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BÉNINProjet National d’appui au Développement Conduit par les Communautés

Crédit 3990-BJ, Don H128-BJ, Don H599-BJ12ème mission de supervision du 6 au 17 décembre 2010

AIDE-MEMOIRE

A. Introduction

1. Une mission de la Banque mondiale a séjourné au Bénin du 6 au 17 décembre 2010 pour la supervision du Projet National d’appui au Développement Conduit par les Communautés (PNDCC). La mission était composée de : Messieurs/Mesdames John Van Dyck, Responsable du projet, Setareh Razmara, Spécialiste principale en protection sociale, Africa Eshogba Olojoba, Spécialiste principal pour l’environnement, Abdul-Wahab Seyni, Spécialiste du développement social ; Alain Hinkati, Spécialiste en gestion financière, Mathias Gogohounda, Spécialiste en passation des marchés, Sylvie Do Rego, Assistante de programme; Serge Theunynck, Consultant spécialiste en mise en œuvre des projets et en stratégie de construction scolaire, et Andrea Borgarello, Consultant spécialiste en filets sociaux de sécurité. La mission a aussi bénéficié de l’appui de M. Yacinthe Gbaye, spécialiste principal en éducation et Représentant Résident a.i. lors de la mission.

2. Les objectifs principaux de la mission étaient (i) d’effectuer la douzième supervision du projet PNDCC et (ii) de poursuivre les discussions avec le Gouvernement du Bénin et ses partenaires techniques et financiers (PTFs) relatives à la préparation d’un projet consécutif au PNDCC. La mission a passé en revue, avec le Secrétariat Exécutif du Projet (SEP): l’avancement du programme annuel du projet, les allocations de budget y relatives et PTA 2011, les indicateurs de performance clés du Projet, les performances en matière de gestion financière, les questions de passation des marchés, et l’application des mesures de sauvegarde environnementales et sociales. Elle a participé à l’atelier de lancement (présidé par S.E. Reckya Madougou, le Ministre de la Micro Finance, de l’Emploi des Jeunes et des Femmes (MMFEJF)) de l’assistance technique pour le développement du système de filets sociaux de sécurité.

3. La mission a été reçue en audience par le Secrétaire Général du Ministère d’Etat Chargé de la Prospective, du Développement, de l’Evaluation des Politiques Publiques et de la Coordination de l’Action Gouvernementale (MPDEPP-CAG), et les Directeurs de Cabinet (i) du Ministère de la Micro Finance, de l’Emploi des Jeunes et des Femmes (MMFEJF), (ii) du Ministère de la Décentralisation, de la Gouvernance Locale, de l’Administration et de l’Aménagement du Territoire (MDGLAAT), et (iii) du Ministère des Enseignements Maternelle et Primaire (MEMP). Le travail de la mission a été effectué en étroite collaboration avec les cadres du PNDCC, de l’AGeFIB et une représentante de la Caisse Autonome d’Amortissement (CAA). La mission a participé à des séances de travail avec, entre autres, le Directeur Général de la Politique du Développement (DGPD) du MPDEPP-CAG, la Direction Générale de l’Administration d’Etat (DGAE) du MDGLAAT, le Secrétaire Permanent de la CONAFIL, la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Public (DGTCP) du Ministère de l’Economie et des Finances (MEF), la GTZ, le CNDCC, et le Groupe Technique Décentralisation (GTD) qui réunissait également les représentants des coopérations de l’Allemagne, de la Belgique, du Danemark, de la France, de la Suisse, du PNUD et de l’UE. La mission a également participé à des séances de travail entre le PNDCC et les consultants tels que le Bureau d’Ingénierie et de Management (BIM), Afrique Etudes (AE) et l’Agence Africaine pour le Développement (AFREDEV). La mission a effectué des visites de terrain aux sous-projets (écoles à Dogbo (Atchanhoué), Sô-Ava (Sokomey), et Dangbo (Tove) qui ont subi de récentes inondations, un puits à grand diamètre à Klouékanmè (Kplakatagon) et une boutique à Akpro-Missérété(Tchian).

4. La mission remercie toutes les personnes rencontrées pour la qualité constructive des échanges. La mission remercie spécialement le SEP pour la qualité de l’organisation de la mission qui a permis l’atteinte de ses objectifs. Le présent aide-mémoire résume les discussions et les accords de la mission avec la partie nationale et les partenaires au développement.

1

B. Résumé des conclusions de la mission

2

1. La mission a trouvé que le progrès de la mise en œuvre du projet est modérément satisfaisant, ce qui représente un recul dans le classement du projet qui était considéré comme satisfaisant lors de la dernière mission. Il y a deux raisons principales pour ce déclassement : i) le faible taux d’achèvement des sous-projets communaux, et ii) des retards dans la disponibilité des fonds sur le financement additionnel dû aux nouvelles procédures introduites par la Caisse Autonome d’Amortissement (CAA). Or, la mission note avec satisfaction l’atteinte de certains indicateurs (surtout ceux qui ne dépendaient pas du financement additionnel) tels que le nombre des personnes ayant reçues la Formation de Gestion à la Base (FGB), le nombre des écoliers inscrits dans des écoles construites ou rénovées par le projet, et le nombre des personnes ayant accès à des services de micro finance.

2. Le renforcement des capacités des acteurs du développement conduit par les communautés (DCC) (composante 1) progresse de façon modérément satisfaisante:

L’avancement de la sous-composante 1.1 est noté modérément insatisfaisant car les cinq drafts de documents sectoriels sur la stratégie DCC -- dont l’achèvement était prévu avant la Revue à mi-parcours -- sont encore en attente du guide multisectoriel de stratégie DCC en voie de préparation par le MPDEPP-CAG. En plus, la valeur cible pour le développement et l’utilisation des boites à outils pour la mise en œuvre du DCC n’est pas atteinte (2 obtenues pour 4 prévues). Malgré ces retards, la mission s’est félicitée de la décision du MEMP d’utiliser l’approche DCC pour son futur programme de constructions scolaires financé sur le reliquat des fonds du programme Fast-Track/Fonds Commun Budgétaire (FTI-FCB), ce qui constitue une preuve de son appropriation de l’approche DCC.

Le programme de renforcement des capacités des 74 communes et 12 préfectures pour l’intégration du DCC est achevé, et par conséquent la sous composante 1.2 est notée satisfaisante.

Le programme pour le renforcement des capacités des communautés ciblées (sur un total 1.515) est achevé et la sous composante 1.3 est notée satisfaisante.

La mission a noté du progrès de façon modérément satisfaisante dans le volet suivi et évaluation (sous-composante 1.4). Les échanges avec les consultants retenus pour l’enquête de satisfaction des bénéficiaires et l’audit technique ont suscité des grandes préoccupations de la part de la mission sur la capacité des consultants. La mission recommande que le SEP assure la prise de toutes les dispositions agrées lors des échanges pour redresser la situation. Par rapport à l’étude d’impact, la mission a constaté que la passation de marché a démarré sans l’avis de non-objection de la Banque sur les TdR, et elle a demandé que les passations en cours soient annulées pour permettre leur recommencement conforme aux procédures.

3. Le programme de financement des sous-projets communaux et communautaires (composante 2) fonctionne de façon modérément satisfaisante.

La sous-composante 2.1 (sous-projets communaux) est notée modérément insatisfaisante et présente un risque très élevé d’inachèvement à la fin du projet. Au passage de la mission, 40 communes (soit 54% du total) ont achevé au moins un sous-projet (cible = 100%). Le SEP a préparé un plan d’action spécifique pour l’achèvement d’urgence des sous-projets en souffrance, ce qui doit être mis en œuvre avec assiduité pour éviter un écart sérieux par rapport aux cibles à la clôture du projet en septembre 2011.

3

Parmi les 1.285 sous-projets communautaires approuvés et financés au profit de 1.247 communautés, 938 sont déjà achevés (contre 750 lors de la dernière mission en juin 2010), par rapport à l’objectif final de 1.400 sous-projets achevés. 1.285 sous-projets communautaires sont financés; les 270 sous-projets restants seront mis en œuvre avec les ressources du financement additionnel. Sous réserve que les nouvelles procédures de la CAA ne limite trop la mise en disposition à temps des fonds au projet, la sous-composante 2.2 est notée modérément satisfaisante.

4. Le programme d’amélioration de l’accès des pauvres aux services financiers pour leurs activités génératrices de revenus (composante 3) se poursuit de façon satisfaisante.

Depuis la dernière mission, les institutions de micro-finance (IMF) ont touché 103 communautés additionnelles, ce qui amène la valeur des communautés touchées à 512, contre 500 ciblées. La sous composante 3.1 est donc notée satisfaisante.

L’avancement de la sous-composante 3.2. est modérément satisfaisant. Le nombre des communautés qui ont reçu des services de conseil technique pour les AGR a atteint 773 par rapport à un objectif de 1.400. Les problèmes de disponibilité des fonds du financement additionnel (procédures CAA) risquent également de retarder cette sous-composante s’ils ne sont pas résolus.

5. La gestion du projet par le Secrétariat Exécutif Permanent (composante 4) reste globalement satisfaisante. Néanmoins la mission a regretté le recrutement des consultants suivant une méthode autre que celle inscrite au plan de passation des marchés sans que l’AF et le SEP aient pris soin de faire une mise à jour et transmission du plan actualisé de passation à la Banque. La mission a demandé aussi que le projet recommence le recrutement du consultant pour l’évaluation d’impact car les TDR n’ont pas étés approuvés par la Banque. La mission estime que la passation des marchés du projet est modérément satisfaisante.

6. La mission a participé à l’atelier de l’assistance technique en matière des filets sociaux de sécurité (la nouvelle composante 5 appuyée par le financement additionnel), tenu le 14 décembre 2010. L'équipe responsable de la préparation de la revue des filets sociaux a eu des séances de travail avec un grand nombre d’acteurs au niveau Gouvernemental ainsi que les principaux partenaires internationaux et les représentants de la société civile. La mission s'est aussi accordée avec les autorités sur le calendrier, le plan de travail, et une esquisse du plan d’étude. La composante est notée satisfaisante.

7. Les grandes lignes du futur projet PNDCC-2 étaient le sujet des discussions fructueuses entre la mission et les autorités et les PTF. De façon préliminaire, le projet est envisagé d’avoir 3 volets principaux : (i) des transferts aux communes par voie des Fonds d’Appui au Développement des Communes (FADeC), (ii) de l’assistance technique en DCC pour les Ministères impliqués, les communes, et les communautés ; et (iii) un programme pilote de filets sociaux de sécurité, préparé sur base de l’assistance technique. La mission a signalé aux autorités l’urgence de concrétiser les dispositions pour la tutelle du futur projet, en tenant compte de l’évolution thématique du PNDCC 2 en termes de la décentralisation et des filets sociaux. L’achèvement de la note conceptuelle du PNDCC 2 par la Banque est prévu pour mars 2011. La note sera partagée avec les PTF après sa revue par le management de la Banque et l’accord du Gouvernement.

Scorecard du projet : Décembre 2010

+ O + + + + -

O + + O O + + +

+ + + O + O

Indicateurs clés

22. Réalisation de la revue des filets

sociaux

23. Elaboration des directives de mise en œuvre pour un programme pilote des filets sociaux

+ + + O + O + +

7. Adoption des stratégies de DCC par des Ministères

clés

-15. Nombre des

points d'eau communautaires

construits ou rénovées

+

16. Conformité aux critères techniques des sous-projets

17. Efficacité du financement du

gouvernement pour financer les sous-

projets

18. Communautés ayant accès aux

services de microfinance

19. Fourniture de services de conseils

techniques aux communautés

ciblées

20. Préparation des plans de travail et budgets annuels

21. Efficacité de l'agence fiduciaire à fournir les services

financiers

+

Sco

reca

rd P

ND

CC

D

écem

bre

2010

9. Formation à la gestion à la base

des Communautés ciblées

O

+ O

11. Exécution des sous-projets communaux

O ++ + -

5. Nombre des personnes ayant accès au micro

finance

6. Satisfaction des bénéficiaires

10. Mise en place du système de Suivi-

Evaluation

+ + + +

12. Exécution des sous-projets

communautaires

13. Nombre des salles de classe

construits ou rénovées

14. Nombre des centres de santé

construits, rénovées, ou

équipés

8. Développement et utilisation des

boites à outils DCC par des ministères

clés

1. Utilisation du DCC pour des

investissements liés aux services

de base

2. Nombre des bénéficiaires et

pourcentage des femmes

3. Nombre des écoliers dans des écoles construit à

travers le DCC

4. Nombre des personnes ayant

accès a une source d'eau

construit à travers le DCC

Atteinte probable de la valeur cible

Risque modéré de non atteinte de la valeur cible

Risque fort de non atteinte de la valeur cible

4

C. Détail de la revue des progrès

Composante 1. Renforcement des capacités des ministères, communes et communautés pour mettre en œuvre le DCC

Sous-composante 1.1. Renforcement des capacités institutionnelles du secteur public au niveau central et au niveau local

5. L’avancement de la sous-composante 1.1. est noté modérément insatisfaisant car l’objectif de développer et d’avoir adopté en Conseil des Ministres des stratégies sectorielles « complémentaires » en DCC, avant la Revue à mi-parcours, reste non atteint.

6. Cinq drafts de documents sectoriels sur la stratégie DCC -- dont quatre étaient prêts lors de la précédente mission -- sont en attente du guide multisectoriel de stratégie DCC préparé par le Ministère d’Etat chargé du Développement. Les Ministères suivants ont préparé un draft de document: finances (MEF), décentralisation (MDGLAAT), enseignement (MEMP), santé (MS), et Agriculture/élevage/pêche (MAEP). La finalisation de ces documents est en attente de la production du document de référence sur l’approche DCC préparé par la DGPD du MPDEPP-CAG en application de la décision du Conseil des Ministres en avril 2010. La mission a participé à une séance de travail entre le PNDCC et le Cabinet de Consultants recruté par le MPDEPP-CAG pour préparer le document de référence. Il est prévu que ce document soit achevé au 15 janvier 2011. En pareil cas, l’harmonisation des documents sectoriels pourrait être achevée avant la fin du mois de février 2011.

7. Le Ministère de l’Education a informé la mission de sa décision d’utiliser l’approche DCC pour son futur programme régulier de constructions scolaire financé sur le reliquat des fonds du programme Fast-Track/Fonds Commun Budgétaire (FTI-FCB) qui soutient le Plan Décennal de Développement du Secteur de l’Education (PDDSE). Cette décision du MEMP fait suite à la récente revue sectorielle du FCB/PDDSE de novembre dernier. Rappelons que le FCB est un panier commun de ressources de 50 milliards de FCFA géré par le MEMP pour la période 2008-2010, comprenant le Fonds Catalytique (FC) de l’Initiative FTI (Fast-Track Initiative) dont la Banque mondiale a la responsabilité fiduciaire et des fonds du Royaume de Danemark, du Royaume des Pays Bas, de l’Agence Française de Développement (AFD) et de la Banque Allemande de Développement (KFW). Au terme de l’Arrangement de Financement Commun (AFC) signé en 2008 entre le Gouvernement et ces PTF, ces derniers exercent conjointement la supervision du FCB.1

8. La mission a félicité le MEMP de cette décision qui constitue une preuve de son appropriation de l’approche DCC. Celui-ci a tiré les leçons de la mise en œuvre de la première tranche du FTI-FCB au cours de laquelle les fonds ont été partagés en trois tiers, deux ont été confiés à des agences de MOD et le troisième a été mis en œuvre par le PNDCC pour le compte du MEMP. L’annexe 3 fournit l’évaluation que la mission de la Banque a entreprise afin de comparer les résultats de ces 3 approches. Le MEMP a précisé que son idée n’est pas de poursuivre une forme de délégation au PNDCC, mais de mettre en œuvre par soi-même l’approche DCC. La mission a partagé cette information avec le responsable du programme FTI/FCB de la Banque qui a accueilli favorablement cette décision sous réserve que: a) le MEMP en informe rapidement tous les PTF qui appuient le FTI/FCB et recueille

1 Arrangement de Financement Commun entre les Partenaires Techniques et Financiers relatif au Fonds Commun Budgétaire en faveur du Plan de Développement du Secteur de l’Education (PDDSE) 2006-2015, signé le 18 avril 2008.

