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Service Public Fédéral Finances - Belgique Bulletin de documentation 73ème année, n° 2, 2ème trimestre 2013

Transfert de compétences « Marché de l’emploi », une opportunité ?

Luc SIMAR

Conseil économique et social de Wallonie (*)

(*) Luc Simar, Secrétaire général adjoint du Conseil économique et social de Wallonie, membre de la section Fiscalité et Parafiscalité du Conseil supérieur des Finances. L’auteur s’exprime à titre personnel.

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Bulletin de Documentation 73ème année, n° 2, 2ème trimestre 2013

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Bulletin de Documentation 73ème année, n° 2, 2ème trimestre 2013 Transfert de compétences « Marché de l’emploi », une opportunité?

Table des matières

Introduction 51

1 Le marché de l’emploi avant la sixième réforme de l’Etat 52

1.1 La politique de l’emploi 52

1.2 Les politiques d’emploi en Belgique 53

1.2.1 Les entités fédérées 53

1.2.2 L’Etat fédéral 56

1.3 Le marché de l’emploi en Belgique 58

2 Les transferts de compétences « Marché de l’emploi » 64

2.1 Le contrôle de la disponibilité 64

2.2 Les mesures axées sur les groupes cibles 65

2.3 Les services de proximité 67

2.4 La formation 69

2.5 Le placement et autres 70

2.6 Les éléments figurant dans l’annexe budgétaire 70

3 Le financement des compétences « Marché de l’emploi » 71

3.1 Le financement au moment du transfert 71

3.1.1 La répartition verticale 72

3.1.2 Le mécanisme de solidarité 72

3.1.3 Le mécanisme de transition 73

3.2 Le financement au cours du temps 75

3.3 Plus de responsabilisation ? 76

4 Conclusion 78

50


5 Acronymes 80

6 Bibliographie 81

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Introduction

L’accord institutionnel pour la sixième réforme de l’Etat prévoit le transfert d’un certain nombre de compétences liées au marché du travail. Il ne s’agit pas du premier transfert vers les entités fédérées de politiques liées à l’emploi. Dès 1980, les Régions ont reçu la compétence pour le placement des chômeurs. Les nouvelles matières dont l’accord prévoit le transfert représentent, sur le plan budgétaire l’équivalent des dépenses actuelles des entités fédérées pour l’emploi et la formation. La sixième réforme de l’état représente un doublement de leur capacité d’action dans cette matière. Sont principalement concernés, les groupes cibles, les services de proximité et les plans emploi. Ces nouveaux leviers d’action devraient permettre aux Régions de mener des politiques plus en phase avec les besoins qu’elles rencontrent, notamment en matière de groupes cibles.

Couplée à la révision du financement des Régions, qui prévoit le partage entre le niveau fédéral et les Régions de l’impôt des personnes physiques, l’ accroissement des compétences en matière de marché de l’emploi peut engendrer une responsabilisation accrue dans le chef des Régions, dans la mesure où le succès des politiques d’emploi devrait se traduire par une croissance des revenus imposables, qui sont principalement constitués des revenus professionnels. Cependant, l’accord institutionnel prévoit un trans-fert partiel (90 %) des moyens, une clé de répartition différente de celle des utilisations actuelles des mesures, et une évolution inférieure à la croissance économique. Il en résulte qu’à terme, les entités peuvent enregistrer un gain ou une perte budgétaire pour les compétences transférées. Ceux-ci dépendront des paramètres définitivement retenus et de l’évolution des dépenses relatives aux compétences transférées.

Dans un premier temps, cet article présente une typologie des politiques de l’ emploi en lien avec le niveau de pouvoir qui les exerce. S’ensuit une description de la situation en matière d’emploi et de formation en Belgique et dans ses Régions. La deuxième partie de la contribution présente le contenu de la sixième réforme de l’Etat en matière de marché du travail. Ensuite, le financement relatif à ces compétences au moment du transfert et son évolution, sont explicités et estimés, sur base du contenu de l’accord institutionnel et d’ hypothèses complémentaires. Les premiers résultats donnent quelques indications, à interpréter prudemment compte tenu du fait que l’accord comporte quelques imprécisions et que les paramètres définitifs ne seront définitivement arrêtés que lors du transfert effectif des dispositifs. Enfin, quelques enjeux sont soulignés, en guise de conclusion, en particulier pour la Wallonie et Bruxelles.

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1 Le marché de l’emploi avant la sixième réforme de l’Etat

1.1 La politique de l’emploi

La notion de politique de l’emploi peut recouvrir de nombreuses actions publiques, qui ont un effet sur l’emploi, comme les commandes publiques, les services sociaux, les conditions d’octroi des allocations de chômage, les réductions de cotisations sociales, la fiscalité, la réglementation du travail. Plus largement, la politique monétaire, budgétaire ont également un impact important sur l’emploi. Le niveau d’éducation d’une population influence la productivité, la compétitivité d’une Région. La politique de l’emploi recouvre un ensemble de mesures et dispositifs qui visent à soutenir la création ou le maintien d’emplois. La politique de l’emploi s’appuie sur les causes identifiées du chômage.

Pendant de longues années, les politiques d’emploi étaient orientées vers la création de postes de travail, par une croissance économique plus forte ou une croissance économique plus riche en emplois. L’accent a porté sur le soutien à la demande de travail. Les dispositifs mis en place ont tantôt consisté en réduction du coût du travail pour favoriser la compétitivité des entreprises ou en éléments contribuant à la relance de l’activité et de l’emploi, au travers d’emplois subsidiés dans le secteur public ou non marchand, la redistribution du travail, …

Depuis la deuxième moitié des années ’90, les explications du chômage ont évolué vers une combinaison de facteurs touchant à la demande de travail de la part des entreprises, à l’offre de travail des populations et aux modalités de r encontres entre l’offre et la demande de travail, en lien avec les modèles d’appariement développés notamment par M. Pissarides et repris par les institutions internationales comme l’ocde et la Commission européenne. Trois conditions sont nécessaires pour un retour à l’emploi: une offre d’emploi disponible, que cette offre corresponde au profil d’un candidat à l’emploi et que le candidat accepte l’offre. Des instruments de politiques d’emploi se sont développés pour réduire les inadéquations en matière de qualifications, pour favoriser la mobilité professionnelle. Des actions publiques ont également été entreprises pour rendre le travail plus attractif, en examinant l’architecture des prélèvements et des transferts sociaux. Par rapport au passé, le changement est plus radical du côté de l’offre de travail, où durant la fin des années ’70 et les années ’80, le retrait du marché du travail a été encouragé.

Les incitants sont les outils les plus utilisés dans cette perspective et de manière croissante. La régulation est également utilisée en appui de ces politiques.

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Le tableau 1 présente à titre illustratif quelques exemples d’instruments développés en Belgique mais aussi dans d’autres pays pour répondre aux besoins de la politique de l’emploi.

1.2 Les politiques d’emploi en Belgique

Les compétences en matière d’emploi sont exercées en partie par les entités fédérées et en partie par l’Etat fédéral. Celui-ci est compétent pour le droit du travail et la sécurité sociale.

1.2.1 Les entités fédérées

La Loi spéciale du 8 août 1980 (1), y inclus les modifications successives, indique les compétences régionales en ce qui concerne la politique de l’emploi.

Il s’agit tout d’abord du placement des travailleurs, c’est-à-dire les services privés et publics qui interviennent pour suivre et accompagner les chômeurs dans leurs recherches d’emploi. Par extension, le placement touche également à l’agrément des entreprises de travail intérimaire et au service public de travail intérimaire (initialement T Service intérim, créé par l’onem).

Les Régions sont également compétentes pour les programmes de remise au travail des demandeurs d’emploi inoccupés, à l’exclusion des programmes de remise au travail dans les administrations et services de l’autorité fédérale ou

1 Article 6, §1, IX.

1. Des actions qui visent à augmenter le nombre de postes de travail poten-

tiels (entreprises/ employeurs)

2. Des actions qui visent à mieux se faire rencontrer les offres d’emploi et

les travailleurs potentiels

3. Des actions qui visent à augmenter le nombre de travailleurs potentiels

Réductions du coût du travail (cotisations sociales employeurs, précompte professionnel)

Intermédiation par (e.a.) les services publics de l’emploi

Lutte contre les pièges à l’emploi (bonus emploi)

Formation-éducation Contrôle des chômeurs (emploi convenable, …)

Aides à la création d’emplois publics ou privés (APE-titres services, …)

Insertion Dégressivité des alloca-tions de chômageMobilité géographique

Aides à l’autocréation d’emploi

Accompagnement individuel Augmentation du salaire net/minimum

Groupes cibles (Activation des allocations et réductions de cotisations sociales)

Recul de l’âge du retrait de la vie active

Tableau 1: Typologie d’actions liées à la politique de l’emploi

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placés sous sa tutelle et à l’exclusion des conventions visées dans la section 5 du chapitre II de l’arrêté royal n° 25 du 24 mars 1982 créant un programme de promotion de l’emploi dans le secteur non marchand.

