UNESCO. Executive Board; 200th; Nouveaux audits du...

Conseil exécutif

Point 20 de l'ordre du jour provisoire

NOUVEAUX AUDITS DU COMMISSAIRE AUX COMPTES

RAPPORT D’AUDIT SUR LE RECOUVREMENT DES COÛTS DES CONTRIBUTIONS VOLONTAIRES

Résumé

Conformément à l’article 12.4 du règlement financier, le Commissaire aux comptes présente son rapport d’audit sur le recouvrement des coûts des contributions volontaires. La synthèse de ce rapport et le commentaire de la Directrice générale sont présentés dans le document 200 EX/20 Partie I.

200 EX/20.INF PARIS, le 23 août 2016 Anglais et français seulement Deux-centième session

200 EX/20.INF

AUDIT EXTERNE DE L’ORGANISATION DES

NATIONS UNIES POUR L'ÉDUCATION, LA SCIENCE ET

LA CULTURE

RAPPORT D’AUDIT SUR

SUR LE RECOUVREMENT DES COUTS DES CONTRIBUTIONS VOLONTAIRES

Référence Cour des comptes : UNESCO-2016-12

(i)

TABLE DES MATIERES

Page

I. OBJECTIFS ET PÉRIMÈTRE DE L’AUDIT .................................................................... 1 II. RESUME DES RECOMMANDATIONS ........................................................................ 2 III. LES RECOMMANDATIONS DU RAPPORT DE 2011 CONCERNANT LE RECOUVREMENT DES COÛTS SONT APPLIQUEES OU EN COURS D’APPLICATION .. 4

A. Rappel des principes de la politique de recouvrement des coûts ....................... 4 B. Analyse de l’application des recommandations du rapport de l’auditeur externe de 2011 ........................................................................................... 7

1. Recommandation 5 relative au rétablissement de l’équilibre des comptes du FITOCA ....................................................................................................................... 7 2. Recommandation 6 relative à la simplification et à la fiabilisation des modalités de recouvrement des coûts ..................................................................... 13

IV. LES RÈGLES DU RECOUVREMENT DES COÛTS DOIVENT ETRE RÉFORMÉES 16 A. Rappel des règles écrites de recouvrement des coûts ....................................... 16 B. Les points faibles de ces règles ........................................................................... 17

1) L’absence de recouvrement des coûts indirects fixes ......................................... 17 2) Les risques présentés par l’imprécision des règles de recouvrement des coûts . 18

C. Les réformes possibles de la réglementation ..................................................... 20 V. LA REPARTITION DES CREDITS DU FITOCA DOIT ÊTRE REVUE ........................ 23

A. Les pratiques suivies pour la répartition des crédits et des postes financés par le FITOCA ................................................................................................... 23 B. La nécessaire actualisation des pratiques suivies pour la répartition des crédits et des postes................................................................................................ 24

1) La répartition des crédits entre le Siège et les bureaux de terrain doit être actualisée ....................................................................................................................... 24 2) La répartition des postes entre les bureaux du Siège doit être actualisée ........... 24 3) L’utilisation des crédits du FITOCA par les bureaux de terrain doit être conforme aux principes de la politique de recouvrement des coûts ................................ 26 4) La pratique du non-report des crédits du FITOCA peut être assouplie ................ 27 5) La non-attribution de crédits du FITOCA aux bureaux de terrain gérant des projets relevant de taux dérogatoires de dépense d’appui devrait devenir sans objet dans le cadre de la réforme en préparation .................................................................... 27 6) Le mode de calcul des allocations de crédits du FITOCA aux bureaux de terrain devrait leur être notifié chaque année ............................................................ 27

VI. L’INFORMATION DES ETATS MEMBRES DOIT ÊTRE AMÉLIORÉE ...................... 29 VII. CONCLUSION ............................................................................................................ 29 VIII. REMERCIEMENTS ................................................................................................. 29 ANNEXE 1 : EXEMPLE DE FEUILLE DE CALCUL DE L’APPLICATION « B4U » ............ 30 ANNEXE 2 ........................................................................................................................... 33

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I. OBJECTIFS ET PÉRIMÈTRE DE L’AUDIT

1. Conformément à la lettre de notification du 14 janvier 2016, deux auditeurs externes ont effectué une mission au sein de l’UNESCO d’avril à juin 2016. L’objectif de cette mission était d’étudier les modalités de recouvrement par le budget ordinaire des coûts de gestion des contributions volontaires, de façon à actualiser les conclusions du rapport de l’auditeur externe de 2011 sur « Les conditions générales de mise en œuvre des programmes additionnels complémentaires (2008-2011) » relatives à cette question et à assurer le suivi des recommandations correspondantes.

2. Cette mission a été effectuée au sein du Bureau de la gestion financière (BFM) de l’UNESCO. Les auditeurs ont également interrogé le Bureau de la planification stratégique (BSP) et 15 bureaux de terrain.

3. L’audit a été conduit selon les normes internationales des institutions supérieures de contrôle des finances publiques (ISSAI1), arrêtées par l’Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle (INTOSAI2) et en application des textes en vigueur, notamment l’article 12 du règlement financier de l’UNESCO (Financial regulations) et l’annexe relative au mandat additionnel du commissaire aux comptes.

4. Les constatations provisoires ont fait l’objet d’une contradiction formelle avec le Bureau de la gestion financière de l’UNESCO. Leurs remarques ont été prises en considération en tant que de besoin.

1 International Standards of Supreme Audit Institutions 2 International Organisation of Supreme Audit Institutions

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II. RESUME DES RECOMMANDATIONS

Recommandation n° 1. L’auditeur externe recommande d’adapter les logiciels de gestion financière de l’Organisation SISTER et FABS de façon à faciliter et automatiser les opérations de recouvrement des coûts lors de l’exécution des projets extrabudgétaires.

Recommandation n° 2. L’auditeur externe recommande de poursuivre l’organisation de sessions de formation pour les responsables de la préparation et de l’exécution des budgets des projets extrabudgétaires.

Recommandation n° 3. L’auditeur externe recommande de refondre la rédaction du Guide sur la politique de recouvrement des coûts en formalisant les pratiques en vigueur, en y intégrant les réformes en préparation et en donnant plusieurs exemples de bonne application de ses règles

Recommandation n° 4. L’auditeur externe recommande de : (i) actualiser le montant des coûts de gestion des projets extrabudgétaires à recouvrer, en fonction de la taille et de la complexité de ces projets ; (ii) en fonction des résultats de cette actualisation, proposer une réforme de la méthode de recouvrement des coûts qui améliore la position de l’UNESCO par rapport à celles des organisations qui la concurrencent dans la recherche de contributions volontaires, grâce à la réduction du taux de dépense d’appui, et évite tout risque de surfacturation des projets, en séparant clairement les coûts indirects variables recouvrés par le taux des dépense d’appui et le FITOCA des coûts directs recouvrés par facturation aux budgets des projets ou par le biais du compte spécial sur le recouvrement des coûts ; (iii) mettre en œuvre rapidement cette réforme de façon à ne pas continuer à accumuler des réserves improductives du FITOCA.

Recommandation n° 5. A titre expérimental, pendant une durée de deux ans, l’auditeur externe recommande d’appuyer les calculs de coûts recouvrés par facturation aux budgets des projets ou par le biais du compte spécial sur le recouvrement des coûts sur des chiffres forfaitaires simplifiés.

Recommandation n° 6. L’auditeur externe recommande de : (i) actualiser la répartition des crédits du FITOCA entre le Siège et les bureaux de terrain en fonction des résultats d’une étude sur le temps de travail réellement passé par ces différents bureaux à la gestion des contributions volontaires et des crédits extrabudgétaires et (ii) actualiser la répartition des postes du Siège financés par le FITOCA entre les différents bureaux du Siège en fonction des résultats d’une étude similaire à celle précitée .

Recommandation n° 7. L’auditeur externe recommande de réserver l’utilisation du FITOCA par les bureaux de terrain, sauf exception autorisée par le Siège, au remboursement des dépenses payées par le budget ordinaire au profit des projets extrabudgétaires, conformément à la vocation de la politique de recouvrement des coûts.

Recommandation n° 8. L’auditeur externe recommande d’autoriser les reports de crédits du FITOCA d’une année sur l’autre par les bureaux de terrain pour les projets extrabudgétaires dont les taux de consommation de crédits annuels sont proches de 100 %.

Recommandation n° 9. L’auditeur externe recommande de donner chaque année aux bureaux de terrain une explication écrite détaillée sur le calcul de l’allocation annuelle de crédits du FITOCA qu’ils reçoivent.


Recommandation n° 10. L’auditeur externe recommande de donner chaque année aux Etats membres des informations sur la répartition des crédits du FITOCA entre le siège et les différents bureaux de terrain, sur la répartition des postes financés par le FITOCA entre les bureaux du Siège et sur les recettes collectés par le compte spécial sur le recouvrement des coûts.


III. LES RECOMMANDATIONS DU RAPPORT DE 2011 CONCERNANT LE RECOUVREMENT DES COÛTS SONT APPLIQUEES OU EN COURS D’APPLICATION

A. Rappel des principes de la politique de recouvrement des coûts

5. Les projets extrabudgétaires de l’UNESCO sont les projets qui ne sont pas financés par le budget ordinaire, alimenté par les contributions obligatoires de tous les Etats membres, mais par des contributions volontaires payées par quelques-uns de ces Etats, par des organisations multilatérales telles que la Banque mondiale, les autres agences de l’ONU ou l’Union européenne, ou par des organismes privés (fondations, associations ou entreprises).

6. La politique de recouvrement des coûts de gestion des projets extrabudgétaires par le budget ordinaire a pour objet d’éviter de favoriser les projets extraordinaires aux dépens du programme de travail financé par le budget ordinaire.