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leurs accords; b) les dispositions appropriées soient mises en place pour assurer rapidement le renforcement adéquat des compétences du MEMP. La mission estime que ce renforcement peut être fait rapidement car, primo, tous les outils existent (plans types, documents types, procédures, modules et manuels de formation FGB des communautés, etc.) et peuvent être facilement adaptés pour le MEMP et appropriés par ce dernier ; secundo, tous les acteurs, communes, communautés et Chefs des Circonscriptions Scolaires et Directeurs Départementaux du MEMP connaissent le DCC et ses mécanismes, et pourront sans difficulté exercer ces compétences déjà acquises pour le futur programme du MEMP ; tertio, le PNDCC vient d’être prolongé jusqu’en septembre 2011 et peut mettre cette période à profit pour assurer le transfert effectif et réussi des compétences requises au bénéfice du MEMP. Le PNDCC a préparé pour le MEMP une petite note sur la mise en œuvre du DCC par ce dernier, que la mission a attaché en Annexe 4. La mission recommande que le MEMP : a) informe les PTF de cette nouvelle disposition et recueille leur accord, et b) mette en place un plan détaillé de mise en œuvre, incluant le renforcement de ses propres capacités, notamment au sein de l’UGP et de la DIEM.

9. Le MEMP est en train d’actualiser sa politique sur la construction des écoles pour refléter cette appropriation de l’approche DCC. Il s’agit de l’harmonisation du document du MEMP sur l’intégration du DCC dans sa politique sectorielle avec son document sur les « Directives pour la mise en œuvre des programmes de constructions des infrastructures éducatives au niveau décentralisé ». Le premier document a été préparé par le MEMP dans le cadre de son partenariat avec le PNDCC2 Il a été validé par le MEMP en 2009 et soumis au Conseil des Ministres en septembre 2009. Le second, validé par le MEMP en mars 2010, est issu d’une recommandation de la revue conjointe du secteur de l’éducation de novembre 2009. Lors de la mission de la Banque d’avril 2010, le MEMP3 avait convenu de fusionner les deux documents. Par suite, le MEMP a recruté un consultant pour ce faire4. La mission a reçu copie du rapport provisoire (sans annexes) du consultant. Elle note que le consultant n’y fait pas mention des éléments de la stratégie DCC5 et n’a pas pris contact avec le PNDCC6, ce qui hypothèque l’atteinte de l’objectif de fusion ou même de simple mise en cohérence des deux documents. Lors de la réunion tenue au cours de la mission, le Directeur de Cabinet du MEMP a décidé que le MEMP reprendra le travail de fusion des deux documents en collaboration avec le PNDCC. La mission souhaite être informée des progrès de ce travail au fur et à mesure de son avancement.

10. La réalisation des « boîtes à outils » pour la mise en œuvre du DCC par les ministères sectoriels a connu des progrès, mais il reste un travail substantiel. Les ministères suivants ont préparé ou sont en train de préparer des « boîtes à outils » DCC : MAEP, Finances (MEF), Education (MEMP), Eau (MEE), Santé (MS), Artisanat (MAT), Décentralisation (MDGLAAT) et Développement (MPDEPP-CAG). La situation est la suivante : deux boîtes à outils sont achevées : MAEP et MEF ; deux sont à compléter (MEMP et MEE) ; une est à reprendre (MS) ; et trois sont en préparation (MAT, MDGLAAT et 2 Ce partenariat inclut notamment : la mise en place d’une cellule focale DCC au sein du MEMP, et un financement du PNDCC au MEMP dans le cadre d’une convention de partenariat pour la mise en œuvre du DCC.3 Au cours de la réunion du 4 juin 2010 présidée par le Secrétaire Général.4 Directives de mise en œuvre des programmes de construction des infrastructures éducatives au niveau décentralisé, Rapport provisoire, Réalisé par Louis-Jacques Martin-Correa, octobre 2010. Vor notamment le chapitre II : Objectif de la mission. 5 La seule mention se situe dans la section sur les « difficultés rencontrées », parmi lesquelles le consultant s’est posé la question de savoir s’il fallait mettre les deux documents en cohérence, du fait qu’il ne leur accordait pas la même valeur : la directive étant considérée « d’importance capitale » tandis que la stratégie n’était pas, selon lui, validée. 6 Ditto, paragraphe 3.1.

6

MPDEPP-CAG). Il reste un travail important. Le détail des suggestions et recommandations de la mission est présenté en Annexe 5.

Sous-composante 1.2. Renforcement des capacités institutionnelles des communes

11. Les objectifs de la sous-composante 1.2. sont achevés à la satisfaction de tous les acteurs et les activités sont terminées. Toutes les 74 communes ordinaires du Bénin ont reçu des renforcements de capacités sur les quatre modules de mise en œuvre du DCC, élaborés et/ou finalisés avec l’appui technique de la Maison des Collectivités Locales (MCL). Ce renforcement de capacité a été assuré par des consultants individuels recrutés pour assurer le rôle des Chefs de file identifiés par région et dont les conventions de partenariat avec le PNDCC sont arrivées à terme et clôturées.

Sous-composante 1.3. Renforcement des capacités des communautés

12. L’avancement de la sous-composante 1.3. jusqu’à fin décembre 2010 est satisfaisant.

13. Le programme de Formation à la Gestion à la Base (FGB) est achevé : il a touché 735 082 personnes en 5 ans dans les 1.518 villages ciblés (450.000 personnes entre 2009 et 2010) dont 42% de femmes, et près de 10.000 personnes vivant avec un handicap, ce qui témoigne d’une forte inclusion de ces personnes tout au long de la période du projet. Il a formé près de 29.000 personnes effectivement capables de gérer la mise en œuvre plus de 3.000 projets communautaires, et au sein desquelles ont émergé près de 3.400 « experts villageois » qui constituent un capital humain durable dans les villages. Au cours des 5 années, ce programme a déroulé près de 2.500 sessions de formation (exactement 2.449) qui ont offert les 10 modules de formation FGB à un total de près de 145.000 participants (exactement 144.886). Compte tenu du fait que plusieurs modules ont pu être suivis par un même participant le nombre de personnes physiques formées est de près de 29.000 (exactement 28.902) soit en moyenne 19 personnes par village.

14. Le coût unitaire du programme de formation FGB est actuellement de 427.000 FCFA par village, soit l’équivalent de 2,5% du montant de l’investissement, ce qui est très coût-efficace. Au terme du processus de mise en œuvre du programme FGB, le coût unitaire de la formation FGB a été réduit par un facteur 2, passant de 968.000 FCFA par village en début de projet, à 427.000 FCFA en fin de projet. Cette économie est due au remplacement progressif des experts-formateurs FGB extérieurs – dont le coût journalier est de 25,000 et 50.000 FCFA7 respectivement pour les formateurs juniors et seniors au prix du marché de consultants au Bénin --, par des formateurs FGB villageois, les APDC, qui travaillent au prix de 10.000 FCFA par jour, prix établi sur un commun accord8. Le coût de la formation FGB du PNDCC revient, selon cette nouvelle disposition, à 427.000 FCFA au terme des 10 modules de formation FGB, équivalent à 2,5% du montant de l’investissement. Si l’on ne compte que les formations FGB strictement nécessaires pour un programme d’infrastructures sociales (en excluant la partie d’appui aux AGR) on obtient un coût de la FGB représentant 2% du montant de l’investissement. Enfin, si l’on se cantonne aux formations seulement nécessaires pour la réalisation d’une école dans le cadre du programme FTI, il n’est besoin que de 6 modules, comme indiqué dans la dernière colonne du tableau ci-dessous, et le coût de cette formation ne représente que 1,7% du montant de l’investissement.

7 Prix forfaitaire incluant la rémunération et toutes les charges de déplacement.8 Idem.

7

15. L’évaluation du programme FGB est une partie importante de l’évaluation finale du Projet et doit être méticuleusement programmée et exécutée. La mission a discuté avec le SEP sur certain points et leçons apprises qui doivent figurer dans l’évaluation (voir l’Annexe 5).

Sous composante 1.4 : Renforcement de la capacité, à tous les niveaux, de fournir des données de suivi et d’évaluation et de les communiquer à tous les autres niveaux

16. Suivi et évaluation. La mission a rappelé la nécessité, conforme aux discussions lors de la dernière mission, d’assurer désormais que tous les indicateurs se focalisent sur les activités achevées et non pas seulement sur celles financées et non complétées. Etant donné que les indicateurs de performance adoptés dans le cadre du financement additionnel s’appliquent désormais au projet entier, la mission a demandé que le progrès du projet soit présenté dans le cadre du dispositif nouveau au lieu des 13 indicateurs utilisés auparavant. Par ailleurs, la mission a noté avec satisfaction la base de données conçue au SEP à travers laquelle sont suivies les sous composantes 2.1, 2.2 et 3.2. En effet, cette base dispose d’une large gamme d’information qui donne la possibilité notamment de faire des analyses par typologie sur le projet.

17. L’enquête de satisfaction des bénéficiaires est quasiment achevée, mais nécessite des ajustements avant finalisation. Le travail de terrain a été effectué par le consultant au cours de la période précédant la visite de la mission. Cette dernière a participé à une réunion du SEP au cours de laquelle le consultant qui a présenté les résultats provisoires. L’enquête a porté sur 236 villages, soit 15,6 % des communautés ciblées. La mission a soulevé certaines faiblesses de la méthodologie, par exemple : a) l’échantillon choisi pour les bénéficiaires n’est pas paritaire hommes-femmes mais comprend seulement un tiers de femmes ; b) le groupe des personnes les plus pauvres n’a pas été considéré comme un groupe spécifique dans la constitution de l’échantillon enquêté. Si cette dernière faiblesse se retrouvait dans le rapport final de l’étude, le PNDCC serait privé de plusieurs indicateurs clés du projet. Il a été convenu que: a) une identification du groupe des plus pauvres dans les villages de l’échantillon sera faite à partir des résultats des évaluations participatives de la pauvreté (EPP) ; b) un complément d’enquête sera effectué pour que la qualité de l’étude soit du niveau requis, notamment sur le point du groupe des plus pauvres et celui des personnes vivant avec un handicap ; et c) le rapport devra être organisé en 2 volumes : le volume principal – qui doit être le plus court – comprendra : une résumé des conclusions stratégiques, les tableaux de synthèse accompagnés d’un rédactionnel concis par tableau, plus la

8

méthodologie et la liste des questions posées. Le volume secondaire comprendra toutes les annexes détaillées.

18. L’audit technique démarre avec difficulté et la mission est très préoccupée par le constat des premières activités. Le contrat de l’audit, qui date de décembre 2009, a été signé par le SEP en janvier 2010. Il été approuvé le 13 juillet 2010, pour un montant de 27,6 millions de FCFA. Il a donc connu un premier retard de 6 mois, imputable aux lenteurs du processus d’approbation et de son suivi par le SEP et l’AGEFIB. La mission a participé à une réunion entre le SEP et l’auditeur, consacrée à la revue par le SEP du rapport de démarrage du consultant remis en décembre 2010, soit un délai anormal de 6 mois après l’approbation du contrat. La mission estime qu’un tel retard n’est pas acceptable. En outre, elle a constaté que, malgré l’importance du temps consommé, les membres de l’équipe du consultant n’ont pas tous la même compréhension des TdRs. Enfin, un élément clé de méthodologie qui figure dans le rapport de démarrage n’est pas acceptable. L’échantillon proposé pour l’audit est de 4 sous-projets communaux et 56 sous-projets communautaires sur un ensemble de 78 sous-projets communaux et 1268 sous-projets communautaires, soit seulement 7% et 6% respectivement, ce qui n’est pas conforme aux TDR qui requièrent que l’échantillon soit statistiquement représentatif. La mission a noté d’autres insuffisances du rapport de démarrage : il devrait inclure inter alia des éléments de méthodologie tels que : le plan du rapport final, la liste complète des cadres des tableaux de résultats, et les listes de questions que l’auditeur entend utiliser dans son travail de terrain. Compte tenu de cet ensemble d’éléments, la mission estime que le rapport de démarrage n’est pas acceptable. La mission rappelle que la qualité du premier audit technique souffrait des faiblesses notables et souhaite vivement que le second, qui sera le dernier du projet, soit de la qualité requise. Dans cette perspective, la mission recommande que le SEP prenne toutes les dispositions qui s’imposent pour redresser la situation.

19. L’Etude d’impact n’a pas encore démarré. La mission recommande que le SEP et l’AF cessent le processus de recrutement d’un cabinet qui était en train de se dérouler sans l’avis préalable de non objection de la Banque. Le processus doit être relancé dans les meilleurs délais pour que le travail puisse être complété avant la clôture du projet. Désormais, toute étape des passations de marché doit être soumise à l’examen préalable de la Banque mondiale. Les TdRs devront s’appuyer sur l’existence des données ex-ante figurant dans les Evaluations Participatives de la Pauvreté (EPP) réalisées au démarrage du projet dans les 1.500 villages ciblés ainsi que dans 300 villages témoins.

20. Communication. La mission a noté avec satisfaction l’amélioration du site web depuis la dernière mission, en particulier dans la mesure où l’interface est plus conviviale, alors qu’il reste peut-être des travaux à faire pour rendre plus facile la manière dans laquelle on accède aux informations sur la réalisation des sous-projets. La mission a recommandé que le SEP: (i) envoie à la Banque la version corrigée de l’évaluation de l’effet des émissions radios, (ii) prend les dispositions nécessaires pour assurer la pérennité des informations sur le site web en vue de la clôture du projet cette année ; et (iii) rédige les vidéos sur le projet de 26 à 13 minutes pour les rendre plus capables de retenir l’attention des téléspectateurs.

Composante 2. Amélioration de l’accès des pauvres aux services et infrastructures

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Sous-composante 2.1. Amélioration de l’accès des pauvres aux infrastructures et services de base à travers les projets multi-villages mis en œuvre par les communes

21. L’avancement de la sous-composante 2.1. est modérément insatisfaisant. L’objectif de la sous-composante est que toutes les communes auront complété au moins un sous-projet communal avant la clôture du projet (prévue pour 30 septembre 2011). Bien que 91% des communes (67 sur 74) aient reçu des subventions pour financer des sous-projets communaux, il n’y a que 40 communes (soit 54% du total) qui ont achevé au moins un sous-projet. En total, 40% des sous-projets (40 sur 101) sont inachevés, car certaines communes disposent de deux sous-projets. Les 101 sous-projets financés par le projet se découpent comme suit: 72% relèvent du secteur marchand (marchés), 20% se trouvent dans le secteur transport, et des infrastructures de santé et assainissement représentent 9% du total.