Il est prévu dans la loi que pour chaque demandeur d’emploi inoccupé, placé, dans le cadre d’un contrat de travail, dans un programme de remise au travail, l’autorité fédérale octroie une intervention financière dont le montant fixé par arrêté royal délibéré en Conseil des Ministres correspond à une indemnité de chômage.

Les programmes de remise au travail se réfèrent à différents dispositifs de remise au travail des chômeurs qui ont évolué dans le temps (chômeurs mis au travail, troisième circuit de travail, fbie, prime, agents contractuels subventionnés, aides à la promotion de l’emploi). Les actions des Régions en cette matière sont soutenues par l’Etat fédéral qui intervient en principe à concurrence d’un montant correspondant à l’allocation de chômage et impose que le travailleur soit occupé dans le cadre d’un contrat de travail. En outre, les cotisations de sécurité sociale dues sur les rémunérations de ces travailleurs connaissent un régime particulier nettement plus favorable que le régime général. L’intervention fédérale, en pratique, est devenue une dotation fixe, sans lien avec l’allocation de chômage ou le nombre de personnes remises au travail et réparties entre les Régions sur base d’une clé « ad hoc ».

Les Régions sont également compétentes pour l’application des normes concernant l’occupation des travailleurs étrangers. La surveillance du respect de ces normes relève de l’autorité fédérale. La constatation des infractions peut également être faite par des agents dûment habilités à cette fin par les Régions.

Concernant l’occupation des travailleurs étrangers, les Régions jouent un rôle administratif, en fonction d’une législation qui reste fédérale. Elles ont une marge de manœuvre dans les situations où la législation lie l’octroi du permis de travail à la constatation d’une pénurie sur le marché de l’emploi.

La Loi spéciale précise également, en lien avec l’assurance chômage qu’: « Une concertation associant les Gouvernements concernés et l’autorité fédérale concernée a lieu pour l’échange d’informations entre les services de formation, de chômage et de placement, ainsi que les initiatives concernant les programmes de remise au travail des demandeurs d’emploi non occupés »(2).

Parmi les matières culturelles ou personnalisables, de compétence initiale des Communautés, la loi spéciale reprend (3) notamment la formation postscolaire et parascolaire, la promotion sociale, la reconversion et le recyclage professionnels, à l’exception des règles relatives à l’intervention dans les dépenses inhérentes

2 Article 6, 3 bis 1°.3 Article 4, 12° et 16°, article 5 §1er, 4°.

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à la sélection, la formation professionnelle et la réinstallation du personnel recruté par un employeur en vue de la création d’une entreprise, de l’extension ou de la reconversion de son entreprise.

La formation professionnelle a été attribuée aux Communautés, à l’exception de celle liée à la création, l’extension ou la reconversion d’entreprises qui est de compétence régionale. Dans les faits, l’organisation institutionnelle de la formation a évolué, suite notamment à la possibilité pour la Communauté française de transférer l’exercice de ses compétences à la Région wallonne d’une part et à la cocof de l’autre. En Wallonie de langue française, la formation professionnelle a été regroupée avec le placement pour ce qui concerne les demandeurs d’emploi, principalement sous l’égide du Forem. La Communauté germanophone exerce les compétences régionales de l’emploi et de la formation sur son territoire au travers de l’adg. En Flandre, le vdab regroupe également la formation professionnelle et le placement. A Bruxelles par contre, le lien entre formation professionnelle et placement n’a pu être renoué. Le vdab y assure la formation professionnelle néerlandophone, Bruxelles-Formation, dépendant de la cocof, assure la formation professionnelle francophone, tandis qu’Actiris est l’organisme régional de placement.

Les Communautés sont également compétentes pour la politique des handicapés, en ce compris la formation, la reconversion et le recyclage professionnels des handicapés, à l’exception:

a. des règles et du financement des allocations aux handicapés en ce compris les dossiers individuels;

b. des règles relatives à l’intervention financière pour la mise au travail de travailleurs handicapés, octroyée aux employeurs occupant des handicapés.

La politique de formation, reconversion et recyclage des personnes handicapées a connu des évolutions à l’intérieur des entités fédérées et entre celles-ci. L’administration flamande de l’emploi et le vdab sont compétents pour la Flandre et Bruxelles. En Wallonie, le volet emploi est inclus dans l’approche sociale destinée aux personnes handicapées, sous la responsabilité de l’awiph. Pour les Bruxellois francophones, Bruxelles Formation et phare favorisent la formation et l’emploi des personnes handicapées. L’agence dpb est compétente pour la Communauté germanophone.

Les comparaisons interrégionales des budgets sont devenues des exercices complexes et dont l’interprétation doit être prudente. Des études menées par les fundp, il ressort que les dépenses en matière d’emploi et de formation, localisées par Région, représentent une part plus importante des budgets des entités fédérées à Bruxelles et en Wallonie qu’en Flandre. De même, les dépenses par habitant dans ces domaines y sont plus importantes, car elles

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sont probablement plus en lien avec la situation de chômage, qui nécessite des dépenses d’accompagnement, de formation, d’insertion.

Les dépenses budgétées par les entités fédérées pour l’emploi et la formation étaient de 2,782 milliards € en 2011. Les compétences liées au marché de l’emploi à transférer par l’accord institutionnel de 2012 représentent un montant supérieur (environ 3,9 milliards €), ce qui implique plus qu’un doublement du volet d’action des entités fédérées en matière d’emploi, sachant que les plans emploi (ape et acs) se retrouvent, dès avant le transfert, en partie dans les dépenses des Régions.

1.2.2 L’Etat fédéral

L’Etat fédéral intervient également pour la politique de l’emploi. L’assurance chômage joue un rôle important en la matière, notamment au travers des conditions d’octroi et du niveau des allocations. L’onem a mis en place différentes actions en matière d’insertion, comme les dispenses des obligations des demandeurs d’emploi pour permettre aux chômeurs de suivre des études ou une formation. Des systèmes d’activation des allocations ont été développés. Il s’agit de subsides salariaux payés dans certains cas au chômeur qui trouve du travail et dans d’autres cas à son employeur. Les agences locales pour l’emploi et les titres-services ont été créés pour développer les services de proximité.

Les réductions de cotisations sociales constituent un volet important de la politique fédérale de l’emploi. Elles concernent du côté des cotisations patronales, la réduction structurelle qui comprend un volet bas salaires et hauts salaires, les réductions groupes cibles et les réductions au bénéfice de secteurs spécifiques (recherche, dragage, accueil des enfants, artistes). Une réduction des cotisations personnelles vise à augmenter le revenu net des personnes ayant un faible salaire. L’ensemble des réductions de cotisations représentaient près de 5,8 milliards € en 2011, dont 70 % pour la réduction structurelle.

Flandre Wallonie Bruxelles Total

Emploi 1100,4 854,7 274,1 2229,2

Formation 209,5 295,7 48,1 553,3

Emploi et formation 1309,9 1150,4 322,2 2782,5

Idem €/habitant 208 327 290 255

Source: FUNDP-CERPE

Tableau 2: Comparaison des dépenses emploi et formation en 2011 (millions €)

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Des mesures fiscales ont été prises ces dernières années par l’Etat fédéral pour réduire le coût salarial de manière générale ou ciblée sur le travail de nuit, en équipe, la recherche,… Les employeurs concernés ne sont pas tenus au versement de l’entièreté du précompte professionnel retenu sur les rémunérations de leurs travailleurs. Les dispenses de versement du précompte professionnel ont été de 2,7 milliards € en 2011. En 2005, elles représentaient moins de 200 millions €.

Le droit du travail est également un élément de la politique de l’emploi. Il influe sur la qualité de l’emploi, en matière de santé et sécurité, sur son coût lorsque notamment sont modifiées la durée du travail ou la protection des travailleurs contre le licenciement. Le droit du travail comporte l’organisation des commissions paritaires et les conventions collectives de travail qui continuent à être réglées par un cadre fédéral même si certaines sous commissions paritaires sont en lien avec les compétences des entités fédérées. La formation des salaires fait également partie des instruments de la politique de l’emploi. Celle-ci, outre les conventions individuelles et d’entreprises, est du ressort de l’Etat fédéral au travers de la norme salariale et des commissions paritaires.

