Traité de droit colonial. Tome Premier

MANIOC.orgBibliothque Alexandre Franconie

Conseil gnral de la Guyane

T R A I T DE

D R O I T C O L O N I A L

T R A I T D E

D R O I T C O L O N I A L p a r

P. D A R E S T E Avocat honoraire au Conseil d'Etat et la Cour de Cassation

Directeur du R e c u e i l d e L g i s l a t i o n , d e D o c t r i n e e t d e J u r i s p r u d e n c e c o l o n i a l e s

Prsident du Comit des Jurisconsultes de V Union coloniale

Membre de V Acadmie des Sciences Coloniales

et de l ' I n s t i t u t Colonial International

a v e c l a c o l l a b o r a t i o n d e p l u s i e u r s J u r i s c o n s u l t e s

Prface de M. P. MATTER Membre de l ' I n s t i t u t ,

Procureur Gnral la Cour de Cassation

T O M E I I

P A R I S 41, Rue de la Bienfaisance

1932

CHAPITRE IX

ORGANISATION FINANCIRE par M. A L L A R D

L'organisation financire coloniale constitue un problme qui s'est pos en tous temps, et en tous pays, ds l'origine des colonies.

Ce problme est double. Il consiste, en premier lieu, dans la rpartition des recettes et

des dpenses entre la mtropole et les colonies, rpartition qui devient ncessaire ds que l'afflux des colons, l'essor social et conomique du pays lui crent une personnalit qui se traduit par l'institution d'un budget local.

Il se poursuit, en second lieu, par la dtermination de l'autorit qui doit tre confr le pouvoir de dresser ce budget local, d'en tablir les recettes en pourvoyant aux voies et moyens, et d'en fixer les dpenses.

Il est peine besoin de faire observer que l'une et l'autre de ces questions, la seconde surtout, sont d'ordre politique plus encore que financier ; que le principe mme de la colonisation en est affect, et que la solution qu'elle reoivent peut tre de premire importance pour les relations des colonies avec la mtropole, et pour le succs de l'entreprise coloniale.

Aussi n'est-il pas surprenant que les systmes aient beaucoup vari. En cette matire plus qu'en toute autre, l'historique s'impose.

SECTION I r e

Historique.

318

Ancien rgime. Les Compagnies. A l'origine, lorsque les entreprises coloniales taient des uvres particulires, la question ne se posait pas dans les mmes termes : il ne s'agissait pas de rpartir les recettes et les dpenses entre une administra-tion centrale et des administrations locales, mais entre l'Etat et les particuliers ou les socits qui risquaient ces entreprises. Plus exactement, les bnfices et les charges incombaient en prin-cipe, pour la totalit, ces derniers. Lorsque furent cres les

2 C H A P I T R E I X

compagnies charte, elles taient investies de droits rgaliens, notamment des droits domaniaux et de celui de lever l ' impt, et par contre taient charges d'organiser les services publics et d'en faire les frais. Le concours pcuniaire que le roi leur apportait consistait en subventions, en prts, en primes, et aussi en mesures de propagande, destines encourager l'afflux des capitaux et allant parfois jusqu' la pression.

Intervention du pouvoir royal. Ce furent prcisment les difficults financires qui amenrent l'insuccs ou la ruine des compagnies, et obligrent le pouvoir royal se substituer elles, par voie de dchance ou de rachat. Ce fut le rgime de l'admi-nistration directe par la mtropole. L'Etat, qui assurait ses frais l'entretien de la force arme, de l'appareil judiciaire, de l'admi-nistration, percevait pour son compte, aux colonies, les impts et les douanes. Abstraction faite de quelques vellits de dcen-tralisation, qui se traduisirent notamment, la fin de l'ancien rgime, par l'institution, aux Antilles, d'une assemble coloniale fixant l'assiette de l 'impt (I), le trsor royal percevait seul les recettes de toute nature et survenait seul aux dpenses, et le roi dcidait seul des unes et des autres, lgifrant, fixant l ' impt, et organisant les services. C'est ce qu'on a appel le systme de l'assujettissement .

319

Priode rvolutionnaire et impriale. Comme il a t expliqu plus haut (2), les lois rvolutionnaires, soient qu'elles soumissent les colonies une lgislation distincte, soit qu'elles les assimilassent des dpartements franais, rservaient toujours l'autorit mtropolitaine le droit de lgifrer, et par suite de dis-poser des revenus des colonies et d'en ordonner les dpenses. Rien n'tait chang au systme de l'ancien rgime. Tout au plus peut-on relever quelques essais de distribution entre les finances locales et le trsor mtropolitain, tels, par exemple, que le dcret du 15 juin 1791, qui pose en principe que les contributions perues dans la colonie ne pourront excder les frais de son gou-vernement et de sa protection en temps de paix et ceux de ses dpenses locales . De mme, la loi du 12 nivse an VI , tout en assimilant les dpartements coloniaux ceux de la mtropole, distingue les dpenses publiques et les dpenses locales et indique les moyens de pourvoir ces dernires. Mais toutes ces dispositions restrent peu prs lettre-morte, tant raison de leur insuffisance que de l'tat de guerre, qui en rendit l'application impossible.

Il en fut de mme sous le Consulat et l 'Empire. Les lois sp-ciales, qui devaient rgir les colonies aux termes de la constitution du 22 frimaire an VI I I , ne furent jamais rendues. Tout au plus

( 1 ) O r d o n n a n c e d u 17 j u i n 1 7 8 7 . ( 2 ) C h . I I I ( L g i s l a t i o n ) , 9 1 .

O R G A N I S A T I O N F I N A N C I R E 3

peut-on signaler un arrt du 6 prairial an X , pris pour la Marti-nique et Sainte-Lucie, qui appelait trois principaux habitants et trois principaux ngociants tre consults sur la rpar-tition des contributions, lesquelles taient d'ailleurs tablies par le gouvernement.

En fait, les colonies furent livres elles-mmes et durent pourvoir leurs besoins.

320

Restauration. Les colonies rcupres au trait de Paris furent tout d'abord replaces sous le rgime en vigueur avant 1789 (1). La Martinique, la Guadeloupe, l'le Bourbon et la Guyane furent dotes, ds 1819, d'un embryon de conseil local sous la forme d'un comit consultatif de neuf membres nomms par le roi sur la proposition du gouverneur ; ce comit mettait un avis sur les contributions, sur les budgets locaux et municipaux, sur les comptes annuels (2).

Les grandes ordonnances. Mais c'est seulement en 1825 qu'une rforme capitale fut accomplie. Elle eut pour prlude l'ordonnance du 26 janvier, qui chargeait la Martinique, la Gua-deloupe et Bourbon de pourvoir leurs dpenses intrieures sur leurs revenus locaux , leur faisant abandon de leurs revenus, quelles qu'en fussent la nature et l'origine . Cette mesure fut tendue la Guyane, l'Inde et au Sngal par l'ordonnance du 17 aot suivant. Pour la premire fois, les colonies obtenaient l'autonomie financire.

En ce qui concerne les recettes, il est remarquable que les ordon-nances allaient de prime abord l'extrme, en attribuant aux colonies l'ensemble des revenus perus sur leur territoire, y compris les droits de douane, dont le gouvernement mtropolitain se rser-vait pourtant l'tablissement et le contrle exclusifs.

En ce qui concerne les dpenses, restait dterminer ce qu'il fallait entendre par dpenses intrieures .

Recettes et dpenses taient d'ailleurs perues, effectues et administres par des fonctionnaires de l'Etat, les colonies n'tant dotes d'aucun corps reprsentatif.

Les ordonnances organiques des 21 aot 1825 (Bourbon), 9 fvrier 1827 (Antilles), 27 aot 1828 (Guyane), furent rendues sur cette base.

Le budget des recettes et des dpenses du service intrieur de la colonie, qui ne sont d'ailleurs pas autrement spcifies, est prpar par le gouverneur, soumis au conseil gnral, sanctionn par le pouvoir central ; le gouverneur pourvoit son excution.

Les comptes du service local sont soumis au conseil gnral. Cette assemble donne son avis sur les budgets et les comptes

des recettes et des dpenses coloniales et municipales ; elle fait connatre les besoins et les vux de la colonie.

(1 ) O r d o n n a n c e d u 12 d c e m b r e 1814 . ( 2 ) O r d o n n a n c e d u 2 2 n o v e m b r e 1 8 1 9 .


L'excution des services financiers, aussi bien coloniaux que locaux, appartient, sous l'autorit du gouverneur, l'ordonnateur.

Le directeur de l'intrieur est charg de la rgie des contributions et de la surveillance des finances communales.

321

Monarchie de juillet. La loi du 24 avril 1833, qui cra aux Antilles, la Runion et la Guyane des conseils coloniaux lectifs, leur donna, comme il a t dit plus haut (1), une trs grande autonomie. En ce qui concerne, notamment, les finances coloniales, ces conseils votaient et organisaient les contributions directes ; les droits de douane taient expressment rservs la loi, et les contributions indirectes, implicitement, aux ordonnances royales. En fait de dpenses, les conseils coloniaux les votaient toutes, sauf celles du traitement du gouverneur et du personnel de la justice et des douanes, qui ne pouvaient donner lieu de leur part qu' des observations. Rien n'tait chang, d'ailleurs, la rpartition des dpenses et des recettes entre les colonies et la mtropole.

Ce systme ne tarda pas se rvler comme trs dfectueux. Bien que les conseils coloniaux fussent dots de larges attributions rglementaires et mme lgislatives, au point d'exercer en prin-cipe le pouvoir lgislatif en toutes matires non rserves la loi, aux ordonnances et aux arrts des gouverneurs, leurs attributions financires dpassaient de beaucoup les bornes des attributions lgislatives ou rglementaires, car, sauf la rserve des douanes et des quelques dpenses obligatoires rappeles ci-dessus, elles s'ten-daient tous les services, y compris ceux qui taient organiss et dirigs par le gouvernement mtropolitain. Comme, en pratique, qui paye commande , l'assemble tenait, par le budget, le gou-vernement sa disposition.

D'autre part, spculant sur les subventions de l'Etat, les lus taient naturellement peu enclins exiger des sacrifices du contri-buable et pratiquer des conomies impopulaires.

La ruine des caisses de rserve, l'appel abusif aux subsides de la mtropole, s'ajoutant aux conflits incessants entre gouvernement et conseils coloniaux, amenrent la condamnation de ces derniers.

Il aurait peut-tre suffi de retoucher le partage des attribu-tions ; on prfra remettre en cause toute l'organisation.

Loi du 25 juin 1841. Cette loi marque un pas en arrire accentu. L'article I e r pose en principe que les recettes et les dpenses de la Martinique, de la Guadeloupe, de la Guyane fran-aise et de Bourbon font partie des recettes et dpenses de l'Etat et sont soumises aux rgles de la comptabilit gnrale du royaume. Elle ajoute toutefois que les recettes et les dpenses affectes au

(1) T. 1 e r , C h . III, 94 , p . 231.


service gnral sont arrtes dfinitivement par la loi du budget (I) , et que celles qui sont affectes au service intrieur continuent tre votes par les conseils coloniaux . Ainsi, non seulement les attributions des conseils coloniaux taient trs rduites, mais la rpartition des recettes et des dpenses tait change. Une grande partie des unes et des autres taient verses au budget mtro-politain et rgles lgislativement par le pouvoir central.

