UNA POLÍTICA PÚBLICA

PENITENCIARIA PARA LA

PREVENCIÓN DEL DELITO

INTRAMUROS Y EXTRAMUROS

TESIS POST DOCTORAL PRESENTADA

A LA UNIVERSIDAD NUEVA ESPARTA POR

Menfis del Carmen, Álvarez Núñez

C.I. V-10.784.470

Caracas- Venezuela Octubre 2016

Resumen.

Este trabajo analiza una propuesta de política pública de prevención del delito

intramuros y extramuros, tomando en cuenta un modelo teórico para su diseño e

implementación. Para ello, se hizo necesario revisar el contenido del paradigma

propuesto por Aguilar (1993), Elder y Coob (1992) el cual señala las etapas de

formación de una política pública. Al aplicar el paradigma propuesto al tema

concreto en cuanto a la definición del problema, las variables tomadas en

consideración fueron: la familia del recluso, un proceso metodológico de inserción

de valores y motivación, y el trabajo remunerado como instrumento para la

reinserción del hombre en sociedad.

Así, fue dividida la idea central del trabajo en tres grandes ideas principales

desarrolladas a partir del modelo descrito en la introducción. A lo largo del

discurso, se puede apreciar que la metodología aplicada requiere de una

extensión posterior al primer avance de los resultados, lo cual haría más rica la

investigación que parta de este supuesto.

Palabras clave: Políticas públicas, etapas, prevención, intramuros, extramuros.

Introducción.

Detener el aumento del índice delictivo en Venezuela parecer ser, hoy, una

utopía. Si revisamos las diversas fracturas del Proyecto Nacional Venezolano

desde 1830, cuando las disputas no resueltas durante la guerra de independencia

fueron elementos casuales para la verificación de un conflicto de clases expresado

en las Guerras Federales del siglo XIX, y cuando estudiamos los tres grandes

Programas Políticos en los cuales Urbaneja (1993) divide la historia patria: el

Programa Liberal (1830-1899), el Programa Positivista (1899-1958) y el Programa

Democrático actual, que parte de 1958, vemos que la relación entre el aumento

del delito como fenómeno social y la baja estabilidad sociopolítica guardan

importantes puntos de convergencia. Pero, lo más importante salta ante nuestra

ruda realidad y es que la definición de lo venezolano parece estar ceñida a una

constante de impunidad, una variable dependiente de represión psicosocial y al

paradigma de la defensa a ultranza de los derechos humanos. Es decir, nos

sentimos superiores al orden legal sobre el cual tenemos el derecho de actuar,

dependiendo de nuestra posición social. Necesitamos una figura de autoridad o un

gendarme necesario que reprima las conductas antijurídicas y, además, clamamos

el amparo de los derechos humanos, aunque seamos transgresores de aquellos

derechos inherentes a la persona humana. Esta tesis nos obliga a revisar las

noveles orientaciones valóricas sobre las cuales debe definirse lo venezolano en

el siglo XXI. Ello, responde a una inquietud desarrollada por José Miguel Salazar

(1997) en relación a este mismo tema, en el cual la idea central de su

planteamiento nos dibuja el concepto de Dealy (1992) sobre los valores

latinoamericanos:

“Dealy (…) compara el hombre norteamericano protestante con el hombre de la

Latinoamérica católica. La diferencia entre el “homo politicus” latinoamericano y el

“homo economicus”

“En los Estados Unidos la discusión está entre el hombre adicto a las

riquezas y el hombre adicto al poder. En otras palabras, lo que se plantea es:

en situaciones conflictivas lo que mueve al hombre latinoamericano es más

el poder, y la riqueza sólo tiene sentido en función del logro anterior”

(Salazar 1997; 81)

Esta dicotomía citada por Salazar (1997) nos llama a reflexión, sobre todo en el

rol del decisor con respecto a la selección de una u otra política pública racional,

coherente y consistente. Así, tendemos a evaluar el impacto de nuestro trabajo a

través de la opinión pública, en vez de examinar el impacto de la inversión social

que implica rescatar, por ejemplo, un reo para devolverlo a la comunidad

insertándolo en el mecanismo productivo de la nación. Pareciera que es poca la

capacidad de perdón que tiene nuestro sistema penitenciario como para permitir al

encausado retornar, luego de haber cumplido su condena, a la vida en la

comunidad. Por ello, psicosocialmente nos negamos a recibirle, como proscrito y

le enviamos nuevamente, con otros valores a la necesidad de sobrevivir, en donde

el delito es su más cercano y conocido método. Es por ello que este proceso

público temático, como parte de una política general de prevención, debe enfocar,

sus objetivos específicos sectoriales al estudio científico, racional, coherente y

consistente de una política de prevención penitenciaria intra y extra muros

dirigidos a dos niveles. El primero: a la familia del interno con la finalidad de

causar impacto final en él y el segundo orientado a dotarlo en el proceso de

reinserción social.

Estructura teórica

1. Enfoque de la Agenda.

Lúcido es el contenido de la letra de Downs (1993/1972) al tratar el tema

relacionado a los problemas sociales y su ciclo de atención. No obstante abordarlo

como punto previo individual, podría llevarnos a la vaguedad y confusión y debido

a que ello desagregaría el objeto central de nuestro estudio.

Observando la dinámica social, en donde el hombre es actor fundamental,

identificamos que es el decisor principal de todas las acciones en una comunidad.

Lógicamente sin la presencia de seres humanos no habría acciones racionales,

como tampoco consecuencias.

De ahí, que sea el propio hombre quien defina los problemas y justifique las

posibles soluciones. Es también el hombre, a quien llamaremos sociedad, el

facultado de cumplir hasta el final las acciones o declinarlas en virtud del grado de

preocupación que pueda sentir hacia cierto hecho en particular. Cuando la

sociedad presta especial importancia a una situación que le origina preocupación

por estar alterando o violentando sus intereses, ello se convierte en un problema.

No obstante la existencia de un problema no necesariamente llega a convertirse

en un asunto de opinión pública. Para que llegue a ser esto último es necesario el

manejo de las técnicas para lograr la atención y ello depende de la eficiencia del

medio utilizado así como de la disposición de la audiencia. La opinión pública no

es la opinión dispersa de esa sociedad o de los hombres que conforman esa

sociedad sino, que es generada por una base social entre la cual crecen los

grupos organizados y de donde dependen tales grupos, que pueden o no surgir en

forma estructurada. Ese contagio emocional o racional de individuos, depende de

lazos psicológicos que son fuente de unidades temporales y cambiantes. Por ello,

la opinión pública fluctúa con los cambios que hay en situaciones.