Niveau de décaissement des sous-projets communaux.

N Libellé Nombre et valeur en FCFA Nombre et valeur en $US

1 Nombre de communes ayant des dossiers approuvés 74 74

2 Nombre de sous-projets communaux approuvés 120 120

3 Nombre de communes financées 67 67

4a Nombre de sous-projets communaux financés 101 101

4b Nombre de sous-projets communaux achevés 48 48

5 Engagement du PNDCC pour les sous-projets communaux 3 572 038 906 7 144 078

6 Paiement première tranche 1 786 019 453 3 572 0397 Paiement seconde tranche 793 510 453 1 587 0218 Paiement troisième tranche 313 215 687 626 4319 Paiement total 2 892 745 594 5 785 49110 Taux de décaissement 81% 81%

1$US= 500 FCFASource : données fournies par le PNDCC

22. La mission estime que la sous composante présente un risque très élevé d’inachèvement à la fin du projet. La mission a noté que 19 sous-projets sont en souffrance depuis 2007 et 2008 avec un taux d’exécution moyen de seulement 70% (voir Annexe 6). La mission a été informée que certains de ces projets sont désormais gérés selon une procédure ad hoc dite de « dépenses contrôlées » selon laquelle les fournisseurs des entrepreneurs sont directement payés par la commune. La mission est très préoccupée par cette situation qui ne correspond pas à une exécution régulière des contrats par les communes. Le SEP a préparé un plan d’action spécifique pour l’achèvement d’urgence des sous-projets en souffrance, qui figure en Annexe 7. La mission recommande que : a) les progrès de l’exécution du plan d’action fasse l’objet d’un rapport mensuel du SEP, à transmettre à l’IDA le 3 ème mercredi de chaque mois ; b) l’audit technique fasse un examen spécifique des raisons ayant conduit à cette situation ; et c) un audit a posteriori des passations de marchés des communes les plus en retard soit effectué. Celui-ci pourrait être exécuté par les soins du bureau de la Banque mondiale à Cotonou.

Leçon apprise

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Capacité surchargé des communes

Les communes montrent une faible capacité d’absorption des fonds qui lui sont confiés par le PNDCC pour la réalisation d’infrastructures communales. Cette situation semble avoir une triple cause : primo, la faible capacité structurelle des communes en passation et gestion de marchés ; secundo, cette faible capacité fait face à une augmentation significative des activités de cette nature, du fait de l’addition des fonds fournis aux communes par le PNDCC (environ 18 millions de FCFA par commune et par an), le FADeC (10 milliards de FCFA en 2009 et 16,2 milliards de FCFA en 2010, soit 135 et 219 millions de FCFA respectivement par commune), et d’autres partenaires (notamment PAPDC, PAD, FADeC) ce qui a largement débordé les capacités des communes ; tertio, les fonds PNDCC n’ont pas été traités avec une célérité analogue aux autres car ils demandent des tâches de gestion plus importantes.

Sous-composante 2.2. Amélioration de l’accès des pauvres aux infrastructures et services de base à travers les projets mono-villages/quartiers mis en œuvre par les communautés elles-mêmes

23. L’avancement du plan d’actions de la sous-composante 2.2. est modérément satisfaisant. A la date de 9 décembre 2010, 1.285 sous projets communautaires sont financés par les communes sur les fonds du PNDCC au profit de 1.247 communautés. Il reste 270 sous-projets communautaires qui n’ont pu être financés sur les ressources initiales du projet et pour lesquels les ressources sont disponibles sur le financement additionnel. Au total, le SEP prévoit que 1.555 sous-projets communautaires au profit de 1.517communautés soient complétés à la clôture du projet, soit un excédent de 155 sous projets par rapport à la cible de 1.400. Au passage de la mission, 938 sous-projets sont achevés, soit 75% des sous-projets financés. La mission estime avec le PNDCC que, sous réserve de la mise en disposition à temps des fonds par la CAA, le programme peut être achevé avant la clôture du Projet.

24. Cependant, la mission est très préoccupée par les retards de transferts des fonds de l’IDA au projet qui hypothèquent l’achèvement de la dernière vague de 287 sous-projets avant la clôture du Projet. Ils doivent être financés sur le Financement additionnel actuellement disponible. Malheureusement, la mission a constaté que, bien que ces ressources aient été décaissées de Washington, les sous-projets n’ont pas démarré car la disponibilité des fonds est retardée par de nouvelles procédures introduites par la CAA sur le parcours du transfert des fonds à l’AGEFIB gestionnaire des ressources du PNDCC. La mission est très préoccupée par ce changement de procédure de la CAA qui, s’il demeure, fait peser un risque élevé sur la possibilité d’achever ce sous-programme avant la clôture du projet. La mission recommande que les dispositions soient prises d’urgence par les autorités concernées pour que le flux des fonds reste, dans l’avenir, aussi fluide au niveau de la CAA que par le passé.

25. La capacité d’absorption des communes est démultipliée lorsqu’elles utilisent le DCC et délèguent leur maîtrise d’ouvrage à leurs communautés pour les petits projets d’échelle communautaire. Les 1.285 sous-projets représentent un montant d’engagements entre les communes et leurs communautés totalisant 18,2 milliards de FCFA, soit l’équivalent de 37,7 millions de dollars EU. En d’autres termes, chacune des 74 communes participantes a géré 245 millions de FCFA au cours des 5 ans du Projet, soit presque 50 millions de FCFA par an. Ceci, sous forme de subventions à leurs communautés pour la réalisation, par ces dernières, d’infrastructures d’échelle villageoise, dans le cadre d’accords de financement incluant la délégation de maîtrise d’ouvrage conformément aux lois sur la décentralisation et sur la maîtrise d’ouvrage.

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Leçon appriseDémultiplication des capacités des communes par la délégation

de la maitrise d’ouvrage aux communautés.

La délégation, par les communes, de la maîtrise d’ouvrage de petites infrastructures d’échelle villageoise à leurs communautés est d’une très grande efficacité. Lorsqu’elles adoptent ce schéma de mise en œuvre, la capacité d’absorption des fonds par les communes est extrêmement importante. En effet, pendant la durée du Projet, alors que les communes gèrent directement 3,8 milliards de FCFA de fonds reçus pour une centaine de sous-projets communaux -- c’est à dire qu’elles gèrent directement une moyenne de 18 millions de FCFA par an et par commune -- elles n’ont achevé ce programme qu’à 37% ; dans le même temps, ces même communes absorbent chacune environ 50 millions FCFA par an pour financer 1.250 sous-projets communautaires dont elles délèguent l’exécution à autant de communautés qui ont achevé ce vaste programme de 18 milliards de FCFA à 75%. On constate ici l’efficacité considérable de l’approche DCC qui démultiplie les capacités des communes grâce à leur partenariat contractuel avec leurs communautés. On n’ose pas imaginer où en serait ce sous-programme de petits projets communautaires s’il avait été exécuté directement par les communes, sans délégation.

26. Les sous-projets communautaires dans le secteur commercial soulèvent le problème de la pertinence de leur éligibilité. La mission a eu l’occasion de visiter un sous-projet de boutiques communautaires en Akpro-Missérété et d’en discuter avec l’ADV. Cet exemple soulève une question de fond et permet de tirer des leçons pour le prochain projet. La mission a constaté que, bien que la construction des boutiques soit achevée depuis longtemps -- de façon satisfaisante conformément aux plans -- les boutiques sont inutilisées car les commerçants qui constituent les locataires potentiels (des vendeurs de pièces détachées) exigent l’exécution de travaux supplémentaires, comme par exemple des faux-plafonds, avant de signer le bail de location. Par ailleurs, la mission a constaté que le mode de gestion des boutiques par l’ADV n’est pas arrêté. Pour le moment, l’investissement est immobilisé sans perspective claire d’utilisation.

27. Pour mieux comprendre comment s’est déroulé le processus, la mission demande que le SEP fournisse une note succincte décrivant le déroulement de l’opération. Dans cette note, la mission souhaite trouver des informations sur : a) les raisons pour lesquelles la communauté a choisi ce type de sous-projet, par rapport aux autres opportunités d’investissement, et les modalités de ce choix ; b) l’étude de marché permettant de justifier l’intérêt économique du sous-projet ou, tout au moins, les éléments d’information sur lesquels la communauté a fondé son jugement pour prendre sa décision ; c) le plan d’affaires initial montrant les conditions de rentabilité de l’opération, d) le mode de gestion initialement prévu et e) les modalités de publication de l’offre de location et de mise en concurrence des candidats locataires. En tout état de cause, la mission a constaté que nombre d’autres boutiques privées, fournissant un service commercial analogue, ont été construites et exploitées par des commerçants privés le long de la même route à quelques dizaines de mètres des boutiques communautaires.

Leçon appriseSous-projets à caractère commercial

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La question de l’inclusion dans la liste des sous-projets éligibles, de sous-projets à caractère commercial dans un projet CDD est à discuter. La question se pose, d’une part pour les marchés et d’autre part, pour les boutiques, mais en des termes différents. La création d’un espace public de type marché couvert est souvent, dans les pays où le secteur commercial n’est pas suffisamment organisé, une infrastructure publique créée par l’Etat, la commune ou le village. Les raisons légitimant le financement public d’un marché public, en tant que bien public, existent. Il s’agit en premier lieu de créer une espace ouverte facilitant les échanges privés d’un grand nombre de producteurs, commerçants et de consommateurs en les concentrant en un point unique placé à un carrefour de circulations, tout et assurant la sécurité et l’hygiène requise par le grand rassemblement de personnes et de biens qui s’y tient. De surcroît, l’investissement requis est très supérieur à la capacité financière et organisationnelle des commerçants. Les raisons légitimant le financement public de boutiques privées sont plus difficiles à établir, car le service offert à la société est faible (un commerce par boutique) et l’investissement est à la portée d’un commerçant privé individuel. De surcroît, comme on le voit dans le cas rencontré au cours de la mission, les relations entre le propriétaire des boutiques lorsque c’est une association villageoise, et ses locataires potentiels ou réels, sont difficiles à gérer par l’association. La leçon illustrée par cet exemple est qu’il est souhaitable que ce type de sous-projet (des boutiques) soit exclu du futur PNDCC-2, au moins en ce qui concerne les sous-projets communautaires.

Composante 3: Renforcement de l’accès des pauvres aux services financiers et aux conseils techniques pour les activités génératrices de revenus (AGR)

Sous-Composante 3.1.: Renforcement des capacités des institutions de micro-finance (IMF) à fournir des produits et des services de micro finance aux communautés ciblées

28. L’avancement de la sous-composante 3.1. est satisfaisant. Depuis la dernière mission, les 6 IMF ayant signé des conventions de partenariat avec le projet ont élargi leurs clientèles au point de couvrir 512 communautés, contre la cible de 500 communautés. Le nombre des communautés représente une croissance de 105 depuis la dernière mission, grâce à l’expansion de la seconde génération de quatre IMF aux nouvelles communautés. La cible pour cette sous composante est donc atteinte. La faiblesse majeure à l’égard de cette sous-composante est que la Cellule de Surveillance des Structures Financières Décentralisées (CSSFD) n’a pas pu continuer à suivre le travail des 6 IMF et les aviser à régler les risques potentiels et réels à cause des difficultés de trésorerie au niveau de financement du Gouvernement. La mise en place du financement additionnel permettra d’honorer les engagements et de reprendre les inspections pour le premier trimestre 2011. La mission recommande que les dispositions soient prises par le SEP le plus tôt possible pour recommencer ces inspections.

Sous-composante 3.2. : Services de conseils techniques pour le développement et la gestion des AGR.

29. L’avancement de la sous-composante 3.2. est modérément satisfaisant. Le nombre des communautés qui ont reçu des services de conseil technique pour les AGR est passé de 725 à 773 depuis la dernière mission par rapport à un objectif de 1.400. 1.105 communautés ont été financées (par rapport aux 1.005 lors de la dernière mission) et 348 communautés ayant demandé le soutien du projet sont en attente de recevoir les services de conseils (par rapport à 510). Par rapport à la dernière mission, les problèmes de flux financier ont été résolus grâce au financement additionnel. Or, le SEP et l’AGEFIB ont porté à l’attention de

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la mission sur la nécessité d’effectuer une réallocation entre catégories pour libérer des ressources pour financer cette sous-composante et se sont engagés de soumettre une demande de réallocation à la Banque. En plus, les problèmes de disponibilité des fonds du financement additionnel (procédures CAA) risque de retarder cette sous-composante s’ils ne sont pas résolus dans des délais raisonnables.

Sous projets de services de conseils

Intitulés Nombre/pourcentage

Nombre de communautés ayant demandé les services de conseils 1517Nombre de communautés ciblées 1400Nombre de sous-projets communautaires de services de conseils financés 1005Nombre de sous projets communautaires de services de conseils en cours de réalisation

394

Nombre de sous projets communautaires de services de conseils achevés 773Nombre de sous- projets en instance de financement 348Montant engagé pour les 1167 communautés (FCFA) 1.542.563.148Montant décaissé pour les communautés (FCFA) 943.804.250Taux de décaissement 61,2%Taux d’achèvement (des communautés financés) 66,2%Taux d’achèvement (des communautés ciblées) 55,2%

30. Etude sur la micro-finance : En dépit du fait que la dernière mission a souligné l’importance de conduire cette étude dans les délais les plus brefs, la mission a noté une faible progression en ce qui concerne cette étude. Le cabinet a bénéficié de son avance de démarrage et a commencé la collecte des informations, mais n’a pas avancé plus loin. La Banque a mis l’accent sur la nécessité pour le SEP de suivre de très près le progrès de l’étude afin d’assurer qu’il soit complété sans délai. Le SEP s’est engagé que l’atelier de validation aura lieu au cours du mois de janvier 2011.

Composante 4: Appui au Secrétariat Exécutif du projet

Sous-composante 4.1. Appui à la gestion du projet

31. Performance du Secrétariat Exécutif . La gestion du projet par le Secrétariat Exécutif du Projet est performante. Le SEP a informé la mission de la manière selon laquelle son effectif sera réduit à partir du 30 juin 2010 en conformité avec la réduction prévue des activités. Un équipe de base restera sous contrat jusqu’au 30 septembre 2010 pour assurer la bonne clôture du projet.

32. Gestion financière . Le fonctionnement du système de gestion financière du projet demeure satisfaisant. Les principales recommandations formulées par la précédente mission de supervision et les missions d’audit externe ont été mises en œuvre de manière satisfaisante. La Mission a bien noté l’implication du Secrétariat Exécutif notamment l’auditeur interne dans la résolution des problèmes identifiés et encourage la coordination du projet à maintenir ce climat de collaboration qui semble assez propice pour une amélioration des performances de l’agence fiduciaire. L’AGEFIB est invitée à mieux organiser son

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personnel financier de manière à assurer la prise en compte intégrale des recommandations des missions d’audit avant la prochaine mission de supervision.

33. Revue des activités de passation des marchés . La mission a examiné l’état de mise en œuvre du plan de passation de marchés 2010 et a discuté des questions relatives à son suivi. Le plan de passation de marchés a été exécuté à un niveau nettement supérieur à la moyenne. La passation des marchés sur le projet est jugée modérément satisfaisante.

