Download - Memoire Dea

LA FADESP N’ENTEND DONNER AUCUNE APPROBATION NI IMPROBATION AUX OPINIONS EMISES DANS CE MEMOIRE. CES

OPINIONS DOIVENT ETRE CONSIDEREES COMME PROPRES A LEUR AUTEUR

L’équilibre réel du budget communal en droit et pratique béninois Présenté et soutenu par Félix Sabi-Kanni N’POCHA

DECLARATION D’ENGAGEMENT

Mémoire de DEA en Droit Public Fondamental ; Faculté de Droit et de Sciences Politiques

Page


DEDICACE

Edouard André OUIN OURO, toi qui attends encore beaucoup plus de moi, je te dédie, en attendant mieux, le présent mémoire ;


Page


sigles

ANCB : Association Nationale des Communes du Bénin

CONAFIL : Commission Nationale des Finances Locales

DGTCP : Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique

FADeC : Fonds d’Appui au Développement des Communes


Page


REMERCIEMENTS

Au Professeur Nicaise MEDE, Agrégé de droit public pour son

encadrement diligent ;

A Monsieur Romaric FALANA pour sa constante disponibilité ;

A toute l’équipe pédagogique de l’école doctorale de droit pour son

accompagnement.


Page


SOMMAIRE

DECLARATION D’ENGAGEMENT...................................................................................... I

DEDICACE...................................................................................................................................... II

SIGLES............................................................................................................................................ III

REMERCIEMENTS.................................................................................................................... IV

SOMMAIRE.................................................................................................................................... V

INTRODUCTION GENERALE ........................................................................................................ 1

PREMIERE PARTIE : L’EQUILIBRE REEL DU BUDGET COMMUNAL, UN PRINCIPE CONSACRE AU BENIN....8

CHAPITRE I : LE CONTENU DU PRINCIPE DE L’EQUILIBRE REEL AU BENIN.......................................................10

Section 1 : L’encadrement législatif………………………………………………………………………………………………………………10

Paragraphe 1 : Les prérogatives des organes communaux..........................................................................11Paragraphe 2 : Les pouvoirs du préfet, autorité de tutelle..........................................................................19

Section 2 : Le contenu réglementaire…………………………………………………………………………………………………………..25

Paragraphe 1 : L’affinement des pouvoirs budgétaires de la commune......................................................26Paragraphe 2 : L’affirmation des pouvoirs de l’autorité de tutelle..............................................................30

CHAPITRE II : LES INSUFFISANCES DES INSTRUMENTS JURIDIQUES...............................................................34

Section 1 : Les limitations de principe et le silence des textes………………………………………………………………………34

Paragraphe 1 : La prise en otage de l’autonomie financière locale.............................................................34Paragraphe 2 : Le silence des textes et l’inaction du gouvernement...........................................................38

Section 2 : Les faiblesses législatives et réglementaires………………………………………………………………………………..41

Paragraphe 1 : L’institutionnalisation du déséquilibre budgétaire..............................................................42Paragraphe 2 : La non maîtrise du déficit budgétaire..................................................................................47


Page


DEUXIEME PARTIE : L’EQUILIBRE REEL DU BUDGET COMMUNAL, UN PRINCIPE A ENRACINER AU BENIN............................................................................................................................................................ 51

CHAPITRE I : LE RENFORCEMENT DES INSTRUMENTS JURIDIQUES................................................................53

Section 1 : Le renforcement des capacités de la commune………………………………………………………………………….53

Paragraphe 1 : L’amélioration de la procédure de vote du budget.............................................................53Paragraphe 2 : La valorisation du compte administratif..............................................................................59

Section 2 : L’amélioration du contrôle budgétaire.............................................................................. 63

Paragraphe 1 : Les préalables à l’approbation du budget local...................................................................64Paragraphe 2 : Le renforcement du suivi de l’exécution du budget............................................................67

CHAPITRE II : LA PROBLEMATIQUE DE L’AUTONOMIE FINANCIERE...............................................................71

Section 1 : La question des ressources propres…………………………………………………………………………………………….71

Paragraphe 1 : Les communes et la fiscalité locale......................................................................................72Paragraphe 2 : Les communes face aux ressources externes......................................................................76

Section 2 : L’amélioration du contrôle budgétaire……………………………………………………………………………………….79

Paragraphe 1 : Le renforcement du contrôle de l’équilibre réel..................................................................79Paragraphe 2 : Le découragement du déficit budgétaire.............................................................................84

CONCLUSION GENERALE ........................................................................................................... 88

BIBLIOGRAPHIE ........................................................................................................................... 93

TABLE DES MATIERES...................................................................................................... 101


Page


INTRODUCTION GENERALE

L’autonomie financière conférée aux collectivités locales

béninoises par la loi1 implique, pour chaque commune, la mise en place

d’un budget propre. Ce budget doit2 obéir aux principes d’annualité3,

d’unité4, d’universalité5, de spécialité des crédits6 et d’équilibre réel7.

Au nombre de ces principes budgétaires, celui de l’équilibre réel

du budget communal est « fondamental et caractéristique des finances

locales »8. Il apparaît de ce fait « le plus important du droit budgétaire

communal »9 au point où les autres « sont tournés vers lui »10. En effet,

« le budget de la collectivité territoriale doit être voté en équilibre réel »11.1 Article 21 de la loi n° 97-028 du 15 janvier 1999 portant organisation de l’administration territoriale en République du Bénin.

2 Article 4 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 portant régime financier des communes en République du Bénin.

3 C’est le principe en vertu duquel, le budget est mis en place pour une période d’un an. Au Bénin, cette période court du 1er janvier au 31 décembre.

4 Ce principe exige que toutes les ressources et toutes les charges soient retracées dans un document unique.

5 C’est la règle de la non compensation et de la non affectation de crédits. En effet, ce principe s’oppose à toute compensation entre les ressources et les charges de la personne publique, d’une part et à l’affectation d’une ressource donnée à une charge précise, d’autre part.

6 Selon ce principe, les recettes et les dépenses sont enregistrées par unités budgétaires qui prennent l’appellation de chapitres et articles.

7 Il suppose une égalité parfaite entre les recettes et les dépenses.

8 Mission de décentralisation, Le guide à l’usage du maire, ordonnateur de la commune, janvier 2003, p. 19.

9 Marc DONIER, Gilles DESVIGNES, Le budget communal, Paris, Vie publique, 1978, P. 20.

10 Eric OLIVIER, « Equilibre budgétaire et constitution, l’équilibre des budgets locaux ? », in Revue française de finances publiques n° 117, Paris, L.G.D.J., février 2012, p. 31.

11 Article 77 infine de la Directive n° 01/2011/CM/UEMOA du 24 juin 2011 portant régime financier des collectivités territoriales au sein de l’UEMOA.


Page


Ainsi, hissé au rang de principe de référence des finances

publiques, le principe de l’équilibre budgétaire a connu des évolutions

importantes. Au niveau de l’Etat, il est passé d’un rigorisme dans lequel

tout manquement est "condamné" parce que l’Etat aura injustement

sollicité le concours des citoyens (cas d’excédent) ou mal géré les fonds

publics (cas de déficit) à un changement de doctrine favorisant la

possibilité d’un déséquilibre budgétaire : « désormais, le budget n’est

plus indifférent à la conjoncture, il ne peut en être isolé ; selon la

situation économique, l’excédent ou le déficit est recherché »12.

L’équilibre en ce qui concerne le budget général de l’Etat est donc

apparent ou théorique.

En revanche, le principe est allé en se renforçant pour ce qui

concerne les collectivités territoriales. Le Professeur LABIE trouve

d’ailleurs, à ce sujet, qu’il s’agit d’une règle qui « revêt un caractère

obligatoire pour l’ensemble des collectivités locales »13. Ainsi à la

différence de l’Etat, les collectivités territoriales doivent depuis lors et

jusqu’ici observer, dans la présentation de leur budget, l’égalité parfaite

entre les recettes et les dépenses, car « contrairement à l’Etat, la

commune ne peut financer un déficit budgétaire par des opérations de

trésorerie »14. Au delà de cette condition de forme, les finances publiques

locales ont adjoint à ce principe une autre condition de fond visant à

vérifier l’effectivité de l’équilibre budgétaire. Le qualificatif "réel" ajouté à

la notion "équilibre", suppose la sincérité des inscriptions budgétaires. Il

12 Raymond MUZELLEC, Finances publiques ; manuel intégral concours, 15è éd., Paris, 2009, p. 70.

13 François LABIE, Finances Publiques : Les finances des collectivités territoriales, Paris, CNFPT, 2000, p. 33.

14 Mission de décentralisation, Le guide à l’usage du maire, ordonnateur de la commune op. cit., p.19.


Page


fait, en effet, « l’objet d’un contrôle strict de l’autorité de tutelle » 15 ; d’où

la nécessité, pour la commune, de faire une évaluation exacte des

prévisions budgétaires. En tant que tel, il s’agit d’un principe de bonne

gestion16, voire, de bonne gouvernance qui prémunit les autorités locales

de la démagogie et instaure la transparence dans la gestion budgétaire

des collectivités locales. En tout cas, « la notion d’équilibre est toujours

entendue de façon positive dans la mesure où elle représente la stabilité

face au déséquilibre »17.

A défaut d’une définition largement partagée du principe de

l’équilibre réel, on retiendra qu’il se caractérise par une égalité parfaite et

sincère entre les recettes et les dépenses. Cette difficulté qu’éprouvent

les auteurs témoigne sans doute de la complexité et de l’importance de

la notion dans la gestion des finances publiques locales au point où

personne ne veut prendre le risque d’en galvauder le sens à travers une

définition, soit laconique et restrictive, soit longue et rébarbative. Mais,

une notion peut gagner en importance ce qu’elle perd en définition18 et

ce, au regard de son usage. C’est donc certainement le cas de la notion

de l’équilibre réel du budget des collectivités territoriales à laquelle nous

avons choisi de réfléchir dans le présent travail.

La particularité du principe de l’équilibre réel du budget communal

réside dans les objectifs qu’il devrait atteindre : la mise en place des

15 MDGLAAT, Le Guide du maire, p. 73.

16 Etienne DOUAT, Xavier BADIN, Finances publiques, Finances communautaires, nationales, sociales et locales, Paris, PUF, 3è édition, 1999, p. 445.

17 Alain PARIENTE, « L’équilibre budgétaire : un principe juridique insaisissable »,in Revue française de finances publiques n° 112, Paris, L.G.D.J., novembre 2010, p. 163.

18 Sévérine BELLINA citant Sauquet et Vielajus, La gouvernance démocratique : un nouveau paradigme pour le développement ? Paris, Karthala, p. 7.


Page


budgets réalistes, la transparence dans la gestion budgétaire et la

recherche de performances au niveau des collectivités locales. Il s’ensuit

que si le budget est l’instrument de mise en œuvre des choix de

développement opérés par les élus locaux au titre d’une année,

l’équilibre réel du budget reste la garantie de leur entière réalisation.

C’est au nom de ce principe que les élus se voient obligés de faire des

inscriptions budgétaires objectives et réalisables, que le préfet, autorité

de tutelle19 des communes, encadre les dérives budgétaires des

autorités locales et que les organes de contrôle apprécient les

performances des collectivités locales en matière budgétaire.

L’efficacité de tout cet arsenal est tributaire de l’existence

d’instruments juridiques de consécration et d’opérationnalisation dudit

principe. Toujours est-il que la règle de l’équilibre réel du budget

communal a été introduite dans le droit positif béninois par les lois de

décentralisation ; notamment, la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 portant

régime financier des communes en République du Bénin qui dispose

que le budget de la commune « doit être en équilibre réel des recettes et

des dépenses » (article 4 de la loi). Ce faisant, le législateur s’est lui

aussi conformé aux exigences des finances publiques locales. Dès lors

et au fil du temps, un arsenal législatif et réglementaire a été mis en

place pour garantir l’enracinement du principe dans la gestion budgétaire

des communes20. On devrait logiquement espérer que les budgets des

19 Contrôle exercé par l’Etat sur les collectivités décentralisées en vue de la sauvegarde de l’intérêt général et de la légalité. (Lexiques de termes juridiques, op. cit. p. 527). Au Bénin, elle comporte les fonctions d’assistance conseil et de contrôle de légalité des actes des autorités communales.

20 Trois des différentes lois sur la décentralisation et leurs décrets d’application énoncent le principe de l’autonomie financière des communes et encadrent le principe d’équilibre réel des budgets. Il s’agit de la loi n° 97-028 du 15 janvier 1999, de la loi n° 97-029 du 15 janvier 1999 et de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitées.


Page


communes du Bénin soient en équilibre réel des recettes et des

dépenses. Et, la source de vérification la plus fiable en serait les

comptes administratifs élaborés en fin d’exercice budgétaire et ayant

requis l’aval de l’autorité de tutelle.

Mais, un certain nombre de comptes administratifs des

communes ressortent, depuis le début de la communalisation au Bénin

et ce, d’année en année, des écarts importants entre les prévisions et

les réalisations21. Cette situation perdure et il apparaît maintenant

important d’en rechercher les causes. Les budgets communaux votés

jusqu’ici par les conseillers communaux et approuvés par le préfet,

autorité de tutelle ont-ils toujours été en équilibre réel ? Les instruments

juridiques offerts par le législateur béninois sont-ils suffisants pour la

mise en place de budgets effectivement équilibrés ? En d’autres termes,

à quelles conditions peut-on parvenir à l’effectivité du principe de

l’équilibre réel dans la gestion budgétaire locale au Bénin ? Telles sont

les centres d’intérêt qui sous-tendent la présente recherche.

Les causes des insuffisances observées dans l’application du

principe au Bénin sont à rechercher dans l’encadrement par l’Etat lui-

même de l’autonomie financière des collectivités territoriales. En effet,

"les collectivités locales ne disposent d’aucun pouvoir pour la création de

leurs recettes fiscales. Elles se voient reconnaître un pouvoir limité en

matière de détermination de l’assiette des impôts22". Ce qui a fait dire à

Jean CLUZEL qu’en "définitive la décentralisation en matière financière,

21 Félix Sabi-Kanni N’POCHA, Contribution à l’amélioration de la gestion budgétaire des communes au Bénin, Mémoire, ENAM, AGT, promotion 2008-2009, p. 17, révèle des écarts inexplicables entre les prévisions et les réalisations budgétaires des communes béninoises sur la période 2004-2008.

22 François LABIE, Finances Publiques : les finances des collectivités territoriales, op. cit., p. 169.


Page


n’a pas été pleine et entière »23. La libre administration des collectivités

locales, condition sine qua non de tout processus de décentralisation est

ainsi mise à mal surtout en matière budgétaire avec la difficulté

manifeste que les communes ne décident pas, pour autant, de leurs

propres ressources.

Ecartelées entre une immensité de besoins à satisfaire d’un côté,

et l’interdiction de créer des ressources sur le potentiel existant de

l’autre, les collectivités locales peinent à trouver le juste milieu sur la

passerelle autorisée. Là encore, « l’exécution du budget et la perception

des recettes sont en grande partie assurées par et sous le contrôle

d’agents de l’Etat »24. Ces agents, notamment ceux du trésor et des

impôts paraissent les "grands détenteurs" du pouvoir contenu dans

l’autonomie financière des collectivités locales, en tout cas, pour ce qui

concerne la mobilisation des ressources propres de celles-ci. A l’inverse,

le législateur dresse une liste de dépenses obligatoires à la charge des

collectivités locales à l’égard desquelles l’autorité de tutelle dispose

encore de pouvoirs exorbitants.

La présente recherche vise donc à analyser le cadre légal et

réglementaire du principe de l’équilibre réel des budgets communaux au

Bénin. Il s’agira d’apprécier si le législateur béninois a franchement fait

l’option d’une gestion budgétaire locale fondée sur le principe de

l’équilibre réel en élaborant des normes "claires, simples et efficaces"25

permettant à chaque acteur de jouer pleinement son rôle ou s’il a

23 Jean CLUZEL, Les finances locales décentralisées, Paris, L.G.D.J. 1989, p. 20.

24 Jean Baptiste TOULOUSE, Yves ROLLAND, Jean François de LEUSE, Xavier PILLOT, Finances publiques et politiques publiques, Paris, economica, 1987, p. 190.25 En France et suite à une évaluation de l’efficacité de la loi, le Conseil d’Etat et le Secrétariat Général du Gouvernement ont élaboré un Guide pour l’élaboration des textes législatifs et réglementaires.


Page


uniquement copié et de manière incomplète, des modèles réussis

ailleurs pour simplement s’accommoder aux exigences des finances

publiques locales.

L’étude présente un double intérêt, théorique et pratique. Au plan

théorique, ce travail sera une contribution aux débats sur le principe de

l’équilibre réel des collectivités locales au Bénin. Au plan pratique et

dans la perspective d’une relecture des textes de la décentralisation, ce

travail permettrait d’améliorer la mise en œuvre du droit de l’équilibre

réel des budgets communaux.

A partir des centres d’intérêts évoqués plus haut, le travail portera

sur l’encadrement du principe de l’équilibre réel du budget communal

d’une part, et sur les conditions de son effectivité au Bénin d’autre part.

A cet effet, nous nous proposons d’explorer, dans une première partie, la

substance du droit de l’équilibre réel au Bénin. Elle permettra ainsi,

d’appréhender le contenu de la notion de l’équilibre réel des budgets

communaux et les éventuelles limites du cadre préconisé pour sa

réalisation. La deuxième partie nous donnera l’occasion de suggérer des

pistes nécessaires pour l’effectivité du droit de l’équilibre réel au Bénin.


Page


PREMIERE PARTIE : L’EQUILIBRE REEL DU BUDGET COMMUNAL, UN PRINCIPE CONSACRE

AU BENIN


Page


Le principe de l’équilibre réel des budgets des collectivités locales

fait appel, dans sa mise en œuvre, à d’importantes exigences26 ; d’où la

nécessité de disposer d’instruments juridiques clairs, suffisants et faciles

d’application.

L’examen du cadre juridique en matière de finances locales

aboutit à la consécration du principe de l’équilibre réel des budgets

communaux au Bénin. Toutefois, la mise en œuvre du principe souffre

de quelques difficultés inhérentes à l’expérimentation du cadre théorique

qui a été mis en place. Ceci s’explique certainement par le fait que la

décentralisation béninoise, en général, la gestion financière locale, en

particulier, soit encore largement contrôlée par l’Etat central et le

législateur.

Cette première partie nous permettra de cerner le contenu du

principe en droit positif béninois (chapitre I) avant de circonscrire les

faiblesses qui nuisent à son effectivité (chapitre II).

26 Le Professeur François LABIE reprenant les dispositions des articles L1612-4, L1612-6 et L1612-7 du code général des collectivités territoriales françaises, dénombre trois conditions nécessaires à l’établissement de l’équilibre réel du budget local à savoir :

chacune des sections de fonctionnement et d’investissement doit être votée en équilibre réel ; les recettes et les dépenses doivent être évaluées de façon sincères ; le remboursement de la dette en capital doit être opéré par les ressources propres de la collectivité

locale. (Finances publiques : les finances des collectivités territoriales, op. cit, p. 34).


Page


CHAPITRE I : LE CONTENU DU PRINCIPE DE L’EQUILIBRE REEL AU BENIN

En optant pour la libre administration des collectivités locales27

créées par la loi, le constituant béninois a sous-entendu, non seulement,

la personnalité juridique des communes en tant que sujets de droit et

donc « titulaires de droits et obligations »28, mais aussi, leur autonomie

financière mesurable par l’existence d’un budget propre.

A la faveur de cette volonté du peuple béninois, le législateur a

effectivement créé des collectivités territoriales décentralisées29 placées

sous la tutelle administrative du préfet30. L’une des raisons d’être de ces

collectivités, c’est le développement local et, pour lequel, elles doivent

mettre en place des budgets respectueux, entre autres, du principe de

l’équilibre réel.

A la suite du législateur (section 1), le pouvoir exécutif (section 2)

a, lui aussi, joué sa partition en la matière en prenant une série de

décrets d’application des lois sur la décentralisation. Ces décrets

réservent une place de choix à la gestion des finances locales.