Ce systme ne donna satisfaction personne, et n'aurait proba-blement pas vcu longtemps si les vnements politiques ne s'taient chargs de le faire durer.

Les dcrets du 27 avril 1848 confrrent aux commissaires gnraux de la Rpublique tous les pouvoirs qui avaient appartenu jusqu'alors aux ordonnances royales et aux conseils coloniaux (2).

322 Snatus-consulte du 3 mai 1854. Le snatus-consulte de

1854, applicable seulement aux Antilles et la Runion, revint au principe de la loi de 1825 en ce qui concerne la rpartition des recettes et des dpenses, et rtablit des conseils gnraux, bien qu'avec des pouvoirs financiers moindres que ceux des conseils coloniaux de 1833. Ce snatus-consulte doit tre complt, en matire financire, par le dcret du 26 septembre 1855 sur le rgime financier des colonies, qui s'appliquait l'ensemble des colonies franaises.

Aux termes de l'article 14 du snatus-consulte, l'Etat assumait les dpenses de gouvernement et de protection , c'est--dire : gouvernement, administration gnrale, justice, cultes, subventions l'instruction publique, travaux et services des ports, agents divers, dpenses d'intrt commun et gnrale-ment les dpenses dans lesquelles l'Etat aura un intrt direct. On voit que cette numration diffre peu de celle des dpenses du service gnral de la loi de 1841. Il faut y ajouter, confor-mment l'article I e r du dcret du 26 septembre 1855, les dpenses des services militaires (personnel et matriel), sans prjudice des dpenses comprises aux divers chapitres du budget affect au service marine (3) ; ventuellement aussi, les subventions aux colonies prvues par l'article 15 du snatus-consulte.

Par contre, l'Etat ne se rserve plus aucune recette directe. Tous les revenus des colonies, y compris ceux des douanes, appar-tiennent au budget local. Ce principe ne rsulte qu'implicitement du snatus-consulte : mais il est exprim par l'article I e r du dcret de 1855, qui ne comprend, dans rnumration limitative des recettes profitant au budget de l'Etat, que le contingent que les

( 1 ) L a l o i n ' e x p l i q u a i t p a s c e q u ' i l f au t e n t e n d r e p a r s e r v i c e g n r a l . M a i s e l le se r f ra i t sur c e p o i n t la l o i d u b u d g e t q u i c o m p r e -na i t : a ) e n d p e n s e s : les d p e n s e s d e s o u v e r a i n e t e t d ' i n t r t c o m m u n p l u s i e u r s c o l o n i e s , d ' a d m i n i s t r a t i o n g n r a l e ( g o u v e r n e u r , a d m i n i s t r a t i o n , j u s t i c e , c u l t e s , i n s t r u c t i o n p u b l i q u e , h p i t a u x ) ; b) e n r e c e t t e s : l e s d r o i t s d ' e n r e g i s t r e -m e n t , d e gre f fe , d e t i m b r e , d ' h y p o t h q u e , d e d o u a n e , d e p o r t , d e n a v i g a t i o n .

( 2 ) V . T . 1er C h . I I I , 9 5 , p . 2 3 2 . ( 3 ) C e t t e t o u r n u r e d e p h r a s e s ' e x p l i q u e p a r le f a i t q u ' i l n ' e x i s t e p a s de m a r i n e

c o l o n i a l e . V . T . 1er, C h . V I I , 2 0 9 , p . 6 0 5 .


colonies peuvent tre appeles fournir en excution de l'article 15 du snatus-consulte, le produit de la rente de l'Inde, et quelques recettes spciales ou accessoires, telles que les produits de ventes ou cessions d'objets appartenant l'Etat, les retenues sur traite-ments pour le service des pensions civiles, les restitutions de sommes indment payes, e t c . . Les impts, les taxes et les produits du domaine tombent dans le budget local. Ce budget doit faire face toutes les dpenses autres que celles qui sont rserves l'Etat, comme il est dit ci-dessus. Les colonies peuvent mme, en cas d'insuffisance, recevoir des subventions.

Les dpenses d'intrt local, les taxes, contributions extraordi-naires et emprunts sont vots par le conseil gnral. Les dpenses sont divises pour la premire fois en dpenses obligatoires et dpenses facultatives. L'numration des dpenses obligatoires est renvoye un dcret, mais l'article 15 du snatus-consulte y comprenait dj les subventions imposes annuellement aux colonies par la loi du budget.

Cette organisation s'avra bientt fort onreuse pour l'Etat, qui, tout en abandonnant aux colonies toutes leurs recettes, avait pris sa charge une trs grande partie des dpenses, grevant ainsi la mtropole d'une fraction importante des charges locales. Cet inconvnient s'aggravait encore du fait que, malgr la tutelle administrative, les budgets locaux des colonies pourvues de conseils gnraux se soldrent en dficit, que les contingents des colonies furent drisoires ou nuls, et les demandes de subventions conti-nuelles.

Snatus-consulte du 4 juillet 1866. Ce snatus-consulte, spcial, lui aussi, aux Antilles et la Runion, qui a accru en toutes matires les attributions des conseils gnraux (I), contient en outre d'importantes innovations en matire financire.

L'article 5 limite les dpenses la charge de l'Etat quatre chefs : traitement du gouverneur, personnel de la justice et des cultes, service du trsorier-payeur, services militaires. Des contingents peuvent tre imposs aux colonies concurrence des trois premiers articles (dpenses civiles) et concurrence des supplments coloniaux de la gendarmerie et des troupes. Des subventions peuvent encore tre alloues aux colonies ; mais au lieu d'tre mesures au dficit du budget local, elles sont fixes par la loi de finances, comme d'ailleurs les contingents.

Le mme article 5, plus explicite que le snatus-consulte de 1854, limite les recettes de l'Etat exactement comme le faisait le dcret du 26 septembre 1855. Le principe de l'ordonnance de 1825, qui attribue au budget local l'ensemble des recettes, tait donc une fois de plus consacr lgislativement.

Mais la plus grave innovation du nouveau snatus-consulte consistait dans les pouvoirs accords aux conseils gnraux. En fait de dpenses, ces pouvoirs taient plutt rduits, car l'article 7 distinguait les dpenses obligatoires, numres sous 9 chefs, et comprenant les contingents mis la charge des colonies par la

(1 ) V . T . 1 e r , c h . I I , 4 6 , p . 1 2 2 .


loi de finances, et les dpenses facultatives dont le Conseil gnral restait le matre. Mais, en fait de recettes, le conseil gnral, aux termes des articles 3 5, votait les taxes et contributions de toute nature ncessaires pour l'acquittement des dpenses de la colo lie, les tarifs d'octroi de mer et mme de douane, et dlibrait sur le mode d'assiette et les rgles de perception des contributions et taxes. Bien que ces votes ou dlibrations fussent sujets appro-bation ou susceptibles d'annulation, les conseils gnraux des trois colonies n'en taient pas moins constitus, au moins en fait, peu prs matres de leurs recettes (I).

Dcrets constitutifs des autres colonies. Le snatus-consulte de 1866 ne s'appliquait qu' la Martinique, la Guade-loupe, et la Runion ; ses dispositions financires furent tendues, en mme temps que l'institution du conseil gnral, la Guyane, par dcret du 23 dcembre 1878, l'Inde, par dcret du 25 jan-vier 1879, au Sngal, par dcret du 4 fvrier 1879, la Cochinchine, ou un conseil colonial avait t institu par dcret du 8 fvrier 1880; et la Nouvelle-Caldonie, par dcret du 2 avril 1885. Toutefois, le dcret du 23 dcembre 1878 pour la Guyane est le seul qui reproduise exactement les termes du snatus-consulte. Aux Eta-blissements de l'Inde, raison de la situation spciale de la colonie, les tarifs de douane sont excepts par l'article 32 des taxes que le conseil gnral a le droit de voter, et il n'est pas question d'octroi de mer. Les dpenses relatives aux frais du culte et la subvention allouer au comit de bienfaisance sont soustraites au vote du conseil gnral, rgles par le gouverneur en conseil priv et ins-crites d'office au budget de la colonie. Au Sngal, le conseil gnral votait les tarifs d'octroi de mer, mais il ne donnait qu'un avis sur les tarifs de douane. Les dpenses la charge de l'Etat comprenaient celles du personnel des affaires indignes. En Cochin-chine, le conseil colonial ne votait ni les tarifs de douane ni ceux d'octroi de mer. A la Nouvelle-Caldonie, aucune mention n'est faite des tarifs de douane.

Ces divers textes ont subi, comme le snatus-consulte de 1866, des modifications considrables.

Des dcrets instituant des conseils gnraux avaient galement t pris pour Saint-Pierre et Miquelon le 2 avril 1885 et pour l'Ocanie le 28 dcembre de la mme anne. Ces conseils ont t supprims et remplacs par une organisation toute rcente qui sera tudie plus loin.

Ces divers dcrets doivent tre complts par les dispositions du dcret du 20 novembre 1882 sur le service financier des colonies, qui a remplac celui de 26 septembre 1855, en attendant de l'tre lui-mme par celui du 30 dcembre 1912.

Le dcret de 1882 reproduit presque identiquement les dispo-sitions ci-dessus analyses du dcret de 1855. Il ajoute aux dpenses la charge de l'Etat les subventions l'instruction publique.

( 1 ) L e s a t t r i b u t i o n s d e s c o n s e i l s g n r a u x , les a b u s a u x q u e l s i l s o n t d o n n l i eu , e t les l o i s d e finances s u c c e s s i v e s q u i o n t m o d i f i l e s n a t u s - c o n s u l t e d e 1 8 6 6 s o n t t u d i s a u x c h a p i t r e s X ( I m p t s ) e t X I ( D o u a n e s ) .


323 Loi de finances du 28 avril 1893. Les snatus-consultes

de 1854 et de 1866 et les dcrets instituant des conseils gnraux dans diverses colonies portaient tous que des contingents pou-vaient tre imposs aux colonies par la loi du budget. Pour le petit nombre de colonies qui n'avaient pas de conseil gnral, comme aussi pour les pays de l'Indo-Chine soumis depuis 1885 au protectorat franais, aucun texte ne prvoyait ce contingent : mais le gouvernement mtropolitain, matre du budget de ces colonies ou pays de protectorat, pouvait leur imposer tous les contingents qu'il jugeait utile.

Toutefois, en pratique, ces contingents taient peu prs inexis-tants. Les budgets coloniaux, bien au contraire, ne s'quilibraient presque tous que grce aux subventions ; ce qui donnait l'impres-sion gnrale que les colonies vivaient aux dpens de la mtropole.