34. Etat d’avancement et Mise en œuvre du plan de passation des marchés : L’exécution de la procédure de passation de marchés a été entamée pour environ 100% des marchés de fournitures, 66% des marchés des services de consultants. Le taux d’exécution global est estimé à 83%. Le suivi de la mise en œuvre du plan de passation de marchés a suscité les observations ci-après

Les termes de référence pour le recrutement d’un consultant pour le recyclage des membres du CMPC sur la catégorisation sont toujours attendus du Responsable de la composante de renforcement de capacités institutionnelles.

l’étude sur la faisabilité d’un programme des filets sociaux n’a pu démarrer du fait que cette activité dépend des résultats de la revue des filets sociaux dont la mission est en cours.

Le processus de passation de marché est en cours pour la sélection d’un consultant pour l’évaluation d’impact des actions du PNDCC alors que les TDR de cette évaluation n’ont pas étés approuvés par la Banque. La mission recommande d’annuler ce processus et de soumettre les TdRs à l’avis de non objection de la Banque.

35. Par ailleurs, le recrutement de consultants pour l’évaluation des conventions de partenariat a démarré suivant la méthode de consultant individuel alors que le plan de passation de marchés (PPM) approuvé par la Banque avait prévu la méthode de sélection sur la base de qualité et coût (SFQC). Ce marché est non conforme. Aussi, le recrutement de consultants pour l’assistance technique pour la revue des filets sociaux a été effectué par la méthode de consultant individuel bien que la SFQC était prévue dans le PPM. Néanmoins, le chargé du projet de la Banque a donné son non-objection à l’utilisation de la méthode de consultant individuel dans les TdRs pour ce marché. La mission rappelle que toute modification au plan de passation de marchés approuvé par la Banque mondiale devrait faire l’objet d’un accord préalable de la Banque.

36. Marché de fourniture : L’AGeFIB, à la requête du Secrétariat Exécutif et conformément au plan de passation de marché convenu avec l’IDA dans le cadre du financement additionnel a lancé un processus de consultation de fournisseurs pour l’acquisition de matériel roulant. La mission a estimé que cette dépense d’achat de véhicule à l’approche de la clôture du projet n’est pas opportune et suggère que ce processus d’appel d’offres soit annulé afin d’affecter ce coût à d’autres besoins pertinents.

37. Problèmes systémiques de la passation des marchés : deux problèmes systémiques entravent actuellement la passation de marchés sur le projet : il s’agit des longs délais d’obtention des avis de la Direction Nationale des Marchés Publics qui varient entre un (1) et deux (2) mois, et les très longs délais de signature et d’approbation des marchés qui dépassent quatre (4) mois. La mission remercie les autorités pour les dispositions qui pourraient êtres prises pour réduire ces délais qu’elle juge trop longs.

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38. Appréciation générale : la mission estime que la passation des marchés du projet est « Modérément Satisfaisante (MS) » .

Sous- composante 4.2: Gestion des risques environnementaux

39. La mise en place de la gestion des risques environnementaux est satisfaisante. La mission a noté avec satisfaction la haute qualité des dispositions prises pour conduire une supervision des mesures de sauvegarde du projet. La mission a tenu des sessions de travail avec les spécialistes de l’environnement et de sauvegarde du projet et confirmé que les spécialistes sus-cités visite régulièrement les sites afin d’assurer le contrôle et renforcer la capacité au niveau local ainsi qu’au niveau communautaire, particulièrement focalisant sur l’utilisation de la liste de contrôle du dépistage social présenté dans le "ESMF" produit. La mission a appris que les visites sur le terrain d’une durée habituelle de vingt jours sont maintenant de l’ordre de moins de dix jours. Il est à souhaiter qu’avec le financement additionnel, ces visites de contrôle puissent être rétablies de façon plus régulière.

40. La mission a assisté à la revue des sous-projets présentée par les experts d’audit de l’environnement. La mission a fourni des commentaires utiles et a proposé des conseils en vue d’améliorer le document pour le rendre plus opérationnel. L’achèvement de l’audit est prévu pour le 25 février 2011.

Composante 5: Assistance technique en matière de filets sociaux de sécurité

41. Dans le cadre de la XII mission de supervision des activités du PNDCC, la mission a tenu des discussions sur la mise en œuvre de l’assistance technique en matière des filets sociaux de sécurité qui sont appuyés par la composante 5 du financement additionnel. Etant donné le caractère transversal des filets sociaux, cette assistance est réalisée sous la tutelle du Directeur Général de la Politique du Développement (DGPD) du MPDEPP-CAG. L’équipe responsable pour préparer cette revue est composée de MM. Andrea Borgarello (Consultant international engagé par la Banque mondiale), Damien MEDEDJI, Gaspard Madji, et Victor Eclou (Consultants nationaux engagés par le Ministère de Micro finance dans le cadre du PNDCC).

42. Au cours d’un atelier de lancement, tenu le 14 décembre 2010, présidé par le Ministre de Micro Finance avec l'assistance technique du DGPD, l’équipe de Consultants a présenté les résultats des études déjà complétés (étude de l'UNICEF sur la protection sociale et les études sur la pauvreté de l'INSAE) ainsi que les objectives de la revue des filets sociaux. Des responsables des ministères clés (Ministère de Micro Finance, Ministère du Développement, Ministère de la Famille et de la Solidarité Sociale, Ministère du Travail et de la Fonction publique, Ministère de l'Enseignement Maternelle et Primaire) et les représentants des PTFs ont participé à cet atelier.

43. Objectifs de la Revue des Filets sociaux de sécurité : Dans le cadre de cette revue, les filets sociaux sont définis par des programmes de transferts non contributifs ciblés aux pauvres ou aux individus vulnérables à la pauvreté et aux chocs (par ex. transferts en espèce direct/nature comme cantine scolaire; subventions aux prix ; programmes de travaux publics ; exonérations de frais pour utilisation de services de base). Les filets sociaux ont à la fois (i) le rôle de redistribution, soutenue par la solidarité, et (ii) le rôle productif pour aider les ménages à gérer les risques et faire face à l’impact des chocs (macroéconomiques, structurels, et individuels). Sur la base de l’expérience internationale, les Filets sociaux, qui

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font partie des programmes de la protection sociale, sont complémentaires aux programmes de développement, de croissance économique, et sociaux. Particulièrement ils : (i) aident ceux qui ne peuvent pas participer aux progrès économiques et sociaux ; (ii) assurent un minimum de ressources pour les ménages en insécurité alimentaire pendant les périodes normales ; et (iii) sont fondamentaux pour la mise en place des programmes d’urgence en période de crise. Une esquisse de plan de l’étude sur la « Revue des Filets Sociaux au Benin » est présentée en Annexe 9. L’objectif de cette revue est de :

Préparer un diagnostic des Besoins en identifiant les bénéficiaires ;

Fournir un inventaire détaillé et à jour des programmes de filets sociaux existants au Benin ;

Identifier les forces et les faiblesses des instruments et activités de Filets Sociaux actuels, ainsi que leurs coûts et mécanismes de financement (budget, PTFs, ONG) ;

Proposer des options d’orientation, sur la base de l’expérience nationale et internationale, afin d’améliorer l’efficacité, la pertinence et la viabilité financière des programmes sélectionnés, ainsi que des suggestions pour des nouveaux programmes et améliorer leur suivi.

44. L'équipe responsable de préparation de cette revue a eu des séances de travail avec le Ministère de Micro finance et la Direction General du Ministère du Développement qui aura la responsabilité de coordonner cette étude. L’équipe a aussi rencontré les principaux acteurs au niveau Gouvernemental (Ministère de la Famille, Ministère de l'Economie, direction du budget, Ministère de l'intérieur, Ministère de l'Agriculture), ainsi que les principaux partenaires internationaux (le PAM, l'UNICEF, le DANIDA et les représentants de la société civile comme l'AGETUR, le Plan Benin). Ces rencontres n'ont pas été exhaustives mais ils ont permis à l’équipe d’obtenir une vue préliminaire des institutions impliquées dans les filets de sécurité sociale au Benin.

45. Sur la base des discussions de l’équipe de Consultants, il a été convenu que la revue des programmes de Filets Sociaux inclura les programmes suivants (voir Tableau):

i) Transferts en espèceii) Programmes Alimentaires

Distributions alimentaires ciblés (interventions d’urgences : Transferts en Espèce ou en Aliment)

Programme de Nutrition Cantines Scolaires

iii) Travaux à Haute Intensité de Main d'œuvre (HIMO) Nourriture contre travail Argent contre travail

iv) Subvention généralisées (sur les produits alimentaires y compris aliments importés, pétroliers, l'électricité)

v) Exemption des frais des services publiques: Gratuité frais hospitaliers Subventions des écoles par rapport à la gratuité

Programmes de filets sociaux et principaux acteurs (analyse préliminaire)

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Programmes Principaux Acteurs

Transferts en espèce Ministère de la Famille et de la Solidarité Sociale

Interventions d'Urgences: distribution d’aliments ou en espèce

PAM, Ministère de l'Intérieur, Ministère de l'Agriculture

Nutrition UNICEF, PAM, Ministère de la Santé

Cantines Scolaires PAM, DANIDA, CRS, Ministère de l'Education Primaire

Travaux à Haute Intensité de Main d'œuvre (HIMO)

AGETUR (BM, UE, AFD ... Trésor), PAM, DANIDA, Ministère de Travaux Publiques

Subvention sur les produits pétroliers, l'électricité et les aliments importés Ministère de l'Economie

Exemption des frais des services publiques: gratuité frais hospitaliers et subventions des écoles (pour gratuité)

Ministère Education, Ministère Santé

46. Méthodologie et sources d’information : La revue des filets sociaux sera menée en utilisant les données administratives existantes ainsi que les données sur les enquêtes auprès des ménages de l'Institut national de statistique (INSAE).

L’analyse de la pauvreté et vulnérabilité sera basée sur les enquêtes auprès des ménages existantes pour différentes années (2006/2007 et si les résultats de 2009/2010 seront disponibles). Particulièrement afin d’assurer la cohérence et la synergie, l’équipe se basera sur l’analyse de la pauvreté qui sera lancée par la Banque mondiale en collaboration étroite avec INSAE afin d’estimer les taux de pauvreté pour 2009/2010.

Les documents de projet sur les programmes de Filets Sociaux existants (financés par diverses sources : Etat, organisations internationales/bailleurs de fonds bilatéraux, ou ONG). Les données administratives et financières seront obtenues de divers ministères et du budget de l’Etat.

Toutes les évaluations actuelles de programmes, y compris celles des structures gouvernementales, des partenaires au développement et ONGs, seront utilisées pour passer en revue la portée et l’efficacité des programmes existants.

Si les données de l’enquête des ménages de 2009/2010 seront disponibles, avec collaboration étroite d’INSAE, des simulations seront préparées sur les potentiels bénéficiaires de filets sociaux.

47. La mission a rencontré le Directeur Général adjoint et le Directeur des Statistique de l'INSAE qui ont confirmé que les premiers résultats sur les données de l’enquête 2009/2010 seront disponibles vers la fin du mois de décembre 2010. Afin de pouvoir mener à bien la revue des filets sociaux, une collaboration étroite avec l’INSAE est nécessaire afin d’obtenir l’accès aux données de cette enquête.

48. L'équipe est en accord avec le secrétaire exécutif du PNDCC sur le calendrier et plan de travail suivant:

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Etapes prochaines:

i) Analyse de la pauvreté, vulnérabilité et insécurité alimentaire

Compléter le profil de la pauvreté dans les EMICOV 2006/2007 (et 2010 s’il sera disponible) orienté sur la problématique de l’étude

Définir les besoins par rapport aux couches pauvres/vulnérables identifiées (accessibilité aux infrastructures de base)

Lier le profil de la pauvreté à celui de l’insécurité alimentaire Etudier le caractère dynamique de la pauvreté et de l’insécurité alimentaire

ii) Sur les programmes des FSS existants

Recueillir toute l’information disponible sur les programmes (dépenses, bénéficiaires, mécanismes de fonctionnement ...)

Analyse des ressources financières allouées aux filets sociaux Description des Principaux Volets d’Intervention dans les Filets de SS

iii) Couverture des programmes existants et Simulations sur les Dépenses des FSS

Détermination du coût projet par bénéficiaire à partir de l'analyse des projets Détermination des couches vulnérables nécessiteuses d'intervention à partir de

l'analyse de la pauvreté et des besoins réels Simulation des extensions du projet des FSS sur la base des conditions a) et b)

(Transferts directs, HIMO, Cantines scolaires, Nutrition)

Tableau XX: Chronogramme du Travail

14 Décembre 2010 Lancement de l’étudeDécembre 2010 - Janvier 2011 Recueil des données et évaluation des

études disponiblesFévrier 2011 Résultats préliminaires des analyses et

atelier de consultationMars 2011 Rapport préliminaire et atelier de

validation de résultatsAvril 2011 Rapport final

E. La préparation du PNDCC 2.

49. Les grandes lignes du futur projet PNDCC 2 étaient le sujet des discutions fructueuses entre la mission et les autorités et les PTFs. Les discussions ont couvert plusieurs volets :

50. Contenu du PNDCC 2. De façon préliminaire, le projet est envisage d’inclure 3 composantes principaux :

i) Des transferts aux communes par voie des Fonds d’Appui au Développement des Communes (FADeC) qui visent à appuyer la réalisation des infrastructures de base d’échelle communautaire dans les secteurs d’éducation, santé, eau, et commerce (marchés). En complément aux ressources de l’Etat et des PTF qui sont actuellement canalisé par le FADeC, ces transferts pourraient être affectés dans le dispositif du FADeC pour des petites infrastructures qui doivent être exécutées par la délégation

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par les communes de la maîtrise d’ouvrage aux communautés, en raison de l’efficacité de l’approche DCC pour ces types d’investissements.

ii) Une assistance technique pour continuer l’appropriation du DCC par les Ministères impliqués dans la prestation des services de base, et pour renforcer les capacités en DCC des communes et des communautés.

(iii) Un programme pilote de filets sociaux de sécurité, dont le contenu sera développé dans le cadre de l’assistance technique en cours avec l’appui de la Banque dans le financement additionnel du PNDCC.

51. Cadre institutionnel et tutelle du PNDCC 2. La mission a signalé au Secrétaire Général(SG) du MPDEPP-CAG l’urgence de concrétiser les dispositions pour la tutelle du futur projet, en tenant compte de l’évolution thématique du PNDCC 2 (décentralisation, filets sociaux). Le SG a assuré la mission que cette question soit abordée par les autorités dans les meilleurs délais.

52. La mission a été informée que le Comité Interministériel chargé de la coordination de la préparation du PNDCC 2 a été mis en place. Le comité se compose des cadres du MMFEJF, du MDGLAAT, du MPDEPP-CAG, du MEF, des représentants de la CAA, du CNDCC, de l’ANCB, de la FENONG, du SEP et de l’AGeFIB. La mission a exprimé sa volonté de travailler en étroite collaboration avec le comite dans l’élaboration du projet dans les mois qui viennent.

53. L’achèvement de la note conceptuelle du PNDCC 2 est prévu pour mars 2011. La note sera partagée avec les PTF suite à la revue par le management de la Banque et l’accord du Gouvernement.

F. Divulgation de l’Aide Mémoire

54. La Banque et le Gouvernement confirment leur compréhension et leur accord à divulguer publiquement cet aide-mémoire. La divulgation de cet aide-mémoire a été discutée et, comme convenu avec les interlocuteurs du projet dirigé par le SE du Projet, M. Tigri, à la réunion de synthèse qui a eu lieu le vendredi 17 décembre au bureau de la Banque mondiale à Cotonou, cet aide-mémoire est classé « document public ».

