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Agglomérations et gouvernance multi-niveaux: aspects théoriques
et enjeux politiques
Prof. Dr. Daniel KüblerInstitut de science politique &
Centre d'études sur la démocratie
Université de Zurich
17 mars 2011 IHDEAP 2
Plan1. Les agglomérations en Suisse:
– territoires fonctionnels– territoires institutionnels
2. Les "enjeux d'agglomération"3. Gouverner les agglomérations:
trois modèles théoriques4. Evaluation empirique5. Conclusion
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1. Agglomérations: esp.fonctionnels• Définition des agglomérations de l'OFS (1980 - )
1. 20'000 habitants au moins; territoire formé de communes adjacentes;
2. Toute aggl. possède une zone centrale3. Rattachement d'une commune à l'agglo si au moins
1/6 des émigrants pendulaires sur zone centrale ET trois des conditions suivantes:
• lien de continuité du bâti (< 200m agr. ou forêt)• densité combinée habitants/emplois (> 10/ha)• croissance démogr. sup. à la moyenne• émigrants pendulaires sur zone centrale 1/3• faible présence de l'agriculture
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17 mars 2011 IHDEAP 4
(c) INFOPLAN-ARE; Quellen: GEOSTAT-BFS
Agglomerations, villes isolées 2000Agglomerations, villes isolées 1990Agglomerations, villes isolées 1980Agglomerations, villes isolées 1970Agglomerations, villes isolées 1960
Agglomérations RF 1960
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(c) INFOPLAN-ARE; Quellen: GEOSTAT-BFS
Agglomerations, villes isolées 2000Agglomerations, villes isolées 1990Agglomerations, villes isolées 1980Agglomerations, villes isolées 1970Agglomerations, villes isolées 1960
Agglomérations RF 1970
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(c) INFOPLAN-ARE; Quellen: GEOSTAT-BFS
Agglomerations, villes isolées 2000Agglomerations, villes isolées 1990Agglomerations, villes isolées 1980Agglomerations, villes isolées 1970Agglomerations, villes isolées 1960
Agglomérations RF 1980
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(c) INFOPLAN-ARE; Quellen: GEOSTAT-BFS
Agglomerations, villes isolées 2000Agglomerations, villes isolées 1990Agglomerations, villes isolées 1980Agglomerations, villes isolées 1970Agglomerations, villes isolées 1960
Agglomérations RF 1990
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(c) INFOPLAN-ARE; Quellen: GEOSTAT-BFS
Agglomerations, villes isolées 2000Agglomerations, villes isolées 1990Agglomerations, villes isolées 1980Agglomerations, villes isolées 1970Agglomerations, villes isolées 1960
Agglomérations RF 2000
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1. Agglomérations: esp.fonctionnels
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10
20
30
40
50
60
70
80
1910 1920 1930 1941 1950 1960 1970 1980 1990 2000
0
10
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30
40
50
60
70
Degré d'urbanisation (% populationdans comm. urbaines)
% de personnes ne travaillant pasdans communes de résidence
RF 2000: 50 agglos, 5 v.i., 979 communes urb.; 73.3% pop.
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1. Agglos: territoires fonctionnels• Aires métropolitaines RF 2000:
• Zürich: 1.64 mio., 11 agglos, 217 communes• Lémanique: 1.05 mio., 4 agglos, 168 communes• Bâle: 0.69 mio., 1 agglo, 118 communes• Berne: 0.56 mio., 6 agglos, 101 commuens• ‚Ticino urbano‘: 0.46 mio., 4 agglos, 174 comm.
