Transfert de compétences et Commission locale d’évaluation ...

NOTE FINANCES ET FISCALITE 16/05/2017

Transfert de compétences et Commission locale d’évaluation des charges transférées (CLECT) Conditions de mise en place, organisation et modalités de fonctionnement

INTRODUCTION L’objet de ce guide est de détailler les différentes étapes et composantes du processus d’évaluation des charges, dans une visée pratique et pédagogique, confrontant les textes législatifs et réglementaires avec des retours d’expériences et des exemples concrets. La commission locale d’évaluation des charges transférées (CLECT) n’est certes pas une institution nouvelle. Toutefois, le large mouvement de fusions de communautés la remet au premier plan. En effet, au 1er janvier 2017, deux communautés sur trois sont concernées par une opération de fusion, impliquant un processus d’harmonisation de l’offre de service. Le dispositif de la fiscalité professionnelle unique se généralise, de nombreux transferts de compétences sont prévus par le législateur (eau, assainissement, Gemapi, déchets, activités économiques, urbanisme…). Dans de nombreux territoires, les mois à venir vont être consacrés à déterminer le contour des compétences à transférer, à en évaluer les implications financières pour les communes et pour leur communauté ou métropole, à redéfinir, à l’aune des nouveaux périmètres, les stratégies en matière de partage des charges ainsi que les objectifs de solidarité. Ces travaux doivent être entrepris au plus vite, afin que les intercommunalités puissent se remettre rapidement en ordre de marche après une phase intense consacrée à la finalisation des opérations de fusion. La CLECT est appelée à jouer un rôle majeur dans la définition des équilibres financiers. Le contexte actuel de tensions sur les finances locales implique, en effet, d’améliorer la rigueur du processus d’évaluation des charges transférées. Fiabiliser la phase de recensement des données financières permet de limiter le risque d’erreurs et de sécuriser les finances communales et communautaires. C’est le principe de neutralité des transferts de charges et de transparence financière qui est en jeu.

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La portée de ce guide est avant tout pratique. Il illustre et détaille l’intégralité du processus de transfert de charge et précise le rôle de chaque instance. Alors que la CLECT ne vise qu’à évaluer le montant des charges, il revient au conseil communautaire d’en tirer les conclusions en termes d’attribution de compensation. Mais il est également possible d’envisager le rôle de la CLECT au-delà de sa stricte mission légale, comme l’une des instances qui participe au processus de renforcement de la gouvernance financière à l’échelle du bloc communal.

SOMMAIRE

I. LA CLECT : FINALITES ET ORGANISATION .............................................................................................. 3 A. Quel est le rôle de la CLECT ? .............................................................................................................. 3 B. Quelle est la composition de la CLECT ? .............................................................................................. 4 C. Comment sont désignés les membres ? ................................................................................................ 5 D. Quelle répartition des sièges ? ............................................................................................................... 6 E. Comment évolue la composition de la CLECT ? .................................................................................. 7 F. Comment travaille la commission et suivant quel calendrier ? ............................................................. 7 G. Comment est adopté le rapport de la CLECT ? ................................................................................... 9 H. Quelles spécificités prendre en compte en cas de fusion ? ................................................................. 10 I. Faire de la CLECT un rendez-vous régulier : de la CLECT au Pacte financier ................................... 11

II. L’EVALUATION DES CHARGES ................................................................................................................ 12 A. Quelles sont les dispositions légales de calcul des charges ? .............................................................. 12 B. Quels sont les choix méthodologiques à opérer ? .............................................................................. 15 C. Comment délimiter le contour de la compétence ? ........................................................................... 17 D. Comment sont pris en compte la dette et les amortissements comptables ? .................................... 18 E. Comment faire le partage entre les charges indirectes et semi-directes ? ......................................... 20 F. Comment valoriser les charges de centralité ? ................................................................................... 22 G. Quelle procédure de recensement ? ................................................................................................... 23

III. LES REGLES DE FIXATION DES ATTRIBUTIONS DE COMPENSATION ........................................................ 26 A. Quelle est la composition d’une attribution de compensation ? ........................................................ 26 B. Comment réviser les attributions de compensation dans le cadre des transferts de charges ? ........ 28 C. Quelles sont les modalités de révisions dérogatoires des attributions de compensation ? ............... 28 D. Quelle mise en œuvre pratique de l’attribution de compensation ? ................................................... 31


I. LA CLECT : FINALITES ET ORGANISATION

A. Quel est le rôle de la CLECT ? La Commission locale d'évaluation des charges transférées (CLECT) a pour rôle principal de procéder à l'évaluation des charges liées aux transferts de compétences entre communes et EPCI ayant opté pour la fiscalité professionnelle unique (FPU). Si elle ne détermine pas les attributions de compensation, qui seront validées par les exécutifs locaux (conseils communautaire et municipaux), son travail contribue fortement à assurer l’équité financière entre les communes et la communauté en apportant transparence et neutralité des données financières. L’objectif poursuivi par la CLECT est de s’assurer que les transferts de charges s’opèrent dans un climat de confiance entre les différentes parties prenantes en les associant à l’évaluation. Il s’agit également de leur laisser une certaine souplesse dans l’organisation des travaux conduits sous l’égide de la commission. A ce titre, certaines communautés font de la CLECT, au-delà des travaux d’évaluation des charges, une instance de débat et de concertation à même d’instaurer une culture fiscale et financière partagée sur le territoire communautaire. Deux codes, le code général des impôts1 et celui des collectivités territoriales2, donnent les éléments de définition et de fonctionnement de l’évaluation des charges. Les textes laissent toutefois de la latitude concernant la mise en place des CLECT et leur organisation. Cela a conduit les administrations centrales via les réponses ministérielles à préciser les modalités de fonctionnement des commissions. Ce cadre législatif peu contraignant a induit plusieurs échanges entre parlementaires et gouvernement, ce qui permet de confirmer les larges possibilités d’adaptation dans l’organisation de la CLECT. Un croisement avec les pratiques mises en œuvre au niveau local apporte de précieux compléments d’information. à Le règlement intérieur de la CLECT La loi laisse une grande marge de manœuvre aux communautés et à leurs communes membres pour l’organisation de leur CLECT. Bien que non obligatoire, l’adoption d’un règlement intérieur lors de la création de la commission facilite le travail de la CLECT. Celui-ci permet de fixer très en amont les règles de fonctionnement interne de la commission et de limiter le risque de dysfonctionnements futurs. Ce règlement intérieur sera voté par la CLECT elle-même. Il peut comporter toute disposition relative à la composition et à la désignation des membres, à la durée de leur mandat ou toute autre question non abordée par la loi. C’est le cas par exemple du recours à des experts. Afin d’éviter les situations de flou ou de blocage, il est important que le règlement prévoit les différents cas de figure susceptibles de se présenter à la CLECT au cours de son fonctionnement.

En pratique

Extrait du règlement intérieur de la CLECT de la communauté Cœur Côte Fleurie La durée des fonctions des membres, ainsi que du Président et du Vice-Président de la CLECT est calquée sur la durée du mandat municipal de l'intéressé, sans préjudice de la possibilité de procéder à un renouvellement des membres de la CLECT en cours de mandat, si nécessaire. Un membre de la CLECT peut démissionner sous réserve d'en informer le Président par écrit. Lorsqu'un siège devient vacant, il est procédé au remplacement du représentant dans les meilleurs délais.

1 Principalement le 1609 nonies C IV 2 Articles L. 5217-7 (métropoles) et L. 5219-5, XII (établissements publics territoriaux)


Certaines communautés pourraient être tentées d’aller plus loin en fixant dans le règlement intérieur les méthodes d’évaluation retenues par la CLECT. Il faut toutefois se garder de dispositions qui introduiraient trop de formalisme, rigidifiant les travaux de la commission, là où bien au contraire elle doit faire preuve de souplesse et d’adaptation aux réalités locales.

Ils en parlent…

Avez-vous adopté un règlement intérieur pour organiser le fonctionnement de la CLECT ? Communauté d’agglomération Paris Saclay. Bruno Magguilli, directeur général adjoint Oui, un règlement intérieur a été adopté pour l’organisation de la CLECT, il organise la répartition des membres notamment. Celle-ci est composée de façon égalitaire entre toutes les communes, à raison d’un élu par commune, soit 27 membres au sein de la CLECT. Communauté d’agglomération Grand Besançon. Pascal Brenière, directeur général adjoint en charge du pôle gestion et modernisation Nous n’en avons pas à proprement parler, mais nous avons adopté une délibération prévoyant la composition de la CLECT, la désignation de ses membres, ses modalités de fonctionnement et son rôle CLECT, en mai 2014. Cette délibération n’a jamais eu besoin d’être modifiée depuis.

B. Quelle est la composition de la CLECT ? C’est le code général des impôts qui fixe les règles relatives à la création et à la composition de la CLECT. La mise en place d’une CLECT est directement liée au statut de la fiscalité professionnelle unique. Elle est instituée de droit et se réunit dès lors qu’une ou plusieurs communes sont conduites à transférer une compétence ou lorsqu’une communauté souhaite restituer aux communes une compétence. La CLECT est mobilisée à chaque nouveau transfert de charge, et ceci quel que soit le montant des charges à transférer. La composition de la CLECT est définie par l’organe délibérant de la communauté ou de la métropole, à la majorité des deux tiers, et doit obligatoirement comporter au moins un représentant de chaque conseil municipal. Le nombre total de membres de la CLECT est libre, a minima il sera égal au nombre de communes membres. A noter : le CGI n’évoque pas l’organisation proprement dite du travail d’évaluation par la CLECT, il indique toutefois que la commission peut faire appel à des experts. Le président et le vice-président de la CLECT sont élus parmi ses membres. La durée de leur mandat, dans le silence de la loi, est laissée à la libre appréciation de la communauté, sans pouvoir excéder celle du mandat municipal. La CLECT se réunit sur convocation de son président, qui détermine l’ordre du jour. En cas d’absence ou d’empêchement, il est remplacé par le vice-président.