Le Parlement, sans formuler de principe ni modifier aucun texte, introduisit dans la loi du budget de 1893 un article 42 qui s'est perptu, depuis, dans les lois de finances des annes suivantes. Cet article ne contenait qu'une numration : celle de la rpar-tition par colonie de la contribution des colonies aux dpenses civiles et militaires qu'elles occasionnent l'Etat et aux charges gnrales de l'Etat . Le total tait minime (I). Mais, comme il rsulte du rapport de M. Chautemps la Chambre des dputs, il s'agissait d' un vote de principe d'une certaine porte qui ne devait tendre rien moins qu' affirmer, contrairement aux dispositions des snatus-consultes de 1854 et 1866, que tous les franais, qu'ils habitent les colonies ou la mtropole, sont gaux devant l 'impt ; que les colonies, aussi bien que les dpartements, sont tenus d'acquitter intgralement leurs dpenses locales, leurs dpenses militaires comme leurs dpenses civiles, sauf le cas d'in-suffisance de leurs ressources ; qu'elles sont tenues, enfin, de contribuer, en proportion de leurs facults, aux dpenses gnrales de l'Etat . Expos de motifs un peu ambitieux, mme assez inexact en ce qui concernait les snatus-consultes, et qui ne tenait pas compte des ncessits conomiques, plus fortes que le lgisla-teur.

Une nouvelle formule restait donc trouver. Elle fut apporte par l'article 33 de la loi du 13 avril 1900, qui constitue encore le fondement du rgime actuel.

SECTION II.

Rgime actuel de rpartition.

324 Rpartition des dpenses entre l'Etat et les colonies.

( 1 ) 1 0 0 . 0 0 0 fr . L e p r o t e c t o r a t d e l ' A n n a m e t d u T o n k i n figurait l u i s e u l p o u r 6 0 . 0 0 0 f r . L a C o c h i n c h i n e t a i t s o u m i s e p a r l ' a r t i c l e 41 u n c o n t i n g e n t s p c i a l b e a u c o u p p l u s l e v ( 5 m i l l i o n s ) .


Principes. L'article 33 I de la loi de finances du 13 avril 1900 (I) est ainsi conu :

Toutes les dpenses civiles et de la gendarmerie sont sup-portes en principe par les budgets des colonies. Des subven-tions peuvent tre accordes aux colonies sur le budget de l'Etat. Des contingents peuvent tre imposs chaque colonie jusqu' concurrence du montant des dpenses militaires qui y sont effec-tues .

C'est l un principe nouveau, qui rompt dfinitivement avec tous les systmes essays jusqu'alors. L'Etat n'a plus sa charge que les dpenses militaires. Toutes les autres incombent aux colonies, en y comprenant mme celles de la gendarmerie, consi-dres comme des dpenses de police et de sret plutt que comme des dpenses militaires proprement dites.

Ainsi disparat la distinction entre les dpenses de souve-rainet ou du service gnral , et les dpenses de service intrieur , si malaises dfinir, et dont l'numration avait souvent vari. A la seule exception des dpenses militaires, toutes les autres dpenses, qualifies pour cette raison de dpenses civiles, sont la charge des colonies.

Comme, d'autre part, il n'est pas drog au principe de l'ordon-nance du 26 janvier 1925, reproduit comme on l'a vu, par les snatus-consultes, qui attribue aux colonies l'ensemble des revenus locaux, sans aucune distinction, en y comprenant mme ceux qui, comme les droits de douane, sont fixs et rglements par l'autorit mtropolitaine, il est vrai de dire que le budget local comprend, en recettes comme en dpenses, tous les produits locaux et toutes les charges locales, dpenses militaires seules exceptes.

Toutefois, comme l'quilibre entre les dpenses et les recettes des budgets locaux ne peut tre dcrt, ni mme considr comme normal, il est apport au principe gnral, par l'article 31 prcit, deux correctifs, destins jouer en sens inverse l'un de l'autre.

Les colonies incapables de se suffire elles-mmes, soit en raison d'un dsavantage naturel, soit par suite d'une crise pas-sagre, pourront recevoir l'aide de la mtropole.

Celle-ci, par contre, n'entend pas supporter sans recours les dpenses militaires ; elle les inscrit son budget parce que rev-tant un caractre imprial ; mais elle en sera rembourse, au moins en partie, peut-tre en totalit, selon l'occurrence. L'espoir du lgislateur tait videmment qu'un jour les colonies pour-raient se passer de subventions et faire face leurs dpenses militaires.

Ce systme prsente incontestablement le double avantage de la clart et de la souplesse.

De la clart, puisqu'il est rarement possible d'hsiter sur le budget o doit figurer chaque recette ou chaque dpense.

De la souplesse, puisque, tout en restant dans le cadre unifor-mment trac pour l'ensemble des colonies et pour un temps indtermin, on peut tenir compte en pratique de la situation de chaque territoire tel ou tel moment. ~ ( 1 ) R . 1 9 0 0 , 1, 2 2 6 .

IO C H A P I T R E I X

325

Application. Subventions. Lors de l'entre en vigueur de la loi de 1900, treize colonies, c'est--dire presque toutes, recevaient des subventions : Martinique, Guadeloup,e Runion, Guyane, Sngal, Saint-Pierre et Miquelon, Mayotte, Tahiti, Inde. Nouvelle-Caldonie, Madagascar, Cte des Somalis, Congo.

Au budget de 1928, on n'en voit plus figurer que quatre : Ocanie, Iles Wallis, Nouvelles-Hbrides, Afrique quatoriale ; les trois premires pour de faibles sommes, la dernire pour plus de 20 mil-lions de francs.

Depuis, compte tenu des crdits supplmentaires, la liste s'allonge du Cameroun, de la Guyane, de l'Imini, et les chiffres croissent.

Ces fluctuations tiennent ce que, tout d'abord, la prosprit s'est rpandue et les ressources locales ont pu couvrir les besoins courants. Puis les pouvoirs publics ont vu natre des devoirs nouveaux, tels que la lutte contre la maladie du sommeil, mais surtout ils ont adopt une politique plus audacieuse, consistant donner une nergique impulsion au dveloppement de la pro-duction ; or, pour mettre en valeur des pays neufs, il faut y investir des capitaux ; ces capitaux, ou bien sont fournis directement par le budget de l'Etat, comme aux Nouvelles-Hbrides ou dans l'Inini, ou bien proviennent d'emprunts, et, dans ce dernier cas, la garantie de l'Etat joue effectivement l'gard des colonies les moins riches.

Les subventions, bien entendu, sont accordes par le pouvoir central, discrtionnairement. Les colonies ne peuvent que les solliciter. Comme elles ncessitent, chaque fois, l'ouverture d'un crdit au budget de l'Etat, elles ne peuvent tre accordes que par le Parlement, dans la loi annuelle du budget, ou par une loi spciale (I).

Contingents. La loi de 1900 ne prvoyait de contingents que pour couvrir les dpenses militaires. Le principe de la contri-bution des colonies aux charges gnrales de l'Etat , et aux dpenses tant civiles que militaires rentrant dans cette catgorie, tait abandonn, en ce sens que la loi du budget ne contenait plus, comme celle du 28 avril 1893, une numration des contin-gents des colonies, sans affectation spciale.

Mais le lgislateur mtropolitain, qui n'avait pu se lier lui-mme, a t amen imposer aux colonies d'autres contingents, dont il fixait lui-mme le montant, pour alimenter des institu-tions qui, vrai dire, avaient un caractre d'utilit coloniale incontestable et gnral. Pendant trente ans, ces contingents n'ont fait que crotre en nombre et en importance, non sans

( 1 ) V . p . e x . l a l o i d u 14 m a i 1 9 3 0 ( R . 1 9 3 0 , 1, 3 8 8 ) , q u i o u v r e d e s c r d i t s s u p p l m e n t a i r e s au m i n i s t r e d e s c o l o n i e s t i t r e d e d o t a t i o n s s u p p l m e n t a i r e s a u x b u d g e t s d e l ' A f r i q u e q u a t o r i a l e e t d e l a G u y a n e .

O R G A N I S A T I O N F I N A N C I R E II

soulever les protestations des colonies, jusqu' la loi de finances du 31 mars 1931 (I), qui les a trs sensiblement rduits. Il convient de les passer brivement en revue.

Contribution aux dpenses militaires. En 1901, alors que les dpenses militaires s'inscrivaient au budget du ministre des colonies pour 90.811.261 francs, les contingents, qui ne pesaient d'ailleurs que sur 4 colonies (2), s'levaient 10.315.794 francs, soit 11,36 % . Ils ont lentement progress jusqu'en 1910 (15.467.000 francs), ont oscill autour de ce chiffre jusqu'en 1922, tripl en trois ans (3), puis se sont stabiliss quelques annes (4). Il est noter d'ailleurs que le montant de la contribution inscrit dans la loi de finances tait loin de reprsenter la totalit des charges militaires supportes par les colonies. A u cours de la guerre, les budgets coloniaux, particulirement celui de l'Indo-Chine, avaient pris leur charge, sans qu'aucun texte les y contraignt, de nombreuses dpenses militaires, qui auraient d incomber l'Etat, mais auxquelles le budget mtropolitain n'tait pas en mesure de faire face. Tel est le cas, notament, pour l'abon-dement(5) des soldes et pensions militaires.

La loi de finances du 31 mars 1931 a mis fin cette situation anormale, d'une part, en rintgrant au budget de l'Etat les crdits proprement militaires, et, d'autre part, en augmentant d'autant les contingents des colonies aux dpenses militaires. L'article 32 porte ces contingents, dans lesquels elle comprend la fois les dpenses militaires et celles de l'aronautique militaire, 107.044.559 francs (6), dont 93.298.100 francs pour la seule Indo-Chine.

(1) R . 1 9 3 1 , 1, 2 7 7 . (2 ) I n d o - C h i n e , 1 0 . 2 8 5 . 2 9 4 ; G u i n e , C t e d ' I v o i r e e t D a h o m e y , c h a c u n e

1 0 . 0 0 0 f r . ( L o i d u 2 5 f v r . 1 9 0 1 , a r t . 3 1 , R . 1 9 0 1 , 1, 6 6 ) . (3 ) A l ' a r t i c l e 72 d e l a l o i d u b u d g e t d u 16 a v r i l 1930 ( R , 1 9 3 0 , 1, 3 8 5 ) , le c o n t i n -

g e n t d e s d p e n s e s m i l i t a i r e s es t r p a r t i e n t r e l ' I n d o - C h i n e ( 3 2 . 3 0 0 . 0 0 0 ) , l ' A f r i q u e o c c i d e n t a l e , M a d a g a s c a r , l a M a r t i n i q u e e t l a R u n i o n .