Section 1 : L’encadrement législatif

Dans le cadre de la mise en place et de l’exécution des budgets

communaux, deux types d’acteurs ont été identifiés par le législateur. Il

s’agit, d’un côté, des organes communaux que sont le maire et le conseil

27 Principe posé par l’article 151 de la Constitution béninoise du 11 décembre 1990.

28 Lexique des termes juridiques, Paris, Dalloz, 12 éd, 1999, p. 392.

29 Article 21 de la loi n° 97-028 du 15 janvier 1999 précitée.



Page


communal et, de l’autre, du préfet, autorité de tutelle des communes.

Ces principaux acteurs sont aidés dans l’accomplissement de leur

mission, par d’autres acteurs reconnus comme tel par la loi. Il s’agit entre

autres, des services communaux et de certains services déconcentrés

de l’Etat d’un côté et du délégué du contrôleur financier de l’autre.

L’équilibre du budget communal dépend des instruments dont

disposent ces acteurs et de leur capacité à les utiliser lors de

l’élaboration, de l’approbation et de l’exécution du budget. Ainsi, après

avoir examiné les prérogatives du conseil communal et de l’exécutif

communal (§1), il serait intéressant de cerner les pouvoirs de l’autorité

de tutelle en matière budgétaire locale (§2).

Paragraphe 1 : Les prérogatives des organes communaux

En matière de finances locales, deux organes se partagent les

compétences dévolues aux collectivités locales béninoises. Il s’agit, du

maire, organe exécutif de la commune et du conseil communal, organe

délibérant de la commune. Le maire dispose de pouvoirs étendus en ce

qui concerne l’élaboration et l’exécution du budget communal (A).

Toutefois, son action est largement contrôlée par le conseil communal

(B).

A – Les pouvoirs budgétaires du maire

Le maire est le chef d’orchestre du processus d’élaboration et

d’exécution du budget communal. En la matière, tout part de lui et il


Page


demeure presque l’unique puissant pour l’exécution dudit budget. Il est

ainsi l’alpha et l’oméga de la gestion du budget communal.

En effet, le processus d’élaboration du budget communal est

marqué par une ascendance des pouvoirs du maire sur ceux du conseil

communal de sorte que le budget de la commune n’est rien d’autre que

le budget du maire ; ou pour le moins, celui voulu par le maire. Cette

ascendance réside dans le pouvoir de préparation du budget. C’est ce

qui explique qu’avant d’être soumis au vote du conseil communal, le

budget est proposé31 par le maire. A cet effet, il « dispose des services

communaux et peut recourir aux services compétents déconcentrés de

l’Etat, notamment ceux chargés respectivement des finances et de

l’administration territoriale. Il peut même solliciter les conseils du préfet

du département »32. Avec toutes ces compétences, le budget proposé

par le maire ne peut qu’être, techniquement, "bon" ; le conseil communal

ne devant apporter alors qu’une touche politique. Or, cette touche ne

saurait s’écarter des aspects techniques encore moins du plan de

développement de la commune33 et du plan annuel d’investissement.

Somme toute, le budget de la commune n’est que le reflet de la

volonté générale du maire ; d’où la possibilité de croire que « le budget

de la commune est élaboré par le maire »34.

31 Ceci ressort des dispositions de l’article 24 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée.


33 Prescrit par l’article 84 de la loi n° 97-029 du 15 janvier 1999 précitée.

34 Mission de Décentralisation, Le guide du maire, octobre 2005, p.72.


Page


Tout comme l’élaboration, l’exécution du budget de la commune

est une compétence du maire. C’est, d’ailleurs, à ce titre qu’il est

l’ordonnateur35 du budget de la commune. En cette qualité, le maire met

en recouvrement36 les recettes et exécute37 les dépenses. Ces

prérogatives du maire ne souffrent de limitations que dans deux cas

précis : cas des recettes recouvrées par les institutions financières

centrales et cas des virements de crédits.

En matière de recouvrement, certaines recettes sont mobilisées

par l’Etat avant d’être « restituées ou ristournées à la commune selon les

modalités déterminées par les textes en vigueur »38. Dans le cadre du

recouvrement de cette catégorie de recettes, le rôle du maire n’est que

de vérifier la conformité entre les montants encaissés par le comptable

de la commune et ce qui devrait, à la régulière39, revenir à la commune

au titre de l’exercice budgétaire considéré.

35 Gérard CORNU, in Vocabulaire juridique, Paris, PUF, 1ère éd. 1987, p.642, assimile la notion d’ordonnateur à une "autorité habilitée à donner à un comptable public l’ordre de percevoir ou de verser des fonds au nom d’un organisme public". Le Lexique des termes juridiques la définit comme étant une "catégorie d’agents publics de l’Etat, des collectivités territoriales et des établissements publics, seuls compétents pour prescrire l’exécution des recettes et des dépenses publiques".

36 Il s’agit d’une des attributions du maire indiquées à l’article 63 de la loi n° 97-029 du 15 janvier 1999 précitée.

37 C’est ce que recouvrent les dispositions de l’article 42 de la loi n° 98-007 15 janvier 1999 portant régime financier des communes en République du Bénin

38 Article 41 de la loi n° 98-007 15 janvier 1999 précitée.

39 En vertu de l’article 3 du décret n° 2005-370 du 23 juin 2005 fixant les modalités de restitution aux communes, des ristournes sur les recettes recouvrées par les institutions centrales, un arrêté conjoint des ministres en charge des finances et de la décentralisation, devrait préciser les taux de répartition de ces ristournes.


Page


En matière d’exécution des dépenses, le maire ne peut pas

opérer des virements de crédits40 entre chapitres41 de la section de

fonctionnement. Quant à la section d’investissement il lui est même

interdit42 tout virement de crédits. Dans les deux cas, le conseil

communal doit avoir délibéré et l’autorité de tutelle doit avoir approuvé.

Mais dans la pratique, l’initiative vient toujours du maire ou, à défaut43,

est portée par lui.

Au regard de ce qui précède, l’obligation de veiller à la réalité de

l’équilibre budgétaire incombe au maire, car il dispose de tous les

moyens pour y parvenir. Le conseil communal quant à lui, joue, en la

matière, un rôle non pas passif, mais de constatation du respect du

principe de l’équilibre réel du budget communal.

B – Les prérogatives du conseil communal

En matière de respect du principe de l’équilibre réel, les

prérogatives budgétaires du conseil communal peuvent être situées à

deux niveaux essentiellement : à l’élaboration et à l’exécution du budget

de la commune.

40 C’est l’acte par lequel, "le pouvoir exécutif affecte, en cours d’année, les crédits d’un chapitre à un autre du budget" (Gérard CORNU, Vocabulaire juridique, Paris, PUF, 1987, p.967). les virements de crédits peuvent également intervenir entre articles d’un même chapitre.

41 Les virements de crédits entre chapitres de la section de fonctionnement interviennent sur délibération du conseil communal et après approbation de l’autorité de tutelle (cf. article 37 de la loi n° 98-007 15 janvier 1999 précitée).

42 C’est le sens qu’il convient de donner aux dispositions de l’article 38 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée.

43 Cas dans lequel, la commission des affaires économiques et financières fait des propositions de virement de crédits pour répondre à une préoccupation.


Page


Il importe déjà de préciser que l’adoption par le conseil communal

du compte administratif n’a pas pour but d’équilibrer un budget

éventuellement déséquilibré. Comme son nom l’indique, le compte

administratif est un document qui rend « compte de la réalisation des

recettes et des dépenses de l’année précédente »44. L’action du conseil

communal permet « d’apprécier la gestion de l’ordonnateur et de vérifier

que l’exécution du budget s’est déroulée selon les autorisations

accordées lors du vote du budget »45.

Le travail de vérification par le conseil communal de l’équilibre

budgétaire commence alors avec l’élaboration du budget. Etant donné

que toutes les « recettes de la commune sont exclusivement affectées

aux dépenses de la commune »46, le conseil communal, organe

délibérant de la commune dispose, à cette étape, de larges pouvoirs

pour faire47 observer ou observer48 l’effectivité de l’équilibre réel du

budget. En tout cas, le budget préparé par le maire est obligatoirement

« voté par le conseil communal »49. Et, « pendant la discussion et le vote

du budget, les conseils élus disposent d’une importante marge de

manœuvres »50, à charge, pour eux, d’observer la règle de l’égalité

44 www.decines.fr/42-compte-administratif.htm, 10 décembre 2011.

45 Mission de Décentralisation, Le guide du maire, op.cit. P.77.

46 Article 35 alinéa 2 de la loi n°98-007 du 15 janvier 1999 précitée.

47 A l’occasion du tout premier vote du budget présenté par le maire en vertu de l’article 24 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée.

48 Au cas où le conseil communal défère aux observations de l’autorité de tutelle relativement à l’équilibre du budget (cf. dispositions articles 31 et 32 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée).

49 A la lecture des dispositions de l’article 24 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée, la notion de budget doit être entendue comme désignant non seulement le budget primitif de la commune mais aussi le budget supplémentaire et les autorisations spéciales.

50 Jean-Luc ALBERT, Jean-Louis PEREAU, L’exécution des budgets locaux, Paris, Economica, 1997, p. 8.


Page

http://www.decines.fr/42-compte-administratif.htm


parfaite entre les recettes et les dépenses pour apporter les ajustements

nécessaires.

Cet impératif d’équilibre réel appelle de la part du conseil

communal que le budget voté remplisse trois conditions cumulatives

identifiées par la doctrine et le droit positif français51. En guise de rappel,

la première exige que l’équilibre réel soit observé par section : la section

de fonctionnement et la section d’investissement doivent être

distinctement et effectivement équilibrées en recettes et en dépenses. La

deuxième requiert que les recettes et les dépenses soient évaluées de

façon sincère. Il s’agit là de l’interdiction de toute majoration ou de toute

minoration dans l’estimation des recettes et des dépenses. La troisième

enfin, recommande que le remboursement en capital des annuités

d’emprunt à échoir au cours de l’exercice soit assuré exclusivement par

les ressources propres d’investissement. Cette condition découle du

principe selon lequel « pour être réel, l’équilibre ne doit pas être affecté

d’emprunts 52».

Au Bénin, le législateur a suffisamment outillé le conseil

communal en matière de contrôle de la réalité de l’équilibre budgétaire.

En effet, une énumération des recettes à percevoir par la commune

existe53. Le conseil communal n’a qu’à s’y référer pour, dans un premier

temps, fixer le taux54 à percevoir et, dans un second temps, estimer, de

51 Conditions prévues par le Code Général des Collectivités Territoriales en son article L 1612-4 (code français).

52 Jean François Picard, Finances Publiques, éd. Litéo, p. 224.

53 Chapitre II de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée.

54 Article 8 alinéa 2 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée.


Page


manière sincère, les montants à percevoir par catégorie de recettes. Il

prendra également, en compte les informations annoncées par l’Etat et

les montants des accords de financement conclus par la commune.

Dans le même temps, la loi a fixé la liste des dépenses

obligatoires55, car « la commune n’est pas libre de disposer de ses

ressources comme elle le désire »56. On entend par dépenses

obligatoires, les dépenses que le conseil communal, non seulement, se

voit tenu d’inscrire au budget, mais aussi pour lesquelles, il doit prévoir

des ressources suffisantes pour leur exécution. Ainsi, toutes les recettes

de la section de fonctionnement sont donc dans leur totalité,

prioritairement consacrées aux dépenses obligatoires. Les autres

dépenses ne sont satisfaites que dans la mesure du possible.

Enfin, le projet de budget transmis aux conseillers communaux

avant la séance de vote du budget est obligatoirement accompagné

d’annexes57 pour leur permettre d’apprécier la sincérité des propositions

faites par le maire. On en déduit que ces annexes sont des éléments

indispensables pour la justification de l’équilibre réel du budget

communal.

Sur tout un autre registre, le conseil communal veille à la bonne

exécution du budget. A ce titre, il peut opérer un suivi plus accru sur la

gestion budgétaire du maire. Ce suivi58 évolue de la simple information


56 Marc DONIER, Gilles DESVIGNES, op.cit., p. 20.


58 Le suivi mis en place par les articles 37 et 38 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée vise à limiter l’étendue des pouvoirs de l’ordonnateur à l’occasion de l’exécution du budget communal.


Page


du conseil communal à la participation de celui-ci à l’exécution

proprement dite du budget de la commune concomitamment avec le

maire. En effet, le conseil communal est obligatoirement informé par le

maire, des virements de crédits d’article à article dans la section de

fonctionnement. Cette information doit intervenir à la session suivant

l’opération de virement de crédits. Cette forme de manipulation du

budget étant déconseillée en raison de ce qu’elle change la nature de la

dépense initialement prévue, le conseil communal peut porter des

observations sur l’opportunité de l’opération ainsi effectuée par le maire.

En revanche, le conseil communal "arrache" au maire les

fonctions d’ordonnateur et manipule le budget dès lors qu’il s’agit des

virements de crédits entre chapitres de la section de fonctionnement et,

du moindre, à la section d’investissement. Le risque que le maire,

ordonnateur du budget communal en vienne à le déséquilibrer est ainsi

écarté et ce, tout au long de l’exécution du budget. Il s’agit là d’une forte

protection de l’expression de la volonté générale de tout le conseil

communal et, partant de l’équilibre budgétaire.

A la différence du maire qui lui, est l’artisan de l’équilibre

budgétaire, le conseil communal joue un rôle de vérification de son

effectivité. Son activisme en matière d’établissement dudit équilibre

n’intervient qu’en cas de défaillance du maire.

Mais les pouvoirs reconnus aux organes communaux comparés à

ceux de l’autorité de tutelle tendent à mettre en lumière le caractère

renforcé des pouvoirs du préfet en matière d’établissement de l’équilibre

réel des budgets des collectivités locales.


Page


Paragraphe 2 : Les pouvoirs du préfet, autorité de tutelle

En ce qui concerne la gestion budgétaire locale, « les décisions

les plus importantes reviennent au préfet »59.

En effet, l’essentiel des pouvoirs quant à l’établissement de

l’équilibre budgétaire se retrouve concentré dans les mains du préfet,

autorité de tutelle. Ces pouvoirs peuvent être éclatés en deux

rubriques60 : le pouvoir d’approbation du budget communal (A) et le

pouvoir de substitution au conseil communal (B).

A – Le pouvoir d’approbation de l’autorité de tutelle

En matière de contrôle budgétaire et notamment en ce qui

concerne l’équilibre réel du budget local, le pouvoir d’approbation de

l’autorité de tutelle se situe à trois niveaux : avant et pendant l’exécution

du budget communal et à la fin de l’exercice budgétaire.

En effet, « le budget de la commune et ses modifications en cours

d’exercice »61 sont soumis à approbation avant leur mise en exécution.

Ainsi, le budget voté par le conseil communal doit requérir, avant sa

mise en œuvre, la "bénédiction" du préfet, autorité de tutelle. C’est la

manifestation du principe de contrôle a priori62 des actes pris par les

59 François ADAM, olivier FERRAND, Rémy RIOUX, Finances publiques, Paris, Presses de sciences politiques, Dalloz, 2è éd, 2007, p. 193.

60 En vertu de l’article 143 de la loi n° 97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin, le contrôle des actes des autorités communales s’exerce par voie d’approbation, d’annulation ou de substitution. Dans le cadre du contrôle budgétaire dont l’objectif n’est pas l’annulation de l’acte, ce sont les pouvoirs d’approbation et de substitution qui sont usités.


62 Il rend obligatoire la formalité préalable d’approbation par la tutelle. Ainsi, aucun budget communal ne peut être exécuté s’il n’a été approuvé par la tutelle expressément ou tacitement.


Page


autorités communales. L’approbation doit intervenir dans un délai d’un

mois à compter de la date de transmission du budget de la commune à

l’autorité de tutelle. Pendant cette période, le budget de la commune

n’est pas exécutoire et l’autorité de tutelle dispose de larges pouvoirs

pour le modifier dans le but de le rendre en équilibre réel.

Lorsque l’autorité de tutelle, après étude du budget estime, qu’il

n’est pas en équilibre réel des recettes et des dépenses, elle fait des

propositions au conseil communal et lui demande une nouvelle

délibération. Cette deuxième et dernière63 délibération qui doit intervenir

dans un délai d’un mois à compter de la communication des

observations de l’autorité de tutelle, doit viser deux objectifs majeurs. Le

premier concerne la prise en compte intégrale des propositions faites par

l’autorité de tutelle et, le second, l’établissement de l’équilibre réel du

budget communal.

Les observations de l’autorité de tutelle en faveur de

l’établissement de l’équilibre budgétaire peuvent prendre plusieurs

formes. Il peut s’agir d’une observation d’ordre général portée sur la

sincérité des inscriptions budgétaires ou sur la réalité de l’équilibre par

section. Il en est ainsi lorsqu’après examen des réalisations des

exercices antérieurs et la prise en compte des différents accords de

financement se rapportant à l’exercice budgétaire considéré, l’autorité de

tutelle estime que les prévisions ont été, soit minorées, soit majorées

compromettant ainsi, le respect du principe de l’équilibre réel du budget.

63 Aux termes de l’article 31 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée, le budget doit être exécutoire après une seule interpellation du conseil communal.


Page


C’est également le cas lorsqu’elle doute de la réalité de l’équilibre par

section. Elle doit, à cet effet en apporter la preuve.

En outre, les observations de l’autorité de tutelle peuvent se

rapporter à la légalité64 des recettes. Etant donné qu’une liste des

recettes à percevoir par les communes existe, l’équilibre budgétaire ne

saurait être réalisé par l’introduction des recettes non prévues par la loi ;

donc des recettes illégales. La légalité des recettes implique également

que soit inscrites au niveau de chaque section les recettes destinées à

cette section, car le principe de l’unité budgétaire ne contrevient pas à

l’intangibilité des sections.

Enfin, les observations de l’autorité de tutelle peuvent porter sur

les provisions concernant les dépenses obligatoires65. Elles doivent être

de nature à couvrir, de manière suffisante, toutes les dépenses

obligatoires. Autrement, l’autorité de tutelle proposera, la diminution ou la

suppression des dépenses facultatives au profit de la couverture

intégrale des dépenses obligatoires.

Pendant l’exécution du budget, tous les virements66 de crédits

votés par le conseil communal sont soumis à approbation préalable de

l’autorité de tutelle. Elle est, par ailleurs, saisie des virements de crédits

64 La section première et la section 2 du chapitre II de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée donnent la liste des recettes susceptibles d’être perçues par les communes dans les conditions déterminées par la loi.

65 Il s’agit des dépenses mises d’office à la charge des communes (cf. article 17 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée). A l’opposé des dépenses facultatives, les dépenses obligatoires s’imposent donc aux communes.

66 Il s’agit des virements de crédits intervenus entre chapitres de la section de fonctionnement et ceux opérés dans la section d’investissement peu importe leur montant (cf. article 37 de la loi n° 98 -007 du 15 janvier 1999 précitée).


Page


de "faible importance"67 à titre de compte rendu. Il en est ainsi parce que

les virements de crédits, faut-il le rappeler, à la différence des transferts,

présentent l’inconvénient de modifier la dépense initialement prévue au

budget. A l’inverse, les transferts aboutissent au changement du

« service responsable d’une dépense prévue au budget, sans modifier la

nature de cette dépense » 68.

A la fin de la gestion budgétaire, l’autorité de tutelle approuve le

compte administratif de la commune accompagné du compte de

gestion69. A cet effet, il lui est encore permis de vérifier si le budget a été

effectivement voté en équilibre réel. C’est alors une occasion pour elle

d’apercevoir ses propres erreurs, commises lors de l’approbation du

budget communal. Ainsi, si l’autorité de tutelle constate de très faibles

réalisations, elle s’interrogera sur la sincérité des prévisions budgétaires.

Conséquence, elle veillera, davantage au grain, au budget suivant.

Toujours, à l’occasion de l’examen du compte administratif, l’autorité de

tutelle vérifiera si les différents virements de crédits n’ont pas été faits

exprès pour assouvir un besoin personnel et inavoué des élus

communaux faussant ainsi l’équilibre du budget communal. Par

exemple, le maire et/ou le conseil communal peuvent l’avoir fait pour

contourner l’obligation d’exécuter les dépenses obligatoires avant les

dépenses facultatives.

67 Il s’agit des virements de crédits d’article à article au sein d’un même chapitre de la section de fonctionnement (cf. article 37 de la loi n° 98 -007 du 15 janvier 1999 précitée).