Métropoles et Etablissements publics territoriaux

A l’occasion de la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010, puis de la Loi NOTRe, le CGCT a intégré plusieurs dispositions concernant les CLECT des métropoles et des établissements publics territoriaux (EPT). Si leur objectif est semblable à celle des CLECT des autres intercommunalités à fiscalité propre, leur organisation et composition diffèrent en raison de l’origine et de l’importance des charges transférées. Des CLECT similaires ont été prévues pour les transferts effectués dans le cadre des relations entre un département et une autre collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriale (loi NOTRe, art. 133 V). Le cas des métropoles (article L. 5217-17 du CGCT) La commission locale chargée de l'évaluation des charges et des ressources transférées (la CLECRT) est composée paritairement de représentants de la métropole et de représentants de la collectivité qui transfère une partie de ses compétences à la métropole. Concernant l'évaluation des charges correspondant aux compétences transférées par la région, la commission est composée de quatre représentants du conseil de la métropole et de quatre représentants du conseil régional. Concernant l'évaluation des charges afférentes aux compétences transférées par le département, la commission est composée de quatre représentants du conseil de la métropole et de quatre représentants du conseil général. Dans tous les cas, la commission est présidée par le président de la chambre régionale des comptes territorialement compétente. En cas d'absence ou d'empêchement, il est remplacé par un magistrat relevant de la même chambre, qu'il a au préalable désigné. La commission est systématiquement consultée sur les modalités de compensation des charges correspondant aux compétences transférées. Un transfert de ressources est prévu, équivalent aux dépenses effectuées à la date du transfert afin d’assurer leur compensation intégrale. Elle ne peut valablement délibérer que si le nombre des membres présents est au moins égal à la moitié du nombre des membres appelés à délibérer. Si ce nombre n'est pas atteint, une nouvelle convocation est adressée aux membres de la commission. La commission peut alors délibérer quel que soit le nombre de membres présents. En cas de partage égal des voix, celle du président est prépondérante. Un décret en Conseil d'Etat fixe, en tant que de besoin, les modalités d'application du présent article3. Les établissements publics territoriaux (article L. 5219-5 XII du CGCT) Il est prévu de créer entre chaque établissement public territorial et les communes situées dans son périmètre, à l’exclusion de la commune de Paris, une commission locale d’évaluation des charges territoriales. Elle est chargée de fixer les critères de charges pris en compte pour déterminer le besoin de financement des compétences exercées par l’établissement public territorial en lieu et place des communes. Les règles d’organisation et de fonctionnement sont les mêmes que celles de l’article 1609 C nonies du CGI.

C. Comment sont désignés les membres ? La loi ne prévoit pas de modalités spécifiques concernant la désignation des membres de la CLECT. L’élection ou la nomination sont donc possibles4.

3 Décret non adopté en janvier 2017 4 Réponse ministérielle du 1er avril 2010 à la question écrite n° 11664 du 14 janvier 2010, JO Sénat / Rép. min. à la question écrite n°68234 du 5 octobre 2010, JO Assemblée nationale


L’élection : les membres devant nécessairement être des conseillers municipaux, l’élection a vocation à être organisée au sein des conseils municipaux. En théorie, rien ne s'oppose à une élection effectuée au sein du conseil communautaire parmi les membres qui ont également la qualité de conseiller municipal. Toutefois, un jugement du tribunal administratif d’Orléans a considéré que « les membres de la CLECT doivent obligatoirement être désignés par les conseils municipaux des communes membres, après que le conseil communautaire ait déterminé la composition de la commission »5. Cependant, le sens de ce jugement n'a pas été confirmé en appel ou par le Conseil d'Etat. En l’absence de dispositions législatives ou réglementaires concernant l’élection des membres de la CLECT, il appartient aux conseils municipaux ou communautaires de retenir le mode de scrutin qui leur semble le mieux adapté. Selon le jugement cité précédemment, cette désignation s'opère au scrutin secret, sauf si l'unanimité des membres demande un scrutin public ou si une seule candidature ou une seule liste de candidats a été déposée. La nomination : aucune disposition législative ou réglementaire n'interdit la nomination des membres de la CLECT par le maire, voire par le président de la communauté ou même conjointement par ces deux autorités. Selon la position du jugement du tribunal administratif d’Orléans précité, la nomination est cependant exclue. A noter que les textes ne prévoient pas de règles concernant la parité des membres de la CLECT, ni de représentation minimale des groupes d’opposition.

En pratique Les communes ne sont pas tenues d’attendre la formalisation de la CLECT pour commencer à travailler sur les transferts de compétences. Cette instance préparatoire permet d’anticiper les travaux d’évaluation. Elles devront néanmoins attendre la désignation officielle des membres, notamment dans les cas de fusion, nombreux au 1er janvier 2017.

D. Quelle répartition des sièges ? La loi n'aborde pas la question de la répartition des sièges au sein de la CLECT entre les communes membres. La représentation de chaque commune au sein de la CLECT, en nombre de sièges, est libre. Il peut être ou non identique ou proportionnel au nombre des conseillers communautaires6. De la même façon, les textes ne donnent pas d’indications quant à un plafonnement du nombre de membres de la CLECT. En revanche, la règle selon laquelle chaque commune membre doit disposer d'au moins un représentant doit être impérativement respectée7. La proportionnalité n'étant pas prévue, rien n'impose (ni n’interdit) que les communes disposent d’un nombre de représentants différent (lié par exemple à l'importance démographique ou au statut de ville-centre). Il est donc possible soit de s'inspirer du mode de répartition adopté au sein du conseil communautaire, soit d'adopter une représentation ad hoc qui sera définie dans le règlement de la CLECT.

5 TA Orléans, 4 août 2011, n° 1101381, Commune de Gien 6 Ibid. 7 Ibid.


Ils en parlent…

Comment est constituée votre CLETC ? Pour quelle répartition des membres avez-vous opté ? Communauté d’agglomération Grand Verdun. Charles Defontenay, directeur adjoint ressources financières La CLECT est issue d’un besoin de consensus entre les communes ; la répartition des sièges s’est faite de manière égalitaire, chaque commune étant représentée par le maire ou un adjoint. Communauté d’agglomération Grand Besançon. Pascal Brenière, directeur général adjoint en charge du pôle gestion et modernisation Tous les membres du conseil communautaire sont membres de la CLECT. Communauté urbaine d’Arras. Gaëtan Lechantoux, directeur général adjoint Il y a un membre par commune, et deux pour la ville-centre. Le président de la Communauté urbaine d’Arras est le président de CLECT, et le vice-président de la CLECT est le président de la commission finances et ressources de la communauté.

E. Comment évolue la composition de la CLECT ? En l’absence de précision législative, la composition de la CLECT a vocation à être définie pour la durée d’un mandat, avec un renouvellement en même temps que les renouvellements des conseils communautaires et municipaux. Toutefois, peut se présenter la nécessité de remplacer un ou plusieurs membres avant la fin d’un mandat (retrait de communes, déchéance, démission, etc.). Il est donc conseillé d’anticiper ces situations dans le règlement intérieur de la CLECT. De la même façon, l’intégration d’une nouvelle commune dans le périmètre communautaire (conduisant à l’élargissement de la CLECT) entraîne nécessairement la désignation d’un ou de plusieurs nouveaux membres. Dans ce cas, il est recommandé, dans un souci de cohérence, de reprendre la procédure de désignation retenue pour créer la CLECT. C’est au règlement intérieur de prévoir les réponses anticipées à ces différentes situations.

F. Comment travaille la commission et suivant quel calendrier ? La mission de la CLECT est double. Elle est chargée :

-‐ de l’évaluation des charges transférées (collecte et validation des données, calcul du coût net des transferts,…) ;

-‐ de la rédaction d’un rapport qui sera soumis pour validation aux communes et pour information au conseil communautaire qui, lui, notifiera le montant des attributions de compensation (AC) découlant des travaux de la CLECT.

à Calendrier et articulation des différentes tâches d’une CLECT En matière de calendrier, le CGI précise que la CLECT élabore son rapport d’évaluation en tenant compte des charges telles qu’elles existaient à la date du transfert. La commission dispose ensuite de neuf mois pour réaliser son travail d’évaluation. En effet, depuis le 1er janvier 2017, la loi précise que la commission doit remettre son rapport évaluant le coût net des charges transférées aux communes dans un délai de neuf mois à compter de la date du transfert.


L’introduction de ce délai par la loi de finances pour 2017 met fin aux situations de blocage dans le calcul des attributions de compensation que l’on pouvait rencontrer lorsque la CLECT, faute d’une évaluation satisfaisante, tardait à remettre ses conclusions. De leur côté, les communes disposent d’un délai de trois mois, à compter de la transmission du rapport au conseil municipal par le président de la commission, pour approuver le rapport. Ce rapport est approuvé par délibérations concordantes de la majorité qualifiée d’au moins deux tiers des conseils municipaux représentant la moitié de la population, ou d’au moins la moitié des conseils municipaux représentant les deux tiers de la population, prises dans un délai de trois mois à compter de la transmission du rapport au conseil municipal par le président de la commission. Le rapport est également transmis à l'organe délibérant de la communauté ou de la métropole. Une fois le rapport approuvé par les membres de la CLECT, il pourra être présenté au conseil communautaire ou métropolitain pour la détermination des attributions de compensation. à Que faire en cas de non-transmission du rapport ? Lorsque le président de la commission n'a pas transmis de rapport aux conseils municipaux des communes membres ou à défaut d'approbation de celui-ci dans les conditions de majorité et de délai, le coût net des charges transférées est constaté par arrêté du préfet sur la base d’un calcul forfaitaire (voir partie II). à Les évaluations provisoires Ce calendrier peut s’avérer très court pour évaluer en détail les coûts des charges à transférer notamment dans les cas de fusion. Dans la pratique, de nombreuses communautés anticipent en réalisant des évaluations en amont des transferts de compétence et en calculant des attributions de compensation prévisionnelles. On observe également des situations dans lesquelles ces données provisoires sont réputées définitives sans ajustement au-delà de la date du transfert. Ces attributions de compensation prévisionnelles donnent aux élus un premier aperçu de l’impact financier des transferts à venir et de leur implication sur les budgets des communes. Elles seront corrigées au moment de la production du rapport avec les données définitives. Le calendrier 2017-2020 sera particulièrement dense en matière de transferts de compétences (compétences eau, assainissement, déchets, GEMAPI, etc.). Cela impliquera un rythme de travail soutenu pour les intercommunalités et les CLECT, qui pourraient éprouver des difficultés à anticiper l’évaluation de ces charges. Le respect du calendrier dépend évidemment de la capacité de la CLECT à trouver un accord sur l’évaluation. Il arrive ainsi que certaines communautés fonctionnent pendant plusieurs années avec une AC prévisionnelle, bien que cette situation ne soit pas à conseiller. A noter : l’article 1609 nonies C du code général des impôts prévoit que, lors d’un passage en FPU, la CLECT doit rendre ses conclusions sur le montant des charges qui étaient déjà transférées à la communauté et celui de la fiscalité ou des contributions des communes qui étaient perçues pour les financer. La difficulté réside alors dans le fait que l’évaluation doit également s’opérer, en référence à la date « d’origine » du transfert des charges, qui peut remonter à une date assez ancienne.


à L’organisation du travail de la CLECT et de ses réunions Le nombre de réunions nécessaires pour élaborer puis adopter le rapport n’est pas, non plus, fixé par les textes. Plusieurs modes d’organisation sont donc envisageables, selon les configurations et les préférences locales.

-‐ En amont, des comités techniques composés des services techniques des communes et de la communauté, ou métropole, peuvent être organisés pour travailler sur la méthode d’évaluation, qui est ensuite proposée à la CLECT.

-‐ A l’inverse, le travail peut être conduit uniquement en séance plénière au sein de la CLECT. -‐ Cependant, il est préférable que des sous-groupes de travail s’organisent, entre élus ou avec le

concours des services techniques, pour élaborer des méthodes d’évaluation adaptées à la réalité technique de la compétence transférée.