( 4 ) 2 0 . 8 5 0 . 0 0 0 fr . e n 1 9 2 3 ; 2 3 . 0 5 0 . 0 0 0 e n 1 9 2 4 ; 2 9 . 2 0 0 . 0 0 0 e n 1 9 2 5 ; 4 3 . 6 8 5 fr. e n 1 9 2 8 . D e p u i s 1 9 2 9 , e n v e r t u d e l ' a r t i c l e 2 d e la l o i d u 2 2 o c t o b r e 1 9 1 9 ( R . 1 9 2 0 , 1, 1 9 9 ) , u n c o n t i n g e n t s p c i a l t a i t e n o u t r e i m p o s a u x c o l o n i e s p o u r l ' a ro -n a u t i q u e m i l i t a i r e . F i x d ' a b o r d 4 7 . 5 0 0 0 fr . ; i l t a i t m o n t 1 .500 .000 fr. (Jette i n s t a b i l i t a e u c e t t e c o n s q u e n c e assez c u r i e u s e d e r d u i r e n a n t les effets d e l a l o i d u 2 6 d c e m b r e 1912 ( R . 1 9 1 3 , 1, 2 8 1 ) , q u i a u t o r i s a i t le g o u v e r n e m e n t g n r a l d e l ' I n d o - C h i n e c o n t r a c t e r u n e m p r u n t d e 9 0 m i l l i o n s d e f r a n c s . L ' a r t i c l e 8 d e c e t t e l o i p o r t a i t q u e l a c o n t r i b u t i o n d e l ' I n d o - C h i n e a u x d p e n s e s mi l i t a i r e s se ra i t r d u i t e d e s s o m m e s n c e s s a i r e s p o u r assure r le s e r v i c e d e s i n t r t s e t d e l ' a m o r t i s s e m e n t d e l ' e m p r u n t . C e t t e r d u c t i o n n ' a u r a i t e u d e sens q u e si e l l e s ' ta i t e x e r c e su r u n c o n t i n g e n t f ixe ; l es v a r i a t i o n s a rb i t r a i r e s d e c e c o n t i n g e n t l ' o n t e m p c h e d e p r o d u i r e e f fe t .

(5 ) I l s ' ag i t d u s u p p l m e n t p a y su r les s o l d e s e t p e n s i o n s p o u r c o m p e n s e r l a p e r t e d e c h a n g e , c e s s o l d e s e t p e n s i o n s , f ixes e n f r ancs , t a n t p a y e s e n p ia s t r e s . C e t t e p e r t e a t p o r t e a u c o m p t e d u b u d g e t l o c a l d e l ' I n d o - C h i n e , n o n s e u l e m e n t p o u r l e s s o l d e s e t p e n s i o n s c i v i l e s , q u i t a i e n t l a c h a r g e d u b u d g e t d e l ' I n d o - C h i n e , m a i s a u s s i e n c e q u i c o n c e r n a i t les s o l d e s e t p e n s i o n s mi l i t a i r e s . V . les a r r ts d u g o u v e r n e u r g n r a l d e s 1 e r j u i l l e t e t 3 0 s e p t e m b r e 1 9 1 8 ( R . 1 9 1 9 , 1, 3 9 0 ) ; 13 j a n -v i e r 1 9 1 9 ( R , 1 9 2 0 , 1, 9 1 6 ) ; 2 2 m a r s 1919 ( R . 1920 , 1 , 9 8 0 ) ; 2 9 d c e m b r e 1923 ( R . 1 9 2 4 , 1, 5 8 6 ) ; 19 a v r i l 1 9 2 4 ( R . 1 9 2 5 , 1, 4 5 1 ) ; 28 a v r i l 1 9 2 6 ( R . 1 9 2 7 , 1, 6 5 0 ) ; 2 3 a v r i l 1927 ( R . 1 9 2 8 , 1, 2 9 7 ) ; 1 e r a o t 1 9 2 8 ( R , 1 9 2 9 , 1, 5 5 9 ) ; 11 f v r i e r 1 9 3 0 ( R . 1 9 3 1 , 1, 3 5 8 ) .

(6 ) L e s d p e n s e s m i l i t a i r e s f i gu ren t a u b u d g e t d u m i n i s t r e d e s c o l o n i e s d e


Les autres contingents, maintenus ou supprims par la loi de 1931, sont les suivants :

Contribution aux dpenses d'entretien de l'cole colo-niale. L'cole coloniale, fonde en 1889 (1), reut d'abord, outre une subvention de l'Etat, des subventions bnvoles des budgets locaux. A partir de 1903, ces subventions, montant alors 107.000 francs, furent imposes aux colonies par la loi du budget (2). Elles n'taient imposes qu' quatre colonies : Indo-Chine, Afrique occidentale, Madagascar et Congo. C'taient encore les quatre gouvernements gnraux qui figuraient seuls sur le tableau du contingent de 1930 : mais le chiffre du contingent montait 620.000 francs (3). Cette contribution a t compltement sup-prime en 1931 : la loi du budget du 31 mars 1931 n'en fait plus mention. L'cole coloniale a t assimile aux grandes coles nationales : l'Etat s'est charg de son complet entretien.

Contribution aux dpenses d'entretien de l'agence gn-rale des colonies. Les frais de cette agence, cre par le dcret du 29 juin 1919 (4), ont t mis la charge des colonies par l'article 51 de la loi de finances du 31 juillet 1920 (5). Depuis deux ans et ds avant la cration de l'agence, une contribution avait t impose aux colonies par l'article 41 de la loi du budget du 29 juin 1918 (6) et 17 de celle du 12 aot 1919 (7), sous la rubrique de Dpenses d'entretien des sections du service administratif colonial spcialement affectes l'excution des oprations d'achat de matriel pour le compte des budgets locaux des colonies . Le premier contingent tait de 97.035 francs. Ds 1920, il passait 442.770 fr., pour atteindre 731.800 fr. en 1923, 1.394.000 fr. en 1924, 1.802.900 fr. en 1925, 2.981.700 fr. en 1928, 3.403.313 fr. en 1929, 3 . 5 1 1 . 3 1 3 fr. en 1930. La loi du budget du 31 mars 1931, loin de la supprimer, la porte, par son article 32, 3 .571 .313 francs. Ds l'origine, elle a toujours vis, et vise encore, toutes les colonies sans exception.

Contribution aux dpenses d'entretien de l'institut national d'agronomie coloniale. Cette contribution remonte l'arti-cle 123 de la loi de finances du 13 juillet 1925 (8). Elle se montait 358.600 fr. et concernait 9 colonies, remplaant les subventions bnvoles que ces colonies allouaient au jardin colonial , et qui devinrent ainsi obligatoires. Le montant de cette contribution

1 9 3 1 - 1 9 3 2 p o u r 6 2 1 . 5 5 6 . 8 5 5 fr . ; m a i s p l u s d e 1 0 0 . 0 0 0 . 0 0 0 fr . c o n c e r n e n t l e s t r o u p e s d e C h i n e e t l es r e c r u e s d e s t i n s s e r v i r e n F r a n c e o d a n s l e b a s s i n m d i t e r r a n e n ; i l r e s t e d o n c 6 2 0 m i l l i o n s e n v i r o n d e d p e n s e s o c c a s i o n n e s p a r l a d f e n s e d e s c o l o n i e s . L a c o n t r i b u t i o n d e c e l l e s - c i e s t d e 1 7 , 2 6 % c o n t r e 1 1 , 3 6 il y a t r e n t e a n s .

( 1 ) T . 1 e r , c h . V I I I , 2 7 8 , p . 6 7 0 . ( 2 ) L o i d u 3 0 d c e m b r e 1 9 0 3 , a r t , 11 ( R . 1 9 0 4 , 1, 4 9 1 ) . ( 3 ) L o i d u 16 a v r i l 1 9 3 0 , a r t . 7 2 ( R . 1 9 3 0 , 1, 3 8 5 ) . ( 4 ) V . T . 1 e r , c h . 5 3 , 8 9 , p . 2 2 1 . ( 5 ) R , 1 9 2 4 , 1, 2 6 . ( 6 ) R . 1 9 1 8 , 1, 4 9 9 . ( 7 ) R , 1 9 2 0 , 1, 2 2 . ( 8 ) R . 1 9 2 6 , 1, 4 .


a pass 462.575 fr. en 1928, 507.636 fr. en 1929, 860.959 fr. en 1930. L'article 34 de la loi du budget du 31 mars 1931 la maintient, mais en ramne le chiffre 430.475 fr., moiti de la subvention ncessaire l'institut ; l'autre moiti est prise en charge par l'Etat. Cette contribution concerne toujours les mmes colonies, portes au nombre de 10 en 1928 par l'adjonc-tion de la Nouvelle-Caldonie.

Contribution aux dpenses d'entretien du corps de l'inspection des colonies. La loi de finances du 13 juillet 1925 (1), par son article 124, avait appel l'ensemble des colonies rembourser au trsor la moiti de la solde des inspecteurs des colonies, soit 322.400 fr., devenus 568.425 fr. en 1928, 748.000 fr. en 1929, 848.000 fr. en 1930. La loi de finances du 31 mars 1931 a supprim cette contribution, qui tait, vrai dire, une des moins justifies, l'inspection et le contrle tant essentiel-lement un organe du pouvoir central (2). Mais l'article 36 de cette loi laisse la charge des colonies les indemnits de mission et de zone, les frais d'crivains, de logement, d'ameublement, de gardiennage, et en gnral toutes les dpenses accessoires autres que la solde, occasionnes par les missions mobiles de l'inspection des colonies.

Contribution aux frais de fonctionnement du secrtariat du conseil suprieur des colonies. Une contribution de 61.000 fr. avait t impose, de ce chef, l'ensemble des colonies, par l'article 30 de la loi de finances du 19 dcembre 1926 (3). Elle tait reste peu prs au mme chiffre (4) les annes suivantes. La loi du 31 mars 1931 l'a supprime, non sans raison. Les frais du conseil suprieur des colonies, quels qu'ils soient, ne doivent pas plus incomber aux colonies que les indem-nits de leurs dputs (5).

Contribution aux dpenses administratives de la caisse intercoloniale de retraites. L'article 71 de la loi du 14 avril 1924 (6), instituant la caisse intercoloniale de retraites, portait que les dpenses administratives du nouvel organisme seraient assures par des crdits inscrits au budget du ministre des colonies et couverts par des subventions des budgets gnraux, locaux ou spciaux (7). Cette disposition a reu son excution par le rgle ment d'administration publique du I e r novembre 1928, qui a dtermin les modalits d'application de la loi (8). La loi du budget du 16 avril 1930 (9) a mis pour la premire fois, de ce chef,

( 1 ) R . 1 9 2 6 , 1, 4 . ( 2 ) V . T . I I , 9 0 , p . 2 2 3 . ( 3 ) R . 1 9 2 7 , 1, 2 4 . ( 4 ) 7 0 . 8 3 6 fr . e n 1 9 2 9 ; 7 4 . 3 3 6 f r . e n 1 9 3 0 . ( 5 ) V . C o n s e i l d ' E t a t , 5 a o t 1 9 2 7 ( R . 1 9 2 8 , 3, 1 5 7 ) . ( 6 ) R . 1 9 2 4 , 1, 4 3 0 . ( 7 ) L e s r e t e n u e s sur l e s t r a i t e m e n t s s o n t a f f e c t e s a u s e r v i c e d e s p e n s i o n s . ( 8 ) R . 1 9 2 9 , 1, 128 . ( 9 ) R . 1 9 3 0 , 1, 3 8 5 .


la charge de l'ensemble des colonies, une contribution de 1.170.000 fr. La loi du 31 mars 1931 la porte 1.332.000 francs.