2010 2011 (% en 2011)

Réduction structurelle 4.048,4 4.127,6 71%

Réduction groupes cibles 814,6 869,5 15%

Réduction secteurs spécifiques 51,6 55,5 1%

Réduction cotisations personnelles 707,7 739,5 13%

Total 5.622,3 5.792,1 100%

Source: ONSS

Tableau 3. Les réductions de cotisations sociales (millions €)

2010 2011 (% en 2011)

Réduction structurelle 890,4 934,9 34%

Rémunération des chercheurs 528,6 560,2 21%

Prime d’équipe ou travail de nuit 920,8 978,8 36%

Heures supplémentaires 114,6 122,8 4,5%

Secteurs (marine, pêche, …) 65,9 70,3 2,5%

Sportifs 44,3 50,8 2%

Total 2.564,6 2.717,8 100%

Source: Inventaire des dépenses fiscales, SED-SPF Finances

Tableau 4: Les dispenses de versement du précompte professionnel (millions €)

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1.3 Le marché de l’emploi en Belgique

L’Union européenne, au travers de la stratégie Europe 2020 qui succède à celle de Lisbonne, a défini 5 objectifs principaux en matière d’emploi, d’ innovation, d’éducation, d’inclusion sociale et d’énergie. Pour ce qui concerne l’emploi, il s’agit d’atteindre, en 2020, un taux d’emploi de 75 % par rapport à la population âgée de 20 à 64 ans. Les personnes ayant un emploi sont, selon la définition statistique retenue, toutes celles qui ont effectué un travail d’une durée d’une heure au moins contre rémunération ou en vue d’un bénéfice, ainsi que celles qui ne travaillaient pas mais occupaient un emploi dont elles étaient temporairement absentes.

L’objectif est ambitieux en période d’augmentation de la population d’âge actif comme c’est le cas actuellement en Belgique. Des emplois, en nombre, doivent être créés rien que pour maintenir le taux d’emploi. Pour la Wallonie et Bruxelles, atteindre l’objectif retenu par la Belgique (73,2 %) représente, à population d’âge actif constant, la création nette respectivement de 230.000 et de 105.000 emplois d’ici 2020.

Le niveau du taux d’emploi et son évolution sont assez différents entre les entités belges. Le taux d’emploi pour la Belgique a augmenté entre 2003 et 2008. Il s’est maintenu durant la crise jusque 2011. L’écart avec la moyenne européenne s’est réduit en fin de période parce que le taux européen a diminué depuis 2008 sous l’effet de la crise.

1. Des politiques qui visent à augmenter la demande (entreprises/ employeurs)

2. Des politiques qui visent à mieux se faire rencon-trer emploi potentiel et demandeurs d’emploi

3. Des politiques qui visent à augmenter l’offre (les demandeurs d’emploi, travailleurs potentiels)

Entités fédérées Aides à la création d’emplois publics ou privés

Formation-éducation Insertion Acompagnement individualisé

Etat fédéral Réductions du coût du travail (cotisations sociales employeurs, précompte professionnel) Norme salariale Titres-services

Groupes cibles Lutte contre les pièges à l’emploi (bonus emploi, crédit d’impôt, salaire minimum) Dégressivité des allocations de chômage Recul de l’âge du retrait de la vie active

Tableau 5. Les outils de la politique de l’emploi avant la 6ième réforme de l’Etat

59


La Flandre connaît un taux d’emploi proche de l’objectif européen et relativement stable depuis 2007. Le taux d’emploi wallon est nettement plus faible que le taux d’emploi belge. Il a progressé entre 2004 et 2008, pour se stabiliser ensuite. Parmi les Régions belges, c’est à Bruxelles que le taux d’emploi est le plus faible. L’évolution du taux d’emploi est aussi plus irrégulière dans cette Région et la tendance est à la baisse depuis la crise de 2008.

Si la Wallonie et Bruxelles ont un taux d’emploi relativement faible, la situation de l’emploi intérieur de ces Régions est différente. De nombreux emplois sont localisés à Bruxelles, mais les résidents de Bruxelles ont un faible accès à l’emploi. En Wallonie, l’emploi intérieur de la Région est relativement faible par rapport à la population régionale. Les navettes vers Bruxelles et les régions voisines permettent à plus de résidents wallons d’avoir un emploi qu’il n’y en a dans leur Région.

Emploi intérieur En %Résidents en emploi En %

% de la population de

20 à 64 ans

Flandre 2.598.383 57,9% 2.753.986 61,4% 57,5%

Wallonie 1.210.653 27,0% 1.324.295 29.5% 32,1%

Bruxelles 679.441 15,1% 410.421 9,1% 10,4%

Belgique 4.491.308 100% 4.488.702 100% 100%

Source: ICN, DGSIE

Tableau 6: Emploi intérieur et emploi des résidents (nombre de personnes-2010)

50

55

60

65

70

75

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

UE 27 Belgique Bruxelles Flandre Wallonie

Graphique 1: Evolution du taux d’emploi en Belgique et dans les Régions (20-64 ans)

Source: Eurostat

60


Les situations entre Régions sont également différentes en ce qui concerne le taux d’emploi des groupes cibles. Les différences globales se retrouvent entre les groupes ; mais avec des écarts plus marquées (personnes de 20 à 29 ans) ou au contraire des situations plutôt proches (taux d’emploi des hautement qualifiés, des personnes de 55 à 64 ans).

Des éléments communs se retrouvent dans chaque Région comme un taux d’emploi plus élevé de 10 à 12 % pour les hommes que pour les femmes, un taux d’emploi qui augmente avec les qualifications des personnes, qui est plus important dans la tranche d’âge 30 à 54 ans. Le taux d’emploi des personnes de nationalité extra européenne est plus faible de 20 à 30 % par rapport aux Belges.

Flandre Wallonie Bruxelles Belgique

Total 71,8% 62,2% 58,2% 67,3%

Hommes 77,0% 68,7% 64,1% 73,0%

Femmes 66,4% 55,8% 52,5% 61,5%

Peu qualifiés 52,0% 43,1% 39,6% 47,3%

Moyennement qualifiés 74,0% 62,9% 52,9% 68,9%

Hautement qualifiés 83,8% 80,8% 77,0% 82,0%

20 à 29 ans 67,1% 54,6% 46,7% 60,5%

30 à 54 ans 85,2% 74,5% 66,5% 79,8%

55 à 64 ans 38,9% 36,9% 45,0% 38,7%

Belges 72,7% 63,4% 59,8% 68,7%

Autres pays UE 68,5% 58,9% 68,1% 65,1%

Pays hors UE 46,3% 33,8% 36,0% 39,6%

Source: CSE-DGSIE

Tableau 7: Taux d’emploi dans les Régions en 2011 (20 à 64 ans, sauf mention contraire)


Total (20 à 64 ans)- 2011 71,8% 62,2% 58,2% 67,3%

Total (20 à 64 ans)- 2000 69,4% 61,1% 59,7% 65,8%

Femmes (20 à 64 ans)- 2011 66,4% 55,8% 52,5% 61,5%

Femmes (20 à 64 ans)- 2000 59,3% 50,8% 53,2% 56,0%

Peu qualifiés (15 à 64 ans)- 2011 42,0% 35,1% 32,9% 38,4%

Peu qualifiés (15 à 64 ans)- 2000 45,9% 40,3% 37,1% 43,2%

20 à 29 ans-2011 67,1% 54,6% 46,7% 60,5%

20 à 29 ans-2000 73,5% 58,0% 50,9% 66,0%

55 à 64 ans-2011 38,9% 36,9% 45,0% 38,7%

55 à 64 ans-2000 25,6% 25,5% 34,5% 26,3%

Source: CSE-DGSIE

Tableau 8: Evolution du taux d’emploi dans les Régions 2000-2011

61


En comparant les informations statistiques des années 2000 et 2011, on peut déceler des évolutions significatives, qui résultent à la fois d’évolutions démographiques, économiques, d’éducation et probablement des politiques de l’emploi menées durant les années 2000. Les groupes cibles privilégiés par les politiques de l’emploi ont été les jeunes, les personnes peu qualifiées, celles de plus de 50 ans, ainsi que les chômeurs de longue durée.

Le taux d’emploi des femmes a augmenté de manière significative en Belgique, à l’exception de Bruxelles où la part de femmes de 20 à 64 ans à l’emploi a diminué entre 2000 et 2011.Le taux d’emploi des personnes peu qualifiées, c’est-à-dire ayant au maximum un diplôme du secondaire inférieur, a diminué dans les trois Régions. Le taux d’emploi des personnes ayant de 20 à 29 ans a également diminué de 5,5 % en Belgique, cette diminution pouvant être liée à un allongement de la durée des études mais aussi aux difficultés d’insertion sur le marché de l’emploi.

