Un régime parlementaire pour les pays d’Afrique - JP Feldman

Un rgime parlementaire pour les pays dAfriqueJean-Philippe FELDMAN

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Lauteur

Agrg des facults de droit, Jean-Philippe FELDMAN est professeur des Universits en France, et matre de confrences SciencesPo (Paris). Il est galement avocat la Cour de Paris (Cabinet Feldman). Il a publi La bataille amricaine du fdralisme (Paris, Presses Universitaires de France, 2004), De la Ve Rpublique la Constitution de la Libert (Paris, Institut Charles Coquelin, 2008) et La famine menace-t-elle lhumanit ? (Paris, JeanClaude Latts, 2010). Il a prfac les Ecrits politiques de Thomas Jefferson (Paris, Les Belles Lettres, 2006). Il a publi en collaboration Avancer vers lEtat de droit (Cheminements, 2008). Il a collabor aux Grands arrts de la Cour suprme des Etats-Unis (Paris, Presses Universitaires de France, 2000), au Dictionnaire de la culture juridique (Paris, Lamy-Presses Universitaires de France, 2003) et au Dictionnaire des droits de lhomme (Paris, Presses Universitaires de France, 2008). Il est entre autres administrateur de lAssociation pour la libert conomique et le progrs social (A.L.E.P.S., Paris) et membre des personnalits qualifies dAudace Institut Afrique.

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Table des matires

Les violations de lEtat de droit en Afrique ...................................................................... 5 Les dclarations dfaillantes des droits de lhomme ....................................................... 5 Le mauvais quilibre des fonctions de lEtat ..................................................................... 8 Lhabillage constitutionnel des rgimes autoritaires ....................................................... 8 Le mimtisme des constitutions africaines et le prsidentialisme ......................... 9 La forme du rgime politique est-elle importante ? ....................................................... 10 Rgime parlementaire ou rgime prsidentiel ? .............................................................. 11 Quel rgime parlementaire ? ............................................................................................... 13 Empcher les vices des rgimes parlementaires modernes et contemporains .......... 14 Le constitutionnalisme, catalyseur du dveloppement.................................................. 18 Bibliographie choisie ............................................................................................................. 19


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Un rgime parlementaire pour les pays dAfriqueJean-Philippe FELDMAN Les violations de lEtat de droit en AfriqueAides publiques dtournes, atteintes majeures au droit de proprit, bureaucratie, clanisme, clientlisme, corruption effrne, dictatures, guerres endmiques, militarisme, npotisme, parti unique, planisme, protectionnisme, tribalisme, et finalement pauvret persistante : tel est le cruel constat qui peut tre effectu du continent africain depuis maintenant de longues dcennies. Toutefois, sauf verser dans le holisme, mler les diffrents pays africains dans un tout indistinct serait plus que superficiel. Le Botswana nest pas le Zimbabwe, le Maroc nest pas lEthiopie, et les difficults culminent pour lessentiel dans bon nombre de pays de lAfrique sub-saharienne. Quoi quil en soit, les chiffres, eux aussi, sont implacables. Publi chaque anne depuis 1995 par le Think Tank amricain Heritage Foundation lindice de la libert conomique qui comprend les liberts financire, dentreprise, du commerce, de ne pas tre pressur par les prlvements obligatoires, du contrle de la taille du gouvernement, davoir une monnaie indpendante, dinvestir, de protger les droits de proprit, de smanciper de la corruption, et de contrat sur le march du travail est toujours au plus bas dans la plupart des Etats africains. 1 La lutte pour le Pouvoir y est en mme temps un combat pour lappropriation des richesses, un moyen tout la fois de contrle et de distribution de celles-ci. Autrement dit, laccs au Pouvoir commande laccs aux biens. Laffairisme et le march politique rgnent en matre. Cest ce que certains ont appel le nopatrimonialisme, cest--dire lassociation de la personnalisation du Pouvoir et de la confusion des sphres publique et prive au profit des chefs dEtat. Occuper les plus hautes fonctions du pays permet, en termes conomiques, aux hommes politiques de maximiser leurs profits, dtendre la sphre publique leur avantage et celui tant de leurs proches que de leurs affids, et en dernier lieu de leur octroyer le monopole prtendument lgitime de la force pour empcher leurs rivaux de bnficier du march politique .

Les dclarations dfaillantes des droits de lhommeAu-del mme de leur application, la plupart des constitutions africaines sont dfaillantes par leur forme mme. Cela se traduit dans les deux dimensions

V. Mamadou Gbongue & Eric Kouadio, Limpact de la libert conomique sur le progrs. Analyse de la libert conomique en Afrique sur la base du rapport et des indicateurs produits par la Heritage Foundation, Audace Institut Afrique, 19 mars 2011.