68 Gérard CORNU, Vocabulaire juridique, op. cit., p.929.



Page


Il se trouve donc que l’autorité de tutelle, grâce au pouvoir

d’approbation joue un rôle déterminant dans l’établissement de l’équilibre

réel du budget communal.

Mais, le pouvoir de substitution au conseil communal, comparé à

celui de l’approbation des actes des autorités communales confère au

préfet des marges de manœuvres plus importantes.

B – Le pouvoir de substitution

La substitution est la pire condition qui puisse être infligée aux

autorités communales, car elle engage leur responsabilité pour les actes

qu’elles n’ont même pas posés. En effet, la substitution est une « forme

de tutelle dans laquelle l’autorité chargée de celle-ci peut se substituer à

l’autorité décentralisée préalablement mise en demeure, pour prendre à

la place de cette dernière une décision qu’elle s’est refusée à prendre

alors qu’elle y était légalement tenue »70. Elle est l’immense « pouvoir

conféré aux autorités hiérarchiques ou de tutelle de prendre certaines

décisions à la place et pour le compte des autorités qui leur sont

soumises, et qui en demeurent responsables »71. Le pouvoir de

substitution apparaît donc comme étant un pouvoir de suppléance à

l’autorité défaillante.

En matière du droit de l’équilibre réel du budget communal, la

substitution peut intervenir en cas d’entêtement du conseil communal ou

70 Gérard CORNU, Vocabulaire juridique, op. cit., p.892.

71 Lexiques des termes juridiques, op. cit., p. 527.


Page


lorsque la commune n’a pas pu disposer de son budget après une date

butoir72.

En effet, « si le conseil communal n’a pas délibéré dans le délai

prescrit ou si la délibération ne comporte pas de mesures jugées

suffisantes par l’autorité de tutelle, le budget est réglé et rendu

exécutoire dans les quinze jours qui suivent l’expiration du délai

précédent, par l’autorité de tutelle »73. Le budget rendu exécutoire dans

ces conditions ne peut être remis en cause que lorsque le conseil

communal apporte la preuve qu’il avait des raisons de s’écarter des

observations faites par l’autorité de tutelle74. A cet effet, le conseil

communal, par les soins du maire, peut saisir la Chambre Administrative

de la Cour Suprême en annulation de l’acte par lequel le budget a été

réglé et rendu exécutoire. Mais, un tel recours suppose que le conseil

communal ait préalablement délibéré une nouvelle fois relativement aux

observations se rapportant à l’établissement de l’équilibre budgétaire.

C’est donc cette nouvelle délibération qui doit préciser les raisons pour

lesquelles, le conseil communal a choisi de s’écarter des observations

de l’autorité de tutelle.

De la même manière, si le budget n’est pas adopté avant le 31

mars de l’exercice considéré, « l’autorité de tutelle règle le budget et le

rend exécutoire »75. Elle jouit ainsi d’une habilitation spéciale pour

72 Cette date est le 31 mars de l’exercice considéré.


74 Principe posé par le Conseil d’Etat français, en sa session du 10 octobre 1990, Préfet du Val-Oise.



Page


élaborer, équilibrer et approuver le budget que le conseil communal se

doit d’exécuter.

Enfin, l’autorité de tutelle peut, d’autorité, remettre en cause les

prévisions de dépenses proposées par le conseil communal et agir sur

les dépenses facultatives pour, soit pourvoir aux dépenses obligatoires,

soit réaliser l’équilibre du budget. En effet, « les dépenses facultatives

sont d’office réduites ou supprimées par l’autorité de tutelle, sans

formalité spéciale, quand cette mesure est nécessaire pour inscrire les

crédits attachés à la couverture des dépenses obligatoires ou pour

réaliser l’équilibre du budget »76. L’absence de formalité spéciale dans ce

cas, dispense l’autorité de tutelle de la mise en demeure.

Le législateur a donc prévu un mécanisme favorable à l’effectivité

du principe de l’équilibre réel des budgets communaux. Mais il est de

principe que la loi n’indique que des orientations générales. C’est donc

au niveau réglementaire qu’il faut vérifier l’opérationnalité du principe de

l’équilibre réel.

Section 2 : Le contenu réglementaire

Le législateur béninois a prévu une série de décrets d’application

afin de rendre effectif la mise en œuvre des lois de décentralisation, en

général, le principe de l’équilibre réel du budget communal, en

particulier. A ce jour, près de douze77 décrets d’application, pris pour la 76 Article 20 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée.

77 * décret n° 2001-413 du 15 octobre 2001 portant modalités d’avances de trésorerie aux communes de la République du Bénin, * décret n° 2002-293 du 5 juillet 2002 fixant les formes et conditions de représentation de la commune par le maire, * décret n° 2002-365 du 22 août 2002 portant création de la Commission Nationale des Finances Locales, * décret n° 2005-369 du 23 juin 2005 portant ouverture au budget des communes des crédits pour les dépenses éventuelles diverses, * décret n° 2005-370 du 23 juin 2005 fixant les


Page


plupart en 2005, ont été consacrés à la gestion budgétaire des

communes. Ces décrets ont, d’une part affiné les pouvoirs budgétaires

des organes communaux (§1) et, d’autre part, affirmé les pouvoirs de

substitution et de suivi de la gestion budgétaire locale par le préfet (§2).

Paragraphe 1 : L’affinement des pouvoirs budgétaires de la commune

Certaines prérogatives budgétaires du maire et du conseil

communal ont été précisées par le pouvoir exécutif. Le maire s’en tire

avec un pouvoir budgétaire renforcé par rapport au conseil communal

(A). Toutefois, celui-ci se trouve être mieux outillé dans son rôle de

contre pouvoir pour mettre en place un budget communal réellement

équilibré (B).

A – Les pouvoirs renforcés du maire

Le cadre réglementaire renforce les informations nécessaires à

l’établissement du budget. Il en est de même des personnes habilitées à

aider le maire dans la préparation et l’exécution du budget de la

commune.

Le maire dispose désormais des précisions sur certaines

catégories de recettes et de dépenses dans le cadre de l’élaboration du

modalités de restitution aux communes des ristournes sur les recettes recouvrées les institutions centrales, * décret n° 2005-371 du 23 juin 2005 fixant la liste des informations relevant des services de l’Etat indispensables à l’établissement du budget de la commune, * décret n° 2005-373 du 23 juin 2005 fixant les modalités d’exercice du pouvoir de substitution du préfet, * décret n° 2005-374 du 23 juin 2005 fixant les modalités d’emprunts par les communes et de leurs garanties, * décret n° 2005-375 du 23 juin 2005 fixant les indemnités, primes et leurs modalités d’octroi aux agents et fonctionnaires chargés d’un service communal ou de fonctions communales, * décret n° 2005-393 du 29 juin 2005 fixant les modalités de mise en œuvre des interventions financières de la coopération décentralisée, * décret n° 2008-274 du 19 mai 2008 portant création, attributions, organisation et fonctionnement de la commission nationale des finances locales, * décret n° 2008-276 du 19 mai 2008 portant création du Fonds d’Appui au Développement des Communales (FADeC).


Page


budget communal. En matière de recettes, il peut compter sur les

ristournes78 sur les recettes recouvrées par l’Etat, sur les transferts79

destinés aux actions d’investissement, sur les autres informations80

émanant des services de l’Etat indispensables à l’établissement du

budget communal et sur les ressources de la coopération

décentralisée81, le cas échéant. Ces informations sont, entre autres, « la

subvention salariale, la subvention de substitution à la taxe civique, la

subvention d’équilibre du budget de fonctionnement, la subvention ou

dotation d’investissement et, d’équilibre, le fonds de solidarité des

communes, les dispositions nouvelles relatives à certains impôts perçus

au profit des communes, les dépenses de transfert, toutes autres

informations nécessaires à l’établissement du budget »82.

En ce qui concerne les dépenses, le maire est suffisamment

renseigné par rapport aux avantages83 à accorder à certaines catégories

de personnes. Il en est de même des dépenses éventuelles diverses et

des charges liées à la coopération décentralisée. Concernant les

dépenses éventuelles diverses, le maire est autorisé à inscrire au budget

au plus « 2% du total des crédits de la section de fonctionnement hors

78 Décret n° 2005-370 du 23 juin 2005 précité.

79 Il s’agit du Fonds d’Appui au Développement des Communes (FADeC) dont la création fait l’objet du décret n° 2008-276 du 19 mai 2008.

80 Décret n° 2005-371 du 23 juin 2005 fixant la liste des informations relevant des services de l’Etat indispensables à l’établissement du budget de la commune.

81 Article 4 du décret n° 2005-393 du 29 juin 2005 fixant les modalités de mie en œuvre des interventions financières de la coopération décentralisée.

82 Article 3 du décret n° décret n° 2005-371 du 23 juin 2005 précité.

83 Articles 3 et 4 du décret n°2005-375 fixant les indemnités primes et leur modalités d’octroi aux agents et fonctionnaires chargés d’un service communal ou de fonctions communales.


Page


prélèvement de l’excédent de recettes de fonctionnement sur les

dépenses de fonctionnement, la dotation aux amortissements, la

dotation aux provisions » 84. Quant à la coopération décentralisée, il doit

inscrire85 au budget de la commune, les charges induites par elle.

Enfin, les personnes chargées d’aider le maire dans la mise en

œuvre de ses attributions budgétaires ont été non seulement rappelées

mais leurs rôles ont été aussi précisés. Ainsi, la recette perception et les

impôts produisent les informations86 relatives aux dépenses sur les trois

dernières années, aux Restes A Recouvrer, aux prévisions de recettes

sur l’année à venir et à toutes autres informations spécifiques ou

demandées par le maire. Quant au secrétaire général de la mairie il doit,

entre autres, « exécuter les instructions du maire et participer à

l’élaboration et à l’exécution du budget communal »87.

Le maire au Bénin dispose ainsi davantage d’outils et de

compétences pour élaborer un budget en équilibre réel. Il en est de

même du conseil communal dont le champ d’action a été élargi.

B – Les compétences renforcées du conseil communal

Tout comme le maire, le conseil communal tire lui aussi, des

dispositions réglementaires, une meilleure compréhension de son rôle

en matière budgétaire. D’abord, le maire est tenu de mettre à la 84 Article 3 du décret n°2005-369 du 23 juin 2005 portant ouverture au budget des communes, des crédits pour dépenses éventuelles diverses.

85 Article 4 du décret n°2005-393 du 23 juin 2005 précité.

86 Article 4 du décret n° 2005-371 du 23 juin 2005 précité.

87 Article 7 du décret n° 2001-412 du 15 octobre 2001 portant statut du secrétaire général de mairie.


Page


disposition de l’organe délibérant de la commune et ce, avant le vote du

budget, les différents éléments lui ayant permis de préparer ledit budget.

C’est donc lui qui, en dernier ressort, exploite toutes les informations

disponibles pour réaliser l’équilibre budgétaire. En effet, il apprécie les

prévisions faites par le maire et leur donne un contenu presque définitif.

Ensuite, c’est le conseil communal qui décide, au préalable, des

inscriptions de certaines recettes budgétaires. Il en est ainsi des

emprunts. En effet, « le recours à l’emprunt est autorisé par délibération

du conseil communal »88. Ainsi, quoiqu’en soit les opportunités offertes

sur le marché financier et les besoins de la commune, le maire ne peut,

en aucun cas, recourir à l’emprunt sans l’autorisation préalable du

conseil communal. C’est également le cas de la prise en compte des

ressources et charges de la coopération décentralisée intervenue

pendant l’exécution du budget et le recours aux avances de trésorerie.

Dans ces deux cas aussi, le conseil doit avoir délibéré89.

A cette étape de la démonstration, il apparait que le conseil

communal joue un rôle important dans l’établissement de l’équilibre

budgétaire puisque c’est à lui que revient la lourde responsabilité de

valider les propositions du maire. Mais cette suprématie de principe du

conseil communal sur le maire ne résiste pas devant les pouvoirs du

préfet, autorité de tutelle des communes. L’équilibre du budget

communal avant d’être effectif, doit être constaté par lui. A l’occasion, il

88 Article 2 du décret n° 2005-374 du 23 juin 2005 fixant les modalités d’emprunts par les communes et de leurs garanties.

89 Article 4 du décret n°2005-393 du 29 juin 2005 précité et article 10 du décret n°2001-413 du 15 octobre 2001 portant modalités d’avance de trésorerie aux communes de la République du Bénin.


Page


dispose d’importantes prérogatives pour passer outre le maire et le

conseil communal et réaliser l’équilibre budgétaire.

Paragraphe 2 : L’affirmation des pouvoirs de l’autorité de tutelle

Le pouvoir d’approbation du budget communal (A) par le préfet

n’a pas fait l’objet d’attention particulière par le pouvoir exécutif. Il est à

déduire du principe général de la tutelle administrative sur les communes

telle que conçue par le législateur béninois. La substitution à l’autorité

communale (B), par contre, a été davantage opérationnalisée.

A – La déduction du pouvoir d’approbation de l’autorité de tutelle

L’autorité de tutelle est investie du pouvoir de contrôler la légalité

de tous les actes pris par les autorités communales90. Ce contrôle est

obligatoire en matière budgétaire, car « le budget et ses modifications en

cours d’exercice »91 sont soumis à approbation. S’il en est ainsi, c’est

que toutes les décisions prises par le maire et le conseil communal à

l’occasion de l’élaboration et même de l’exécution du budget doivent être

approuvées par l’autorité de tutelle. A titre d’exemple, aucune commune

ne peut recourir à l’emprunt ou aux avances de trésorerie, si le préfet n’a

pas préalablement approuvé les décisions du conseil communal y

relatives. En effet, bien que l’emprunt et les avances de trésorerie soit

des possibilités offertes aux communes et dont les conditions de

bénéfice sont précisées par le cadre réglementaire, leur mise en œuvre

requiert l’accord préalable92 de l’autorité de tutelle.

90 Principe découlant de l’article 142 al2 de la loi n° 97-029 du 15 janvier 1999 précitée.

91 Article 144 al4 de la loi n° 97-029 du 15 janvier 1999 précitée.

92 Article 144 al6 et 7 de la loi n° 97-029 du 15 janvier 1999 précitée.


Page


L’étendue du contrôle de la légalité peut amener l’autorité de

tutelle à examiner les autres actes budgétaires non visés par l’article 144

de la loi n° 97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des

communes en République du Bénin. Cet examen aura été motivé par le

fait que la mise en œuvre de ces actes pourrait déséquilibrer le budget

de la commune. A cet effet, on peut citer l’arrêté93 qu’aurait pris le maire

pour octroyer des indemnités ou primes aux agents et fonctionnaires

chargés d’un service communal ou de fonctions communales. A priori,

cet arrêté n’est pas soumis à approbation préalable. Or, sa mise en

œuvre a une incidence financière sur le budget.

Ainsi, le pouvoir d’approbation de l’autorité de tutelle non explicité

par le cadre réglementaire, subsiste cependant comme une "camera de

surveillance" pour encadrer la mise en œuvre des prérogatives des

autorités communales. La substitution quant à elle, ultime recours

d’établissement de l’équilibre budgétaire des communes, est plus ou

moins organisée par les décrets d’application des textes de

décentralisation.

B – Le renforcement du pouvoir de substitution de l’autorité de tutelle

En matière budgétaire, le champ d’application de la substitution

du préfet aux autorités communales a été clairement délimité94 et les

conditions de sa mise en œuvre ont été précisées95. En effet, l’autorité

93 Article 5 du décret n° 2005-375 du 23 juin 2005 précité.94 Article 4 du décret n° 2005-373 du 23 juin 2005 fixant les modalités d’exercice du pouvoir de substitution du préfet.

95 Articles 5, 7, 8, 9, 10 et 12 du décret n° 2005-373 du 23 juin 2005 précité.


Page


de tutelle ne peut user de son pouvoir de substitution que dans quatre

cas limitativement indiqués : soit la commune n’a pas voté son budget

avant le 31 mars de l’année concerné, soit le budget voté par la

commune n’est pas en équilibre réel, soit les dépenses obligatoires n’ont

pas été inscrites ou l’ont été pour un montant insuffisant, soit encore la

commune n’a pas payé les frais mis à sa charge dans un délai de douze

(12) mois.

Lorsque l’une quelconque des trois premières conditions est

remplie, le préfet se substitue aux autorités communales et met en place

le budget de la commune. Il lui est fait simplement obligation de mettre

en demeure la commune et d’obtenir du secrétaire général de la mairie

concernée, la preuve de la réception de ladite mise en demeure96. Cette

mise en demeure n’est pas obligatoire97 lorsque le budget n’a pas été

voté avant le 31 mars de l’exercice considéré alors même que les

autorités communales ont disposé de toutes les informations

nécessaires à son établissement. Dans ce cas, la substitution est

automatique.

L’autorité de tutelle peut aussi se substituer au maire et exécuter

certaines dépenses budgétaires. Il en est ainsi lorsque le dernier cas de

figure sus indiqué est vérifié. Le cas échéant, « l’autorité de tutelle

procède à un mandatement d’office de la dépense mise à la charge de la

commune »98 après une mise en demeure restée sans suite.





Page


La particularité de ce pouvoir du préfet, réside dans

l’irresponsabilité de celui-ci vis-à-vis des actes posés. « La responsabilité

de l’autorité communale demeure engagée dans les actes de

substitution pris par le préfet ». D’où alors, sa prédominance sur tous les

autres pouvoirs du préfet en matière d’établissement de l’équilibre

budgétaire.

A priori, le parlement et le gouvernement ont mis en place un

cadre favorable à l’exercice de l’équilibre budgétaire des communes au

Bénin. Mais, la pratique de ce cadre confronte les acteurs concernés à

un certain nombre de difficultés dont les causes renvoient aux textes en

vigueur. D’où, la nécessité de circonscrire les insuffisances de la mise en

œuvre du principe de l’équilibre réel du budget communal au Bénin.


Page


CHAPITRE II : LES INSUFFISANCES DES INSTRUMENTS JURIDIQUES

L’expérimentation des budgets communaux au Bénin a ébranlé la

robustesse du cadre préconisé pour l’effectivité du principe de l’équilibre

réel. C’est dire que même « si la formalisation croissante du principe

d’équilibre ne fait pas de doute, les difficultés d’application de celui-ci ne

se réduisent pas pour autant »99.

Les sources d’ineffectivité du droit béninois de l’équilibre réel du

budget communal sont à rechercher dans les limitations d’ordre général

à l’encontre des autorités locales en matière de gestion des finances

publiques locales (section 1) et dans les légèretés créées et entretenues

par les textes en vigueur (section 2).

Section 1 : Les limitations de principe et le silence des textes

Le principe de l’équilibre réel est victime de la prise en otage de

l’autonomie financière des collectivités (§1). Le législateur béninois a,

comme par mesure de prudence contribué, de par son silence, à

l’affaiblissement du principe de l’équilibre réel du budget communal (§2).

Cette position du parlement a été renforcée par l’inaction du

gouvernement dans certains cas.

Paragraphe 1 : La prise en otage de l’autonomie financière locale

Les collectivités locales en général et les communes en particulier

gagneraient si elles pouvaient décider de la création et de la perception

99 Alain PARIENTE, « L’équilibre budgétaire : un principe juridique insaisissable », in Revue française de finances publiques op. cit., p. 176.


Page


de toutes leurs ressources. Ce pouvoir leur échappe en grande partie et

cela peut avoir un impact négatif sur les budgets mis en place dans ces

conditions. En effet, « pour qu’une collectivité locale maîtrise totalement

une ressource, il faut qu’elle l’institue librement, qu’elle fixe tous les

éléments de son régime juridique mais aussi qu’elle assure, elle-même,

sa perception. Or dans le domaine des ressources locales, ce dernier

critère fait systématiquement défaut ; d’où une atteinte à la libre

administration des collectivités locales et partant du principe

d’équilibre »100.

Cette lacune est caractéristique de la fiscalité locale, car la

commune n’a, ni le pouvoir de créer l’impôt (A), ni le pouvoir de le

percevoir (B).

A - L’inexistence du pouvoir créateur de l’impôt

Les collectivités locales n’ont aucun pouvoir de création des

impôts locaux. Cette interdiction trouve son origine dans un principe

traditionnel selon lequel « seule la loi est l’expression de la souveraineté

nationale »101. Il a été consacré par l’article 96 de la Constitution du 11

décembre 1990 en ces termes : « l’assemblée nationale vote la loi et

consent l’impôt ». Il est célébré plus tard par l’article 8 de la loi n° 98-007

du 15 janvier 1999 portant régime financier des communes en

République du Bénin.