La part d’étudiants a augmenté de 3,5 % dans cette population entre 2000 et 2011. La part des personnes de cette tranche d’âge au chômage est restée quasi constante (8,7 %); mais la proportion d’inactifs non étudiants a augmenté de près de 2 % à 9,7 %. Entre 2000 et 2011, la population totale de 20 à 29 ans a augmenté d’environ 48.000 unités. Le graphique 2 illustre que le nombre de personnes à l’emploi dans cette catégorie a diminué de 43.200, que le nombre d’étudiants a augmenté de 57.400, le nombre de chômeurs de 4.300, le nombre d’inactifs de 29.400.

0

100.000

200.000

300.000

400.000

500.000

600.000

700.000

800.000

900.000

1.000.000

Emploi Chômage Etude Inactivité

2000 2011

Graphique 2: Population de 20 à 29 ans en regard de l’activité (2000 et 2011)

Source : DGSIE, calculs propres

62


Le taux d’emploi des personnes âgées de 55 à 64 ans a augmenté de manière importante dans les 3 Régions, avec un niveau plus élevé à Bruxelles, même si l’écart avec l’objectif européen (50 %) reste substantiel.

L’évolution défavorable du taux d’emploi des personnes peu qualifiées, c’est-à-dire disposant au maximum de l’enseignement secondaire inférieur ou du premier degré reflète à la fois une réduction forte d’emplois occupés par ces personnes en Wallonie et en Flandre mais probablement aussi un glissement vers l’inactivité de tranches d’âges ayant eu une éducation moins longue. Tant en Flandre qu’en Wallonie, le nombre de chômeurs peu qualifiés au sens de l’enquête sur les forces de travail, a diminué entre 2000 et 2011. A Bruxelles par contre, ce nombre a augmenté.

En matière de formation professionnelle, le taux de participation des travailleurs est inférieur en Belgique par rapport à la moyenne européenne, en particulier en Wallonie. Pour les chômeurs, le taux de participation belge est proche de la moyenne européenne, malgré un taux nettement inférieur en Wallonie. Les taux de participation à la formation à Bruxelles sont au-dessus de la moyenne européenne, tant pour les travailleurs que pour les chômeurs.

La Belgique se caractérise par une politique de l’emploi importante en termes budgétaires, tant pour les mesures dites actives, c’est-à-dire celles qui favorisent l’accompagnement, la formation, l’insertion, la création d’emplois que pour celles dites passives, c’est-à-dire les formes d’indemnisation des personnes sans emploi. Les politiques du marché du travail sont déjà exercées pour partie par l’Etat fédéral et pour partie par les entités fédérées, celles-ci étant particulièrement centrées sur la formation et l’insertion professionnelle, le placement, la création directe d’emplois.


Emploi - 2011 511.602 295.633 91.408 898.642

Emploi - 2000 747.597 399.725 95.538 1.242.860

Chômage - 2011 47.581 57.679 39.408 144.668

Chômage - 2000 54.214 71.881 28.093 154.188

Source: DGSIE

Tableau 9: Emploi et chômage des peu qualifiés (2000-2011)

Flandre Wallonie Bruxelles Belgique UE27

Travailleurs 7,9% 5,3% 10,3% 7,4% 9,5%

Chômeurs 10,6% 6,3% 10,5% 8,9% 9,1%

Source: DGSIE

Tableau 10: Taux de participation à la formation au cours du mois de référence (2011)

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Les situations régionales sont très différentes en ce qui concerne le niveau du taux d’emploi, en regard de l’objectif européen. Le faible taux d’emploi à Bruxelles s’accompagne d’un emploi intérieur important. Celui-ci est relativement moins présent en Wallonie.

Les différences globales de taux d’emploi se retrouvent au sein des groupes plus fragiles sur le marché du travail. Par contre, les évolutions des taux d’emploi de ces groupes cibles ont été relativement comparables entre Régions entre 2000 et 2011.

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2 Les transferts de compétences « Marché de l’emploi »

L’accord institutionnel pour la sixième réforme de l’Etat prévoit le transfert d’un certain nombre de compétences liées au marché du travail dont l’ampleur budgétaire est d’un peu plus de 4,3 milliards € pour 2011.

En préambule, l’accord institutionnel indique: « Les règles relevant du droit du travail et de la sécurité sociale restent fédérales de même que les dispositifs de concertation sociale ainsi que la politique salariale (4) ».

2.1 Le contrôle de la disponibilité

Un assuré social qui bénéficie d’allocations de chômage doit respecter certaines obligations: être inscrit comme demandeur d’emploi, être disponible pour le marché de l’emploi,…

Le contrôle des demandeurs d’emploi, une fois le droit aux allocations reconnu, recouvre plusieurs aspects:

▸ le contrôle administratif (croisement des données de sécurité sociale, situation familiale,…) opéré par l’onem uniquement ;

▸ le contrôle de la disponibilité passive se réfère à l’attitude du chômeur vis-à-vis d’une offre réelle ou potentielle (refus ou abandon d’emploi convenable, refus ou abandon de formation, …), il se fait en partie sur base des transmissions de données entre les organismes régionaux et l’onem ;

▸ le contrôle de la disponibilité active est lié à l’obligation du chômeur de chercher par lui-même un emploi, il a fait l’objet d’un accord de coopération, en cours de renégociation, prévoyant l’accompagnement, le suivi actifs des chômeurs, un volet transmission de données entre les organismes régionaux et l’onem.

Lorsque des éléments indiquent que l’assuré social ne respecte pas ses obligations, il est convoqué et auditionné par l’onem. Ensuite, une décision motivée est prise: classement sans suite, avertissement, exclusion totale ou partielle du droit aux allocations de chômage, pour une durée déterminée ou indéterminée. Les sanctions sont uniquement prises par l’onem.

4 Accord institutionnel pour la sixième réforme de l’Etat, page 29.

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L’accord institutionnel prévoit:

▸ « Les Régions reçoivent la pleine compétence de décision et d’exécution en matière de contrôle de la disponibilité active et passive et d’imposition de sanctions des chômeurs y relatives.

▸ Maintien au Fédéral du cadre normatif en ce qui concerne la réglementation en matière d’emploi convenable, de recherche active d’un emploi, de contrôle admi-nistratif et de sanctions.

▸ Les Régions ont la possibilité de déléguer le pouvoir de sanction à l’autorité fédérale (onem) contre rémunération.

▸ Sur la base de directives européennes, des accords de coopération seront conclus fixant des objectifs communs relatifs à l’intensité de l’accompagnement des chô-meurs.

▸ Dispenses au critère de disponibilité pour reprendre des études ou pour suivre une formation professionnelle: les Régions déterminent de manière autonome quelles études et formations professionnelles un chômeur indemnisé peut reprendre en conservant ses allocations et quel type de chômeur peut bénéficier de cette mesure. La détermination du type de chômeur bénéficiaire par les Régions se fera après avis conforme du Fédéral. Une enveloppe fédérale sera définie par Région. Les Régions sont financièrement responsables en cas de dépassement de l’enve-loppe fixée ».

Une réorganisation de la structure de gestion de l’onem est annoncée avec la participation de chaque Région, en la personne d’un représentant du service régional pour l’emploi, aux réunions du Comité de Gestion de l’onem

2.2 Les mesures axées sur les groupes cibles

L’accord institutionnel envisage le transfert aux Régions des politiques concernant les groupes-cibles. Celles-ci s’exercent au travers de deux instruments: les réductions de cotisations sociales patronales et l’activation des allocations de chômage. Les réductions structurelles des charges onss ainsi que la dispense de versement du précompte professionnel restent une compétence fédérale.

Les réductions de cotisations patronales «groupes cibles» concernent essentiellement les travailleurs âgés, les jeunes travailleurs, les personnes sans emploi (demandeurs d’emploi de longue durée, programme de transition professionnelle, économie sociale d’insertion ou sine, travailleurs licenciés suite à une restructuration). L’employeur qui engage un travailleur faisant partie d’un des groupes-cibles ou maintient à l’emploi des travailleurs âgés, bénéficie d’une

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réduction de cotisations sociales. Les premiers engagements et la réorganisation du temps de travail figurent actuellement dans ce type de réductions mais ne font pas l’objet d’un transfert aux Régions.

Les mesures d’activation des allocations de chômage, au nombre de 9, recouvrent différentes formes d’intervention de l’onem (maintien des allocations de chômage, prise en charge d’une partie du salaire net sous forme d’allocation de travail, allocation forfaitaire mensuelle complémentaire aux revenus,…), permettant aux chômeurs d’accéder au marché du travail ou de poursuivre une formation. La synthèse budgétaire des transferts reprend les mesures d’activation ciblées sur les jeunes chômeurs, sur les chômeurs âgés, sur les chômeurs de longue durée et les compléments de garde d’enfants, ainsi que, partiellement, les mesures d’activation ciblées sur la formation professionnelle, pour un montant total de 541,4 millions €.