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6 fondamentales de ces textes : la protection de la sphre de la socit civile et lquilibre des fonctions de lEtat. En premier lieu, la sphre de la socit civile nest pas protge. Les constitutions du Bnin, de la Cte dIvoire, du Congo, du Gabon et du Sngal serviront dillustrations. Alors que la Constitution ivoirienne de 1960 se rfrait la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen franaise de 1789, celle de 2000 reprend la citation de la Dclaration universelle des droits de lhomme adopte par les Nations-Unies en 1948, comme la loi n 59-1 du 26 mars 1959 portant constitution, et elle y ajoute la Charte africaine des droits de lhomme et des peuples de 1981. La Charte ivoirienne des droits et liberts sanalyse comme un catalogue de droits-crances : droit la vie, la libert, au dveloppement, la sant, lducation, la culture, linformation, la formation professionnelle et lemploi, un environnement sain, etc.. Le droit de proprit est garanti tous en 15me position ; le droit la libre entreprise , protg dans les limites prvues par la loi , se trouve en 16me position. LEtat et le lgicentrisme sont omniprsents. Quant aux devoirs de lEtat , ils sonnent comme des limitations de la libert des individus et ils apparaissent comme une sorte de pendant avec les devoirs noncs dans le second chapitre en six articles, limage du chapitre II de la Charte africaine. Enfin, larticle 30 de la Constitution nonce, limage de son homologue franaise, que la Rpublique est sociale . Le prambule de la Constitution du Sngal de 1963 proclamait lattachement du peuple aux droits fondamentaux , dfinis par la Dclaration franaise de 1789 et la Dclaration universelle de 1948. Il dclarait le droit de proprit individuel et collectif ainsi que des droits conomiques et sociaux. Le prambule de la Constitution du 22 janvier 2001 se rfre aux instruments internationaux adopts par lOrganisation des Nations Unies et lOrganisation de lUnit Africaine, parmi lesquels la Dclaration universelle des droits de lhomme et la Charte africaine des droits de lhomme et des peuples. Dans le corps de la Constitution, larticle 1er dicte que la Rpublique du Sngal est sociale et, sil permet les privatisations, larticle 67 autorise galement les nationalisations. Dans le titre II relatif aux liberts publiques et la personne humaine , les articles 7 25 comprennent un catalogue de droits-crances : droit lducation, au travail ou, dans lair du temps, un environnement sain. Les rfrences la loi pullulent. Quant larticle 23, il dispose que des coles prives peuvent tre ouvertes avec lautorisation et sous le contrle de lEtat La Constitution congolaise du 18 fvrier 2006 raffirme, lalina 5 de son prambule, ladhsion et lattachement du peuple la Dclaration universelle et, entre autres, la Charte africaine. La Dclaration des droits et liberts fondamentales comporte un catalogue en 57 articles des diverses gnrations de droits de lhomme. Les droits-crances samoncellent : droits au travail et la protection sociale de larticle 36, la culture de larticle 46, la sant et la scurit alimentaire de larticle 47, un logement dcent, laccs leau potable et lnergie lectrique de larticle 48, la paix et la scurit de larticle 52, un environnement sain de larticle 53, etc.. Toutefois, de mme que les dclarations des pays socialistes, les conditions dexercice de la plupart des


7 droits sont fixes par la loi. Enfin, le chapitre 4 de la dclaration est consacr aux devoirs des citoyens, dont celui de payer ses impts de larticle 65 Quant aux constitutions du Bnin du 11 dcembre 1990 et du Gabon du 26 mars 1991, elles lvent la dignit constitutionnelle non seulement la Dclaration franaise de 1789, mais encore la Dclaration universelle de 1948 et la Charte africaine. Inscrire le droit au travail ou le droit llectricit dans les dclarations censes rgir les pays les plus pauvres de la plante tient de lhumour macabre. On pourrait aisment se gausser de ces textes publicitaires qui grnent tels des chapelets les droits les plus divers et les plus folkloriques, trouvs dans les textes rcents des dmocraties occidentales selon un mimtisme dont il sera parl plus loin. Le grand penseur libral du XXe sicle, Friedrich August von Hayek, ridiculisait linconsistance de la Dclaration universelle des droits de lhomme de 1948 laquelle il ne manquait que le droit aux congs pays de labominable homme des neiges Mais, il y a bien plus grave. Mal conseills, les constituants africains consacrent des droits totalement contradictoires sans mme sen rendre compte. Mler la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen franaise de 1789, dinspiration librale nonobstant son lgicentrisme, avec des textes dinspiration socialiste ne semble gure les mouvoir. Le prambule de la Dclaration universelle des droits de lhomme de 1948 proclame lavnement dun monde o les tres humains seront libres de parler et de croire, librs de la terreur et de la misre, comme la plus haute aspiration de lhomme , lAssemble gnrale des Nations Unies proclamant ce texte tel lidal commun atteindre par tous les peuples et toutes les nations . Il sen vince que les droits de lhomme se rapportent une libert qui nest pas lie lindividu ds sa naissance, mais qui est construite en tant que point darrive. De faon marxiste, la libert nest donc pas naturelle, elle est une conqute. Le traitement rserv au droit de proprit est cet gard rvlateur. Larticle 17-1 nonce que toute personne aussi bien seule quen collectivit, a droit la proprit Comme le lecteur pouvait sy attendre, la Dclaration est lgicentriste et elle multiplie les droits-crances. La Charte africaine des droits de lhomme et des peuples dont lintitul mme est douteux promeut l indivisibilit des droits de lhomme, cest--dire linclusion des droits conomiques et sociaux dans les droits de lhomme de 1789. Ses articles 15 17 crent les droits au travail, la sant et lducation. Leur danger est aviv par linterprtation constructive de la Commission africaine qui en a dduit les droits lalimentation, au logement adquat, leau potable et llectricit. La Charte invente galement les droits souvent appels de troisime gnration : droits au dveloppement conomique, social et culturel de larticle 22, la paix, la scurit de larticle 23 ou encore droit des peuples un environnement satisfaisant et global propice leur dveloppement de larticle 24. Enfin, les articles 27 29 traitent des devoirs des individus envers autrui, la famille, la collectivit, lEtat et la communaut internationale ! Il faut y insister : ce nest pas parce quelle est dnomme universelle que la Dclaration des Nations Unies de 1948 est pour autant pertinente ; ce nest pas


8 parce quelle est africaine que la Charte de 1981 est convenable. En effet, les droits sont attachs la nature de lhomme et ils ne sauraient se confondre avec de simples aspirations.