7. En effet, si le budget ordinaire subventionnait les projets extrabudgétaires, cela pourrait « donner l’impression erronée que la gestion des projets extrabudgétaires était plus efficace que celle du programme ordinaire, ce qui pourrait avoir pour conséquence de rendre les projets extrabudgétaires plus attrayants pour les donateurs, au risque de mettre en danger, à terme, le financement du programme ordinaire de l’Organisation », comme l’indique le « Guide sur la politique de recouvrement des coûts et les aspects budgétaires des projets extrabudgétaires » de 2008, toujours en vigueur mais complété par une résolution du 195ème Bureau exécutif (voir paragraphe 38 ci-dessous) et par des directives annuelles du Bureau de la gestion financière (BFM), qui tiennent compte de l’évolution des orientations en matière de politique de recouvrement des coûts du « groupe de travail sur les dépenses d’appui pour les activités extrabudgétaires » créé par le Comité de haut niveau sur la gestion (HLCM) de l’ONU.

8. Le Guide préconise donc l’imputation des coûts directs et des coûts indirects variables des projets extrabudgétaires aux budgets de chacun de ces projets par les méthodes suivantes (résumées au tableau 1 ci-dessous) :

• les coûts directs, c’est-à-dire les « coûts supportés par l’Organisation que l’on peut relier pleinement à un projet précis »3 doivent être imputés directement au budget de chaque projet extrabudgétaire ; il s’agit par exemple des rémunérations des agents recrutés exclusivement pour ce projet, des loyers et des charges des locaux affectés exclusivement à ce projet et de la part des frais généraux (d’informatique, de maintenance des locaux, de voyage etc..) d’un service du siège ou d’un bureau de terrain qui peut être rattachée à ce projet ;

3 Cette définition et les suivantes sont celles du point 5.9 du Manuel administratif.


• dans le cas particulier des coûts directs correspondant aux frais de personnel (salaires et charges) des agents de l’UNESCO payés par le budget ordinaire de l’Organisation mais qui participent pendant une partie de leur temps de travail aux projets extrabudgétaires4, le montant de ces frais est imputé au budget de chaque projet extrabudgétaire5, la recette correspondante est créditée au « compte spécial pour le recouvrement des coûts » et est ensuite reversée au service du siège ou au bureau de terrain qui paient les agents concernés ;

• les coûts indirects variables, appelées aussi « dépenses d’appui » ou « frais généraux d’administration », sont les « coûts supportés par l’Organisation à l’appui de projets, mais que l’on ne peut pas facilement relier directement à un projet précis » ; ils sont imputés au budget de chaque projet par le biais d’un pourcentage forfaitaire appelé « taux de dépense d’appui au programme », égal en principe à 13 % du montant du projet6 ; la recette correspondante est versée au « compte spécial des frais généraux des fonds-de-dépôt (FITOCA) » dont les crédits sont répartis l’année suivante entre les directions du siège et les bureaux de terrain, en respectant des règles coutumières non formalisées (les bureaux de terrain reçoivent 40 % des crédits du FITOCA qu’ils ont générés en appliquant l’année précédente le taux de dépense d’appui standard de 13 % aux budgets des projets qu’ils gèrent et le siège reçoit le reste ; aucun crédit du FITOCA n’est accordé en principe7 pour les projets extrabudgétaires qui ont bénéficié d’un taux de dépense d’appui inférieur à 13 % et seul le siège reçoit dans ce cas les crédits générés l’année précédente par l’application de ce taux réduit).

• Les coûts indirects fixes sont les « coûts supportés par l’Organisation indépendamment de l’ampleur, du niveau d’exécution ou de la source de financement d’activités, et qui englobent généralement la haute direction d’une organisation, ses coûts organiques et les organes statutaires non liés à l’offre de services ». Ils concernent les frais de la direction générale et des organes statutaires et, implicitement, les loyers éventuels et les charges des immeubles de l’UNESCO non affectés exclusivement aux projets extrabudgétaires8, qui sont payés à la fois par le budget ordinaire et par des comptes spéciaux particuliers relatifs à la gestion des bureaux du siège9 et des bureaux de terrain. Ils ne font pas l’objet d’un paiement par les projets extrabudgétaires, conformément à une recommandation de 2007 du « groupe de travail sur les dépenses d’appui pour les activités extrabudgétaires » créée par le Comité de haut niveau sur la gestion (HLCM) de l’ONU et actualisée ultérieurement.

4 Ces coûts étaient considérés comme des coûts indirects variables dans le rapport de l’auditeur externe de 2011. La classification désormais adoptée par le Secrétariat et conforme aux orientations les plus récentes de l’ONU a été retenue ici. 5 Une « attestation de temps passé » et « une demande de création de pièce comptable » doivent être rédigées par le service du siège ou le bureau de terrain qui gère le projet extrabudgétaire concerné, d’après l’annexe 1, section 11.1, du Guide sur la politique de recouvrement des coûts ; ces documents indiquent le code budgétaire du service du siège ou du bureau concerné pour que le montant des frais de personnel imputé au compte spécial sur le recouvrement des coûts leur soit bien reversé. 6 D’autres taux existent ainsi que des possibilités de dérogation à ces taux : voir ci-dessous. 7 Seul le bureau du Brésil reçoit des crédits du FITOCA dans ce cas (voir ci-dessous). 8 Les loyers des immeubles des bureaux de terrain affectés aux projets extrabudgétaires sont considérés comme des coûts directs imputés aux budgets de ces projets. 9 Le compte spécial du siège concerné est financé notamment par les loyers versés par les délégations pour leurs bureaux de la rue Miollis.


Tableau 1. Les règles de recouvrement des coûts

Les coûts concernés

Définition Exemple Méthode de recouvrement Utilisation des fonds

Les coûts directs

Les coûts qui peuvent être entièrement rattachés à un projet EXB10

Les salaires des agents et les loyers des locaux affectés à 100% au projet EXB. La part des dépenses d’équipement d’un bureau de terrain affecté à un projet EXB.

Inscription de ces coûts au budget du projet.

Ces coûts sont payés

par les crédits de chaque projet EXB (venant des contributions volontaires

qui financent chaque projet).

Le cas particulier des coûts directs des agents payés par le

budget ordinaire et affectés à

temps partiel à un projet EXB

La partie des coûts de personnel payés par le budget ordinaire qui correspond aux heures de travail des agents concernés au service du projet EXB.

Les quelques heures de travail d’un spécialiste des projets extrabudgétaires du siège ou d’un informaticien d’un bureau de terrain consacrées au projet EXB

Ces heures sont estimées, inscrites au budget et facturées au projet ; elles sont créditées au compte spécial pour le recouvrement des coûts.

Les heures créditées au

compte spécial pour

le recouvrement

des coûts sont versées ensuite au

service concerné du siège ou au bureau de

terrain concerné.

Les coûts indirects variables

Les dépenses engagées par le budget ordinaire en faveur du projet EXB difficiles à mesurer avec précision.

Les dépenses de toute nature non incluses dans les coûts directs.

Un prélèvement forfaitaire de 13 % du budget du projet EXB (taux standard) ou d’un taux dérogatoire (7 %, 10 %, par exemple) est opéré sur les dépenses de ce projet au profit du FITOCA.

Les crédits du FITOCA sont répartis selon des règles coutumières entre siège et bureaux de terrain

Les coûts indirects fixes

Les coûts indépendants du montant de chaque projet

Les dépenses de la direction générale ou les frais immobiliers du siège de l’UNESCO

Ces coûts ne sont pas recouvrés

Sources : auditeur externe, d’après le Guide sur le recouvrement des coûts.

9. La politique de recouvrement des coûts avait fait l’objet d’un examen par l’auditeur externe dans le rapport de 2011 sur la planification des contributions volontaires, intitulé « Les conditions générales de mise en œuvre des programmes additionnels complémentaires (2008-2011) », dont les recommandations 5 et 6 traitaient du recouvrement des coûts.

10. Le présent rapport examine d’abord l’application de ces recommandations, puis complète l’analyse du système de recouvrement des coûts et formule de nouvelles recommandations.

10 EXB.-Extrabudgétaire.


B. Analyse de l’application des recommandations du rapport de l’auditeur externe de 2011

1. Recommandation 5 relative au rétablissement de l’équilibre des comptes du FITOCA

11. Recommandation n° 5 : «rétablir l’équilibre financier du Compte des frais généraux des fonds-de-dépôt (FITOCA), de façon à ce que le montant de ce dernier représente au moins l’équivalent de 18 mois des salaires qu’il prend en charge :

(i) en modifiant sa règlementation financière pour réduire le nombre de taux de recouvrement des coûts inférieurs au taux de droit commun de 13 % ;

(ii) en limitant le nombre de dérogations accordées par rapport aux taux de recouvrement des coûts fixés par sa réglementation,

(iii) en ne finançant par l’intermédiaire de ce Fonds que les postes d’appui administratif du siège ou des bureaux extérieurs au profit des programmes extrabudgétaires

(iv) et en poursuivant les efforts de rationalisation du Compte au Brésil. »

12. L’objectif de cette recommandation, à savoir, le rétablissement de l’équilibre financier du FITOCA, a été atteint et des efforts ont été faits dans les quatre directions suggérées.

a. Le redressement des comptes du FITOCA

13. Les comptes du FITOCA, qui étaient en déficit de 5,7 millions de dollars (MUSD) en 2008 et de 2,3 MUSD en 2009, se sont fortement redressés de 2010 à 2015, grâce à une augmentation de 10,62 % des recettes et à une baisse de 35,30 % des dépenses de ce fonds : ils sont excédentaires de 5,634 MUSD fin 2015. Leur progression est plus forte si l’on ne tient pas compte des résultats du Brésil, négatifs en raison de la chute du réal par rapport au dollar depuis 2010.

Tableau 2. Evolution des comptes de l’ensemble du FITOCA de 2010 à 2015 (en milliers de dollars des Etats-Unis)

FITOCA (ensemble)

2010 2011 2012 2013 2014 2015

Recettes 22 017 24 575 20 590 19 365 20 913 19 677

Dépenses 21 705 20 929 18 077 18 299 16 239 14 043

Solde 312 3 646 2 513 1 066 4 674 5 634 Sources : l’auditeur externe, d’après les données communiquées par le Secrétariat.

Tableau 3. Evolution des comptes du FITOCA (sans le Brésil) ((en milliers de dollars des Etats-Unis)

FITOCA (sans le Brésil)

2010 2011 2012 2013 2014 2015

Recettes 14 607 15 998 15 841 15 167 15 559 15 785

Dépenses 14 019 14 116 12 041 12 641 12 135 10 414

Solde 588 1 882 3 800 2 526 3 424 5 371 Sources : auditeur externe, d’après les données communiquées par le Secrétariat.


