet, les
résultats indiquent que sur une dotation totale de près de 586.3 milliards de FCFA
sur la période 2008 à 2014, les dépenses au profit du secteur se sont établies à
près de 475.2 milliards de FCFA soit un taux d’exécution de près de 81%. Les
dépenses investies dans le secteur représentent ainsi près de 84.1% du coût initial
des programmes du secteur. Elles sont passées de près de 45 milliards de FCFA
en 2008 à près de 82.3 milliards de FCFA en 2014. Les dépenses publiques par
tête d’habitants sont passées elles de 1894 FCFA en 2008 à 3795 FCFA en 2011
avant de revenir à 2700 FCFA en 2014. Les dépenses en proportion du PIB se
sont stabilisées autour de 0.8% entre 2012 et 2014.
Cette évolution laisse apparaitre cependant une tendance à la baisse des
dépenses allouées au secteur notamment à partir de 2012 comme le montre le
graphique ci-dessous.
Figure 1 : Evolution des dépenses publiques Eau & Assainissement (milliards de FCFA)
La part des ressources du Budget de l’Etat allouées au secteur reflète aussi
cette évolution à la baisse à partir de 2011. On note en effet que la part du
budget de l’Etat est passée de 1.7% en 2007 à 3% en 2011 avant de redescendre
à 2.8% en 2013.
Figure 2 : Evolution de la part du budget Eau & Assainissement dans le Budget Etat
48
60 67
87 85 82
2 009 2 010 2 011 2 012 2 013 2 014
dépenses publiques eau assainissement
dépenses publiques eau assainissement
30 REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT
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Par niveau (central/déconcentré/décentralisé)
L’analyse de l’évolution des dépenses du secteur montre une marche au
ralenti de la part exécutée par les niveaux décentralisés et déconcentrés, un
recul des financements exécutés au niveau du ministère (structures
centrales) et une montée en flèche de la part de l’ONEA. L’essentiel des
dépenses a été réalisé par le niveau central (ministères et ONEA). La part des
dépenses exécutée par le ministère au niveau central, est passée de 23.8 milliards
FCFA en 2008, à 22.4 milliards FCFA en 2014. La part exécutée par l’ONEA, est
passée de 20.9 milliards FCFA en 2008 à 45 .9 milliards FCFA en 2014.
La part des dépenses exécutée par les niveaux déconcentrés (Régions) et
décentralisés (communes) connait une nette amélioration d’année en année. Les
dépenses effectuées par les régions sont passées ainsi de 96 millions FCFA en
2008 à près de 8.5 milliards en 2014. Les transferts de ressources aux communes
sont passés de 200 millions en 2008 à près de 4.8 milliards en 2014.
Figure 3 : Evolution des dépenses publiques du secteur Eau & Assainissement
1,7%
2,9% 2,7%
3,0%
3,5%
3,0% 2,8%
2 007 2 008 2 009 2 010 2 011 2 012 2 013
part budget eau assainissement dans Budget Etat
part budget eau assainissement dans Budget Etat
REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT 31
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Il faut noter que les transferts aux communes prennent en compte à la fois les
transferts au titre du ministère en charge de l’eau et assainissement mais
également les transferts réalisés par les autres secteurs comme l’éducation et la
santé et ayant une composante eau assainissement (forages, latrines). D’autres
structures comme le fonds permanent interviennent mais de manière marginale
avec une contribution estimée seulement à 493 millions de FCFA en 2014.
Par nature économique
(fonctionnement, investissement)
Au niveau du milieu rural, l’analyse des dépenses par nature économique
laisse voir un déséquilibre important dans la composition des dépenses en
défaveur des dépenses de personnel et d’entretien. Ainsi en 2014, le budget
global pour l’Etat s’établissait à 52 milliards de FCFA, et seulement 639 millions
étaient consacrés au fonctionnement et 1.4 milliards aux dépenses de personnel.
Ces chiffres sont le reflet de la spécificité de l’organisation institutionnelle du
ministère en charge de l’eau et assainissement. Ce ministère a été longtemps
rattaché au ministère en charge de l’agriculture et des lignes budgétaires
spécifiques pour le fonctionnement des structures en charge de l’eau et
assainissement n’étaient pas exhaustives. La scission de 2013 et 2014 a permis
de dédier des lignes spécifiques pour certaines structures d’appui au sein du
ministère et les directions régionales en charge de l’eau et l’assainissement. Une
alternative pourrait être de procéder à une estimation de ces dépenses sur la base
de règles d’affectation. Cette question pourrait être discutée lors de la mission de
mars.
La faiblesse des dépenses de fonctionnement a été compensée par la
disponibilité des ressources ABS. L’analyse de la structure des dépenses au
titre de l’ABS indique en effet qu’une large partie a été dédiée au financement du
fonctionnement des structures. Le cas de l’ABS est toutefois particulier compte
tenu du fait que la prise en charge d’une grande partie du fonctionnement des
structures sur l’ABS a occulté l’importance d’une allocation spécifique du budget
de l’Etat au fonctionnement des structures. Comme le montre le graphique ci-
dessous, la part des dépenses dédiées aux dépenses de fonctionnement
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2 008 2 009 2 010 2 011 2 012 2 013 2 014
Titr
e d
e l'a
xe
Titre de l'axe
Evolution des dépenses publiques secteur eau assainissement
ONEA
Fonds Permanent
Transferts CT
Régions
Ministère
32 REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT
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(dépenses projet), s’élève à près de 18% des dépenses au compte de l’ABS en
2008, et près de 22% en 2013.
Figure 4 : Décomposition du Titre ABS
La faiblesse des dépenses de personnel au niveau du PN-AEPA (composante
rurale) fait peser un risque important au secteur. Ces dépenses sont restées
très faibles sur la période et en 2014, elles étaient à 2.65%. Cette situation reflète
la non effectivité des réformes institutionnelles au sein du ministère en charge de
l’eau et assainissement. Un plan de développement des ressources humaines
avait été préparé en août 2008, pour accompagner la mise en œuvre du PN-
AEPA. Ce plan de développement a identifié les profils types des agents, et les
besoins en effectifs nécessaires au bon fonctionnement des structures en charge
de la gestion du secteur.
L’évaluation des effectifs en 2008 avait répertorié 59 agents à la DGRE pour un
besoin supplémentaire de 111 au niveau des emplois spécifiques et non
spécifiques. Au niveau des services en charge de l’eau et assainissement dans les
régions, l’évaluation des effectifs en 2008 avait répertorié 34 pour un besoin total
de 292 agents. Le tableau ci-dessous qui reprend la situation des effectifs du
secteur eau assainissement issue du recensement de 2012, du Service des
ressources humaines de la DGRE, montre bien que le déficit du personnel pour le
secteur n’a pas été comblé.
Tableau 4 : Effectifs dédiés au secteur eau assainissement dans les régions
Structure Total
Région de Est 6
Région de la Boucle du Mouhoun 10
Région des Cascades 5
Région des Hauts-Bassins 8
Région du Centre 4
Région du Centre EST 9
Région du centre Nord 9
Région du Centre Ouest 7
-
5 000 000 000
10 000 000 000
15 000 000 000
20 000 000 000
2010 2011 2012 2013 2014
Décomposition du Titre 5 ABS
materiel/mobilier
Dépenses projet
Dépenses personnel projet
Dépenses pour études, IEC, suivi, contrôle travaux
Ouvrages d'eau et assainissement
REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT 33
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Région du Centre Sud 6
Région du Nord 10
Région du Plateau Central 5
Région du Sahel 9
Région du Sud-Ouest 4
Total général 92
Source : Tableau réalisé à partir des données de l’enquête 2012, du SRH de la DGRE.
La composition des dépenses pour le milieu rural fait ressortir l’absence de
lignes spécifiques consacrées à l’entretien. L’une des options de la reforme
dans le secteur rural a été de confier l’entretien aux Associations des usagers de
l’Eau (AUE) dans le cadre de protocoles entre les communes et ces associations.
La mission a noté lors des visites en régions que cette option ne marche pas. Les
communes doivent en dernier ressort intervenir en cas de problèmes majeurs
rencontrés dans l’entretien des ouvrages. Elles ne disposent portant pas de lignes
budgétaires spécifiques dédiées à ce poste.
La composition des dépenses pour le milieu urbain rural contraste avec la
composition des dépenses en milieu rural. La composition des dépenses
réalisées par l’ONEA apparait plus équilibrée. On note que les dépenses de
personnel de l’ONEA constituent une part importante des dépenses totales et se
situent à près de 18% en 2014. Les dépenses d’entretien sont prises en compte
dans le budget de l’ONEA. Elles varient autour de 2% annuellement.
Tableau 5 : Structure et composition des dépenses de l’ONEA
ONEA 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Fonctionnement 49% 54% 57% 54% 68% 67% 69%
Investissements 27% 38% 23% 24% 14% 15% 10%
Personnel 21% 6% 18% 21% 16% 17% 18%
Entretien 2,5% 2,0% 2,1% 1,9% 1,8% 1,4% 2,5%
Total général 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Par source de financement
(Etat, PTF) et
nature (Dons, emprunts) L’aide extérieure a représenté une contribution centrale au développement du
secteur. Mais on note toutefois une tendance à la baisse de la part des
financements extérieurs dans le financement du secteur. L’apport des PTF à
travers notamment l’ABS a constitué un apport régulier au financement du
fonctionnement et des investissements dans le secteur.