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Aún temas en los que se ha alcanzado cierto consenso pueden convertirse en

cuestiones palpitantes durante el movimiento de los eventos y las acciones; existe

un alto grado de predictibilidad en el flujo y reflujo de la opinión pública. Y,

mientras más general sea un juicio, mayor es la probabilidad de que dure.

2. El ciclo de atención de los problemas

Todo ello nos permite comprender que cuando una problemática determinada,

ha llamado la atención de esa base social organizada y de esos grupos con

sujeción de unidad racional o emocional, ese determinado asunto se convierte en

un asunto público. Pero ello tiene una fluctuación que está caracterizada por

distintos factores, determinados por el interés que sobre ese asunto tenga el grupo

social. Como afirma Downs (1993/1972a: 41)

“...Estudiar la manera en que opera el ciclo de atención pública puede

ofrecernos algunas ideas acerca de cuánto tiempo tendría que durar la atención a

una determinada cuestión para poder generar la presión política suficiente y

motivar cambios”

El análisis del ciclo de atención a los asuntos públicos realizado por Downs

(1993/1972) arroja luces sobre la fluctuación del grado de interés que, sobre un

asunto pueda mantener el grupo social. Así vemos que divide dicho ciclo en cinco

etapas “...las cuales pueden variar sus tiempos de duración según el problema

específico involucrado...” (Downs: 1993/1972b:142). Esas etapas ocurren de

acuerdo a una secuencia específica que delimita en cinco numerales: “1. La etapa

anterior al problema...2. El descubrimiento alarmante y el entusiasmo eufórico...3.

La percepción del precio del progreso...4. El descenso paulatino de la intensidad

del interés público...5.La etapa posterior al problema.” ( Downs: 1993/1972c: 142-

145). Se considera pertinente revisar cada una de estas etapas debido a que,

como observaremos en las páginas que siguen, ello posee una vinculación

específica con el tema objeto de nuestro estudio.

3.1. Etapa anterior al problema.

Esta etapa ocurre “cuando existe alguna condición social indeseable que no ha

suscitado todavía demasiada atención pública, si bien los especialistas o los

grupos interesados han manifestado su preocupación” ( Downs: 1993/1972d:142 ).

Ello nos lleva a reflexionar sobre algunos asuntos de la vida nacional, por ejemplo,

al tratarse el problema del aumento desmesurado de indocumentados en nuestro

país, ello sin lugar a dudas es una condición indeseable. De acuerdo a esta etapa,

aún no se ha suscitado demasiada atención pública, no obstante los especialistas

y grupos interesados han identificado los efectos negativos que se producen a

causa de esta problemática y han mostrado su preocupación por el

congestionamiento de los hospitales, el desempleo, la inseguridad, la

marginalidad, el tráfico de droga, el contrabando, etc.

3.2 .El descubrimiento alarmante y el entusiasmo eufónico.

Una explosión social en donde la mayor parte de los incriminados eran

indocumentados de un sector marginal, llamaría la atención del público

descubriendo el aspecto dañino del problema y como consecuencia causaría una

alarma generalizada. Habría campañas de grupos, foros, charlas, encuestas y

seguramente algún político lo tomaría como bandera para su campaña electoral,

anunciando su capacidad para combatirlo. La propia sociedad se contagiaría de

“esa capacidad” sumándose a la lucha.

Como nos dice Downs (1993/1972e:142-143)

“...Este descubrimiento alarmante invariablemente se acompaña con un

entusiasmo eufórico en la capacidad de la sociedad para “resolver el problema” o

“hacer algo efectivo” en un tiempo relativamente corto. La combinación de

inquietud y confianza es en parte resultado de la presión que el público levanta a

sus dirigentes políticos, pretendiendo que todo el problema pueda tener solución”

Ello nos lleva a pensar que el público sobrevalua su capacidad de acción,

producto de un comportamiento irracional ( no acorde con la relación: interés

perseguido- costo de la solución) que a su vez es consecuencia del estado de

euforia entusiasta. Esto, elevado con suficiente presión al sector de la dirigencia

política desde luego debe ser observado más racionalmente.

3.3. Percepción del precio del progreso

Downs ((1993/1972f:142) hace referencia en la etapa anterior, a la tradición

estadounidense “ que considera que los obstáculos al progreso son ajenos a la

estructura de la sociedad misma”. Regresemos a la reflexión del problema de los

indocumentados en esta etapa. La principal característica, según Downs

(1993/1972g:143), es “la percepción paulatina de que el costo de “solucionar” el

problema es muy alto”. La reflexión sobre este particular, no está lejana de una

comprobación empírica. Así observamos que el costo político “electoral” para

muchos grupos de interés sería devastador, dada la circunstancia de que muchos

indocumentados son instrumentos electorales, que facilitan la logística en

campañas políticas. Así mismo, la fuerza de trabajo de obreros no clasificados,

que resulta más económica, son en su mayoría indocumentados y una política

encaminada a solventar el problema acarrearía un costo alto a los intereses de la

burguesía comercial e industrial, elemento fundamental del sistema. Por otra parte

los sectores sociales desagregados, representados en el ama de casa común, en

la familia como célula de la sociedad, se verían particularmente afectados

patrimonialmente. En cuanto a la dirigencia política, una acción seria, responsable

y racional originaría, tal vez, una gran impopularidad. Así como también un costo

inmenso (político, económico y social) en lo relacionado a los procedimientos de

captura y deportación.

3.4. El descenso paulatino de la intensidad del interés público.

Downs (1993/1972h:144) nos habla sobre las tres reacciones que se

presentan, cada vez que las personas se dan cuenta del alto costo que debe

pagarse para solucionar el problema:

“Algunas personas sencillamente terminan por desanimarse. Otras se sienten

amenazadas al reflexionar sobre el problema y, en consecuencia, prefieren

cancelar sus pensamientos. Otro grupo termina por aburrirse del problema.”