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Annexe 1Indicateurs de résultats

Résultats obtenus Valeurs cibles

Collecte et communication de données

Indicateurs de résultats Indicateurs de base

Fin 2005

Fin 2006

Fin 2007

Fin 2008

Fin 2009

Fin 2010

Sept.2011

Fréquences des

rapports

Instruments de collecte de données

Responsabilité pour la collecte

de données1. Dépenses publiques d’investissement pour les services de base mis en place par les communautés à travers une approche de DCC (% des dépenses publiques d’investissement totales pour les services de base, moyen sur trois ans glissant sur la durée du projet)*

0.0% 4,7% 11,0% 14,0% 18,9% 24,6% N/D 20,0% Annuels Rapports annuels du

SEP

SEP sur la base de donnés du ministère des Finances et de

l’Économie

2. Bénéficiaires directs du projet (nombre)*9; - dont des femmes (%)*

0 36.036 159.119 286.883 286.883 440.611 735.082 450.000 Annuels Rapports annuels du

SEP

SEP

N/D N/D N/D N/D N/D N/D 41% 40%

3. Écoliers inscrits dans des écoles construites ou rénovées à travers une approche de DCC (nombre)*10

0 0 550 24.050 36.350 81.450 84.000 100.000 Annuels Rapports annuels du

SEP

SEP

4. Personnes ayant accès à une meilleure source d’eau dans les zones rurales (nombre)* 11

0 0 0 0 3.500 9.250 9.750 10.000 Annuels Rapports annuels du

SEP

SEP

5. Personnes ayant accès à des services de microfinancement (nombre)*

0 0 0 3.180 4.120 9.520 14.087 10.000 Annuels Rapports annuels du

SEP

SEP et institutions de microfinance

6. Bénéficiaires satisfaits des résultats des sous-projets (%)*

N/D N/D N/D N/D 84 % N/D N/D 80 % Deux fois lors du projet

Évaluation des

bénéficiaires

SEP

9 Nombre des personnes ayant reçues les sessions de démultiplication au niveau village de la Formation de Gestion à la Base (FGB)10 Estimation sur la base de la norme du MEMP de 50 élèves par salle de classe11 Estimation sur la base de la stratégie nationale en alimentation en eau potable en zone rurale, qui spécifie qu’un point d’eau dessert en moyenne 250 personnes

21

Résultats obtenus [Valeurs cibles initiales entre crochets]

Valeurs cibles


Indicateurs de résultats pour chaque composante

Indicateurs de base

Fin 2005 Fin 2006 Fin 2007 Fin 2008 Fin 2009 Fin 2010

Sept.2011

Fréquences et

rapports


Responsabilité pour la

collecte de données

Composante 1

7. Ministères d’exécution ayant adopté des stratégies de DCC (nombre)

0 0[0]

0[0]

0[5]

0[5]

0[5]

05

Annuels Rapports annuels des ministères

d’exécution

Ministères d’exécution

8. Ministères d’exécution ayant développé et utilisé des boîtes à outils pour la prestation de services par une approche de DCC (nombre)

00

[0]0

[0]2

[4]2

[4]2

[4]2

4Annuels Rapports

annuels des ministères

d’exécution

Ministères d’exécution

9. Communautés pauvres ciblées ayant reçu une formation en gestion à la base (nombre)

0 % 9 %[10 %]

40 %[30 %]

73 %[50 %]

73 %[75 %]

100 %[100 %]

100%100 %

Annuels Rapport du SEP et

évaluation des

bénéficiaires annuels

SEP

10. Le système d’évaluation et de suivi est en place et opérationnel (oui/non)

Non Non[Non]

Non[Non]

Non[Oui]

Oui[Oui]

Oui[Oui]

OuiOui

Annuels Rapports annuels du SEP et de

l’AF

SEP et AF

Composante 2

11. Communes participantes ayant exécuté au moins un sous-projet intéressant plusieurs villages (%)

0 % 0 %[10 %]

0 %[30 %]

12 %[50 %]

20%[75 %]

43 %[100 %]

59,7%100 %

Annuels Rapports annuels du

SEP

SEP

12. Réalisation de sous-projets communautaires pour des services et infrastructures de base (nombre)

0 0[100]

4[300]

173[600]

285[1000]

750[1400]

9381400


SEP

SEP

13. Salles de classe supplémentaires 0 0 11 481 727 1.629 1.680 Annuels Rapports SEP

22


Valeurs cibles



Indicateurs de base


Sept.2011

Fréquences et

rapports




construites ou rénovées (nombre)*12 2500 annuels du SEP

14. Établissements de santé construits, rénovés ou équipés (nombre)*

0 0 0 12 34 84 89120


SEP

SEP

15. Amélioration des points d’eau communautaires construits ou rénovés dans le cadre du projet (nombre)*

0 0 0 0 14 37 3950


SEP

SEP

16. Sous-projets communautaires conformes aux critères d’admissibilité (%)

0% 0 %[10 %]

40 %[30 %]

73 %[50 %]

74 %[75 %]

100 %[100 %]

100%100 %


SEP

SEP

17. Temps requis pour l’exécution des sous-projets communautaires financés par des fonds publics par rapport au temps requis pour les sous-projets communautaires financés par l’IDA (ratio)

N/D N/D[2.00]

N/D[1.75]

N/D[1.50]

1.21[1.25]

1.09[1.00]

0.971.00


SEP

SEP avec l’aide de l’AF

Composante 3

18. Communautés auparavant non desservies dans lesquelles les institutions de micro-finance soutenues par le projet ont étendu leurs opérations (nombre)

0 0[0]

0[0]

0[100]

146[200]

409[500]

512500


SEP

SEP et institutions de microfinance

19. Communautés ayant reçu des 0 0 0 0 228 725 773 Annuels Rapports SEP

12 Rapporté dans « Baisse de la pénurie des salles de classe au niveau primaire »

23


Valeurs cibles



Indicateurs de base


Sept.2011

Fréquences et

rapports




services de conseils techniques en matière de micro-finance (nombre)

[100] [300] [600] [1000] [1400] 1400 annuels du SEP

Composante 4

20. Plans de travail et budgets annuels qui ont été préparés en temps opportun par le SEP et jugés satisfaisants par l’IDA (%)

0 % 100 %[100 %]

100 %[100 %]

100 %[100 %]

100 %[100 %]

100 %[100 %]

100%100 %


l’AF

SEP et AF

21. Demandes de financement de la part des ministères d’exécution, des communes, des communautés et des institutions de microfinance qui ont été traitées en temps opportun par le SEP conformément au calendrier défini dans le manuel d’exécution du projet (%)

0 % 89 %[80 %]

89 %[80 %]

90 %[80 %]

95 %[80 %]

70 %[80 %]

100%80 %


l’AF

SEP et AF

Composante 5 (nouvelle)

22. Réalisation d’un examen des filets de protection sociale et d’une analyse de faisabilité (oui/non)*

non N/D N/D N/D N/D N/D En coursoui


SEP

SEP

23. Élaboration de directives de mise en œuvre pour un programme pilote de filets de protection (oui/non)*

non N/D N/D N/D N/D N/D nonoui


SEP

SEP

24

Annexe 2Liste des Actions Clés

Action Date Acteur

Composante 1.1

Finalisation du document de référence du MPDEPP-CAG sur l’approche DCC

15 janvier 2011

DGPD du MPDEPP-CAGRPRCI (SEP)

Finalisation de documents sectoriels sur la stratégie DCC

28 février 2011

MEF, MDGLAAT, MEMP), MS, et MAEPRPRCI (SEP)

Mise en place par MEMP d’un plan détaillé de mise en œuvre du DCC, incluant le renforcement de ses propres capacités, notamment au sein de l’UGP et la DIEM.

avant la prochaine mission de supervision

MEMPRPRCI (SEP)

Finalisation des boîtes à outils Mars 2011 MEMP, MEE, MS, MAT et MDGLAATRPRCI (SEP)

Composante 1.3Provision de l’assistance technique au MEMP pour la mise en œuvre du DCC dans le cadre du programme FTI/FCB

30 septembre

2011

S/FGB (SEP)

Composante 1.4Finalisation de l’enquête de satisfaction des bénéficiaires en prenant compte des recommandations de la mission

25 février 2011

Cabinet et SEP

Finalisation de l’audit technique en prenant compte des recommandations de la mission

25 février 2011

Cabinet et SEP

Recommencement de passation de marché pour le recrutement du consultant pour l’Etude d’impact

15 mars 2011

SEP/AGEFIB

(i) soumission à la Banque la version corrigée de l’évaluation de l’effet des émissions radios ; (ii) prise des dispositions nécessaires pour assurer la pérennité des informations sur le site web; et (iii) rédaction des vidéos sur le projet de 26 à 13 minutes


S/COM (SEP)

Composante 2.1 Rapport mensuel sur les progrès de l’exécution du plan d’action

3ème

mercredi de chaque

mois

SEP

Examen spécifique dans l’audit technique des raisons ayant conduit au retard des sous-projets communaux ;

Mai 2011 SEP

Composante 2.2Préparation d’une note succincte décrivant le déroulement de l’opération un sous-projet de boutiques communautaires en Akpro-Misserete

Février 2011 SEP

Composante 3.1Recommencement des inspections des IMFs par la Cellule de Surveillance des Structures Financières Décentralisées (CSSFD)

Mars 2011 CSSFD et Franck Baropa (SEP)

Soumission d’une demande de réallocation entre catégories à la Banque.

Continue SEP/AGEFIB

Finalisation de l’étude sur la micro-finance Mars 2011 Cabinet et Franck Baropa (SEP)

Composante 4.1Règlement des retards dans la disponibilité des fonds sur le financement additionnel dû aux nouvelles procédures de la CAA

Janvier 2011

MMFEJF, MPDEPP-CAG, CAA

Prise en compte intégrale des recommandations des missions d’audit


AGEFIB

Réalisation d’un audit a posteriori des passations de marchés des communes les plus en retard


BM/AGEFIB

Réduction des longs délais d’obtention des avis de la Direction Nationale des Marchés Publics

Continue Direction Nationale des Marchés Publics

Composante 4.2Complétion de l’audit environnemental et social Février 2011 Cabinet et SEP

Composante 5Présentation des résultats préliminaires de la revue des filets sociaux et atelier de consultation

Février 2011 Consultants, DGPD, SEP, et BM

Présentation du rapport préliminaire et atelier de validation de résultats

Mars 2011 Consultants, DGPD, SEP, et BM

Finalisation de la revue des filets sociaux Avril 2011 Consultants, DGPD, SEP, et BM

PNDCC-2Décision sur le cadre institutionnel et tutelle du PNDCC 2


MPDEPP-CAG

Finalisation de la note conceptuelle du PNDCC 2 Mars 2011 BM et GoB

26

Annexe 3Les Boites à Outils DCC des Ministères Sectoriels

La réalisation des « boites à outils » pour la mise en œuvre du DCC par les ministères sectoriels a connu des progrès, mais il reste un travail substantiel. Les ministères suivants ont préparé ou sont en train de préparer des « boites à outils » DCC : MAEP, Finances (MEF), Education (MEMP), Eau (MEE), Santé (MS), Artisanat (MAT), Décentralisation (MDGLAAT) et Développement (MPDEPP-CAG). La situation est la suivante : deux boites à outils sont achevées : MAEP et MEF ; deux sont à compléter (MEMP et MEE) ; une est à reprendre (MS) ; et trois sont en préparation (MAT, MPDEPP-CAG et MDGLAT). Le détail se présente comme suit :

a)Boite à outils du MAEP. La boite à outils du Ministère de l’Agriculture, Elevage comprend un ensemble complet de fiches descriptives de sous projets AGR. Elle est complète et en utilisation depuis 2009.

b)Boite à outils du MEF. Cette boite contient un fascicule descriptif des mécanismes de financement par l’Etat, sur son budget régulier, des sous-projets communaux et communautaires dans le cadre de la décentralisation.

c)Boite à outils du MEMP. A ce stade, les outils de la boite MEMP comprennent : i) un plan type d’école primaire récemment actualisé avec des plans de détail, ii) un premier brouillon des fiches de « points de contrôle ». Cette boite à outil est très incomplète. Elle doit être conçue pour permettre au MEMP de mettre en œuvre, par lui même, un programme de constructions scolaires selon l’approche DCC. La mission suggère que la boite a outil comprenne trois fascicules, comme suit :Un fascicule de documents techniques graphiques : les plans types d’écoles primaires :

Le plan type pourrait être utilement redessiné avec un logiciel de DAO (autocad par exemple) ce qui faciliterai la production de dessins de détail et leur reproduction, et favoriserait l’exactitude des traits et des cotes ;

Le plan de charpente devrait être : repris pour simplifier le moisage des entraits avec le poinçon et les membrures obliques, dans le sens des pratiques actuelles ; et complété par le dessin des échantignoles de calage des pannes ;Un fascicule de documents techniques écrits pour la construction et le contrôle des écoles primaires :

Le descriptif simplifié. Celui-ci devrait être présenté avec des descriptions pratiques pour leur utilisation sur chantier : par exemple, compléter la mention « béton dosé à 350kg de ciment par m3 », par la mention : « soit xx brouettes de sable et un de gravier pour un sac de ciment » et ainsi de suite pour les autres dosages.

Le quantitatif des travaux, présenté par ouvrages (fouilles, m3 de béton de fondation, m2 de murs de soubassement, etc.) comme dans le DQE type. La mission recommande que ce DQE soit complété par un quantitatif par inputs : quantités de matériaux : tonnes de ciment, m2 de gravier, sable, bois, kg de fer, etc. et quantités de main d’œuvre : nombre de jours de maçon, manœuvre, ferrailleur, peintre, etc.

Le DAO simplifié type et le contrat type de travaux simplifié ; le DAO et le contrat de mobilier simplifié ; le dossier de consultation pour le recrutement de maîtres d’œuvre/contrôleurs la liste des contrôleurs accrédités ;

27

Les fiches de contrôle des points clés du chantier. Le brouillon revu par la mission est une bonne base pour une finalisation rapide. Les commentaires détaillés de la mission sont résumés dans l’annexe X. Un fascicule décrivant et illustrant le cycle d’un projet d’écoles selon l’approche DCC:

Le guide simplifié et si possible illustré décrivant le cycle d’un projet d’école devrait être court, en illustrant pour chaque étape du projet, le rôle des différents acteurs. Ce fascicule devrait être conçu comme un guide simple et illustré utilisable par les communautés, les élus locaux, et les inspecteurs départementaux. Il devrait s’inspirer des illustrations des guides de formation FGB.