Le mauvais quilibre des fonctions de lEtatEn second lieu, la plupart des constitutions africaines prsentent un dsquilibre de leurs fonctions tatiques. Deux exemples suffiront : les constitutions ivoirienne et sngalaise. Comme sa devancire de 1960, la Constitution de la Cte dIvoire de 2000 tablit un rgime prsidentiel, pour ne pas dire hyper-prsidentiel. A lorigine, le statut du chef de lEtat a t explicitement prsent comme un mlange des organes amricain, franais et tunisien. Il cumule les attributions du Prsident de la Ve Rpublique, de son Premier Ministre et du Gouvernement, ou bien celles dun chef dEtat amricain auxquelles auraient t adjointes de nombreuses fonctions supplmentaires. Pareillement, la Constitution sngalaise du 22 janvier 2001 donne au Prsident les pouvoirs du chef de lEtat franais, tels quils rsultent de la pratique des institutions hors cohabitation , et des prrogatives additionnelles octroyes au Premier Ministre. Ces institutions ont t cousues main pour un homme fort. En effet, limage de la Constitution franaise, la volont des constituants a t de donner un individu de puissants moyens daction. De manire plus gnrale, une tendance des droits constitutionnels africains partir des annes 1990 a t la conscration du Premier Ministre. En effet, lorgane a fait son apparition dans certaines constitutions, tandis que dans dautres son rle sest accru. En thorie seulement, parce quen pratique les chefs dEtat ont conserv leur prminence, dautant plus quils nont pas hsit garder concomitamment la direction dun parti politique. Linstitution dun Premier Ministre a donc frquemment rempli un rle symbolique dans le cadre dune prtendue dmocratisation marque par la fin officielle du parti unique. Par surcrot, la prsence dun Premier ministre au sein dun rgime prsidentiel apparat au mieux surprenante, au pis inconsquente. La pratique des institutions consacre de manire plus criante encore la surpuissance des chefs dEtat africains, source de tous les pouvoirs, administratif, excutif, lgislatif et judiciaire, par consquent budgtaire, conomique, financier et montaire, sans compter leur pouvoir de nomination aux emplois civils et militaires.

Lhabillage constitutionnel des rgimes autoritairesEn fait, les constitutions africaines restent pour la plupart des coquilles vides. Il sagit dun habillage, parfois maladroit, destin masquer leur caractre formel. Ces textes ne sont que des instruments pour accorder aux chefs dEtat des prrogatives illimites ou quasiment telles.


9 Cela ne veut pas dire pour autant que les constitutions naient point dutilit. Au contraire, lutilitarisme domine en la matire. A lorigine, les constitutions sinterprtaient comme de vibrants tmoignages de lindpendance ou de la sparation davec la mre-patrie. Depuis les annes 1990, la suite de la faillite du socialisme en Afrique et dans le monde, elles ont souvent rempli un rle publicitaire destin aux bailleurs de fonds internationaux en couvrant du voile pudique de la dmocratisation et du multipartisme la concentration et la personnalisation du pouvoir. Le paradoxe tait que cette prtendue dmocratisation tait mene par ceux-l mmes qui lavaient touffe pendant si longtemps. Ces constitutions ont donc t successivement ou cumulativement des symboles, des documents purement formels et des textes daffichage. Les conceptions dnatures de la constitution participent-elles dune spcificit africaine, voire de la nature incontournable dun continent dcidment rtif la civilisation et au progrs ? Rien ne serait plus absurde. Les constitutions dfaillantes en thorie et en pratique ne font que tmoigner de lautoritarisme des gouvernants. Loin dun quelconque fatalisme, elles rsultent, non sans logique au demeurant, des brimades portes la nature mme de lhomme. Les ressorts de laction humaine sont partout identiques et, partout, ils ont pu tre entravs, mme si des progrs ont pu voir le jour la fin du XXe sicle.

Le mimtisme des constitutions africaines et le prsidentialismeIl est usuel, depuis leur indpendance, de dcrire les constitutions africaines comme des rpliques des modles occidentaux, voire de les dnoncer comme des reproductions serviles et plaques sur des ralits autres. Cest ce quon appelle le mimtisme institutionnel. Il y aurait eu plus prcisment influence dltre du modle franais de la Ve rpublique, tel que le gnral de Gaulle lavait mis en place et tel quil lavait interprt. Une influence dautant plus nfaste quau modle franais taient ajoutes dautres influences, notamment amricaines. Les caractristiques des constitutions africaines sont la toute-puissance, peine dguise, dun homme en sa qualit de chef dEtat, et corrlativement labsence de freins et contrepoids, marqu par un Parlement aux ordres, une justice dpendante, des droits de lhomme au mieux formels ou encore des partis claniques qui ont le plus souvent succd un parti unique. Cette absence doriginalit du continent africain sur le plan constitutionnel aurait cependant abouti une particularit, ft-elle regrettable : la promotion du prsidentialisme . Ce terme mrite quelques explications. Initialement, il sapplique aux pays qui pratiquent llection du Prsident au suffrage universel ou bien, sur le continent latino-amricain, aux nations qui reprsentent, du moins en apparence, lessence du rgime prsidentiel des Etats-Unis. En France, il dsigne une dformation du rgime amricain dans des pays africains considrs comme des rpubliques bananires . Toutefois, il na pas toujours eu un sens pjoratif puisquil qualifie aussi, selon daucuns commencer par le Prsident Giscard dEstaing en 1976, le rgime franais de la Ve Rpublique, paradigme de la prpondrance effective du chef de lEtat. En ce sens, il se confond avec lexpression de monarchie rpublicaine qui est souvent accole la pratique des institutions franaises. Cependant, la majeure partie de la doctrine partageUn rgime parlementaire pour les pays dAfrique - Audace Institut Afrique http://www.audace-afrique.net

10 une conception ngative du prsidentialisme, entendu comme un dsquilibre pratique soit le plus souvent dun rgime prsidentiel, soit parfois dun rgime parlementaire. Il nen demeure pas moins que la question du mimtisme fait aujourdhui lobjet dexplications nuances. Les caractristiques du prsidentialisme africain tmoignent bien plus dun phnomne universel que dune spcificit propre ce continent. Il en est ainsi de la primaut du chef de lEtat ou de l excutif , de la personnalisation du pouvoir ou encore de l abaissement du Parlement, si bien quen fait de mimtisme on en est venu parler de standardisation, vrai dire gure plus reluisante, au plan mondial de la sphre institutionnelle.