No sería absurdo pensar en nuestro caso, en evaluar los costos que la solución

a la problemática de los indocumentados acarrearía tanto para los grupos de

interés como para la dirigencia política. Entonces los factores individuales y su

divergencia por la existencia de “no hay solución” no tendría el peso que éstos

grupos si tendrían. Ello nos llevará a reflexionar más adelante sobre el papel de la

igualdad, como principio insoslayable de la democracia.

4. La etapa posterior al problema.

En este punto, el problema no ocupa el interés principal; ya no ocupa “la

relación con la atención pública que ocupaba en la anterior.” ( Downs:

1993/1972i:144-145 ). Por lo tanto se pierde la perceptibilidad debido al mínimo

grado de atención, es posible que otras instituciones lo estudien para intentar darle

solución(a largo plazo).

4.1. La agenda.

Por otra parte Aguilar (1993a:15-71) aporta serias consideraciones sobre cómo

los problemas llegan a ser considerados para ser parte de la acción del gobierno y

llegan a ser anotados en la agenda. En este punto, se considera pertinente traer a

colación la definición que de agenda aporta Aguilar (1993b:29). Así vemos que por

agenda de gobierno suele entender “...el conjunto de problemas, demandas,

cuestiones, asuntos, que los gobernantes han seleccionado y ordenado como

objetos de su acción, y más propiamente, como objetos sobre los que han

decidido que deben actuar o han considerado que tienen que actuar” ( Aguilar:

1993c:29). Retomando el principio de las consideraciones de Aguilar (1993d:15),

éste hace referencia al proceso de la política, el cual estima que “...se

desenvuelve por etapas cada una de las cuales pose actores, restricciones,

decisiones, desarrollos y resultados propios...” (Aguilar 1993). Trae a colación los

conceptos que otros estudiosos han emitido sobre el mismo tema, así: Lasswell

(1971), Deleon y Brewer (1983), Wildausky (1977), Hogwood y Gunn (1986) y

Anderson (1984), coinciden en afirmar que los elementos integrantes de toda

política consisten en:

“...la existencia de una determinada situación problemática para cuya

modificación en el sentido deseado se elige y efectúa un determinado curso de

acción que produce ciertos resultados más o menos diferentes de los deseados y,

en consecuencia, obliga a revisar el curso de acción elegido”(Aguilar:1993d:16)

5. Problemas públicos y la agenda de gobierno

Siendo nuestro objeto central, el estudio del proceso de formación de la

agenda así como también los elementos y variables que intervienen en la

elaboración del concepto de agenda con sus diversos enfoques, es de vital

importancia detenernos a analizar el contenido del trabajo de Aguilar (1993) sobre

dicho proceso de formación de la agenda.

5.1. En torno a ello nos puntualiza:

“La manera como se elabora la agenda de gobierno...reviste fundamental

importancia política y administrativa...Políticamente expresa la vitalidad o la

flojedad de la vida pública en un sistema político dado...Deja ver quiénes son los

que efectivamente definen y justifican los problemas públicos, cuales grupos y

organizaciones tienen efectivamente la fuerza de transubstanciar cuestiones

sociales en públicas y en prioridades de gobierno, cuales organismos y decisores

gubernamentales están siempre prontos a actuar a las demandas de

determinados grupos, cual es el firmamento ideológico que otorga valor o prioridad

de asunto público a cuales cuestiones. Revela...cual es la estructura de poder que

domina efectivamente la hechura de una política.”(Aguilar, 1993e:27).

Así, arroja a nuestro entendimiento, lo que nos atrevemos a denominar: las

variables que intervienen en la elaboración del concepto de agenda. Estas

variables se identifican en dos grupos: 1) Variables sociales, determinadas por los

grupos y organizaciones que tienen la fuerza de elevar asuntos sociales a niveles

públicos y hacerlas prioridades de gobierno y 2) Variables burocráticas o

gubernamentales determinadas por los organismos y decisores gubernamentales

prestos a ejercer acciones en aras de identificar las prioridades y soluciones.

Estos dos grupos que el suscrito identifica, intervienen en la elaboración del

concepto de agenda y a su vez miden la vitalidad o debilidad en la vida pública de

un sistema político. Esto es, sí la agenda no reviste un carácter societal, debido a

que no existen grupos que eleven esos asuntos a nivel gubernamental o no

poseen la fuerza suficiente para tal fin, su poder está mermado y enfermo y por lo

tanto la vida pública también. Estas “variables”, nos llevan a presumir que debido a

ellas, el concepto de agenda posee las dos acepciones a las que se refiere

Aguilar, (1993f:31-32). En torno a esos significados el suscrito considera que

reviste vital importancia detenernos a considerar cada uno de ellos.

5.1.1. Agenda sistémica o societal; pública; constitucional.

La agenda sistémica o societal, como nos expresa Aguilar (1993g:31), citando a

Cobb y Elder, (1986: 115-116) y Cobb y Ross, (1976: 126),

“está integrada por todas las cuestiones que los miembros de una comunidad

política percibe comúnmente como merecedoras de la atención pública y como

asuntos que caen dentro de la jurisdicción legítima de la autoridad gubernamental

existente. Toda comunidad local, estatal y nacional, tiene su propia agenda

sistémica”.

Ello nos lleva a considerar especialmente esta frase: “...percibe comúnmente

como merecedoras de la atención pública...”. Entonces nos preguntamos ¿ quién

otorga ese merecimiento?, ¿ a través de qué mecanismos?. Creemos necesaria

otra nueva conjetura que nos puede ilustrar sobre la posible respuesta a estas

interrogantes. La atención pública es el producto que se desprende de tres

procesos sociales, cuya finalidad es alarmar sobre un aspecto fundamental de la

comunidad para crear opinión pública. Así el suscrito considera que éste primer

proceso es la propaganda, la cual puede ser identificado como el trabajo intensivo

entre grupos sociales con énfasis en la comunicación y publicación de hechos

naturales o humanos, situaciones, omisiones, que se presentan fundamentales en

la sociedad y puedan ocasionar efectos inmediatos o mediatos sobre la vida de las

personas. El segundo proceso es la agitación, comprendido como la difusión de

esos hechos, naturales o humanos, situaciones, omisiones, con un fuerte

contenido emocional. El tercer proceso es el “meritocrático”, cuya finalidad es

difundir cuales grupos o personas, por sus capacidades científicas, pueden

enfrentar el problema para darle solución. Observaremos la fascinante vinculación

de éste último proceso (propio de la conjetura del suscrito), al estudiar a Dahl

(1987/1985)

5.5.2. Agenda gubernamental o institucional

Esta categoría de agenda, puede ser definida como:

“...el conjunto de asuntos explícitamente aceptados para consideración seria y

activa por parte de los encargados de tomar decisiones. Por lo tanto, cualquier

conjunto de asuntos aceptados por cualquier organismo gubernamental en el nivel

local, estatal o nacional constituirá una agenda institucional”( Cobb y Elder, 1986:

115-116; Cobb y Ross, 1976:126) citado por ( Aguilar, 1993h: 32).