D’autres mesures d’activation ne sont pas reprises dans les politiques transférées, comme les mesures ciblées sur les chômeurs qui s’engagent à l’étranger, sur l’encouragement de chômeurs à s’installer comme indépendant ou encore sur les chômeurs reprenant des études.

Par ailleurs, l’accord institutionnel prévoit un mécanisme de responsabilisation adapté pour les dispenses au critère de disponibilité sur le marché du travail, afin de reprendre des études ou suivre une formation professionnelle. Les Régions pourront déterminer de manière autonome quelles études et formations professionnelles un chômeur indemnisé peut reprendre en conservant le bénéfice de ses allocations et, après avis conforme du fédéral, quel type de chômeur peut bénéficier de cette mesure. Une enveloppe fédérale sera définie par Région, les Régions étant financièrement responsables en cas de dépassement de cette enveloppe.

Budget accord institutionnel

millions €

Utilisation Flandre

Utilisation Wallonie

Utilisation Bruxelles

Travailleurs âgés 338,0 60,2% 23,0% 16,7%

Jeunes travailleurs 105,063,4% 27,0% 9,6%

Jeunes peu scolarisés 40,0

Chercheur d’emploi de longue durée 155,0 35,2% 49,4% 15,4%

Restructuration 10,9 74,0% 19,1% 6,9%

PTP 12,8 31,7% 49,7% 18,6%

SINE 25,6 58,1% 35,6% 6,3%

Total 687,3 54,3% 31,4% 14,3%

Sources: accord institutionnel, ONSS, calculs propres

Tableau 11. Réductions de cotisations ONSS « groupes cibles », utilisation sur base du lieu de travail

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Pour les réductions de cotisations sociales «groupes cibles» et l’activation des allocations de chômage transférée, les Régions reçoivent la pleine autonomie pour ce qui est de l’utilisation des budgets. Les Régions pourront modifier les publics, les montants ou les durées des aides, dépasser les budgets transférés en finançant la différence avec leurs moyens propres. Elles pourraient décider, le cas échéant, d’affecter le budget transféré à d’autres mesures en lien avec l’emploi. La gestion administrative et technique restera assurée par les organismes fédéraux de la sécurité sociale, l’onss en ce qui concerne les réductions de cotisations et l’onem en ce qui concerne l’activation des allocations de chômage.

L’autorité fédérale n’instaurera plus de nouveaux «groupes cibles» après le transfert mais conservera une latitude de décision sur les mesures relatives au coût salarial qui demeurent de sa compétence.

2.3 Les services de proximité

L’accord institutionnel prévoit la régionalisation des titres-services, y compris les dépenses fiscales qui y sont liées, en maintenant les aspects liés au droit du travail au fédéral. Il indique aussi que la compétence en matière d’Agences Locales pour l’Emploi (ale) relèvera de l’autonomie des Régions. Si celles-ci décident de maintenir un dispositif ale, le fédéral continuera à prendre en charge le financement des allocations de chômage des prestataires, limité au nombre de bénéficiaires actuel par Région. Le système s’appliquera aux chômeurs de longue durée et à ceux qui sont très éloignés du marché de l’emploi.

Le dispositif «titres-services» a été institué par la loi du 20 juillet 2001 relative au développement de services et d’emplois de proximité, avec pour objectifs la fourniture aux particuliers d’une offre de services à un prix abordable, la création de nouveaux emplois et la lutte contre le travail au noir. Les activités autorisées sont l’aide à domicile de nature ménagère, ainsi que certaines activités hors du domicile du particulier (courses ménagères, repassage et aide aux déplacements). Ces services de proximité sont effectués par des travailleurs embauchés chez des prestataires agréés par les services publics. Grâce au financement public, l’utilisateur ne paie qu’une contribution limitée pour les services qui lui sont rendus.

Ce dispositif était au départ géré par les Régions, avec un encadrement fédéral jusqu’en janvier 2004. Il a connu une croissance rapide et continue dans les trois Régions du pays, lorsque sa gestion a été reprise par le fédéral.

Fin décembre 2011, on compte 2.754 entreprises titres-services agréées en Belgique. En 2011, 830.804 utilisateurs ont fait appel aux prestataires, 108.663.965 titres-services ont été achetés, plus de 100.000 personnes ont travaillé dans ce

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secteur. Le nombre d’heures effectivement prestées correspond à plus de 35.000 emplois équivalents temps plein. En forte croissance depuis son lancement, le dispositif continue à progresser, même si les taux de croissance se réduisent. Ainsi, entre 2010 et 2011, le nombre de titres-services achetés a augmenté de 11,8 % et le nombre d’utilisateurs de 9 %.

Les Agences locales pour l’Emploi (5) sont des asbl instituées par une commune ou ou groupement de communes, en collaboration avec l’onem. Ces associations sont composées paritairement, d’une part, de membres designés par le conseil communal ou les conseils communaux, suivant la proportion entre la majorité et la minorité, et d’autre part, de membres représentant les organisations qui siègent au Conseil national du Travail. Elles ont connu un développement important entre 1995 et 2003. Pour les personnes qui prestent les services, il s’agit de travailler un certain nombre d’heures en cumulant la rémunération ale (6) avec l’allocation de chômage.

Les services prestés sont variables en fonction des catégories d’utilisateurs et des décisions des ale. Les catégories d’utilisateurs potentiels sont les personnes physiques, les autorités locales, les asbl, les établissements d’enseignement, le secteur de l’agriculture et de l’horticulture.

Pour les personnes physiques, les services prestés peuvent couvrir les petits travaux d’entretien et de réparation au domicile de l’utilisateur, la garde et les soins apportés aux animaux domestiques en l’absence des propriétaires, l’aide au petit entretien du jardin, l’aide à la garde ou à l’accompagnement d’enfants, de personnes malades, âgées ou handicapées, l’aide pour accomplir des formalités administratives et l’aide à domicile de nature ménagère, limitée depuis 2004 au profit des titres-services.

Le nombre de travailleurs actifs dans les ale est en diminution d’environ 10 % par an depuis le développement des titres-services. On est passé de plus de 40.000 personnes concernées en 2003 à moins de 20.000 en 2011. L’accord institutionnel permet le maintien des activités ale, mais pas leur développement. Si une Région décide de transformer ou de supprimer le dispositif ale, elle doit supporter elle même cette transformation sur le plan budgétaire. Les prestataires qui ne trouveraient pas un emploi resteraient chômeurs mais per-draient le complément apporté par ces activités.

5 Site d’informations: www.cheque-ale-onem.be .6 4,1 euros nets par heure prestée.

http://www.cheque-ale-onem.be

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2.4 La formation

La formation professionnelle est déjà une compétence des entités fédérées. L’accord institutionnel prévoit le transfert de quelques outils supplémentaires en lien avec la formation.

L’accord prévoit la régionalisation du congé-éducation payé (cep) en précisant qu’en la matière «les Régions devront conclure un accord de coopération avec les Communautés pour l’organisation et la reconnaissance des formations».

Le cep est un droit reconnu aux travailleurs du secteur privé engagés à temps plein et à certains travailleurs occupés à temps partiel, leur permettant de s’absenter du travail pour suivre certaines formations avec maintien de leur rémunération normale, le cas échéant. S’agissant d’un droit, si le travailleur et la formation remplissent les conditions fixées par la loi, l’employeur est tenu de donner suite à la demande. Il peut obtenir a posteriori un remboursement partiel de la rémunération correspondante, sur base d’un montant horaire forfaitaire. En 2008-2009, en Belgique, plus de 76.000 travailleurs et 10.000 entreprises ont bénéficié du cep, pour un budget global de 86,5 millions €.

Deux éléments touchant à la formation en alternance sont transférés aux entités fédérées. Une communautarisation de l’apprentissage industriel est prévue par l’accord institutionnel. Par le contrat d’apprentissage industriel, le patron s’engage à former l’apprenti en vue de l’exercice d’une profession choisie, l’apprenti s’engage à apprendre la pratique de la profession et à suivre les cours nécessaires à sa formation. L’apprentissage industriel peut concerner toutes les professions exercées par des travailleurs salariés. Il est organisé secteur par secteur par les commissions paritaires qui proposent les professions concernées. Il est complémentaire par rapport à l’apprentissage auprès des indépendants et des petites entreprises qui a été communautarisé dès les premières réformes institutionnelles.

Le bonus de démarrage et de stage pour les stagiaires issus de l’enseignement en alternance est transféré aux Régions. D’application depuis le 1er septembre 2006, les bonus de stage (tutorat) et de démarrage font partie d’un ensemble de mesures introduites par le biais du Pacte des générations (2005) en vue de soutenir l’insertion dans l’emploi des jeunes. Le bonus de démarrage vise à encourager les jeunes soumis à l’obligation scolaire à temps partiel à trouver un stage, le poursuivre et le terminer tandis que le bonus de stage vise à soutenir et augmenter l’offre de stages des employeurs. En 2010, en Belgique, plus de 10.960 primes bonus de stage ont été versées aux employeurs et 9.300 primes bonus de démarrage ont été octroyées aux jeunes en formation pour un montant total de 10,8 millions €.