La forme du rgime politique est-elle importante ?En premire approximation, la forme du rgime politique ne parat pas avoir une importance dmesure. Les Etats-Unis, le Royaume-Uni et la Suisse sont parmi les pays les plus libres au monde et pourtant leurs rgimes diffrent. La rvolution librale sest produite aussi bien dans le rgime prsidentiel amricain que dans les rgimes parlementaires anglais, australien ou no-zlandais. Des rformes dampleur ont pu tre menes aussi bien dans un rgime parlementaire fdral, tel le Canada, que dans un rgime prsidentiel fdral, tels les Etats-Unis. Elles ont pu tre portes aussi bien dans ces rgimes fdraux que dans des nations alors trs centralises, tel le Royaume-Uni. Un rgime politique nest pas une fin en soi, ce nest quun moyen dont la fin est de garantir les droits de lhomme. Et ceux-ci peuvent tre prservs aussi bien dans une dmocratie que dans une monarchie limite, dans un rgime parlementaire que dans un rgime conventionnel ou prsidentiel, dans un Etat fdral que dans un Etat dcentralis ou rgional. Cela ne signifie pas pour autant que la question du rgime politique soit anodine. Lhistoire du constitutionnalisme le dmontre. Le parlementarisme sest construit trs progressivement en Angleterre partir du Moyen-Age autour du problme du consentement limpt et de lhabeas corpus, cest--dire de linterdiction des arrestations arbitraires. Aprs force vicissitudes, les monarques vont se voir imposer laccord de ce qui deviendra le Parlement pour toute cration dimpts nouveaux dabord, puis pour toute leve dimpts priodiques. La Grande Charte de 1215-1225 consacre le principe pas de taxation sans reprsentation , qui aura une influence nodale lors du conflit avec les colons aux Amriques cinq sicles et demi plus tard. Le rle dun Parlement est donc de donner son approbation toute cration, leve ou augmentation dimpts, puisque celui-ci vient porter atteinte la proprit des citoyens ou des sujets. Ce nest que trs progressivement l encore que les Parlements vont prendre part au processus ddiction des normes en conseillant les monarques, puis en adoptant des textes ayant force de loi. Ils en viendront remplir trois fonctions essentielles : donner naissance au Gouvernement, contrler lexcutif pour en empcher larbitraire et voter les lois.


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Rgime parlementaire ou rgime prsidentiel ?La doctrine va petit petit tenter de srier les diffrents rgimes politiques et elle va distinguer le rgime dit parlementaire du rgime dit prsidentiel. Le critre de distinction devient la fin du XIXe sicle, avec le constitutionnaliste franais Adhmar Esmein, la sparation des pouvoirs . Selon une vulgate, le rgime parlementaire est analys comme un rgime de collaboration des pouvoirs et de sparation souple de ces derniers, tandis que le rgime prsidentiel est compris comme un rgime de sparation stricte des pouvoirs . En ralit, cette thorie est fonde sur une interprtation trs superficielle de luvre de Montesquieu. Celui-ci, dans son matre ouvrage de 1748 De lesprit des lois, na jamais parl dune sparation des pouvoirs , mais dune collaboration des puissances quil avait pu observer lors de son sjour en Angleterre. De plus, la description ultrieure du rgime amricain comme celui dune sparation stricte des pouvoirs est contredite non seulement par la pratique des institutions, mais encore par la thorie elle-mme qui insiste sur lexistence de freins et contrepoids . La division classique entre rgime parlementaire et rgime prsidentiel est une commodit pour lexpos. Il sagit dune construction de lesprit dont la vertu se veut heuristique, savoir utile la dcouverte. Cela ne veut pas dire que la distinction soit dnue dintrt : elle renseigne sur la prsence ou labsence dun certain nombre de mcanismes ou de techniques juridiques. Lorsque lon parle de rgime prsidentiel, on sous-entend que la fonction dite excutive appartient une seule personne qui fait face un Parlement charg de voter la loi, devant lequel il nest pas responsable politiquement et dont il ne peut abrger la dure. Lorsque lon parle dun rgime parlementaire, on sous-entend que le chef du Gouvernement est responsable de sa politique devant le Parlement ou, tout le moins, devant lune de ses chambres. Aujourdhui, la doctrine est quasi-unanime considrer que le rgime parlementaire se dfinit par la responsabilit du Gouvernement devant le Parlement et elle laisse de ct le plus souvent larme corrlative de celui-l lgard de celui-ci ou de lune de ses chambres, sous la forme dun droit de dissolution, cest--dire la dcision de mettre fin leurs pouvoirs avant lexpiration de leurs mandats. Paradoxalement, le critre contemporain du rgime parlementaire la responsabilit du Gouvernement devant le Parlement - ne joue plus gure si le rgime est stable. Les gouvernements chutent lorsque leurs chefs nont plus la confiance de leurs troupes ou lorsque la coalition de partis se dchire en dehors des chambres. Le droit de dissolution, lui, est utilis de manire plus ou moins habituelle, mme sil est exact que la stabilit de la majorit interdit de dcrire ce mcanisme comme une arme contre le Parlement. La virtualit de la responsabilit voisine ainsi avec leffectivit de la dissolution. Quoi quil en soit, les meilleurs auteurs envisagent le rgime parlementaire comme celui qui est fond sur la confiance : le Gouvernement doit disposer tout moment de lapprobation de sa majorit parlementaire. Si lon rflchit au rgime politique qui serait le plus adapt aux diffrents pays dAfrique, ou du moins la plupart dentre eux, est-il indiffrent quil sagisse dun rgime parlementaire plutt que dun rgime prsidentiel ? Un grand sociologue du XIXe sicle aurait certainement rpondu de manire positive.Un rgime parlementaire pour les pays dAfrique - Audace Institut Afrique http://www.audace-afrique.net