Les modèle de document type : dossier d’enregistrement de l’ADV ; Le paquet des guides illustrés de formation FGB (existants) comprenant :

Le guide : organisation et dynamique communautaire (ODC) ; Le guide : passation des marchés communautaires et gestion financière; Le guide : suivi et évaluation, et entretien d’une école

d) Boite à outils du MMEE. Cette boite à outils contient actuellement, une « boite à images » illustrant la mise en œuvre de différents types d’accès à l’eau : puits modernes, forage, pompe Vergnet, château d’eau, borne fontaine, pose de conduites. La mission félicite le MEE pour cette boite à images13. Elle suggère que la boite à outils soit complétée par plusieurs autres fascicules, comme suit :La boite à images

déjà préparée.Un fascicule de documents techniques écrits

pour la passation des marchés par les communautés et le contrôle des travaux par des maîtres d’œuvre/contrôleurs recrutés par les communautés. Même suggestions que pour la boite du MEMP ;Un fascicule décrivant et illustrant le cycle d’un projet d’accès à l’eau selon l’approche DCC ;

Le guide illustré décrivant le cycle d’un projet d’eau devrait être court, en illustrant pour chaque étape du projet, le rôle des différents acteurs, le long des différentes étapes du projet Il devrait indiquer les critères qui permettent de discriminer les situations dans lesquelles l’ouvrage est d’une technicité, complexité et coût qui est : (i) à l’échelle d’une maitrise communautaire, ou (ii) à l’échelle d’une maîtrise d’ouvrage communale, ou (iii) dont la complexité et le coût exige l’intervention d’une agence d’exécution spécialisée. Les critères de cette discrimination ont pour base la situation géo-hydrologique du sous-sol local). Le paquet des guides illustrés de formation FGB, comprenant :

Le guide : organisation et dynamique communautaire (ODC) ; Le guide : passation des marchés communautaires et gestion financière; Le guide : suivi et évaluation, et entretien d’une école

e) Boite à outils du MS. Cette boite contient actuellement un fascicule14 comprenant : deux parties. Primo, des données sur : les normes et standards des dispensaires isolés, maternité isolées, dispensaire, maternité, et centre de santé de commune (composition, surfaces, dimensions, spécifications simplifiées et équipements). Secundo, un ensemble d’images illustrant des conseils/recommandations pour l’utilisation et l’entretien d’une infrastructure de santé, et 13 Réalisation des ouvrages d’eau potable au profit des communautés. Boite à images. Projet National d’appui au Développement Conduit par les Communautés (PNDCC), Direction de la Programmation et de la Prospective, Ministère des Mines de l’Energie et de l’Eau. Edition 2008.14 Guide pour la construction et l’entretien des infrastructures sanitaires de base au Bénin, Ministère de la Santé, PNDCC, Octobre 2009.

28

tertio, la liste et la fréquence des entretiens courants. La boite pourrait être reprise de la façon suivante :Un fascicule de normes et standards

Ce fascicule devrait contenir la première partie du fascicule actuel, et accompagné des plans types pour la construction, mais seulement pour les dispensaires isolés et les maternités isolées qui sont les seules infrastructures villageoises pour lesquelles la maîtrise d’ouvrage peut être exercée par les communautés, selon l’approche DCC.Un fascicule de documents techniques écrits

pour la passation des marchés par les communautés et le contrôle des travaux par des maîtres d’œuvre/contrôleurs recrutés par les communautés, pour les deux infrastructures villageoises suscitées. Même suggestions que pour la boite du MMEE et du MEMP ;Un fascicule décrivant et illustrant le cycle d’un projet d’infrastructure de santé isolée (dispensaire ou maternité) selon l’approche DCC ;

Le guide illustré décrivant le cycle de dispensaire ou maternité isolé(e) devrait être court, en illustrant pour chaque étape du projet, le rôle des différents acteurs, le long des différentes étapes du projet. Il devrait indiquer les critères qui permettent de discriminer les situations dans lesquelles l’ouvrage est d’une technicité, complexité et coût qui est : (i) à l’échelle d’une maitrise communautaire, ou (ii) à l’échelle d’une maîtrise d’ouvrage communale, ou (iii) dont la complexité et le coût exige l’intervention d’une agence d’exécution spécialisée. Les critères de cette discrimination ont pour base la carte sanitaire du MS. Le paquet des guides illustrés de formation FGB, comprenant :

Le guide : organisation et dynamique communautaire (ODC) ; Le guide : passation des marchés communautaires et gestion financière; Le guide : suivi et évaluation

Le guide d’entretien d’une infrastructure villageoise se santé: Ce guide serait composé de la deuxième et la troisième partie du guide proposé

aujourd’hui. Toutefois. La partie illustrée de ce guide devrait, pour certaines images être reprise. La mission

voudrait attirer l’attention du MS sur deux points : Primo, les images devraient être basées sur l’illustration d’une approche pédagogique positive de l’hygiène, plutôt qu’une approche illustrant la sanction (l’agent de santé réprimandant l’usager en faisant « non » du doigt à la personne qui utilise mal l’infrastructure. Secundo, la mission a l’impression que certaines images risquent de choquer. Elles montrent, par exemple, un agent de santé faisant irruption dans une latrine et réprimandant un usager (ou une usagère) dénudé(e) en train de déféquer sous ses yeux. La mission souhaite que ces images soient réexaminées à la lumière des risques de mauvaise interprétation. Par exemple, une interprétation que l’on pourrait déduire de l’image ci-dessus évoquée que les agents de santé vont exercer un droit d’entrer dans les latrines observer la personne en train d’y faire ses besoins et la réprimander le cas échéant. Une telle interprétation (bien entendu erronée) aurait un fort potentiel de risque de décourager les communautés à utiliser les latrines, de peur de n’y pas être à l’abri des regards. En outre, elle aurait l’inconvénient d’associer l’idée de DCC à celle de réduction du droit à la pudeur.

29

Annexe 4BENIN – MINISTERE ENSEIGNEMENT MATERNEL ET PRIMAIRE - MEMP

PROGRAMME DE CONSTRUCTION SCOLAIRE Cycle annuel du Programme selon l’approche DCC

Répartition des responsabilités

PREPARATION

1 ère étape: Information : Communauté: toutes les communautés du Bénin sont informées de l’existence du programme du MEMP, critères, mécanismes, boite a outils. L’information comprend aussi le modèle de requête. Communes: information sur le programme, le cycle de projet, les critères d’allocation des ressources du MEMP vers les communes, le principe de subsidiarité pour classer les projets d’échelle communale et ceux et ceux d’échelle communautaire (dont la maîtrise d’ouvrage sera déléguée par les communes aux communautés), les critères d’éligibilité des projets communautaires. MEMP déconcentré: idem communes et communautés: MEMP central; a) allocation des ressources entre communes sur base de critères; b) information de tous et diffusion des outils appropriés à chaque acteur.

2 ème étape: Allocation des ressources et flux financiers . Communautés: suite de l'information. Communes: signent accord avec MEMP (central? ou déconcentré?); reçoivent la première tranche des ressources allouées pour exécuter programme communal de construction écoles (sur base de nombre sdc x cout unitaire sdc incluant: infrastructure (sdc+latrine), mobilier, cout supervision par STC); inscrivent les fond dans le budget communal et révisent le PDC si nécessaire. Les ressources sont transférées via le FADEC si (des que) le mécanisme est en place; MEMP déconcentré (ou central?): signe accord avec commune pour exécution du programme alloué. MEMP central: transfère la 1ère tranche des fonds de subventions aux communes, en indiquant aux communes la partie des fonds qui sera directement gérée par la commune ou déléguée à une agence (établissements secondaires pour les communes à statut particulier, écoles primaires à plusieurs niveaux en milieu urbain), et la partie dont la maîtrise d’ouvrage sera déléguée aux communautés (écoles primaires en milieu rural) selon la stratégie DCC du MEMP.

3 ème étape: Identification des besoins scolaires : Communautés: identification de des besoins scolaires du village ou hameau par APE concernée; Commune: diffusion aux communautés des critères d'éligibilité et de priorité; MEMP déconcentré: diffusion aux communes et écoles des critères. MEMP central: élaboration des critères d'éligibilité et de priorité des projets de construction d’école.

4 ème étape: Soumission projet d’école: Communautés; soumission du sous-projet par la communauté (APE) sur la base du modèle de requête diffusé en 1ère étape (comprenant les critères d’éligibilité/priorité). Commune évaluation de l'éligibilité de la demande de la communauté en fonction du PDC et fonction des critères d’éligibilité du MEMP (et correction éventuelle du PDC si besoin est) classement prioritaire en fonction des critères de priorité du MEMP. MEMP déconcentré : participation à l'évaluation de la commune, vérification de l'éligibilité aux critères d’éligibilité et de l’application des critères de priorité; MEMP central, vérification a posteriori du respect des critères; consolidation des informations transmises par les niveaux déconcentrés sur les demandes de sous-projets.

MISE EN OEUVRE

5 ème étape: Approbation projet : Communauté: si son projet est approuvé: elle reçoit 1er module formation FGB (organisation et dynamique communautaire --ODC); signe accord de financement avec Commune, ouvre compte en banque, crée formellement l'ADV; organise la communauté (CTMO, ACC, etc.), Commune : Agrée l'ADV et facilite son enregistrement par préfecture; signe l'accord de financement et de délégation de maitrise d'ouvrage avec la communauté; transfère la 1ere tranche de subvention à la communauté. MEMP déconcentré : suivi de l'effectivité de la formation FGB et de la contractualisation entre commune et communautés: MEMP central: organise, et met en oeuvre le 1er module de formation

30

FGB (la formation ODC); consolide les informations collectées par les niveaux déconcentrés sur les accords de financement signés par les communes.

6 ème étape: Passation des marchés . Communauté: reçoit formation du 2ème module de FGB sur passation des marchés; organise passation des marchés (avis d'appel d'offres, évaluation des offres, attribution et signature des marchés) pour le maître d'œuvre d'abord, puis l'entreprise de travaux ensuite; Commune: suit les passations de marchés communautaires et contrôle a posteriori la passation des marchés par les communautés; MEMP déconcentré: suit les activités des communes et leurs communautés participantes; MEMP central: organise et met en œuvre le 2ème module de formation FGB ; consolide les informations collectées par les niveaux déconcentrés, sur les passations de marchés passées par les communautés.

7 ème étape: exécution des travaux : Communauté: reçoit formation FGB sur gestion financière; paye l'entreprise sur la base de la certification par le maitre d'œuvre, de la bonne exécution des travaux par l'entreprise; rend compte de l'avancement des travaux à la commune pour toucher les tranches successives de subvention. Commune: suit l'avancement des travaux par le STC et paye les tranches successives de subvention aux communautés; rend compte de l'avancement du programme dans la commune pour faire les appels de fonds successifs au MEMP. MEMP déconcentré: suit l'avancement du programme au niveau départemental, s’assure de l’effectivité des contrôles techniques effectués par les contrôleurs payés par les communautés, et rend compte au MEMP central. MEMP central: organise et met en œuvre le 3ème module de formation FGB sur la gestion financière communautaire; consolide les données de l'ensemble du programme en provenance des niveaux déconcentrés sur l’avancement des travaux et l’exécution financière par les communes ; et rend compte au gouvernement (ministre des finances, CONAFIL, etc.) et aux bailleurs de fonds, le cas échéant,

8 ème étape: réception des travaux : Communauté: réceptionne les travaux achevés par l'entrepreneur avec le STC de la commune, sur la base de la certification par le contrôleur de la bonne qualité des travaux achevés; rend compte de l'achèvement des travaux et de l'utilisation de la totalité de la subvention ; fournit toutes les informations requises pour l’utilisation du reliquat; et clôture l'accord de financement avec la commune. Commune: participe à la réception des travaux, vérifie la bonne exécution financière de l'accord de subvention et clôture l'accord; inscrit le nouvel édifice scolaire au patrimoine de la commune. MEMP déconcentré: participe à la réception des travaux; assure la mise en place des enseignants et des matériels pédagogiques; conseille le Directeur d'école sur l'organisation de l'école dans ses nouveaux espaces (multigrade notamment); MEMP Central: Consolide ces données dans le rapport national d'avancement du programme.

SUIVI ET EVALUATION

9 ème étape: évaluation : Communauté: reçoit les auditeurs, enquêteurs (satisfaction bénéficiaires, étude d'impact). Assiste à la restitution des rapports d'audits technique et financier aux communautés. Commune, idem communautés. MEMP déconcentré, idem. MEMP central: organise et fait réaliser les audits financiers et technique, l'enquête de satisfaction des bénéficiaires et l'étude d'impact.

10 ème étape utilisation et maintenance :Communauté: envoie ses enfants à l'école et maintient un bon environnement de l'école; assure l'entretien communautaire de l'école (à définir) dans le cadre d'une d'un contrat de délégation de la gestion de l'entretien avec la commune. Commune: passe un accord avec la communauté pour l'entretien courant de l'école et transfère les fonds d'entretien courant à la communauté; MEMP déconcentré: assure la présence de l’enseignant ; suit l'utilisation de l'infrastructure par le personnel de l'école et la communauté; et les conseille; et rend compte au niveau central de l'utilisation et la maintenance sur base de critères. MEMP central: supervise le fonctionnement des écoles et l’utilisation des infrastructures, et consolide les informations sur l'utilisation et la maintenance des infrastructures.

31

Annexe 5:Formation en Gestion à la Base (FGB) – Evaluation et leçons apprises.

1. L’évaluation du programme FGB est une partie importante de l’évaluation finale du Projet et doit être méticuleusement programmée et exécutée. La mission a partagé avec le SEP les points suivants :

a) Evaluation des compétences des APDC. Celle-ci est en cours de préparation. L’évaluation devrait permettre de répondre à deux questions : primo, quel est de degré d’expertise effectivement acquise par les APDC ? Et secundo : quelle reconnaissance formelle accorder à l’expertise des APDC pour l’avenir de la FGB et du DCC au Bénin ? La mission a suggéré que, pour chaque type de compétence, l’évaluation soit basée sur un test simplifié permettant une évaluation normative de la compétence acquise par l’APDC. Une telle évaluation pourrait, par exemple, être basée sur un QCM (questionnaire à choix multiples) dont les questions seraient choisies pour tester les compétences effectivement acquises sur les sujets clés de la formation. Les questions et le barème pourraient être validés par des spécialistes extérieurs (dont l’expert en FGB qui a assisté à la mise en place du programme, un expert en passation des marchés à base communautaire, un expert en gestion financière à base communautaire, etc.)

b) L’évaluation des compétences des bénéficiaires directs de la FGB (en dehors des APDC). L’évaluation de ces compétences pourrait résulter des données fournies, d’une part, par l’audit technique et, d’autre part, par l’enquête de satisfaction des bénéficiaires. Malheureusement, cette dernière, qui aurait pu mesurer l’impact de la FGB sur les membres des communautés, n’a pas été conçue pour effectuer des mesures utilisables pour cet objectif. L’audit technique, s’il est correctement exécuté et si la méthodologie est suffisamment claire pour cela, pourra fournir des éléments de mesure des résultats atteints par les responsables villageois formés par la FGB (par exemple le degré de respect des procédures de passation des marchés communautaires), mais il ne pourra pas distinguer si ces résultats proviennent des compétences elles-mêmes (ou de leur insuffisance), ou d’autres facteurs concourant à l’atteinte – ou la non atteinte -- des résultats (par exemple, l’influence éventuelle d’autorités ou de pouvoirs locaux). La mission recommande : (a) que l’audit technique soit organisé -- et son rapport présenté -- de façon à ce que l’on puisse en tirer des éléments d’évaluation des compétences acquises par les formations FGB ; (b) une réflexion soit rapidement entamée pour voir dans quelle mesure une évaluation normative sur un échantillon de bénéficiaires de la FGB pourrait être effectuée, par exemple en utilisation un extrait du QCM qui sera utilisé pour les APDC.