Figure 5 : Evolution des financements extérieurs dans les dépenses du secteur
34 REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT
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4.2.2 Analyse par sous-secteur (eau potable, assainissement, GIRE)
L’analyse des dépenses par sous-secteur a été confrontée au problème de
désagrégation de données par sous-secteur pour le milieu rural. Le problème
tient au fait que les lignes budgétaires dans le budget de l’Etat et les projets et
programmes des PTF, ne font pas toujours une distinction nette entre les
allocations en faveur des différents sous-secteurs. Un premier exercice de
classification des données par sous-secteur a été réalisé avec les services de la
DGRE, de la DGAUE et du PAGIRE. Cet exercice sera poursuivi lors de la mission
de mars 2016, pour finaliser l’affectation des lignes de dépenses par secteurs.
Tableau 6 : Répartition sectorielle des ressources sur budget Etat
2 008 2 009 2 010 2 011 2 012 2 013 2 014
Eau 54% 62% 63% 64% 77% 76% 67%
Assainissement 5% 5% 9% 8% 5% 6% 6%
Gire 2% 1% 1% 2% 2% 1% 2%
NR* 39% 32% 27% 27% 16% 17% 26%
Total général 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
*NR : dépenses non encore réparties entre les trois sous-secteurs (Eau, Assainissement, Gire).
Les données préliminaires indiquent toutefois que d’une manière générale,
l’assainissement a reçu très peu de financements. C’est ce qui ressort notamment
de l’analyse des données collectées à partir des rapports d’exécution des budgets
programmes produits par la DGRE.
Figure 6 : Evolution des dépenses Eau & Assainissement en milieu rural (millions FCFA)
0%
50%
100%
150%
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Evolution des finacements exterieurs dans dépense du secteur
part ress propres dans dépenses totales du secteur
part finacements extérieurs dans dépenses totales du secteur
REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT 35
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Ainsi en 2010, l’assainissement a reçu seulement 3.64 milliards de FCFA contre
près de 23.98 milliards pour l’eau potable. En 2014, ce rapport était de 4.3 milliards
FCFA contre 22 milliards.
L’analyse par sous-secteurs en milieu urbain, s’est faite sur la base des données
budgétaires de l’ONEA. On note à ce niveau aussi que la part de l’assainissement
dans le budget ONEA est passée de 7% en 2008 à 2% en 2014.
Tableau 7 : Répartition sectorielle des ressources ONEA
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Assainissement 7,14% 7,95% 11,83% 9,57% 2,26% 2,22% 2,00%
Eau 92,86% 92,05% 88,17% 90,43% 97,74% 97,78% 98,00%
Total ONEA 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
4.3 Analyse comparée du niveau et de la composition des dépenses allouées au secteur
Les dépenses publiques en matière d’eau et assainissement au Burkina
apparaissent relativement élevées comparées à celles d’autres pays. Les
données les plus récentes en matière de dépenses publiques en faveur du secteur
eau assainissement sont celles de l’enquête de pays GLASS de 2013-2014. Ces
données montrent que le Burkina Faso, arrive en 3ème
position sur une échelle
comparative de 11 pays.
Figure 7 : Dépenses publiques Eau et Assainissement en tant que % du PIB.
-
5 000
10 000
15 000
20 000
25 000
30 000
2010 2011 2012 2013 2014
Evolution des dépenes eau assainissement en miieu rural
Eau Assainissemment
36 REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT
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Source : OMS, Résultats Glass 2014.
0,79
0,79
0,67
0,37
0,13
0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9
BURKINA
BENIN
NIGER
ETHIOPIE
MADAGASCAR
Pays à faibles revenus
1,78
0,89
0,64
0,46
0,46
0,37
0 0,5 1 1,5 2
LESOTHO
CONGO
SENEGAL
TUNISIE
GHANA
MAROC
Pays à revenus supérieurs et intermédiaires, tranche inférieure
REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT 37
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5 Analyse de l’efficience du secteur
5.1 Analyse des principaux modèles d’efficience : comparaison des ressources utilisées et des extrants produits
L’une des premières approches en matière d’évaluation de l’efficience porte sur la
comparaison entre les ressources investies dans les programmes et les extrants
réalisés. Les questions auxquelles la mission va répondre à ce niveau est de
savoir si (i) les ressources ont été utilisées de manière optimale pour l’atteinte des
résultats actuels ou encore, (ii) est ce qu’on aurait pu avoir plus de résultats avec
le même niveau de ressources financières investies dans le secteur. Les rapports
d’activité produits dans le cadre du PN-AEPA, permettent en principe d’analyser
cette relation car ils contiennent les informations nécessaires. La mission a noté
toutefois, qu’une telle analyse ne ressortait pas. Les données financières étaient
présentées séparément des données physiques sans une analyse des
corrélations.
5.1.1 Analyse au niveau global L’analyse indique que les dépenses au profit du secteur se sont établies à près de
475.2 milliards de FCFA sur une estimation initiale du coût global des programmes
du secteur de 565.36 milliards de FCFA sur la période 2007-2015 soit environ
84%.
Le tableau ci-dessous reprend les extrants prévisionnels indiqués dans les
documents de programme pour le PN-AEPA. L’une des questions que la mission
approfondira pendant la prochaine phase serait la comparaison des dépenses aux
différents extrants réalisés dans le secteur afin de formuler une opinion sur
l’efficience dans la réalisation des objectifs.
Tableau 8 : Rappel des extrants du PN-AEPA
Extrants du PN-AEPA Prévisions Réalisations
Rural
Points d'eau moderne (forages et PEM) 17 300
Réseaux d'AEPS 520
38 REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT
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Extrants du PN-AEPA Prévisions Réalisations
PEA 75
Remplacement de PEM 4 500
Réhabilitation de superstructures 11 000
Réhabilitation de forages 900
Réhabilitation de puits modernes 100
Réhabilitation de réseaux d'AEPS 250
Réhabilitation de postes d'eau autonome 75
Construction de latrines familiales 395 000
Construction de 60000 puisards à usage individuel 60 000
Construction de 12300 blocs de latrines publiques 12 300
Réhabilitation de 100000 latrines familiales existantes
100 000
Urbain
Forages équipés 92
Stations de pompage et de traitement d'eau de surface 4
Châteaux d'eau 30
Branchements particuliers 180 000
Extensions de réseau 3000
Bornes fontaines 1000
Latrines familiales avec puisard 222 000
Blocs de latrines publiques dans les établissements scolaires, marchés et gares routières 900
5.1.2 Cas du milieu rural : Analyse au niveau des régions
La mission a procédé à l‘analyse comparative des ressources financières investies
par rapport aux extrants réalisés dans les régions. Cette analyse s’est limitée aux
deux dernières années (2013 et 2014) et a porté sur trois extrants à savoir les
forages, les AEPS, et les latrines. Les résultats indiquent qu’il se dégage deux
grands modèles d’efficience. Un premier groupe (A) de régions se distingue par
l’existence d’une corrélation positive entre les ressources allouées et les résultats
atteints. Un deuxième groupe de région (B) se distingue par une corrélation
négative entre les ressources allouées et les résultats atteints.
Au niveau des forages
Figure 8 : Analyse des modèles d’efficience au niveau régional pour le cas des forages
REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT 39
F:\_____01_Projets_Missions\_____2015_BF_AHT\07_Denis_Dakouré\20160303 RDP EA Rapport provisoire.docx
On note que sur 9 Régions étudiées, trois présentent une corrélation négative
entre les ressources investies et les résultats atteints et six régions présentent une
corrélation plutôt positive.
Cas des AEPS
Figure 9 : Analyse des modèles d’efficience au niveau régional pour le cas des AEPS
Pour ce qui concerne les AEPS, on retrouve également ces deux groupes de
régions présentant des situations divergentes. On observe deux régions qui
présentent une corrélation négative contre 7 régions qui présentent une corrélation
positive.
Cas des latrines
familiales Dans le secteur assainissement on retrouve ces mêmes situations divergentes. On
observe là seulement trois régions où une corrélation positive est observée contre
6 régions qui présentent une corrélation négative.