12 Raymond Aron a remarqu plusieurs reprises que Karl Marx et Auguste Comte nenvisageaient gure les institutions reprsentatives que comme un aspect secondaire de la socit moderne, voire une survivance de la phase transitoire appele un dprissement prochain. Ce nest donc pas un hasard si Marx et Engels ont brocard le crtinisme parlementaire . Les tenants de la dmocratie librale ne partagent videmment pas ce point de vue. Il apparat difficilement contestable que le prsidentialisme africain - que lon y voie une dformation du rgime prsidentiel ou du rgime parlementaire, peu importe - nest pas le rgime idal et que ds lors toutes ses manifestations doivent tre jugules. Cest en ce sens que le rgime dit prsidentiel ne semble pas le plus adapt. Il ne faut pas oublier que, lorigine, la qualification de rgime prsidentiel, ne revoie pas une quelconque primaut de la fonction, mais simplement la forme de lexcutif. Dailleurs, lorsque, en 1883, Woodrow Wilson, alors professeur lUniversit de Harvard, fait paratre son ouvrage majeur de droit constitutionnel, il lintitule de manire rvlatrice Le gouvernement congressionnel. Ce nest quau XXe sicle, sous linfluence de la pratique du Pouvoir par des chefs de lexcutif de plus en plus puissants, commencer par les deux Roosevelt, que lexpression de rgime prsidentiel simposa. Il est vrai aussi que certains auteurs ont rig de nouvelles thories pour qualifier les rgimes qui, pratiquement, semblaient partager des points communs avec les diffrents rgimes classiques. Maurice Duverger va parler de rgime semiprsidentiel pour qualifier les contres dans lesquelles le chef de lEtat est lu au suffrage universel et se trouve dot dimportants pouvoirs propres, alors que le Gouvernement est responsable devant le Parlement ou lune de ses chambres. Quoique cette interprtation ait t opportunment critique en thorie - pourquoi semi-parlementaire plutt que semi-prsidentiel ? Pourquoi semi plutt qu hyper ? - et en pratique - Maurice Duverger tant dans lobligation deffectuer des sous-distinctions en isolant des autres le rgime essentiel ses yeux : celui de la Ve Rpublique -, elle est frquemment utilise. Si les manifestations perverses du prsidentialisme africain doivent tre supprimes, alors il faut promouvoir un rgime qui ne les consacre pas. Quelles sont-elles ? La surpuissance dun chef dEtat, lu au suffrage universel direct. Il nest gure surprenant que les partisans de la dmocratie librale aient toujours suspect les titulaires de la fonction dite excutive : ceux-ci se meuvent dans le monde des volonts particulires, donc potentiellement de larbitraire. Mais cela ne veut pas dire pour autant, comme le croyaient de manire nave ou intresse les rvolutionnaires anglais, puis surtout leurs homologues franais, que les titulaires de la fonction lgislative soient au-del de tout soupon au motif quils sont censs faire jaillir la volont gnrale . Quoi quil en soit, tout rgime qui permet de consacrer le pouvoir personnel ou de le gnrer plus facilement, est dfaillant. Lanalyse des pays que lon appelait occidentaux, dmontre que llection du chef de lEtat au suffrage universel direct ou quasi-direct ne charrie pas avec elle de manire automatique la prpondrance de cet organe. Nanmoins, la surpuissance prsidentielle peut stablir dautant plus aisment que sa lgitimit se fonde sur une telle lection qui, ds lors, doit tre abolie. Pouvoir excutif fort et lection au suffrage universel direct constituent un cocktail explosif. La comptition lectorale ne doit plus opposer tant des hommes que des programmes, mme si la personnalisation du Pouvoir sanalyse comme un


13 phnomne incontournable. Il faut, autant que possible, dpersonnaliser le Pouvoir pour linstitutionnaliser. Pour le dire autrement, il faut faire comprendre, sanctions lappui, aux hommes politiques que le gouvernement est, comme le disent les Anglais, un gouvernement de lois et non dhommes. La lutte pour le Pouvoir ne doit plus viser un poste suprme dot dattributions tendues et susceptibles de dgnrer en rgime arbitraire, mais une politique mener avec la confiance dune majorit au Parlement. En ce sens, le rgime parlementaire apparat une fois encore moins dangereux pour les pays africains que le rgime prsidentiel. Durant la campagne lectorale sy affrontent de manire concurrentielle des partis politiques pour la conqute du Pouvoir. Aprs les lections, le parti majoritaire assure lexercice du pouvoir tout en en assumant clairement la responsabilit lgard de lopposition et de lopinion publique. Des tudes rcentes tendent dailleurs prouver la supriorit du modle parlementaire dans les pays africains. Les rapports de Transparency International dmontrent que la corruption y est moins prgnante quau sein des rgimes prsidentiels. De plus, le niveau de vie y est suprieur. Ainsi, Maurice et le CapVert ont vu leur niveau de vie doubler en moins de dix ans, entre 1984 et 1992 2. Lindice de la libert conomique, publi chaque anne par la Heritage Foundation et qui concerne entre autres la place de lEtat dans lconomie, la stabilit montaire, la qualit du droit de proprit et la libert des changes extrieurs, est suprieur dans les pays africains de type parlementaire, quil sagisse de ces deux pays, de lAfrique du Sud ou du Botswana 3.