100 François LABIE, Finances Publiques : Les finances des collectivités territoriales, op.cit., p. 173.

101 Principe découlant des dispositions de l’article 14 de la Déclaration française des droits de l’homme et du citoyen de 1789.


Page


La commune est réduite à une infime compétence, car « la

création des impôts et taxes est du domaine de la loi »102 et « le conseil

communal, par sa délibération, en fixe le taux dans la limite du plafond

déterminé par la loi de finances »103. Il s’agit là d’un double

accaparement du pouvoir financier de la commune qui ne peut, ni créer

l’impôt, ni décider librement104 du taux de l’impôt à percevoir. La

commune est ainsi moulée dans un système qui ne tient pas compte de

ses réelles capacités économiques. Cette position a des conséquences

négatives sur le respect de l’équilibre budgétaire dans la mesure où le

potentiel peut être largement peu valorisé alors que les besoins à

satisfaire n’auront pas été conséquemment compressés.

Au regard de ce qui précède, il est évident que la commune ne

dispose pas de ressources propres. « En réalité cette appellation est

peut-être abusive dans la mesure où la maîtrise dont disposent les

collectivités locales sur les recettes fiscales est loin d’être absolue. L’Etat

est doté d’un pouvoir fiscal qui ne connaît aucune limitation »105. A cette

insuffisance se greffe l’absence du pouvoir de perception de certaines

ressources comme pour affaiblir davantage les collectivités locales dans

la mise en œuvre de leur développement.



104 Le montant à budgétiser par la commune doit encore être déterminé par la loi de finances.

105 François LABIE, Finances publiques : les finances des collectivités territoriales, op.cit., p. 169.


Page


B – L’absence du pouvoir de perception de l’impôt

Tout comme le pouvoir de création des impôts, celui de leur

perception échappe à la commune. C’est l’Etat qui, à travers ses

structures centrales et déconcentrées, assure la perception de cette

catégorie de ressources locales106. La commune n’en maîtrise alors

véritablement pas le contrôle. Les recouvrements opérés par les agents

de la commune concernent les recettes non fiscales, qui du reste, ne

constituent, pour l’instant, qu’une infime partie du budget communal. Là

encore, la commune est strictement contrôlée par le receveur

percepteur, comptable de la commune.

La commune a forcément besoin des réalisations des services de

l’Etat chargés du recouvrement des impôts pour apprécier sa propre

performance. Elle devient ainsi comptable d’un résultat à l’atteinte

duquel elle n’a pas réellement participé. Or, les difficultés évoquées par

ces services pour justifier les contreperformances pourraient être

surmontées si la commune avait été responsabilisée pour le

recouvrement de ses propres ressources ou si, tout au moins, elle y

avait été véritablement impliquée.

A partir de ce constat, il est illogique d’exiger du conseil

communal le respect du principe de l’équilibre budgétaire dans la

mesure où les acteurs déterminants du recouvrement des ressources

locales ne répondent pas de lui. Il n’est, ni en mesure de les contrôler, ni

de les sanctionner.

A ces cas manifestes d’enlèvement au conseil communal

d’importantes prérogatives en matière de création et de gestion des

106 Articles 41 et 47 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée.


Page


finances locales, s’ajoute le mutisme du législateur couplé de l’inaction

du gouvernement dans certains cas.

Paragraphe 2 : Le silence des textes et l’inaction du gouvernement

En instituant le principe de l’équilibre réel des budgets

communaux, le législateur n’a pas suffisamment organisé le contrôle de

cet équilibre. Il est resté muet sur bien d’aspects. En effet, selon le

législateur, le contrôle de l’équilibre budgétaire des communes se trouve

dans le pouvoir d’approbation des budgets communaux reconnu au

préfet, autorité de tutelle. Mais, des difficultés existent quant à l’exercice

de ce pouvoir (A). Elles ont été même renforcées par la non parution de

certains décrets pourtant prévus par la loi (B).

A – Les difficultés de mise en œuvre du pouvoir d’approbation du préfet

Le pourvoir d’approbation du budget communal par l’autorité de

tutelle comprend deux variantes : le contrôle de légalité des actes

budgétaires et le contrôle budgétaire proprement dit.

Le contrôle de légalité du budget communal est un contrôle de

droit commun exercé sur les actes budgétaires en vertu des dispositions

de la loi relative à l’organisation des communes en République du Bénin.

Ce contrôle porte à la fois107 sur la régularité du vote du conseil

communal, sur la réalité de l’intérêt local des dépenses, les recettes de

la commune étant exclusivement destinées aux dépenses de la

commune et enfin, sur la régularité du vote des taux de taxes.

107 Eléments annoncés par les rédacteurs du Guide de contrôle de légalité des actes des autorités communales, version finale, juin 2005, p. 75.


Page


Ceci étant, aucune précision n’est donnée quant aux actes à

contrôler pour la vérification de ces éléments. S’agit-il du procès verbal

de vote du budget, de l’extrait de délibération du conseil communal, de

l’arrêté d’adoption ou de la lettre de présentation du budget, du budget

lui-même, de ses annexes ou de tous ces actes à la fois ?

Le contrôle de légalité permet à l’autorité de tutelle de statuer sur

la régularité du budget en tant qu’acte des autorités communales soumis

au contrôle a priori108. C’est, en réalité, à l’occasion du contrôle

budgétaire que l’autorité de tutelle apprécie le respect par le conseil

communal du principe de l’équilibre réel. Mais, il se trouve qu’à ce

propos le législateur est peu explicite sur les modalités et les éléments

d’appréciation de cet équilibre. Il a seulement prévu que dans un délai

d’un mois à compter de la date de réception du budget primitif ou

supplémentaire et des autorisations spéciales, le préfet assisté du

contrôleur financier donne son approbation109.

Dans la pratique, l’autorité de tutelle, met en place une

commission chargée d’étudier et de proposer la suite à réserver aux

budgets soumis par les communes. Cette suite peut bien être

l’approbation souhaitée par les organes communaux ou la correction de

certains éléments du budget. Si en soi, cette pratique s’assimile à une

démarche de contrôle budgétaire, en droit, elle manque de repères

juridiques. C’est d’ailleurs ce qui justifie que la procédure d’étude du

budget en vue de son approbation varie d’un département à un autre et

d’une autorité de tutelle à une autre se succédant dans le même

108 C’est le principe posé par l’article 142 de la loi n° 97-029 du 15 janvier 1999 précitée qui subordonne la mise en œuvre de certains actes des autorités communales à une approbation préalable.



Page


département. Le législateur a ainsi occulté un aspect important de

l’établissement de l’équilibre budgétaire.

A cette lacune, il faut ajouter la non parution, à ce jour, de certains

textes réglementaires.

B – Les difficultés découlant de l’inaction du gouvernement

Le législateur a prévu une série de décrets d’application des lois

de décentralisation. Il va s’en dire que l’efficacité du cadre législatif est

en partie, conditionnée par la prise de ces textes d’application. Mais,

nombre de décrets prévus dans le cadre de l’opérationnalisation de la loi

sur le régime financier des communes n’ont pas encore vu le jour. On

dénombre à cet effet, trois décrets dont la parution aurait

fondamentalement amélioré la mise en œuvre du principe de l’équilibre

réel du budget communal au Bénin. D’abord, le décret110 devant

déterminer le pourcentage minimum des ressources de la section de

fonctionnement destinées, chaque année, aux dépenses

d’investissement de la commune. En l’absence de ce repère, chaque

conseil communal consacre à l’investissement ce que ses capacités du

moment lui permettent de faire ; d’où une probable fluctuation du

montant d’un exercice à un autre. En effet, l’équilibre de la section

d’investissement se réalise en fonction des recettes que le conseil

communal a pu dégager après qu’il a pourvu aux dépenses de

fonctionnement. Dans ces conditions seul l’équilibre réel de la section de

fonctionnement peut être soutenu. Ensuite, le décret111 devant préciser

110 Article 23 infine de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée.

111 Décret prévu par l’article 5 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée.


Page


les annexes explicatives du budget communal. Ces annexes devraient

fiabiliser les inscriptions budgétaires. Leur absence installe le budget

communal dans une sorte d’illégalité et, au delà de celle-ci, dans un

équilibre douteux ou du moins, difficile à prouver dans la mesure où il

manque des éléments importants de son établissement. Enfin, le

décret112 qui devrait indiquer la liste des pièces justificatives des titres de

recette et des mandats émis par l’ordonnateur dans le cadre de

l’exécution du budget. Ce décret devrait permettre de s’assurer de la

régularité des opérations d’exécution du budget. L’intérêt pour le principe

de l’équilibre budgétaire, c’est que ce décret permet de soutenir les

réalisations et, en aval, de vérifier la sincérité des inscriptions.

Le principe de l’équilibre réel du budget communal au Bénin ne

souffre pas que de ces limitations externes d’ailleurs, aux textes en

vigueur. Il est également victime de certaines imperfections du droit

positif en la matière.

Section 2 : Les faiblesses législatives et réglementaires

Les légèretés en matière du droit de l’équilibre réel du budget

communal concernent l’attitude consciente ou non du législateur et de

l’exécutif ; laquelle attitude nuit à l’effectivité dudit droit au Bénin. Il s’agit

notamment de la création, par les textes en vigueur, des possibilités de

déséquilibre budgétaire (§1). L’affaiblissement du principe est aussi lié à

la non maîtrise du déficit budgétaire (§2).

112 Décret prévu à l’article 47 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée devrait justifier les opérations de recettes et de dépenses effectuées par le receveur percepteur.


Page


Paragraphe 1 : L’institutionnalisation du déséquilibre budgétaire

Le non respect du principe de l’équilibre budgétaire des

communes est, en partie, provoqué par le cadre mis en place. En effet,

la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 portant régime financier des

communes en République du Bénin prévoit un prélèvement des recettes

de fonctionnement pour couvrir des dépenses d’investissement113 et la

possibilité d’élaborer des budgets supplémentaires en cours d’exercice

budgétaire114 (A). Les décrets pris pour opérationnaliser cette loi ne sont

pas toujours faciles d’application (B).

A – Les voies ouvertes au déséquilibre budgétaire par la loi

Le déséquilibre du budget communal peut être provoqué par deux

situations. Les prélèvements opérés sur la section de fonctionnement

pour couvrir les dépenses d’investissement et le vote d’un collectif

budgétaire en cours d’exercice.

En effet, le rigorisme dont on pare le principe de l’équilibre réel du

budget communal n’est pas absolu. Le principe connaît des

assouplissements susceptibles d’entamer son immuabilité. En effet, « la

portée du principe d’équilibre réel ne doit pas cependant être

surestimée »115 car, « il existe trois possibilités de déroger au strict

respect de la règle de l’équilibre »116 et, au nombre desquelles, la

113 Article 23 alinéa dernier de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée.


115 François ADAM, olivier FERRAND, Rémy RIOUX, Finances publiques, op.cit, p. 191.

116 Etienne DOUAT, Xavier BADIN, Finances publiques : finances communautaires, nationales, sociales et locales, op.cit., p. 447.


Page


« reprise des excédents tant en section de fonctionnement qu’en section

d’investissement »117.

L’équilibre de la section d’investissement n’est donc possible que

grâce à des prélèvements118 opérés sur les recettes de la section de

fonctionnement. Ces opérations s’effectuent à la faveur du compte 11 de

la nomenclature budgétaire des communes qui « enregistre les

excédents de fonctionnement capitalisés affectés par le conseil

communal ou municipal au financement de la section

d’investissement »119. Dans ces conditions, le respect de l’équilibre

budgétaire par section est ainsi perturbé. En réalité, il ne s’agit pas d’un

excédent ; l’excédent ne pouvant être dégagé qu’après exécution du

budget. Il s’agit juste d’une gymnastique budgétaire pour se conformer

aux prescriptions de la loi. En effet, il se crée, au niveau de chacune des

sections une simple opération d’écriture "blanche"120 consistant à créer

une dépense de fonctionnement dont le montant est récupéré en

recettes d’investissement. Une telle pratique remet en cause la règle de

la sincérité des prévisions budgétaires ; une des conditions

indispensables à l’établissement de l’équilibre budgétaire.

117 Etienne DOUAT, Xavier BADIN ; Finances publiques : finances communautaires, nationales, sociales et locales, ibidem., p. 447.

118 Article 15 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée institue un prélèvement obligatoire des recettes de fonctionnement destinées à couvrir des dépenses d’investissement.

119 Mission de décentralisation, La nomenclature des comptes par nature des communes, janvier 2003, p. 200.

120 En réalité il n’y a pas d’opération véritable.


Page


Du coup, les prélèvements sont des entorses au principe de

l’équilibre réel du budget communal, car chacune des sections n’est plus

dans la réalité équilibrée121.

Quant au collectif budgétaire, il intervient pour « réajuster les

prévisions aux réalisations et aux modifications d’objectifs »122. Cette

forme de modification budgétaire a lieu alors dans deux cas : corriger un

déséquilibre constaté ou modifié les objectifs de départ grâce aux

mesures nouvelles. En effet, le conseil communal peut constater, en

cours d’exécution du budget, l’évidence d’un grand déficit à la fin de

l’exercice. Dans ces conditions, il prend sur lui la décision de "corriger le

tir" et alors, il recourt à un collectif budgétaire.

Par contre, le collectif budgétaire peut être aussi provoqué par la

nécessité d’introduire, au budget de la commune, des mesures nouvelles

intervenues au cours de l’exécution du budget primitif. Il en est ainsi

lorsque des ressources nouvelles123 sont obtenues après l’approbation

du budget primitif de la commune.

Dans ce cas, les prévisions antérieures ne sont pas touchées. Ce

sont simplement les ressources et des charges nouvelles qui viennent

s’ajouter à elles. Il doit s’agir des ressources nouvelles dont l’exactitude,

la sincérité et la garantie de mobilisation par la commune sont prouvées.

121 Etienne DOUAT et Xavier BADIN, Finances publiques : finances communautaires, nationales, sociales et locales, op.cit., ont déterminé trois possibilités d’assouplissement du principe de l’équilibre réel à savoir "la reprise des excédents tant en section de fonctionnement qu’en section d’investissement, la limitation du déficit d’exécution et la reprise de l’excédent reporté en section de fonctionnement et le suréquilibre de la section d’investissement après inscription des dotations aux amortissements et aux provisions".


123 Exemple des interventions financières de la coopération décentralisée dont la mise en œuvre en vertu des accords bilatéraux doit démarrer au cours de l’exercice considéré.


Page


Autrement, le budget risque d’être inutilement "gonflé". Alors, il se

dégagera conséquemment un grave déficit à la fin de l’exercice ou un

faible taux de réalisation ; signe d’un défaut d’équilibre. En tout cas, si le

budget primitif était déséquilibré et que le conseil communal n’en a

encore pas pris conscience, ce déséquilibre sera reconduit jusqu’à la fin

de l’exercice et ce, malgré, l’occasion qui a été donnée pour corriger le

tir.

Mais, il n’y a pas que ces failles législatives. Les décrets

d’application de la loi relative au régime financier des communes en

République du Bénin recèle aussi des faiblesses défavorables à

l’effectivité du principe de l’équilibre réel du budget local.

B – Les faiblesses du cadre réglementaire

Les différents décrets d’application des lois sur la décentralisation

devraient permettre la mise en œuvre des dispositions législatives y

compris celles relatives au principe de l’équilibre budgétaire. Mais, les

décrets, disponibles à ce jour, ne suffisent pas pour atteindre cet objectif

parce que, soit ils sont imprécis, soit ils renvoient à d’autres dispositions

réglementaires. Par exemple, le décret relatif aux informations à fournir

par l’Etat et ses démembrements pour l’établissement du budget

communal est d’une importance capitale pour l’enracinement du principe

de l’équilibre réel.

Mais, la liste124 des informations à communiquer aux communes

par l’Etat et ses services ne satisfait pas pour autant, aux préoccupations



Page


sur l’équilibre réel du budget communal parce qu’elles sont insuffisantes.

Les informations visées dans ce décret doivent être d’une précision telle

que l’évaluation des prévisions soient très aisées. En effet, ce qui

importe pour le conseil communal, ce n’est pas le point de ses

réalisations budgétaires au titre des années antérieures en terme de

prévisions et de réalisations, car il peut les obtenir à partir des comptes

administratifs des exercices considérés. L’important pour le conseil

communal, réside dans les explications fournies quant aux "Restes A

Réaliser" et aux "Restes A Recouvrer". Le comptable de la commune

devrait pouvoir produire un état assorti de commentaires en ce qui

concerne les dépenses non exécutées avant la clôture de l’exercice

budgétaire. Il doit en être de même quant aux recettes non mobilisées

avant la fin de l’exercice.

Les causes de ces différentes situations permettront au conseil

communal de cerner ses forces et ses faiblesses et d’entrevoir les

mesures nécessaires pour la mise en place des budgets adaptés. Il se

trouve alors que l’essentiel pour l’effectivité du principe de l’équilibre réel

du budget communal a été renvoyé à une expression "fourre tout" à

savoir : « toutes autres informations » spécifiques et sur la demande du

maire. Il revient alors au maire et/ou au conseil communal d’imaginer les

renseignements qui leur seraient indispensables pour l’élaboration du

budget. Cet effort demandé à des acteurs qui ne sont pas forcément

avertis des questions financières est une entrave à l’enracinement du

principe de l’équilibre réel du budget communal.

Les imperfections du droit béninois de l’équilibre réel du budget

communal ne s’estompent pas avec la mise en place du budget. Elles se


Page


retrouvent également dans les dispositions régissant son exécution ;

lesquelles se sont peu préoccupées du déficit budgétaire.

Paragraphe 2 : La non maîtrise du déficit budgétaire

Le droit de l’équilibre réel du budget communal souffre en partie,

du fait que le budget primitif soit voté avant l’arrêt définitif des comptes

de la commune et que le budget supplémentaire ne soit pas rendu

obligatoire pour chaque exercice budgétaire. Ainsi, le vote tardif du

compte administratif (A) et l’abandon du déficit budgétaire en fin de

gestion (B) sont autant de freins à l’effectivité du droit de l’équilibre

budgétaire des communes.

A - Le délai légal de vote du compte administratif de la commune

L’équilibre obtenu à la fin du processus d’élaboration du budget

n’est que théorique, car « c’est après l’exécution que l’on peut vérifier s’il

a été en équilibre réel ou non »125.

Le compte administratif de la commune régulièrement approuvé

par l’autorité de tutelle est la source, par excellence, de vérification du

niveau de l’équilibre d’un budget. Il est donc l’outil d’appréciation de la

sincérité des prévisions budgétaires, d’une part et de mesure des

performances de la commune, d’autre part.

C’est au regard du compte administratif de l’exercice antérieur

que le conseil communal devrait voter le budget à venir puisqu’il

disposera d’éléments fiables d’appréciation de ses propres capacités en 125 Raymond FERRETI, Cours sur les finances locales, Université de Metz, p. 33.


Page


matière de gestion budgétaire. Il est également d’une grande utilité pour

l’autorité de tutelle à l’occasion de l’approbation du budget communal.

Mais, ce compte administratif ne pouvant pas être disponible avant le

vote et l’approbation du budget primitif126 au 31 mars au plus tard, le

conseil communal et l’autorité de tutelle s’appuient, dans la réalité, sur le

point d’exécution de l’exercice antérieur qui lui, n’est pas encore

recouvert d’une valeur juridique.

La technique de la pénultième année corrigée, généralement

utilisée pour l’évaluation des recettes de l’année N+1 ne résout pas

entièrement le problème. D’abord, elle ne s’intéresse qu’aux recettes.

Ensuite, elle n’est pas applicable pour la détermination de certaines

recettes telles que les subventions de l’Etat, les apports des partenaires

au développement, les emprunts etc.

L’absence du compte administratif de l’exercice précédent au

moment de l’élaboration du budget de l’exercice suivant, limite les

capacités des acteurs intéressés à maîtriser certaines contre-

performances. C’est ainsi, que le déficit budgétaire de l’exercice

précédent peut être laissé pour compte.