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1.00
1.50
2.00
2.50
3.00
3.50
4.00
Zürich Luzern Lausanne Lugano
Ville-centreCommunes suburbainesCommunes richesCommunes périurbainesTotal agglo
"Dans quelle mesure vous sentez-vous attaché à votreagglomération?" (1=pas du tout 4= beaucoup)
Source: Kübler (2005)
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17 mars 2011 IHDEAP 13
1. Agglomérations: esp.fonctionnels• Espace vécu
– Frontières communales peu visibles– Attachement émotionnel à l'agglomération
augmente avec la pratique de l'espace– Les agglomérations ne sont pas uniquement une
réalité sociologique mais aussi une réalité sociale
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1. Agglos: territoires institutionnels
Table 3: The Ten Largest Swiss Agglomerations
Agglomeration Population Number of Municipalities
Cantons / foreign territories
Zurich 1'080'728 132 Zurich, Aargau, Schwyz Basle 731'167 127 Basel-Stadt, Basel-Land, Solothurn, Aar-
gau, Baden-Wuerttemberg (D), Alsace (F) Geneva 645'608 131 Geneva, Vaud, Ain (F), Haute Savoie (F) Berne 349'096 43 Berne, Fribourg Lausanne 311'441 70 Vaud Como-Chiasso 273'801 70 Ticino, Como (I) Lucerne 196'550 17 Lucerne, Nidwalden, Schwyz St. Gallen 146'385 11 St. Gallen, Appenzell I.Rh., Appenzell
A.Rh. Lugano 136'032 77 Ticino, Varese (I), Como (I) Winterthur 123'416 12 Zürich
Source: Kübler 2006
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1. Agglos: territoires institutionnelsFragmentation gouvernementale élevée
Table 1: Institutional Fragmentation of Agglomerations over 200'000 Inhabitants, international comparison (data for the Year 2000 or near)
Country Portion of the Core City- to the Agglom-eration Population (Average of all Ag-
glomerations)
Number of Munici-palities for 100’000 Inhabitants (Average
of all Agglomera-tions)
Fragmentation Index according to Zeigler and Brunn (1980)
Sweden 58% 2 0.03 Canada 66% 1 0.04 The Netherlands 50% 2 0.05 Spain 64% 3 0.05 Poland 59% 3 0.06 Norway 54% 4 0.08 Hungary 75% 3 0.17 Czech Republic 70% 21 0.3 Germany 31% 18 0.63 USA 34% 15 0.71 Switzerland 30% 21 0.73 France 36% 32 1.06
Source: Hoffmann-Martinot und Sellers (2005)
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17 mars 2011 IHDEAP 16
2. Enjeux d'agglomérationDissociation espace fonctionnel et terr. institutionnel• Effets territoriaux externes (spillover)
– charges de centre
• Enchevêtrement politique– Autonomie communale réduite– Déficit démocratique
• Conflits politiques– "Ségrégation politique"
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2. Enjeux d'agglomérationEffets territoriaux externes (spillover)• Concept théorique:
Equivalence fiscale (M. Olson 1969)• Charges de centre
– Police– Culture et loisir– Services de santé– Aide sociale
Cercle vicieux de la fiscalité (R. Frey)
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2. Enjeux d'agglomération
Cercle vicieux de la fiscalité (R. Frey)
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17 mars 2011 IHDEAP 19
2. Enjeux d'agglomération
Table 2: Centrality charges of core cities in Swiss agglomera-tions in 2002, indexed (mean of all suburban munici-palities = 100)
Large agglomerations Zurich, Bern, Lausanne, Geneva
Middle agglomerations (50'000 – 250'000 inhabitants)
Core city Suburbs Core city Suburbs
Police* 542 100 602 100
Culture and leisure* 379 100 361 100
Health 143 100 142 100
Transport* 166 100 164 100
Welfare* 216 100 140 100
Tax charge on an income of 60'000 Fr. **
112 100 106 100
Tax charge on an income of 100'000 Fr **
114 100 104 100
* Net charges per capita (i.e. current expenditures that are not covered by purpose-oriented incomes).
** Mean of taxes of single-earner households with 2 children with a gross yearly income of 60'000 respectively 100'000 Fr. (communal, cantonal and church taxes).