Contribution aux dpenses d'exploitation des stations radiolectriques coloniales. Institue par l'article 95 de la loi de finances du 29 avril 1926 (1), et grevant seulement Madagascar et l'Afrique occidentale, cette contribution, porte pour 500.000 fr. aux budgets de 1926 et 1927, pour 501.000 fr. au budget de 1928 par la loi du 27 dcembre 1927 qui l'tendait l'Afrique quatoriale, 509.000 fr. au budget de 1929 par la loi du 30 dcembre 1928 qui ajoutait encore la Nouvelle-Caldonie et Tati, cette contribution a disparu au budget de 1930. L'exploitation des stations lectriques tant aux mains de l'admi-nistration des postes, tlgraphes et tlphones, il tait anormal que le dficit ft pay par les colonies qui n'avaient aucun contrle sur l'organisation du service.

326

Dpenses obligatoires. Outre le droit que le gouvernement mtropolitain tient de son attribut de souverainet, d'imposer aux colonies des contributions qui sont verses par ces colonies au budget mtropolitain, il est encore investi, et cette fois par des textes, du droit de mettre la charge des colonies telles dpenses qu'il juge utiles, en les portant leur budget.

En ce qui concerne les colonies pourvues de conseils gnraux, ce pouvoir s'exerce par le fait du classement d'une dpense au nombre des dpenses obligatoires.

La division des dpenses en obligatoires ou facultatives, qui est crite dans toutes les ordonnances et dcrets constitutifs des conseils gnraux, est tablie en principe par l'article 33 2 de la loi du 13 avril 1900 (2), confirm sur ce point par l'article 55 A de la loi du 29 juin 1918 (3). Dans les colonies d'Amrique et la Runion, la nomenclature des dpenses obligatoires est fixe par dcrets en Conseil d'Etat. Il suffit mme d'un dcret simple au Sngal et en Cochinchine, ces deux colonies tant dotes d'un conseil colonial rgi par des rgles diffrentes ( 4 ) . Dans les colonies d'Ocanie et des continents d'Afrique et d'Asie, aux termes des textes ci-dessus, les dpenses obligatoires ne peuvent se rapporter qu'aux dettes exigibles, au minimum du traitement du personnel des secrtariats gnraux, aux traitements des fonctionnaires nomms par dcrets, aux frais de la gendarmerie, de la police et de la justice, aux frais de reprsentation du gouverneur, au loyer, l'ameublement et l'entretien de son htel et aux frais de son secrtariat. Mais cette limitation ne s'impose qu'au gouvernement, statuant par dcrets.

( 1 ) R . 1 9 2 6 , 1, 4 8 3 . ( 2 ) R . 1 9 0 0 , 1, 1 1 6 . C p r . l ' a r t i c l e 7 8 d u d c r e t d u 3 0 d c e m b r e 1 9 1 2 s u r l e

r g i m e financier d e s c o l o n i e s ( R . 1 9 1 3 , 1, 1 7 7 ) . ( 3 ) R . 1 9 1 8 , 1, 4 5 4 . ( 4 ) D c r e t d u 9 j u i n 1 9 2 2 p o u r l a C o c h i n c h i n e ( R . 1 9 2 2 , 1, 7 8 8 ) , a r t . 3 8 . D c r e t

d u 4 d c e m b r e 1920 p o u r le S n g a l ( R , 1 9 2 1 , 1, 4 0 5 ) , a r t . 4 7 .


Le texte de l'article 33, lui-mme, rserve les dpenses imposes par les dispositions lgislatives. La loi peut donc toujours excder les limites de l'article 33. C'est ce qu'ont fait, notamment, les lois de finances des 14 juillet 1911 (1), art. 27, et du 30 juillet 1913 (2), art. 31 , qui ont rang parmi les dpenses obligatoires des budgets locaux, dans toutes les colonies, l'entretien et les frais de voyage tant du personnel militaire du corps de sant que des infirmiers militaires des troupes coloniales hors cadres, mis la disposition des services locaux, et l'entretien en France du personnel de relve-correspondant.

Dans les colonies non pourvues de corps lectifs, ou dotes d'assembles purement consultatives, le gouvernement mtropoli-tain, qui il appartient d'approuver le budget, est muni de pouvoirs suffisants pour obliger les colonies ou gouvernements gnraux inscrire des dpenses dtermines leur budget local. Cette influence n'est mme pas inexistante dans les colonies qui ont une reprsen-tation lective C'est ainsi que beaucoup de dpenses d'un caractre certainement gnral ont t, comme il a t indiqu plus haut, prises pendant de nombreuses annes ou mme le sont encore, la charge des budgets locaux.

327

Conclusion. Le principe n'en reste pas moins que les budgets locaux profitent de l'ensemble des ressources locales et prennent leur charge l'ensemble des dpenses locales, et ce alors mme qu'il s'agit, en ce qui concerne les ressources, de taxes ou droits dont le gouvernement mtropolitain s'est rserv l'tablissement et le tarif, comme les droits de douane, et en ce qui concerne les dpenses, de traitements pays aux fonctionnaires de l'Etat, faisant partie de cadres organiss par dcrets. Toutes les dis-positions contraires sont exceptionnelles.

C'est donc au principe qu il faut s'attacher pour reconnatre si une recette ou une dpense doit tre ou non considre comme locale. La question sera examine, pour les recettes, aux chapi-tres X (Impts) et XI I I (Domaine) (3). Pour les dpenses, des contestations se sont leves plusieurs reprises, notamment en matire de transport entre une colonie et la mtropole, et en matire de responsabilit. Il a t jug que les frais et les risques d'un transport entre une colonie et la mtropole concernait l'Etat, lorsque le navire a t mis en route sur l'ordre du ministre et pour les besoins de la dfense nationale (4), que l'Etat est seul dbiteur des indemnits de responsabilit qui lui incombent raison de la faute d'un service public dont les agents relvent de son autorit, alors mme que cette faute a t commise sur le territoire colonial, ou que le fonctionnaire coupable tait rmunr sur le budget

(1) R . 1 9 1 1 , 1, 6 0 3 . (2 ) R . 1913 , 1, 7 7 2 . (3) 3 7 6 e t 4 7 3 . (4 ) C o n s e i l d ' E t a t , 1 e r m a r s 1929 ( R . 1 9 3 0 , 3 , 4 6 ) . C p r . C o n s e i l d ' E t a t , 13 j u i l -

le t 1 9 2 2 ( R . 1 9 2 3 , 3, 1 1 ) .


local (1) : inversement, que les colonies sont seules responsables des fautes des agents des services qui dpendent du gouvernement local (2), alors mme que l'agent tait dtach dans la mtropole, mais pour le service de la colonie dont il tait le reprsentant (3) ; enfin que, lorsqu'un fonctionnaire runit la double qualit de reprsentant de l'Etat et de la colonie, il y a lieu de rechercher en quelle qualit il agissait pour dterminer le budget la charge duquel l'indemnit allouer sera mise (4),

SECTION III .

Budget colonial de l'Etat.

328

Dpenses. Les dpenses qu'impose la France sa situation de nation coloniale se trouvent, en principe, inscrites au budget du ministre des colonies, couramment appel budget Colonial.

A vrai dire, il existe dans les budgets d'autres ministres quel-ques crdits d'intrt colonial ; car il est difficile de tracer une frontire inviolable entre les divers dpartements ministriels, comme il est difficile de dterminer avec une prcision scientifique quel degr certaines dpenses participent du caractre colonial.

Cette rserve faite, il convient d'analyser le budget du ministre des colonies en sa structure, sans entrer dans le dtail des chiffres, trop variables d'un exercice l'autre. Il suffira d'indiquer, pour donner une ide des proportions, que le total atteint, pour l'exer-cice 1931-1932, 701.985.065 francs, tandis que les budgets gn-raux et locaux forment un ensemble de 4 milliards de francs, en chiffres ronds.

Les dpenses sont groupes en trois catgories: dpenses civiles (49.948.156 fr.), dpenses militaires (621.665.855 fr.), ser-vices pnitentiaires (30.480.045 fr.), auxquelles viennent s'ajouter les dpnses d'exercices clos et prims (5).

Dpenses civiles. Elles sont fort restreintes. On ne s'en tonnera pas si l'on se reporte la loi du 13 avril 1900 (6).

Elles comprennent, dans une premire section intitule dpen-ses d'intrt commun :

les frais d'entretien de l'administration centrale ;

(1) C o n s e i l d ' E t a t , 3 m a i 1901 ( R . 1 9 0 3 , 3 , 1 ) ; 2 5 m a i 1 9 0 6 ( R . 1 9 0 6 , 3, 1 4 7 ) ; 15 m a r s 1 9 1 8 ( R . 1 9 1 8 , 3 , 7 1 ) ; 8 a o t 1 9 2 4 ( R . 1 9 2 9 , 3 , 4 1 ) .

( 2 ) C o n s e i l d ' E t a t , 17 m a r s 1911 ( R . 1 9 1 1 , 3 , 1 2 8 ) ; 2 2 d c e m b r e 1911 ( R . 1 9 1 2 , 3 , 9 9 ) .

( 3 ) C o n s e i l d ' E t a t , 6 j u i l l e t 1 9 2 3 ( R . 1 9 2 4 , 3 , 1 2 3 ) . ( 4 ) C o n s e i l d ' E t a t , 2 7 j u i n 1 9 1 3 ( R . 1 9 1 3 , 3 , 2 4 5 ) . ( 5 ) L a d i s t i n c t i o n e n d p e n s e s o r d i n a i r e s , e x t r a o r d i n a i r e s , n o n p e r m a n e n -

t e s a f f ren te s l a r p a r a t i o n d e s d o m m a g e s d e g u e r r e , d i s p a r u e e n 1 9 2 8 , n e p r s e n t e m m e p l u s u n i n t r t r t r o s p e c t i f .

( 6 ) V . p l u s h a u t 3 2 3 , p . 8.


de l'inspection des colonies (1), du secrtariat du conseil suprieur des colonies, de la mission permanente d'tudes des cultures et jardins d'essais

coloniaux, les soldes des inspecteurs gnraux des colonies du cadre de

rserve, les subventions : l'cole coloniale, l'institut national d'agronomie coloniale (2), l'agence gnrale des colonies, des allocations complmentaires de pension, des bourses d'enseignement, des secours, quelques subventions de principe des uvres de propagande, un crdit pour encouragement la culture du coton ( 3 ) , les frais de contrle des chemins de fer coloniaux ( 4 ) , les dpenses administratives de la caisse intercoloniale de

retraites ( 5 ) . Une deuxime section groupe : les subventions aux budgets locaux, trs variables d'une anne

l'autre, des garanties d'intrts remboursables aux chemins de fer colo-

niaux, les dpenses de construction des postes intercoloniaux de tl-

graphie sans fil.

Dpenses militaires. Ces dpenses constituent la plus grosse part du budget colonial (88 pour cent en 1931-1932).