Quel rgime parlementaire ?Les pays africains ne doivent pas ou plus sapparenter des rgimes hyperprsidentiels avec leur tte un chef dEtat de type amricain dot de pouvoirs accrus, des monarchies rpublicaines ou des rgimes semi-prsidentiels avec leur tte un chef dEtat de type franais dot dattributions supplmentaires sur le modle des Etats-Unis. La quadrature du cercle nest pas pour autant trace. Il y a rgime parlementaire et rgime parlementaire. Dabord, les pays africains ne sauraient sombrer devant ce que certains qualifient, ft-ce de manire controverse, de dformation du rgime parlementaire sous la forme dun rgime dit dassemble. Il sagit de rgimes, limage de la IVe Rpublique franaise ou de lItalie dans les dcennies de laprs deuxime Guerre mondiale par exemple, caractriss par lassujettissement politique du Gouvernement. Le Parlement y est alors dcrit comme tout-puissant, du moins en apparence. Il sagit en effet dune surpuissance toute ngative qui empche le Gouvernement son dlgu ou son commis de gouverner et qui se dlite sur fond dimpuissance, voire danarchie. Cest ce qui a men certains auteurs crire que le rgime parlementaire ne fonctionnait que dans le dsquilibre, soit du fait de la dictature du Premier Ministre, soit au contraire de limpuissance totale du gouvernement. Un rgime parlementaire pour lAfrique doit donc viter de tomber de Charybde en Scylla.

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Aboul Aziz Diagne, Lchec du rgime prsidentiel en Afrique , Bambazuka News, n 138, 14 mars 2010. V. Mamadou Gbongue & Eric Kouadio, op. cit..


14 Ensuite, lvolution des rgimes parlementaires, particulirement dans les pays originellement monarchiques, a men dun parlementarisme dit dualiste caractris par une double responsabilit du Gouvernement devant le Parlement, mais aussi devant le chef de lEtat un parlementarisme dit moniste caractris par une responsabilit du Gouvernement devant le seul Parlement ou lune de ses chambres -. A la notable exception de la France, les rgimes parlementaires actuels sont monistes, quil sagisse entre autres de lAllemagne, de lEspagne, de lItalie ou encore du Royaume-Uni. Rejetant le pouvoir personnel, les pays africains seraient bien inspirs de promouvoir un rgime parlementaire moniste par leffacement dfinitif du chef de lEtat. Celui-ci peut alors disparatre ou plus srement se muer en symbole et arbitre, limage du pouvoir neutre clbr par Benjamin Constant au dbut du XIXe sicle. Enfin et surtout, les rgimes parlementaires peuvent tre classs en rgimes majoritaires, stables, ou minoritaires, instables. Tout rgime parlementaire doit viser la cohrence, ce qui suppose notamment un vritable systme de partis et un mode de scrutin adapt. Quoi quen disent certains, le scrutin majoritaire, a fortiori un tour, parat de nature assurer la stabilit du Gouvernement et la clart des choix lectoraux tout en rduisant les marchandages et la corruption qui accompagnent le march politique .

Empcher les vices des rgimes parlementaires modernes et contemporainsLe rgime parlementaire nest pas en lui-mme la panace. Sa description habituelle - un rgime dans lequel il existe une collaboration souple des pouvoirs avec un contrle troit de la fonction excutive par la fonction lgislative - ne correspond plus depuis longtemps, si tant est quelle ait jamais exist, la ralit. Ds 1867, Walter Bagehot observait que la Constitution anglaise se caractrisait par l troite union , et la fusion presque complte de lexcutif et du lgislatif. Inspirs par la doctrine trangre, les auteurs de lentre-deux-Guerres abondent dans ce sens. En 1922, Raymond Carr de Malberg crit que le rgime parlementaire opre une fusion organique des fonctions excutive et lgislative, si bien que le rgime parlementaire exclut lide de sparation des pouvoirs . Boris Mirkine-Guetzevitch allgue en 1931 que la primaut de lexcutif est lessence du parlementarisme moderne et, deux ans plus tard, que ce dernier est avant tout le gouvernement de la majorit. En 1934, Ren Capitant expose que le rgime parlementaire est le contre-pied de la sparation des pouvoirs . Georges Vedel confirme en 1958 que, la lettre, celle-ci nexiste pas. Ainsi que lexpose Capitant en 1934, les pouvoirs lgislatif et excutif sont devenus un pouvoir gouvernemental, car gouverner, cest lgifrer , ce quentrinera, lors des travaux constituant de la Ve Rpublique, une note du mois de juillet 1958. La doctrine franaise contemporaine explique sans gure sen formaliser que la croissance de linterventionnisme tatique a provoqu un transfert de comptences du Parlement au Gouvernement, ce dautant que les partis politiques ont cr et quils se sont centraliss. La dfinition du rgime parlementaire livre par Vedel en