Source: Kuster und Meier (2005)
17 mars 2011 IHDEAP 20
Canton de Zurich:Taux d'imposition communale pour l'année fiscale 2009
17 mars 2011 IHDEAP 21
2. Enjeux d'agglomérationEnchevêtrement politique• Etude Arn et Friederich (1994):
– 444 associations intercommunales dans 16 agglomérations
– culture et loisir, services industriels, déchêts, aidesociale, police et justice, transports
– Diversité des formes juridiques– Sans instruments participatifs
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17 mars 2011 IHDEAP 22
2. Enjeux d'agglomérationEnchevêtrement politique
• "Joint-decision trap"– p.ex. Lausanne: transports public
• Déficit démocratique– Eléction indirecte des décideurs
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2. Enjeux d'agglomération"Ségrégation politique"
– Villes-centre: rouge-vert– Zone suburbaine: droite conservatrice (nationaliste)– Zone périurbaine: droite libérale
Source: Kübler (2005)
17 mars 2011 IHDEAP 24
3. Gouverner les agglomérationsTrois approches théoriquesA) Réformateurs métropolitains:
– Réduire fragmentation par réformes territoriales (fusions, gouvernements métropolitains)
B) Approche du choix rationnel:– Désenchevêtrer pour rétablir l'équivalence fiscale
C) Nouveau régionalisme (gouvernance):– Améliorer la collaboration à tous les niveaux
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17 mars 2011 IHDEAP 25
A) Réformes territoriales dans les agglomérations en Suisse
17 mars 2011 IHDEAP 26
3. Gouverner les agglomérationsA) Consolidation institutionnelle
1. Agglomération de Fribourg (depuis juin 2008)• Dix communes aux alentours de Fribourg
• Législatif et exécutif d'agglomération
• Compétences:• Aménagement du territoire, transport, environnement,
développement économiquie, tourisme, culture régionale
• Financement: • Contribution des communes
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3. Gouverner les agglomérationsA) Consolidation institutionnelle
1. Conférences régionales du canton de Berne (2008)• Possibilité de créer six conférences régionales
• p.ex. CR Bern Mittelland (101 communes)
• Compétences obligatoires:• Aménagement du territoire, transport, culture,
développement économique
• Conseil d'agglomération: syndics des communes
• Démocratie directe (double majorité)
• Financement: contributions communales
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17 mars 2011 IHDEAP 28
3. Gouverner les agglomérationsB) Rétablir l'équivalence fiscale
– Réformes de la compensation financière cantonale:• ZH: Révision 1999. Compensation des charges de
centre de la ville de Zurich.
• VD: Révision 2000 (Etacom). Décharge des villes-centre.
• LU: Révision 2002. Compensation socio-démographique pour la ville de Lucerne.
• TI: Révision 2002. Décharge des villes-centre.
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3. Gouverner les agglomérationsB) Rétablir l'équivalence fiscale:
– Désenchevêtrement: transfert de tâches au canton• VD: Révision 2000 (Etacom)
• ZH: Années 1990:– Opéra
– Transports publics
Idéaltype: FOCJ (Frey & Eichenberger 1997)• Functional
• Overlapping
• Competing
• Jurisdictions
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3. Gouverner les agglomérationsC) Amélioration de la collaboration
– Verticale (Confédération, cantons et communes)• Article 50 CF (1999)
• Politique des agglomérations de la Confédération
• Conférence tripartite sur les agglos (CTA-TAK): 1999
– Horizontale (villes-centres et banlieue)• Projets modèle de la Confédération (depuis 2001)
• Projets d'agglomération (fonds d'infrastructure): projets urgents autorisés, env. 30 projets soumis
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17 mars 2011 IHDEAP 31
4. Que penser de ces approches?• Recherche au LaSUR/EPFL (2000 – 2003)
– D. Kübler (2005) La métropole et le citoyen, Lausanne: PPUR
• Observation: mélange des trois approches– Présence de différents types de régionalisme
• Etude des conséquences pour la populationA) Relations autorités-citoyens (démocratie)
B) Qualité des services (efficacité)
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4. Que penser de ces approches?• Démarche
– Qualitative: 20 études de cas• 5 agglos (Berne, Lausanne, Lugano, Lucerne, Zurich)
• 4 domaines politiques (Eau, TP, drogues, culture)
– Quantitative: enquête téléphonique• 2010 citoyens
• 4 agglomérations (sans Bern – trop cher...)