Tableau 4. Evolution des comptes du FITOCA (Brésil seul) (en milliers de dollars des Etats-Unis)

FITOCA (Brésil)

2010 2011 2012 2013 2014 2015

Recettes 7 410 8 577 4 749 4 198 5 354 3 892

Dépenses 7 686 6 813 6 036 5 658 4 104 3 629

Solde -276 1 764 -1 287 -1 460 1 250 263 Sources : l’auditeur externe, d’après les données communiquées par le Secrétariat.

14. Le redressement des comptes a entraîné une progression des réserves du FITOCA de 64,45 %, de 2010 à 2015. Ce montant permet au FITOCA de dépasser largement le coût de 18 mois des dépenses de personnel qu’il paye (voir tableau 5) depuis 2012 : en 2014, le montant des réserves dépasse de 69,54 % celui de 18 mois de dépenses de personnel ; en 2015, ce dépassement s’élève à 96,82 % et les réserves représentent presque 36 mois de dépenses de personnel. Cette masse importante de réserves, a priori surprenante, s’explique par la volonté du Secrétariat de créer un volant de sécurité au cas où la réforme du système de recouvrement des coûts, qui fait l’objet d’un groupe de travail (voir ci-dessous), se traduirait par une réduction des recettes du FITOCA.

Tableau 5. Evolution des réserves du FITOCA (en milliers de dollars des Etats-Unis)

2010 2011 2012 2013 2014 2015


11 876 13 758 17 558 20 084 23 508 28 879

FITOCA (Brésil) 8 035 9 799 8 512 7 052 8 302 3 865

FITOCA (ensemble) 19 911 23 557 26 070 27 136 31 810 32 744

Sources : auditeur externe, d’après les données communiquées par le Secrétariat.

Tableau 6. Evolution des dépenses de personnel financées par le FITOCA et part de ces dépenses dans le total des dépenses annuelles du FITOCA

(en milliers de dollars des Etats-Unis)

2010 2011 2012 2013 2014 2015


11 803 84 %

12 021 85 %

9 380 78 %

9 836 78 %

9 745 80 %

8 460 81 %

FITOCA (Brésil)

4 331 56 %

4 635 68 %

4 033 67 %

4 242 75 %

2 763 67 %

2 631 72 %

FITOCA (ensemble)

16 134 74 %

16 656 80 %

13 413 74 %

14 078 77 %

12 508 78 %

11 091 79 %



b. La progression des recettes du compte spécial pour le recouvrement des coûts

15. Le redressement des comptes du FITOCA est complété par la progression des recettes encaissées par le compte spécial sur le recouvrement des coûts11, par lequel transitent les paiements de coûts directs des agents rémunérés par le budget ordinaire mais travaillant une partie de leur temps au profit des projets extrabudgétaires. En effet, les recettes de ce compte spécial ont plus que décuplé, de 2010 à 2015, alors que le montant des contributions volontaires perçues par l’Organisation ne progressait que de 3,52 % pendant cette période.

16. Cette évolution s’explique par les trois facteurs suivants :

• le compte spécial était manifestement sous-utilisé auparavant et les responsables des projets extrabudgétaires omettaient d’imputer aux budgets de ces derniers des frais de personnel importants engagés en faveur de ces projets ;

• le Secrétariat a fait des efforts importants de formation des agents concernés par la gestion de ces projets et de contrôle de l’établissement de leurs budgets ;

• enfin, les Etats membres sont intervenus eux-mêmes en demandant par le biais du 195ème Conseil exécutif, en novembre 2014, que le recouvrement des coûts des dépenses de personnel lié à la gestion des projets extrabudgétaires représente 2 % du coût total de ces dépenses, au lieu de 1 % à cette date.

17. Cela dit, le montant des recettes collectées en 2015 par le compte spécial ne représente encore que 1,2 % du total des dépenses de personnel lié aux projets extrabudgétaires et non les 2 % souhaités par le Conseil exécutif.

Tableau 7. Evolution des recettes perçues par le compte spécial sur le recouvrement des coûts (en dollars des Etats-Unis)

2010 2011 2012 2013 2014 2015

184 317 631 996 779 930 1 415 289 1 910 814 2 047 086


11 Pour être plus précis, il y a deux comptes spéciaux, l’un relatif au « recouvrement des coûts de personnel et autres coûts » et l’autre relatif aux « frais de sécurité ».

200 EX/20.INF – page 10

Tableau 8. Evolution des contributions volontaires reçues par l’UNESCO (en milliers de dollars des Etats-Unis)

2010 2011 2012 2013 2014 2015

CV reçues par l’UNESCO (sans

le Brésil)

161 926 158 333 191 255 199 034 167 011 160 082

CV reçu par le bureau du Brésil

42 167 47 262 55 382 57 804 47 201 29 855

CV reçues par les instituts de

l’UNESCO

72 323 80 999 72 733 98 936 100 141 96 236

Total des CV 276 417 286 595 319 372 355 776 314 355 286 174 Sources : auditeur externe, d’après les données communiquées par le Secrétariat.

c. Les règles de financement du FITOCA n’ont pas été modifiées mais un groupe de travail a été lancé pour revoir ces règles

18. Contrairement au point (i) de la recommandation 5 du rapport de l’auditeur externe de 2011, les règles de financement du FITOCA n’ont pas été modifiées pour réduire le nombre de taux de prélèvement sur chaque budget de projet extrabudgétaire inférieur au taux de droit commun de 13 %, et les taux de prélèvement (« les taux de dépenses d’appui au programme »12) sont restés les suivants :

• taux de droit commun : 13 % ;

• comptes spéciaux financés par les donateurs : 10 % ;

• activités dont la composante principale consiste en achats d’équipements : 8 % ;

• programmes conjoints des Nations unies, fonds en dépôt multi-donateurs, Union européenne, Banque Mondiale, ONUSIDA : 7 % ;

• montant minimum de la contribution au FITOCA de 6 500 USD, pour les petits projets extrabudgétaires d’un montant inférieur ou égal à 50 000 USD.

19. En revanche, un groupe de travail interne au Secrétariat a bien été lancé depuis novembre 2012 pour revoir l’ensemble du système de recouvrement des coûts et notamment les taux de prélèvement. Ce groupe ne travaille pas dans l’optique d’une réduction du nombre de taux inférieurs à celui de 13 % mais étudie au contraire la possibilité d’appliquer un taux unique plus bas et de supprimer les dérogations à ce taux, en s’alignant si possible sur les taux de 7 ou 8 % pratiqués par plusieurs agences de l’ONU, de façon à ce que l’UNESCO ne soit pas défavorisée dans sa recherche des contributions volontaires par la concurrence des autres agences des Nations Unies (voir la section ci-dessous consacrée à la réforme de la réglementation en vigueur).

12 Programme Support Costs (PSC).

200 EX/20.INF – page 11

d. Le maintien des dérogations aux taux de prélèvement réglementaires

20. Les règles de financement du FITOCA ayant été maintenues, des dérogations aux taux de dépenses d’appui au programme qu’elle permet (à condition que ces dérogations soient approuvées par la Directrice générale, sur la base de justifications précises13) ont continué à être accordées. Par ailleurs, l’Union européenne a fixé à 7 % le taux de dépense d’appui relatif aux projets qu’elle finance et les instances dirigeantes de certaines conventions internationales hébergées par l’UNESCO ont fixé des taux d’appui spécifiques inférieurs à 13 %.

21. Le nombre de nouveaux projets bénéficiant de taux inférieurs à 13 % s’est élevé à neuf en 2010, 11 en 2011, quatre en 2012, trois en 2013, trois en 2014 et deux en 2015. Il est donc décroissant mais, compte tenu du nombre projets pluriannuels anciens à taux inférieur à la norme, 49,61 % des projets extrabudgétaires gérés en 2015 (58,4 sur 117,7 MUSD) bénéficient de taux de dépenses d’appui inférieurs à 13 %.

e. La part du FITOCA consacrée au financement des postes d’appui du siège ou des bureaux extérieurs a fortement augmenté

22. Le nombre total de postes financés par le FITOCA a diminué de 2010 à 2015 de 107 à 63, dans le cadre de la politique de redressement des comptes déjà évoquée. Conformément à notre recommandation, la part des postes d’appui administratif a augmenté (de 58,87 % à 80,95 %) aux dépens de celle des postes opérationnels : le nombre de postes d’appui est passé de 63 à 51 et celui des postes opérationnels de 44 à 12.

23. La politique de redressement des comptes et d’augmentation des réserves est bien conforme aux recommandations des auditeurs et au souci de prudence du Secrétariat face au risque éventuel de réduction des recettes lié à la réforme en préparation du système de recouvrement des coûts.

13 « Fournir la preuve, dans la mesure du possible, de la nécessité de la dérogation », « fournir la preuve que les dépenses d’appui qui auraient normalement été couvertes par les taux de dépenses d’appui au programme sont budgétées comme des coûts directs au projet » et « avoir un compte FITOCA en équilibre avant de présenter une demande de dérogation (c’est-à-dire que l’unité requérante doit avoir produit suffisamment de recettes FITOCA pour couvrir ses postes FITOCA, le cas échéant) », d’après le Guide sur la politique de recouvrement des coûts.

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Tableau 9. Evolution des postes financés par le FITOCA

Année Postes opérationnels Postes administratifs Total

2010

Siège 27 63 90

Bureaux extérieurs 17 0 17

Total 44 63 107

2011

Siège 28 66 94


Total 47 66 113

2012

Siège 14 51 65


Total 14 54 68

2013

Siège 22 42 64


Total 25 45 70

2014

Siège 14 48 62


Total 14 50 64

2015

Siège 12 49 61


Total 12 51 63 Sources : auditeur externe, d’après les données communiquées par le Secrétariat.