Figure 10 : Analyse des modèles d’efficience au niveau régional pour le cas des latrines familiales
60
62
64
66
68
70
72
74
0
50
100
150
200
250
300
350
2014 2015
Forages BOUCL
E MOUHO
UN
MONTANT PAYE (en millions de FCFA)
REALISATION PHYSIQUE NEUFS
168
170
172
174
176
178
180
182
0
100
200
300
400
500
600
700
2014 2015
Forages CENTRE EST
MONTANT PAYE (en millions de FCFA)
REALISATION PHYSIQUE NEUFS
0
0,5
1
1,5
2
2,5
0
50
100
150
200
250
2014 2015
AEPS CENTRE
MONTANT PAYE (en millions de FCFA)
REALISATION PHYSIQUE NEUFS
0
5
10
15
20
25
30
35
0
500
1000
1500
2000
2014 2015
AEPS SAHEL
MONTANT PAYE (en millions de FCFA)
REALISATION PHYSIQUE NEUFS
40 REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT
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ce t
5.1.3 Cas du milieu urbain : Analyse au niveau de l’ONEA
Au niveau du milieu urbain, la mission RDP a noté que l’ONEA a adopté une
approche axée sur la performance avec des audits financiers et techniques
réguliers passant en revue la performance dans l’atteinte des critères clé de suivi
du programme. L’analyse des rapports de l’auditeur indique que l’ONEA a pu
atteindre les objectifs fixés pour ce qui concerne l’eau potable, mais dans le cas de
l’assainissement l’état d’avancement indique que l’ensemble des résultats n’ont pu
être atteints. Les graphiques ci-dessous tirés du rapport de l’auditeur technique
rendent compte de ce fait.
Figure 11 : Performance de l’ONEA dans la mise en œuvre des volets eau et assainissement au
31-12-2014
Source : Rapports de l’auditeur technique, ONEA ; Rapport d’audit technique et financier 2014.
La mission n’a pas noté toutefois dans les rapports techniques de l’auditeur pour
l’ONEA, une analyse des coûts unitaires. Les ratios d’efficience utilisés portent
surtout sur le personnel.
050100150200250300350400450500
0
2000
4000
6000
8000
2014 2015
Latrines familiales BOUCLE MOUHOU
N
REALISATION PHYSIQUE NEUFS
MONTANT PAYE (en millions de FCFA)
0
20
40
60
80
100
0
500
1000
1500
2000
2014 2015
Latrines familiales NORD
REALISATION PHYSIQUE NEUFS
MONTANT PAYE (en millions de FCFA)
REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT 41
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5.2 Evaluation comparée des coûts unitaires pratiqués dans le secteur
L’analyse des coûts unitaires a pour objectif d’évaluer les performances du PN-
AEPA dans la réalisation opérationnelle des activités pour la production des
différents extrants du programme. La mission a procédé à un examen de
l’évolution des différents coûts unitaires de réalisation des ouvrages sur la période
sous revue. Le graphique ci-dessous présente cette évolution. On note que même
si d’une manière générale, il n y a pas une tendance uniforme à la baisse des
coûts unitaires au fil des ans, l’évolution des coûts demeure dans une fourchette
raisonnable sauf pour quelques cas exceptionnels.
42 REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT
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Figure 12 : Evolution comparée des prix unitaires régionaux pour les AEPS, les forages et les
latrines
REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT 43
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6 Analyse de l’efficacité des dépenses publiques du secteur
6.1 Analyse de la performance globale
La mise en place de l’ABS a été accompagnée d’une matrice de performance
sectorielle permettant le calcul de la tranche variable annuelle à allouer par chaque
PTF. Elle est constituée en grande partie par les indicateurs du PN-AEPA
complétés par quelques indicateurs ou mesures du PAGIRE. Cette matrice a
finalement été intégrée dans le rapport de performance sectorielle élaborée à partir
de 2014 dans le cadre du suivi de la SCADD.
Le bilan de la réalisation de chaque cible annuelle est présenté en annexe D.
Comme le montre le graphique ci-dessous, la performance globale a été
moyenne sur l’ensemble de la période (56% des cibles atteintes en moyenne)
avec une tendance à la baisse à partir de 2013. Les années 2013 et 2014 ont
été marqué par deux évènements pouvant expliquer cette tendance : (i) la mise en
place très tardive du budget 2013 et des nouvelles équipes dirigeantes suite à la
scission du Ministère de l’Agriculture et de l’Hydraulique, (ii) l’insurrection populaire
de 2014 qui a perturbé la finalisation des activités dans le dernier trimestre.
Figure 13 : Proportion de cibles annuelles réalisées
44 REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT
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Source : Matrices annuelles de performance sectorielle
Toutefois, si l’on tient compte du fait que les cibles ont été mises à jour chaque
année sur la base des performances antérieures et des ressources disponibles, on
devra conclure à une contre-performance globale malgré les circonstances
atténuantes. Cela est particulièrement vrai pour l’indicateur « taux d’accès à l’eau
potable en milieu rural » dont les cibles annuelles n’ont jamais été atteintes. Il en
est de même des indicateurs « Nombre de nouvelles latrines améliorées réalisées
en milieu rural » et « Taux d'accès à l'assainissement familial en milieu urbain
(%) » pour lesquels une seule cible annuelle a été atteinte sur les 6 années
suivies.
Cette situation ne semble apparemment pas être liée à la capacité d’absorption
des crédits par les structures étatiques puisque les indicateurs « Taux d'exécution
du BPO rural (partie budget de l'Etat, dont ressources extérieures inscrites) » et
« Taux d’exécution du budget d’investissement de l’ONEA » affichent chacun une
moyenne globale de 90% sur la période. Non plus aux processus de marchés
publics étant donné que l’indicateur retenu « Taux d'exécution du plan de
passation des marchés Eau et Assainissement en milieu rural (DGRE, DGAEUE,
SP/PAGIRE, Directions Régionales, AE) » affiche une très bonne moyenne de
89% sur la période où il a été suivi (à partir de 2012).
Cependant, l’analyse des rapports d’activités du PN-AEPA et du PAGIRE relèvent
comme principaux goulots d’étranglement du secteur : les processus de passation
et d’exécution des marchés ainsi que les capacités des entreprises et bureaux
d’études à réaliser les prestations dans les délais.
Cette apparente contradiction sera investiguée dans les prochaines étapes de
l’étude.
67%
47%
63%
75%
45% 38%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
2009 2010 2011 2012 2013 2014
Proportion de cibles annuelles réalisées
Secteur
REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT 45
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6.2 Eau potable en milieu rural
6.2.1 Réalisations physiques et impact sur le taux d’accès
Selon les données des rapports bilan annuels du PN-AEPA4 le secteur a pu
réaliser en moyenne 76% de sa programmation cumulée de 2007 à 2014 exprimée
en Equivalents Points d’Eau Moderne (EPEM)5.
Tableau 9 : Taux de réalisation cumulée des ouvrages d’AEP en milieu rural
Programmé Réalisé % réal
B du Mouhoun 1 669 1 650 99%
Cascades 1 263 743 59%
Centre 544 756 139%
Centre-Est 1 447 1 548 107%
Centre-Nord 1 684 1 255 75%
Centre-Ouest 1 912 1 350 71%
Centre-Sud 1 229 1 171 95%
Est 2 270 1 391 61%
Hauts-Bassins 1 380 987 72%
Nord 2 218 1 644 74%
Plateau-Central 1 321 1 168 88%
Sahel 3 098 1 670 54%
Sud-Ouest 1 199 723 60%
Total EPEM 21 235 16 057 76%
L’évolution annuelle de ce taux au niveau national est présentée dans le graphique
ci-dessous.
Figure 14 : Evolution du taux de réalisation physique AEP rural
4 Il y a une divergence entre les chiffres des rapports annuels 2007, 2008 et 2009
avec le récapitulatif présenté dans le rapport 2014. Nous avons retenu cette
dernière source. 5 1EPEM= 1 PEM (forage équipé de PMH ou puits moderne) et dessert 300
personnes selon les normes nationale. 1 Borne Fontaine (BF) correspond à 1,7
EPEM car elle dessert 500 personnes en milieu rural selon les normes nationales.
46 REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT
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Si l’on considère que 2007 et 2008 voire 2009 correspondent à la fin des projets et
programmes initiés avant l’ère du PN-AEPA, ce graphique montre que la
dynamique du PN-AEPA n’a véritablement commencé à prendre corps et à
impacter positivement les performances sectorielles qu’à partir de 2012.
En ce qui concerne l’impact de ces réalisations sur le taux d’accès, le graphique ci-
dessous indique une certaine corrélation de 2007 à 2012 puis une stagnation du
taux d’accès malgré l’important volume d’EPEM réalisés en 2013 et en 2014. Cela
suggère que la réduction du nombre de village n’ayant aucun accès à l’eau au fil
des années implique une plus forte exigence en termes de ciblage des sites
d’intervention pour éviter un suréquipement des villages déjà couverts.
Figure 15 : Corrélation entre points d’eau réalisés et taux d’accès
En termes de personnes desservies, si l’on considère qu’un EPEM alimente
théoriquement 300 personnes, les taux d’accès issus de la base de données INO
indiquent une faible efficacité des réalisations faites. En effet selon le tableau ci-
dessous, le nombre de personnes supplémentaires desservies (selon l’INO) entre
2007 et 2014 ne représente que 56% du potentiel de théorique de desserte des
points d’eau réalisés. En d’autres termes, un point d’eau ne dessert en
moyenne que 169 personnes contre 300 selon les normes nationales.