De la anterior definición tomemos en consideración el problema de los

indocumentados que hemos venido tratando. Por ejemplo, un grupo de

asociaciones de vecinos de Maracaibo, preocupados por el aumento de

indocumentados que han mermado el flujo de empleos, decide hacer frente a la

situación y se organizan. Con posterioridad, un candidato a concejal del Municipio

X, hace de dicho problema su bandera y a través de su partido, con fuerza

suficiente, logra llevar un segmento del problema a instancias gubernamentales1.

Luego el gobierno, considera aceptar algunos particulares del problema y decide

ejercer acciones serias y activas para darles solución a los particulares que

considera importante. Con lo anterior podemos observar que ambas agendas

presentan características que las diferencian sustancialmente. No obstante la más

significativa es la que nos ilustra Aguilar (1993j:33)

“...la agenda sistémica tenderá a integrarse con cuestiones abstractas,

generales, globales, que grandes números de población comparten precisamente

por su formulación genérica (“la contaminación”, la pobreza extrema, la “seguridad

nacional”) y suelen ser indicaciones más que definiciones de áreas de problemas

a atender. En Cambio la agenda institucional de las organizaciones y

dependencias gubernamentales tiende a ser más específica, concreta y acotada,

indicando y definiendo problemas precisos (el sida, el analfabetismo, el

narcotráfico)”.

Encontramos en la expresión anterior un elemento de singular relevancia:

“definiciones de áreas de problemas a atender”. Ahora bien, ¿cómo se definen los

problemas públicos?. El mismo Aguilar (1993L:51) nos aporta un comentario al

respecto:

“...se pasa a la etapa de definición del problema una vez que el problema en

cuestión ha sido calificado de público y ha sido aceptado en la agenda de

gobierno. Pero analíticamente las dos etapas son interdependientes. Colocar una

cuestión en la agenda significa implícita o explícitamente ir dando forma a una

definición del problema aceptable para el público y, sobre todo, tratable para el

gobierno”

En éste punto de vital importancia para nuestro estudio, traemos a colación un

cuadro que nos ilustra el proceso de formación de la política, en donde

centraremos nuestras consideraciones y atención a la etapa n° 1 de definición de

problemas, en la cual se forma un punto de agenda, (en nuestro “ejemplo” el

narcotráfico).

Avanzando en nuestro camino, Aguilar (1993m:52), citando a (Hogwood y

Gunn,1984: 108), expone:

“ Por definición de problemas se entiende los procesos mediante los cuales una

cuestión (problema, oportunidad, tendencia), ya aprobada y colocada en la agenda

de la política pública, es estudiada, explorada, organizada y posiblemente

cuantificada por los interesados, quienes no raramente actúan en el marco de una

definición de autoridad, aceptable provisionalmente en términos de sus probables

causa, componentes y consecuencias.”

6. Definiendo el problema

¿Cómo entonces definiríamos el problema?. Aguilar (1993ñ:52) nos identifica

los pasos para realizar este proceso. Así observamos: 1) Estudiar el problema. 2)

Explorar el problema. 3) Organizar el problema 4) Cuantificar el problema. Ahora.

¿Quiénes y cómo deben o pueden participar activamente en éste proceso?. Esta

interrogante nos remite a los autores Elder y Cobb (1993/1984 a: 77-104) y Nelson

(1993/1978:105-136), quienes nos ilustran, con dos casos, el camino a seguir para

comprender dicho proceso. En éste sentido Elder y Cobb (1993/1984b:81),

consideran que el proceso de formación de la agenda es un proceso decisional

(2). Consideran al respecto que:

“...Este proceso es muy variable y depende en alto grado de su contexto. En

algunas situaciones institucionales y algunas áreas de políticas públicas, el

proceso puede ser muy estructurado y bien definido...”

Existe un punto del trabajo del trabajo de Elder y Cobb (1993/1984c: 82), que el

suscrito considera relevante a objeto de identificar los elementos que intervienen

en el proceso de formación de la agenda. Así, citando a Cohen y March (1974),

March y Olson (1976) expone:

“ Para poder caracterizar un proceso tan difuso de toma de decisiones...han

ofrecido el modelo “bote de basura”...que es potencialmente de gran utilidad para

entender la diversidad y la dinámica general del proceso de formación de la

agenda. A la luz de su marco conceptual, las decisiones son vistas como el

resultado de una confluencia de cuatro corrientes relativamente independientes:

las personas, los problemas, las soluciones y las oportunidades de elección...el

modelo ayuda a entender su potencial fluidez.”

De ello observamos que, si bien estos cuatro elementos no fluyen al mismo

tiempo en el curso de un proceso, debido a que pueden existir problemas pero, no

existen soluciones o si bien existen soluciones y no existen problemas o no existe

la oportunidad: la victoria “...depende de la convergencia apropiada de personas,

problemas, soluciones y oportunidades de elección...” (Elder y Cobb,

1993/1984d:83). Respecto a ello, el suscrito estima considerar estas corrientes por

separado para reflejar los problemas, las prioridades y las preocupaciones de la

comunidad en general... ( ya que) ciertos grupos de intereses casi siempre

carecen de representación en el proceso de creación de la agenda”

Así identificamos en ésta expresión la desigualdad como elemento discordante

dentro de un sistema de “justicia social” “libertades” y “plena igualdad de

participación”. Revisar en forma general el contenido de la democracia, lejos de

apartarnos del tema de estudio, nos permitirá identificar los factores que

convergen para que la igualdad social, elemento de todo sistema democrático, no

se ausente en el momento de la participación en el proceso de formación de la

agenda. En torno a ello Dahl (1987/1985 a:97-155), realiza un aporte significativo

que nos permite enfocar, dentro del tema de estudio, el factor desigualdad. En

rasgos generales, para no caer en precisiones que ciertamente si nos alejarían de

nuestro estudio, nos lleva a reflexionar sobre la dicotomía existente entre

democracia y meritocracia. Si bien la primera está dotada de un poder supremo

que preserva ciertos valores ancestrales y que hoy en día seguimos practicando,

no menos cierto es, que el mundo tiende, a medida que se desarrolla, a adaptar

nuevos modelos a ese contenido altruista que representa la democracia.