126 Articles 30 et 50 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée.


Page


B – Le déficit budgétaire laissé pour compte

Le législateur prévoit au titre des dépenses obligatoires, « les

déficits de clôture de l’exercice précédent »127. Mais, cette disposition

n’est pas assortie de mesures obligatoires pour sa mise en œuvre. A

l’exception du collectif budgétaire non obligatoire aux termes de la loi,

aucun mécanisme n’est prévu pour prendre immédiatement en compte

le déficit budgétaire constaté après l’approbation du compte

administratif.

Le déficit budgétaire de la commune au titre de l’année N ne peut

être pris en compte que dans deux cas. Au mieux des cas, au titre de

l’année N+1 à travers le collectif budgétaire. Mais, il s’agit là d’une

probabilité dans la mesure où le collectif budgétaire, faut-il le rappeler,

n’est pas obligatoire pour tout exercice. Au cours du deuxième exercice

budgétaire suivant celui au titre duquel il a été constaté, car le délai légal

d’adoption du compte administratif de l’année N est le 1er juillet de

l’année N+1. Cette longue parenthèse entre exercices budgétaires peut

être cause d’oubli ou d’abandon par les acteurs chargés de la mise en

place du budget communal.

Cette situation est aggravée par l’absence d’encadrement du

déficit. Au sens du droit positif béninois, le déficit budgétaire ne connaît

pas de limitation. Il suffit seulement pour la commune se trouvant dans

un cas de déficit à la clôture d’un exercice budgétaire donné de prévoir

au prochain budget les ressources suffisantes pour résorber le déficit.

Elle n’est autrement pas inquiétée par rapport au taux du déficit si ce



Page


n’est que les intimidations de la Commission Nationale des Finances

Locales.

Au regard de ce qui précède, le droit de l’équilibre du budget

communal peine à s’enraciner au Bénin. Cependant, les fondements

essentiels existent et devraient pouvoir garantir son effectivité. Il y a

alors lieu d’explorer les pistes possibles pour la pratique du droit de

l’équilibre réel des budgets communaux au Bénin.


Page


DEUXIEME PARTIE : L’EQUILIBRE REEL DU BUDGET COMMUNAL, UN PRINCIPE A

ENRACINER AU BENIN


Page


Les fondamentaux pour le droit de l’équilibre réel des budgets

communaux ont été prévus et institués par la Constitution du 11

décembre 1990 et la loi portant régime financier des communes en

République du Bénin. En effet, le principe de la libre administration des

collectivités locales posé par la Constitution a été concrétisé par la loi,

laquelle a créé soixante dix sept (77)128 communes dotées de la

personnalité juridique et de l’autonomie financière. L’une des

expressions de cette autonomie financière est le budget communal qui

doit être en équilibre réel. Mais, cet équilibre réel ne sera une réalité que

si les instruments juridiques s’y prêtent.

Cette deuxième partie permet d’explorer les pistes de

renforcement des instruments juridiques proposés par les textes en

vigueur en ce qui concerne l’autonomie financière des communes en

général et le principe de l’équilibre réel du budget communal en

particulier. La démarche consiste à examiner d’abord, les possibilités de

renforcement des capacités des acteurs chargés de la gestion

budgétaire locale (chapitre I) et à s’intéresser ensuite à la problématique

de l’autonomie financière des communes (chapitre II).



Page


CHAPITRE I : LE RENFORCEMENT DES INSTRUMENTS JURIDIQUES

Le principe de l’équilibre réel du budget communal s’apprécie au

moment de la mise en place du budget communal et au moment du vote

du compte administratif129. Le respect de cet équilibre incombe au

conseil communal (section 1) et au préfet, autorité de tutelle (section 2).

Pour ce faire, ils ont besoin d’être outillés pour accomplir, au mieux, leur

mission.

Section 1 : Le renforcement des capacités de la commune

Les prérogatives des organes communaux, en matière du droit de

l’équilibre réel du budget communal, sont exercées sur tout le cycle

budgétaire local. Mais, les moments forts sont l’élaboration du budget

(§1) et le vote du compte administratif (§2).

Paragraphe 1 : L’amélioration de la procédure de vote du budget

La procédure de vote du budget communal préconisée par l’article

24130 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 portant régime financier des

communes en République du Bénin n’aguerrit pas suffisamment les

organes communaux et particulièrement le conseil communal qui doit

s’assurer, en dernier ressort, de l’équilibre réel du budget. Les

instruments d’appréciation de cet équilibre ne sont pas entièrement mis

129 Le Conseil d’Etat français a clairement posé le principe : la légalité d’un acte s’apprécie le jour même de la prise dudit acte, CE, 27 mai 1994, Département du Tarn c/Barbut.

130 Cet article indique simplement que le budget est proposé par le maire et voté par le conseil communal. Aucune indication n’est donnée quant à la procédure de vote par le conseil communal.


Page


en place131. Il en est ainsi du décret relatif aux annexes explicatives du

budget communal et de celui portant sur le pourcentage minimum des

recettes de fonctionnement qui doivent être consacrées aux dépenses

d’investissement.

Pendant que se mettent progressivement en place les autres

instruments juridiques prévus par la législation en vigueur, il est

souhaitable d’accroître les conditions d’effectivité du principe de

l’équilibre réel des budgets communaux au Bénin. A cet effet, la solution

peut tenir en trois points regroupés en deux rubriques :

l’institutionnalisation de débat d’orientation budgétaire (A), le

renforcement des éléments explicatifs des inscriptions budgétaires et la

définition des modalités de vote du budget communal (B).

A - L’institution du débat d’orientation budgétaire

Le débat d’orientation budgétaire fait déjà partie des pratiques

suggérées par les normes communautaires dans le processus

d’élaboration des budgets locaux. En effet, les Directives de l’Union

Economique et Monétaire Ouest Africaine recommandent : « le conseil

de la collectivité débat et fixe les orientations budgétaires de même que

les engagements pluriannuels envisagés, dans un délai de deux mois au

plus tard avant l’examen du budget et dans les conditions prévues par

les réglementations nationales »132. Cette norme mérite d’être pratiquée

131 Les décrets prévus aux articles 5 et 23 de la loi portant régime financier des communes aux fins de donner plus de lisibilité sur les prévisions budgétaires n’ont pas encore vu le jour.

132 Article 46 de la Directive n° 01/2011/CM/UEMOA du 24 juin 2011.


Page


en raison de ce qu’elle aspire à la mise en œuvre de budgets largement

partagés par les conseillers communaux.

L’objectif du débat d’orientation budgétaire est de permettre une

meilleure appropriation des projections budgétaires par les conseillers

communaux. Il donne, en effet, l’occasion au conseil communal de tracer

les grandes orientations budgétaires que le maire devra prendre en

compte dans le projet de budget. Il permet, par ailleurs, une large

information autour du budget ; toutes choses favorables à une exacte

estimation des prévisions budgétaires. C’est pour ces raisons

certainement que le débat budgétaire est devenu, en France, une

formalité substantielle dans la procédure budgétaire133. Ainsi, avant134 la

session de vote du budget, il sera organisé une séance dite d’orientation

budgétaire ; séance au cours de laquelle le conseil communal exprime

ses grandes préoccupations pour le budget à venir. Cette séance doit

faire l’objet d’une délibération distincte de celle de vote du budget135

puisqu’elle constitue par elle seule, un acte administratif soumis au

contrôle de légalité. Le débat d’orientation budgétaire devra intervenir

dans un délai raisonnable136 pour permettre au maire d’opérer les

modifications nécessaires avant la session de vote du budget communal.

133 Le tribunal administratif français a estimé que le budget non précédé du débat budgétaire est entaché d’illégalité pouvant entraîner l’annulation dudit budget. Tribunal administratif de Versailles ; 28 décembre 1993, commune de Fontenay le Fleury.

134 Le débat d’orientation budgétaire a lieu avant la session de vote du budget, Tribunal administratif de Versailles, 16 mars 2001, commune de Lisses.

135 Tribunal administratif de Montpellier, 11 octobre 1985, M. Bard c/commune de Bédarieux.

136 L’article L.2312-1 du Code Général des Collectivités Territoriales françaises fixe ce délai à deux mois précédant la session de vote du budget.


Page


Ce débat d’orientation budgétaire n’occulte pas le travail à faire

sur les informations nécessaires à l’établissement de l’équilibre réel du

budget communal.

B - Les informations nécessaires au respect du principe de l’équilibre réel

Les informations nécessaires à l’établissement et à l’appréciation

du réalisme budgétaire par les organes communaux pourraient faire

l’objet du décret137 prévu à l’article 5 de la loi portant régime financier des

communes en République du Bénin. En tout cas, ces informations

devront permettre au maire d’élaborer le budget et au conseil communal

de comprendre les prévisions budgétaires. Elles se rapportent à

plusieurs éléments138 que sont : les budgets annexes des établissements

et services communaux disposant d’une autonomie financière, l’état des

décisions du conseil communal en matière de taux d’impôts directs

locaux, l’état de la dette à long et moyen terme, l’état des créances à

long et moyen terme, l’état des emprunts garantis par la commune, l’état

du personnel communal, l’état de consommation des crédits de l’année

précédente, l’état de réalisation des recettes, la situation détaillée des

dépenses de l’année précédente, la situation détaillée du budget de la

commune et la situation de réalisation des dépenses.

Par ailleurs, les dispositions du décret n° 2005-371 du 23 juin

2005 fixant la liste des informations relevant des services de l’Etat

indispensables à l’établissement du budget de la commune pourraient

137 Il s’agit du décret devant fixer la liste des annexes obligatoires au budget communal.

138 Propositions de documents nécessaires à la justification des inscriptions budgétaires par les rédacteurs du « Guide de contrôle de légalité des actes des autorités communales », version finale, juin 2005, p. 70.


Page


être complétées pour préciser les bases139 de calcul de certains

montants notamment, ceux des renseignements indiqués à l’article 3 de

ce décret à savoir : la subvention salariale, la subvention de substitution

à la taxe civique, la subvention à l’équilibre du budget de

fonctionnement, la subvention ou dotation d’investissement et

d’équilibre, les fonds de solidarité des communes, les dispositions

nouvelles relatives à certains impôts perçus au profit des communes et

les transferts de fonds. Une telle mesure aguerrit la commune dans la

projection de l’accompagnement attendu de la part de l’Etat au titre d’un

exercice budgétaire donné.

En plus de ces informations, le budget transmis aux conseillers

communaux doit être accompagné d’une synthèse explicative produite

par le maire. Il s’agit d’une note explicative du budget communal et qui

facilite la compréhension de celui-ci140. Nonobstant le contenu de cette

note explicative, toutes autres informations jugées nécessaires à la

compréhension du budget peuvent être mises à la disposition de tout

conseiller communal qui en fait la demande. Evidemment, un délai devra

être fixé pour ces genres de requête ; soit une semaine au plus tard

avant la séance de vote du budget.

Enfin, il s’agit de préciser comment le budget communal doit être

voté. En général, le budget est voté dans sa globalité et en équilibre des

139 En Belgique par exemple, les communes sont réparties par catégories et les pourcentages affectés à chaque catégorie de commune sont prévus par la loi de sorte que quiconque peut déterminer au titre d’une année donnée le montant des dotations accordées aux communes (cf. articles L1332-4 à L1332-11 du code de la démocratie locale et de la décentralisation de la Wallonie).

140 L’article L.2121-12 du code général des collectivités territoriales (françaises) ci-dessus prévoit que la note synthèse soit jointe à la convocation du conseil.


Page


recettes et des dépenses141. Or, l’équilibre avant d’être global doit être

réalisé par section142. Mais, l’équilibre par section ne sera réel que si les

inscriptions budgétaires ont été évaluées de manière sincère pour

chacun des chapitres et, à l’intérieur des chapitres, pour chacun des

articles. L’atteinte de ce résultat suppose une attention soutenue de la

part des organes communaux, car « le principe de sincérité implique que

les prévisions de ressources et de charges de la collectivité territoriale

soient évaluées de façon sincère. Elles doivent être effectuées avec

réalisme et prudence compte tenu des informations disponibles au

moment où le budget est établi »143.

C’est pourquoi, il est indiqué de prévoir le vote du budget

communal au moins par chapitre puis par section avant le vote global.

En tout cas, « le budget est adopté par chapitre et, si le conseil le

décide, par article »144. Une telle procédure met le conseil communal à

l’abri d’erreurs, car « en aucun cas, le budget des dépenses et des

recettes des communes ne peut présenter, un solde à l’ordinaire ou à

l’extraordinaire en déficit ni faire apparaître un équilibre ou un boni

fictifs »145. La source de vérification du respect de cette procédure sera la

délibération du conseil communal relative au vote du budget.

141 La loi portant régime financier des communes en République du Bénin ne donne aucune modalité particulière de vote du budget communal.

142 Article 1612-4 du code général des collectivités territoriales françaises prévoit l’équilibre par section comme l’une des conditions de l’équilibre réel du budget local.

143 Article 14 de Directive n° 01/2011/CM/UEMOA du 24 juin 2011.

144 Luc SAIDJ, Finances publiques, Paris, Dalloz, 3è ed, 2000, p.250.

145 Article L1314-1 du code de la démocratie locale et de la décentralisation de la région Wallonne (Belgique).


Page


L’élaboration de ces différents instruments juridiques permettra la

mise en place de budgets réalistes par les organes communaux. Elle doit

être renforcée par la prise en compte des résultats définitifs de l’exercice

précédent à l’occasion de l’élaboration du budget.

Paragraphe 2 : La valorisation du compte administratif

Les mesures d’enracinement du principe de l’équilibre budgétaire

doivent également se préoccuper de la prise en compte du déficit de

l’exercice écoulé ; d’où la nécessité de valoriser le compte administratif,

seul « document de synthèse qui présente les résultats d’exécution du

budget de l’exercice »146. En effet, « il permet de comparer ligne par ligne

les prévisions et les réalisations »147.

Le compte administratif apparaît de ce fait comme la meilleure

référence de vérification du niveau d’exécution du budget communal et,

partant, d’appréciation de l’équilibre budgétaire, car « on ne peut pas

voter un budget en déséquilibre, mais l’exécution peut dégager un

déficit »148. En l’état actuel de la législation, le conseil communal ne

dispose pas d’éléments nécessaires pour apprécier la sincérité des

inscriptions budgétaires. Ceci est dû au délai d’adoption du compte

administratif (A) et à l’absence d’annexes explicatives du compte

administratif (B).

146 Jean-Bernard MATTRET, Les finances locales, Paris, CNFPT, 2006, p. 50.

147 Raymond MUZELLEC, Finances Publiques : Etat, collectivités territoriales, union européenne, op. cit., p. 155.

148 Etienne DOUAT et Xavier BADIN, Finances publiques : finances communautaires, nationales, sociales, locales, op.cit., p. 129.


Page


A - Le délai d’adoption du compte administratif

La seule condition pour le conseil communal de connaître et

d’apprécier objectivement ses performances budgétaires au titre d’un

exercice donné est de disposer du compte administratif y relatif. C’est à

partir de ce document qu’il peut porter un jugement soutenu sur la réalité

de l’équilibre budgétaire, car « le contrôle du conseil communal peut

s’exercer à l’occasion du vote des documents budgétaires modificatifs,

mais il se manifeste surtout à l’occasion de l’arrêté des comptes

constitué par le vote du compte administratif »149.

Or, « le conseil communal délibère au plus tard le 1er juillet de

l’année suivant l’exercice sur le compte administratif présenté par le

maire »150. Ainsi, le compte administratif peut alors intervenir et, c’est

généralement le cas, après la mise en place du budget communal. Ceci

contrevient au principe suivant lequel « les déficits de clôture de

l’exercice précédent »151 constituent des dépenses obligatoires152. Ce

principe s’impose à la commune qui ne saurait se dérober sous peine de

se voir rappeler à l’ordre par l’autorité de tutelle pour non inscription de

dépenses obligatoires.

Cette prescription légale suppose que le compte administratif est

voté avant la mise en place du budget de la commune. C’est l’une des

conditions d’effectivité du principe de l’équilibre réel du budget

communal.149 Luc SAIDJ, Finances publiques, op. cit., p.257.


151 Article 17 dernier tiret de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée.

152 L’article 17 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée a, en listant les dépenses obligatoires au budget communal, inclut les déficits de clôture de l’exercice précédent.


Page


Pour y parvenir, le législateur a le choix entre subordonner la mise

en place du budget à l’adoption préalable du compte administratif de

l’exercice précédent et rendre obligatoire le collectif budgétaire dès lors

que l’exercice précédent dégage un déficit en fin de gestion. Dans la

première hypothèse, le vote du compte administratif a obligatoirement

lieu avant le 31 mars de l’année suivant l’exercice considéré et, de

préférence, aux mois de janvier ou février153. Dans ce cas, la mise en

place du budget primitif de l’exercice en cours interviendra au lendemain

du vote de ce compte administratif. Mais, une telle mesure serait un

assouplissement important au principe de l’annualité budgétaire ; d’où la

difficulté à y recourir. Dans la seconde hypothèse, le budget

supplémentaire est rendu obligatoire dès lors que le compte administratif

de l’exercice précédent dégage un déficit budgétaire. Cette mesure

permet la prise en compte du déficit budgétaire de l’année N à l’exercice

suivant. Elle paraît plus plausible. Mais, sa mise en œuvre doit impliquer

une diminution des dépenses facultatives à concurrence du déficit

constaté puisqu’il n’y aura pas eu de recettes nouvelles en ce moment.

La valorisation du compte administratif suppose, par ailleurs, que

les informations qu’il contient ne souffrent pas de contestation. Or, il ne

saurait en être ainsi si les conseillers communaux ne l’ont pas réellement

approprié avant son adoption.

153 L’autorité de tutelle devant disposer d’un mois pour étudier et approuver le budget, le vote par le conseil doit alors intervenir avant la fin du mois de février.


Page


B – Les annexes au compte administratif

Les documents budgétaires ne sont pas toujours faciles

d’exploitation par le commun des mortels. Dans le contexte de la

décentralisation où les conseillers communaux ne sont pas forcément

instruits154 à plus forte raison avertis des questions financières, il est utile

que les documents financiers soient le plus possible adaptés au niveau

de ceux qui sont chargés de leur manipulation. D’où, l’intérêt que les

documents budgétaires soient accompagnés d’annexes explicatives

nécessaires à leur compréhension et à leur appropriation par les

conseillers communaux. C’est une précaution de certification des

documents financiers produits par la commune dont le compte

administratif, car « pour que les résultats soient repris dès le budget

primitif, il faudrait qu’ils soient fiables »155.

Les annexes indispensables à la compréhension du compte

administratif doivent donner les informations précises sur les dettes et

créances de la commune, sur les engagements en cours et sur l’état

général du patrimoine. A cet effet, les rédacteurs du Guide de contrôle

de légalité des actes des autorités communales proposent comme

annexes156 au compte administratif, l’état des dettes, l’état des dettes

dont les emprunts sont renégociés, le tableau d’amortissement de la

dette, l’état des engagements donnés par la commune, l’état des

immobilisations, l’état des provisions réglementées et de répartition des

charges, la présentation consolidée des résultats, l’arrêté des comptes, 154 Conformément à l’article 38 de la loi 97-029 du 15 janvier 1999 précitée, seuls « le maire et ses adjoints doivent savoir lire et écrire le français ». Les autres élus n’y sont pas tenus.

155 Etienne DOUAT et Xavier BADIN, Finances publiques : Les finances communautaires, nationales, sociales, locales, op.cit., p. 447.

156« Guide de contrôle de légalité des actes des autorités communales », version finale, juin 2005, p. 80.


Page


l’état récapitulatif des entrées et des sorties de l’actif durant l’exercice et

le compte de gestion du comptable.

Ces renseignements se rapportent aux efforts fournis par les

agents chargés de l’exécution du budget chacun en ce qui le concerne.

Ceci permettra au conseil communal d’apprécier une fois encore les

prévisions qui avaient été faites. Si malgré les efforts fournis par les

agents de recouvrement des recettes budgétaires, il est observé un écart

important entre les prévisions et les réalisations, alors l’équilibre réel

n’aura pas été respecté lors de l’élaboration du budget : les recettes

auront été surestimées. Si à l’inverse, les réalisations dépassent de très

loin les prévisions, c’est certes, une performance mais là aussi le

principe de l’équilibre réel n’aura pas été observé, car les prévisions

auraient été sous-évaluées. Il importe alors que les renseignements

pouvant permettre aux conseillers de porter de telles appréciations

objectives soient institués par le droit positif afin d’orienter, de manière

uniforme, les conseils communaux sur toute l’étendue du territoire

national.