Quelle que soit la compétence transférée, il est préférable que l’évaluation soit délimitée dans le temps, et ce pour différentes raisons :

-‐ d’une part, en raison des données de références utilisées pour le transfert de charge. Si la période d’évaluation s’étale sur plusieurs années, le réajustement des données en fonction des comptes administratifs peut s’avérer fastidieux et être source de difficultés pour la prévision budgétaire des communes et de la communauté ;

-‐ d’autre part, il est important que les élus ne perdent pas de vue les enjeux politiques du transfert de compétence. Une évaluation des charges trop étalée dans le temps risque d’essouffler la volonté politique qui porte ces transferts de compétences.

Ils en parlent…

Quelles sont les étapes à ne pas manquer pour organiser la CLECT ? Communauté urbaine d’Arras. Gaëtan Lechantoux, directeur général adjoint Si l’on fait le bilan après coup, plusieurs étapes se sont avérées nécessaires au bon déroulement de la CLECT :

-‐ s’accorder dès le départ sur la méthode, ce qui nécessite beaucoup d’ingénierie pour expliquer la méthode à tous les élus et agents concernés par le transfert ;

-‐ en raison du nombre important de questionnements de la part des élus communaux, il est nécessaire de détenir en interne une bonne connaissance de tous les enjeux et éléments du transfert ;

-‐ il est important que le projet soit politiquement porté par le président de la communauté ; -‐ il est nécessaire, enfin, que le transfert s’effectue dans une période donnée et d’éviter que les délais ne

soient sans cesse rallongés.

G. Comment est adopté le rapport de la CLECT ? Les textes ne précisent pas les modalités d’approbation du rapport par les membres de la CLECT. C’est donc la majorité simple qui prévaut. Les conditions de vote sont le plus souvent définies dans le règlement intérieur, s’il existe. Il n’y a aucune restriction entre le choix du bulletin secret ou du vote à main levée. Dans le but de « sécuriser » le processus d’évaluation ou d’anticiper sur la majorité qualifiée requise pour les conseils municipaux, certaines CLECT s’accordent sur des majorités qualifiées. L’unanimité est parfois recherchée, le but étant toujours d’approcher du plus grand consensus possible entre les différentes communes et la communauté. Au sein des conseils municipaux, qui vont avoir à statuer sur le rapport, là non plus pas de précision, la majorité simple prévaut également.


En revanche, la loi précise que l’adoption du rapport par les communes se fait à la majorité qualifiée d’au moins deux tiers des conseils municipaux représentant la moitié de la population, ou d’au moins la moitié des conseils municipaux représentant les deux tiers de la population. à Que faire en cas d’absence d’évaluation ? Il arrive que, dans certaines situations, la CLECT ne soit pas en mesure de rendre son rapport d’évaluation dans le calendrier fixé par la loi au terme du transfert d’une compétence. Dans ce cas, il n’y pas d’évaluation. Cette situation pose un double problème :

-‐ d’une part, la communauté ou la métropole se retrouve sur une durée qui peut être longue avec des AC prévisionnelles, ce qui n’est pas satisfaisant ;

-‐ d’autre part, les travaux d’évaluation obligeront à se replonger sur des données anciennes, cette dernière devant s’opérer selon les données « à la date du transfert ».

Il est important de rappeler la nécessité d’un travail rapide sur les évaluations afin de préserver la neutralité financière des différentes collectivités concernées.

H. Quelles spécificités prendre en compte en cas de fusion ? La loi NOTRe a modifié le seuil minimal du nombre d’habitants nécessaire à la formation d’une communauté, impulsant un vaste mouvement de fusion et d’évolution des périmètres intercommunaux. Cette nouvelle géographie de l’intercommunalité, ainsi que les fusions de communautés qui l’accompagnent, soulève de nombreux enjeux dépassant les problématiques « classiques », liées aux transferts de compétences. Plusieurs questions sont posées :

-‐ La question de l’alignement des compétences au sein des nouveaux périmètres et le choix entre les compétences optionnelles ou facultatives, qui peuvent ne pas être les mêmes d’une communauté à une autre : la nouvelle intercommunalité doit arbitrer sur la généralisation à l’ensemble du territoire des compétences qu’elle exerce, ou leur restitution aux communes ;

-‐ La question de l’intérêt communautaire : pour les compétences qui ne sont pas intégralement transférées aux communautés, le périmètre de celles-ci est à redéfinir, afin qu’elles soient exercées de manière identique sur tout le territoire ;

-‐ La question de l’unification des règles d’organisation de la CLECT : il convient de recréer un règlement intérieur qui unifiera, par exemple, le nombre de représentants par commune, les procédures de désignation des membres et les modalités de travail…

A noter que les fusions de communautés peuvent déboucher sur des ensembles très importants de communes. Ces communautés « grand format » (à plus de 50 membres) impliquent d’anticiper sur l’organisation du travail de la CLECT, que le grand nombre de communes peut rendre plus complexe. Cela concerne : - l’organisation du travail avec des membres de la CLECT en nombre élevé ; - le recensement de très nombreuses données et leur vérification ; - l’aboutissement à des accords méthodologiques et à l’adoption du rapport de la CLECT. La CLECT joue un rôle central dans ce processus de fusion. Elle peut être le moyen de souder politiquement le nouveau territoire, en se présentant comme une instance neutre, où les acteurs locaux sont amenés à échanger et à partager des diagnostics communs en vue d’établir des accords sur les modalités de transferts des compétences


I. Faire de la CLECT un rendez-vous régulier : de la CLECT au Pacte financier Le législateur donne à la CLECT une mission assez étroite : l’évaluation du montant des charges transférées le plus souvent des communes vers une intercommunalité et, parfois, de restitution d’une compétence de l’intercommunalité vers une ou des communes. A ce titre, la CLECT est au centre d’enjeux financiers majeurs. La qualité des évaluations, mais aussi des négociations conduites, auront une implication sur les marges de manœuvre des collectivités du territoire, au travers des attributions de compensation et du coût de gestion futur des services et équipements transférés. La commission est appelée à jouer un rôle plus ambitieux. En effet, les travaux d’évaluation peuvent être l’occasion d’aborder d’autres sujets concernant plus globalement la situation fiscale ou financière du territoire. Les fusions vont conduire les nouvelles entités à évoquer des problématiques de mutualisation des ressources et des charges, ou encore des relations ville-centre et communes périphériques…dépassant les seuls transferts de compétences, en lien avec le projet de territoire et l’évolution du pacte financier et fiscal. La CLECT peut constituer l’un des lieux où évoquer plus largement le sujet des reversements aux communes de la dotation de solidarité communautaire ou encore la répartition interne du FPIC. Dans ces conditions, au-delà de ces travaux d’évaluation, la CLECT peut fonctionner comme une « commission des finances informelle».


II. L’EVALUATION DES CHARGES Si les modalités d’organisation et de fonctionnement de la CLECT sont relativement libres, les règles liées à l’évaluation des charges sont plus précisément définies par l’article 1609 nonies C du code général des impôts. L’évaluation du transfert de charges concourt à garantir la neutralité financière entre communes et communauté en tant que préalable au nouveau montant des attributions de compensation. Au fur et à mesure que de nouveaux transferts de compétences ont lieu (décidés par les élus ou imposés par la loi), la charge financière afférente à la compétence transférée est donc déduite de l’attribution de compensation, instituée initialement lors du passage en fiscalité professionnelle unique. L’évaluation des charges afférentes au transfert d’une compétence est déterminante, d’une part, pour la communauté ou la métropole, qui devra assurer dans la durée le financement de la compétence transférée, et, d’autre part, pour la commune à l’origine du transfert, qui souhaite préserver ses capacités financières et réduire au « juste coût » son attribution de compensation.

A. Quelles sont les dispositions légales de calcul des charges ? à Pour les dépenses de fonctionnement non liées à un équipement ? Les dépenses de fonctionnement non liées à un équipement sont évaluées d'après leur coût réel tel qu’il est constaté lors de l'exercice précédant le transfert de compétences ou dans les comptes administratifs des exercices avant transfert. La période de référence est déterminée par la CLECT. Utiliser les données issues du compte administratif présente l’avantage de pouvoir s’appuyer sur des crédits consommés et non sur des crédits ouverts (comme c’est le cas dans un budget). Dans la pratique, la période de recensement des données se situe entre un à trois exercices. Un lissage trisannuel des données limite l’impact des montants irréguliers d’une année à l’autre. Le juge a précisé les éléments à intégrer dans la notion de coût réel des compétences transférées8. Il estime ainsi qu’une ressource provisoire n’est pas considérée comme spécifiquement liée à une charge transférée et n’a pas vocation à être pérenne. Elle ne doit donc pas être intégrée dans le calcul du coût réel des dépenses. On relève globalement très peu de jugements précisant les méthodes d’évaluation des charges par la CLECT. Cette situation peut sembler paradoxale, alors que ces méthodes font souvent l’objet de travaux approfondis et de débats nourris en CLECT. Ceci illustre le fait que les membres des CLECT privilégient le consensus, évitant ainsi litiges et recours. Depuis la loi de finances pour 2017, lorsque le rapport de la CLECT n’a pas été transmis aux conseils municipaux, ou à défaut de leur approbation dudit rapport, le préfet est désormais compétent pour déterminer le coût des charges transférées. Pour les dépenses non liées à un équipement, la loi a prévu qu’elles seraient évaluées d’après la moyenne des dépenses figurant dans les comptes administratifs de la collectivité à l’origine du transfert, actualisé selon un indice9, sur une période de trois ans précédant le transfert.

8 CAA Nantes, 21 février 2014, req. no 12NT02774 9 Indice des prix hors tabacs, tel que constaté à la date du transfert


Cette nouvelle disposition peut également servir de référence pour le choix concernant la durée susceptible d’être retenue pour évaluer les dépenses de fonctionnement. à Pour les dépenses liées à un équipement ? L’évaluation des dépenses liées à des équipements est réalisée sur la base d'un coût moyen annualisé. Ce coût intègre :

-‐ le coût de réalisation ou d'acquisition de l'équipement ou, en tant que de besoin, son coût de renouvellement ;

-‐ les charges financières ; -‐ les dépenses d'entretien.