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4. Que penser de ces approches? – Eau potable:
– supra-local depuis années1970– Services industriels communaux ou privatisés
– Transports publics d'agglomération: – supra-local depuis années 1990– Implication du canton
– Services pour toxicomanes:– supra-local depuis milieu des annnées 1990– Présence d'ONGs
– Culture:– supra-local depuis fin des années 1990– stt. compensation financière
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Règles
Acteurs
Niveaux
Négociéescontractuellesou ad hoc
Négociéescontractuelles
Interactionsformalisées par des lois
Interactionsformalisées par des lois
Étatiques et non-étatiques
Étatiques et non-étatiques
ÉtatiquesÉtatiques
Local et supra-local
LocalLocal et supra-local
Unique
Réseauxcomplexes
Coopération àbut unique
Gouvernement à deux niveaux
Autorité locale(consolidée)
régionalismeNouveauRégionalismeAncien
Types de régionalisme (Savitch/Vogel 2000)
Go
uve
rne
me
nt
Go
uve
rna
nce
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V.indép. 1: Classement des cas étudiés (n=20)
Lausanne, BerneZurich, LucerneLuganoCulture
Zurich, LuganoLausanneBerne, LucerneDrogues
Total
TP
Eau
Domaine
3683
LausanneLucerneBerne, Lugano, Zurich
Berne, Lugano,
Lucerne
Lausanne,
Zurich
Réseauxcomplexes
Coopération àbut unique
Gouvernement à deux niveaux
Autorité locale (consolidée)
régionalismenouveauRégionalismeAncien
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TPCulture, Toxicomanie
EauLausanne
(=11)
ToxicomanieEauTPCultureLugano(=10)
Eau, cultureTP, toxicomanieBerne(=10)
Eau, TPCulture, toxicomanie
Lucerne(=10)
Zurich
(=9)
ToxicomanieTP, cultureEau
Réseauxcomplexes(4)
Coopération àbut unique(3)
Gouvernement à deux(2)
Autoritélocale (con-solidée) (1)
régionalismenouveauRégionalismeAncien
V.indép. 1: Indice de régionalisme
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17 mars 2011 IHDEAP 37
0.0663580137.389Lugano
0.1474617196.550Lucerne
0.1760467309.120Lausanne
0.119321331.084.027Zurich
indiceCommunesHabitantsAgglo
– indice de concentration HerfindahlV. de contrôle: fragmentation gouvernementale
17 mars 2011 IHDEAP 38
Hyp.: Nouv. régionalisme réduit "accountability" (qualitatif)
sans
indirecte
Directe
Elect. Réseauxcomplexes
Coopération àbut unique
Gouvernement à deux niveaux
Autorité locale (consolidée)
régionalismenouveauRégionalismeAncien
A) Régionalisme et démocratie
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Lausanne TPsans
indirecte
Directe
Elect.
Lugano eau, Berne eau,Lu eau, Lu TP
Zurich tox, Lugano tox
Lausanne tox, Lausanne culture
Zh TP, Bern TP, Lug. TP, Bernetox, Lu tox, Lu culture, Zhculture
Zurich eau, Lausanne eau, Lugano culture
Réseauxcomplexes
Coopération àbut unique
Gouvernement à deux niveaux
Autorité locale (consolidée)
régionalismenouveauRégionalismeAncien
A) Régionalisme et démocratie
Hyp.: Nouv. régionalisme réduit "accountability" (qualitatif)
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17 mars 2011 IHDEAP 40
0.0000.0010.000
4.025-0.223-0.285
Indice de consolidationIndice de régionalismeRégion linguistique (além.)
Agglo
N=1937 adj. R2=24.8%
0.0840.2940.121
-0.002-0.0000.063
Taux d'impositionTaille de la communeVille-centre
Commune
0.8020.0280.2440.0000.000
0.0000.0610.0050.0970.293
âgesexe (masculin)Niveau de formationSatisfaction avec servicesConfiance aux autorités
Individ.
Sig.Coeff. (B)VariableNiveau
Hyp.: Nouv. régionalisme réduit légitimité (résultats quanti.)
A) Régionalisme et démocratie
17 mars 2011 IHDEAP 41
0.0160.2050.000
2.888-0.1290.404
Indice de consolidationIndice de régionalismeRégion linguistique (além.)
Agglo.
N=1993 adj. R2=14.6%
0.0030.0210.001
-0.0060.0000.211
Taux d'impositionTaille de la communeVille-centre
Commune
0.0000.3750.653
0.0100.0370.003
agesexe (masculin)Niveau de formation
Individ.
Sig.Coeff. (B)VariableNiveau
Hyp.: Nouv. régionalisme augmente satisfact. avec services
B) Régionalisme et efficacité des services
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4. Que penser de ces approches? • Conclusion
– A) NR et démocratie• NR réduit accountability: partiellement corroborée• NR réduit légitimité: oui
– B) NR et efficacité• NR augmente efficacité des services: non
– consolidation gouvernementale est plus importante
Il faut miser sur l'ancien régionalisme!
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