71% 76%
53% 63% 65%
92% 99%
93%
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Taux de réalisation physique AEP rural
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
70,0%
-
500
1 000
1 500
2 000
2 500
3 000
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
EPEM réalisés et taux d'accès
EPEM
Taux accès
Linéaire (EPEM)
REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT 47
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Tableau 10 : Nombre de personnes desservies AEP rurale
EPEM réalisés
Pop théorique desservie
Pop desservie 2006
Pop desservie 2014
Pop supl. desservie 2006-2014 Efficacité
B du Mouhoun 1 650 495 100 560 693 925 682 364 989 74%
Cascades 743 223 000 193 793 332 882 139 089 62%
Centre 756 226 900 107 821 185 324 77 503 34%
Centre-Est 1 548 464 400 533 575 775 560 241 985 52%
Centre-Nord 1 255 376 500 686 700 942 133 255 433 68%
Centre-Ouest 1 350 405 000 537 617 764 598 226 981 56%
Centre-Sud 1 171 351 200 379 837 571 522 191 685 55%
Est 1 391 417 200 525 505 763 108 237 603 57%
Hauts-Bassins 987 296 000 351 514 557 622 206 108 70%
Nord 1 644 493 300 541 568 816 327 274 759 56%
Plateau-Central 1 168 350 500 421 592 545 953 124 361 35%
Sahel 1 670 500 900 317 924 598 319 280 395 56%
Sud-Ouest 723 217 000 343 053 431 569 88 516 41%
Total 16 057 4 817 000 5 501 192 8 210 599 2 709 407 56%
Cette situation semble être la résultante deux principaux facteurs :
› Les imperfections de l’outil de calcul du taux d’accès à l’eau potable en milieu
rural. Son audit est en cours et devrait apporter les éclairages et ajustements
nécessaires.
› Le mauvais ciblage des sites d’intervention : faible appropriation des outils de
programmation existants, mauvaise gouvernance, volonté de certains
partenaires de se cantonner dans une zone d’intervention donnée, etc.
L’approche programmatique mise en place à travers le PN-AEPA avait entre
autres pour objectif d’atténuer ces phénomènes. Ce chantier reste visiblement
d’actualité.
6.2.2 Fonctionnalité du service
Dans le cadre du PN-AEPA la fonctionnalité du service en milieu rural est suivi à
travers deux indicateurs : le « Pourcentage de points d'eau modernes (PEM)
fonctionnels en milieu rural » et le « Pourcentage de systèmes d'adduction d'eau
potable simplifiés fonctionnels en milieu rural »
Le premier indicateur est passé de 81% en 2008 à 89% en 2014 contre une cible
de 90%, ce qui est un taux relativement bon dans un contexte de faible
professionnalisation de la gestion des PEM. Même si cette performance
pourrait être relativisée par l’important volume de réhabilitations réalisées dans le
cadre du PN-AEPA.
Les deux graphiques ci-dessous montrent une corrélation normale entre le taux de
panne et l’année de réalisation. Le second graphique soulève tout de même
quelques préoccupations sur la qualité des ouvrages réalisés. En effet il n’est
pas normal d’enregistrer ce niveau de pannes pour des ouvrages aussi récents
que ceux des 3 voire 5 dernières années.
48 REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT
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Figure 16 : Taux de panne des PMH en fonction de l’âge
Source : INO 2014
Figure 17 : Taux de panne par année de réalisation
Source : INO 2014
Quant au second indicateur lié aux AEPS/PEA, il est passé de 62% en 2008 à
77% en 2014 contre une cible de 80%. Ici les réhabilitations n’ont pas eu le même
effet qu’au niveau des PEM suggérant que la viabilité des installations et leurs
modalités de gestion sont plus que problématiques. La gestion déléguée qui
est le modèle préconisée par la réforme du système de gestion décidée en 2002
n’est par ailleurs en place que dans 51,5% des AEPS/PEA en 2014. Il y a lieu de
réaliser un audit de performance la gestion des AEPS/PEA à l’échelle nationale
afin d’identifier les véritables goulots d’étranglement.
On retrouve par ailleurs la même préoccupation sur les AEPS/PEA
récemment réalisées et qui sont déjà en panne : 7% des AEPS/PEA réalisés en
11%
12%
8%
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
14%
Ens. < 2007 2007-2014
Panne PMH et âge
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
14%
16%
18%
20%
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Panne et année de réalisation
REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT 49
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2013 sont déjà en panne en 2014, 4% de ceux de 2014 sont en panne la même
année ?
Figure 18 : Taux de panne des AEPS/PEA par année de réalisation
Source : INO 2014
Plus généralement, on note un faible suivi de la fonctionnalité du service public de
l’eau en milieu rural. Les indicateurs suivis ne permettent pas d’appréhender la
qualité du service ni les conditions d’accès.
6.3 Eau potable en milieu urbain
L’atteinte des OMD en matière d’AEP dès 2013 dans le périmètre de l’ONEA
indique une grande efficacité de cet acteur. Toutefois l’indicateur utilisé ne
reflète pas tout à fait la réalité de la desserte en potable des centres concernés. Il
n’est en effet pas rare de constater des pénuries d’eau à certaines périodes de
l’année dans des quartiers pourtant connectés au réseau de l’ONEA.
L’analyse des taux de réalisation investissements réalisés chaque année indique
une difficulté au niveau de la réalisation des ouvrages de stockage (châteaux
d’eau et autres réservoirs). Cela semble être dû à une faible maitrise de ce type
d’ouvrages par les entreprises locales.
Tableau 11 : Taux de réalisation cumulée des investissements par ONEA
2008-2014
Programmé Réalisé %
Extension réseau (Km) 4 256 3 337 78%
Capacité de production (M3/j) 122 092 77 860 64%
Capacité de stockage (M3/j) 64 900 21 000 32%
19% 23%
16%
38%
19%
27% 29%
9% 5%
7% 4%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
Panne AEPS/PEA et année réalisation
50 REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT
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Branchement particuliers 263 475 164 239 62%
Bornes fontaines 2 162 1 329 61%
Source : rapports annuels du PN-AEPA.
6.4 Assainissement
6.4.1 Milieu rural
Au niveau de l’assainissement, le principal indicateur suivi dans le cadre des OMD
est le taux d’accès des ménages aux latrines. L’enquête nationale réalisée en
2010 a montré un niveau très faible (0,8%) de cet indicateur. Il est était de ce fait
difficile d’envisager l’atteinte des OMD. La matrice de performance sectorielle a
sur cette base définie des cibles réalistes à partir de 2012 qui ont toutes été
atteintes chaque année. Le taux d’accès est passé de 3,1% en 2012 à 9% en
2014. Paradoxalement les cibles annuelles relatives au nombre de latrines
réalisées n’ont pas été atteinte de 2009 à 2013. Ce qui indique qu’aucun lien ne
semble avoir été établi entre les taux d’accès visés et le nombre de latrines à
réaliser.
Un traitement des données partielles issues des rapports bilan du PN-AEPA dans
4 régions (Est, Boucle du Mouhoun, Plateau Central, Centre)6 montre que les
ONG ont joué un rôle majeur dans la réalisation des latrines familiales dans le
cadre du PN-AEPA. L’Etat et les projets sous sa tutelle n’ont réalisé que 21% du
nombre total de latrines sur la période.
Tableau 12 : Contribution des partenaires dans la réalisation des latrines familiales en milieu rural
Réalisation latrines familiales 2008-20157
Est BdM PC Centre Total %
ABS/Etat 2 006 2 492 1 143 3 890 9 531 18%
Projets sectoriels - 1 785 - - 1 785 3%
Projets autres secteurs 14 - - - 14 0%
ONG 10 794 11 854 16 175 587 39 410 73%
Communes 1 342 202 834 1 379 3%
Autres 685 80 179 804 1 748 3%
Total 13 500 16 553 17 699 6 115 53 867 100%
Source : rapports annuels CRP
Malgré ce rôle plutôt modeste de l’Etat en matière de financement direct de la
réalisation de latrines familiales, il faut reconnaitre que sa mobilisation en faveur de
l’assainissement familial a été sans précédent dans le cadre du PN-AEPA. Cette
forte mobilisation a certainement eu un impact sur la dynamique observée au
6 Seulement 4 régions sur 13 ont répondu à la demande de la DGRE de mettre à
notre disposition les rapports bilan régionaux depuis le début du PN-AEPA. 7 Sauf 2012 pour la région de l’Est pour laquelle le rapport bilan 2012 ne figure pas
dans le lot transmis à la mission.
REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT 51
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niveau des ONG. La question de fond réside au niveau de l’efficacité des
instruments de financement utilisés par l’Etat.
6.4.2 Milieu urbain
Au niveau de l’urbain, l’indicateur taux d’accès à l’assainissement familial est
passé de 17% en 2008 à 32% en 2014 n’atteignant qu’une seule fois (en 2009)
la cible annuelle retenue dans la matrice de performance sectorielle. Les véritables
raisons de cette contre-performance n’apparaissent pas dans les rapports
consultés par la mission. L’ONEA semble toutefois avoir décidé d’un changement
de sa stratégie d’intervention à partir de 2013 en transférant aux communes les
ressources financières destinées à l’assainissement familial dans ses centres. Il y
a lieu d’apprécier le niveau d’opérationnalisation de cette stratégie lors de la
prochaine étape.