Así, se coincide con las reflexiones de Dahl (1987/1985b: 150) cuando nos dice,

a manera de conclusión:

“...creo que con ésta adaptación, en el siglo XX, después de haber sopesado y

considerado todos los aspectos, un numero...de personas seguirán practicando la

democracia y viendo en ella el mejor régimen posible, definitivamente superior a

su antiguo, perdurable y temible rival, el ideal meritocrático”

Consideramos que hoy, existe el temor al mérito como factor condicionante

para ejercer funciones de gobierno. Así, se observan en las observaciones de

Dahl(1987/1985) los contrastes y divergencias que coexisten entre la democracia,

la igualdad y la competencia entre los hombres que lógicamente los lleva a

mejorar y perfeccionar sus condiciones de producción, convirtiéndose en más

meritorios. Llevando lo anterior a nuestro enfoque, se presume que existen dos

elementos que determinan el poder de los grupos para tener la capacidad de

participar en la formación de la agenda de gobierno. 1) El interés común. 2) La

capacidad de aportar soluciones. Se define interés, como la confluencia de

intereses recíprocos entre los grupos y la dirigencia política. Por ejemplo,

observemos lo que al respecto nos dicen Elder y Cobb (1993/1984f: 84) con

respecto al caso de la política de los ancianos:

“...Es tan grande su fuerza electoral que sus problemas tienen muchos

abogados en la arena política. Los legisladores y los candidatos a legisladores han

percibido rápidamente las ventajas de actuar cómo campeones de los ancianos.

..Su crecimiento es resultado de las acciones gubernamentales y de la

movilización de los políticos...”

Con respecto a la capacidad de aportar soluciones, el mismo caso de los

ancianos, nos permiten ilustrar la actual presunción.

Así observamos que“...los profesionales dedicados al asunto de la vejez han

sido los defensores más combativos de los ancianos más necesitados...Debido a

que sus conocimientos altamente especializados y al premio que la sociedad

otorga a las acciones “racionales” de los problemas, estos profesionales juegan a

menudo un papel clave en la definición del debate de la política...” Elder y Cobb

(1993/1984g: 86-87)

7. Flujo de las cuestiones en la formación de la agenda.

Para que un problema tenga cabida en la agenda de gobierno, esto depende

según Elder y Cobb(1993/1984h: 89) “ de los arreglos políticos que ocurren en los

subsistemas” Así comprendemos que cuando emergen nuevos problemas o se

redefine los viejos, deben estar inmersos dentro de éstos subsistemas, de lo

contrario “...difícilmente podrán abrirse paso y alcanzar un lugar en la agenda

formal” (1993/1984h: 89). En este punto comprendemos que los grupos con

menor fuerza, para abrir paso a sus pretensiones a la agenda de gobierno, deben

identificar sus intereses y apreciaciones con los intereses y apreciaciones que

coexisten en esos subsistemas. Retomando nuestro ejemplo sobre el problema

del narcotráfico, si los grupos interesados en combatir a los indocumentados, no

enfocan el problema desde una perspectiva en donde lo vinculen con el

narcotráfico no tendrán la fuerza suficiente para llevarlo a la agenda de gobierno.

7.1 .El flujo de soluciones en el proceso de la formación de una agenda.

Hemos comprendido lo que se entiende por definir un problema, en torno a

ello, Elder y Cobb(1993/1984i: 93) afirman que:

“Definir una situación como un problema de políticas significa aceptar que tiene

solución y delimitar sus soluciones posibles. Se presume no sólo que debe y se

puede “hacer algo” sino que la posible solución cae dentro de la competencia de

las autoridades de gobierno”

En este punto presumimos estar en la capacidad de digerir lo que al respecto

nos transmiten. En este orden de ideas, retomamos varias palabras de la anterior

expresión en donde “delimitar las soluciones posibles”, entran en la esfera de lo

real. Debe anticiparse el costo de la solución y determinarse si es lo

suficientemente posible para que el gobierno lo encare seriamente. La pertinencia

entre A) El problema B) El costo C) la solución determinará el flujo de posibles

soluciones en el proceso de formación de una agenda.

7.2.El flujo de las oportunidades de elección.

El sentido de la oportunidad, está íntimamente vinculada al interés mutuo y a la

capacidad, así Elder y Cobb(1993/1984j: 97) estiman que:

“Tienen que encontrarse en el mismo lugar y al mismo tiempo el problema, su

“solución” y las personas indicadas(las que están políticamente bien ubicadas y

dispuestas a presionar a favor de una cierta cuestión), para no dejar pasar una

oportunidad que tal vez no regrese durante mucho tiempo...”

El suscrito considera, en base a la exposición de Elder y Cobb( 1993/1984k:99)

que el flujo de oportunidades de elección está condicionado a la existencia de tres

elementos convergentes: 1) La pertinencia en el tiempo 2) El interés común, por

ejemplo, como el caso que nos citan al referirse a que: “...las elecciones generan

incentivos para que los candidatos busquen cuestiones que abanderar y conllevan

cambios en oficinas públicas, clave, abriendo nuevas oportunidades de acceso a

la agenda de los problemas nuevos...” (Elder y Cobb1993/1984j: 97) 3) la

capacidad de crear soluciones viables. En este punto se considera la afirmación

de Nelson (1993/1978 a:131) al estimar que existen dos hipótesis

“consistentemente útiles para explicar el proceso de formación de la agenda. Son

aquellas que respectivamente, consideran la disponibilidad de recursos y la

etiquetación ...de los asuntos...” .En torno a la disponibilidad de recursos

volvemos a los que nos hemos referidos sobre las soluciones viables, es decir que

exista el precio para pagar el costo que amerita la solución. Se hace ahora más

comprensible el tema de la política exterior en Venezuela. Sobre todo si nos

ubicamos en la primera etapa de su formación. Desde luego es otra perspectiva

que nos permite con minuciosidad identificar las condiciones que convergen para

que sea llevada a ejecución.