Elles n'ont pas seulement pour objet la scurit extrieure et intrieure de nos possessions. En effet, le ministre des colonies est charg de lever, d'quiper et d'instruire sommairement les troupes indignes qui viennent servir soit en France, soit sur les thtres d'oprations extrieurs. En outre, il a pris son budget l'entretien des troupes stationnes en Chine.

Il faut avoir soin de ne pas confondre ces divers lments lors-qu'on veut se faire une ide de ce que cote l'expansion coloniale ou d'valuer l'importance relative des contingents des budgets locaux. La loi du 13 avril 1900, en dcidant que des contingents pourraient tre imposs chaque colonie, jusqu' concurrence des dpenses militaires qui y sont effectues, n'a certainement pas entendu leur rclamer le remboursement de dpenses faites dans l'intrt de la mtropole et qui s'accompagnent, en outre,

(1 ) S o l d e e t a c c e s s o i r e s e t f ra i s d e v o y a g e d a n s l a m t r o p o l e s e u l e m e n t . L e s c o l o n i e s p a i e n t d i r e c t e m e n t les f ra is d e t r a v e r s e , l es i n d e m n i t s d e m i s s i o n e t l e s d p e n s e s sur p l a c e o c c a s s i o n n e s p a r les m i s s i o n s q u i les v i s i t e n t .

( 2 ) E n o u t r e d e la c o n t r i b u t i o n d e s c o l o n i e s . V . p l u s h a u t 3 2 5 , p . 1 2 . ( 3 ) L a d p e n s e ne f igure q u e p o u r o r d r e a u b u d g e t , t a n t c o u v e r t e e x a c t e m e n t

p a r l e p r o d u i t d ' u n d r o i t d e d o u a n e s p c i a l ( a r t . 17 e t 18 d e la l o i d u 31 m a r s 1 9 2 7 , R . 1 9 2 7 , 1, 1 8 8 ) .

( 4 ) R e m b o u r s s p a r l e s C o m p a g n i e s . ( 5 ) I n s c r i t e s p o u r o r d r e a u b u d g e t e t r e m b o u r s e s au T r s o r p a r les c o n t r i -

b u t i o n s d e s c o l o n i e s . V . p l u s h a u t 3 2 5 , p . 1 3 .


pour les populations coloniales, d'un lourd impt du sang et d'une dperdition sensible de main d'uvre. .

Services pnitentiaires. Ces services sont inscrits au budget colonial uniquement parce que les peines de la transpor-tation et de la rlgation s'accomplissent dans les colonies, et que seul le ministre des colonies a qualit pour agir outre-mer. Mais elles n'ont rien de spcifiquement colonial et ne doivent pas tre portes au compte de l'expansion franaise.

329

Recettes. Les colonies bnficient, en principe, de tous leurs revenus. Il est pourtant une exception cette rgle : la rente de l'Inde . Aux termes de la convention passe le 1 3 mai 1818 avec le gouvernement britannique, celui-ci doit verser au gouvernement franais, en compensation du privilge exclusif d'acheter le sel fabriqu dans nos Etablissements, lui concd par le trait du 7 mars 1 8 1 5 , une rente annuelle de 426.000 roupies.

On rencontre aussi dans le budget de l'Etat des recettes qui ont une origine coloniale, mais qui, raisonnablement, ne sauraient tre attribues aux budgets locaux ; elles ne sont, en effet, gn-ralement que la contre-partie de dpenses assumes par la mtro-pole. Nous citerons, titre d'exemple, outre les contingents tudis plus haut : les retnues sur la solde, les remboursements de frais de traitement dans les hpitaux, le remboursement par les colonies des frais de transport et d'entretien de leurs condamns, les sommes verses par les chemins de fer coloniaux titre de remboursement d'avances, partage de bnfices, frais de contrle, etc. (1).

330

Excution du budget de l'Etat aux colonies. Les rgles gnrales de la comptabilit publique sont observes outre-mer moyennant quelques amendements destins tenir compte des conditions particulires du milieu, notamment de la longueur des communications.

Le rglement du 14 janvier 1869 a t pris pour servir 1 ex-cution, en ce qui concerne le ministre de la marine et des colonies, du dcret du 3 1 mai 1862.

Le dcret du 30 dcembre 1 9 1 2 (2), qui a remplac celui du 20 novembre 1882, trace, en son titre I e r , les conditions d ex-cution du budget de l'Etat aux colonies. Nous ne pouvons en indi-quer ici que les traits originaux, renvoyant pour plus de dtails aux textes mmes ou aux ouvrages spciaux de rglementation financire.

( 1 ) C e r t a i n e s d e c e s r e c e t t e s a p p a r a i s s e n t a v e c u n ch i f f r e d i s t i n c t d a n s l ' t a t a n n e x c h a q u e l o i d e f i n a n c e s ; p o u r d ' a u t r e s , l a p a r t a f f ren te a u x c o l o n i e s e s t n o y e d a n s u n ch i f f r e g l o b a l . U n e n u m r a t i o n t r s c o m p l t e e n e s t d o n n e p a r M . M e r l y s a n s s o n Rgime financier des colonies.

(2) R. 1 9 1 3 , 1, 1 7 7 .


Aux colonies comme en France, l'excution des services finan-ciers est assure par deux ordres d'agents : les ordonnateurs et les comptables.

Ordonnateurs. Le ministre des colonies est ordonnateur principal du budget de son dpartement. Ses ordonnances directes sont payables outre-mer comme dans la mtropole. Il peut dlguer des crdits aux ordonnateurs secondaires, qui sont :

En France, les chefs du service colonial dans les ports de commerce (Le Havre, Nantes, Bordeaux et Marseille) et les inten-dants militaires chargs des troupes coloniales dans un certain nombre de places (1) ;

Aux colonies : pour les dpenses militaires et celles de l'ins-pection des colonies, le directeur de l'intendance ; pour les dpenses pnitentiaires, en Guyane, le gouverneur, la Nouvelle-Caldonie le directeur de 1 intendance (2); pour les autres dpenses, le gouverneur (3).

Les ordonnateurs secondaires peuvent, certaines conditions, sous-dlguer des crdits des sous-ordonnateurs (4).

Comptables. La perception des recettes et l'acquittement des dpenses sont effectus, sous la direction du ministre des finances, par les trsoriers-payeurs ou, pour leur compte, par les autres comptables du trsor (trsoriers particuliers, prposs du trsor, payeurs, percepteurs). Les oprations sont centralises dans les critures annuelles et les comptes gnraux de l'administration des finances suivant le mode en usage pour les oprations effectues par les comptables mtropolitains (5).

Crdits. Les ordonnances de dlgation peuvent tre mises avant l'ouverture de 1 exercice. Elles peuvent tre notifies tl-graphiquement. En attendant leur arrive, les gouverneurs peu-vent, sous certaines conditions, ouvrir des crdits provisoires qui sont annuls aprs rception des crdits rguliers (6).

Exercice. Pour le budget de l'Etat, l'anne financire est comprise entre le I e r avril et le 31 mars suivant. Mais les dlais complmentaires de l'exercice diffrent. La clture est fixe : 1 au 31 mai pour achever les services de matriel dont l'ex-cution commence n'aurait pu tre termine avant le 31 mars ; 2 au 20 juin pour la liquidation et le mandatement des dpenses ; 3 au 30 juin pour le recouvrement des produits et le paiement

(1) A r t . 8 4 d u d c r e t d u 31 m a i 1 8 6 2 p o r t a n t r g l e m e n t g n r a l su r l a c o m p t a bilit p u b l i q u e .

(2 ) C e t t e d s i g n a t i o n n ' a u r a p l u s d ' a p p l i c a t i o n ds q u e le d c r e t d u 2 a o t 1931 ( R . 1 9 3 2 ) , q u i d s a f f e c t e l a N o u v e l l e C a l d o n i e c o m m e c o l o n i e p n i t e n t i a i r e , a u r a r e u s o n e n t i r e e x c u t i o n .

(3 ) A r t . 3 d u d c r e t d u 31 d c e m b r e 1 9 1 2 . (4 ) A r t . 7 e t 8 d u m m e d c r e t , (fi) A r t . 5 0 e t 5 3 . ( 6 ) A r t . 4 e t 5 .


des dpenses. Il n 'y a pas de dlai complmentaire spcial pour les oprations de rgularisation.

Certains approvisionnements destins aux troupes et aux ser-vices pnitentiaires peuvent tre commands et pays par le ministre par anticipation sur les crdits de l'exercice suivant dans les quatre mois qui prcdent son ouverture.

Chaque exercice rembourse au prcdent la diffrence existant au 31 mars entre les crdits employs l'achat des denres, mdi-caments et effets d'habillement et la valeur des consommations de mme nature, exception faite pour les rserves de guerre.

Avances. Des avances peuvent tre faites aux chargs de mission, aux services rgis par conomie, aux corps de troupe et aux comptables de l'intendance chargs d'assurer le ravitail-lement des troupes en colonne ou stationnes dans les territoires militaires (1).

Il peut tre constitu des agences spciales , alimentes sur les crdits du budget de l'Etat (2).

Dpenses aux colonies pour le compte d'autres minis-tres. Les avances effectues par les trsoriers-payeurs pour l'acquittement des dpenses du dpartement de la marine sont couvertes au moyen de traites. Les dpenses effectuer aux colonies pour le compte d'autres ministres sont acquittes soit sur ordonnances de payement mises par le ministre comptent, soit titre d'avances rgulariser en vertu d'ordres de payement dlivrs par l'un des ordonnateurs de la colonie ( 3 ) .

Comptabilit-matires. La comptabilit des matires appartenant l'Etat aux colonies est tenue conformment aux prescriptions du dcret du 22 dcembre 1904 et de l'instruction du 15 janvier 1905.

SECTION IV.

Budget local.

331

Contenu du budget local. Les services excuts aux colonies au compte de l'Etat se dfinissent comme il vient d'tre dit, positivement ; toutes les recettes et toutes les dpenses qui n'y sont pas rattaches constituent les services locaux, en prenant cette expression au sens large.

Les budgets locaux sont trs nombreux. Outre le budget local au sens propre du terme, c'est--dire le budget de la colonie, il faut distinguer les budgets gnraux, les budgets provinciaux,

( 1 ) A r t . 1 9 . ( 2 ) A r t . 18 . V . p l u s l o i n 3 6 5 p . 6 4 . ( 3 ) A r t . 4 9 .


les budgets municipaux, les budgets des tablissements publics, les budgets annexes. Les rgles spciales chacun d'eux sont indiques plus loin. Il convient d'tudier d'abord le budget local proprement dit, c'est--dire celui de la colonie prise comme unit la fois administrative et gographique.

Les principes qui rgissent le budget local sont rsums aux articles 56 62 du dcret du 30 dcembre 1912 sur le rgime finan-cier des colonies. Ce sont, en substance, les mmes que ceux qui rgissent les budgets mtropolitains, notamment ceux des dpar-tements. L'article 56 exprime en termes prcis que les colonies constituent des personnes civiles (1), et l'article 58 dfinit le service local, en matire financire, comme l'ensemble des oprations concernant la gestion des deniers publics attribus exclusivement chaque colonie .