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Le Fonds de l’expérience professionnelle est une initiative fédérale visant à maintenir plus longtemps actifs sur le marché du travail les travailleurs âgés en améliorant les possibilités de travail, la qualité des conditions de travail ou l’organisation du travail. L’accord institutionnel prévoit son transfert aux Régions. Les moyens financiers du Fonds (5 millions €) sont utilisés pour soutenir des actions qui ont trait à la promotion des possibilités d’emploi des travailleurs âgés, à la qualité des conditions de travail des travailleurs âgés, à l’organisation du travail des travailleurs âgés. Les actions sont menées directement auprès des entreprises mais aussi en collaboration avec les secteurs professionnels. Les subventions octroyées aux entreprises concernent principalement, au-delà des analyses, la formation et l’adaptation des postes de travail.

2.5 Le placement et autres

D’autre matières sont transférées principalement aux Régions mais ne peuvent être détaillées ici: les programmes d’accompagnement visant à réinsérer les bénéficiaires du droit à l’intégration sociale dans les cpas (art. 60 et 61), le reclassement (remboursement des frais aux entreprises et sanctions en cas d’absence de reclassement), l’interruption de carrière dans le secteur public non fédéral, la migration économique, l’économie sociale, les conventions de premier emploi (projets globaux), le travail intérimaire dans son volet secteur public et trajet de mise au travail.

2.6 Les éléments figurant dans l’annexe budgétaire

La synthèse budgétaire des transferts de compétences comporte trois éléments non explicités dans le chapitre « Marché de l’emploi » de l’accord institutionnel. Il s’agit des « Plans emplois », pour un montant de 1.018,2 millions €, comprenant les droits de tirage et les réductions de cotisations liés aux programmes de remise au travail de chômeurs sous l’acronyme acs. Ces montants concernent les programmes de remise au travail des demandeurs d’emploi inoccupés, qui sont déjà de la compétence des Régions.

La synthèse budgétaire reprend également des réductions de cotisations sociales pour des « secteurs spécifiques » pour montant de 33,1 millions € touchant au secteur du dragage et du remorquage (4,4 millions €), les gens de maisons (0,2 million €) les accueillants d’enfants (14,2 millions €) et les artistes (14,3 millions €).

Les moyens afférents à la dispense partielle de versement du précompte professionnel batelerie et remorquage figurent également dans la synthèse budgétaire de l’accord institutionnel, pour un montant de 54,3 millions €.

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3 Le financement des compétences « Marché de l’emploi »

L’accord institutionnel prévoit que l’enveloppe «Marché de l’emploi» (4,326 milliards d’euros) constituera une dotation versée par le fédéral aux R égions. La dotation ne reprendra cependant que 90 % des moyens relatifs aux compétences transférés en la matière. Elle évoluera selon l’inflation et 70 % de la croissance réelle nationale. La référence au taux de 70 % utilisé pour la liaison des moyens à la croissance économique a pour objectif de compenser l’élasticité supérieure à 1 des recettes de l’impôt des personnes physiques (ipp) par rapport au produit intérieur brut (pib). A législation constante, les Régions devraient bénéficier d’une évolution plus rapide de leurs recettes issues directement de l’impôt des personnes physiques. Le critère de répartition entre les Régions de la nouvelle dotation « Marché de l’emploi » est basé sur la part régionale de l’ipp maintenu au niveau fédéral. Les 10 % non inclus dans la dotation « Marché de l’emploi » entrent en ligne compte pour l’établissement du mécanisme de transition propre à chaque Région.

Si le vote des lois permettant la mise en œuvre de l’accord institutionnel est annoncé pour 2013, la date de mise en œuvre effective des nouvelles compétences ne semble pas arrêtée. Le premier janvier 2014 ou 2015 sont le plus souvent cités. La manière d’actualiser les montants figurant dans l’accord institutionnel, qui datent de 2011 pour la plupart, n’est pas encore définitivement fixée. Depuis lors, l’inflation a fait augmenter certains montants, l’utilisation des titres-services a continué de croître. Le gouvernement fédéral a pris des mesures réduisant certains montants, comme en matière d’activation, la fin du dispositif d’activation « win-win ». Des changements ont été décidés en ce qui concerne les réductions de cotisations sociales « groupes cibles ». Les montants utilisés dans cette section sont, sauf mention contraire, ceux figurant dans l’accord institutionnel. Ils sont accompagnés d’hypothèses complémentaires nécessaires pour établir les répartitions régionales et les projections. Les premiers résultats donnent quelques indications, à interpréter prudemment, compte tenu des incertitudes qui persistent sur certains paramètres et leurs évolutions.

Pour les Régions, les transferts en matière du marché du travail représentent environ un doublement de leurs leviers d’action sur cette compétence par rapport à la situation actuelle.

3.1 Le financement au moment du transfert

Selon les Régions, le financement lié aux transferts de compétences « Marché de l’emploi » peut revêtir de une à trois composantes. La première est commune aux trois Régions et est verticale, de l’État fédéral vers les Régions. La deuxième

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est une partie de l’intervention de solidarité dont le montant de base comprend les politiques transférées aux Régions par la 6ème réforme de l’Etat. Elle concerne, dans l’état actuel des recettes d’impôt des personnes physiques par habitant, la Wallonie et la Région de Bruxelles-capitale. La troisième composante est le mécanisme de transition, qui garantit que, l’année de départ de la nouvelle loi spéciale de financement, aucune entité ne soit gagnante ni perdante. Ce mécanisme peut concerner chaque Région mais tient compte de l’ensemble des modifications apportées à la loi spéciale de financement concernant chaque Région et pas uniquement du volet « Marché de l’emploi ».

3.1.1 La répartition verticale

Le montant transféré du fédéral aux Régions sera de 90 % des montants consacrés par le fédéral aux compétences visées, soit 3.893,49 millions €(7) sur base des chiffres de l’accord institutionnel. Ce montant est ensuite réparti entre les Régions en fonction de la clé ipp. Sous l’hypothèse que la part de chaque région dans l’ipp resté fédéral(8) ne soit pas modifiée, dans un premier temps, par l’autonomie fiscale, la dotation de la Flandre serait d’environ 2.450 millions €, celle de la Wallonie de 1.110 millions € et celle de Bruxelles de près de 330 millions €.

3.1.2 Le mécanisme de solidarité

Un mécanisme de solidarité est prévu pour les Régions dont la quote-part dans l’impôt des personnes physiques est plus faible que la quote-part de la population. Le facteur de compensation de l’écart est fixé dans l’accord institutionnel à 80 %. Le montant de base utilisé pour le calcul du mécanisme de solidarité (20.083 millions €) comprend notamment les dotations aux Régions réparties selon un une clé fiscale, dont les compétences « Marché de l’emploi ». Sur base de la population par Région début 2011, l’intervention de solidarité attribuable au financement des compétences « Marché de l’emploi » serait de 55,1 millions pour Bruxelles et 114,4 millions pour la Wallonie.

7 3.893,49 = 0,9% * 4.326,1.8 L’accord institutionnel accroît l’autonomie fiscale des Régions, au travers notamment du

transfert de dépenses fiscales à l’IPP. Si l’utilisation de celles-ci diffère sensiblement entre Régions, cela peut avoir un impact sur la part de chaque Région dans l’IPP qui restera fédéral, avant le calcul des additionnels régionaux et la prise en compte des réductions d’impôts régionalisées.

Fédéral Flandre Wallonie Bruxelles

Part dans l’IPP (%) 100% 63,03% 28,52% 8,45%

Transfert marché de l’emploi ( millions €) 3.893,49 2.454,07 1.110,42 329,0

Sources : calculs propres, Accord sur la sixième réforme de l’Etat, DGSIE

Tableau 12: Répartition de la dotation marché de l’emploi

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3.1.3 Le mécanisme de transition

Le mécanisme de transition vise à ce que chaque entité ne soit ni gagnante, ni perdante, lors de la mise en œuvre de la sixième réforme institutionnelle. Le mécanisme de transition se calcule entité par entité, en englobant la plupart des modifications apportées au financement de chaque entité fédérée. Sont exclus du calcul du mécanisme, le juste financement des institutions Bruxelloises et le mécanisme de responsabilisation pension.

Il s’agit ici d’estimer la contribution des compétences emploi au mécanisme de transition potentiel de chaque Région. Pour réaliser cette estimation, il est nécessaire de connaître la répartition actuelle entre les Régions des dépenses fédérales qui feront l’objet d’un transfert. Cette répartition permettra d’évaluer si une Région risque d’obtenir plus ou moins de moyens que les dépenses concernées « toutes choses restant égales ».