L'ensemble de ces dépenses est pris en compte pour une durée normale d'utilisation et ramené à une seule année. La notion de coût moyen annualisé (introduite en 2004) visait à répondre à la difficulté d’évaluation des dépenses d’investissement, qui par définition sont non récurrentes. C’est le sens de la référence à la durée normale d’utilisation, qui permet d’annualiser la dépense. L’intégration des coûts d’entretien est supposée atténuer les écarts de dépenses d’investissement entre communes, selon qu’elles ont construit l’équipement récemment ou de nombreuses années auparavant. En principe, c’est le coût « initial » de l’équipement qui est pris en compte, que la commune l’ait réalisé ou acquis. La possibilité de retenir, « en tant que de besoin », le coût de renouvellement du bien vise à compenser l’éventuelle absence de données sur le coût « historique » d’un équipement ou le fait que les montants d’investissement n’ont plus de pertinence en raison de leur ancienneté10. Dans la nomenclature comptable M14, les indications sur la durée d’amortissement d’un équipement peuvent renseigner sur la durée normale d’utilisation de celui-ci. Le coût moyen annualisé doit également intégrer les charges financières, c’est-à-dire les intérêts d’emprunts restant à courir. Cette prise en compte vise à transférer à la communauté les outils de financement des investissements, ce qui revient à transférer la capacité financière qu’avait la commune à emprunter. Ceci permet en principe de neutraliser la différence entre les communes qui ont recouru à l’autofinancement et les communes qui ont recouru à un emprunt, générant des frais financiers, pour financer l’équipement transféré. Depuis la loi de finances pour 2017, à l’instar des charges non liées à un équipement, le préfet peut procéder à l’évaluation des charges, en cas de situation de blocage. Celles-ci sont déterminées d’après la moyenne des dépenses figurant dans les comptes administratifs de la commune, actualisée en fonction d’un indice11, sur une période de sept ans précédant le transfert. Cette nouvelle disposition peut, tout comme pour les dépenses de fonctionnement, servir de référence pour le choix de la période à retenir pour les dépenses d’investissement. Qu’il s’agisse des dépenses liées ou non à un équipement, le coût des dépenses transférées est réduit, quant elles existent, des recettes liées au service où à l’équipement transféré : par exemple, des recettes tarifaires, des subventions reçues pour la réalisation d’équipements ou du FCTVA.

En pratique

Pour la compétence culture, les dépenses non liées à un équipement sont principalement constituées par : les fluides (eau, électricité,…), les charges de personnel, les dépenses de fonctionnement et contrats liés à l’entretien courant.

10 Circulaire du 15 septembre 2004 relative aux mesures concernant l’intercommunalité de la loi du 13 août 2004 11 Indice de la formation brute de capital fixe des administrations publiques tel que constaté à la date du transfert


Les dépenses liées à un équipement (ex : bibliothèque) sont, quant à elles, composées de toutes les dépenses engagées au titre de la valorisation de l’équipement, de sa rénovation et des réparations lourdes qui ont un impact sur la valorisation du patrimoine. à Quelle spécificité pour le transfert des biens ? Au-delà des moyens financiers, peut se poser la question du transfert des moyens matériels (bâtiments, outillage…) nécessaires à l’exercice de la compétence. Si ces éléments ne relèvent pas stricto sensu du travail d’évaluation de la CLECT, la question de leur affectation est souvent abordée lors des réunions de la CLECT. Il est important de noter que le transfert des compétences entraîne la mise à disposition gratuite de l’ensemble des biens nécessaires à l’exercice de la compétence par la communauté ou métropole, qui détient alors l’ensemble des droits et obligations du propriétaire, hormis le droit d’aliéner12.

Le cas spécifique des zones d’activité économique (ZAE) Afin de permettre pleinement l’exercice de cette compétence, qui consiste à aménager des terrains pour les commercialiser, la loi a prévu un transfert en pleine propriété (CGCT, art L. 5211-17 du CGCT) des ZAE entre les communes propriétaires et le groupement (communauté ou métropole) qui va exercer la compétence. En effet, la propriété, si elle était conservée par la commune (malgré un transfert de la compétence), bloquerait la capacité de la communauté à commercialiser les terrains. Le transfert obligatoire des ZAE au 1er janvier 2017 n’a pas entraîné de nouvelle rédaction du CGCT sur les dispositions concernant le transfert des zones. Le transfert en pleine propriété demeure, et reste facultatif. Les difficultés issues de la cession des ZAE entre la commune et la communauté ont donc été ramenées au premier plan :

-‐ d’une part, la commune vend un bien sur lequel elle pouvait espérer avoir un retour financier supérieur aux dépenses effectuées au titre de l’aménagement. Dans ce cas, les recettes de commercialisation attendues peuvent intégrer le prix de vente. Autrement dit, le prix sera majoré de ces recettes futures et prévisibles. Cette prise en compte des recettes de commercialisation a également pour but de neutraliser l’inégalité entre la commune, qui cède un terrain sur lequel elle a engagé des dépenses au titre de l’aménagement, et la communauté, qui acquière un terrain aménagé, sur lequel elle va percevoir des recettes du fait des ventes ;

-‐ d’autre part, l’achat par la communauté supposerait que celle-ci ait les moyens financiers de cette acquisition.

De plus, l’évaluation du prix de cession entre les deux parties est entièrement libre à partir des estimations du service des domaines (DIE – Direction de l’immobilier de l’Etat), ce qui peut amener à des situations de blocage. Il est préférable de se référer à une méthode qui permet d’encadrer l’évaluation. Retenir la valeur nette comptable de la zone permet de prendre en compte l’état d’avancement du bien et de confronter les dépenses déjà engagées aux recettes à percevoir. La valeur vénale, quant à elle, est plutôt intéressante lorsque le terrain n’est pas aménagé et, au contraire, qu’il est prêt à être commercialisé car elle prend

12 Art. L. 5211-17 du CGCT


en compte la valorisation du terrain sur sa seule superficie. Seule la valorisation matérielle est prise en compte (aménagement, travaux…) les frais engagés au titre d’études, emprunts contractés… ne le sont pas. La cession en pleine propriété est indépendante du transfert de la compétence en elle-même, l’évaluation des charges par la CLECT au titre du transfert de la compétence développement économique demeure.

B. Quels sont les choix méthodologiques à opérer ? à Quelle période de recensement des données ? Le code général des impôts ne fixe une période de recensement que dans l’hypothèse d’une intervention par le préfet. Concernant les dépenses liées à un équipement, il est fait référence à la « durée normale d’utilisation » (art. 1609 nonies C, IV). La circulaire du 15 septembre 2004 indique que, pour définir la « durée de vie moyenne » d’un équipement, « il pourra être fait référence aux durées d’amortissement en usage qui sont fixées à titre indicatif par l’instruction M14 ». Notons ici que l’amortissement prévu par la M14 répond avant tout à une logique comptable, alors que la durée de recensement à déterminer répond à une logique économique. Le choix de la durée de recensement s’établit notamment d’après la nature de la dépense :

- les dépenses de fonctionnement sont récurrentes, assez stables d’une année sur l’autre, la période de recensement peut être courte, voire annuelle ; - les dépenses d’investissement sont plus ponctuelles, notamment pour les petites communes, et justifient des périodes de recensement beaucoup plus longues pour pouvoir déterminer une moyenne pertinente.

La CLECT reste totalement libre en la matière. Elle peut choisir la période qu’elle souhaite afin de répondre à sa logique propre. Par exemple, si les dépenses ont déjà été faites, la communauté n’aura rien à payer. En revanche, si les dépenses doivent arriver dans le futur proche, elle pourra retenir une durée volontairement courte pour des dépenses d’investissement afin de tenir compte de dépenses prévisionnelles élevées à transférer. En fonctionnement : le choix du dernier exercice permet de correspondre au mieux à la charge que supportait la commune l’année précédant le transfert. Cette approche est à privilégier pour les charges récurrentes et dynamiques (personnel, prestations de services…). Le choix d’une moyenne sur plusieurs exercices peut être préférable pour des charges qui fluctuent dans le temps ou qui s’inscrivent dans des cycles pluriannuels : subventions à des associations, contributions syndicales, études, dépenses liées à la politique de la ville.

En investissement : la référence à la durée normale d’utilisation des équipements renvoie logiquement à des périodes de recensement beaucoup plus longues : qu’il s’agisse de bâtiments ou de réseaux (voirie notamment), leur durée de vie est souvent comprise entre 15 et 30 ans. Cohérente par rapport au cycle d’investissement, cette approche se heurte à la difficulté technique de recensement, par les communes, de données étalées sur de nombreux exercices et/ou très anciennes. Par conséquent, de nombreuses CLECT préfèrent retenir des durées plus courtes. En somme, il s’agit d’arbitrer entre une durée de recensement longue, qui peut présenter des difficultés techniques d‘évaluation pour les communes, et une durée courte, qui peut faire augmenter le coût annualisé.

En pratique

La période de recensement la plus pertinente diffère selon les compétences : - il peut être pertinent de ne remonter que sur 5 ou 7 ans pour la voirie (en raison de la récurrence des travaux effectués) ;


- les dépenses liées au transfert des documents d’urbanisme (PLU notamment) sont beaucoup plus ponctuelles. La période couramment choisie peut être de 10 ans, ce qui correspond au cycle de révision de ces documents. Le transfert de la compétence PLU aux communautés soulève par ailleurs une difficulté particulière. En effet, l’élaboration du PLU et les études qui sont liées constituent le plus souvent une charge de fonctionnement (travail d’agents ou prestataire externe) basculée par la suite en investissement (s’agissant de la production du document d’urbanisme). Cette dépense est néanmoins ponctuelle, d’où la nécessité d’envisager des modulations dans l’établissement du coût moyen annualisé. S’offre par exemple la possibilité de retenir une période de recensement longue pour le fonctionnement ou encore de la faire coïncider avec le recensement des charges d’investissement.

Ils en parlent…

Quelle a été votre méthodologie de recensement des charges ? Communauté urbaine d’Arras. Gaëtan Lechantoux, directeur général adjoint La méthode d’évaluation a été présentée en bureau de communauté pour accord, puis devant les membres de la CLECT afin d’expliquer les éléments du transfert de la compétence, qui dans un second temps la validé. Concernant le recensement des charges, il a été choisi trois exercices pour le fonctionnement et deux mandats pour l’investissement. Par la suite, deux modalités de recensement ont été appliquées pour chaque commune :

-‐ - une première méthode d’évaluation au réel, sans la prise en compte des frais financiers, et avec une détermination des frais généraux plus ou moins importante selon la strate démographique de la commune ;

-‐ - une seconde méthode d’évaluation des charges a été basée sur la longueur de voirie transférée et la population de chaque commune. Le scénario le plus favorable a été retenu pour chaque commune. Communauté d’agglomération Paris Saclay. Bruno Magguilli, directeur général adjoint Le recensement des charges s’est fait au réel :

-‐ - pour le fonctionnement, les charges ont été évaluées sur les trois dernières années, sauf pour le personnel, dont seul le dernier exercice a été retenu ;

-‐ - pour l’investissement, les durées de recensement ont été laissées à l’appréciation des communes, en raison des écarts de durée des cycles d’investissement. In fine, la communauté et les communes se sont accordées sur les montants d’investissement, duquel est déduit le FCTVA. Ce montant a ensuite été minoré de 20% (minoration correspondant à un geste de solidarité en faveur des communes dans le cadre du pacte financier et fiscal). A ainsi été obtenu le montant des charges nettes. Certaines CLECT font le choix de calculer le montant des charges au moyen de ratios plutôt que de les recenser « au réel ». Cette méthode s’observe plus particulièrement sur les dépenses d’investissement. On détermine par exemple un coût forfaitaire par kilomètre (pour la voirie) ou par enfant (pour le scolaire). Cette approche, qui certes facilite la phase de collecte des données pour les communes, peut poser question. D’une part, elle met l’accent sur la fixation du coût par unité recensée : l’ensemble des membres de la CLECT doivent s’accorder sur le montant de référence. D’autre part, elle peut affecter l’équité entre communes, celles dont les charges réelles sont inférieures aux ratios adoptés étant alors défavorisées. Dans le cas des communautés dites XXL, l’utilisation de ratios pourra néanmoins être privilégiée. Cela permet d’éviter pour les communes de petites tailles un travail fastidieux de recensement pour des montants souvent faibles.