Au niveau d l’assainissement collectif il ressort des rapports bilans du PN-AEPA
que les avancées sont assez modestes. Bien l’objectif de réalisation du réseau
d’égout est à 67% en fin 2014 par rapport à l’objectif visé en 2015, l’objectif de
raccordement des abonnés au réseau n’est qu’à 45%. Il semble que les objectifs
initiaux ont été quelque peu optimistes.
6.5 GIRE
Le système de suivi-évaluation du PAGIRE a mis en place à partir de 2012 un outil
d’évaluation du niveau de réalisation physique des activités programmées sur
chaque objectif spécifique. Le résultat semble indiquer un niveau satisfaisant de
réalisation annuelle de la plupart des objectifs spécifiques avec une courbe
ascendante au niveau de l’objectif global.
Tableau 13 : Taux de réalisation physique du PAGIRE 2 par objectif
Objectifs général et
spécifiques
Responsable 2012 2013 2014
OG : Assurer la gestion
intégrée des ressources en
eau (GIRE) au Burkina Faso à
l’horizon 2015 au profit du
développement socio-
économique
73%
74% 81%
OS1 : Gérer de manière
concertée les ressources en
eau des bassins
hydrographiques du pays à
travers les agences de l’eau
DGRE/Agences
de l’Eau
71%
82% 82%
OS2 : Assurer
l’opérationnalisation du cadre
politique juridique et financier
de gestion des ressources en
eau à l’horizon 2015
DGRE
65%
62% 71%
OS3 : Assurer le suivi et DGRE 71% 54% 79%
52 REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT
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développer la connaissance
des ressources en eau au
bénéfice des usages à travers
le Système National
d’Information sur l’Eau
OS4 : Assurer la coordination
et le suivi du processus de la
GIRE à travers
l’opérationnalisation du
SP/PAGIRE
SP/PAGIRE
87%
83% 86%
Source : rapports annuels du PAGIRE.
Toutefois le taux de réalisation du budget annuel du PAGIRE semble indiquer une
tendance à la baisse de la performance à partir de 2012.
Figure 19 : Evolution du taux de réalisation du budget du PAGIRE
Source : rapports annuels du PAGIRE
Quoi qu’il en soit il apparait que le SP/PAGIRE a été plus performante dans
l’exécution de son plan de travail et budget que les autres structures
d’exécution comme la DGRE et les Agences de l’Eau. Les principales
contraintes observées concernent :
› La lourdeur des procédures de passation des marchés avec souvent des
marchés qui sont restés dans le circuit pendant plus d’une année. C’est le cas
des marchés relatifs aux études complémentaires sur la CFE, au SDAGE du
Nakanbé, à la restructuration des CLE du Nakanbé… ;
› Les longs délais dans le processus de signature de décrets et d’arrêtés. C’est
le cas de la signature des arrêtés d’approbation des conventions constitutives
des agences de l’eau qui ont été introduits en 2011 et dont les signatures ne
sont intervenues qu’au dernier trimestre 2012
71%
55% 52%
23%
84%
77% 72%
59%
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Réalisation du budget annuel PAGIRE
REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT 53
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› La lenteur dans la conduite des activités liées soit à la défaillance des
prestataires ou à la lenteur de la réaction de l’administration par rapport à
l’examen des produits fournis par les prestataires ;
› L’insuffisance de ressources humaines dans les structures qui réduisent leurs
capacités d’action ;
› La lourdeur des procédures administratives et financières internes à la DGRE
pour la mise à disposition des ressources au profit de ses services
techniques.
Par ailleurs, les agences de l’Eau ne bénéficient pas encore pleinement de leur
statut de GIP faute de personnel administratif et financier (DAF, Contrôleur
financier, comptable public) leur permettant d’exécuter leur budget et de passer
leurs marchés en toute autonomie à l’image des sociétés d’Etat. Seule l’Agence du
Nakanbé remplit ces conditions depuis avril 2015.
6.6 Principaux enseignements de l’analyse de l’efficacité de la dépense
Au niveau de l’eau potable, les investissements réalisés ne semblent pas avoir eu
l’impact escompté au niveau du taux d’accès en milieu rural. En plus des
investigations à mener pour parfaire l’outil de calcul du taux de d’accès, il y a lieu
de doter le secteur des instruments de gouvernance lui permettant d’améliorer
l’efficacité du ciblage des sites d’intervention. Les actions nécessaires sont déjà
planifiées dans le Programme Gouvernance Eau et Assainissement.
Des préoccupations émergent quant à la qualité des ouvrages réalisés du fait des
taux de panne constatés dès les premières années de mise en service. Il serait
indiqué de réaliser un audit des installations concernées ainsi que des conditions
de leur réalisation afin d’en déceler les véritables causes. Mais on peut d’ores et
déjà supposer que cela soit en grande partie liée à une inefficacité/faiblesse dans
l’exercice de la fonction de maitre d’ouvrage.
Malgré l’important volume de réhabilitations réalisées dans le cadre du PN-AEPA,
le niveau de pannes enregistré sur les AEPS/PEA reste préoccupant. Il est
recommandé de revisiter la stratégie nationale de gestion de ces systèmes avec
comme première étape un audit approfondi de la viabilité et de la gestion des
installations existantes. Cette stratégie devra aussi définir un dispositif intégré de
suivi et de régulation du service public de l’eau en milieu rural et semi-urbain.
En matière d’assainissement, il n’était de toute évidence pas possible d’atteindre
les OMD compte du contexte de départ. La dynamique du PN-AEPA a toutefois
permis de mettre en lumière l’importante contribution des ONG ainsi que les
difficultés de l’Etat et même de l’ONEA à jouer le rôle d’opérateur dans la
réalisation de l’assainissement familial. Cette expérience devra être capitalisée
dans le nouveau programme AEUE post 2015 pour placer l’Etat davantage dans
un rôle de régulation, de fédération et d’impulsion de la dynamique des autres
intervenants (Collectivités, ONG, privé).
Au niveau de la GIRE, en plus de la complexité du processus, les performances
ont été contraintes par l’inadéquation du cadre institutionnel. La DGRE qui était en
charge de la majorité des résultats du PAGIRE ne semble pas avoir accordé une
54 REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT
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priorité suffisante aux activités y relatives tout au plus pendant la phase 2. Cela
pourrait être dû à l’immensité de son mandat qui couvrait l’eau potable, la GIRE et
les aménagements hydrauliques. Ce mélange entre les fonctions de gestion et
d’usages de l’eau n’était de toutes les façons pas conforme aux principes de la
GIRE.
La mise en place des Agences de l’Eau dans toutes les 5 espaces de gestion s’est
réalisée assez tardivement, en particulier pour les 4 dernières. Leur niveau
d’opérationnalité de leur permet pas encore (excepté l’agence du Nakanbé) de
développer pleinement leur potentiel en matière de décentralisation de la gestion
de l’eau. Ce processus est toutefois engagé et devra être accompagné en droite
ligne avec les actions programmées dans le programme GIRE post 2015.
REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT 55
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7 Analyse de l’équité dans l’allocation des dépenses publiques
7.1 Objectifs poursuivis
Le document de politique et stratégies en matière d’eau de 1998 retient l’équité
parmi ses principes et l’évoque en ces termes : « Le droit d’accès à l’eau potable
est reconnu par la loi fondamentale. Les différentes catégories de population
doivent être traitées de façon équitable pour l'accès à l’eau potable. De même,
l'équité doit être recherchée dans la répartition de la ressource en eau, son
utilisation économique ainsi que dans les dispositions prises pour la protection et la
gestion des ressources en eau. »
Pour l’application du principe d’équité, le même document préconise de :
› Affiner les procédures de péréquation des prix des services et mieux en
définir les champs d’application ;
› Améliorer le taux d’accessibilité des usagers aux réseaux de distribution;
› Veiller à une répartition équitable des quantités d'eau distribuée lors des
pénuries d'eau;
› Fixer un prix équitable suivant la qualité des services rendus aux différentes
catégories d'usagers (distribution à domicile, distribution à la borne fontaine,
variabilité de la qualité, etc.)
Quant à la loi d’orientation sur l’eau de 2001, elle demande aux gestionnaires du
service public de l’eau de « se conformer, en particulier, au principe d’égalité entre
les usagers, au principe de continuité, selon lequel le service doit fonctionner de
manière régulière et ininterrompue et au principe d’adaptation du service à
l’évolution des besoins collectifs et aux exigences de l’intérêt général. »
Au niveau du PAGIRE 2, l’équité est évoquée au niveau de l’un des indicateurs de
l’objectif global : « Contribution à la satisfaction des demandes en eau des usages
et usagers réalisée par les agences de l’eau avec équité. ». Le niveau
d’opérationnalisation actuel des agences ne leur pas encore permis d’exercer leur
mission dans ce domaine.