24. Les autres dépenses du FITOCA représentent de 24 % du total annuel en 2010 à 21 % de ce total en 2015 (voir la part des dépenses de personnel dans le total au tableau 5). Les comptes annuels du FITOCA et les réponses aux questionnaires adressés aux bureaux extérieurs montent qu’une partie d’entre elles est consacrée au paiement de services extérieurs, qui incluent en fait d’autres formes de dépenses de personnel telles que le recrutement de consultants ou la passation de contrats de services de quelques mois (voir ci-dessous la section consacrée à l’affectation des crédits du FITOCA).

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f. Les efforts de redressement du compte du Brésil

25. Le bureau du Brésil de l’UNESCO met en œuvre un portefeuille d’activités très important, couvrant la totalité des secteurs d’intervention de l’UNESCO et représentant plus de cent millions de réaux de dépenses en 2015. Ces activités sont financées presque intégralement par des contributions volontaires des partenaires locaux (le Gouvernement brésilien pour 70 % de leur montant, les Etats fédérés et les villes, des Organisations non gouvernementales et le secteur privé, notamment la chaîne de télévision « Globo », qui a renouvelé en 2012 son accord de partenariat pour six ans). Les comptes du FITOCA concernant le Brésil, qui sont toujours présentés à part dans les comptes annuels du FITOCA, en raison de l’importance des contributions volontaires qui les alimentent, ont été rééquilibrés au cours de ces dernières années, passant d’un déficit de 276 kUSD en 2010 à des excédents de 1 250 kUSD en 2014 et 263 kUSD 2015.

26. L’ampleur de ce redressement exprimé en dollars est masquée par la dépréciation du réal. En monnaie nationale, les réserves du FITOCA au Brésil représentaient 14,87 millions de réaux14 (BRL15) fin 2015 et 20 mois de dépenses de personnel.

27. La situation du Brésil à l’égard de la politique de recouvrement des coûts est tout à fait particulière. En effet, un décret du Gouvernement brésilien interdit l’imputation des coûts directs de personnel au budget des projets financés par des contributions de ce Gouvernement. Le bureau du Brésil ne peut donc appliquer ni le taux standard de dépense d’appui du FITOCA de 13 % (il applique un taux de 5 % fixé par le décret précité), ni le mécanisme du compte spécial sur le recouvrement des coûts pour imputer aux projets financés par l’Etat (soit 70 % du montant total de ses projets) les coûts correspondants aux heures de travail passées par ses cinq agents financés par le budget ordinaire de l’UNESCO au profit des projets précités.

28. Il applique cependant de manière efficace la politique de recouvrement des coûts sur les autres projets extrabudgétaires, financés par les sources non gouvernementales, particulièrement le secteur privé, ce qui lui permet de faire financer environ le tiers du coût des postes du bureau par des ressources extrabudgétaires.

29. Compte tenu de l’importance des projets extrabudgétaires qu’il gère, le siège accorde au bureau du Brésil (seul bureau de terrain bénéficiant de cette mesure) des crédits du FITOCA même au titre des projets bénéficiant d’un taux de dépenses d’appui inférieur à 13 % : il reçoit du FITOCA 80 % des montants qu’il a prélevés au titre de ce compte sur les projets financés par le gouvernement brésilien.

2. Recommandation 6 relative à la simplification et à la fiabilisation des modalités de recouvrement des coûts

30. Recommandation n° 6 : « (i) simplifier les modalités de recouvrement des temps passés par les personnels du programme ordinaire au profit des projets extrabudgétaires et (ii) développer les capacités du système d’information comptable et budgétaire de l’Organisation pour fiabiliser le calcul des coûts variables indirects et, partant, les règles et taux de recouvrement adoptés. »

14 Soit 3 865 kUSD. 15 Réal brésilien.

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31. Conformément aux indications données par le Secrétariat lors de la mission d’audit de 2011 sur la planification des contributions volontaires, l’outil en ligne« Budget pour l’UNESCO (B4U) » a été lancé en 2013-2014 pour la préparation des budgets des projets extrabudgétaires. L’utilisation de cet outil est obligatoire pour obtenir l’accord du Siège sur les propositions de nouveaux projets extrabudgétaires, puis sur les budgets de ces projets.

32. Cinq bureaux de terrain (sur les 15 ayant reçu le questionnaire de l’auditeur externe) souhaitent également disposer d’un outil informatique facilitant l’application du budget, en ce qui concerne le recouvrement des coûts. B4U permet en effet d’établir le budget mais la facturation des coûts directs d’un projet extrabudgétaire en cours d’exécution de ce projet, notamment par le biais du compte spécial sur le recouvrement des coûts, implique des opérations manuelles fastidieuses, dont l’automatisation est souhaitée. Cette suggestion paraît particulièrement opportune, au moment où l’Organisation réforme ses systèmes d’information. Il serait souhaitable de compléter les logiciels de gestion financière de l’Organisation, SISTER et FABS16 de l’Organisation pour faciliter et automatiser l’exécution des opérations de recouvrement des coûts en cours d’application des budgets des projets extrabudgétaires.

Recommandation n° 1. L’auditeur externe recommande d’adapter les logiciels de gestion financière de l’Organisation SISTER et FABS de façon à faciliter et automatiser les opérations de recouvrement des coûts lors de l’exécution des projets extrabudgétaires.

a) L’organisation de sessions de formation

33. Pour développer les compétences des agents chargés de la préparation et des budgets des projets extrabudgétaires, des sessions de formation ont été organisées à Beyrouth, pour les sept bureaux extérieurs des pays arabes, en mars 2015, par BFM et BSP, à Dakar pour les huit bureaux extérieurs de l’Afrique francophone, en juin 2015, par BFM, à Addis-Abeba, pour les 10 bureaux et un institut des pays anglophones, en septembre 2015, par BFM et BSP, et à Montevideo pour les 11 bureaux de l’Amérique latine et des Caraïbes, en avril 2016, par BFM, BSP et HRM17.

34. Les cours dont bénéficient les participants à ces sessions expliquent clairement les règles à appliquer et sont complétés par des exercices pratiques concernant à la fois la préparation des budgets de projets extrabudgétaires avec l’application B4U et l’exécution de ces budgets en matière de recouvrement des coûts.

35. Compte tenu de la méconnaissance par les bureaux de terrain de certaines règles de recouvrement des coûts reflétée par une partie des réponses au questionnaire de l’auditeur externe (voir § 69 ci-dessous), l’organisation de sessions de formation doit être poursuivie.

Recommandation n° 2. L’auditeur externe recommande de poursuivre l’organisation de sessions de formation pour les responsables de la préparation et de l’exécution des budgets des projets extrabudgétaires.

16 Système d’information sur les stratégies, les tâches et l’évaluation des résultats (SISTER) et Système financier et budgétaire (FABS). 17 Le Bureau de la gestion financière (BFM), le Bureau de la planification stratégique (BSP) et le Bureau des ressources humaines (HRM).

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b) Les contrôles exercés sur la préparation des budgets des projets extrabudgétaires

36. Les propositions de projet extrabudgétaire et les projets de budget correspondants formulés par une direction du Siège ou par un bureau de terrain doivent être validés par BFM, sauf dans le cas des projets inférieurs à 250 kUSD.

37. La lecture des échanges entre les responsables de chaque projet et BFM montre que ce bureau adopte une attitude très active et incite à la modification des budgets, en mettant l’accent sur le recouvrement de tous les coûts à imputer aux projets, directement ou par le biais du compte spécial sur le recouvrement des coûts, en appliquant les normes enregistrées dans l’application B4U, et sur le choix du taux approprié de dépense d’appui.

38. C’est grâce à l’outil B4U, aux sessions de formation et aux contrôles de BFM, qu’a été obtenue la très forte augmentation déjà citée des recettes encaissées par le compte spécial sur le recouvrement des coûts.

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IV. LES RÈGLES DU RECOUVREMENT DES COÛTS DOIVENT ETRE RÉFORMÉES

A. Rappel des règles écrites de recouvrement des coûts

39. Le système de recouvrement des coûts de l’UNESCO est régi par un petit nombre de règles écrites concernant les méthodes de recouvrement proprement dites et les taux de dépenses d’appui et par des pratiques coutumières anciennes relatives à la répartition et à l’utilisation des crédits du FITOCA.

40. La politique de recouvrement des coûts est évoquée brièvement par le Manuel administratif de l’UNESCO, au point 2.218, qui renvoie au Guide pratique des activités extrabudgétaires19 et au point 5.920 qui définit les « coûts directs », les « coûts indirects variables » et les « coûts indirects fixes » et énonce ainsi les principes de recouvrement des coûts :

41. Conformément au principe de recouvrement intégral des coûts inhérent à l’Examen triennal complet des activités opérationnelles de développement mené par l’Assemblée générale des Nations unies, les principes de recouvrement des coûts approuvés par le HLCM spécifient que tous les coûts (directs et indirects variables) supportés aux fins de la gestion et de la mise en œuvre de projets extrabudgétaires doivent être imputés aux projets eux-mêmes. Ces coûts peuvent être (a) imputés directement au projet ; ou (b) recouvrés en appliquant un taux de dépenses d'appui au programme (PSC).

42. Le Guide pratique des activités extrabudgétaires a été édité en 2012, conformément à la recommandation n° 3 du rapport de l’auditeur externe de 2011 (« Elaborer un document spécifique regroupant l’ensemble des instructions relatives à la préparation et à l’exécution des Programmes »). Il se borne à renvoyer au Guide sur la politique de recouvrement des coûts de 2008 pour ce qui concerne les modalités de calcul des différents coûts à recouvrer.

43. La rédaction de ce dernier document est destinée aux praticiens. Après avoir défini les principes généraux de la politique de recouvrement des coûts et rappelé les définitions du Manuel administratif, il met l’accent sur la liste précise des actions à accomplir dans le cadre de la préparation d’un budget (Annexe 1), sans avoir formalisé sous forme de règles juridiques claires les pratiques coutumières en vigueur.

44. Ainsi, l’existence et le fonctionnement du compte spécial sur le recouvrement des coûts ne sont cités que par trois annexes du Guide (n° 1, 7 et 8) relatives respectivement aux « Explications des éléments de coûts », au « Règlement financier du compte spécial pour le recouvrement des coûts de personnel et autres coûts sur les projets extrabudgétaires » et au « Règlement financier du compte spécial pour le recouvrement des frais de sécurité sur les projets extrabudgétaires ».