Ils en parlent…

Comment la CLECT a-t-elle prévu de s’adapter à son évolution de taille ?


Communauté d’agglomération de Loire Forez. Nathalie Rascle Rosset, directrice financière Au 1er janvier 2017, Loire Forez va s’agrandir et sera composée de 88 communes. Deux communautés de communes fusionneront et 14 communes adhèreront à l’Agglomération Loire Forez. Nous devrions profiter de la mise en place de la nouvelle CLECT de la future agglomération pour revoir nos processus de travail et nos méthodologies. Pour l’instant, nous n’avons rien décidé mais il pourrait être proposé par exemple d’instaurer des groupes de travail sur certaines thématiques ou encore de recourir à des évaluations de charges sur la base de ratios. Pour le transfert de la compétence voirie, l’idée avait été émise d’évaluer les charges selon un ratio au kilomètre carré, mais cette option n’a finalement pas été proposée à la CLECT.

C. Comment délimiter le contour de la compétence ? Au-delà de la définition légale des compétences et de l’éventuel intérêt communautaire, le contour de certaines compétences peut soulever des différences d’appréciation. On relève ainsi des débats fréquents sur la consistance de la voirie ou sur le périmètre exact de la collecte des déchets ménagers. Ces débats résultent en général de contraintes organisationnelles des communes : contrats de prestations dépassant le cadre « légal » de la compétence, agents intervenant à la fois sur la voirie, la signalisation et les espaces verts, interventions à la frontière entre collecte des déchets et propreté urbaine (encombrants, dépôts sauvages, corbeilles de rue…), etc. Ces contraintes organisationnelles peuvent rendre problématique l’identification précise des dépenses spécifiques à la compétence réellement transférée, préalable indispensable à l’évaluation des charges correspondantes. Rappelons que la ventilation budgétaire par fonction n’est pas obligatoire pour les plus petites communes et que, même lorsqu’elle est pratiquée, elle n’est pas toujours suffisamment précise et ne permet pas d’identifier le coût d’un équipement en particulier. De même, beaucoup de communes ne disposent pas d’une comptabilité analytique permettant d’avoir une lecture directe des dépenses par compétence ou équipement. La définition aussi précise que possible du périmètre des charges à transférer est donc une étape importante, préalable à l’élaboration de grilles de recensement et d’évaluation des charges.

Ils en parlent…

Comment ont été définis les contours de la compétence ? Avez-vous opté pour une globalisation ou pour une ventilation par « sous-compétences » (nettoiement, espaces verts voirie, éclairage public…) ? Communauté d’agglomération Paris Saclay. Bruno Magguilli, directeur général adjoint Au sein de la voirie, différents sous-blocs de compétence ont été identifiés en interne, afin de déterminer précisément les composantes de la voirie (bloc nettoiement, éclairage public, espace vert, espace public,…). La délimitation de la compétence s’est voulue extensive, raison pour laquelle les espaces verts y ont été intégrés, mais aussi le nettoiement, la signalétique, le mobilier urbain et l’éclairage. Pour les espaces verts aux abords de la voirie, une cartographie SIG du territoire a été établie afin de délimiter les zones relevant des espaces verts transférés au titre de la compétence voirie et ceux conservés par les communes.

En pratique

Pour la voirie, qui est considérée comme un équipement, le coût initial sera quasi nul, car il est très difficile d’estimer


l’investissement d’origine. En revanche, les dépenses d’entretien sont importantes et constituent un coût récurrent. Il peut potentiellement être minoré par une rénovation de la voirie, dont le coût sera également pris en compte.

Pour ces raisons pratiques, le choix d’une évaluation de la compétence par ratio peut être fait : sera ainsi déterminé un coût par linéaire de voirie, éventuellement pondéré par les caractéristiques des voies en question ou par leur état d’usure.

Ils en parlent…

Communauté d’agglomération Grand Verdun. Charles Defontenay, directeur général adjoint aux ressources financières Quelles ont été les modalités d’évaluation, de transfert et d’harmonisation de la compétence scolaire ? Seule l’année de 2014 a été choisie comme année de recensement des données en fonctionnement. Il s’agissait d’une volonté politique, en raison de l’augmentation des charges sur 2015 (impact des rythmes scolaires). Pour l’investissement, le choix a été d’identifier le montant des charges grâce aux dotations aux amortissements des équipements à transférer. En effet, la ville-centre amortit tous ses amortissements (y compris la voirie). Ainsi, en prenant les dotations aux amortissements des écoles, nous disposions d’une estimation, selon le nombre d’années restant à amortir, du montant des charges d’investissement à transférer. S’agissant de la délimitation de la compétence, le scolaire, le périscolaire et l’extrascolaire ont été transférés. La vision de la compétence a été extensive. Ce transfert en bloc a par ailleurs permis des facilitations dans le cadre du transfert de biens, ce qui limite le nombre de conventions de mise à disposition. En effet, plus le transfert est large, plus le personnel et les biens sont transférés de manière intégrale (certains biens ou personnel étant à cheval sur différents éléments de la compétence). Comment avez-vous procédé pour les agents ? Des conventions ont été passées avec les communes qui ont continué à assurer le paiement d’agents, en raison du temps nécessaire aux transferts de personnel. A l’heure actuelle, les agents ont été transférés mais l’organisation des biens reste à finaliser. Etant donné que toutes les compétences ont été transférées, le scolaire, le périscolaire et l’extrascolaire, et que 20 des 23 communes avaient déjà transféré cette compétence, la carte scolaire n’a pas été modifiée. Une convention de mutualisation des services communs et services mis à disposition encadre la gestion des agents de la ville centre et de la communauté d’agglomération. Le transfert de la compétence scolaire s’est traduit par une modification de la clé de répartition des charges de personnel entre ces deux collectivités.

D. Comment sont pris en compte la dette et les amortissements comptables ?

La loi prévoit que les communes transfèrent au groupement les contrats d’emprunts spécifiquement affectés aux équipements mis à sa disposition. Cette reprise des dettes affectées est liée à l’obligation de reprise des contrats affectés à la compétence par la communauté pour la compétence transférée. La question de la dette non affectée est en revanche plus délicate. à Les emprunts non affectés peuvent-ils être transférés ? Seuls les contrats d’emprunts spécifiquement contractés pour un équipement peuvent être transférés. Or, de nombreuses communes ont recours à des emprunts globalisés (notamment sur leur budget principal), sans affectation à un équipement ou à une compétence particulière. Pour autant, comme le prévoient le code général des impôts et le code général des collectivités territoriales, la charge financière relative aux équipements transférés doit également être transférée.


Deux méthodes existent pour déterminer le transfert d’emprunts non affectés :

§ L’affectation d’un emprunt globalisé peut être envisagée dans le cas où plusieurs emprunts globalisés ont été conclus par la commune. En effet, il est possible d’estimer que l’un de ces emprunts, en raison de son montant, a permis de financer l’équipement transféré. Cet emprunt est alors « fléché » sur la compétence et transféré à la communauté ;

§ L’affectation d’un emprunt n’est pas toujours possible (par exemple, inadéquation entre le montant

des emprunts communaux et le mode de financement des équipements transférés). Dans ce cas il est possible d’estimer une quote-part d’emprunts susceptible d’avoir financé l’équipement. Une fois la quote-part déterminée et en fonction de la méthode qui a été retenue, le transfert peut se traduire par :

-‐ une scission du contrat d’emprunt entre la commune et la communauté, chacune remboursant sa quote-part. L’accord de l’organisme bancaire est toutefois nécessaire, pour la signature de l’avenant

-‐ la signature d’une convention entre la commune et l’EPCI, au titre de laquelle ce dernier verse à la commune une quote-part des annuités. La commune reste alors le seul interlocuteur de la banque.

En pratique

On se situe ici dans une approche « conventionnelle » entre communes et communauté, ce qui peut donner lieu à des débats techniques sur les paramètres de calcul de cette quote-part : taux d’intérêt retenu, durée, profil d’amortissement, référence à l’encours de la ou des communes ou calcul théorique, etc. De nombreuses possibilités dans l’estimation de cette quote-part sont envisageables. Deux méthodes sont couramment employées :

- la méthode par le stock, qui consiste à considérer une fraction d’encours de dette communale comme ayant participé au financement de la compétence transférée ;

- la méthode par les flux, qui consiste à reconstituer des annuités d’emprunts correspondant à la structure de financement des communes, sur la période de recensement des compétences. Dans les deux cas, on estime cette quote-part en ramenant les investissements liés à la compétence transférée dans les investissements totaux. Par exemple, pour une commune, on estime que l’investissement au titre de la compétence scolaire représente 20 % de tous les investissements effectués par la commune, ce qui sert de base à la proratisation de son encours de dette.

L’amortissement du capital de la dette n’entre pas en compte dans le calcul des attributions de compensation, car il n’est pas une charge mais une composante du financement des dépenses d’investissement.

Ils en parlent…

Comment a été prise en compte la dette ?


Communauté d’agglomération Paris Saclay. Bruno Magguilli, directeur général adjoint La dette a été prise en compte dans le transfert de la compétence voirie. Le choix a été fait d’estimer que les communes finançaient leurs investissements à hauteur de 20 % par de l’autofinancement et à hauteur de 80 % par de l’emprunt. Il y a donc eu une convention de remboursement de la dette théorique, passée entre les communes et l’agglomération sur une période de dix ans. Pendant cette période, les communes voient donc la baisse d’attribution de compensation compensée par le remboursement d’emprunt. Cette méthode a été préférée au réel afin d’obtenir un consensus entre toutes les communes et de réussir le transfert de charges en maintenant la cohésion entre tous les acteurs locaux sur ce territoire. De plus, des mécanismes de fonds de concours sont mis en place pour subvenir au besoin de financement de l’agglomération lié à la compétence voirie. En effet, seuls 50 % du montant décrit ci-dessus est prélevé sur l’AC des communes, le reste du financement de la compétence passant par le mécanisme des fonds de concours. Cela permet, d’une part, de ménager les finances des communes, en ne sollicitant des fonds de concours que lorsque l’agglomération en a besoin. Et, d’autre part, cela évite de dégrader trop fortement l’épargne des communes.

Continuer le plan d’amortissement comptable

Pour l’investissement, la question de l’amortissement sur des biens transférés doit être prise en compte. Si cette situation n’intéresse pas directement la CLECT (il ne s’agit pas à proprement parler de l’évaluation des charges), elle doit être en revanche prise en compte dans les opérations d’ordre relevant de la communauté à partir du transfert. L’amortissement est obligatoire pour les communautés dont la population est supérieure ou égale à 3 500 habitants, selon différentes modalités, en application des articles L.2321-2 27 et R.2321-1 du CGCT : - La communauté peut poursuivre l’amortissement du bien selon le plan d’amortissement initial de la commune. La communauté étant substituée aux communes dans toutes leurs délibérations, celle afférant au plan d’amortissement continue de produire ses effets après le transfert ; - La communauté peut également définir, par dérogation, son propre plan d’amortissement. L’EPCI doit alors prendre une délibération, afin de déterminer si le bien sera amorti selon les durées d’amortissement existantes pour la catégorie du bien concerné, ou en déterminant une durée d’amortissement ad hoc. Dans les deux cas, la commune cesse d’amortir le bien mis à disposition et les documents relatifs au plan d’amortissement doivent être transmis au comptable.