56 REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT
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L’analyse portera donc que sur l’eau potable et l’assainissement. Le
document de programme du PN-AEPA évoque l’équité (i) en recommandant de
cibler prioritairement les ayant les taux d’accès les plus faibles pour l’AEP rural, (ii)
en mentionnant comme l’un des objectifs pour le milieu urbain « la réduction des
disparités régionales du taux d’accès à l’eau potable et à l’assainissement ».
Cependant, aucune cible spécifique n’a été fixée en termes d’objectif à atteindre
en fin de programme. Ce n’est qu’en cours de mise en œuvre (2011) qu’un
indicateur « d’équité » a été défini, avec l’objectif de réduire le nombre de
communes ayant un taux d’accès à l’eau potable inférieur à 65%.
7.2 Analyse des disparités régionales
7.2.1 Eau potable
Selon la matrice de performance sectorielle, la cible de moins de 120
communes dont le taux d’accès est inférieur à 65% n’est pas atteinte.
Au niveau des régions, on constate que parmi les 5 régions qui avaient les taux les
plus bas au démarrage du PN-AEPA, seules deux (Sahel, Boucle du Mouhoun) se
situent en 2014 parmi celles qui ont connu la plus forte progression. Les trois
autres (Est, Cascades, Haut-Bassins) enregistrent les progressions les plus
modestes, la région de l’Est étant celle qui a le moins progressé (+5%).
Tableau 14 : Progression du taux d’accès à l’eau potable en milieu rural
Régions 2006 2014 Progrès
2006-2014
B du Mouhoun 42,1 59,7 17,6
Cascades 45,4 54,3 8,9
Centre 54,1 86,8 32,7
Centre-Est 57,9 72 14,1
Centre-Nord 62,4 71,2 8,8
Centre-Ouest 54,4 66,3 11,9
Centre-Sud 67,9 80,9 13
Est 45,8 51 5,2
Hauts-Bassins 38 48,8 10,8
Nord 53,1 74,3 21,2
Plateau-Central 66,5 78,5 12
Sahel 35,2 53 17,8
Sud-Ouest 64 70,8 6,8
REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT 57
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Il est vrai que l’Etat n’a parfois par le contrôle des partenaires intervenant en
approche projet qui très souvent décident sur la base des critères qui leur sont
propres, des régions ou communes de leur intervention. Cependant à partir de
2010, l’Etat a pu disposer d’un ABS qui est l’outil par excellence de régulation.
Plusieurs facteurs peuvent avoir contribué à la persistance des disparités
constatées.
1 Une allocation des ressources non corrélée avec les besoins réels des
régions et des communes.
Au niveau national l’allocation des ressources aux régions serait basé sur deux
critères objectifs : i) taux d’accès, ii) présence d’autres partenaires ou projets dans
la région, iii) volonté de permettre à toutes les DREA de s’exercer à la gestion des
crédits délégués. Beaucoup de nos interlocuteurs ont aussi reconnu qu’à ces
critères se sont souvent ajoutés d’autre critères d’ordre politique. Cette hypothèse
sera vérifiée en mettant en relation les crédits délégués aux régions et leurs
besoins en points d’eau après déduction des autres financements acquis.
En ce qui concerne les communes, il est établi que les transferts de l’Etat n’ont pas
tenu compte de leur besoins réels. Mais vu les volumes de ces transferts, leur
impact ne serait que limité sur les déséquilibres observés.
2 Faible efficacité du ciblage au niveau des régions et des communes
A l’intérieur d’une région, le choix des communes d’intervention par les DREA
serait basé sur le taux d’accès. Il semble aussi que les villages d’intervention sont
choisis par les communes. Mais il manque à ce niveau une procédure formalisée
permettant d’en assurer la traçabilité.
Par ailleurs, l’étude de cas deux régions semble indiquer la nature des
partenaires intervenant dans une région peut avoir un effet sur l’efficacité du
ciblage. Il s’agit de la région de la Boucle du Mouhoun qui fait partie de celles qui
ont connu la plus forte progression du taux d’accès entre 2006 et 2014 et de la
région de l’Est qui est dans la situation inverse.
Selon les données du tableau ci-dessous, les deux régions ont des performances
équivalentes en termes de réalisation des besoins en EPEM pour les OMD.
Tableau 15 : Taux de réalisation des EPEM prévus par les OMD
OMD Réalisation
PEM BF EPEM OMD Réalisé 2007-2014
% Réal. EPEM OMD
B du Mouhoun 1 794 996 3 454 1 650 48%
Cascades 626 208 973 743 76%
Centre 179 104 352 756 215%
Centre-Est 926 551 1 844 1 548 84%
Centre-Nord 1 141 715 2 333 1 255 54%
Centre-Ouest 1 023 816 2 383 1 350 57%
Centre-Sud 755 218 1 118 1 171 105%
National 51,5 64,1 12,6
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Est 1 397 645 2 472 1 391 56%
Hauts-Bassins 999 754 2 256 987 44%
Nord 1 266 472 2 053 1 644 80%
Plateau-Central 608 340 1 175 1 168 99%
Sahel 1 817 381 2 452 1 670 68%
Sud-Ouest 633 116 826 723 88%
Total 13 164 6 316 23 691 16 057 68%
Source : rapports annuels PN-AEPA
Toutefois au niveau de la Boucle du Mouhoun, l’Etat et les projets sous tutelle du
Ministère en charge de l’Eau ont été les principaux acteurs (63% d’EPEM réalisés).
Figure 20 : Contribution des acteurs de la boucle du Mouhoun à la réalisation des EPEM
Tandis que dans la région de l’Est, l’Etat n’a pas eu la même influence.
Figure 21: Contribution des acteurs de l’Est à la réalisation des EPEM
ABS/ETAT 22%
Projets sectoriels
41%
Projets autres secteurs
3%
ONG 14%
Communes 12%
Autres 8%
RÉALISATIONS AEP PAR ACTEUR-BDM
ABS/ETAT 14%
Projets sectoriels
16%
Projets autres secteurs
16%
ONG 38%
Communes 10%
Autres 6%
RÉALISATIONS AEP PAR ACTEUR-EST
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Cette tendance mériterait toutefois d’être confirmée après traitement des données
(non encore reçues) des autres régions.
3 Utilisation des outils non adaptés pour l’arbitrage
En effet, le taux d’accès n’est pas un critère suffisant pour un arbitrage équitable.
La répartition devrait plutôt se faire au prorata du nombre de personnes non
desservies par zone considérée. Par la situation au niveau des communes étant
très dynamique, les listes prioritaires des PDC-AEPA doivent être annuellement
mises à jour. Les outils permettant d’éviter ces écueils (BPO ascendant sur la base
des priorités des communes) ont été initiés de 2011 à 2013 mais n’ont jamais été
opérationnalisés.
Il reste par ailleurs à vérifier que le mode de calcul du taux d’accès reflète
suffisamment la réalité du terrain en prenant en compte la spécificité de chaque
région, notamment la densité de la population. Ce facteur peut en effet introduire
un biais dans l’appréciation des disparités.
Dans le périmètre de l’ONEA, une analyse de la disparité entre les centres pourra
être faite dès que la mission disposera de données sur la situation initiale des taux
d’accès avec la nouvelle méthode de calcul adoptée par l’ONEA.
Par ailleurs, on note qu’en règle générale les pouvoirs publics semblent accorder
plus d’attention au milieu urbain par rapport au rural. Il y a là des fortes disparités
en termes de qualité de service et d’accessibilité. Cela se traduit aussi par le
niveau de mobilisation des financements nécessaires au PN-AEPA, si l’ONEA a pu
mobiliser 99% des financements, le milieu n’en était qu’à 67% en 2014.
7.2.2 Assainissement
En ce qui concerne l’assainissement familial en milieu l’exploitation des données
de l’Enquête nationale de 2010 et du rapport annuel 2014 du PN-AEPA, il existe
des disparités assez importantes dans les progrès réalisés par les différentes
régions.
Tableau 16 : Progression du taux d’accès à l’assainissement familial en milieu rural
2010 2014 Progrès
B du Mouhoun 1,1 4,8 3,7
Cascades 0,5 5,9 5,4
Centre 2,2 20,8 18,6
Centre-Est 0,9 14,1 13,2
Centre-Nord 0,8 12,4 11,6
Centre-Ouest 0,4 7,3 6,9
Centre-Sud 0 3,5 3,5
Est 0,4 7,3 6,9
Hauts-Bassins 0,2 9,6 9,4
Nord 0,1 10 9,9
60 REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT
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Plateau-Central 2,8 17,4 14,6
Sahel 1 4,7 3,7
Sud-Ouest 0,7 7,7 7
Burkina Faso 0,8 9 8,2
Figure 22 : Progression du taux d’accès à l’assainissement familial en milieu rural
Les régions du Sahel, du Centre-Sud et de la Boucle du Mouhoun sont celles qui
ont connu les plus faibles progressions. Les déterminants de cette situation seront
appréciés lorsqu’on disposera de l’ensemble des rapports annuels du PN-AEPA
aux fins d’apprécier l’équité dans l’allocation des ressources publiques en direction
des régions.