Cette amélioration des conditions de mise en œuvre du droit de

l’équilibre réel au niveau des communes doit être concomitant au

renforcement des capacités de l’autorité de tutelle chargée d’approuver

et de suivre l’exécution des budgets locaux.

Section 2 : L’amélioration du contrôle budgétaire

A l’opposé du contrôle de légalité des actes des autorités locales,

le contrôle budgétaire proprement dit n’est pas suffisamment


Page


réglementé. Les instruments juridiques aux mains de l’autorité de tutelle

ne sont pas suffisants pour lui permettre d’apprécier le respect ou non du

principe de l’équilibre réel des budgets communaux.

Pour y remédier, certains préalables sont nécessaires (§1). En

plus de cela, il importe d’accroître les capacités de l’autorité de tutelle

pour le suivi de la gestion budgétaire locale (§2).

Paragraphe 1 : Les préalables à l’approbation du budget local

L’autorité de tutelle a besoin d’être suffisamment éclairée au

moment de l’approbation du budget communal. A cet effet, la mise en

place d’un comité d’étude du budget communal (A) et le renforcement

des éléments d’appréciation de l’équilibre budgétaire par l’autorité de

tutelle (B) sont déterminants.

A – La mise en place d’un organe d’étude du budget communal

L’autorité de tutelle dispose d’un délai relativement court pour

approuver le budget communal : un mois. Au bout de ce délai,

« l’autorité de tutelle, assistée du délégué du contrôleur financier dans le

département, doit donner son approbation »157. Outre, la brièveté du

délai, l’autorité de tutelle est assistée seulement du délégué du

contrôleur financier pour approuver le budget.

L’instance ainsi préconisée paraît faible pour l’étude de l’équilibre

réel du budget communal dans le temps imparti à la tutelle pour

approuver le budget. La preuve en est que dans la pratique, chaque

157 L’article 29 de la loi n° 98-007 du 15 janvier précitée.


Page


autorité de tutelle crée, sous son "règne", un comité d’étude des budgets

communaux.

Le principe d’adaptabilité du droit à la société recommande que le

droit positif béninois s’inspire de la pratique pour créer un cadre général

d’étude des budgets communaux. En attendant cette évolution

souhaitée, l’appréciation de l’équilibre réel du budget communal requiert

la participation de certains chefs de service identifiés pour la pertinence

de leur secteur d’intervention. Il s’agit de ceux en charge des finances,

de la tutelle, de la planification et des politiques de développement.

Outre le contrôle de la légalité, ces acteurs sont à même de remonter

aux performances budgétaires d’une commune au titre des exercices

antérieurs et d’établir la courbe d’évolution des réalisations en vue

d’aboutir à une appréciation objective des prévisions. Ils sont également

outillés pour apprécier les choix de développement opérés par la

commune.

Cet organe départemental statuera sur les budgets soumis à

approbation et déposera son rapport au préfet, autorité de tutelle. Ceci

irait au-delà des commissions départementales actuelles dont la

composition et le mode de fonctionnement varient d’un département à un

autre et d’une autorité de tutelle à une autre. Il pourrait faire l’objet d’un

décret qui précisera, en plus des membres, le mode de fonctionnement

de l’organe.

Le cadre ainsi préconisé s’appuierait sur des éléments indiqués par

les textes en vigueur pour apprécier l’équilibre du budget communal.


Page


B – Les éléments d’appréciation de l’équilibre réel du budget communal

La procédure d’approbation du budget communal par l’autorité de

tutelle ne pose pas problème. Mais, c’est l’appréciation même de

l’équilibre réel qui soulève quelques préoccupations. Tout se passe

« dans un contexte où le fondement juridique est souvent inexistant »158

ou insuffisant. En effet, les éléments de vérification de l’équilibre réel du

budget communal par l’autorité de tutelle n’ont pas été précisés ; ne

serait-ce que par voie réglementaire. Même si les annexes obligatoires

et la présence du contrôleur financier sont des atouts importants pour

l’appréciation du budget communal par l’autorité de tutelle, la vérification

de l’équilibre budgétaire requiert un peu plus d’instruments. La preuve en

est que l’approbation des budgets communaux reflète généralement la

qualité des relations entre l’autorité de tutelle et le maire. Il se développe

à ce niveau précis de la procédure budgétaire une sorte de

"camaraderie" qui nuit à l’effectivité du principe de l’équilibre réel.

Il importe, pour y remédier, de fixer clairement les instruments

permettant à l’autorité de tutelle de vérifier que les conditions d’équilibre

budgétaires sont réunies. A ce propos, le code général des collectivités

territoriales françaises considère que : « le budget de la collectivité

territoriale est en équilibre réel lorsque la section de fonctionnement et la

section d'investissement sont respectivement votées en équilibre, les

recettes et les dépenses ayant été évaluées de façon sincère, et lorsque

le prélèvement sur les recettes de la section de fonctionnement au profit

de la section d'investissement, ajouté aux recettes propres de cette

section, à l'exclusion du produit des emprunts, et éventuellement aux

158 Nicaise MEDE, « L’autonomie financière des assemblées parlementaires en Afrique francophone », in Revue française de finances publiques n° 106, Paris, L.G.D.J., avril 2009, p.287.


Page


dotations des comptes d'amortissements et de provisions, fournit des

ressources suffisantes pour couvrir le remboursement en capital des

annuités d'emprunt à échoir au cours de l'exercice »159.

Ainsi, outre les annexes obligatoires au budget communal, il est

souhaitable que le receveur des finances, dépositaire départemental des

rapports de gestion des receveurs percepteurs dresse un rapport annuel

sur la gestion budgétaire. Ce rapport mettra l’accent sur les cas de

bonnes pratiques observés au cours de l’exercice budgétaire ainsi que

les mauvaises pratiques qui ont été décelées. Un tel exercice aura

l’intérêt de préparer l’autorité de tutelle par rapport aux communes qui

attendent qu’une attention particulière soit accordée à leur budget.

Le renforcement des capacités de l’autorité de tutelle doit

s’étendre au suivi de l’exécution du budget par le maire.

Paragraphe 2 : Le renforcement du suivi de l’exécution du budget

Le suivi de l’exécution du budget communal, par l’autorité de

tutelle, vise deux objectifs principaux, à savoir : le maintien de l’équilibre

du budget et la réalité du reversement d’un pourcentage des recettes de

fonctionnement destinées à couvrir des dépenses d’investissement.

Pour l’atteinte de ces objectifs, l’autorité de tutelle doit disposer

d’un droit de rappel à l’ordre (A). Les prélèvements au profit des

dépenses d’investissement doivent être constatés aussi bien en

prévisions qu’en réalisations (B).

159 Article 1612-4 du code général des collectivités territoriales (France).


Page


A – Le pouvoir de rappel à l’ordre de l’autorité de tutelle

Le suivi de l’exécution budgétaire par le préfet, autorité de tutelle

ne devrait pas s’arrêter qu’aux dépenses engagées160. Ayant donné son

approbation, l’autorité de tutelle a ainsi marqué son accord quant au

respect, par le conseil communal, du principe de l’équilibre réel161. Par

souci de bonne gestion budgétaire et de suivi de l’exécution de son

engagement, l’autorité de tutelle devrait par conséquent veiller, de bout

en bout, à la bonne exécution du budget en vue de s’assurer de ce que

l’équilibre réel présumé lors de l’approbation du budget communal est

vérifié. A cet effet, l’article 44 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999

portant régime financier des communes en République du Bénin mérite

d’être renforcé pour prendre en compte l’exécution budgétaire dans son

ensemble.

La mesure prescrite par l’article précité devrait être complétée par

une autre qui donnerait pouvoir à l’autorité de tutelle d’attirer l’attention

du conseil communal sur un éventuel risque au cas où les réalisations

ne seraient pas de nature à confirmer l’équilibre réel du budget en cours

d’exécution. Elle pourrait en cas de persistance du déséquilibre, amener

l’autorité de tutelle, à la fin du deuxième trimestre, à demander à la

commune concernée de réajuster ses prévisions à la faveur d’un budget

supplémentaire. L’entêtement des autorités communales à ne pas

déférer à la demande du préfet, peut être assimilé à une compromission

du développement local. Or, « en cas de faute grave, l’autorité

160 L’article 44 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée prévoit que le maire communique trimestriellement sa comptabilité des dépenses engagées à l’autorité de tutelle.

161 En vertu des articles 4 et 31 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée, l’autorité de tutelle ne doit donner l’approbation que si elle estime que le budget est en équilibre réel.


Page


supérieure peut, après les avoir entendus ou invités à fournir des

explications sur les faits qui leur sont reprochés, suspendre les maire et

adjoints » 162. En réalité, le développement local étant la raison d’être des

communes, l’autorité de tutelle peut se permettre de durcir le "ton" pour

arrêter une dérive même si la finalité n’est pas de suspendre une autorité

locale. Elle n’en a d’ailleurs pas le pouvoir.

La prévention ou la prise en compte du déficit budgétaire, le cas

échéant, doit être couplée de la réalisation effective des prélèvements de

ressources de la section de fonctionnement destinées aux dépenses

d’investissement.

B – La réalité des prélèvements de ressources pour les investissements

En attendant la prise du décret devant déterminer le taux des

recettes de fonctionnement destinées à couvrir les dépenses

d’investissement, il convient de préciser que ce taux doit s’appliquer, non

seulement, aux prévisions, mais également, aux réalisations. C’est

d’ailleurs une logique qui permettra de soutenir le respect du principe de

l’équilibre budgétaire dans toutes ses dimensions. Ainsi, à la fin de

l’exercice budgétaire, l’autorité de tutelle doit s’assurer de ce que le

montant des recettes de fonctionnement effectivement réalisé a été

réduit du montant163 destiné aux dépenses d’investissement.

Pour ce faire, l’autorité de tutelle doit être fondée à statuer sur ce

cas avant l’approbation du compte administratif de la commune. Ceci

162 Marc DONIER, Gilles DESVIGNES, Le budget communal, Paris, Vie publique, 1978, p.182.

163 Montant obtenu à partir de l’application du taux prévu à l’article 23 infine de la loi n° 98-007 du 15 janvier précitée sur les recettes de fonctionnement effectivement réalisées.


Page


pourrait faire objet d’un arrêté préfectoral portant constatation du

prélèvement effectif, par la commune sur les recettes de fonctionnement,

du montant nécessaire pour couvrir certaines dépenses

d’investissement. Une telle démarche permet de crédibiliser la commune

vis-à-vis des partenaires au développement. C’est aussi une garantie

pour la commune que les fonds d’appui au développement des

partenaires n’ont pas servi à couvrir des charges qui, aux termes des

accords de financement, ne sont pas éligibles.

Les conditions d’effectivité du droit de l’équilibre réel des budgets

communaux au Bénin intègrent également une véritable autonomie

financière des communes et le déplacement du pôle du contrôle

budgétaire.


Page


CHAPITRE II : LA PROBLEMATIQUE DE L’AUTONOMIE FINANCIERE

La décentralisation est une condition indispensable des régimes

démocratiques. Le Président français, François MITTERAND,

s’intéressant à son pays pensait d’ailleurs à ce propos que « la France a

eu besoin d’un gouvernement fort et centralisé pour se faire. Elle a

aujourd’hui besoin d’un pouvoir décentralisé pour ne pas se défaire »164.

Dans la même lancée, le Bénin a eu recours à la décentralisation pour

renforcer la démocratie à la base et promouvoir le développement local.

Mais, ce dernier objectif ne sera atteint que si les collectivités locales

béninoises disposent de moyens suffisants pour la satisfaction des

besoins collectifs à travers des « champs d’intervention de plus en plus

larges tant au plan économique qu’au plan social »165. A cet effet, il

convient de renforcer les pouvoirs financiers de la commune (section 1)

quitte à corser par ailleurs, le contrôle sur les collectivités locales

(section 2).

Section 1 : La question des ressources propres

La qualification "ressources propres" par distinction avec les

"ressources externes" désigne les ressources dont les collectivités

locales ont une certaine maîtrise. Mais, ne s’agit-il pas là d’une mauvaise

conception lorsque l’on s’intéresse au régime juridique de ces

ressources ? Dans la réalité, les collectivités locales se voient imposées

l’essentiel de leurs ressources qu’elles soient internes ou externes.

164 François MITTERAND cité par Philippe VALLETOUX, in Avis rapport du Conseil Economique et Social, Fiscalité et les finances publiques locales : à la recherche d’une nouvelle donne, 2006.

165 Philippe VALLETOUX, Avis rapport précité, p. 2.


Page


Dans la recherche de budgets communaux réellement équilibrés,

il urge d’inverser cette tendance par une effective responsabilisation des

communes, d’abord, par rapport à la fiscalité locale (§1) ensuite, par

rapport à la mobilisation des ressources extérieures (§2).

Paragraphe 1 : Les communes et la fiscalité locale

Le débat sur l’autonomie financière des collectivités locales est

loin d’être vidé, car « la fiscalité locale constitue, aujourd’hui encore, une

source d’insatisfaction et de polémique. En dépit des nombreuses

modifications intervenues depuis trente ans, la réforme d’ensemble de la

fiscalité locale demeure un thème d’actualité, toutes les familles

politiques réclamant une réforme globale qui s’est, pour l’instant limitée à

des retouches ponctuelles »166.

Au-delà de ces interventions sommaires sur la fiscalité locale, le

problème se pose en terme de pouvoir de création (A) et de perception

des impôts locaux (B).

A – L’implication des communes dans la détermination des taux d’impôt

La détention du pouvoir fiscal est une condition nécessaire à une

meilleure maîtrise des ressources locales par la commune. Or, de cette

maîtrise des ressources locales dépend la sincérité des prévisions

budgétaires.

Du coup, le pouvoir fiscal apparaît comme étant une des

conditions de réalisation de l’équilibre budgétaire des collectivités

166 Jean CLUZEL, Les finances locales décentralisées, op. cit, p. 77.


Page


locales. En effet, c’est la condition importante pour une exacte

appréciation des ressources endogènes et partant de la sincérité167 des

inscriptions budgétaires. Mais, il se trouve que ce pouvoir échappe

complètement aux collectivités locales contraintes à manœuvrer dans un

moule à elles imposé par le législateur ; mettant ainsi à mal le principe

de la libre administration des collectivités locales même si le juge

constitutionnel français ne partage pas encore cet avis168.

Les ressources propres s’entendent ici comme étant « le seul

produit des impositions dont les collectivités territoriales sont en mesure

de déterminer le taux »169. Dans un tel contexte, le principe de l’équilibre

réel du budget communal se retrouve dans une double emprise :

limitation de l’impôt, restriction du montant de l’impôt. Ces éléments

conduisent à une faible couverture des besoins à satisfaire. Tout en

maintenant la situation en l’état en raison des risques possibles liés à la

totale responsabilisation des collectivités territoriales quant à la fixation

du taux de l’impôt, il est possible d’entreprendre une démarche prudente.

Elle consistera à impliquer celles-ci dans la fixation des fourchettes par

la loi de finances. A cet effet, la CONAFIL et l’ANCB sont des

opportunités à saisir par la Commission des finances de l’Assemblée

Nationale du Bénin. Un débat national peut être annuellement organisé

sur la question à l’intérieur des associations régionales des communes.

167 Ce principe s’oppose à toute majoration ou minoration des recettes et à la non prise en compte des dépenses obligatoires à leur montant réel.

168 Décision n° 2000-442 du 28 décembre 2000 relative à la loi de finances 2001 dans laquelle le juge constitutionnel français a estimé que la suppression partielle de la vignette n’a pour effet ni de restreindre la part des recettes ni de diminuer les ressources globales des collectivités concernées au point d’entraver la libre administration.

169 Michel BOUVIER, Les finances locales, Paris, L.G.D.J., 11è édition, p. 27.


Page


Cette démarche devrait s’accompagner de l’implication des collectivités

locales dans la perception de l’impôt.

B – L’implication de la commune dans la perception de l’impôt

La meilleure manière pour l’amélioration des recouvrements, c’est

de responsabiliser les communes dans la perception de l’impôt. En effet,

« les recettes dont la gestion est partagée entre l’Etat et les collectivités

territoriales décentralisées font l’objet de plusieurs plaintes justifiées de

la part des communes actuellement. En effet, l’exclusion de ces entités

dans les phases d’assiette et de recouvrement a, depuis plusieurs

années, favorisé la distraction d’importantes ressources qui auraient pu

permettre d’améliorer davantage le cadre de vie des populations »170. La

preuve en est qu’une étude réalisée en septembre 2010 fait observer

que « de 2004 à 2008, le taux de recouvrement a évolué en dents de

scie »171 dans la commune de Klouékanmè.

Sans l’entière mobilisation des recettes, l’exécution du budget

sera malaisée parce que le maire sera soumis à la rude épreuve de

sélection des dépenses parmi lesquelles il y en a d’obligatoires. Cette

situation peut amener à douter de l’équilibre réel du budget au moment

de son adoption.

Le maire, organe exécutif et ordonnateur du budget de la

commune a intérêt à ce que toutes les recettes prévues soient

170 In le rendement actuel et potentiel de la fiscalité locale des communes : cas du Cameroun, une présentation PowerPoint réalisée par DIN ELAME Richard, Directeur des affaires financières de la communauté urbaine de Douala.

171 Christophe MEGBEDJI, maire de Klouékanmè, in Capacité financière des communes du Bénin et stratégies d’amélioration des recettes propres, une étude réalisée par le Centre International de Formation des Autorités/Acteurs Locaux en septembre 2010.


Page


mobilisées ; d’où la nécessité de le responsabiliser pour l’entière

mobilisation des recettes prévues au budget. Il s’agira de l’habiliter à

cette mission sans conditions préalables.

L’habilitation consistera à placer les agents de recouvrement sous

l’autorité hiérarchique du maire. Ainsi, il contribuera à la gestion de leur

carrière à travers le système d’évaluation de leurs performances.

L’autre aspect, c’est qu’il faut que le suivi des opérations de

recouvrement soit plus strict qu’il ne l’est actuellement. Outre le

bordereau des recettes et des dépenses mensuellement produit par le

receveur percepteur, l’inspecteur et le receveur des impôts devraient,

eux aussi et avec la même périodicité, rendre compte au maire de leurs

activités assorties d’analyses et de propositions. Le maire peut, après

avis du conseil communal, sommer ces acteurs d’améliorer leurs

prestations. L’autorité de tutelle est informée de cette sommation en

même temps que le receveur des finances.

En tout état de cause, « dans une situation où les ressources sont

limitées, les collectivités territoriales sont amenées à pratiquer une

gestion novatrice, afin d’améliorer la performance de la collecte des

impôts et de la gestion des services »172.

Enfin, la sollicitation de ces services doit être considérée comme

étant l’accompagnement de l’Etat au processus de décentralisation.

Puisqu’il s’agit d’une mission vitale ou de survie pour les collectivités, les

indemnités173 objet de l’article 3 du décret du 23 juin 2005 relatif aux 172 Annuya YOSSUNDARA, « Pour un renouveau de l’autonomie financière des collectivités territoriales en Thaïlande », in Revue française de finances publiques n° 108, Paris, L.G.D.J., octobre 2009, p.189.

173 L’article 3 du décret n° 2005-375 du 23 juin 2005 fixant les indemnités et primes et leurs modalités d’octroi aux agents et fonctionnaires chargés d’un service communal ou de fonctions communales prévoit trois types


Page


avantages accordés à certains fonctionnaires de l’Etat seront réduites

aux indemnités de déplacement nécessaires pour la mission.

Tout comme les ressources internes, la mobilisation des

ressources externes exige aussi une forte implication des communes.

Paragraphe 2 : Les communes face aux ressources externes

En plus de l’accaparement du pouvoir de création et de

perception des ressources locales, les collectivités béninoises sont très

limitées dans la mobilisation des ressources extérieures.

L’équilibre budgétaire est en partie tributaire de la mise à

disposition à temps, des informations nécessaires à l’établissement du

budget (A) et de la capacité des communes à mobiliser les ressources

extérieures (B).