E. Comment faire le partage entre les charges indirectes et semi-directes ?


En vue d’estimer un montant aussi exhaustif que possible des charges transférées, il convient dans certains cas, de prendre en compte les coûts induits par la compétence sans se limiter aux charges individualisables. Une méthode de calcul des charges, indirectes et semi-directes, doit être définie par la CLECT afin d’appréhender au mieux le transfert de charge.

-‐ Une charge directe correspond à des coûts directement et exclusivement affectés à la compétence (exemple : prix d’achat de matières premières) ;

-‐ Une charge indirecte correspond aux coûts qui ne peuvent être estimés qu’à la suite de calculs intermédiaires. Elle correspond aux frais de structure qu’induit la compétence, notamment sur les services RH, finances, marchés publics ou encore sur la direction générale de la commune. Il convient d’estimer, sous la forme d’un prorata, le temps passé par chacun des services sur la compétence transférée ;

-‐ Une charge semi-directe correspond à un coût qui, sans être directement affecté à l’exercice de la compétence, participe à son financement, ainsi qu’à celui d’autres compétences. Une clé de répartition peut être retenue, sur le temps d’utilisation des véhicules des services techniques par exemple.

Le calcul des charges indirectes et semi-directes

Les charges semi-directes et indirectes sont des charges « partagées » entre la compétence transférée et les autres missions propres de la commune. Dès lors, le problème de leur calcul se pose, entre exactitude de la donnée et capacité de recensement pour les services, notamment pour les petites communes. - Clé de répartition : la détermination d’une clé de répartition permet une certaine efficacité dans l’estimation du montant des charges. Ce mode d’évaluation peut s’avérer approximatif. Par exemple, on peut estimer que la compétence transférée représente 20 % de l’activité du service RH, d’où la prise en compte de cette mobilisation des services support dans l’évaluation indirecte de la charge. - Evaluation au réel : elle permet d’approcher plus finement la réalité du coût des compétences transférées. Cependant, l’évaluation de chaque charge semi-directe et indirecte peut s’avérer fastidieuse et ralentir le travail de la CLECT. De plus, une trop grande complexité du calcul risque de souffrir d’une incompréhension de la part des communes au moment du recensement.

à Charges indirectes ou mutualisation ? Les transferts de compétence peuvent impliquer des difficultés dans l’évaluation des charges indirectes liées aux frais de personnel. Par exemple, la gestion du personnel transféré par le service des ressources humaines de la commune implique un coût indirect transférable. Les communes ont alors pour principale objection que leurs propres charges de structure ou fonctions-support ne diminueront pas nécessairement à la suite du transfert de compétences, notamment si celui-ci est limité. En effet, quelques mandats ou fiches de paie en moins à émettre ne se traduisent que rarement par une diminution des effectifs des services finances ou RH. L’imputation de la charge correspondante est donc souvent perçue comme un « double compte » par les communes. Corrélativement, la communauté devra réaliser ces prestations et aura besoin du financement correspondant. On observe deux approches en la matière :


-‐ soit recourir à des mises à disposition partielles d’agents par les communes, via des conventions dédiées (de mises à disposition de services par exemple), ce qui permet par exemple de ne déduire de l’AC que 10 % ou 20 % du coût salarial d’un agent communal, la commune refacturant le montant correspondant à la communauté. Mais cette option, budgétairement neutre, peut se heurter à des difficultés organisationnelles ;

-‐ soit recourir à la mutualisation de tout ou partie de ces fonctions supports (RH, finances), ce qui permet de mutualiser les moyens à l’échelle de la communauté.

Ils en parlent…

Comment gérez-vous le personnel entre les communes et la communauté ? Communauté d’agglomération Paris Saclay. Bruno Magguilli, directeur général adjoint Aujourd’hui, pour gérer efficacement la compétence, le personnel est réparti au sein de pôles de proximités, répartis sur l’agglomération. L’agglomération a fait le choix de transférer les agents, mais a dû également mettre en place des conventions de mise à disposition pour le personnel des communes qui n’était pas affecté à 100 % sur cette compétence. Communauté d’agglomération Grand Verdun. Charles Defontenay, directeur général adjoint aux ressources financières Une convention de mutualisation des services communs et services mis à disposition encadre la gestion des agents de la ville centre et de la communauté d’agglomération. Le transfert de la compétence scolaire s’est traduit par une modification de la clé de répartition des charges de personnel entre ces deux collectivités. Communauté urbaine d’Arras. Gaëtan Lechantoux, directeur général adjoint Nous avons décidé de ne pas recourir à des conventions de mise à disposition. C’est pourquoi nous avons transféré les agents passant plus de 60% de leur temps sur la compétence voirie. Pour les autres agents, ils sont restés à la charge des communes et n’ont pas fait l’objet d’une évaluation dans le calcul des charges transférées.

F. Comment valoriser les charges de centralité ? Les charges de centralité correspondent aux coûts supportés par la ville-centre du groupement sur des compétences et des services utilisés par des usagers extérieurs. Ces équipements ou services peuvent revêtir un caractère exceptionnel (théâtre, piscine par exemple) ou récurent (sur-utilisation de la voirie de la ville-centre par rapport à sa population). Les communautés dont l’organisation territoriale est multipolaire sont aussi concernées par ces problématiques de centralité, la notion de ville-centre s’entendant ici comme les communes portant des équipements à rayonnement extra-communal. Au-delà de cette approche théorique, les charges de centralité soulèvent de réelles problématiques financières. Ainsi, les équipements attractifs (culturels, sportifs, etc.) sont des charges importantes pour les villes-centre, bien que bénéficiant à l’ensemble des usagers du territoire communautaire. Les contribuables de la ville-centre supportent des dépenses d’entretien ou de fonctionnement (la masse salariale et les frais généraux pour un conservatoire de musique par exemple) supérieures à ce qu’ils supporteraient si seuls ses habitants en étaient usagers. Parallèlement, les communes voisines ne sont pas tenues de financer ces services publics ou équipements qui bénéficient pourtant à leurs habitants. Le transfert de compétence permet de faire partager le poids des charges de centralité entre tous les contribuables du territoire communautaire.


En l’absence d’obligation précise en la matière, la prise en compte des « charges de centralité » relève avant tout d’un choix politique décidé au sein de la CLECT. Le choix peut être fait d’évaluer un niveau de charge de centralité pour chaque compétence et de moduler en conséquence l’attribution de compensation. Il est également possible de prévoir, au sein d’une dotation de solidarité communautaire, une composante au titre des charges de centralité.

Ils en parlent…

Communauté d’agglomération Grand Besançon. Pascal Brenière, directeur général adjoint en charge du pôle gestion et modernisation Comment ont été identifiées les charges de centralité ? (Celles portées par la seule « ville-centre » ou par type d’équipement ?) Nous n’avons pas de dispositif particulier permettant de reconnaître les charges de centralité. Lorsqu’il y a un transfert à l’agglomération d’un équipement d’intérêt communautaire, l’AC est calculée sur la base de la charge nette supportée par la ville au titre de cet équipement. Si notre communauté adoptait un mécanisme de reconnaissance des charges de centralité, il conviendrait au contraire d’opter, en cas de transfert d’un équipement d’intérêt communautaire, pour une AC intégrant la charge qu’elle supportait jusqu’alors. Une réflexion sur les charges de centralité, menée par les services, en lien avec l’exécutif communautaire et en parallèle du projet de territoire, est en cours d’élaboration. Le débat n’est donc pas à proprement parler encore ouvert. Nous sommes actuellement dans un mouvement de mutualisation : la réflexion porte davantage sur ces questions. La discussion sur les charges de centralité n’arrivera que lorsque le débat autour du projet de territoire débutera et à l’occasion d’un éventuel passage en communauté urbaine. Comment ont été pris en compte les investissements concernant les équipements structurant ? Le conservatoire à rayonnement régional a été transféré à la communauté. S’agissant des autres équipements structurants, s’il n’y a pas d’intérêt communautaire défini, il revient à la ville-centre de financer leur fonctionnement et les investissements. Une solidarité entre l’agglomération et la ville existe néanmoins à travers les subventions d’équipements, des fonds de concours peuvent être versés par la communauté à la ville-centre, comme cela a été fait pour la rénovation de la Citadelle.

G. Quelle procédure de recensement ?

à Elaboration et diffusion de la grille de recensement Pour procéder au recensement des charges à transférer, il est utile d’établir une grille à remettre aux communes, identifiant les recettes et les dépenses opérées au cours des dernières années. Tout l’enjeu est de préparer une grille suffisamment précise pour assurer l’exhaustivité dans le recensement des données, mais assez simple et lisible pour permettre, notamment aux petites communes, de se l’approprier et de la remplir avec justesse. Ladite grille, établie selon le même modèle qu’un compte administratif, est généralement divisée en une partie « fonctionnement » et une partie « investissement » pour chaque compétence, sous-divisée en comptes. Le degré de détail de la grille peut être problématique. Une grille trop précise (détail de tous les articles comptables concernés


par la compétence) sera difficilement comprise et complétée par certaines communes. A l’inverse, une grille trop synthétique (qui reste au niveau du chapitre) ne permettra pas d’obtenir une lecture fine des données. Par ailleurs, il convient de bien identifier l’interlocuteur adéquat appelé à remplir cette grille. Dans les petites communes, le secrétariat de mairie est souvent le seul interlocuteur à même de remplir le document. Dans les mairies plus importantes, un fléchage doit être fait vers le directeur des finances ou le directeur général adjoint en charge des ressources afin qu’il puisse mobiliser les différents services de manière transversale.

Exemple de grille de synthèse de recensement des données

à Ajustements avec les communes Un temps d’échange avec les communes et les services chargés de remplir les grilles est bien souvent nécessaire. En effet, une analyse qualitative des grilles est indispensable pour repérer d’éventuelles incohérences, des oublis ou des charges inscrites sans raison. Ce temps permet également de diffuser la méthode et les enjeux du transfert de charges auprès des communes. En cas de doute persistant sur les données transmises par les communes, les services de la communauté ont la possibilité de rencontrer directement les responsables de la commune, voire d’étudier dans le détail la comptabilité de la commune (via le grand livre), pour préciser la réalité de la charge transférée.

à Le cas des compétences transférées à un syndicat La communauté peut se voir transférer par ses communes des compétences qui étaient déléguées à un syndicat.