7.3 Analyse de l’accessibilité pour les ménages
Il n’existe pas de données permettant de déterminer un taux d’accessibilité
économique ou financière des ménages aux services d’eau et d’assainissement.
Les statistiques existantes (secteur, INSD) ne traitent que de l’accessibilité
physique.
On note cependant une apparente iniquité de la politique tarifaire entre
l’urbain et le rural. Alors que la pauvreté économique est essentiellement rurale
au Burkina, l’eau potable y est vendue plus chère (en moyenne 500 FCFA/m3 sur
les AEPS/PEA) qu’en milieu urbain (188 FCFA/m3 à la borne fontaine et pour les
abonnés ne consommant pas plus de 8 m3 par mois). Il y a par ailleurs un système
de subvention croisée qui permet de garantir le même tarif sur l’ensemble des
centres ONEA. Cette question a été au cœur des préoccupations sectorielles ces
dernières années et une politique tarifaire pour le milieu semi-urbain est en cours
d’élaboration.
REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT 61
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Une autre source d’iniquité concerne les conditions initiales de réalisation
d’infrastructures d’AEP. En milieu rural dans l’optique de susciter une plus forte
appropriation des points d’eau par les bénéficiaires, une contribution initiale de 150
mille francs par PEM et de 400 mille francs par BF est demandée au village avant
toute intervention. Cela est problématique à plus d’un titre :
› Une telle contribution n’est pas demandée en milieu urbain pour la
construction de bornes fontaines
› Compte du risque de retard le programme d’investissement, cette contribution
n’est dans les faits pas exigée à tous les bénéficiaires avant le démarrage des
travaux. Ce qui entraine un traitement inégal entre les villages qui se sont
acquittées de leur obligation dans les délais et ceux qui ne l’ont pas fait.
› La destination finale des fonds collectés n’est pas claire. Les DREA sont
censées les reverser dans un compte trésor tenu par la DAF du Ministère en
charge de l’eau et de l’assainissement (MEA).
› Aucune étude n’a prouvé que cette contribution financière joue un rôle
déterminant dans l’appropriation des ouvrages.
Dans le contexte de l’approche fondée sur les droits humains où les anciens
bénéficiaires deviennent des détenteurs de droits et usagers du service public de
l’eau, cette contribution financière initiale devra tout simplement être abolie.
Au niveau de l’assainissement la politique de subvention des ouvrages
familiaux du fait qu’elle n’est pas ciblée sur une catégorie précise de la population,
crée de fait une iniquité entre ceux qui en bénéficient et ceux qui devront réaliser
leurs ouvrages par leurs moyens.
7.4 Principaux enseignements de l’analyse de l’équité
Les instruments et processus mis en œuvre dans le cadre du PN-AEPA n’ont pas
permis d’améliorer significativement l’équité dans l’accès aux services d’eau et
d’assainissement.
Au niveau de la réduction des disparités régionales en milieu rural, les données
disponibles semblent suggérer une plus grande efficacité de l’Etat dans le ciblage
des sites d’intervention comparativement aux autres acteurs. Si cette hypothèse se
confirme l’enjeu pour le secteur serait d’amener les autres intervenants à
davantage inscrire leurs réalisations dans le respect des objectifs sectoriels, en
particulier ceux relatifs au développement harmonieux des territoires.
En ce qui concerne l’accessibilité financière, on devra travailler à l’aboutissement
des initiatives visant la mise en place d’une politique tarifaire volontariste pour le
milieu rural et semi-urbain. Il pourrait aussi être utile de concevoir dispositif de suivi
de l’accessibilité financière aux services d’eau et d’assainissement afin de mieux
orienter les actions publiques.
62 REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT
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8 Revue critique de la gestion financière du secteur
8.1 Référentiels de gestion financière dans le secteur
Le PN-AEPA et le PAGIRE ont été développés en considérant deux principes majeurs liés à l’approche programme : (i) un alignement sur les procédures nationales et des efforts visant à accroître l'utilisation de systèmes locaux d'élaboration et de mise en œuvre des programmes, de gestion financière, de suivi et d'évaluation. (ii) l’orientation résultats. La mise en pratique de ces principes impliquait un renforcement de la gestion financière dans le secteur.
La tutelle financière du PN-AEPA a été confiée au Ministère en charge des finances et du budget avec pour rôle d’assurer « l’approvisionnement judicieux du programme en ressources financières et humaines, afin d’assurer la réalisation efficiente des activités prévues » et dans le contrôle. Le Manuel type de procédures administratives financières et comptables du PN-AEPA à l’horizon 2015 reflète donc ces principes majeurs.
Le processus de programmation adopté dans ce cadre est ascendant du niveau communal et régional vers le niveau national et se déroule dans le cadre de l’exercice budget programme. La programmation est pilotée par les régions mais elle débute en principe d’abord par la quantification et la planification des besoins exprimés et retenus du plan de développement communal (PDC-AEPA). Les directions régionales consolident ensuite ces informations dans le format budget programme et organisent des sessions régionales d’adoption des programmes par le Comité Régional de pilotage (CRP). Les budgets régionaux (BPO) élaborés suite à ces travaux sont transmis à la DGRE qui fait la consolidation. Ils sont ensuite examinés et adoptés par le Comité National de Pilotage (CNP) et retranscrits dans l’avant-projet de budget du ministère. La programmation se fait sur la base des objectifs d’atteinte des OMD à l’horizon 2015. Ce processus de programmation doit en principe être bouclé avant le début de l’exercice budgétaire qui commence le 1
er janvier de chaque année.
L’exécution budgétaire des dépenses du secteur repose sur les principes de gestion des finances publiques établis au niveau national. Un système spécifique de reporting financier de l’utilisation des fonds reçus avait été prévu pour permettre une traçabilité de l’utilisation des ressources allouées au programme. Le manuel de procédures prévoyait que les rapports financiers trimestriels soient élaborés au niveau de chaque structure (Directions centrales et régionales) avec une consolidation par la DGRE.
REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT 63
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Le contrôle des dépenses exécutées dans le secteur est soumis à un contrôle
financier interne résultant du contrôle à priori de la dépense publique. Le contrôle
permanent interne relevait de la responsabilité des structures qui reçoivent des
fonds. Enfin un système d’audits financiers et techniques sur la gestion financière
et opérationnelle du programme avait été prévu et portait sur des audits externes,
ou des audits des organes de contrôle de l’Etat burkinabé et de chaque partenaire
technique et financier.
En milieu urbain, les référentiels en matière de gestion financière sont ceux de
l’ONEA qui a eu la responsabilité de développer le secteur AEPA dans le cadre de
son plan de développement 2005-2015, en relation avec les collectivités
territoriales. Les modes et procédures d’exécution sont donc ceux décrits dans le
manuel des procédures administratives, financières et comptables de l’ONEA.
8.2 Mécanismes et procédures en place pour l’allocation stratégique des ressources
Les processus et les outils institués dans le cadre du PN-AEPA pour la
programmation budgétaire à travers notamment le budget programme se
sont révélés très pertinents. La mission a pu noter une bonne internalisation et
appropriation par tous les acteurs des processus de programmation et des outils
associés. La collecte des informations se poursuit suivant la ligne ascendante
depuis les régions vers le niveau central. La programmation au niveau régional se
fait toujours de manière concertée au niveau régional et associe les directions
régionales, les communes et les différents projets et programmes intervenant au
niveau régional. La remontée des informations est aussi effective du niveau
régional vers le niveau national et la tenue des instances du Comité national de
pilotage est aussi régulière. La performance du programme dans ce sens apparait
remarquable mais le calendrier initial prévu pour le processus budgétaire n’est pas
respecté.
Le processus budget programme n’a pas réussi à prendre suffisamment de
la hauteur et l’articulation avec le processus budgétaire de l’Etat est demeuré
faible. L’exercice budget programme institué depuis 2007, aurait en effet dû être
porté au plus haut niveau et placer le secteur en pole position dans le cadre des
réformes en cours pour la mise en place de budget programme intégral pour l’Etat.
Au-delà de leur rôle dans la collecte des informations, l’exercice n’a pas réussi à
influer sur le processus de programmation et d’allocation budgétaire du secteur. Le
budget programme est beaucoup plus resté un outil pour la gestion des ressources
des partenaires techniques et financiers.
Les mécanismes en place ne permettent pas toujours d’assurer une allocation stratégique transparente des ressources. La mission a noté que malgré une abondance d’informations produites dans le cadre des processus de programmation régionaux, ces informations n’étaient pas analysées afin d’éclairer les décisions d’allocation stratégiques de ressources. Il n’existe pas un cadre formel, de décision pour la réallocation des ressources entre les régions. Les allocations faites en faveur des régions. L’exemple de la région de l’est est dans ce sens très illustratif. Cette région qui présente des niveaux de taux d’accès très faible a bénéficié de peu de ressources comparativement à la région du Sahel par exemple. Cette analyse est aussi identique pour ce qui concerne les transferts faits en faveur des communes. La formule de transferts retient un montant unique pour l’ensemble des communes des régions sans aucune distinction en fonction des
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différences de taux d’accès. Pourtant l’existence de l’ABS offrait une opportunité réelle pour prendre de telles décisions dans la mesure où l’Etat pouvait décider de manière discrétionnaire des régions à privilégier indépendamment des zones de concentration éventuelles des PTF. La mission a par ailleurs relevé lors des visites en régions, la méconnaissance par les acteurs régionaux et communaux des règles de répartition des ressources.