Les critères de localisation peuvent avoir un impact important sur le résul-tat obtenu par chaque Région. L’accord institutionnel lui-même est relative-ment imprécis à ce sujet. Le tableau 14 reprend une estimation pour laquelle les réductions de cotisations sociales groupes cibles et secteurs spécifiques sont localisées au lieu de travail. Les autres postes sont localisés en fonction du critère du domicile du travailleur concerné ou des utilisateurs pour ce qui concerne pour les titres-services. Pour certains postes, moins conséquents sur le plan budgétaire, et regroupés dans « Autres », c’est la clé population qui est appliquée.

L’estimation de l’utilisation par Région des dispositifs « marché de l’emploi » indique que les utilisations à Bruxelles et en Wallonie dépassent la part de ces Régions dans la population belge. D’autres estimations (voir Algoed K. et Denil F.) sont relativement proches mais donnent une part plus importante à Bruxelles (12,9 %) et une moindre part à la Flandre (52 %). La différence pourrait provenir de la non prise en compte des droits de tirage « plans emplois » dans cette étude.

Flandre Wallonie Bruxelles

Part dans l’IPP (%) 63,03% 28,52% 8,45%

Part dans la population (*) 57,59% 32,19% 10,22%

Ecart (part population-part IPP) -5,44% 3,67% 1,77%

Facteur de solidarité (80%) 0 2,94% 1,42%

Mécanisme de solidarité « Marché de l’emploi » (millions €) 0 114,41 55,09

Source: calculs propres, Accord sur la sixième réforme de l’Etat, DGSIE

(*) Chiffres de population au 1° janvier 2011, DGSIE, SPF-Economie.

Tableau 13: Estimation du mécanisme de solidarité lié à la dotation marché de l’emploi

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La contribution des compétences « marché de l’emploi » au mécanisme de transition de chaque Région peut être estimée en prenant en compte la répartition verticale, le mécanisme de solidarité et l’utilisation actuelle des différentes mesures. Pour ces calculs, une part du nouveau mécanisme de solidarité est imputée à la compétence « marché du travail », puisque son montant est comptabilisé dans le montant servant de base au calcul de l’intervention de solidarité. Ce choix méthodologique a pour effet, pour la Wallonie et Bruxelles, de réduire la contribution des compétences « marché de l’emploi » dans le mécanisme de transition et d’augmenter la composante modification du mécanisme de solidarité.

Flandre Wallonie Bruxelles

Dotation marché de l’emploi (a) 2.454,1 1.110,4 329

Mécanisme de solidarité marché de l’emploi (b) 0 114,4 55,1

Financement emploi (c)= (a)+ (b) 2.454,1 1.224,8 384,1

Utilisation des dispositifs transférés (d) 2.300,1 1.533,0 493

Mécanisme de transition marché de l’emploi (e)=(d)-(c) -154 308,2 108,9

Mécanisme de transition marché de l’emploi en % de l’utilisation (f)= (e)/(d)

-6,7% 20,1% 22,1%

Source : calculs propres.

Tableau 15: Mécanisme de transition estimation de la composante marché de l’emploi (millions €)

Budget accord institutionnel

millions €

Utilisation Flandre

Utilisation Wallonie

Utilisation Bruxelles

Réductions de cotisations ONSS groupes cibles 687,3 54,3% 31,4% 14,3%

Réductions de cotisations ONSS secteurs spécifiques

33,1 64,0% 16,2% 19,8%

Activation des allocations de chômage ONEM 541,4 40,9% 49,0% 10,1%

Plans emplois (ACS ONSS et ONSS-APL = APE pour la Wallonie)

1.018,2 43,0% 47,5% 9,5%

- volet cotisations ONSS 291,5 23,4% 61,1% 15,6%

- volet cotisation ONSS-APL 240,9 44,7% 50,1% 5,2%

- volet droits de tirage 485,8 53,9% 38,1% 8,02%

Dispense de versement Précompte prof. (remorquage et batellerie)

54,3 100,0% 0,0% 0,0%

Activation CPAS (art 60 §7 et 61) 138,7 37,6% 39,0% 23,4%

Congé éducation payé 83,9 69,1% 14,0% 16,9%

Interruption de carrière 161,0 66,8% 29,3% 3,9%

Titres-services (part sécurité sociale) 1.444,0 61,0% 27,45% 11,55%

1° paquet économie sociale 19,3 57,0% 33,0% 10,0%

Autres (ALE, Contrôle disponibilité, bonus stage, premiers emplois, outplace-ment, bonus jeunes, fonds de l’expérience professionnelle), clé population

145,0 57,6% 32,2% 10,2%

Total 4.326,1 2.300,1 1.533,0 493,0

53,2% 35,4% 11,4%

Sources: calculs propres, Accord sur la sixième réforme de l’Etat, ONSS, ONEM, SPP-intégration sociale, CESRBc)

Tableau 14. Estimation de l’utilisation par Région des dispositifs « Marché de l’emploi »

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L’écart est sensible, pour la Wallonie et Bruxelles entre l’utilisation des mesures transférées et le financement prévu dans l’accord institutionnel. Ce qui conduit à une composante du mécanisme de transition liée au marché de l’emploi de plus de 300 millions € pour la Wallonie et de plus de 100 millions € pour Bruxelles, soit environ 20 % des utilisations actuelles. A l’inverse, la dotation destinée à la Flandre serait plus élevée que l’utilisation actuelle, même en tenant compte du facteur de réduction de 10 %, ce qui conduit à un montant négatif de 154 millions € à intégrer dans le calcul du mécanisme de transition de cette Région. Une variation de 1 % dans l’utilisation des dispositifs transférés pour une Région se traduit par un montant de 43 millions en plus ou en moins dans la composante « marché de l’emploi » du mécanisme de transition. Si la part de Bruxelles était de 12,4 % au lieu de 11,4 %, la composante « marché de l’emploi » du mécanisme de transition serait de 152,2 millions € au lieu de 108,9 millions €.

3.2 Le financement au cours du temps

L’accord institutionnel prévoit des évolutions différentes par type de financement. La dotation « marché de l’emploi » devrait être indexée à l’inflation et liée à 70 % de la croissance économique réelle. Le montant servant de base au mécanisme de solidarité évoluera lui en fonction de l’inflation et de 100 % de la croissance économique réelle. Le mécanisme de transition restera fixe, non indexé, non lié à la croissance pendant les 10 premières années, puis le montant sera réduit d’un dixième chaque année pour disparaître au bout de 20 ans.

Sur une période de 20 ans, l’accord institutionnel envisage, pour les compétences marché de l’emploi, le passage à un financement en fonction de la capacité fiscale avec prise en compte de la solidarité. Le mécanisme de transition permet aux Régions qui utilisent plus les dispositifs à savoir Bruxelles et la Wallonie, d’amortir le choc et de préparer la transition.

Pour les trois Régions, en reprenant les hypothèses économiques (croissance et inflation) de l’annexe de l’accord institutionnel, le financement « marché de l’emploi » évolue moins rapidement que le pib. La liaison partielle au pib de la dotation « marché de l’emploi » serait compensée par l’élasticité de l’impôt des personnes physiques, supérieure à l’unité. Cependant, sur longue période,

t+1 à t+10 t+11 à t+20

Dotation marché du travailInflation Inflation

+70% de la croissance réelle +70% de la croissance réelle

Mécanisme de solidaritéInflation Inflation

+100% de la croissance réelle +100% de la croissance réelle

Mécanisme de transition Fixe -1/10 par an

Tableau 16: Evolution de la dotation emploi

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l’élasticité de l’impôt des personnes physiques tend plutôt vers l’unité, en raison de réformes fiscales qui sont mises en place. Une élasticité supérieure à un signifie une augmentation de l’imposition sur le travail, ce qui peut contrecarrer les politiques d’emplois. L’affectation d’un éventuel bonus provenant de cette élasticité ne serait pas automatiquement attribuable à ces compétences, vu que l’autonomie fiscale étendue porte sur une part du financement des compétences actuelles des régions. Pour ces raisons, l’effet de l’élasticité n’a pas été pris en compte dans ces calculs.

Les profils d’évolution de la dotation « marché de l’emploi » pour Bruxelles et la Wallonie sont relativement semblables, avec un décrochage important par rapport à l’évolution du pib liée à l’importance relative du mécanisme de transition, qui devrait peser sur le financement lié aux compétences marché du travail, en particulier entre la 11ème et la 20ème année de mise en œuvre de la future loi spéciale de financement.