8. Fases del diseño de una política de prevención intramuros y

extramuros.

Para concebir una política pública de prevención del delito intramuros y

extramuros, debemos en primer término definir las variables socio judiciales y

doctrinarias que dan cuerpo al concepto y posterior definición de la acción:

Prevención del delito. Ello , constituye el marco teórico sobre el cual

desarrollaremos el proceso de formación de una política pública en esta área. Así

mismo consideramos apropiado que debe ser delimitado el campo de nuestro

estudio al tema de la violencia a partir de la relación reo-Estado. Por ello, precede

a rodo análisis la obligación de identificar conceptualmente lo que entendemos por

política criminal de Estado. En este orden de ideas, encontramos que la noción de

política criminal ha sido uno de los temas más discutidos en el foro internacional

en diversas oportunidades. De allí que Bergalli (1982:89-92) la define como

…“un sistema de principios producto de la observación empírica, en virtud de

los cuales debe procederse a la crítica y reforma de la legislación penal vigente”

La anterior definición, aunque conceptualmente amplia, no identifica los

lineamientos sobre los cuales metodológicamente el Estado debe someter a

formación la policía criminal. El desbordamiento de la propia teoría ha hecho que

las temáticas sean más abundantes que una política de estado e inclusive ha sido

tan cambiante que cada régimen político aplica el modelo burocrático que

considere más pertinente. En este orden de ideas es que percibimos una realidad

que vemos como constante en el modelo venezolano: tenemos una cultura

criminal de represión y no de prevención por que el Estado no ha sido dotado de

los elementos necesarios organizacionalmente para desarrollar un esquema de

educación ciudadana en donde la probidad sea uno de los fundamentos sobre los

cuales deba caminar el ciudadano. Ello por el poco impacto que ejerce a nivel de

la educación pre escolar y por la mucha influencia que los programas de

comunicación de violencia sexual y familiar ejerce sobre la población, creemos

que ese pueblo necesita de un orientador que sea capaz de ejercer mayor

influencia y para ello la inserción de valores se hace necesario en los primeros

años de la vida de un niño.

Para llevar estos conceptos al marco de una política pública racional, coherente

y consistente, se hace necesario discriminar las acciones que sean prioritarias y

los objetivos que pretendemos alcanzar. Ello requiere una evaluación o definición

del problema , etapa que según Elder y Coob (1992/1993) se denomina: formación

de la política. Posteriormente deben estudiarse cuales son las posibles acciones a

tomar en una etapa que los mismos autores denominaron formulación de las

políticas o estudio de las decisiones y por último la etapa de implementación o

ejecución de las políticas. Veamos ahora brevemente cada una de ellas.

A. formación y formulación de una política pública.

Aguilar (1993a15-71) aporta serias consideraciones sobre cómo los problemas

llegan a ser considerados para ser parte de la acción de gobierno y llegan a ser

anotados en la agenda. Así vemos que por agenda de gobierno suele entenderse

“… el conjunto de problemas, demandas, cuestiones, asuntos, que los

gobernantes han seleccionado y ordenado como objetos de su acción y, más

propiamente, como objetos sobre los que han decidido que deben actuar o han

considerado que tienen que actuar “Aguilar: 1993e29)

Retomando el principio de las consideraciones de Aguilar (1993d:15), este hace

referencia al proceso de la política, el cual estima que “… se desenvuelve por

etapas cada una de las cuales posee actores restricciones , decisiones,

desarrollos y resultados propios…” (Aguilar 1993). Así mismo trae a colación los

conceptos que otros autores han emitido sobre el mismo tema. Lasswell (1971),

deleon y brewer (1983) , will dausky (1977) hogwood y gunn (1986) y Anderson

(1984) coinciden en afirmar que el elemento integrante de toda política es:

“… la existencia de una determinada situación problemática para cuya

modificación en el sentido deseado se elige y efectúa un determinado curso de

acción que produce ciertos resultados más o menos diferentes de los deseados y

en consecuencia obliga a revisar el curso de acción elegido (Aguilar 1993d:16)

La manera como se elabora la agenda de gobierno reviste fundamental

importancia política y administrativa… políticamente expresa la vitalidad o la

flojedad de la vida pública en un sistema político dado. Deja ver quiénes son los

que efectivamente definen y justifican los problemas públicos , cuales grupos y

organizaciones tienen efectivamente la fuerza de transubstanciar cuestiones

sociales en públicas y en prioridades de gobierno, cuales organismos y decisores

gubernamentales están siempre prontos a actuar a las demandas de

determinados grupos , cual es el firmamento ideológico que otorga valor o

prioridad de asunto público a cuales cuestiones. Así revela cual es la estructura de

poder que domina efectivamente la hechura de una política (Aguilar 1993e:27).

En ello identificamos las variables que intervienen en la elaboración del

concepto de agenda. Estas variables se identifican en dos grupos 1) variables

sociales, determinadas por los grupos y organizaciones que tienen la fuerza de

elevar asunto sociales a niveles públicos y hacerlas prioridades de gobierno y 2)

variables burocráticas o gubernamentales determinadas por los organismos y

decisores gubernamentales prestos a ejercer acciones en aras de identificar las

prioridades y soluciones.

Por definición de problemas se entiende los procesos mediante los cuales una

cuestión (problema, oportunidad, tendencia) ya aprobada y colocada en la agenda

de la política pública, es estudiada , explorada, organizada y posiblemente

cuantificada por los interesados, quienes no raramente actúan en el marco de una

definición de autoridad, aceptable provisionalmente en términos de sus probables

causa, componentes y consecuencias. Definir una situación como un problema de

políticas significa aceptar que tiene solución y delimitar las posibles acciones a

tomar. Ahora veamos cómo se debe implementarse una política pública.

B Implementación de una política pública.

Por implementación de una política entendemos que existe una declaración de

las preferencias gubernamentales en el ejercicio de una acción, medida por varios

actores que generan un proceso caracterizado por relaciones de poder y

negociadores. Así identificamos que los actores deben tomar en consideración

tres imperativos potencialmente conflictivos entre sí: el imperativo legal de cumplir

con la exigencia legislativa, el imperativo racional burocrático de realizar lo que

sea defendible en términos racionales y el imperativo consensual que facilitar el

acuerdo entre partes contendientes interesadas en el resultado y con posibilidad

de ejercer influencia.