15 1958 na jamais paru plus actuelle : Le gouvernement dun parti sous le contrle de lopposition et sous larbitrage de llecteur . Les professeurs franais explicitent en insistant sur la solidarit organique et fonctionnelle du Gouvernement et du Parlement, si bien que celui-ci est la fois la crature du Parlement, pour reprendre le terme dj utilis par Chateaubriand, et potentiellement son matre. Ds lors, que reste-t-il de la sparation des pouvoirs , rapidement ravale au rang de mythe libral ? La rponse - sche, voire incantatoire - tient le plus souvent lindpendance de la fonction judiciaire. Si cette analyse opre un constat justifi, est-elle pour autant satisfaisante ? Certainement pas. Les objectifs lorigine de la sparation des pouvoirs demeurent et ils tendent malheureusement tre oublis par les constitutionnalistes contemporains, qui se confondent trop facilement avec des positivistes au petit pied. La sparation des pouvoirs tait la traduction partielle du constitutionnalisme, cest--dire, selon lheureuse expression de Hayek, dun gouvernement contenu dans des limites. Malheureusement, le recours la lgislation pour empiter sur les liberts a transform les Gouvernements et les Parlements en menaces dautant plus prgnantes au regard de leur fusion en un pouvoir gouvernemental . Les mmes hommes en sont venus, dans lindiffrence gnrale, adopter des rgles et les appliquer. La sparation des pouvoirs garde tout son intrt, mme si elle nest pas suffisante. A coup sr, le programme de Montesquieu conserve sa validit : puisque tout homme qui a du pouvoir est port en abuser , tout serait perdu si le mme homme ou le mme corps exerait les fonctions excutive, lgislative et judiciaire ; il faut donc que le pouvoir arrte le pouvoir . Mais, ainsi que lavait brillamment compris Benjamin Constant, avant de partager le pouvoir, il faut le circonscrire. Dans ses Principes de politique de 1815 comme dans son Cours de politique constitutionnelle, ce dernier use des mmes termes : Vous avez beau diviser le pouvoir : si la somme totale du pouvoir est illimite, les pouvoirs diviss nont qu former une coalition et le despotisme est sans remde. Ce qui nous importe, ce nest pas que nos droits ne puissent tre viols par tel pouvoir, sans lapprobation de tel autre, mais que cette violation soit interdite tous les pouvoirs . La substance du pouvoir prime donc son partage : le pouvoir ne peut arrter le pouvoir sil na pas t pralablement born. Autrement, dit, la source du pouvoir ne donne aucune assurance que la libert sera sauvegarde. Certes, il ne faut pas attribuer tout le pouvoir un homme ou un corps, comme lcrivait Montesquieu, mais encore faut-il ne pas attribuer tout le pouvoir. Pour effective quelle soit, la fusion de la fonction excutive dans la fonction lgislative au sein des rgimes parlementaires actuels est coupable. A partir du moment o celui qui excute la loi est aussi celui qui la fait, la libert est en danger. Et sil sagit simplement de remplacer un chef dEtat puissant par un Premier Ministre surpuissant, le problme du pouvoir personnel ne sera que dplac. Or, il ne tient pas lorgane, mais la substance du Pouvoir. Les pays africains doivent donc complter la sparation des pouvoirs traditionnellement entendue par des sauvegardes institutionnelles, mais aussi par dautres moyens.


16 Certes, le Parlement doit tre compos de deux chambres, la seconde faisant contrepoids la premire et napparaissant pas comme aujourdhui trop souvent en Afrique telle une assemble aux ordres du chef de lEtat, ne serait-ce que du fait de sa composition. Certes, lopposition doit tre garantie dans son existence. Certes, la fonction judiciaire doit tre vritablement indpendante ce qui ne veut pas dire irresponsable -, notamment par un statut adapt. Mais cela ne suffit pas. La sparation des pouvoirs doit non seulement tre entendue de manire classique, cest--dire horizontale entre les diffrentes fonctions de lEtat, mais encore verticale par le dveloppement de lautonomie locale. Celle-ci peut seffectuer par la promotion du fdralisme un terme qui a toujours fait peur aux adeptes des Etats unitaires, dautant plus lorsque leurs frontires sont largement artificielles ou tout le moins par une forte dcentralisation. La subsidiarit doit sappliquer. De manire horizontale par une sparation stricte de la sphre de lEtat et de celle de la socit civile, ce qui renvoie aussi une sparation tout aussi drastique entre lEglise et lEtat. Ensuite, de manire verticale par des supplances aussi proche que possibles de lindividu et, en dernier ressort seulement et au surplus de manire rversible, par une intervention de lEtat. Autonomie locale et subsidiarit, voil le programme de nature juguler lun des pires flaux du droit constitutionnel en Afrique : les conflits ethniques, lune des causes structurelles de la pauvret. Ce quon a usuellement appel le tribalisme sanalyse comme une mentalit de groupes qui conduit les hommes rejeter ou, pis, agresser les membres des autres groupes en raison de diffrences, relles ou supposes. En clair, il sagit dune manifestation holistique, cest--dire anti-individualiste : ltre humain, du fait mme quil partage une certaine culture ou une certaine langue, serait irrmdiablement attach une entit collective lenglobant et le dpassant. Avec force dmagogie, les chefs dEtat africains ont, de manire frquente, jou les apprentis-sorciers afin dtablir ou de consolider leur pouvoir, parfois dans la continuit des pratiques coloniales. Sur ce point galement, le rgime parlementaire fdral ou dcentralis se prsente comme la solution idoine. Dune part, il interdirait des Prsidents tout-puissants de favoriser leur ethnie. Dautre part, il empcherait toute rupture dgalit juridique en faveur dune rgion particulire. Ainsi, il mettrait bas les comportements ataviques qui conduisent traiter les individus non pas pour ce quils font, mais pour ce quils sont ou ce quils sont censs tre. Il faut insister sur la dfinition de la loi. Pendant de longs sicles, celle-ci a t le plus souvent entendue de manire organique : la loi se concevait comme le texte vot par le Parlement. Cette conception se comprenait : elle venait empcher le monarque dintervenir arbitrairement dans tous les domaines. Cela a men la conception, magnifie par les Anglo-saxons, du gouvernement de lois et non dhommes. Si ce nest que, pour des raisons entre autres tactiques, les chambres en Angleterre tout particulirement ont dvelopp contre la monarchie absolue lide dune souverainet du Parlement -. On en est venu crire, sous le plume dun juriste genevois en 1771, que le Parlement anglais pouvait tout faire, sauf changer un homme en femme , exception qui aujourdhui nexiste plus Mme sil ne faut pas oublier que le Parlement en Angleterre englobe le monarque, ce constat ne laisse pas dinquiter. Aujourdhui, la loi reoit le plus souvent une dfinition organique, mais aussi matrielle : la loi est vote par le Parlement sur certaines matires seulement, tout le reste tant laiss au bon