3.3 Plus de responsabilisation ?

Lors de phases antérieures des négociations institutionnelles, il avait été question d’un mécanisme de responsabilisation lié aux compétences marché de l’emploi. Même si un mécanisme explicite n’est pas repris dans l’accord institutionnel, plusieurs éléments poussent les Régions à mener des politiques d’emploi efficaces.

100

120

140

160

180

200

220

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21

PIB Marché de l'emploi Wallonie Marché de l'emploi Bruxelles Marché de l'emploi Flandre

Graphique 3. Estimation de l’évolution du financement « marché du travail » (année 1= 100)

Scources : Accord institutionnel, calculs propres.

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L’autonomie fiscale va lier l’évolution d’une partie importante des recettes régionales à celle de l’impôt des personnes physiques. Les politiques de l’emploi influencent l’emploi mais aussi les revenus imposables et in fine les recettes régionales.

Si une Région connaît une augmentation plus rapide de l’ipp resté fédéral que les autres, elle verra sa dotation fédérale marché du travail augmenter. La réduction du mécanisme de solidarité ne sera plus équivalente, vu la disparition de « l’effet pervers » prêté à l’actuelle intervention de solidarité.

Pour les Régions qui bénéficient d’un mécanisme de transition, à savoir Bruxelles et la Wallonie, la réduction programmée des montants conduira à s’interroger sur les politiques d’emploi menées et à privilégier celles dont l’effet sur l’emploi est le plus significatif. A terme, ce sont 20 % des moyens liés aux nouvelles compétences « marché de l’emploi » qui sont concernés.

Plusieurs dispositifs transférés ont pour effet d’internaliser au sein de chaque entité fédérée le coût de mesures qu’elles prennent, comme par exemple les interruptions de carrière dans la fonction publique sous leur tutelle, les dispenses de disponibilité des personnes sans emploi pour suivre des études ou formation, les programmes de remise au travail et en particulier le volet cotisations sociales de ce dispositif.

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4 Conclusion

Les compétences étendues des entités fédérées en matière d’emploi s’inscrivent en grande partie dans les lignes directrices européennes pour l’emploi, notamment celles qui visent à développer une main d’œuvre qualifiée, en mesure de répondre aux besoins du marché du travail, à promouvoir l’éducation et la formation tout au long de la vie, à améliorer la qualité des systèmes d’éducation et de formation, à les rendre plus performants à tous les niveaux, à promouvoir l’inclusion sociale et lutter contre la pauvreté.

La sixième réforme de l’Etat clarifie la répartition des rôles entre le pouvoir fédéral et les entités fédérées dans plusieurs matières, comme le contrôle de la disponibilité des chômeurs, la formation, l’insertion dans l’emploi, les services de proximité, les publics cibles ou secteurs spécifiques pour les Communautés et Régions. L’Etat fédéral reste compétent pour l’indemnisation du chômage, les mesures générales de réductions des cotisations sociales ou de dispenses de versement de précompte professionnel, le droit du travail et la sécurité sociale. Des éléments de responsabilisation à l’égard des Régions sont développés de manière globale au travers de l’autonomie fiscale ou plus spécifiquement pour certains dispositifs comme les interruptions de carrière dans le secteur public non fédéral.

Pour la Wallonie et Bruxelles, les contraintes budgétaires seront telles que des choix devront être posés concernant l’utilisation des moyens «marché de l’emploi». En effet, l’utilisation actuelle des mesures transférées au bénéfice de ces Régions est globalement plus élevée que le financement qui va résulter du transfert. L’écart est au minimum de 20 %. Il serait compensé dans un premier temps par le mécanisme de transition, qui disparaît progressivement à partir de la 10ème année. Une analyse de l’articulation avec l’ensemble des mesures régionales existantes s’impose, notamment dans une optique de rationalisation. Il s’agit aussi d’évaluer les mesures transférées par la sixième réforme de l’Etat, pour privilégier celles qui sont les plus efficaces.

Les politiques de l’emploi menées jusqu’à présent en Wallonie ainsi qu’à Bruxelles concernent surtout la création directe d’emplois dans les secteurs publics ou non marchands, au travers des programmes ape et acs, la formation, l’insertion au travers des services publics de l’emploi et de la formation (Forem, Actiris, Bruxelles Formation, l’Ifapme) et leurs partenaires ainsi que l’économie sociale d’insertion. Les politiques d’emploi à l’attention du secteur privé marchand sont jusqu’à présent restées modestes dans ces Régions.

Dotées d’une autonomie nouvelle pour les mesures groupes cibles, les Régions pourront privilégier ceux qui correspondent le mieux à la situation particulière de leur marché du travail. La question du facteur de rattachement, utilisé pour l’octroi des réductions de cotisations sociales «groupes cibles», à

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savoir probablement le lieu de travail, ou pour l’activation des allocations de chômage, à savoir probablement le domicile de la personne, demanderont une concertation entre Régions et une bonne circulation de l’information. Le transfert aux entités fédérées comporte le risque d’engendrer une certaine complexité administrative, qui pourrait être ressentie plus vivement là où la mobilité interrégionale est importante, en particulier dans et à proximité de la Région bruxelloise.

Comme d’autres matières dont le transfert est prévu par la sixième réforme de l’Etat, le volet « marché de l’emploi » est actuellement organisé avec une implication forte des interlocuteurs sociaux, que ce soit au travers du comité de gestion de l’onem, des accords interprofessionnels, du Conseil national du Travail ou de commissions d’avis plus spécialisées. Le transfert aux entités fédérées d’instruments importants comme les mesures à l’égard des groupes cibles nécessitera le redéploiement d’une coordination et d’une concertation entre les entités fédérées et avec l’Etat fédéral, tant au niveau des interlocuteurs sociaux qu’au niveau politique (9).

9 Ces préoccupations ont fait l’objet, en janvier 2013, d’une déclaration commune des Con-seils économiques et sociaux des entités fédérées.

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5 Acronymes

ACS Agents Contractuels Subventionnés

ACTIRIS Office Régional Bruxellois de l’Emploi.

ADG Arbeitsamt der Deutschsprachigen Gemeinschaft Belgiens

ALE Agence Locale pour l’Emploi

AWIPH Agence Wallonne pour l’Intégration des Personnes Handicapées

APE Aides à la Promotion de l’Emploi

CEP Congé Education Payé

COCOF Commission Communautaire Française

CPAS Centre Public d’Action Sociale

CSE Conseil Supérieur de l’Emploi

DGSIE Direction générale Statistique et Information économique

DPB Dienststelle für Personen mit Behinderung

EUROSTAT Office statistique de l‘Union européenne

FOREM Office wallon de la Formation professionnelle et de l’Emploi

FUNDP Facultés Universitaires Notre Dame de la Paix, Université de Namur

ICN Institut des Comptes Nationaux

IPP Impôt des Personnes Physiques

OCDE Organisation de Coopération et de Développement Économiques

ONEM Office National de l’Emploi

ONSS Office National de Sécurité Sociale

ONSSAPL Office National de Sécurité Sociale des Administrations Provinciales et locales

PHARE Personne Handicapée Autonomie Recherchée

PIB Produit Intérieur Brut

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PTP Programme de Transition Professionnelle

SINE Economie d’Insertion sociale

VDAB Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling en Beroepsopleiding

6 Bibliographie

Accord institutionnel pour la sixième réforme de l’Etat, Un Etat fédéral plus efficace et des entités plus autonomes, le 11 octobre 2011, http://www.lachambre.be.

Algoed K. et Denil F., 2012, Fiscal Federalism in Belgium on the Last Decade, in The Return of the Deficit, Public Finance in Belgium over 2000-2010, De Callataÿ, E. & Thys-Clément, F., Eds (Leuven University Press).

B. Bayenet, 2012, Les derniers accords institutionnels belges sur la 6ème réforme de l’Etat et le financement des Communautés et des Régions, http://www.iev.be/

P. Bisciari, L. Van Meensel, 2012, La réforme de la loi de financement des communautés et régions, Revue économique, BNB, juin 2012, 65-86.

CESRBc-CESW-SERV-WSR, 2013, Déclaration commune, Transferts de compétences: Principes généraux adoptés par les Conseils économiques et sociaux des entités fédérées.

Conseil Economique et Social de Wallonie (CESW), Regards sur la Wallonie: Edition 2012.

Conseil Supérieur de l’Emploi, rapport 2012.

Conter B., 2012, La stratégie européenne pour l’emploi: de l’enthousiasme à l’effacement, CRISP.

E. Hermans, V. Schmitz, B. Scorneau, A. de Streel et R. Deschamps, 2011, Comparaisons interrégionale et intercommunautaire des budgets de dépenses 2011 des entités fédérées, FUNDP-CERPE, Working Papers n°60-2011/09.

L’Horty Y. (2006) Les nouvelles politiques de l’emploi, Editions La Découverte, Paris.

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