45. L’annexe 1 fait une brève allusion au compte spécial en son point 11.20 relatif aux « experts internes », qui indique que les sommes à recouvrer au titre de ces experts doivent être inscrites au crédit du compte spécial, sans que le rôle de ce dernier ait été précisé au préalable. Les deux autres annexes relatives aux règlements des comptes spéciaux n’apportent pas de précisions sur ce rôle.

18 Point 2.2, « Programme et budget », section 3.3 « Principes et approche de la programmation », d) « Alignement des activités extrabudgétaires sur le Programme ordinaire ». 19 Par ailleurs, l’article 5, paragraphe 6 du Règlement financier définit les comptes spéciaux, dont font partie le FITOCA et le compte spécial sur le recouvrement des coûts. 20 Point 5.9 : « Politique de recouvrement des coûts ».

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46. Ces imperfections de la rédaction ont des conséquences négatives sur la compréhension des règles de recouvrement par les bureaux de terrain : sept réponses au questionnaire adressé par l’auditeur externe à 15 bureaux montrent un désir de clarification des explications données. Les questions posées par certains bureaux montrent de surcroît que certaines règles importantes sont mal comprises : plusieurs bureaux se demandent s’il faut tenir compte des heures de travail passées au profit des projets extrabudgétaires par leurs agents payés par le budget ordinaire ; un bureau demande si les coûts autres que ceux du personnel doivent être recouvrés.

47. Il serait souhaitable de réécrire le Guide sur la politique de recouvrement des coûts, en formalisant les pratiques coutumières par des règles juridiques claires, en actualisant le document par la prise en compte des innovations récentes telles que la fixation par le Bureau exécutif d’un objectif de recouvrement de 2 % des dépenses de personnel liées aux projets extrabudgétaires, en intégrant enfin les règles qui correspondront aux réformes en préparation. Il serait utile par ailleurs, pour des raisons pédagogiques, de donner plusieurs exemples d’application des règles de recouvrement des coûts.

Recommandation n° 3. L’auditeur externe recommande de refondre la rédaction du Guide sur la politique de recouvrement des coûts en formalisant les pratiques en vigueur, en y intégrant les réformes en préparation et en donnant plusieurs exemples de bonne application de ses règles.

B. Les points faibles de ces règles

48. La règlementation du recouvrement des coûts appelle plusieurs critiques relatives à l’absence de prise en charge des coûts indirects fixes et surtout à la complexité et aux risques que présente le système actuel de recouvrement des coûts.

1) L’absence de recouvrement des coûts indirects fixes

49. Conformément aux conclusions du « groupe de travail sur les dépenses d’appui pour les activités extrabudgétaires » créée par le Comité de haut niveau sur la gestion (HLCM21) des Nations unies, le Guide sur la politique de recouvrement des coûts ne prévoit pas l’imputation des coûts indirects fixes aux budgets des projets extrabudgétaires. Les coûts de la direction générale, des organes directeurs et des bâtiments du Siège et des bureaux extérieurs sont donc entièrement pris en charge par le budget ordinaire de l’UNESCO et, en ce qui concerne les charges immobilières, par des comptes spéciaux spécifiques et par le budget ordinaire de l’UNESCO, sans participation des budgets des projets extrabudgétaires, sauf dans le cas où un bureau de terrain impute à son budget le coût direct du loyer et des charges d’un bâtiment loué à 100 % pour les besoins d’un projet extrabudgétaire. Cette politique considère implicitement que ces coûts, qui « ne peuvent pas être rattachés directement à un projet en particulier », ne sont influencés que marginalement par les projets extrabudgétaires.

21 High Level Committee on Management

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50. Elle n’est guère contestable lorsque le montant des contributions volontaires ne représente qu’une faible part des ressources totales d’une organisation. Elle n’est plus soutenable lorsque la proportion des contributions volontaires représente presque la moitié du total des recettes d’une organisation internationale, comme c’est le cas de l’UNESCO22.

51. Certaines organisations financent les nouveaux bâtiments qu’elles louent pour héberger le personnel supplémentaire recruté pour gérer les programmes financés par des contributions volontaires en faisant appel aux recettes tirées du recouvrement des coûts23.

52. L’UNESCO aurait avantage à prévoir la possibilité de financer une partie du coût de ses locaux utilisés à la fois pour les besoins du programme ordinaire et des projets extrabudgétaires grâce au système de recouvrement des coûts et non plus seulement comme aujourd’hui grâce au budget ordinaire et à des comptes spéciaux spécifiques.

2) Les risques présentés par l’imprécision des règles de recouvrement des coûts

a) Le risque de mauvaise application du système en raison de sa complexité

53. Le système en vigueur prévoit une double possibilité de prélèvement sur les budgets des projets financés par des contributions volontaires : l’imputation de coûts directs à ces budgets ou le prélèvement d’un taux de dépense d’appui alimentant le FITOCA, sans indiquer comment ces deux types de prélèvement se combinent, ni plafonner le total de ces prélèvements.

54. En effet, il est prévu pour chaque projet à la fois le recouvrement des coûts directs (par imputation de ces coûts à son budget et recours au compte spécial sur le recouvrement des coûts) et l’application du taux de dépense d’appui au programme, sans limitation du cumul de ces deux modes de prélèvement : il n’y a ni liste exhaustive des dépenses couvertes par le taux de dépense d’appui, ce qui permettrait de ne pas prélever des coûts directs déjà inclus dans cette liste, ni règle de plafonnement du cumul des prélèvements par les coûts directs et par le taux de dépense d’appui, ce qui permettrait de plafonner les prélèvements au titre du recouvrement des coûts (en pourcentage du montant du budget de chaque projet, par exemple), pour éviter que les donateurs ne soient lésés au profit du budget ordinaire.

55. La règlementation fait pourtant une allusion discrète au problème de cumul dans le cas particulier des taux de dépense d’appui dérogeant au taux standard de 13 % : le Guide sur la politique de recouvrement prévoit que le service du Siège ou le bureau de terrain qui demande une dérogation doit notamment « fournir la preuve que les dépenses d’appui qui auraient normalement été couvertes par les taux de dépenses d’appui au programme sont budgétées comme des coûts directs au projet ». Cette règle montre bien qu’un recours important aux coûts directs peut englober des coûts indirects variables normalement pris en compte par le taux de dépense d’appui.

22 D’après la note 25 sur les recettes des états financiers de 2015, les contributions volontaires représentaient 47,35 % du total des recettes de l’OCDE en 2014 (331 554 k€ sur 742 458 k€). 23 Tel est le cas de l’OCDE.

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56. En pratique, la gestion des projets extrabudgétaires a été davantage caractérisée par le sous-recouvrement des coûts directs que par une surfacturation de ces coûts aux projets, comme le montre la très forte progression constatée depuis 2010 et signalée ci-dessus des prélèvements transitant par le compte spécial. Il est probable que la complexité même des règles de recouvrement des coûts (et non pas seulement les imperfections déjà relevées du Guide qui l’explique) entraîne une mauvaise compréhension de ce système par certains bureaux de terrain et son application incomplète, qui se traduit globalement par un manque à gagner pour le budget ordinaire de l’Organisation.

57. Le Secrétariat donne des instructions au coup par coup aux gestionnaires de projets leur demandant de ne pas appliquer les deux modes de prélèvement à la fois et contrôle l’application de ces instructions. L’auditeur externe n’a pas constaté de cas de surfacturation.

58. Mais le risque de surfacturation n’est pas totalement nul, même si aucun cas n’en a été constaté. Il est craint par les Etats membres, comme le montre un cas particulier difficilement vérifiable signalé à l’auditeur externe24 par certaines délégations.

59. Dès lors que l’action du Secrétariat entraîne une meilleure application des règles de recouvrement des coûts directs, il paraît important de préciser le champ de chaque mode de prélèvement pour éviter un risque de surfacturation de ces coûts aux projets extrabudgétaires. Cette préoccupation doit être d’autant plus forte que l’UNESCO est concurrencée par d’autres organisations internationales dans sa recherche des contributions volontaires pour financer des projets extrabudgétaires.

b) Le risque de diminuer l’attractivité des projets extrabudgétaires de l’UNESCO par rapport à ceux d’autres organisations internationales

60. Les réflexions du « groupe de travail sur les dépenses d’appui pour les activités extrabudgétaires » créée par le Comité de haut niveau sur la gestion (HLCM) de l’ONU en 2003 avaient pour objet d’harmoniser les taux de dépenses d’appui au programme de toutes les agences de l’ONU. Le taux de 13 % adopté par l’UNESCO était conforme aux propositions de ce groupe, d’ailleurs présidé par le directeur du budget de l’UNESCO.

61. Mais, en pratique, les taux de nombreuses organisation internationales sont de l’ordre de 7 ou 8 %25 : le taux de 7 % est cité dans le Guide sur la politique de recouvrement des coûts de l’Organisation pour les programmes conjoints des Nations Unies, le fonds en dépôt multi-donateurs, l’Union européenne, qui finance de nombreux programmes extrabudgétaires de l’UNESCO, la Banque Mondiale, l’ONUSIDA ; l’un des bureaux de terrain interrogés par l’auditeur externe se plaint de la concurrence de l’UNOPS, de l’IOM et de l’OEI ; certaines agences des Nations unies (l’UNFPA, l’UNDP, l’UNICEF et l’UNW26), qui pratiquaient également ce taux de 7 %, se sont concertées et ont décidé de le porter à 8 % en 2013.

24 En 2005, le Secrétariat de l’UNESCO aurait proposé de facturer au titre du recouvrement des coûts directs des prestations de services à la Convention internationale sur la diversité culturelle, alors que les services concernés étaient déjà pris en charge par le secrétariat de cette convention ; après négociation, cette surfacturation aurait été évitée. 25 Voir la liste de ces organisations en annexe 2. 26 Le Bureau des Nations unies pour les services d’appui aux projets (UNOPS), l’Organisation internationale pour les migrants (IOM), l’Organisation des Etats ibéromaéricains (OEI), le Fonds des Nations Unies pour la population (UNFPA), l’Organisation des Nations Unies pour le développement (UNDP), le Fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNICEF) et l’ONU Femmes (UNW).