Charges

2014 2015 2016 Moyenne

34801 55134 57467 49134

765 978 678 807

0 0 0 0

35566 56112 58145 49941

35566 56112 58145 49941

Recettes

2014 2015 2016 Moyenne

456 0 546 334

456 0 546 334

456 0 546 334

Charges nettes

2014 2015 2016 Moyenne

-35 110 -56 112 -57 599 -49 607

35 110 56 112 57 599 49 607

Contrôle

Solde net

011 - Charges à caractère général

Charges

Total

Contrôle

65 - Autres charges de gestion courante

Autres

TOTAL

Contrôle

Recettes

TOTAL

Autres


L’évaluation est alors simplifiée et indépendante du choix du futur mode de gestion arrêté par la communauté, qu’elle devienne elle-même membre du syndicat ou qu’elle exerce directement la compétence. Le coût à prendre en compte pour l’évaluation des charges est celui de la contribution syndicale que versait antérieurement la commune.

à Le cas des compétences exercées en budget annexe Certaines des compétences sont exercées au sein d’un budget annexe. Notons que la dissolution des budgets annexes, la reprise des excédents ou déficits ainsi que la constitution d’un nouveau budget annexe pour la communauté sont des éléments qui n’ont pas vocation à influer le montant des AC. S’agissant des SPIC (services publics à caractère industriel et commercial), ceux-ci sont équilibrés en recettes et en dépenses. Lorsqu’une commune transfère la compétence à sa communauté, seul le flux financier régulier qui existait entre le budget principal de la commune et son budget annexe est recensé au titre de la charge transférée. Si ce flux est de nature exceptionnelle (compte 67) la même question se pose que pour les transferts de charges non récurrents : possibilité de prendre un coût moyen annualisé de ce flux exceptionnel ou de ne retenir que la dernière année concernée par le recensement. S’agissant des SPA (services publics administratifs), qui sont équilibrés par une subvention du budget principal, il est nécessaire pour la CLECT de recalculer l’intégralité du coût de la compétence transférée à la communauté. En cas de transfert de budget annexe, la question de l’affection de l’excédent ou du déficit du budget est posée. Le Conseil d’Etat a jugé qu’au moment du partage des excédents, il convenait « de rechercher si l’excédent de trésorerie est ou non nécessaire pour faire face aux besoins de financement relatifs à des opérations décidées à la date de la répartition et non encore retracées au bilan de l'établissement public ». Faute d’accord entre les parties, cette répartition relève du préfet13. Ainsi, la communauté peut reprendre l’intégralité de l’excédent dans le cas où des coûts engagés sont constatés dans le budget annexe, au titre de la continuité de gestion de l’activité. La logique ici étant d'apprécier les excédents comme des ressources volontairement réservées par la commune, en prévision de futurs équipements. Suivant la même logique, le Conseil d’Etat a par ailleurs estimé que le solde d’un compte administratif du budget annexe d’un SPIC « ne constitue pas un bien qui serait nécessaire à l’exercice de ce service public, ni un ensemble de droits et obligations qui lui seraient attachés »14.

13 CE, 21 novembre 2012, n° 346380, Sophia Antipolis 14 CE, 25 mars 2016, n° 386623, commune de La Motte-Ternant


III. LES REGLES DE FIXATION DES ATTRIBUTIONS DE COMPENSATION

Les attributions de compensation ont vocation à équilibrer le transfert de recettes résultant du passage d’une communauté en fiscalité professionnelle unique (FPU), ainsi que les transferts de charges opérés des communes vers la communauté. Elles permettent donc d’assurer la neutralité fiscale du changement de régime fiscal et, également, des transferts de compétences.

Le versement des attributions de compensation revêt le caractère d’une dépense obligatoire (article 1609 nonies C, V, CGI). A défaut, l’absence d’exécution budgétaire après mise en demeure donne lieu à un mandatement d’office.

A. Quelle est la composition d’une attribution de compensation ?

Deux éléments composent une attribution de compensation :

- la composante « fiscale », appelée attribution de compensation fiscale, correspondant aux ressources fiscales transférées entre les communes et la communauté, au moment de l’adhésion de la commune ou du passage en FPU. Cette donnée est figée ; - la composante « charges », correspondant au coût net des charges transférées par les communes à la communauté. Ce montant peut évoluer à mesure que les communes transfèrent des charges nettes à la communauté.

Attribution de compensation actuelle de la Commune

Charges nettes transférées par la Commune

Charges nettes de fonctionnement

Charges nettes d’investissement

AC versée par la Communauté


La composante fiscale de l’attribution de compensation

La composante fiscale de l’attribution de compensation correspond à la somme des produits de la fiscalité professionnelle, perçus par la commune l'année précédant le passage en FPU :

- Cotisation foncière des entreprises (CFE) ;

- Cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) ;

- Imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) ;

- Taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TAFNB) ;

- Taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM).

Auxquels s’ajoutent les montants de certaines compensations versées par l’Etat (dont notamment la compensation pour suppression de la part salaire, la CPS) (montant actualisé).

Elle prend aussi en compte la préexistence d’accords de reversement de fiscalité liés aux ZAE et corrige l’impact de la réduction du taux de TH du département initiée par la réforme fiscale de 2011.

Source : art. 1609 nonies C, CGI

Rappelons que la CLECT se contente de produire le rapport qui retrace la charge nette transférée par chaque commune ; c’est au conseil communautaire d’adopter les AC en conséquence. S’il se conforme au rapport de la CLECT, le conseil communautaire se situe dans le droit commun, dans lequel aucune modalité spécifique de délibération sur le montant des AC n’est prévue. A l’inverse, le conseil communautaire peut opter pour une fixation dérogatoire des AC (voir ci-dessous). Le montant des charges transférées peut être supérieur à la totalité des produits de fiscalité professionnelle (perçue par la communauté et reversée en partie dans l’AC), l'attribution de compensation devient alors négative ; la commune verse donc une AC au profit de la communauté (ou métropole). Cette attribution négative s’inscrit pleinement dans l’objectif de neutralité budgétaire du transfert de charges. Il convient aussi de rappeler que les services mutualisés font l’objet de flux financiers spécifiques entre communes et communauté. Ces derniers ne sont pas pris en compte en tant que tels dans le calcul de l’attribution de compensation mais peuvent lui être imputés sur le plan comptable (ce qui avantageux pour le calcul du CIF).

En quelques chiffres

→ EPCI à fiscalité professionnelle unique : - 90% versent des AC à leurs communes, pour une moyenne de 171€ par habitant -5 8% reçoivent des AC de leurs communes, pour une moyenne de 4,90€ par habitant

→ EPCI à fiscalité additionnelle (FPZ)15 : - 5% versent des AC à leurs communes, pour une moyenne de 55€ par habitant - 4,5% reçoivent des AC de leurs communes, pour une moyenne de 0,5€ par habitant En 2013, le montant des AC positif représentait 8,5 milliards d’euros, alors que celui des AC négatives représentait 258 millions d’euros. Source : AdCF, janvier 2015

15 L’article 1609 quinquies 4 II du CGI donne la possibilité aux communautés en FPZ d’instituer une attribution de compensation facultative, sur la base de la CFE transférée à la communauté.


B. Comment réviser les attributions de compensation dans le cadre des transferts de charges ?

L’article 1609 nonies C du code général des impôts impose que les attributions de compensation soient révisées lors de tout transfert de charges. Ce sont, dans ce cas, les montants des charges transférées tels qu’évalués par la CLECT puis approuvés par les deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci ou l’inverse (voir ci-dessus). Nota bene : La procédure est toujours la même pour chaque compétence transférée :

-‐ La CLECT évalue les charges et remet son rapport, dans un délai de neuf mois à compter de la date du transfert ;

-‐ Le rapport doit être approuvé par les communes, à la majorité qualifiée des conseils municipaux, dans un délai de trois mois à compter de la transmission du rapport au conseil municipal par le président de la CLECT.

Le premier alinéa du II de l’article L 5211-5 du CGCT, auquel se réfère l’article 1609 nonies C du CGI pour l’adoption du rapport de la CLECT, prévoit l’expression par deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou par la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population. L’avis favorable de la commune la plus peuplée, dès lors qu’elle représente plus du quart de la population totale, n’est donc pas nécessairement requis, contrairement à d’autres cas de majorité qualifiée prévus dans le fonctionnement des intercommunalités. Il n’est prévu aucun délai au terme duquel l’avis des communes serait réputé favorable. A noter : depuis la loi de finances pour 2017, tous les cinq ans, le président de la communauté devra présenter un rapport, sur l’évolution du montant des attributions de compensation au regard des dépenses liées à l’exercice des compétences par la communauté.

C. Quelles sont les modalités de révisions dérogatoires des attributions de compensation ?

Les attributions de compensation (AC) ne peuvent jamais être indexées. La loi prévoit toutefois des modalités de révision dérogatoire, liées ou non à un transfert de compétence, permettant de les modifier. Elles sont au nombre de quatre.

♦ La diminution significative des bases Dans le cas où une diminution des bases imposables réduit le produit disponible des impositions, la communauté peut décider, à la majorité simple et sans l’accord des communes, de réduire le montant des attributions de compensations. Cependant, la mise en œuvre de cette dérogation s’avère complexe, en raison de l’imprécision des critères de déclenchement. En effet, aucune disposition légale ou jurisprudentielle ne quantifie le degré de diminution des bases suffisant pour déclencher cette modalité de révision. De même, il n’est pas précisé le niveau de diminution d’AC. Il ne semble pas que cette possibilité soit réellement appliquée dans les faits. Le déclenchement de cette dérogation pourrait notamment avoir lieu en cas de sortie d’une commune disposant de fortes bases de fiscalité.


♦ La révision dite « libre » Alors que l’unanimité du conseil communautaire était initialement requise pour procéder à une révision « libre », des modifications législatives successives en ont assoupli les conditions de vote. La loi de finances rectificative pour 201416 a d’abord remplacé l’unanimité par la majorité des deux tiers du conseil communautaire mais en y ajoutant l’accord de l’ensemble des conseils municipaux. Désormais, le régime est un peu plus souple : depuis la loi de finances initiale pour 2016, la majorité des deux tiers du conseil communautaire doit être assortie de l’accord des conseils municipaux des seules communes « intéressées ». Notons ici une ambiguïté possible de la notion de « commune intéressée ». En effet, une lecture stricte conduit à penser que seules les communes dont l’AC est modifiée de manière dérogatoire doivent donner leur accord. Toutefois, une lecture plus extensive laisse entendre que toutes les communes sont de fait intéressées par les finances communautaires, même si l’AC d’une seule commune est modifiée de manière dérogatoire. Cette lecture extensive semblerait néanmoins aller à l’encontre de l’évolution souhaitée par le législateur. La délibération relative au montant des attributions de compensation ne peut s’effectuer qu’en s’appuyant sur des travaux de la CLECT. Le rapport de la CLECT ne constitue qu’un document préparatoire et l’organe délibérant peut s'écarter des préconisations qui y figurent ou ne retenir qu'une partie des facteurs de compensation. Néanmoins, il ne peut statuer qu’en se fondant sur les évaluations expresses figurant dans le rapport. Si l’organe délibérant souhaite se prononcer sur la base d’une évaluation des charges autre que celle présentée dans le rapport, il doit de nouveau solliciter la CLECT, afin de faire objectiver par la CLECT l’hypothèse qu’il souhaite retenir. Il est donc conseillé que la CLECT établisse un recensement large des charges, dans le cas où le conseil communautaire souhaiterait évaluer les AC au moyen d’un ratio ou de données non évaluées par la CLECT en premier lieu. Par conséquent, la révision libre n’implique pas la faculté, pour le conseil communautaire, d’introduire de nouveaux éléments, non expertisés et non chiffrés par la CLECT, dans la détermination du montant des AC17.