Les articles 72 et 89 du dcret du 30 dcembre 1912 sont consacrs la division du budget local en recettes et en dpenses, ordinaires ou extraordinaires.

Recettes. Aux termes de l'article 73, les recettes ordinaires sont :

1 le produit des taxes et contributions de toute nature ; 2 le produit des droits de douane fixs par le tarif gnral

ou par des tarifs spciaux rgulirement tablis ; 3 0 les revenus des proprits appartenant la colonie ; 4 les produits divers ; 5 les subventions accordes, s'il y a lieu, par la mtropole

ou par les colonies ; 6 le prlvement sur les fonds de rserve pour assurer le fonc-

tionnement rgulier des services du budget. Le n 1 de cet article (produit des taxes et contributions) est

dvelopp avec grands dtails l'article 74, qui est le texte fon-damental de la lgislation coloniale en matire d'impts, et qui est tudi au chapitre suivant. Tout ce qui concerne les douanes et les revenus des proprits de la colonie est expos aux cha-pitres X I (Douane) et X I I I (Domaines).

L'article 84 dfinit les recettes extraordinaires, qui sont : 1 les contributions extraordinaires ; 2 les prlvements exceptionnels sur les fonds de rserve ; 3 les produits ventuels extraordinaires avec ou sans affec-

tation spciale. Aux termes de l'article 85, les recettes extraordinaires peuvent

tre destines, soit subvenir aux insuffisances des ressources budgtaires en cas d'vnements imprvus, soit faire face aux besoins rsultant d entreprises ou de travaux d'utilit publique, non dtermins au moment de l'tablissement des budgets, ou effectus sur des ressources ayant une affectation spciale.

( 1 ) A r t . 5 6 : L e s c o l o n i e s s o n t d o t e s d e la p e r s o n n a l i t c i v i l e . E l l e s p e u v e n t p o s s d e r d e s b i e n s , e n t r e p r e n d r e d e s t r a v a u x , c o n t r a c t e r d e s e m p r u n t s d a n s l e s f o r m e s d t e r m i n e s p a r l a l o i , g r e r o u c o n c d e r l ' e x p l o i t a t i o n d e s s e r v i c e s d ' u t i l i t p u b l i q u e ( c h e m i n s d e fer , t r a m w a y s , l i gnes d e n a v i g a t i o n c t i r e o u f l u v i a l e , e t c . . ) .


Dpenses. L'article 77 dfinit les dpenses ordinaires : celles qui sont destines satisfaire aux besoins annuels et permanents de chaque colonie (1), ainsi qu' permettre le verse-ment des contingents imposs par la mtropole et des subventions consenties aux autres colonies .

Les dpenses ordinaires se divisent, aux termes de l'article 78, en dpenses obligatoires et en dpenses facultatives. Cette dis-tinction sera tudie plus loin.

Les dpenses extraordinaires sont, d aprs la dfinition de l'article 88, celles l'acquittement desquelles il est pourvu au moyen des recettes extraordinaires.

Comme les budgets dpartementaux de la mtropole (2), le budget local est divis en chapitres, qui peuvent tre subdiviss en articles et paragraphes. L article 79 prcise que les chapitres doivent comprendre, en des colonnes distinctes, les dpenses obligatoires et les dpenses facultatives. Les services du per-sonnel et du matriel doivent tre prsents en des chapitres distincts. Dans les colonies o le budget est vot, ce vote a lieu par chapitre, chaque chapitre ne contenant que des services corrlatifs de mme nature.

La loi du 28 novembre 1916 ( 3 ) , en rendant applicable la Guadeloupe, la Martinique e t la Runion l'article 57 de la loi du 10 aot 1871, y a introduit la terminologie de budget ordinaire et budget extraordinaire ; mais cette division revient pratiquement au mme que celle du dcret de 1912 en dpenses et recettes ordinaires, dpenses et recettes extraordi-naires.

332

Prparation du budget local. L'article 68 du dcret du 30 dcembre 1912 porte que les projets de budget sont prpars par le gouverneur de chaque colonie d'aprs une nomenclature type fixe, en recettes et en dpenses, par le ministre des colonies.

L'institution d'une nomenclature type, rclame plusieurs reprises par les commissions parlementaires, a eu pour but d'appor-ter plus d'ordre dans le classement des recettes et des dpenses et de rendre les budgets plus facilement comparables entre eux.

La nomenclature annexe la circulaire d'envoi du dcret de 1912

( 1 ) L e C o n s e i l d ' E t a t a c o n c l u d e c e t t e d f i n i t i o n , p a r a r r t d u 5 a o t 1 9 2 7 ( R . 1 9 2 8 , 3 , 1 5 7 ) , q u e l e b u d g e t l o c a l n e p e u t c o m p r e n d r e d e s d p e n s e s d ' i n t r t n a t i o n a l , t e l l e s q u e l e s t r a i t e m e n t s d e s d p u t s e t s n a t e u r s , q u i s o n t e x c l u s i v e m e n t l a c h a r g e d e l ' E t a t , e t a u x q u e l s l a c o l o n i e n e p e u t a j o u t e r a u c u n s u p p l m e n t . M a i s l ' a r t i c l e 107 d e l a l o i d e finances d u 2 7 d c e m b r e 1 9 2 7 ( R . 1 9 3 1 , 1, 1 ) , r e n d u d e p u i s e t p r o b a b l e m e n t r a i s o n d e c e t a r r t , d c i d e q u e l e s c o l o n i e s r e p r s e n t e s a u P a r l e m e n t i n s c r i r o n t c h a q u e a n n e l e u r b u d g e t l e s c r d i t s n c e s s a i r e s p o u r r e m b o u r s e r l eurs m a n d a t a i r e s l es d p e n s e s p r o v e n a n t d e l eu r s v o y a g e s e n t r e la c o l o n i e e t l a m t r o p o l e e n v u e d e l ' a c c o m p l i s s e m e n t d e l e u r m a n d a t e t p o u r les d f r a y e r d e s c h a r g e s s u p p l m e n t a i r e s t e n a n t l e u r l o i g n e m e n t , n o t a m m e n t d e l e u r s c o r r e s p o n d a n c e s t l g r a p h i q u e s . I l r s u l t e d e c e t e x t e q u e la d p e n s e e n q u e s t i o n e s t n o n s e u l e m e n t a u t o r i s e , m a i s e n c o r e o b l i g a t o i r e .

( 2 ) D c r e t d u 12 j u i l l e t 1 8 9 3 , a r t . 2 3 . ( 3 ) R . 1 9 1 7 . 1, 7 .

O R G A N I S A T I O N F I N A N C I R E 23 n'est d'ailleurs pas impose en termes absolus, et il peut y tre apport des drogations, condition qu'elles soient justifies dans l'expos des motifs du budget. Il est, en effet, des recettes ou des dpenses fortuites et pourtant importantes, qu'il y aurait inconv-nient faire entrer dans l'une des rubriques prtablies.

D'autre part, les budgets spciaux d'emprunt ou d'exploitations industrielles ne s'accommoderaient pas de la prsentation conue pour le budget de tous les services.

On a reproch la nomenclature actuelle de comporter un trop petit nombre de chapitres, et de laisser par suite trop de latitude l'administration locale, le vote et l'approbation ayant lieu par chapitres, et la rpartition des crdits entre les divers articles tant une opration purement intrieure (1). C'est la question des virements, qui s'est agite sous toutes les constitutions. Il n'appartient pas aux juristes de prendre parti dans la discussion toujours ouverte, mais seulement de constater que la spcialit des crdits du budget local ne concerne que les chapitres, et que l'administration locale reste libre de rpartir les crdits l'intrieur des chapitres, et aussi de modifier la rpar-tition, c'est--dire d'oprer des virements, sans que le corps qui vote le budget ou l'autorit qui l'approuve puissent en aucune faon restreindre sa libert d'action.

Une circulaire ministrielle du 28 septembre 1911 a trac les rgles dont les gouverneurs doivent s'inspirer pour procder aux valuations budgtaires ; ces rgles n'ont rien d'absolu et il n'en pouvait tre autrement, tant donn la diversit des circonstances de temps et de lieu qui peuvent conditionner l'tablissement d'un budget local.

Par ailleurs, le dpartement ne se fait faute pas de donner des directives aux chefs des administrations locales, soit l'occasion de l'examen annuel des budgets, soit lorsqu'un vnement parti-culier en fait sentir le besoin.

333

Etablissement du budget local. La question de l'tablis-sement du budget a toujours t de premire importance, aussi bien dans les colonies que dans la mtropole. Elle a reu les solu-tions les plus diverses, suivant les temps et suivant les colonies.

Le budget local est dress et rgl par l'autorit locale, quelle qu'elle soit, et approuv par une autorit suprieure, c'est--dire, suivant les cas, Soit par dcret, soit par arrt du gouverneur gnral.

Les rgles qui prsident l'tablissement du budget sont, naturellement, trs diffrentes, selon qu'il existe ou non une assem-

(1) A r t . 2 0 4 : . . . L e s o r d o n n a t e u r s r p a r t i s s e n t , l o r s q u ' i l y a l i e u , e n t r e les d i v e r s a r t i c l e s d u b u d g e t les c r d i t s q u i o n t t v o t s p a r c h a p i t r e . C e t t e r p a r t i t i o n e s t s o u m m i s e l ' a p p r o b a t i o n d u g o u v e r n e u r e n c o n s e i l . E l l e n ' t a b l i t q u e d e s s u b d i v i -s ions a d m i n i s t r a t i v e s , e t l a s p c i a l i t d e s c r d i t s d e m e u r e e x c l u s i v e m e n t r e n f e r m e d a n s la l i m i t e d e s c h a p i t r e s o u v e r t s a u x b u d g e t s .


ble reprsentative locale. Il convient donc de passer d'abord en revue les colonies pourvues d'un conseil gnral ou colonial, ou d'une autre forme de corps dlibrant.

334

Colonies conseil gnral. Les conseils gnraux tablis par les ordonnances de 1825, 1827 et 1828 la Runion, aux Antilles et la Guyane, pouvaient peine passer pour des assem-bles lues. Devenus lectifs et transforms en conseils colo-niaux par la loi du 24 avril 1833, ils discutaient et votaient, aux termes de l'article 5 de cette loi, sur la prsentation du gou-verneur, le budget intrieur de la colonie. Restait savoir ce qu'il fallait entendre par budget intrieur . Il a t expliqu plus haut comment la loi du 25 juin 1841 a rattach au budget de l'Etat la majeure partie des recettes et des dpenses (1), comment les conseils coloniaux ont t supprims en 1848, et remplacs par des commissaires de la Rpublique, comment, enfin, les snatus-consultes des 3 mai 1854 et 4 juillet 1866 ont rtabli trois conseils gnraux dans les colonies des Antilles et de la Runion (2).