Ahora bien, dado este marco conceptual y metodológico, pasemos a analizar el

proceso de formación de una política pública de prevención penitenciaria del delito

intra y extra muros, cuyo problema central es la familia del reo.

9. Política de prevención de delito como política pública: la familia como

problema.

La familia es la célula fundamental de las sociedades sobre la cual se erige un

sistema político, jurídico, económico y social que debe responder a las exigencias

de mantener los niveles de probidad que le sirvieron de base para su constitución

y desarrollo. La familia debe ser objeto de tutela constante por parte del aparato

burocrático organizacional que le da vida al estado. Si ella se deteriora se merma

la base social y por consiguiente se desestabiliza todo el conjunto cognitivo que

nos unifica como pueblo y como nación. Una política de prevención del delito,

delimitada en este estudio a prevenir la violencia en las cárceles y que se origina

afuera por la reincidencia de un ex-convicto, debe atender los elementos sobre los

que se ha desarrollado el núcleo familiar del sujeto que delinque, explorar las

causas que le han llevado en el orden valorativo a cometer el hecho y proyectar

las acciones que deben ser tomadas para atender como prioridad el núcleo

familiar. Puede ser posible que, al detectar, analizar, estudiar, cuantificar los

costos y aplicar las soluciones al problema familiar, los motivos que llevaron al

hombre a transgredir la ley desaparezcan o sean disminuidos en gran manera.

A Definición del problema.

Definir la familia como problema nos lleva a estudiarla, explorarla, organizarla y

determinar las posibles soluciones que en la próxima etapa deberán ser

analizadas. Estudiar el núcleo familiar es identificar cuáles son los elementos que

desestabilizan en el orden valorativo el proceso de educación de los hijos, razón

por la cual se debe colocar especial énfasis en la pareja: el padre y la madre. En la

mayoría de los casos los elementos de descomposición de la pareja son los

principales elementos causales que llevan al individuo a marginarse ante la ley.

Cuando el marco de autoridad familiar no está claramente definido por el individuo,

difícilmente este puede someterse a un marco legal social general, razón por la

cual su conducta regularmente va estar regulada por anti valores y por

consecuencias por una actitud de rebeldía ante la ley. En este orden de ideas

prevenir las causas del delito que se origina en una mala formación familiar nos

llevaría a oponer obstáculos a su aparición o tomar las acciones que sean

necesarias para que los efectos sean menos dañinos a la comunidad, lo que es

igual a impedir la reincidencia. Explorar el núcleo familiar nos permite estar en

contacto directo con los familiares del reo, conocer a profundidad el nivel socio-

económico, el constructo valorativo sobre el cual se ha formado y desarrollado

para poder organizar las deficiencias en orden de prioridades y así determinar, de

cada uno de los elementos causales en la descomposición familiar, cuáles pueden

ser las acciones a tomar. Ello requiere de una organización racional del sistema

burocrático que va a ser el encargado del proceso en donde es indispensable que

cada facilitador, cada elemento humano involucrado en el desarrollo de la etapa

tenga, tanto en el orden interno (familia) como el orden externo (relación hombre

sociedad), sus prioridades vitales satisfechas y capacidad cognitiva emocional

para afrontar un trabajo de reconstrucción social. Cada profesional en su rol, cada

hombre y mujer ejerciendo la actividad para la cual ha sido formado, pero con una

condición de primer orden: mucha estabilidad emocional y social para enfrentar el

reto. Ello nos lleva a un proceso de reingeniería en el sector público, en el proceso

de selección y adiestramiento de los más capacitados. Este proceso parece una

utopía, pero no es así, porque aquí estamos nosotros para iniciar este apostolado.

B Valores, Educación y fe: Trípode del rescate social

Una vez identificados los elementos causales de descomposición familiar e la

piedra angular que es la pareja, si la hubiese, debemos analizar las posibles

acciones a tomar. Para ello pondremos en práctica un trípode de rescate social

sustentado sobre tres variables: los valores, la educación y la fe. Un hombre y una

mujer con valores definidos por la honestidad, aunque exista pobreza, la lealtad,

aunque prevalezca en la realidad el mal y la fe como certeza de lo que se espera,

y la convicción de lo que no se ve, difícilmente va a incurrir en un delito o se va ser

presa de las tentaciones de cometerlo. Existen muchos ejemplos en nuestra

realidad de Hombre y mujeres que han sido formados en pobreza, pero con

valores. La educación familiar bajo este patrón valorativo positivo, va a ser

expresión del bien, del trabajo y la probidad. Y por último la fe en sí mismo, en su

capacidad de responder ante los retos y los obstáculos que las dificultades de la

vida nos presentan cada día. Ello nos induce a elevar la auto estima del

venezolano, que la variable dependiente de la picardía no sea más el arquetipo de

los hombres y mujeres del próximo siglo y sobre todo que el proceso de

endoculturacion valorativa aplicado sobre la familia del reo permita. De esta forma,

creemos que la violencia que existe en las cárceles podrían disminuir porque en

gran medida quienes colaboran con los reclusos para que estos se armen o

consuman drogas son sus propios parientes.

10. Trabajo remunerado: medio para el desarrollo social.

Todos hemos escuchado que el trabajo dignifica al hombre. Por ello

consideramos que uno de los elementos que debe ser insertado en el proceso de

formulación de la política preventiva es el trabajo que debe realizar el recluso en

beneficio de la comunidad. Que se sienta parte de la sociedad que transgredió y

tenga la posibilidad de alcanzar el perdón de esa comunidad por su ejemplo y su

esfuerzo, por el deseo de reinsertarse en la vida cotidiana de todos. El propio

hecho que el trabajo penitenciario pueda evidenciarse en la construcción y

mantenimiento de carreteras, autopistas u otras obras públicas, es probado como

un elemento que puede ayudar a elevar la auto estima del reo. Así mismo, cada

reo es digno de obtener su salario y para ello debemos negociar con los entes

privados y que se hagan parte actora de este apostolado de rescate social,

contribuyendo así a la manutención de su hogar como fuerza de trabajo

productiva. El estado no puede seguir siendo el padre dadivoso que hasta ahora

hemos conocido. Todos formamos parte de la misma comunidad en donde el reo

es el hijo prodigo. Con la ayuda financiera de organizaciones internacionales,

organizaciones no gubernamentales y otras, podríamos ser elemento de causales

para una verdadera transformación social de recluso. Deseamos ser lo servidores

públicos más privilegiados, porque ayudar a una vida a encontrar el camino

perdido por una mala orientación, será el precio que la historia nos pague, no

obstante , es imposible dejar a un lado el hecho que cierto todo este proceso debe

estar ceñido por una estricta disciplina , como el instrumento que hace al castigo

innecesario. Ello implica de no puede haber impunidad en el delito intra muros,

debemos luchar por prevenirlo, pero de aparecer debe aplicarse una sanción

ejemplar, respetando los derechos humanos pero que permita engendrar al propio

reo lo que se hace merecedora de ella.