A – L’exigibilité des informations nécessaires à l’établissement du budget

Les subventions objet de l’article 3 du décret n° 2005-371 du 23

juin 2005 fixant la liste des informations relevant des services de l’Etat

indispensables à l’établissement du budget de la commune ne sont pas

exigibles par la commune. La seule position pour la commune

consisterait à attendre jusqu’à ce que l’Etat en détermine le moment de

leur communication174. Il y a alors lieu de trouver un mécanisme pour

d’indemnités (technicité, déplacement et risque) aux agents des services déconcentrés de l’Etat qui concourent à la réalisation des missions communales.

174 Ni l’article 26 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 précitée, ni l’article 3 du décret fixant la liste des informations nécessaires à l’établissement du budget communal ne propose la base de calcul et la date d’exigibilité des subventions accordées par l’Etat.


Page


amener l’Etat à honorer, à temps, ses engagements. En effet, le

comportement actuel de l’Etat contrevient, par ailleurs, au principe de

l’annualité budgétaire et partant perturbe le suivi des objectifs de

l’équilibre réel du budget communal.

L’exemple de la mise en œuvre des dispositions de l’article 10.d

de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 portant régime financier des

communes en République du Bénin peut être dupliqué dans l’espèce. En

effet, les bases de calcul et la périodicité de restitution des ristournes

objet dudit article ont été prévues175. Les cas de retard ont été aussi

réglés. La commune est alors suffisamment outillée pour établir non

seulement son budget mais, également, son plan de trésorerie. Il importe

qu’il en soit de même pour les informations à fournir, à partir du budget

national et destinées à l’établissement du budget de la commune.

Etant donné que le développement local exige davantage de

ressources, les communes doivent également être renforcées pour la

mobilisation des ressources extérieures.

B – Les communes et les subventions des accords de financement

Dans le cadre de la mobilisation du financement extérieur tout

aussi important pour l’établissement du budget communal, la

transparence et la célérité dans la consommation des fonds accordés

sont déterminantes. Il y a alors lieu de faciliter non seulement la

traçabilité de l’aide extérieure mais également son utilisation par la

commune bénéficiaire. A ce propos, l’article 5 du décret du 29 juin 2005

indiquant les modalités de consommation des interventions financières

175 Décret n° 2005-370 du 23 juin 2005 précitée.


Page


de la coopération décentralisée176 devra être révisé dans le sens de faire

de ce qui est considéré comme dérogatoire, le principe : « à titre

dérogatoire, le ministre chargé des finances peut autoriser l’ouverture

d’un compte bancaire ou postal par la commune béninoise bénéficiaire,

le cas échéant, le receveur-percepteur compétent est cosignataire dudit

compte avec le maire concerné »177. La présence du receveur-

percepteur garantit sans doute de la possibilité pour le Trésor public de

maîtriser les flux financiers enregistrés à cette occasion.

En effet, l’ouverture d’un compte bancaire se révèle alors très

indiquée et plus pratique que la tuyauterie du Trésor public. La première

raison est liée à la célérité dans la consommation des fonds, car la

procédure d’approvisionnement des comptes bancaires des recettes

perceptions par la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité

Publique (DGTCP) demeure toujours critiquée même si des efforts

certains sont observés à ce jour. La deuxième raison est d’ordre

pratique. Le suivi et l’évaluation financière de la mise en œuvre de la

convention de coopération décentralisée seront très aisés. Il suffit du

relevé bancaire pour faire un point de situation au plan financier. Ce

point rapporté à la convention ressortira sans peine particulière le niveau

de l’exécution physique de ladite convention.

Par ailleurs, il urge de mettre en place une nouvelle conception du

contrôle budgétaire.

176 Décret n° 2005-393 du 29 juin 2005 précité.

177 Article 5 alinéa 2 du décret n° 2005-393 du 29 juin 2005 précité.


Page


Section 2 : L’amélioration du contrôle budgétaire

Dans un processus de décentralisation, la bonne gouvernance

revêt une importance particulière surtout dans le domaine de la gestion

des deniers publics. C’est pourquoi, la transparence, notamment en

matière de gestion budgétaire, devrait occuper une place de choix dans

les administrations locales du fait même de l’absence de frontière entre

l’élu et l’administré qui « du fait qu’il participe au financement de l’action

et de l’activité menées par les administrations publiques a le droit de

savoir la qualité de la gestion publique et il y réserve de plus en plus

d’exigence »178.

A cet effet, les institutions de contre-pouvoir local ou de

tempérance de la prééminence des élus locaux se doivent d’être

outillées pour accomplir, au mieux, leur mission (§1). Dans le même

temps, le déficit budgétaire devra être plus encadré (§2).

Paragraphe 1 : Le renforcement du contrôle de l’équilibre réel

Les conditions actuelles d’appréciation de l’équilibre réel des

budgets communaux par l’autorité de tutelle sont très favorables à des

travers. D’abord, l’autorité de tutelle se retrouve dans une position de

juge et partie, car en même temps qu’elle constate le déséquilibre

budgétaire, elle dispose de tous les pouvoirs pour le rétablir avec ou

sans le consentement du conseil communal, organe délibérant local.

Ensuite, il se développe autour du contrôle budgétaire beaucoup plus un

climat de copinage que d’objectivité. Rien n’empêche l’autorité de tutelle

178 Rufin Théophile LANZOU, Mémoire de Master en Administration Publique, ENA France, Promotion 2005-2007, février 2007, p. 3.


Page


de porter des appréciations différentes sur deux budgets présentant des

faiblesses similaires ; d’où la nécessité de restreindre les pouvoirs

budgétaires de l’autorité de tutelle (A) et de renforcer la présence des

organes de contrôle à compétences nationales (B).

A – La restriction des pouvoirs de l’autorité de tutelle

En France, le budget des communes n’est pas soumis à

l’approbation préalable de l’autorité de tutelle. Ainsi, si elle « estime que

le budget n’a pas été voté en équilibre réel, le préfet saisira la Chambre

Régionale des Comptes dans un délai de 30 jours à compter de la date

de transmission de l’acte budgétaire »179. Ce délai de trente jours est

impératif180 car son non respect par l’autorité de tutelle peut conduire la

Chambre Régionale des Comptes à rejeter la saisine du représentant de

l’Etat et le budget de la collectivité locale même déséquilibré sera rendu

exécutoire.

Bien que cette mesure ne soit pas applicable au Bénin dans l’état

actuel de la législation, elle constitue, quand même, une source

d’inspiration pour la future relecture des textes de décentralisation.

En tout cas, l’effectivité du principe de l’équilibre réel des budgets

communaux au Bénin, exige la distinction des fonctions d’autorité de

constatation du déséquilibre de celles d’autorité de rétablissement de

l’équilibre budgétaire. L’intérêt de cette distinction est évident lorsque le

déséquilibre budgétaire n’est pas provoqué par la non inscription d’une

dépense obligatoire ou par une provision insuffisante de celle-ci. Le cas

179 Jean-Luc ALBERT, Jean-Louis PEREAU, L’exécution des budgets communaux, Paris, economica, 1997, p.35.

180 Cf. Avis Chambre Régionale des Comptes de Corse, 16 juin 1993, commune de Santa maria poggio.


Page


échéant, le rétablissement de l’équilibre par l’autorité de tutelle pourrait

paraître arbitraire. L’intervention d’une institution neutre est une condition

de fiabilisation de la sincérité des inscriptions budgétaires. Ainsi, en cas

de constatation par l’autorité de tutelle du déséquilibre budgétaire au

niveau d’une commune, deux cas de figures peuvent s’offrir à la

recherche du rétablissement de l’équilibre réel du budget. S’il s’agit d’un

déséquilibre budgétaire provoqué par la non inscription d’une dépense

obligatoire ou une sous-évaluation de la dépense, l’autorité de tutelle

peut enjoindre directement la commune de procéder à l’établissement de

l’équilibre par la diminution ou la suppression des dépenses facultatives.

A cet effet, le conseil fait parvenir à l’autorité de tutelle une nouvelle

délibération constatant la prise en compte des observations nécessaires

à l’établissement de l’équilibre budgétaire. Ceci se justifie par le fait que

le déséquilibre budgétaire constaté pour ces motifs, ne requiert pas une

expertise particulière dès lors que les annexes nécessaires à la

compréhension des inscriptions figurent au budget. On ferait alors

économie de procédure pour l’approbation du budget communal.

Mais, s’il s’agit d’un déséquilibre budgétaire provoqué par d’autres

situations outre que celles indiquées précédemment, le recours à un

autre acteur ; notamment la Chambre des Comptes de la Cour Suprême

est gage d’objectivité dans l’étude des budgets communaux. Il s’agit

pour l’autorité de tutelle, en même temps, qu’elle saisit la Chambre des

Comptes relativement au déséquilibre constaté, qu’elle notifie à la

commune concernée ses observations et mesures d’établissement de

l’équilibre budgétaire. Si le conseil communal adhère aux mesures

proposées par l’autorité de tutelle, il procède à une nouvelle délibération.

Copie de cette nouvelle délibération est adressée à la Chambre des


Page


Comptes par les soins de l’autorité de tutelle avec copie de l’arrêté

d’approbation du budget communal. En cas de désaccord, le conseil

communal devra motiver sa position, par écrit, devant la Chambre des

Comptes qui se chargera de départager les protagonistes et

d’approuver, en même temps, le budget de la commune. Il convient de

préciser que dans tous les cas de figure, la commune devra disposer de

son budget au plus tard le 31 mars181 de l’année de gestion. Il est donc

souhaitable que la procédure d’approbation du budget communal

incluant l’intervention de la Chambre des Comptes n’excède pas deux

mois.

La mise en œuvre de cette nouvelle donne appelle la révision de

la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 portant régime financier des

communes en République du Bénin et la loi n° 2004-07 du 23 octobre

2007 portant composition, organisation, fonctionnement et attributions de

la Cour Suprême.

Indépendamment de ce repositionnement de l’autorité de tutelle,

l’Etat devrait systématiser le contrôle de la gestion budgétaire des

communes.

B – La systématisation du contrôle budgétaire des communes par l’Etat

Dans le cadre de la mise en œuvre du FADeC, il a été prévu le

contrôle des communes ainsi que de leurs intercommunales par les

organes de contrôle à compétences nationales. Il s’agit du contrôle

181 Conformément à l’article 28 de la loi n° 98-007 précitée, le 31 mars de chaque année est la date impérative pour que la commune dispose de son budget.


Page


exercé par « l’Inspection Générale des Finances et l’Inspection Générale

des Affaires Administratives »182.

Dans le contexte de la mise en œuvre du fonds d’appui au

développement des communes, cette disposition se justifie. Déplacée

sur le champ du contrôle de la gestion budgétaire et de la lutte pour

l’effectivité du principe de l’équilibre réel des budgets communaux au

Bénin, elle présente certaines faiblesses. Il aurait fallu qu’un autre acte

réglementaire organise le cas spécifique du contrôle budgétaire des

communes par les organes à compétences nationales.

Une telle mesure aura pour effet de dissuader les autorités locales

qui « croient détenir une souveraineté illimitée sur la gestion des affaires

publiques locales, oubliant souvent la primauté de la souveraineté et de

l’Etat et les limites légales de leurs compétences »183. Désormais, le

souci pour les autorités communales d’asseoir une bonne gestion

budgétaire et/ou d’éviter les représailles des structures de contrôle, les

amènera à veiller au respect des principes qui régissent la matière et

dont le principe de l’équilibre réel du budget communal tant en prévision

qu’en réalisation.

Les nouveaux mécanismes de découragement du déficit

budgétaire participent du vœu d’enracinement du principe de l’équilibre

réel des budgets communaux au Bénin.

182 Article 11 du décret n° 2008-276 du 19 mai 2008 portant création du fonds d’appui au développement des communes (FADeC).

183 S. DOSSOUMON, M. GOGAN, G. TOHOUNDE, S. HOUSSOU, Guide du contrôle de légalité des actes des autorités communales, op. cit., p. 4.


Page


Paragraphe 2 : Le découragement du déficit budgétaire

Pour le succès du processus de décentralisation au Bénin, il

importe d’insister, sur la promotion de bonnes pratiques. Ainsi, le déficit

budgétaire doit être découragé. A cet effet, l’intervention de la Chambre

des Comptes de la Cour Suprême dans la gestion budgétaire locale doit

être intensifiée (A) en même temps que les communes développant les

bonnes pratiques sont encouragées (B).

A – L’intervention salutaire de la Chambre des Comptes

Le déficit budgétaire suppose un excédent des dépenses sur les

recettes184. Il apparaît après l’exécution du budget et dans le compte

administratif de la commune.

Si le déficit budgétaire traduit, a priori, un cas de mauvaise

gestion, il reflète aussi que le budget n’a pas été en équilibre réel depuis

son élaboration et son approbation par l’autorité de tutelle. La

constatation du déficit budgétaire traduirait que malgré toutes les

mesures prises par le législateur, il a pu y avoir de failles pour que

l’équilibre réel ne soit pas respecté. Le conseil communal n’aura pas

évalué de manière sincère les prévisions budgétaires et que l’autorité de

tutelle n’aura pas eu toute la perspicacité nécessaire pour le constater.

La conséquence immédiate de cet état de choses sera l’abandon ou le

report, pour défaut de ressources financières, de nombreuses actions

qui, pour la plupart sont des actions d’investissement.

184 Gérard CORNU, Vocabulaire juridique, op.cit. p. 276.


Page


Dans ce contexte, il est indiqué de trouver un intervenant externe

et fort pour tenter de combler le fossé. En effet, le conseil communal et

l’autorité de tutelle auraient été incapables de mettre en place un budget

réellement équilibré.

Pour l’effectivité du principe de l’équilibre réel, les agents chargés

de l’élaboration et de l’exécution du budget communal doivent être

suivis, car "la peur du gendarme est le commencement de la sagesse". A

ce sujet GAUDEMET a estimé que « sans avoir à exercer leurs

attributions, par leur seule présence, les chambres régionales

tempéreront les pouvoirs financiers des autorités décentralisées ». Il faut

alors, pour la bonne gestion budgétaire au Bénin et partant, la réalité de

l’équilibre budgétaire des communes, tourner le regard vers la Chambre

des Comptes de la Cour Suprême. Elle paraît de nos jours, la seule à

même de jouer cet important rôle. Et, puisqu’elle est chargée de

l’apurement185 des comptes des comptables publics, elle peut être

investie de la mission de régulation du déficit budgétaire des collectivités

locales béninoises.

Cette mission consistera à limiter le déficit budgétaire des

communes à un maximum donné186 ; maximum au-delà duquel des

mesures devront être envisagées. Ce maximum appliqué sur la section

de fonctionnement peut varier selon qu’il s’agit d’une commune à statut

particulier ou d’une commune de droit commun. Pour les communes à

185 Aux termes de l’article 42 de la loi n°2004-07 du 23 octobre 2004 portant composition, organisation, fonctionnement et attributions de la Cour Suprême, c’est la Chambre des Comptes qui juge les comptes des comptables publics.

186 Selon l’article 1613-14 du code général des collectivités territoriales (France), un seuil de déficit budgétaire est fixé en fonction de la taille de la commune.


Page


statut particulier ce maximum peut être à un taux important en raison de

leurs capacités à pouvoir rapidement remonter la pente. Mais pour les

communes de droit commun le moindre déficit doit pouvoir retenir

l’attention.

Le rôle de la Chambre des Comptes serait de faire procéder à la

résorption de tout déficit budgétaire. « Si le déficit est minime, il doit être

résorbé l’année même de sa constatation »187. « S’il est important, il doit

être résorbé dans la ou les années suivant sa constatation »188.

La promotion des bonnes pratiques budgétaires est une autre

forme de découragement du déficit budgétaire.

B – La promotion des meilleures communes

"La politique du bâton et de la carotte" peut aussi contribuer à

l’effectivité du principe de l’équilibre réel des budgets communaux

surtout dans un contexte ou le processus de décentralisation est

relativement encore jeune.

A cet effet, la pratique actuellement en cours avec

l’accompagnement du ministère en charge de la décentralisation et

baptisée "Trophée de la décentralisation" mérite d’être encouragée et

érigée au rang des normes. Cette expérience devra être travaillée de

manière à faire un grand focus sur la gestion budgétaire en général et le

respect de l’équilibre budgétaire en particulier.

Par un arrêté conjoint des ministres en charge de la

décentralisation et des finances, il est souhaitable de mettre en place un

187 Luc SAIDJ, Finances publiques, op.cit., p.247.

188 Luc SAIDJ, Finances publiques, ibidem, p.247.


Page


organe technique chargé de proposer les communes ayant fait montre

de bonne gestion budgétaire au titre de chaque exercice. Les communes

ainsi retenues seront récompensées dans la mesure du possible. Il peut

s’agir d’une lettre de félicitation ou de réalisation d’actions

d’investissement extraites des plans de développement communaux. La

mise à la "Une" de ces communes aura un effet stimulateur pour les

autres. Cela permet aussi aux organes de contrôle de savoir où

intensifier les contrôles.


Page


CONCLUSION GENERALE

La règle de l’équilibre réel du budget communal est si importante

que l’Etat continue d’en assurer le contrôle. En effet, « le principe de

l’équilibre budgétaire est d’application rigoureuse pour les collectivités

territoriales. Le respect de ce principe est assuré par le représentant de

l’Etat »189. En tout cas et en France, le déséquilibre du budget local doit

être sanctionné. Lorsque le déséquilibre est détecté en temps utile, la

sanction est « constituée par le redressement d’office du budget décidé

par le préfet sur proposition de la chambre régionale des comptes – ou,

éventuellement, par une annulation du budget prononcée par la

juridiction administrative »190.

Des efforts ont été fournis par le législateur béninois pour faire

respecter le principe de l’équilibre réel dans la gestion budgétaire des

communes. Cependant, le principe de l’équilibre réel du budget

communal peine à s’affirmer au Bénin. De grands écarts entre les

prévisions et les réalisations de budgets communaux pourtant approuvés

par l’autorité de tutelle continuent d’être enregistrés neuf ans après le

démarrage effectif de la communalisation191.

Les causes de cette situation sont certainement multiples, mais

les plus importantes concernent les insuffisances incontestables des

189 Article 15 alinéa dernier de la Directive n° 01/2011/CM/UEMOA du 24 juin 2011 précitée.

190 Luc SAIDJ, Finances publiques, Finances publiques, op. cit., p.247.

191Félix Sabi-Kanni N’POCHA, Mémoire de fin de formation au cycle II de l’Ecole Nationale d’Administration et de Magistrature, filière : Administration Générale et Territoriale, op. cit., p. 19.


Page


textes et « les défaillances inévitables dans leur application »192. Les

insuffisances des textes se manifestent par les faiblesses des lois sur la

décentralisation et celles de leurs décrets d’application ainsi que

l’inexistence de nombreux textes complémentaires tels que les arrêtés,

les circulaires, les directives etc. A ceci, s’ajoutent les défaillances

certaines du contrôle de légalité dues, entre autres, à l’inexistence d’un

cadre formel de référence. Dans un tel contexte, « les autorités de tutelle

ont conçu, de façon empirique, chacune en ce qui la concerne, les

modalités pratiques dont la mise en œuvre ne se fonde pas toujours sur

une démarche logique et progressive »193.

Il s’ensuit que le principe constitutionnel de la libre administration

des collectivités locales célébré par les différentes lois de la

décentralisation reste encore un sujet d’actualité. En effet, face aux

réalités du terrain, les textes de décentralisation ont, dans leur

application, suscité des compréhensions variées, divergentes et parfois

conflictuelles entre les différents acteurs chargés de la mise en œuvre

du processus de décentralisation en général et du principe de l’équilibre

réel du budget communal en particulier. D’un côté, les élus locaux se

croient nantis d’un pouvoir illimité dans la conduite des affaires locales

ignorant ainsi les limites légales des compétences dévolues aux

communes. De l’autre, les autorités de tutelle, imbues de leur suprématie

sur les élus locaux, prennent des décisions qui sont parfois remises en

cause ou inexécutées.

192 S. DOSSOUMON, M. GOGAN, G. TOHOUNDE, S. HOUSSOU, Guide de contrôle de légalité des actes des autorités communales, op. cit., P 4.