2. Les leçons apprises sont importantes.

a) Le coût du renforcement des capacités des communautés par la FGB est très bas, lorsqu’il est basé sur le processus de génération des APDC. Bien qu’il ait commencé par un coût équivalent à 5% de la valeur des investissements lorsque la

32

FGB a été introduite, il ne coûte plus, en fin de projet que 2.5% du montant des investissements gérés par les communautés. Ceci grâce au processus d’émergence et de consolidation des APDC qui est une innovation par rapport au concept initial de FGB15 lancé par l’Institut de la Banque Mondiale en 1993;

b) Le capital humain constitue par les 3.365 APDC est des extrants les plus importants du Projet. Ce groupe d’experts villageois constitue une importante capacité humaine locale, durablement présente dans les villages, et capable de maintenir et poursuivre le renforcement des communautés, autant que de besoin. Au cours de la dernière phase du Projet, les APDC ont remplacé les experts FGB extérieurs (par nature non durables) qui se sont retirés en laissant un capital humain durable et soutenable.

c) Le pourcentage significatif de femmes atteint à la fin du projet (42%) pour les formations FGB a nécessité une procédure de discrimination positive. En effet, lors des premières années du programme, en dépit d’un fort accent mis sur l’intégration des femmes au cours du premier module de formation (ODC), le pourcentage de femmes parmi l’ensemble des bénéficiaires de la FGB – donc des responsables des organes villageois de gestion de projet -- n’excédait pas 18%16 et il a stagné à ce niveau jusqu'à la revue à mi parcours du projet. A cette occasion, le projet a introduit une obligation de parité dans les organes de gestion. Cette simple mesure n’a pas rencontré d’obstacle et le pourcentage a alors augmenté pour atteindre 42% en fin de projet.

15 Le concept de FGB, conçu par l’Institut de Formation de la Banque Mondiale en 1993 n’incluait pas l’idée d’APDC. Celle-ci est apparue et a été testée avec succès dans le projet AFDS au Sénégal entre 2003 et 2006.16 Ce pourcentage (autour de 20% de femmes) est une constante au Bénin dans les projets communautaires antérieurs.

33

Annexe 6 - Liste des Sous-Projets 2007 et 2008 en souffrance fin 2010 (source PNDCC)

Département Commune Titre du sous projet Coût TotalSubvention du PNDCC

AccordéeMO NTANT T1 EFFET

T1 MO NTANT T2 EFFET T2 MO NTANT T3 EFFET

T3

FINANCEMENT TO TAL MIS EN PLACE

RESTE A FINANCER

Lalo1- Aménagement et construction du marché de Hlassamé. Construction de hangars et de boutique. 16 hangars + boutique de 10 compartiments

55,769,604 50,192,644 25,096,322 1 15,057,793 0 10,038,529 0 25,096,322 25,096,322

Klouékanmè1- Construction de hangars de marché dans la commune (marché

d'arrondissement de Klouékanmè) 2 modules de 5 boutiques et 10 hangars.

36,739,068 33,065,161 16,532,581 1 9,919,548 1 6,613,032 0 26,452,129 6,613,032

Lokossa1- Aménagement et assainissement de la piste Houin – Dessa - Agnito

L=11km55,367,499 49,830,749 24,915,375 1 14,949,225 1 9,966,150 0 39,864,599 9,966,150

Bopa 1- Construction de boutiques et de hangars dans le marché de Lobogo. 63,845,766 57,461,189 28,730,595 1 17,238,357 1 11,492,238 1 57,461,189 0

Abomey-Calavi

1- Construction du marché de Cococodji 38,254,462 34,429,015 17,214,508 1 10,328,705 1 6,885,803 0 27,543,212 6,885,803

Ouidah 1-1 Construction de 15 hangars 1-2 Rechargement du site du marché communal Pahou-Avlékété

40,897,858 36,808,072 18,404,036 1 11,042,422 1 7,361,614 0 29,446,458 7,361,614

2- Construction de 2 modules de 5 boutiques dans l'arrondissement d'Agouna.

28,499,442 25,649,498 12,824,749 1 7,694,849 1 5,129,900 0 20,519,598 5,129,900

3- Construction de 10 hangars et 1 module de latrines à 4 cabines dans le marché de l'arrondissement de Dan.

18,363,310 16,526,979 8,263,490 1 4,958,094 1 3,305,396 0 13,221,583 3,305,396

Savè3- Construction de 2 blocs de 6 boutiques et ouvrages d'assainissement

de base au marché central de Savè29,551,331 26,596,198 13,298,099 1 7,978,859 1 5,319,240 0 21,276,958 5,319,240

Bantè 1- Construction du centre de santé de AKPASSI 35,815,189 32,233,670 16,116,835 1 9,670,101 1 6,446,734 1 32,233,670 0

Glazoué1- Construction du Centre Commercial (magasins marchands) de

Glazoué.79,201,460 71,281,314 35,640,657 1 21,384,394 1 14,256,263 0 57,025,051 14,256,263

Banikoara 1- Construction de la piste de Sirikou - Sonnou [Bagoubè] (5km) 27,510,928 24,759,835 12,379,918 1 7,427,951 1 4,951,967 0 19,807,868 4,951,967

1- Réhabilitation et assainissement des voies dans l'arrondissement central de Gogounou L=5km

24,567,500 22,110,750 11,055,375 1 6,633,225 1 4,422,150 0 17,688,600 4,422,150

2- Consruction de piste de désserte rurale sori-ouéssénè-pigourou-sori L=14km

46,162,000 41,545,800 20,772,900 1 12,463,740 1 8,309,160 0 33,236,640 8,309,160

Bembèrèké 1- Aménagement partiel du marché communal de Bembèrèkè 42,288,494 38,059,645 19,029,822 1 11,417,893 1 7,611,929 0 30,447,716 7,611,929

Adjohoun 1- Assainissement et aménagement partiel du marché d'Azowlissè 65,508,390 58,957,551 29,478,776 1 17,687,265 1 11,791,510 1 58,957,551 0

Adjarra 1- Construction d'un centre de santé d'arrondissement à Adjarra 2 33,849,715 30,464,744 15,232,372 1 9,139,423 1 6,092,949 1 30,464,744 0

Avrankou1- Développement des équipements marchands dans le marché

communal d'Avrankou: construction de 10 hangars.29,356,262 26,420,636 13,210,318 1 7,926,191 1 5,284,127 1 26,420,636 0

Atacora Boukoumbé 2- Construction de hangars dans le marché de Manta 20,328,200 18,295,380 9,147,690 1 5,488,614 1 3,659,076 0 14,636,304 3,659,076

831,908,677 694,688,830 347,344,415 19 208,406,649 18 138,937,766 5 581,800,829 112,888,001

Zou Djidja

Atlantique

Mono

Couffo

TOTAL GENERAL

Ouémé

Borgou

AliboriGogounou

Collines

Annexe 7

Plan d’action pour le suivi de l’achèvement des sous projets communaux en souffrance

Code Activités et autres dispositions Indicateurs Chronogramme RespJ F M A M J

AC 01 Adresser une correspondance en direction des 21 communes concernées pour attirer leur attention sur (i) l’imminence de la fin du PNDCC (ii) la nécessité d’achèvement des activités avant le 30 juin 2010 (iii) l’obligation d’établir en urgence un plan urgent d’achèvement des travaux sur quatre mois maximum

- La note est prise et disponible au niveau des 21 communes ;

- Un nouveau planning est établi par chaque commune et disponible au du SEP

X

X

Auditeur Interne, SE-PNDCC, RPPCC

Commune

AC 02 Mettre en place les financements restants pour les 21 sous projets communaux en souffrance

Les ressources (tranches restantes) sont disponibles sur les comptes ouverts à cet effet

X RAFC, DG-AGeFIB, SE-PNDCC

AC 03 Initier une séance de travail avec les 21 autorités communales en présence des entrepreneurs au cours de la deuxième quinzaine du mois de janvier

- Les PV des séances sont disponibles ;

- Le planning d’achèvement validé au niveau de chaque commune ;

- Un programme de suivi périodique adopté par chaque partie

X

X

X

SE-PNDCC, Auditeur Interne

AC 04 Organiser une supervision de terrain au niveau des 21 sous projets communaux au cours de la deuxième quinzaine de Février

- Le niveau d’avancement des travaux au niveau des 21 sous projets

X SE-PNDCC, Auditeur Interne

35


2011 communaux est établi ;

- Les difficultés sont identifiées et aplanies ;

AC 05 Organiser une supervision de terrain au niveau des 21 sous projets communaux au cours de la deuxième quinzaine de mars 2011

- Le niveau d’avancement des travaux au niveau des 21 sous projets communaux est établi ;



AC 06 Organiser une supervision de terrain au niveau des 21 sous projets communaux au cours de la deuxième quinzaine d’avril 2011




AC 07 Organiser une supervision de terrain au niveau des 21 sous projets communaux au cours de la deuxième quinzaine de mai 2011


- Les difficultés sont identifiées et


36


aplanies ;

AC 08 Organiser une supervision de terrain au niveau des 21 sous projets communaux au cours de la deuxième quinzaine de juin 2011

- Les rapports d’achèvements des 21 sous projets communaux sont disponibles ;


37

\

Annexe 8Note technique sur le programme de construction d’écoles réalisé par le PNDCC

pour le compte du MEMPdans le Programme Fast-Track (financement FCB)

1. La revue de la performance du PNDCC dans l’exécution de la convention passée avec le MEMP pour la réalisation d’une partie du programme du MEMP financé par le Fonds Commun budgétaire est effectuée dans le cadre de la supervision régulière du PNDCC. Le programme de construction du MEMP est financé par le « Fonds Commun Budgétaire » en faveur du Plan Décennal de Développement du Secteur de l’Education (PDDSE 2006-2015) et alimenté par le Fonds Catalytique du FTI (Fast-Track Initiative), l’AFD (Agence Française de Développement) et le Royaume du Danemark. La Banque Mondiale a la responsabilité fiduciaire de la gestion du FCB. La revue des performances du PNDCC dans ce contexte est faite en même temps que celle des autres opérateurs qui interviennent dans le même programme.

1ére vague du programme de construction 2008 (dénommé « Fast-Track1 »)

2. Le programme de première vague du fonds FTI-FC lancé en juillet 2008 comportait 1.092 salles de classe, plus latrines et mobiliers. Il est achevé à environ 40% pour les deux agences de MOD et à 95% pour le PNDCC. Ce programme ne représente qu’une fraction du programme de salle de classes du MEMP au sein duquel il s’inscrit. Comme indiqué dans la Note technique de la mission du 17-23 mai 2010, la réalisation de 600 salles de classe a été confiée à d’autres agences de MOD (AGEET, PRIMMO, DGDP, AGECOS et AGEIP) et 782 salles de classe sont réalisées dans le cadre de projets sur financements bilatéraux (BID, AFD et JICA)17. La présente revue ne porte que sur le programme inscrit au financement du FTI-FCB, mise en œuvre au travers des opérateurs AGETIP, AGETUR et PNDCC.

Le programme AGETIP, de 354 salles de classe et mobiliers, 45 latrines et 2 Circonscriptions scolaires, est achevé à 42% pour les salles de classe. En effet, 150 salles de classe sont réceptionnées au 31 octobre 2010, soit 27 mois après la signature de la convention signée en juillet 2008. Ceci constitue un progrès significatif par rapport au total de 21 réceptions enregistrées en avril 2010. Entre ces deux dates, le volume de travaux exécuté est passé de 60% à 84%, soit un rythme d’avancement du travail de 24% du volume total des travaux en 6 mois. Si ce rythme est tenu, les 16% de travaux restants devraient être achevés en 4 mois. Cependant, le plan prévisionnel d’achèvement de l’agence prévoit une fin des travaux en mai 2011 en raison de sites où les travaux n’ont pas encore démarré18.

Le programme AGETUR, de 427 salles de clase et mobilier, et 57 latrines, est achevé à 39% pour les salles de classe. En effet, selon le dernier rapport d’activité, 165 salles de classe sont achevées à 100% en nombre 2010, soit 27 mois après la signature de la convention. Ceci témoigne aussi d’un progrès significatif par rapport au 8% d’achèvement enregistré en avril 2010. Entre ces deux dates, le volume total de travaux exécuté est passé de 62% à 77% soit une progression de 15% du volume total des travaux en 6 mois. Si l’Agence maintient ce rythme d’exécution des travaux se maintient, il lui faudra encore plus de 9

17 Benin – Education. Programme Fast-Track Initiative – Fonds Commun Budgétaire. Note technique sur la revue du programme de constructions scolaires. 17 – 23 mai 2010.18 AGETIP-Benin, Programme Fast-Track Initiative / Fonds Commun Budgétaire (Programme FTI/FCB), Rapport d’activité No 6, Octobre 2010.

mois pour achever le programme de la 1ere vague 200919. Comme pour l’AGETIP, du fait de la durée des travaux, les chantiers ne sont plus surveillés par les maîtres d’œuvre dont les contrats ont expiré.

Le programme PNDCC, pour l’appui aux communautés pour la construction de 312 salles de classe, 23 réhabilitation, latrines et mobiliers, dans 139 villages est achevé a 95% pour les salles de classe en novembre 2010. Pour les salles de classe, l’achèvement était déjà parvenu à 93% en avril 2010. Il reste à achever 6 salles de clase, 4 latrines et le mobilier pour 13 salles de classe. Pour les salles de classe, le retard est du à la nécessité de faire une adaptation du programme qui n’était pas adéquat pour 4 de ces communautés. L’adaptation a été faite par le MEMP en octobre 2010 et les formations FGB (Formation à la gestion à la base) ont consécutivement été effectuées à 100%. Elles ont touché plus de 7.000 personnes20.

Rappel des principales dates de la convention AGETIP. La convention de MOD de l’AGETIP, d’un montant initial de 2.935 millions de FCFA a été signée en juillet 2008 et une première tranche de 50% de la convention, a été payée par le Gouvernement, en prévision d’un remboursement ultérieur par les PTF. Le programme de travaux a été réparti en 22 lots de travaux (sauf charpente), soit une moyenne 16 classes par lot (un peu plus de 5 blocs par lot), plus 2 marchés de fourniture de charpente. Le programme de maitrise d’œuvre a été réparti en 4 marchés, chaque consultant supervisant en moyenne 89 salles de classe sur 30 sites différents. Le DAO a reçu la non objection du MEMP en juillet 2008 et le dépouillement des offres l’a reçu en septembre 2008. Les contrats ont été notifiés aux maîtres d’œuvre en aout 2008. Les contrats ont été signés avec les entreprises en octobre 2008 avant que les PTF ne donnent un avis de non objection sur les DAO. La revue a postériori effectuée par la Banque en janvier 2009 pour le compte des PTF a soulevé des questions qui ont conduit ceux-ci et le Gouvernement a décider que ce dernier financera désormais les contrats gérés par l’AGETIP et l’AGETUR à l’issue des appels d’offres d’aout 2008. Pour cette raison, les travaux ont été totalement suspendus pendant 5 mois (décembre 2008-avril 2009). Le montant initial de la convention, de 2.935 millions de FCFA a été augmenté à 4.109 millions de FCFA (TTC) pour tenir compte des résultats des appels d’offres (le montant effectif des d’offre de travaux (y compris la fourniture des charpentes) fut de 3.716 millions de FCFA et celui des offres de service de contr6ole fut de 149 millions de FCFA, soit une moyenne de 404.000 FCFA par salle de classe ou 1,2 millions par site à contrôler. L’Agence a reçu 50% du montant initial de la convention à sa signature en juillet 2008. La 2ème tranche des conventions été payée par le gouvernement en mars 2010. Au 31 0ctobre 2010, la totalité de la convention a été payée. Cependant, depuis avril 2010, les contrats des maîtres d’œuvre ont expiré et ce mandat n’est plus assuré.