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62. Quatre des bureaux de terrain interrogés par l’auditeur externe souhaitent l’adoption de taux similaires à ceux des organisations internationales précitées, voire des taux négociés au coup par coup avec les donateurs, pour que l’UNESCO ne soit pas handicapée dans sa recherche de contributions volontaires par la concurrence des autres organisations.

63. C’est la raison pour laquelle le groupe de travail lancé fin 2012 pour revoir l’ensemble du système de recouvrement des coûts étudie la possibilité d’aligner le taux de dépense d’appui sur ceux de 8 % pratiqués par certaines autres organisations internationales. Cette orientation paraît d’autant plus légitime qu’un risque de surfacturation des coûts indirects variables existe par ailleurs.

C. Les réformes possibles de la réglementation

64. Pour simplifier le système, éliminer les risques de surfacturation et améliorer la position de l’UNESCO par rapport aux organismes concurrents bénéficiaires de contributions volontaires, plusieurs pistes de réforme paraissent possibles a priori.

65. Une première piste, dont la mise en œuvre paraît nécessaire en tout état de cause, consisterait à préciser les catégories de coûts recouvrées par les taux de dépense d’appui actuels (13 %, 10 %, 8 %, 7 % et 5 % dans le cas du Brésil) et à réserver l’utilisation de la facturation des coûts directs aux autres catégories de coûts. Autrement dit, certaines catégories de coûts seraient recouvertes par le FITOCA et d’autres catégories de ces coûts seraient sous forme d’imputation directe au budget des projets.

66. Une telle réforme implique un travail préalable, qui sera utile pour toutes les autres réformes envisageables, d’identification de toutes les catégories de coûts , d’actualisation du calcul des montants qu’elles représentent pour différents types de projets extrabudgétaires, de taille et de complexité différente (la gestion d’un projet étant moins coûteuse lorsqu’il bénéficie d’un seul donateur et des économies d’échelle étant possibles sur la gestion des projets d’un montant important), et de regroupement de ces catégories de dépenses par taux de dépenses d’appui (un taux de dépense d’appui de 13 % englobant un plus grand nombre de catégories de coûts qu’un taux de 5 %).

67. Une seconde piste consisterait à assurer le recouvrement des coûts exclusivement par un taux forfaitaire de dépense d’appui au programme (et donc par le FITOCA), en abandonnant le système du recouvrement des coûts directs. Elle aurait l’avantage de la simplicité et du faible coût, puisqu’elle éviterait les calculs actuels complexes des coûts directs par les responsables de projets extrabudgétaires, les frais de contrôle de ces calculs par BFM et les frais de formation aux méthodes de recouvrement des coûts.

68. Mais cette méthode impliquerait probablement la perception d’un taux de dépense d’appui supérieur à 13 %, qui handicaperait l’UNESCO par rapport à ses concurrents.

69. Une troisième piste consisterait au contraire à recouvrer le maximum de coûts sous forme de coûts directs et à adopter un taux très réduit de dépense d’appui au programme (par exemple 3 %) pour que l’UNESCO soit la moins handicapée possible par rapport à ses concurrents, mais une telle réforme paraît difficilement envisageable au Secrétariat en raison de la position du « groupe de travail sur les dépenses d’appui pour les activités extrabudgétaires » créée par le Comité de haut niveau sur la gestion (HLCM) de l’ONU , très favorable à l’harmonisation des taux des différentes agences.

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70. Une quatrième piste, proposée par deux bureaux de terrain dans leurs réponses au questionnaire de l’auditeur externe, consisterait à permettre aux responsables des projets extrabudgétaires de négocier au cas par cas un taux de dépense d’appui avec le ou les donateurs : ce taux résulterait de leur estimation des coûts directs qui ne peuvent être imputés au budget de chaque projet pour une raison quelconque. Toutes les catégories de coûts non incluses dans ce taux de dépense d’appui seraient facturées au projet sous forme de coûts directs.

71. Cette solution paraît très logique mais elle implique un très bon niveau de formation des responsables des budgets des projets et le maintien d’un contrôle approfondi de BFM sur la préparation et l’exécution des budgets des projets extrabudgétaires. Le Secrétariat considère cette hypothèse comme non souhaitable car elle entrainerait des risques de compétition des bureaux de terrain entre eux vis-à-vis des donateurs et rendrait la politique de coopération de l’UNESCO fragmentée et peu lisible.

72. La cinquième piste, qui correspond à l’orientation actuelle du groupe de travail, consisterait à aligner le taux de dépense d’appui alimentant le FITOCA sur celui envisagé par le groupe d’organisations internationales citées ci-dessus (8 %), à interdire les dérogations à ce taux et à recouvrer comme aujourd’hui le maximum de coûts directs. Pour éviter le risque de surfacturation, ce dispositif doit être complété, par rapport à celui étudié par le groupe de travail, par la réforme proposée ci-dessus (identification des catégories de coûts couverts par le taux de dépense d’appui alimentant le FITOCA et réservation du recouvrement des coûts directs aux autres catégories de coûts).

73. Le Secrétariat craint que la réforme envisagée par le groupe de travail ne se traduise par un manque à gagner pour l’Organisation, estimé entre 1,4 et 3,3 MUSD par rapport aux budgets des projets extrabudgétaires en cours27, risque qui explique sa volonté évoquée ci-dessus de maintenir un montant élevé de réserves du FITOCA.

74. Ce risque ne doit pas être exagéré pour deux raisons :

• les sessions de formation déjà organisées ont augmenté le niveau de formation des agents et fait progresser très rapidement les montants recouvrés par le compte spécial (ils ont décuplé depuis 2010)

• et le système privilégié par le groupe de travail (adoption d’un taux de dépense d’appui de 8 %) s’écarte moins du statu quo qu’il n’y paraît à première vue, puisque près de la moitié des projets extrabudgétaires bénéficient déjà d’un taux inférieur à 13 %.

75. En tout état de cause, l’auditeur externe estime que la première démarche à réaliser consiste à recalculer le montant des coûts de toutes catégories dans différents cas de projets extrabudgétaires (plus ou moins importants et complexes) et à recalculer le niveau pertinent des taux de dépenses d’appui : quel taux de dépense d’appui faudrait-il adopter pour englober la totalité des coûts indirects variables, dans différents cas de projets extrabudgétaires, plus ou moins importants et complexes ? Quelles catégories de coûts indirects variables pourraient être incluses dans un taux de dépense d’appui de 8 % ?

27 Voir le document « 197 EX/S Suivi des décisions adoptées par le Conseil exécutif et la Conférence générale lors de leurs sessions antérieures. Partie IV du 26 août 2015. Questions relatives à la gestion (§ 49). »

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76. Le risque de surfacturation lui-même ne doit pas être surestimé, même s’il n’est pas inexistant. Une seule occasion où ce risque s’est présenté, au demeurant datant de 2005, a été effectivement citée au cours du présent audit.

77. Ce travail une fois réalisé, l’Organisation disposera de la base de données nécessaire pour adopter une des pistes de réforme suggérées (les deux dernières citées paraissant les plus réalistes).

78. La réforme doit être décidée et appliquée rapidement pour ne pas continuer à accumuler durablement des réserves improductives, très supérieures à 18 mois de frais de personnel : une fois qu’elle aura été mise en œuvre, il faut attendre au moins un an d’exécution pour constater ou non la perte de recettes actuellement crainte et en tirer des conséquences sur le rythme de dépenses du FITOCA à adopter pour l’avenir.

Recommandation n° 4. L’auditeur externe recommande de : (i) actualiser le montant des coûts de gestion des projets extrabudgétaires à recouvrer, en fonction de la taille et de la complexité de ces projets ; (ii) en fonction des résultats de cette actualisation, proposer une réforme de la méthode de recouvrement des coûts qui améliore la position de l’UNESCO par rapport à celles des organisations qui la concurrencent dans la recherche de contributions volontaires, grâce à la réduction du taux de dépense d’appui, et évite tout risque de surfacturation des projets, en séparant clairement les coûts indirects variables recouvrés par le taux des dépense d’appui et le FITOCA des coûts directs recouvrés par facturation aux budgets des projets ou par le biais du compte spécial sur le recouvrement des coûts ; (iii) mettre en œuvre rapidement cette réforme de façon à ne pas continuer à accumuler des réserves improductives du FITOCA.

79. Les procédures de calcul des coûts sont complexes .Elles risquent de ce fait d’être source de perte de temps et donc de coûts de gestion. Le recours à des taux forfaitaires simplifié28 mérite d’être étudié pour simplifier la gestion.

Recommandation n° 5. A titre expérimental, pendant une durée de deux ans, l’auditeur externe recommande d’appuyer les calculs de coûts recouvrés par facturation aux budgets des projets ou par le biais du compte spécial sur le recouvrement des coûts sur des chiffres forfaitaires simplifiés.

28 A titre d’exemple, on pourrait prévoir trois tarifs pour une consultation juridique, selon qu’elle est jugée simple, intermédiaire ou complexe.

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V. LA REPARTITION DES CREDITS DU FITOCA DOIT ÊTRE REVUE

A. Les pratiques suivies pour la répartition des crédits et des postes financés par le FITOCA

80. Le Guide sur la politique de recouvrement des coûts ne traite de la répartition des crédits collectés au titre de cette politique qu’à propos du compte spécial sur le recouvrement des coûts, en précisant que les sommes recouvrées sont affectées aux services du Siège ou aux bureaux de terrain qui ont engagé des dépenses en faveur de chaque projet extrabudgétaire à partir de crédits du budget ordinaire. Ces services et bureaux sont dûment mentionnés sur les « attestations de temps passé » et « demandes de pièces comptables » : le système est conçu de façon à ce que chaque service et bureau de terrain reçoive le remboursement des dépenses qu’il a engagées, sans risque d’erreur d’affectation ou de contestation. L’auditeur externe n’a pas entendu de critique à cet égard.