193 Ibidem, p.4.


Page


Dans ces conditions, les différents textes de décentralisation au

Bénin requièrent une relecture "en profondeur" en vue de leur

harmonisation et de leur adaptation aux réalités du terrain.

En plus de cet effort, l’élaboration du droit de l’équilibre réel du

budget communal doit se poursuivre pour prendre en compte des

aspects importants tels que la formalisation des modalités d’approbation

du budget communal et l’institutionnalisation d’un débat obligatoire avant

le vote du budget par le conseil communal.

En ce qui concerne la formalisation les modalités d’approbation

des budgets communaux, il conviendrait d’uniformiser les instances

d’étude desdits budgets par le préfet ainsi que les éléments

d’appréciation de l’équilibre réel. Cette formalisation vise l’harmonisation

de l’exercice d’étude et d’approbation des budgets communaux sur toute

l’étendue du territoire et pour toutes les autorités de tutelle se succédant

au niveau du même département. Pour des raisons de bonne

gouvernance et de recours ultérieurs, il y a lieu de disposer de moyens

nécessaires permettant d’identifier aisément l’auteur du déséquilibre

budgétaire. A défaut, la suppression de l’approbation du budget

communal par le préfet est vivement conseillée. Elle aura pour effet,

l’affirmation de la pleine responsabilité des collectivités locales face au

principe de l’équilibre réel du budget communal et ce, devant la

Chambre des Comptes de la Cour Suprême. Ainsi, le contrôle de cet

important principe budgétaire des finances locales, aura atteint un seuil

de juridicité tel que les autorités locales y accorderont une importance

particulière de peur, pour elles, de confier la gestion des affaires

publiques locales au juge.


Page


L’institutionnalisation d’un débat budgétaire obligatoire avant le

vote du budget vise à minimiser, voire écarter les risques d’erreurs dans

les inscriptions budgétaires. A l’instar d’autres pays africains194, le Bénin

se doit d’adopter cette formalité de large partage sur le contenu du

budget communal. Le code des collectivités territoriales du Mali

conditionne le vote du budget, à un débat public ; lequel « débat public

doit être précédé d’une consultation des conseils de villages, de fractions

ou de quartiers constituant les communes »195. Cette large consultation

présente l’avantage d’affiner les inscriptions budgétaires en même temps

qu’elle renseigne et engage les citoyens sur les programmes et projets

de développement local.

Le principe de l’équilibre réel des budgets communaux, gagnerait

enfin, si l’Etat béninois s’efforce de garantir aux communes certaines

opportunités196 offertes par la charte européenne de l’autonomie locale à

savoir :

- « Les systèmes financiers sur lesquels reposent les

ressources dont disposent les collectivités locales doivent

être de nature suffisamment diversifiée et évolutive pour

permettre de suivre, autant que possible, dans la pratique,

l’évolution réelle des coûts de l’exercice de leurs

compétences ».

194 Loi n° 95-034/AN-RM du 12 avril 1995 portant code des collectivités territoriales du Mali.

195 Article 174 du code des collectivités territoriales du Mali.

196 Article 9 points 4, 7 et 8 de la charte européenne de l’autonomie locale entrée en vigueur le 1 er septembre 1988.


Page


- « Dans la mesure du possible, les subventions accordées

aux collectivités locales ne doivent pas être destinées au

financement de projets spécifiques. L’octroi de subventions

ne doit pas porter atteinte à la liberté fondamentale de la

politique des collectivités locales dans leur propre domaine

de compétence »

- « Afin de financer leurs dépenses d’investissement, les

collectivités locales doivent avoir accès, conformément à la

loi, au marché national des capitaux ».

Somme toute, le développement local dont on pare la

décentralisation est conditionné par l’accroissement substantiel des

ressources des collectivités locales. A cet effet, une politique de

décentralisation fiscale s’impose, si l’on cherche réellement à

« promouvoir l’efficacité dans la provision des services au niveau local,

le développement durable, la croissance économique et la réduction de

la pauvreté »197. Celle-ci appelle forcément des « réformes

institutionnelles et la mise à jour des lois »198.

197 Sylvain H.BOKO, Un aperçu sur la décentralisation fiscale et les finances locales en Afrique francophone, Forum d’action pour la gouvernance locale en Afrique francophone, avril 2008, p.2.

198 Sylvain H.BOKO, Un aperçu sur la décentralisation fiscale et les finances locales en Afrique francophone, Forum d’action pour la gouvernance locale en Afrique francophone, ibidem, p.2.


Page


BIBLIOGRAPHIE

I - OUVRAGES GENERAUX

ADAM (F.), FERRAND (O.), RIOUX (R.),

Finances publiques, Paris, Presses de sciences po et Dalloz, 2è éd, 2007.

BELLINA (S.), MAGRO (H.), VILLEMEUR (V.) (dir),

La gouvernance démocratique : un nouveau paradigme pour le développement ? Paris, Karthala, 2008.

BRUNET (F.), La décentralisation en Afrique subsaharienne, Paris, Secrétariat d’Etat à la coopération, 1997.

CORNU (G.), Vocabulaire juridique, Paris, PUF, 8è éd, 2009.

DAMAREY (S.), Exécution et contrôle des finances publiques, Paris, Gualino éditeur, 2007.

DEHOUMON (P.), Décentralisation au Bénin : entre risques et espoirs, Cotonou, COPEF, 2006.

LEMOINE (A.), Les finances publiques, Paris, CNFPT, 2002.

SAIDJ (L.), Finances publiques, Paris, Dalloz, 3è éd, 2000.

SAMYN (O.), SIMONETTA (P.), SOGNO (C.),

Dictionnaire des termes juridiques, Paris, éd. de Vecchi, 1986.

TOULOUSE (J.P), ROLLAND (Y.), De LEUSE (J.F)., PILLOT (X.),

Finances Publiques et Politiques Publiques,

Paris, Economica, 1987.

II - OUVRAGES SPECIALISES

ALBERT (J. L.),. PEREAU (J. L.),

L’exécution des budgets communaux, Paris,

Economica, 1997.

BOUVIER (M.), Les finances locales, 11è éd., Paris; L.G.D.J.

2006.

BROLLES (R.),. STRAUB (B.), Budgets des communes, 19é éd, Paris, Berger-


Page


Levrault, 2009.

CATHELINEAU (J.), Les finances locales, Paris, DALLOZ, 1993.

CLUZEL (J.), Les finances locales décentralisées, Paris,

L.G.D.J, 1989.

DOUAT (E.), BADIN (X.), Finances Publiques, Finances

Communautaires, Nationales, Sociales et

Locales, 3é éd, Paris, PUF, 1999.

MARTIN (J. M.), MURET (J.P.), Les budgets communaux, Paris, SYROS, ,

1995.

MATTRET (J.B.), Les finances locales, Paris, CNFPT, 2006.

MUZELLEC (R.), Finances publiques : Etat, Collectivités

territoriales, Union européenne, 15è éd, Paris,

DALLOZ, 2009.

LABIE (F.), Finances Publiques : Les Finances des

Collectivités Locales, Paris, CNFPT, 2000.

LAURENT (P.), BOYER (B.), La stratégie financière des collectivités locales,

Paris, L.G.D.J., 1995.

PAYSANT (A.), Finances locales, Paris, PUF, 1ère éd, 1993.

III - ARTICLES

DOUAT (E.), « La direction générale des finances publiques :

un conseil de qualité pour les collectivités

territoriales », in RFFP, n°112, novembre 2010.

FLEURANT-ANGBA (F.), GAUCHIER (C.),

« Les observatoires fiscaux à maturité », in

RFFP, n°117, février 2012.


Page


MEDE (N.), « L’autonomie financière des assemblées

parlementaires en Afrique francophone », in

RFFP, n°106, février 2009.

OLIVIER (E.), « Equilibre budgétaire et constitution, l’équilibre

du budgets locaux ? », in RFFP, n°117, février

2012.

PARIENTE (A.), « L’équilibre budgétaire : un principe juridique

insaisissable ? », RFFP, n°112, novembre

2010.

YOSSUNDARA (A.), « Pour un renouveau de l’autonomie financière

des collectivités territoriales en Thaïlande »,

RFFP, n°108, octobre 2009.

IV - REVUES SCIENTIFIQUES

Revue française de finances publiques, n°106, Paris, L.G.D.J, avril 2009.

Revue française de finances publiques, n°108, Paris, L.G.D.J, octobre 2009.

Revue française de finances publiques, n°108, Paris, L.G.D.J, novembre 2010.

Revue française de finances publiques, n°112, Paris, L.G.D.J, novembre 2011.

Revue française de finances publiques, n°117, Paris, L.G.D.J, février 2012.

V - DOCUMENTS JURIDIQUES

Loi n° 90-32 du 11 décembre 1990 portant Constitution de la République du

Bénin.

Les Déclarations des droits de l’homme : Du début 1789 – 1793 au

préambule de 1946.


Page


Directive n° 01/2011/CM/UEMOA du 24 juin 2011 portant régime des

collectivités territoriales au sein de l’UEMOA.

La charte européenne de l’autonomie locale du 1er juillet 1988.

Code général des collectivités territoriales (France).

Code de la démocratie locale et de la décentralisation de la région Wallonne.

Code des collectivités territoriales du Mali.

Loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative au droits et libertés des communes,

des départements et des régions.

Loi n° 97-028 du 15 janvier 1999 portant organisation de l’administration

territoriale de la République du Bénin.

Loi n° 97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en

République du Bénin.

Loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 portant régime financier des communes

en République du Bénin.

Loi n° 2004-07 du 23 octobre 2007 portant composition, organisation,

fonctionnement et attributions de la Cour Suprême.

Décret n° 2001-413 du 15 octobre 2001 portant modalités d’avances de

trésorerie aux communes de la République du Bénin.

Décret n° 2002-365 du 22 août 2002 portant création de la Commission

Nationale des Finances Locales.

Décret n° 2005-370 du 23 juin 2005 fixant les modalités de restitution aux

communes des ristournes sur les recettes recouvrées par les institutions

centrales.


Page


Décret n° 2005-371 du 23 juin 2005 fixant la liste des informations relevant

des services de l’Etat indispensables à l’établissement du budget de la

commune.

Décret n° 2005-374 du 23 juin 2005 fixant les modalités d’emprunts par les

communes et de leurs garanties.

Décret n° 2005-375 du 23 juin 2005 fixant les indemnités et primes et leurs

modalités d’octroi aux agents et fonctionnaires chargés d’un service

communal ou de fonctions communales.

Décret n° 2005-393 du 23 juin 2005 fixant les modalités de mise en œuvre

des interventions financières de la coopération décentralisée.

Décret n° 2008-276 du 19 mai 2008 portant création du Fonds d’Appui au

Développement des Communes.

VI – JURISPRUDENCE

CE, 10 octobre 1990, préfet du Val-Oise.

CE, 27 mai 1994, département du Tarn c/Barbut.

TA de Montpellier, 11 octobre 1985, M. Bard c/commune de Bédarieux.

TA de Versailles, 28 décembre 1993, commune de Fontenay le Fleury.

TA de Versailles, 16 mars 2001, commune de Lisses.

DCC n°2000-442 du 28 décembre 2000 relative à la loi de finances 2000

(France).


Page


VII – MEMOIRES

AFFOUKOU (M.) Gestion des risques financiers dans les

collectivités locales : cas de la commune de

Glazoué, mémoire de master en administration

des affaires, CEPIB Formation, Cotonou,

promotion 2008-2009.

LANZOU (R. T)., Les Chambres régionales des comptes et la

problématique du contrôle de la gestion

financière des collectivités territoriales,

mémoire, master en administration publique,

ENA France, février 2007.

LEJOUR (B.), Du contrôle budgétaire et financier au contrôle de gestion dans les collectivités locales, mémoire de DESS, Institut d’Etudes Politiques de Lyon, septembre 2003.

N’POCHA (F. S-K.), Contribution à l’amélioration de la gestion financière des communes au Bénin, mémoire, cycle II, ENAM Bénin, AGT, promotion 2008-2009.

VIII - DOCUMENTS DE TRAVAIL

AKAKPO (M.B.), Réflexions sur la gouvernance financière au Bénin, Transparency international Bénin.

BOKO (S.), Un bref aperçu de la décentralisation fiscale et les finances locales en Afrique francophone, Forum d’action pour la gouvernance locale en Afrique francophone, avril 2008.

DIN ELAME (R.), Le rendement actuel et potentiel de la fiscalité des communes : cas du Cameroun.

DOSSOUMON (S.), GOGAN (M.) TOHOUNDE, (G.) HOUSSOU (S.),

Guide du contrôle de légalité des actes des autorités communales, version finale, juin 2005.


Page


FERRETTI (R.), Cours sur les finances locales, université de Metz.

KPATCHAVI (A. C.) Décentralisation, reddition des comptes et services sociaux de base au Bénin : expériences des communes de Dogbo, Ouinhi et Sinendé, Cotonou, Ablodè, 2010.

ROUX (A.), La décentralisation à la française, novembre 2008.

VALLETOUX (P.), Fiscalité et finances publiques locales : à la recherche d’une nouvelle donne, rapport, Conseil Economique et Social (France), 2006.

VERGNE (C.), La décentralisation fiscale en Afrique francophone : Note sur les transferts intergouvernementaux, septembre 2008.

YATTA (F.P.), La décentralisation financière en Afrique : succès, problèmes et contraintes, septembre 2000.

YATTA (F.P.) La décentralisation financière : une vue d’ensemble de la problématique, Ouagadougou, 31 mars 2008.

CIFAL Ouagadougou, Capacité financière des communes du Bénin et stratégies d’amélioration des recettes propres, septembre 2010.

Chambre régionale des comptes,

Avis n°93-60, commune de Santa maria poggio, Corse, 16 juin 1993.

Cours des comptes Les limites des procédures de contrôle budgétaire des collectivités territoriales : le cas de la commune de Pont-Saint-Esprit (Card).

Mission de Décentralisation,

Le guide du maire, octobre 2005.

Mission de Décentralisation,

La nomenclature des comptes par nature des communes, janvier 2003.

Mission de Décentralisation ;

Le guide à l’usage du maire, ordonnateur de la commune, janvier 2003.

Mission de La nomenclature des comptes par fonction des


Page


Décentralisation ; communes, janvier 2003.La décentralisation fiscale en Afrique : succès, problèmes et contraintes, Windhoek, 18 mai 2000.

IX - WEBOGRAPHIE

www.legifrance.fr.

www.senat.fr/.

www.aed.auf.org.

www.comptes.fr.

www.worldbank.org.

www.carrefourlocal.org.

www.journaldesmaires.com.

www.lagazettedescommunes.com.


Page

http://www.lagazettedescommunes.com/

http://www.journaldesmaires.com/

http://www.carrefourlocal.org/

http://www.worldbank.org/

http://www.comptes.fr/

http://www.aed.auf.org/

http://www.senat.fr/

http://www.legifrance.fr/


TABLE DES MATIERES

DECLARATION D’ENGAGEMENT...................................................................................... I

DEDICACE...................................................................................................................................... II

SIGLES............................................................................................................................................ III

REMERCIEMENTS.................................................................................................................... IV

SOMMAIRE.................................................................................................................................... V

INTRODUCTION GENERALE ........................................................................................................ 1

PREMIERE PARTIE : L’EQUILIBRE REEL DU BUDGET COMMUNAL, UN PRINCIPE CONSACRE AU BENIN....8

CHAPITRE I : LE CONTENU DU PRINCIPE DE L’EQUILIBRE REEL AU BENIN.......................................................10Section 1 : L’encadrement législatif……………………………………………………………………………………………………………..10

Paragraphe 1 : Les prérogatives des organes communaux..........................................................................11A – Les pouvoirs budgétaires du maire...............................................................................................11

B – Les prérogatives du conseil communal............................................................................................14

Paragraphe 2 : Les pouvoirs du préfet, autorité de tutelle..........................................................................19A – Le pouvoir d’approbation de l’autorité de tutelle...........................................................................19

B – Le pouvoir de substitution................................................................................................................23

Section 2 : Le contenu réglementaire…………………………………………………………………………………………………… 25

Paragraphe 1 : L’affinement des pouvoirs budgétaires de la commune......................................................26A – Les pouvoirs renforcés du maire......................................................................................................26

B – Les compétences renforcées du conseil communal.........................................................................28

Paragraphe 2 : L’affirmation des pouvoirs de l’autorité de tutelle..............................................................30A – La déduction du pouvoir d’approbation de l’autorité de tutelle.....................................................30

B – Le renforcement du pouvoir de substitution de l’autorité de tutelle..............................................32

CHAPITRE II : LES INSUFFISANCES DES INSTRUMENTS JURIDIQUES...............................................................34Section 1 : Les limitations de principe et le silence des textes……………………………………………………………………..34

Paragraphe 1 : La prise en otage de l’autonomie financière locale.............................................................34A - L’inexistence du pouvoir créateur de l’impôt...................................................................................35


Page


B – L’absence du pouvoir de perception de l’impôt...............................................................................37

Paragraphe 2 : Le silence des textes et l’inaction du gouvernement...........................................................38A – Les difficultés de mise en œuvre du pouvoir d’approbation du préfet...........................................38

B – Les difficultés découlant de l’inaction du gouvernement................................................................40

Section 2 : Les faiblesses législatives et réglementaires………………………………………………………………………………41

Paragraphe 1 : L’institutionnalisation du déséquilibre budgétaire..............................................................42A – Les voies ouvertes au déséquilibre budgétaire par la loi.................................................................42

B – Les faiblesses du cadre réglementaire.............................................................................................45

Paragraphe 2 : La non maîtrise du déficit budgétaire..................................................................................47A - Le délai légal de vote du compte administratif de la commune......................................................47

B – Le déficit budgétaire laissé pour compte.........................................................................................48

DEUXIEME PARTIE : L’EQUILIBRE REEL DU BUDGET COMMUNAL, UN PRINCIPE A ENRACINER AU BENIN............................................................................................................................................................ 51

CHAPITRE I : LE RENFORCEMENT DES INSTRUMENTS JURIDIQUES................................................................53Section 1 : Le renforcement des capacités de la commune………………………………………………………………………….53

Paragraphe 1 : L’amélioration de la procédure de vote du budget.............................................................53A - L’institution du débat d’orientation budgétaire...............................................................................54

B - Les informations nécessaires au respect du principe de l’équilibre réel..........................................56

Paragraphe 2 : La valorisation du compte administratif..............................................................................59A - Le délai d’adoption du compte administratif...................................................................................60

B – Les annexes au compte administratif...............................................................................................62

Section 2 : L’amélioration du contrôle budgétaire………………………………………………………………………………………..63

Paragraphe 1 : Les préalables à l’approbation du budget local...................................................................64A – La mise en place d’un organe d’étude du budget communal..........................................................64

B – Les éléments d’appréciation de l’équilibre réel du budget communal...........................................66

Paragraphe 2 : Le renforcement du suivi de l’exécution du budget............................................................67A – Le pouvoir de rappel à l’ordre de l’autorité de tutelle....................................................................68

B – La réalité des prélèvements de ressources pour les investissements.............................................69

CHAPITRE II : LA PROBLEMATIQUE DE L’AUTONOMIE FINANCIERE...............................................................71Section 1 : La question des ressources propres……………………………………………………………………………………………71

Paragraphe 1 : Les communes et la fiscalité locale......................................................................................72A – L’implication des communes dans la détermination des taux d’impôt...........................................72

B – L’implication de la commune dans la perception de l’impôt...........................................................74

Paragraphe 2 : Les communes face aux ressources externes......................................................................76A – L’exigibilité des informations nécessaires à l’établissement du budget.........................................76


Page


B – Les communes et les subventions des accords de financement......................................................77

Section 2 : L’amélioration du contrôle budgétaire………………………………………………………………………………………..79

Paragraphe 1 : Le renforcement du contrôle de l’équilibre réel..................................................................79A – La restriction des pouvoirs de l’autorité de tutelle..........................................................................80

B – La systématisation du contrôle budgétaire des communes par l’Etat.............................................83

Paragraphe 2 : Le découragement du déficit budgétaire.............................................................................84A – L’intervention salutaire de la Chambre des Comptes......................................................................84

B – La promotion des meilleures communes.........................................................................................86

CONCLUSION GENERALE ........................................................................................................... 88

BIBLIOGRAPHIE ........................................................................................................................... 93

TABLE DES MATIERES...................................................................................................... 101


Page