3. La qualité des constructions est équivalente entre les réalisations des trois opérateurs. C’est la conclusion de la revue détaillée de la qualité des constructions effectuée au cours de la mission d’avril 2010. Pour les deux agences de MOD, l’amélioration de la qualité se heurte à l’arrêt du suivi technique par les maîtres d’œuvre, résultat de l’extinction de leurs contrats. Pour le PNDCC, des mesures de renforcement de la supervision du programme par les Serives Techniques communaux (STC) ont été prises. (développer). Pour la suite du programme,

19 AGETUR. Programme Fast-Track Initiative. Construction et équipement d’infrastructures scolaires sur toute l’étendue du territoire national. Point de l’exécution des conventions de Maîtrise d’Ouvrage Délégué – AGETUR-SA, Novembre 2010.20 MMEJFP, PNDCC, Programme Fast-Track-PNDCC, Bilan d’exécution du programme PNDCC-Fast-Track 2008.

39

la mission a noté avec intérêt que la préparation de la liste de contrôle des « point clés » sur les chantiers a progressé. La mission a fait ses commentaires sur le draft.

4. Les surfaces des plans types des blocs de salle de classe diffèrent entre les 3 opérateurs de façon significative, la différence allant jusqu’à 15% de la surface. Selon les informations de la mission, la situation est la suivante :

Plan type du MEMP. Celui-ci figure dans le document de la DIEM du MEMP "Normes, Plans et Standards de construction des infrastructures scolaires du Bénin" qui date de 2007, les salles de classe mesurent 9,30 x 7,35 m (intérieur), tandis que le bureau-magasin mesurent 3,00m de largeur sur 9,30 m de longueur, du fait que cette partie du bloc déborde par rapport aux salles de classe et va jusqu'au niveau de la véranda. Le total des surfaces intérieures est de 3 x 9,3 x 7,35 = 205 m2 pour les salles de classe, plus 3 x 4,575 x 2 = 27,45 m2 pour le bureau-magasin, soit une surface utile totale de 232,45 m2.

Plan type de l'AGETUR. Dans le dossier de plans types qui a été remis a la mission de la Banque par l’AGETUR en 2008, les salles de classe mesurent 9,00 x 7,00 m (intérieur), tandis que le bureau-magasin mesure 3,50 m de large, mais il est moins long que dans le plan type MEMP, puisqu'il reste en arrière de la véranda. Au total, la surface utile d'un bloc AGETUR est de 3 x 9 x 7 = 189 m2 pour les salles de classe, plus 3,5 x (3,4+3,45) = 24 m2 pour le bureau-magasin, soit une surface utile de 213 m3, ce qui fait 19,45 m2 ou 8,4% de moins que celle du plan type du MEMP.

Plan type de l'AGETIP. Dans le dossier de plans types qui a été remis à la mission de la banque par l'AGETIP en 2007, les salles mesurent intérieurement 9,01 x 6,57 m, et le bureau-magasin 3,00 m de large pour respectivement 3,92 et 2,50 m de profondeur, Selon ce plan, la surface utile du bloc de 3 classes est 3 x 9,01 x 6,57 = 177,6 m2 et pour les salles de classe, plus 3,00 x (3,92+2,50) = 19,26 m2 pour le bureau-magasin, soit une surface utile totale de 196,86 m2. Ce total est inférieur de 35,6 m2 soit 15,3% à la surface du plan type du MEMP.

Plan type du PNDCC. Dans le Manuel d'Exécution du PNDCC qui date de 2005, les dimensions intérieures des salles de classe sont celles que l'on trouve aussi dans le dossier du MEMP de 2007, soit 9,30 x 7,35 m pour les salles de classe et 2 fois 3 x 4,575 pout le bureau-magasin, soit un total de 232,45 m2, ce qui est conforme au plan type du MEMP.

5, L’examen des prix unitaires de construction (au m2) montre de grandes différentes entre les opérateurs, allant jusqu’à 38%. Les prix unitaires des constructions de ce programme ont été analysés au cours de la mission de supervision de la Banque d’avril 2010. La méthodologie et le détail de l’analyse et des calculs figure dans l’aide mémoire de cette mission21. Le taux de change en vigueur utilisé alors était de 521 Fcfa/US$. Les résultats se présentent comme suit ;

AGETIP. Le prix unitaire est de 80.870 Fcfa/m2 utile, équivalent à 155 $EU/m2 utile, H.O/H.T (hors-œuvre / hors taxes).

AGETUR. Le prix unitaire est de 77.786 Fcfa/m2 utile, équivalent à 149 $EU/m2 utile, H.O/H.T (hors-œuvre / hors taxes)

PNDCC. Le prix unitaire est de 58.673 Fcfa/m2 utile, équivalent à 112 $EU/m2 utile, H.O/H.T (hors-œuvre / hors taxes)

21 Benin – Education. Programme Fast-Track Initiative – Fonds Commun Budgétaire. Note technique sur la revue du programme de constructions scolaires. 17 – 23 mai 2010.

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2 ème vague du programme 2009.

6. Le programme 2009, lancé en 2010 comprend 226 blocs de 3 salles de classe dans des écoles primaires (EPP), 41 blocs de 2 salles de classe dans les écoles maternelles (EM), et 155 blocs de latrines soit un total de 760 salles de classes et 540 latrines. Le programme de blocs de salles de classe EPP constitue 56%22 du programme de 402 blocs intitulé « prévisions deuxième phase Fast Track - ensemble des besoins) » pour les EPP. Le programme de construction dans les écoles maternelles en constitue 100%. Pour les EPP, le programme initial (402 blocs) est réparti par le MEMP dans toutes les communes du pays, soit en moyenne un peu moins de 3 blocs (2,9) par commune. Le lot le plus important est celui de Diougou (16 blocs), puis vient Cotonou et Abomey-Calavi (11 blocs chacune) puis Tchaourou et Zakpota (10 blocs chacune), Parakou et Savalou (9 blocs chacune). Pour les EM, il n’y a que 41 communes qui en bénéficieront, réparties dans les 12 départements avec une moyenne de 3,4 par département, et une distribution inégale de 1 commune dans le département du Plateau à 6 communes dans le département du Borgou. Il n’y a pas d’information sur les justifications de cette répartition.

7. La distribution du programme de salles de classe entre départements est difficile à comprendre. Pour les EPP, le total du programme 2ème phase 2009 est de 56% du programme initial. Cependant, ce ratio une moyenne. Il n’est pas constant selon les départements. Il se situe, par exemple, à 35% dans le Mono et 84% dans le Couffo. Par ailleurs, le tableau ne fournit pas la répartition du nouvel agrégat par département entre les communes. Il est prévu que dans un cas sur deux, le nouveau bloc de 3 salles de classe soit accompagné d’un bloc de 4 latrines, de 25 table-bancs par salle et un ratio de 1,5 ensemble « table et chaises » par salle de classe, sans que l’on ait leur répartition.

8. Ce programme est distribué par préfectures, entre 3 opérateurs : AGETIP. AGETUR et PNDCC et la quantité de travaux dont la supervision est confiée à ce dernier est, en volume de travaux, en moyenne d’environ 22% supérieur à celle dont la gestion est confiée à chacune des agences de MOD.

AGETIP. Sur le financement du FTI-FC, l’agence de MOD est chargée de gérer les passations de marchés et les contrats de travaux, pour le compte des communes des départements de l’Atacora, Donga, Borgou et Alibori. Ceci, pour 70 blocs EPP, 14 blocs EM et 50 blocs de latrines -- soit 238 salles de classe et 172 latrines – soit respectivement 31% et 32% du total de salles de classe et de latrines.

AGETUR. L’agence de MOD est chargée des mêmes tâches dans le Momo, Atlantique, Littoral, Ouémé et Plateau pour 67 blocs EPP, 15 blocs EM et 50 blocs de latrines – soit 231 salles de classe et 170 latrines --, soit respectivement 30 et 31% du total des salles de classe et des latrines.

Le PNDCC est chargé d’opérer dans le Zou, les Collines, Couffo, plus deux communes du Mono pour la réalisation de 89 blocs EPP, 12 blocs EM et 55 blocs de latrines, soit 291 salles de classe et 176 latrines – soit respectivement 39% et 37% du total des salles de classe et des latrines. Pour ce programme, ce sont les communautés qui reçoivent délégation de maîtrise d’ouvrage (MOD) des communes, et le PNDCC assure une mission d’organisation, de formations et de supervision23.

22 Le tableau du MEMP indique 53% mais le calcul fournit 56% (226 blocs sur 402)

23 Il n’est pas inutile de rappeler ce point car les documents su MEMP continuent d’indiquer que le PNDCC jour le rôle de MOD. Ce qui n’est pas le cas.

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9. Le financement global du programme Fast-Track 2009 phase 2 est de 6.879 millions de Fcfa, soit l’équivalent d/environ 13,87 millions de dollars EU, dont 6.614 millions de Fcfa équivalent à 13,34 millions de dollars EU pour les travaux, le reste étant prévu pour les honoraires des Agences de MOD pour le cas de l’AGETIP ou l’AGETUR ou pour les frais d’organisation/formation/supervision du programme dans le cas du PNDCC. Ce montant est uniformément pris égal à 4% du montant des travaux pour chacun des 3 opérateurs.

10. Le coût unitaire moyen d’une salle de classe est de 9 millions de Fcfa équivalent à 18.250 $EU ou 8,7 millions Fcfa équivalent à 17.550 $EU si l’on ne tient compte que des travaux, sans les frais indirects. Ce prix unitaire est une moyenne entre les salles de classe primaires et maternelles et entre opérateurs. Il inclut, non seulement la salle de classe elle-même (identique pour les EPP et les EM), mais aussi une moyenne pour l’équipement mobilier, et un pourcentage moyen pour les latrines associées au bloc (qui ne sont pas identiques pour les EPP et les EM).

11. Les coûts unitaires par salle de classe sont très différents selon l’opérateur, avec une différence le coût unitaire par salle de classe de la convention de l’agence de MOD la plus chère étant de 68% plus élevé que celui de la convention du PNDCC. Le financement du programme est alloué entre les 3 opérateurs selon la grille suivante :

AGETIP : Sa convention est de 2.671 millions de Fcfa équivalent à 5,38 millions $EU, correspondant à un prix unitaire de 10,8 millions de Fcfa équivalent à 21.760 $EU par salle de classe (selon la définition ci-dessus, incluant un coût moyen pour le mobilier et pour une fraction de latrine mais excluant les honoraires de l’agence de MOD).

AGETUR : Le financement de sa convention de MOD porte sur 2.263 millions de Fcfa équivalent à 4,56 millions de Fcfa ; ce qui correspond à un coût unitaire (selon la même définition) de 9,42 million de Fcfa ou 19.000 $EU par salle de classe.

PNDCC. Pour cette institution publique, les chiffres correspondants dans son accord de partenariat avec le MEMP, sont les suivants : montant total de l’accord : 1.945 millions de Fcfa équivalent à 3,92 milions de dollars. Coût unitaire: 6,43 millions de Fcfa ou 12.957 SEU par salle de classe (toujours selon la même définition du coût unitaire) .

12. Augmentation du programme. En octobre 2010, le MEMP augmente le programme de l’AGETIP à 274 salles de classe confier un programme additionnel de 46 salles de classe dans les départements où elle opère, plus une Circonscription scolaire et un Centre pour handicapés pour un montant additionnel de 302 millions de Fcfa, portant la covnetion avec cette Agence à 2.974 millions de Fcfa.

13. Avancement du programme 2009 au passage de la mission. En novembre 2010., l’avancement du programme de la 2ème vague de 2009 est le suivant

AGETIP. La convention cadre a été signée avec le MEMP le 16 août 2010 et les conventions de MOD avec les communes le 8 octobre 2010. L’appel d’offres de travaux a été lancé le 10 novembre 2010 et l’ouverture des plis est prévue le 29 décembre 2010. En novembre 2010, la Demande de propositions (DDP) pour la sélection des consultants est soumise à l’avis de NO des PTF. Le planning prévisionnel indique un achèvement des travaux en août 2011.

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AGETUR. La convention cadre a été signée. La sélection des maîtres d’œuvre est en cours : la DDP est soumise à l’avis de non objection de l’UGP. Le DAO de travaux a reçu l’avis de non objection. L’AO a été lancé et les offres sont en cours de dépouillement,

PNDCC. L’information des acteurs a été faite en novembre 2010 et les formations FGB commencent en décembre 2010. Il est prévu que les maîtres d’œuvre soient recrutés par les communautés et que les Appels d’Offres de travaux soient dépouillés avant la fin de l’année 2010. Selon ce calendrier prévisionnel, les travaux devraient démarrer en février 2011 et être terminés en juin 2011, dates prévues pour l’enquête de satisfaction des bénéficiaires et l’audit technique.

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Annexe 9Plan de l'Etude - « Revue des Filets Sociaux au Benin »

Résumé analytique

Chapitre 1o: Introduction (contexte/justification et structure du rapport)

Chapitre 2 : Pauvreté et Vulnérabilité au Bénin

a) Introduction sur les concepts, la méthodologie et les bases de donnéesb) Profil de la Pauvretéc) Déterminants de la pauvretéd) Profil de la Vulnérabilitée) Insécurité alimentaire: Transitoire ou Chronique?f) Description des risques des ménagesg) Stratégies de gestion des risquesh) Résumé des conclusions

Chapitre 3o: Vue d’ensemble des Programmes des Filets Sociaux existants

a) Définition des Filets de Sécurité Socialeb) Méthodologie de Travailc) Vue d’Ensemble des Dépenses dans le Secteur Sociald) Principaux Actions et Acteurs dans les Filets de Sécurité Socialee) Analyse des Ressources financières allouées aux Filets de Sécurité Socialef) Description des Principaux Volets d’Intervention dans les Filets de SS

i) Transferts en espèceii) Programmes Alimentaires

Distributions alimentaires ciblés (interventions d’urgences : Transferts en Espèce ou en Aliment)

Programme de Nutrition Cantines Scolaires

iii) Travaux à Haute Intensité de Main d'œuvre (HIMO) Nourriture contre travail Argent contre travail

iv) Subvention généralisées (sur les produits alimentaires y compris aliments importés, pétroliers, l'électricité)

v) Exemption des frais des services publiques: Gratuité frais hospitaliers Subventions des écoles par rapport à la gratuité

g) Résumé des Conclusions

Chapitre 4: Cadre politique et institutionnel de mise en œuvre des programmes de filet sociaux au Benin

a) Le rôle stratégique de filets de sécurité sociale dans les politiques plus large de développement sociale

b) Les Arrangements institutionnels du system de la sécurité sociale

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c) Les systèmes de suivi et évaluationsd) Résumé des Conclusions

Chapitre 5 Couverture des projets et Simulations sur les Dépenses des FSS

a) Détermination du cout bénéficiaire à partir de l'analyse des programmesb) Détermination des couches vulnérables nécessiteuses d'intervention à partir de

l'analyse de la pauvreté et des besoins réelsc) Simulation des extensions des projets des FSS sur la base des conditions a) et b)

i. Transferts directsii. HIMOiii. Cantines scolairesiv. Nutrition

d) Résumé des Conclusions

Chapitre 6 : Recommandations pour un système de Filets Sociaux plus Efficace

a) Mesures pour améliorer le cadre stratégique, institutionnel, financier et suivie et évaluation

b) Mesures pour améliorer l’efficacité et la couverture des programmes c) Suggestions pour introduire des nouveaux programmes de filets sociaux (y compris

couverture, ciblage, et coût)

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