81. En revanche, aucune règle écrite de répartition des crédits du FITOCA n’existe et le Secrétariat suit les pratiques coutumières anciennes suivantes : le Siège consolide chaque année les crédits collectés sur les différents projets extrabudgétaires et les intérêts perçus grâce au placement à court terme de ces crédits, puis répartit cette somme29 l’année suivante à raison de 40 %30 des crédits que les bureaux de terrain ont générés l’année précédente par le biais du taux de dépense d’appui au programme et du reste pour le Siège, qui reçoit par ailleurs tous les crédits générés par les bureaux de terrain pour les projets dont le taux de dépense d’appui est inférieur à 13 %.

82. Les crédits du Siège sont affectés chaque année au paiement d’un certain nombre d’agents nommément identifiés, que le rapport de 2011 de l’auditeur externe a recommandé d’affecter à des postes d’appui administratif, conformément à la vocation du FITOCA31.

83. Comme l’indiquait le rapport de l’auditeur externe de 2011, la part distribuée aux bureaux extérieurs est utilisée par ces derniers soit pour financer des activités venant en support des projets extrabudgétaires en cours de mis en œuvre par ces bureaux, soit pour gérer de nouveaux projets extrabudgétaires. Dans le cas où un bureau extérieur a des agents financés par des fonds FITOCA, ce bureau doit générer suffisamment de recettes par les prélèvements au titre des dépenses d’appui pour couvrir le coût de ces agents. Si le total des fonds ainsi prélevés est insuffisant pour couvrir le coût de ces agents, la distribution des 40 % qui lui revient sera réduite en conséquence, voire annulée. Le reliquat de ces fonds n’est pas cumulable d’un exercice à l’autre. Sauf décision contraire du Directeur général, aucun bureau extérieur ne peut recevoir en année N+1 plus de 40 % des fonds qu’il a collectés en année N.

84. La répartition globale des crédits entre le Siège et les bureaux de terrain, la répartition des postes entre bureaux du Siège (et les avancements de certains des postes concernés) et la répartition des crédits entre les différents bureaux de terrain font chaque année l’objet d’une note de proposition de la directrice financière, transmise par le directeur général adjoint à la directrice générale, qui approuve cette note. 29 Après avoir payé les frais divers éventuels relevant du FITOCA, tels que les frais d’audit externe ou frais de mission du Bureau des ressources humaines liés à la politique de recouvrement des coûts. 30 Le Siège considère que ce pourcentage n’est pas vraiment une règle, mais c’est la référence pratique vue par les bureaux de terrain qui ont été consultés. 31 En effet, les postes opérationnels au service des projets extrabudgétaires bénéficient normalement de prises en charge par les budgets de ces projets au titre de la facturation des coûts directs. Les crédits du FITOCA doivent être consacrés en priorité au paiement des postes d’appui administratifs dont le lien avec chaque projet extrabudgétaire (et la prise en charge au titre des coûts directs) est plus difficile à établir.

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85. Ce processus suscite plusieurs observations : la répartition globale des crédits entre Siège et bureaux de terrain et la répartition des postes entre bureaux du Siège sont purement coutumières ; l’utilisation des crédits du FITOCA par les bureaux de terrain s’écarte parfois des finalités de la politique de recouvrement des coûts ; l’interdiction des reports de crédits d’une année sur l’autre et la non affectation de crédits du FITOCA aux projets bénéficiant de taux dérogatoires méritent d’être revues ; les bureaux de terrain comprennent parfois mal le calcul du montant des crédits du FITOCA qui leur sont alloués chaque année.

B. La nécessaire actualisation des pratiques suivies pour la répartition des crédits et des postes

1) La répartition des crédits entre le Siège et les bureaux de terrain doit être actualisée

86. Six sur 15 des bureaux de terrain interrogés par l’auditeur externe demandent une révision en leur faveur de la répartition globale actuelle des crédits. Ce sujet est par ailleurs à l’ordre du jour du groupe de travail sur la réforme de la politique de recouvrement des coûts.

87. Il est impossible de dire sans étude technique préalable s’il faut modifier cette répartition32 : il faut d’abord évaluer le temps passé par les bureaux concernés du Siège et par les bureaux de terrain à la gestion des contributions volontaires et des projets extrabudgétaires, constater ensuite comment le nombre d’heures de travail ainsi évalué se répartit entre Siège et bureaux de terrain et ne modifier la répartition actuelle des crédits du FITOCA que si cette dernière n’est pas conforme à la répartition des heures de travail.

2) La répartition des postes entre les bureaux du Siège doit être actualisée

88. Le même raisonnement vaut pour la répartition des postes financés par le FITOCA entre les bureaux du siège : il est nécessaire de calculer le temps passé par chacun d’entre eux à la gestion des contributions volontaires et des projets extrabudgétaires avant de modifier, le cas échéant, cette répartition.

32 Si la réforme en préparation continue à répartir les crédits du FITOCA entre le siège et les bureaux de terrain. Si la réforme en préparation aboutissait à une réservation des crédits du FITOCA au siège après réduction du taux de dépense d’appui à 8 %, selon une hypothèse évoquée pendant l’enquête, il faudrait que les bureaux de terrain reçoivent les crédits dont ils ont besoin pour couvrir leurs dépenses en faveur des projets extraordinaires engagées à partir des crédits qu’ils reçoivent aujourd’hui du FITOCA grâce à un recours accru à la facturation directe des dépenses sur les budgets des projets extraordinaires. Ils devraient par exemple facturer à ces budgets les coûts des agents financés par le FITOCA qu’ils emploient sur place.

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Tableau 10. Répartition des postes du Siège financés par le FITOCA

Bureaux du Siège33 2010 2011 2012 2013 2014 2015

ODG34 4 8 6 5 3 3 IOS 2 2 2 2 2 2

Partie I 6 10 8 7 5 5 ED 7 6 1 4 3 2 SC 4 4 2 2 2 2

SHS 4 4 1 1 1 1 CLT 21 23 10 6 5 4 CI 5 6 2 3 1 1

BFC 4 5 4 1 2 AFR 1 1 1 1 BSP 23 22 20 20 19 21 ERI 5 5 2 1 1 1 FEL 2 2 1 1 1 2

ODG Gender 0 0 1 1 Partie II 76 78 44 40 36 35

HRM 3 3 3 2 2 2 BFM 13 13 12 13 13 13 MSS 9 9 8 8 8 8

Partie III 25 25 23 23 23 23 Total des

postes 107 113 75 70 64 63

Sources : auditeur externe, d’après les données fournies par le Secrétariat.

Recommandation n° 6. L’auditeur externe recommande de : (i) actualiser la répartition des crédits du FITOCA entre le Siège et les bureaux de terrain en fonction des résultats d’une étude sur le temps de travail réellement passé par ces différents bureaux à la gestion des contributions volontaires et des crédits extrabudgétaires et (ii) actualiser la répartition des postes du Siège financés par le FITOCA entre les différents bureaux du Siège en fonction des résultats d’une étude similaire à celle précitée .

33 Bureau du directeur général (ODG), Audit interne (IOS), Education (ED), Sciences naturelles (SC), Sciences sociales et humaines (SHS), Culture (CLT), Communication et information (CI), Bureau de la planification stratégique (BSP), Relations extérieures et information du public (ERI), gestion des bureaux de terrain (FEL), Bureau des ressources humaines (HRM), Bureau de la gestion financière (BFM), Département Afrique (AFR), gestion des services d’appui (MSS). 34 Trois agents du Bureau de la Directrice générale sont payés par le FITOCA en 2015. Ils sont chargés de la supervision des projets extrabudgétaires à divers titres (politique de collecte de contributions volontaires, coordination de la politique suivie vis-à-vis des donateurs, coordination des accords signés avec ces derniers). Un de ces postes a été supprimé en 2016. Par ailleurs, le membre du Bureau de la Directrice générale qui était affectée à la coordination des politiques d’égalité des genres a été muté dans une autre poste en 2016.

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3) L’utilisation des crédits du FITOCA par les bureaux de terrain doit être conforme aux principes de la politique de recouvrement des coûts

89. Actuellement, les bureaux de terrain affectent les crédits du FITOCA soit au paiement de postes d’appui administratifs locaux (à l’instar du Brésil, mentionné ci-dessus, qui finance le tiers de ses agents payés par le budget ordinaire par les crédits du FITOCA), soit à d’autres types de dépenses des projets extrabudgétaires qu’ils financent. Ils affectent librement les crédits du FITOCA à tous leurs projets extrabudgétaires, que ces derniers soient anciens ou nouveaux, qu’ils aient donné lieu ou non à prélèvement de dépenses au profit du FITOCA.

90. Les réponses des bureaux de terrain aux questionnaires de l’auditeur externe montrent que ces crédits sont consacrés majoritairement au financement des frais du personnel temporaire opérationnel affecté aux projets extrabudgétaires (sous forme de contrats temporaires ou de contrats de consultants) et accessoirement aux frais de mission, dépenses de formation, frais d’équipement, notamment en informatique, dépenses de maintenance des bâtiments et des véhicules et frais de recherche de donateurs, etc. Les audits de bureaux de terrain montrent que les crédits du FITOCA servent parfois à financer les déficits temporaires de trésorerie des projets extrabudgétaires.

91. Une partie de ces affectations n’est pas conforme aux principes généraux de la politique de recouvrement des coûts, qui vise à rembourser35 des dépenses avancées par le budget ordinaire au profit des projets extraordinaires. Lorsque des crédits du FITOCA, prélevés sur les budgets des projets extraordinaires, servent à financer les agents temporaires affectés à 100 % à ces mêmes projets ou à d’autres projets extrabudgétaires suivis par le même bureau de terrain, cette vocation est complétement oubliée : on prélève d’une main de l’argent sur le budget d’un projet financé par un donateur pour lui rendre d’une autre main – ou pour donner cet argent à un projet financé par un autre donateur.

92. Il est donc conseillé de préciser dans le Guide de la politique du recouvrement des coûts, dont l’auditeur externe souhaite par ailleurs la réécriture36, l’utilisation des crédits du FITOCA en la réservant, sauf exception autorisé par le Siège, au remboursement des dépenses des bureaux de terrain financées par le budget ordinaire au profit des projets extrabudgétaires : remboursements des frais de personnel payés par le Siège et travaillant parfois pour les projets extrabudgétaires, remboursement des dépenses d’équipement et de maintenance de bâtiments et de véhicules servant à la fois aux programmes ordinaires et extrabudgétaires de chaque bureau.