17 vouloir du pouvoir dit rglementaire. Malheureusement, cette sparation entre le domaine de la loi et celui du rglement a bien moins dimportance quelle ne devrait avoir. En effet, cest finalement la mme fonction dite gouvernementale qui est lorigine des lois et des rglements : dun ct, le chef de lEtat ou le Gouvernement adopte directement des rglements et dun autre, il demande sa fidle majorit parlementaire de voter les lois quil a prpares. Il sagit dune conception dvoye de la loi. Celle-ci doit tre vritablement entendue de manire organique et matrielle : la loi est alors dfinie comme le texte vot par le Parlement, portant sur certaines matires strictement dfinies qui ressortissent au domaine des rgles de conduite et dont la traduction seffectue par des normes gnrales et impersonnelles. Lide selon laquelle gouverner, cest lgifrer , doit tre bannie. Cest ainsi et seulement ainsi que les Africains russiront enfin contrler les hommes politiques en gnral et l excutif en particulier. Cest ainsi et seulement ainsi quils transformeront le Parlement de chambre denregistrement en un libre march dides o se confronteront les points de vue invitablement divers des reprsentants. Cest ainsi et seulement ainsi quils empcheront les liens incestueux entre pouvoir autocratique et affairisme. Cest ainsi et seulement ainsi quils se dlesteront du poids de ceux qui nenvisagent leurs fonctions que comme un tremplin pour senrichir ou entrer dans de grandes entreprises publiques. Mais encore faut-il que les constitutions africaines proclament et non inventent ! les droits de lhomme, avec une insistance toute particulire sur le droit de proprit, et quelles garantissent ces droits. Des dispositions enserreront le pouvoir de lEtat, lempcheront de sombrer dans larbitraire et donneront aux individus des recours cet effet. Des mcanismes de dmocratie semi-directe adapts aussi et peut-tre avant tout au niveau local- empcheront la spoliation des individus par la pression fiscale et linterventionnisme tatique. La souverainet ne doit plus tre entendue comme celle dune entit abstraite lEtat, la nation ou le peuple capte dans les faits par les gouvernants, mais celle de lindividu. Il faut insister ici sur limportance du droit de proprit, entendu comme la matrise de son propre corps, de sa vie et de ses actions. Benjamin Constant avait bien compris que larbitraire sur la proprit est bientt suivi de larbitraire sur les personnes et que le mpris pour la fortune des hommes suit de prs le mpris pour leur sret et pour leur vie . Les pays africains doivent solennellement consacrer dans leurs constitutions le droit de proprit sils veulent bnficier de ses bienfaits, partant faciliter la division du travail et accrotre le capital indispensable leur croissance. En substance, le respect du droit de proprit est la condition sine qua non du dveloppement des pays africains. Alors leurs lois fondamentales seront dauthentiques constitutions, cest--dire des garanties contre larbitraire, des actes de dfiance contre les gouvernants quelle que soit leur lgitimit, des mcanismes de limitation du Pouvoir, et non plus de simples amnagements des pouvoirs ou, pis, de mise en branle de la surpuissance des chefs dEtat.


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Le constitutionnalisme, catalyseur du dveloppementOn pourrait faire preuve de scepticisme face la promotion dun modle de constitution pour les pays africains. En effet, une constitution ne cre pas la libert. De plus, les dispositifs institutionnels ne sont jamais que des barrires de papier , comme le dclarrent avec lucidit les auteurs du Fdraliste en 1787. Mais si une constitution ne cre pas la libert, elle laccompagne et la garantit. Une bonne constitution ne cre certes pas la libert, mais une mauvaise lempche. Une bonne constitution ninduit pas automatiquement le dveloppement, mais une mauvaise confine les citoyens et les individus dans le sous-dveloppement en faisant peser sur eux le risque constant de linstabilit des normes, en empchant les anticipations rationnelles de jouer, en menaant la stabilit des possessions, le respect des promesses et le libre transfert des proprits sans lesquels il nest pas de civilisation possible. Une constitution est certes une barrire de papier, mais elle nen est pas moins une barrire. Les formes ne sont pas superftatoires : elles sont la sur jumelle de la libert . La libert politique nest rien elle seule, contrairement ce que pensaient les Anciens, mais elle conserve toute son utilit pour les Modernes : elle garantit la libert des individus. Elle est en quelque sorte la garantie de la garantie. Le constitutionnaliste avis sait que son uvre ne vaut au surplus que par son interprtation. Benjamin Constant lcrivait avec propos : la pratique seule en dmontre leffet et en dtermine le sens . Raison de plus pour soigneusement rdiger les constitutions. A cet gard, il serait judicieux que les pays africains vitent lcueil si contemporain des constitutions interminables. Un dictateur franais disait plaisamment quune constitution devait tre courte et obscure... Au-del du bon mot, il faut insister sur le fait quun texte concis a la vertu dtre plus comprhensible tant par les reprsentants que par les citoyens, et dtre plus souple en laissant toute leur part linterprtation et ce que les Anglais appellent les conventions de la constitution. Parmi les cueils encore, il faut viter le relativisme. En dfinitive, les problmes constitutionnels sont partout identiques, mme sils se posent avec plus dacuit dans certains pays. Et les rponses sont communes car elles tournent autour du respect de lindividu, de sa souverainet, de sa libert, de sa proprit et corrlativement de la lutte contre le pouvoir personnel. Une bonne constitution pour les pays africains, cest un texte qui naccorde pas un pouvoir illimit dventuels gens de bonne volont, mais qui tablit un pouvoir limit afin dempcher dventuels prdateurs dabuser de leurs fonctions. Cest un texte qui dpersonnalise le Pouvoir autant que possible, qui dpolitise tout ce qui doit ltre et corrlativement qui permet enfin de librer les nergies. Voil un programme ambitieux qui doit tre men avec humilit. Et il nest pas interdit de penser que loin de sombrer dans le mimtisme , le rgime parlementaire des pays africains devienne un modle dont pourraient judicieusement sinspirer les anciennes puissances coloniales.


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http://www.audace-afrique.net


Un régime parlementaire pour les pays d’Afrique - JP Feldman

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