10.1. Trabajo y remuneración versus crimen y castigo.

Para aplicar lo anterior a un sistema racional y un humano deben existir

diversos niveles de trabajo remunerando, dependiendo del delito por el cual el

individuo ha sido recluido es indudable que todo crimen debe aplicar

inmediatamente un castigo, pero este debe estar adecuado a la gravedad de la

acción, inclusive cp,p extensión de la pena. Ello nos aproxima a una recalificación

del delincuente, en donde el contacto con el familiar sea un elemento

indispensable para su posterior reinserción y a la vez un instrumento para

determinar el grado de desadaptación que este tenga. En la medida en la cual el

hombre se dedica al trabajo nuestra tarea de prevenir el delito dentro de los

recintos penitenciarios y con posterioridad cuando este se encuentre en la vida

cotidiana con experticia en un oficio tendrá mayor efecto.

B Necesidad de un equipo multidisciplinario

Las expectativas que nacen de esta indagación teórica y proyección sistémica

nos llevan a evaluar las siguientes variables 1) los recursos que necesitaremos

para la implantación de la política, es decir las condiciones económicas sociales y

políticas (Aguilar 1993:188) 2) los estándares y objetivos en el proceso de

comulación intraorganizacional y las actividades de inducción 3) las características

del órgano burocrático encargado de la implementación. Si poseemos recursos,

posibilidades de negociar con organismos internacionales y ONG para realizar un

trabajo coordinado y reorientarnos los procedimientos burocráticos y del personal

calificado del órgano del estado encargado de la implementación de la política

tendremos de seguro alta eficiencia en la implementación, resultados a mediano

plazo y absoluto éxito a largo alcance. Para ello, se hace necesario un equipo

multidisciplinario de profesionales capacitadores y especialistas bien

remunerados.

11.La motivación como factor de riesgo en el proceso de ejecución de la

política

Así mismo, frente a las expectativas laten los riesgos. ¿tendremos la capacidad

de rendir al familiar del reo para que este reconozca la necesidad de un castigo, la

urgencia de un tratamiento familiar de pareja o de familia y la necesidad de su

participación en el proceso? La mayoría de las veces, los familiares del recluso

creen por sobre todas las cosas en la inocencia de su pariente. Ello es debido a

diferentes factores convergentes: la desconfianza colectiva en el sistema judicial,

muchas veces infundada por campañas de desprestigio y otras veces ajustadas a

la realidad. La desconfianza en el sistema penitenciario por el riego que corre el

recluso de perder la vida dada la violencia institucionalizada de los centros

penitenciarios que ha ido en aumento. Y por último, la escasa capacidad de

perdón que tiene la sociedad frente al ex convicto. Cierto es que a pesar de los

adelantos en esta área, el haber sido reo del estado por la comisión de un delito

hace difícil la reinserción del hombre en el campo laboral. Ello hace que la

motivación tanto del reo como de sus familiares sea casi nula y lo único que

esperan de las autoridades es el traslado a un penal de mayor tranquilidad o que

le sea concebida la libertad. Si no disminuimos estos riesgos en el proceso, con la

ayuda de los poderes nacionales podremos alcanzar resultados concretos ya que

la consistencia y coherencia de la política pública estaría en tela de juicio

A Actitud positiva hacia la reinserción social

La actitud positiva del reo hacia la reinserción social se originaria cuando

retornara la confianza en las instituciones, el estado de derecho y el poder judicial.

Para ello se hace necesaria una nueva constitución que promueva sobre todo la

esperanza en el rescate de la probabilidad en el sector público. Una nueva clase

de servidores, con noveles aspiraciones e ideas para realizar las transformaciones

que sean necesarias

B Actitud negativa hacia la reinserción social

El riesgo más grande que corre toda institución penitenciaria es la actitud

negativa hacia la reinserción social. Muchos son los elementos convergentes que

pueden contribuir a que este riesgo se materialice causando la violencia en las

cárceles y una total desadaptación al integrarse en la comunidad. Para evitar o

disminuir este riesgo es necesario el correcto uso de la ciencia para la

conformación de una política pública de prevención dentro y fuera de las cárceles ,

tomando en consideración como lo reiteramos, contando con el apoyo del núcleo

familiar como parte actora de un proceso de reconstrucción personal en la vida del

recluso Debemos pues entender que el uso de la represión se hace necesario en

casos extremos, situaciones que deben ser estudiadas y analizadas como

problema para determinar las posibles acciones a tomar con orden , trabajo

ciencia y disciplina, podemos alcanzar niveles envidiables de readaptación y

volver a ser llamados en el exterior “Venezuela vitrina de la democracia”.

A-manera de conclusiones

Aplicando el modelo de formación de la agenda de una política pública,

consideraremos pertinente que todas las fuerzas vivas del país contribuyan como

actores en aportar sus alícuotas para el éxito de los programas que pretendemos

realizar. Así los medios de comunicación tendrán tarea de idea nuevas alternativas

para auto censurar los elementos que deforman la mente del niño e instan a la

violencia intrafamiliar y social, Además, como parte de este apostolado en donde

debemos por propia conciencia participar todos, es necesario que utilicemos los

recursos de una manera racional pues la inversión humana es demasiado grande

para dejarla perder. El hombre es y será el constructo de las sociedades y

rescatarlo es rescatar parte de la comunidad. Lamentablemente por lo limitado del

tiempo y el espacio este ha sido el mayor esfuerzo que hemos podido realizar para

brindarles a ustedes una visión general del programa temático especial de

prevención penitenciaria intra y extra muros la victoria no espera con el nombre de

Venezuela dibujando en el cielo; es preferible perder una vela que maldecir la

oscuridad

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