Recommandation n° 7. L’auditeur externe recommande de réserver l’utilisation du FITOCA par les bureaux de terrain, sauf exception autorisée par le Siège, au remboursement des dépenses payées par le budget ordinaire au profit des projets extrabudgétaires, conformément à la vocation de la politique de recouvrement des coûts.

35 Quand un agent de support administratif est payé par le FITOCA, le coût de son salaire n’est pas remboursé au budget ordinaire, il est directement pris en charge par le FITOCA. Cet agent travaille aux côtés de ses collègues payés par le budget ordinaire. Cette opération est distincte d’un remboursement, sur le plan juridique et comptable, mais sa finalité est la même : il s’agit de renforcer les moyens accordés au programme ordinaire de l’UNESCO grâce à un prélèvement sur les budgets des projets extrabudgétaires. 36 Voir la recommandation n° 3 ci-dessus.

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4) La pratique du non-report des crédits du FITOCA peut être assouplie

93. Certains bureaux de terrains critiquent l’absence de possibilité de report d’une année sur l’autre des crédits du FITOCA non utilisés. Cette demande est paradoxale dans la mesure où une partie des 37 bureaux de terrain disposent en fin d’année de montants importants de crédits extrabudgétaires non consommés (crédits provenant des budgets de leurs projets extrabudgétaires, abondés ou non par des crédits du FITOCA).

94. La question se pose en revanche pour les bureaux de terrain qui ont consommé la totalité de leurs crédits extrabudgétaires.

95. Il est suggéré d’assouplir la pratique coutumière du non report des crédits du FITOCA en faveur des bureaux de terrain dont les taux de consommation des crédits extrabudgétaires sont proches de 100 %.

Recommandation n° 8. L’auditeur externe recommande d’autoriser les reports de crédits du FITOCA d’une année sur l’autre par les bureaux de terrain pour les projets extrabudgétaires dont les taux de consommation de crédits annuels sont proches de 100 %.

5) La non-attribution de crédits du FITOCA aux bureaux de terrain gérant des projets relevant de taux dérogatoires de dépense d’appui devrait devenir sans objet dans le cadre de la réforme en préparation

96. Certains bureaux de terrain demandent à recevoir des crédits du FITOCA même pour les projets extrabudgétaires à taux dérogatoire. Aujourd’hui, seul le bureau du Brésil, dont la situation est spécifique, bénéficie d’une allocation de ces crédits, même pour ces projets dérogatoires38.

97. Cette demande deviendra sans objet si l’UNESCO réforme ses taux de dépense d’appui en interdisant les taux dérogatoires, conformément aux orientations actuelles du groupe de travail étudiant la réforme du système de recouvrement des coûts : la priorité paraît être l’adoption rapide de cette réforme.

6) Le mode de calcul des allocations de crédits du FITOCA aux bureaux de terrain devrait leur être notifié chaque année

98. Certains bureaux de terrain indiquent ne pas bien comprendre comment est calculé le montant des crédits du FITOCA qui leur est alloué chaque année. Il est suggéré qu’une explication détaillée soit donnée chaque année à tous les bureaux extérieurs par le Secrétariat, par exemple à l’occasion du versement du solde des crédits du FITOCA (versé généralement en avril, après une avance accordée en janvier).

37 Quatre des bureaux de terrain interrogés par l’auditeur externe avaient des taux de consommation de crédits extrabudgétaires inférieurs à 60 %. 38 Voir les § 46 à 50 ci-dessus.

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Recommandation n° 9. L’auditeur externe recommande de donner chaque année aux bureaux de terrain une explication écrite détaillée sur le calcul de l’allocation annuelle de crédits du FITOCA qu’ils reçoivent.

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VI. L’INFORMATION DES ETATS MEMBRES DOIT ÊTRE AMÉLIORÉE

99. Certaines délégations souhaiteraient bénéficier de plus d’informations sur la politique de recouvrement des coûts. Cette dernière fait l’objet de rapports périodiques comme le document « 197 EX/S Suivi des décisions adoptées par le Conseil exécutif et la Conférence générale lors de leurs sessions antérieures » déjà cité et d’une mention, relative aux crédits du FITOCA, dans les budgets annuels de l’Organisation.

100. Il est suggéré de compléter l’information donnée aux Etats membres en leur diffusant chaque année des informations relatives à la répartition des crédits du FITOCA entre le Siège et les différents bureaux de terrain, à la répartition des postes financés par le FITOCA entre les bureaux du Siège et aux montants collectés par le compte spécial sur la répartition des coûts.

Recommandation n° 10. L’auditeur externe recommande de donner chaque année aux Etats membres des informations sur la répartition des crédits du FITOCA entre le siège et les différents bureaux de terrain, sur la répartition des postes financés par le FITOCA entre les bureaux du Siège et sur les recettes collectés par le compte spécial sur le recouvrement des coûts.

VII. CONCLUSION

101. Comme l’auditeur externe l’a constaté dans d’autres organisations internationales, le système actuel de recouvrement des coûts est d’une grande complexité et implique par lui-même de nombreuses opérations de gestion et de contrôle. Il paraît donc utile de le simplifier et d’en diminuer le coût. La solution idéale serait l’adoption par l’ensemble des institutions des Nations Unies d’un système commun et normée de recouvrement des coûts. A défaut d’un tel système commun, l’adoption rapide de réformes inspirées de celles préparées par le groupe de travail lancé par le Secrétariat pour réformer le système de l’UNESCO paraît souhaitable. L’auditeur externe a constaté que les orientations actuelles de ce groupe correspondent à la cinquième piste de réforme qu’il souhaite.

VIII. REMERCIEMENTS

102. L’équipe d’audit tient à adresser ses vifs remerciements à la directrice et aux membres du personnel du Bureau de la gestion financière pour la qualité de leur accueil et la précision des informations qu’ils nous ont procurées.

Fin des observations d’audit.

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Annexe 1 : Exemple de feuille de calcul de l’application « B4U »

Informations relatives à la proposition budgétaire

Proposition de projet budgétaire N°

Titre

Taux de dépenses d’appui au programme 13 %

Responsables Responsable : Adjoint : Assistant :

A.O.

Note

Simulation N° 1

Durée 1 an

Lieu

Monnaie USD – Dollar des États-Unis

Description

Code FABS

Date du projet de proposition

Détail des calculs

Sous-élément de coût

Description Année Activité

(-) 11 – Personnel du cadre organique (PA)

1 1

8,00 x (P-3) = 150 000

(-) 11 – Temps de personnel interne UNESCO (P)

1 1

10,00 x (D-1) = 9 690


1 1

10,00 x (P-4) = 7 580


1 1

60,00 x (P-3) = 37 380

(-) 13 – Temps de personnel interne UNESCO (G)

1 1

20,24 x (L-7) = 3 846

(-) DSA 1 1

70,00 x Iraq (Iraq ailleurs) = 20 300

Catégorie de dépenses Année 1

Activité

1

10 – Coûts de personnel, consultants et missions

395 111

Personnel international et national 208 496

11 – Personnel du cadre organique (PA) 150 000

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11 – Autre personnel international du cadre organique

-

11 – Temps de personnel interne UNESCO (P) 9 690

7 580

37 380

13 – Personnel du cadre de service et de bureau (PA)

-

13 – Autre personnel d’appui administratif et technique

-

13 – Temps de personnel interne UNESCO (G) 3 846

Personnel temporaire 142 661

11 – Assistance temporaire (P) -

13 – Assistance temporaire (G) -

13 – Contrats de service 142 661

Autres coûts de personnel -

10 – Frais de mission du personnel 30 954

Billets (avion, train, etc.) 10 654

DSA 20 300

Autres (dépenses au départ et à l’arrivée, frais de visa, etc.)

-

11 – Consultants 13 000

Honoraires de consultants - International -

Honoraires de consultants - National 10 000

Voyage des consultants 3 000

Administrateurs nationaux -

Missions de délégués et de personnes extérieures

-

11 – Autres contrats -

20 – Services contractuels 1 175 959

Recherche -

Recherche -

Évaluation -

Séminaires et réunions -

Production de documents -

200 EX/20.INF – page 32

Autres services contractuels 1 175 959

Contrats de sous-traitance 768 000

Accords de partenariat d’exécution 385 000

Coûts de sécurité 22 959

Audit -

30 – Formations externes et subventions 47 355

Subventions et bourses -

Formations externes et séminaires 47 355

40 – Équipements et entretien 111 987

Équipements 104 187

Contrats de location 2 000

Entretien et réparations 5 800

50 – Autres dépenses 39 500

Contributions financières 14 500

Publications -

Activités conjointes du système des Nations Unies (coûts de sécurité)

14 500

Conférences et réunions -

Activités de programme -

Communications 7 800

Services collectifs 4 600

Autres fournitures 11 800

Frais financiers 800

Sous-Total – coûts directs 1 769 912

80 – Dépenses d’appui 230 089

TOTAL 2 000 000

Contribution de l’UNESCO -

Ressources (personnel) du Programme ordinaire -

Coûts de fonctionnement du Bureau -

Autres coûts de projet -

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Annexe 2

Liste d’organisations internationales dont le taux de dépense d’appui est de l’ordre de 7 ou 8 %

Organisations internationales Taux de dépense d’appui

Bureau des Nations Unies pour les services d’appui aux projets (UNOPS) Moins de 7 %

Organisation internationale pour les migrants (IOM) Moins de 7 %

Organisation des Etats ibéromaéricains (OEI) Moins de 7 %

Programme conjoint des Nations Unies 7 %

Fonds en dépôt multi-donateurs 7 %

Union européenne 7 %

Banque mondiale 7 %

ONUSIDA 7 %

Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FA0) 7 %

Fonds international de développement agricole (IFAD) 7 %

Fonds des Nations Unies pour les populations (UNFPA) 8 %

Organisation des Nations Unies pour le développement (UNDP) 8 %

Fonds des Nations Unies pour l’Enfance (UNICEF) 8 %

ONU Femmes 8 %

Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) Entre 8 % et 9 %

Sources : auditeur externe, d’après les documents produits par le Secrétariat.

Ce document est imprimé sur du papier recyclé.

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