Les AC d’investissement L’attribution de compensation d’investissement peut être adoptée selon l’une des modalités de délibération de révision libre des AC, le texte prévoyant à cet effet que « ces délibérations peuvent prévoir d'imputer une partie du montant de l'attribution de compensation en section d'investissement ». L’adoption doit donc se faire selon les conditions de majorité de la révision libre des AC pour mettre en place une AC d’investissement, soit la majorité des deux tiers du conseil communautaire assortie de l’accord de l’ensemble des conseils municipaux des communes « intéressées ». L’origine de ce dispositif Le transfert de la charge s’impute sur les finances communales via l’AC, diminuée du montant de la charge transférée (ou en augmentant le montant de l’AC, pour les AC négatives). Même si le transfert de charges est neutralisé

16 Article 34 de la loi n°2014-1655 du 29 décembre 2014 de finances rectificative pour 2014 17 Question écrite n°23253 de Mme Estelle Grelier, réponse ministérielle du 30 juillet 2013, JO Assemblée nationale


financièrement par l’allègement des compétences à financer, il peut avoir des conséquences pénalisantes sur le plan budgétaire. En effet, le système originel des attributions de compensation affecte uniquement la section de fonctionnement, alors que les charges transférées relèvent de la section d’investissement de la commune pour les transferts d’équipements. Financièrement neutre, l’opération peut occasionner des répercussions budgétaires pénalisantes pour les communes. Ainsi, la diminution des attributions de compensation (en recettes de fonctionnement) conduit à une baisse de l’épargne brute communale, et donc à un affaiblissement de leurs marges d’autofinancement. Après avoir été souvent débattue (et ayant fait l’objet d’amendements non adoptés) la possibilité de créer des « AC d’investissement » a finalement été instituée par amendement en loi de finances rectificative pour 2016. En pratique Si l’intention du législateur est claire, à savoir permettre d’imputer le transfert des charges d’investissement en section d’investissement des budgets communaux, la formulation peut porter à confusion. Ce n’est en fait qu’à l’occasion du transfert de nouvelles dépenses d’investissement que cette AC d’investissement peut être arrêtée. Pour une même charge transférée, est créé un second flux financier en section d’investissement, en dépense côté commune et en recette d’investissement côté communauté. Une fois créé, ce flux devient récurrent. A noter que l’imputation comptable pour l’AC d’investissement n’a pas encore été créée. Des territoires comme Grenoble-Alpes et Bordeaux Métropole réfléchissent à la mise en place d’AC d’investissement. ♦ Le cas de modification du périmètre intercommunal Les évolutions de périmètre intercommunal (adhésion de commune, fusion de communautés, etc.) n’entraînent pas de modification du montant des attributions de compensation pour les communes déjà membres de la communauté, sauf si un transfert ou une restitution de compétence accompagne cette modification. Cependant, il est possible de déroger à ce principe et de procéder à une révision du montant des AC pour les communes concernées suivant deux modalités :

-‐ Première possibilité, par accord exprimé par le conseil communautaire à la majorité des deux tiers et l’ensemble des conseils municipaux des seules communes « intéressées ». Dans ce cas, la modification est libre, aucune limite n’est posée par la loi pour encadrer la variation de l’AC.

-‐ Seconde possibilité, pendant les deux premières années suivant la modification du périmètre, il est possible de procéder à une révision par une délibération à la majorité des deux tiers du conseil communautaire. Cette modification (en majoration ou en minoration) ne peut excéder 30 % du montant des attributions de compensation initiales (contre 15% précédemment), sous réserve qu’elle ne représente pas plus de 5 % des recettes réelles de fonctionnement de la commune, l’année précédant la révision.

♦ La diminution sous condition de potentiel financier élevé

Dans le cas où certaines communes disposent d’un potentiel financier par habitant supérieur à 20% du potentiel financier par habitant moyen de la communauté, le conseil communautaire et les communes membres concernées peuvent procéder à la diminution des attributions de compensation, par délibérations concordantes, prises à la majorité qualifiée, prévue au premier alinéa du II de l’article L 5211-5 du CGCT. Cette réduction ne peut excéder 5% du montant initial des attributions de compensation.


D. Quelle mise en œuvre pratique de l’attribution de compensation ?

à Et si la compétence est transférée en cours d’année ? En principe, les transferts de compétences et les changements statutaires interviennent au 1er janvier de chaque année. Ceci facilite notamment le calcul des attributions de compensation modifiées, calculées par année pleine. Pour des raisons pratiques ou liées à une spécificité de la compétence, il peut arriver que le transfert intervienne en cours d’année. Or, lorsque le montant des attributions de compensation est arrêté par le conseil communautaire, celui-ci est fixé pour l’année entière, si le transfert de compétence est intervenu en cours d’exercice. Dès lors, il convient de proratiser le montant des attributions de compensation modifiées, afin de couvrir la période entre le transfert de compétence et le 31 décembre de l’année en cours. Cette opération est facilitée par le fait que les attributions de compensation sont versées par douzième aux communes. Ce type de transfert peut être notamment envisagé pour la compétence scolaire transférée à la rentrée de septembre. Dans ce cas, si la CLECT adopte son rapport avant le 15 février suivant, l’AC définitive prend en compte ce transfert de compétence et une régularisation règle la période septembre-décembre de N-1.

à Quelle instance fixe le montant ? Cette question est souvent soulevée et renvoie à celle, plus large, de l’articulation ou de la limite de compétence entre CLECT, conseils municipaux et conseil communautaire. Au regard du code général des impôts, la mission de la CLECT se limite à évaluer le montant des charges transférées, sur laquelle seule la délibération des conseils municipaux est prévue. Le conseil communautaire n’intervient donc pas dans le processus d’évaluation des charges. A l’inverse, c’est bien au seul conseil communautaire que revient la fixation du montant des attributions de compensation, qu’elles soient provisoires ou définitives (cf. ci-après), dans le cadre des règles exposées ci-dessous :

- soit par imputation des charges transférées, sans aucune latitude par rapport aux montants approuvés par les conseils municipaux ; - soit dans le cadre des dérogations exposées plus haut, lesquelles requièrent l’accord des conseils municipaux sous certaines conditions.

à AC prévisionnelles / AC définitives ? Le conseil communautaire doit communiquer aux communes membres, avant le 15 février de chaque année, le montant prévisionnel des attributions de compensation pour l’année en cours. La loi ne prévoit pas de modalités d’approbation particulières au titre des attributions de compensation prévisionnelles. Elles sont donc adoptées à la majorité simple des membres du conseil communautaire. Ces attributions de compensation prévisionnelles visent à éviter que la régularisation en fin d’année soit trop importante, notamment lorsque l’évaluation des charges intervient en cours d’année.


A la suite d’un nouveau transfert de compétence, elles consistent donc en des AC diminuées d’un montant estimatif de charge à déduire. Le cas échéant, cette diminution peut s’appuyer sur les travaux préparatoires de la CLECT (voir supra). En l’absence d’encadrement règlementaire, les AC prévisionnelles peuvent également être égales aux AC de l’année précédente, si les conseillers communautaires acceptent une régulation plus importante en fin d’exercice. à Comment sont versées les AC ? Les attributions de compensation sont versées ou prélevées aux communes mensuellement, même si leur calcul est opéré pour l’année, contrairement à la dotation de solidarité communautaire versée en une seule fois. Dès lors se pose la question des flux de trésorerie pour les communes ou les communautés. Un versement optimal des AC pour la communauté se situe au lendemain de la réception des douzièmes de fiscalité. Pour rappel, la loi de finances pour 2017 prévoit que, tous les cinq ans, le président de la communauté devra présenter à l’assemblée délibérante un rapport concernant l’évolution du montant des AC, au regard des dépenses liées à l’exercice des compétences par l’EPCI. Cette disposition devrait permettre d’évaluer le glissement du coût de la compétence, ayant conduit à un accroissement ou à une diminution du coût d’exercice de la compétence. En revanche, si la nouvelle rédaction de l’article 1609 nonies C du CGI prévoit la présentation du rapport du président de la communauté, elle ne dispose pas qu’il s’en suit une réévaluation des AC. Ce rapport n’a qu’un rôle indicatif et informatif dans le but de mettre en exergue la nouvelle réalité financière d’une compétence. La question de la CLECT et de son rôle éventuel dans la production de ce rapport n’est pas non plus traitée, ce qui conduit à une association facultative de la CLECT à ce travail. Par ailleurs, ce rapport donne lieu à un débat au sein de l’organe délibérant de la communauté et il doit en être pris acte par une délibération spécifique. Cette formulation, identique à celle inscrite pour le débat d’orientation budgétaire (CGCT, art. L. 2312-1), n’implique pas un vote d’approbation du rapport. S’agissant d’une délibération spécifique, celle-ci devra être transmise au représentant de l’Etat. Ce rapport doit également être transmis aux communes membres de la communauté. Le texte se limitant à cette précision, les communes n’ont pas à soumettre le texte à approbation par le conseil municipal.


CONCLUSION : LA CLECT, UN OUTIL AU SERVICE DE L’INTEGRATION

INTERCOMMUNALE

La CLECT est un organe-clé dans le processus d’évolution de l’intercommunalité. Favorisant la neutralité des transferts de compétences, cette commission locale est un lieu d’évaluation, de réflexion et de débat au sein de l’espace communautaire, susceptible de contribuer à une intégration croissante entre les communes et leur communauté, aux côtés des Pactes financiers et fiscaux de deuxième génération. Le Pacte financier et fiscal revêt à cet égard un intérêt majeur, notamment dans l’organisation de la CLECT et la conduite de ses travaux. Le Pacte financier est en effet porteur d’un objectif de solidarité. Il a vocation à accompagner la mise en œuvre du projet de territoire, notamment en réduisant les disparités de charges et de ressources entre les communes membres du groupement. Si les Pactes financier et fiscaux de « première génération » ont été mobilisés à des fins d’optimisation de la dotation globale de fonctionnement et de redistribution des ressources au travers la dotation de solidarité communautaire (DSC) par exemple, ces stratégies disparaissent progressivement avec la baisse des dotations de l’Etat. Désormais, ces Pactes sont appelés à prendre une autre dimension. La poursuite des contraintes financières, la faible dynamique des ressources, la nécessité de bâtir de nouvelles solidarités au sein des territoires communautaires, en lien avec les évolutions de périmètre et l’accroissement des écarts de richesse entre communes imposent un renforcement de la gouvernance financière au sein des intercommunalités. La CLECT, au-delà des travaux d’évaluation des charges, par sa capacité à développer un regard partagé sur la situation financière du territoire communautaire, est porteuse de cet enjeu.

CONTACTS

Claire Delpech [email protected] Sylvie Jansolin [email protected] Simon Mauroux [email protected]

Camille Allé [email protected]

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