Le graphique ci-dessous, illustre les différences de dotations de ressources entre les régions pour le cas de l’eau potable.
Prévision Dépenses annuelles et régionales pour le sous Secteur Eau potable (En Milliers de FCFA)
Source : RDP à partir des BPO régionaux.
La mise en place de l’ABS n’a pas eu l’effet de levier souhaité dans la gestion
financière du secteur. L’ABS a été géré en mode projet, alors que l’idée même
de l’ABS est de contribuer au renforcement des procédures nationales en
favorisant l’alignement des PTF sur de telles procédures.
8.3 Efficacité et transparence des procédures d’exécution budgétaire, de contrôle et de reporting
L’option prise de favoriser une déconcentration de l’exécution budgétaire
vers les régions s’est révélée être une option utile. La mise en place des
crédits délégués au niveau du titre 5 investissements du budget de l’Etat a été une
innovation introduite dans le secteur. Une telle disposition n’existe pas dans les
autres secteurs. Elle a permis de vérifier que les structures déconcentrées
pouvaient réaliser des projets et programmes d’investissements au niveau
déconcentré.
Le montage de la délégation des crédits délégués du titre 5, pour les
ressources ABS mérite d’être repensé. La mission a noté l’existence de
difficultés dans l’exécution des fonds ABS. L’ONEA a relevé des délais importants
dans la mise à disposition de ces fonds ABS. Au niveau des régions, le problème
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principal relevé par la mission tient aux limites du contrôle financier sur ces
ressources du fait de l’imprécision des rubriques de la nomenclature budgétaire
pour le titre 5.
Les reformes conduites en matière de déconcentration du MEF ont contribué
à faciliter la mise en œuvre des mesures de déconcentration de l’exécution
budgétaire au niveau des régions. En effet, l’existence au niveau régional de la
Direction régionale du budget, et des trésoreries régionales favorise les
concertations des acteurs impliqués dans la chaine de dépenses et contribue à
une plus grande fluidité du processus d’exécution budgétaire au niveau local.
Le principe de l'annualité budgétaire continue de représenter une contrainte
forte au sein du secteur notamment pour ce qui concerne l'exécution des
dépenses d'investissements (infrastructures) du fait notamment de la
spécificité du secteur avec des périodes de temps morts (saisons de pluie ne
permettant pas des constructions d’ouvrages). La question de l’adoption des
autorisations de programme prévue dans les nouvelles directives UEMOA, devient
de ce point de vue une opportunité importante pour le secteur.
Le rapportage budgétaire se fait régulièrement dans le cadre des rapports
d’exécution des budgets programmes mais n’est pas approfondi. La mission
a noté toutefois que ces rapports n’étaient pas suffisamment détaillés sur les
contributions des différents projets et programmes des PTF. La mission a
rencontré des difficultés pour la mise à disposition des données sur les projets et
programmes des différents PTF intervenant dans le secteur.
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9 Revue critique de la gestion des marchés publics
9.1 Référentiels en matière de passation de marchés dans le secteur
Le système burkinabé des marchés publics et délégations de service public en
vigueur est entré en application depuis le 1er juillet 2008. Il transpose dans la
législation interne burkinabé les Directives n°s 004/2005 et 005/2005 de
l’UEMOA1, relatives aux marchés publics et délégations de service public. Dans le
domaine de la passation des marchés, la DGMP est l’entité administrative chargée
du contrôle de la passation et de la gestion des marchés publics et des délégations
de services public. Plusieurs réformes ont été conduites dans le secteur
notamment en 2009, avec la déconcentration de la DGMP dans les régions et les
ministères sectoriels avec la désignation de spécialistes en passation de marchés.
Plus récemment, il y a eu une fusion de la Direction générale des marchés publics
et de la Direction générale du contrôle financier pour donner lieu à la Direction
générale du contrôle des marchés publics et des engagements financiers
(DGCMEF).
9.2 Efficacité et transparence dans la programmation et l’exécution des marchés publics
La programmation des marchés publics à travers la préparation des plans de
passation de marchés semble dans l’ensemble plutôt bien maitrisée. La
mission a noté que les Régions ont également renforcé leurs capacités à ce niveau
par la proximité des structures déconcentrées du Ministère des Finances. Mais au
niveau des communes, beaucoup d’efforts restent à faire. Les plans de passation
de marchés (PPM) ne sont pas toujours respectés du fait de plusieurs facteurs
notamment l’adoption tardive des PPM, les difficultés dans la définition des
spécifications techniques.
REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT 67
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Il ressort que les délais de la passation (entre le lancement de l’appel d’offres
et le démarrage effectif de la prestation) restent importants et peuvent varier
de 5 à 10 mois en moyenne pour certaines régions. Dans certains cas, la
chronologie des travaux de maître d’œuvre et de prestataires de travaux fait qu’on
peut arriver facilement à des délais de près de deux à trois ans ou plus pour que
les populations puissent disposer des infrastructures. L’audit des marchés de juillet
2014, a montré que dans la zone Nord par exemple, le délai entre le lancement de
l’appel à manifestation et le démarrage effectif du chantier a représenté plus d’une
année.
Ces longs délais de passation de marchés, conduisent dans la plupart des cas à l’approbation des contrats après expiration du délai de validité des offres. Force est donc de constater que malgré les reformes, les problèmes rencontrés dans l’exécution des marchés demeurent un frein à l’exécution des ouvrages et travaux dans le secteur. Au niveau central, la déconcentration récente de la DGCMEF a permis d’apporter une réponse à ce goulot d’étranglement mais le seuil de compétence des DCMEF placés au sein des ministères constitue une entrave au plein exercice de leurs missions.
Des problèmes de défaillances des entreprises restent courants dans le
secteur. La mise en place des dispositifs d’agréments techniques n’a pas
constitué une véritable solution du fait des difficultés rencontrées par les
structures dans le contrôle de la capacité technique des entreprises. Les structures
rencontrent toutes des difficultés dans l’évaluation des capacités techniques des
entreprises, et ce même au niveau des agences d’exécution. La préoccupation
générale qui se dégage de l’analyse pendant la phase de passation est la difficulté
d’opérer un choix optimum ou judicieux de l’attributaire. Malgré les dispositions des
textes qui indiquent la référence pour « l’offre économiquement la plus
avantageuse », le critère du «moins-disant » semble être privilégié.
Le recours aux bureaux de contrôle permet d’assurer un minimum de respect des
clauses contractuelles, mais la procédure de contrôle ne garantit pas toujours des
ouvrages de qualité.
Le suivi des ouvrages réalisés et leur entretien constitue une faiblesse majeure. Dans le cadre de la décentralisation, les ouvrages appartiennent au patrimoine communal et doivent donc être pris en charge par les communes sur leur budget. La mission a constaté toutefois que le suivi après l’exécution des travaux, demeure faible et le mécanisme d’entretien préventif n’est pas opérant.
Le recours aux agences d’exécution, s’il a permis initialement de suppléer au
déficit de capacités des régions n’est pas une option justifiée à présent. Les
régions en exécutant directement les différents marchés ont pu développer leur
capacité dans ce domaine, et les taux de réalisation apparaissent plutôt meilleurs.
La mission a noté par ailleurs, des problèmes importants de délais dans les
passations et l’exécution de certains marchés en MOD, de même que des
difficultés de gestion des contrats de MOD par les structures régionales. Enfin, la
superposition de la MOD, peut créer un autre niveau d’allongement des
procédures.
Il existe un effort de suivi individuel de la planification des marchés et des
rapports d’activités, mais la mission n’a pas noté une utilisation de systèmes
d’information sur les marchés et une base d’indicateurs de suivi de la
performance ainsi que les rapports d’exécution des marchés. A la DMP du
Ministère en charge de l’eau et de l’assainissement, le rapportage portait surtout
sur les rapports d’exécution des plans de passation. Il apparaît donc que l’un des
68 REVUE DES DEPENSES PUBLIQUES DE 2007 A 2015 DANS LE SECTEUR EAU ET ASSAINISSEMENT
F:\_____01_Projets_Missions\_____2015_BF_AHT\07_Denis_Dakouré\20160303 RDP EA Rapport provisoire.docx
challenges pour ces nouvelles structures serait d’assumer à la fois leur rôle en tant
que structures compétentes dans la passation des marchés pour les services
centraux mais également de pouvoir développer une capacité d’appui aux
structures déconcentrées dans le cadre de la déconcentration. Un appui à
l’organisation de ces services s’avère donc indispensable notamment en matière
de système d’informations et de rapportage, de systèmes d’archivages des pièces
et autres documents sur les marchés.
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