D'article 16 du snatus-consulte de 1854 et l'article 5 du snatus-consulte de 1866 reconnaissent au conseil gnral le pouvoir de voter le budget, qui est arrt par le gouverneur (3). D'article 10 du second snatus-consulte ajoute que si le conseil ne se runis-sait pas, ou s'il se sparait sans avoir vot le budget, le ministre des colonies l'tablirait d'office, sur la proposition du gouverneur en conseil priv .

Dpenses. Des dpenses sont divises en dpenses obliga-toires et facultatives. Des dpenses obligatoires sont numres l'article 7 ; elles comprennent notamment le contingent qui peut tre mis la charge de la colonie aux termes de l'article 6, et un fonds de dpenses diverses et imprvues, dont le ministre dtermine chaque anne le minimum, et qui est mis la dispo-sition du gouverneur.

La sanction de ces dispositions est contenue aux articles 8 et 9 du mme snatus-consulte, qui sont encore en grande partie en vigueur, et qui ont t reproduits, avec peu de modifications, par la lgislation postrieure.

Aux termes de l'article 8, si des dpenses obligatoires avaient t omises, ou si le gouverneur, en conseil priv, estimait que les allocations portes pour une ou plusieurs de ces dpenses taient

( 1 ) V . 3 2 1 e t 3 2 2 . ( 2 ) V . c h . I I , 4 6 , p . 1 2 2 . ( 3 ) A u x A n t i l l e s e t l a R u n i o n , l a c o m m i s s i o n c o l o n i a l e i n s t i t u e p a r l e d c r e t

d u 12 j u i n 1 8 7 9 e s t c h a r g e , p a r l ' a r t i c l e 13 d e c e d c r e t , d e p r s e n t e r a u C o n s e i l g n r a l , l ' o u v e r t u r e d e l a s e s s i o n o r d i n a i r e , s e s o b s e r v a t i o n s su r l e b u d g e t p r o p o s p a r l ' a d m i n i s t r a t i o n . C e t t e t c h e lu i a t f a c i l i t e p a r l a l o i d u 2 8 n o v e m b r e 1 9 1 6 ( R . 1 9 1 7 , 1, 7 ) , q u i a t e n d u a u x t r o i s c o l o n i e s , n o t a m m e n t , l ' a r t i c l e 57 d e l a l o i d u 10 a o t 1871 s u r l es c o n s e i l s g n r a u x d e la m t r o p o l e , a u x t e r m e s d u q u e l le p r o j e t d e b u d g e t d o i t t r e c o m m u n i q u p a r l e g o u v e r n e u r l a c o m m i s s i o n c o l o n i a l e d i x j o u r s a u m o i n s a v a n t l ' o u v e r t u r e d e l a s e s s i o n .

O R G A N I S A T I O N F I N A N C I R E 25 insuffisantes, le gouverneur y pourvoyait provisoirement l'aide du fonds de dpenses diverses et imprvues. En cas d'insuffisance de ce fonds, il en rfrait au ministre, qui, sur sa proposition, ins-crivait d'office les dpenses omises ou augmentait les allocations. Il tait pourvu, par le gouverneur, l'acquittement de ces dpenses au moyen, soit d'une rduction des dpenses facultatives, soit d'une imputation sur les fonds libres, ou, dfaut, par une augmen-tation du tarif des taxes.

Un avis du Conseil d'Etat du 7 juillet 1903 (1) a comment et expliqu cette disposition. Si le conseil gnral se bornait relever le montant des dpenses facultatives d'un chiffre gal ou sup-rieur la rduction des dpenses obligatoires, le pouvoir du gou-verneur de rgler le budget y obviait suffisament, mme au cas o le conseil gnral aurait en mme temps major les recettes, la jurisprudence reconnaissant au chef de la colonie le droit de rectifier les estimations en conseil priv. Ce n'tait qu'au cas o le conseil gnral aurait, en outre, abaiss le tarif des taxes que le gouverneur pouvait le relever. Mais cette prrogative, accorde au gouverneur, s'expliquait par le fait que, sous l'empire du snatus-consulte, le conseil gnral tait le matre absolu des tarifs. Depuis que l'article 33 de la loi du 13 avril 1900 n'avait laiss au conseil gnral, en cette matire, qu un simple droit de dlibration, sous rserve de l'approbation du pouvoir central, le pouvoir de relever les tarifs n avait plus de sens, et devait tre considr comme implicitement abrog.

Par contre, les dpenses facultatives restaient entirement la discrtion du conseil gnral, et ne pouvaient tre changes ni modifies par le gouverneur, aux termes de 1 article 9, que dans le cas prvu 1 article prcdent, ou dans celui o les dpenses facultatives auraient excd les ressources ordinaires de 1 exercice aprs prlvement des dpenses obligatoires. Le ministre des colonies prononait dfinitivement sur ces changements ou modi-fications.

Les dispositions des articles 5, 8 , 9 et 10 du snatus-consulte du 4 juillet 1866, analyses ci-dessus, ont t reproduites peu prs clans les mmes termes par les articles 40, 43, 44 et 45 du dcret du 23 dcembre 1878, instituant un conseil gnral la Guyane, 35, 37, 38, 39 et 40 du dcret du 25 janvier 1879, rorganisant les conseils lectifs dans les Etablissements de 1 Inde, |8, 40, 41 , 42 et 43 du dcret du 4 fvrier 1872, tablissant le

conseil gnral du Sngal, 52, 54, 55, 56 et 57 du dcret du 2 avril 1885, instituant un conseil gnral la Nouvelle-Caldonie, puis par les articles 68, 81, 86 et 89 du dcret du 30 dcembre 1912 sur le rgime financier des colonies, qui les a uniformises.

Loi du 13 avril 1900. La loi de finances du 13 avril 1900 (2), par son article 33, toujours en vigueur, a prcis la dis-

(1 ) R . 1 9 0 4 , 1, 1. L ' a u t o r i t d e c e t a v i s n ' e s t p a s a b s o l u e . 11 d o i t t r e r ec t i f i p a r l a j u r i s p r u d e n c e e t p a r le t e x t e d e la l o i d u 2 9 j u i n 1918 ( V . p l u s b a s , p . 2 7 ) .

( 2 ) R . 1 9 0 0 , 1, 116 . L e s a u t r e s d i s p o s i t i o n s d e l ' a r t i c l e 3 3 , r e l a t i v e s la rpar-t i t i o n d e s d p e n s e s e n t r e la m t r o p o l e e t l e s c o l o n i e s , e t a u x p o u v o i r s d e s c o n s e i l s


tinction des dpenses obligatoires et facultatives. Cette loi statue pour toutes les colonies pourvues de conseils gnraux, par consquent aussi bien pour la Guyane, l'Inde, le Sngal et la Nouvelle-Caldonie que pour les Antilles et la Runion. Il s'en suit que, mme pour les 4 premires colonies, dont le conseil gnral a t institu par dcret, les dispositions de cet article 3 3 ont un caractre lgislatif (1).

L'article 3 distingue deux groupes de colonies : celles d'Ocanie et des continents d'Afrique et d'Asie, d'une part (2) ; celles d'Amri-que et la Runion, d'autre part ( 3 ) .

En ce qui concerne le premier groupe, la loi fixe elle-mme les dpenses obligatoires, qui ne peuvent se rapporter qu' quatre chefs : dettes exigibles ; minimum du traitement du personnel des secrtariats gnraux (fix par dcret), et traitement des fonction-naires nomms par dcret ; frais de la gendarmerie, de la police et de la justice ; frais de reprsentation de gouverneur, loyer, ameublement et entretien de son htel, frais de son secrtariat et autres dpenses imposes par les dispositions lgislatives.

Cette dernire formule rserve le droit d'ailleurs incontestable du lgislateur mtropolitain d'ajouter la liste des dpenses obli-gatoires, qui sont limites pour tout le monde ( 4 ) , except pour lui. C'est ainsi que les contingents des colonies, et d'autres dpenses encore, ont t mis obligatoirement leur charge par des lois successives ( 5 ) .

Dans ces mmes colonies, l'initiative des propositions de dpenses est rserve au gouverneur (6). Le conseil gnral peut rduire ou supprimer les dpenses facultatives : il ne peut ni les proposer ni les augmenter.

g n r a u x e n m a t i r e d ' i m p t s , s o n t a n a l y s e s p l u s h a u t , 3 2 3 , e t a u c h a p i t r e s u i v a n t , 371 e t 3 7 6 . U n e t u d e h i s t o r i q u e e t c r i t i q u e d e l ' a r t i c l e 3 3 a t p u b l i e p a r G . F r a n o i s d a n s L e b u d g e t l o c a l d e s c o l o n i e s ( E m i l e L a r o s e ) .

( 1 ) L e c o n s e i l g n r a l n ' e n p o u r r a i t p a s m o i n s t r e s u p p r i m p a r d c r e t ; c ' e s t c e q u i a e u l i e u p o u r le S n g a l , T a t i e t S a i n t - P i e r r e e t M i q u e l o n ; m a i s , t a n t q u e c e c o n s e i l s u b s i s t e , i l e s t s o u m i s a u x r g l e s d e l ' a r t i c l e 3 3 , q u ' u n d c r e t n e p o u r r a i t c h a n g e r s a n s e x c s d e p o u v o i r .

( 2 ) E n O c a n i e , l a N o u v e l l e - C a l d o n i e e s t s e u l e a u j o u r d ' h u i p o s s d e r u n c o n s e i l g n r a l . I l n ' e n e x i s t e p l u s a u c u n e n A f r i q u e c o n t i n e n t a l e , d e p u i s q u e l e c o n s e i l g n r a l d u S n g a l a t t r a n s f o r m e n c o n s e i l c o l o n i a l . L e 1 e r g r o u p e n e c o m p r e n d d o n c p l u s q u e la N o u v e l l e - C a l d o n i e e t l ' I n d e .

( 3 ) S a i n t - P i e r r e e t M i q u e l o n n ' a p l u s d e c o n s e i l g n r a l d e p u i s le d c r e t d u 2 3 j u i n 1 8 9 7 . Ce s e c o n d g r o u p e c o m p r e n d d o n c les A n t i l l e s , l a G u y a n e e t l a R u n i o n .

( 4 ) L a n o m e n c l a t u r e d e s d p e n s e s o b l i g a t o i r e s , d a n s c e s c o l o n i e s , n e p e u t t r e a l l o n g e q u e p a r u n e l o i ( a v i s d u C o n s e i l d ' E t a t d u 2 0 f v r i e r 1 9 0 1 , c o n f i r m d e p u i s p a r l ' a r t i c l e 127 B . d e l a l o i d e f i i n a n c e s d u 13 j u i l l e t 1 9 1 1 e t l ' a r t i c l e 83 d u d c r e t d u 3 0 d c e m b r e 1 9 1 2 . V . 3 3 8 , p . 3 6 ) . T o u t e s les d p e n s e s d c l a r e s o b l i g a t o i r e s p a r d c r e t s , a n t r i e u r e m e n t l a l o i d u 13 a v r i l 1 9 0 0 , o n t c e s s d e l ' t r e d e p u i s q u e c e t t e l o i e s t e n v i g u e u r ( C o n s e i l d ' E t a t , 1 0 j a n v i e r 1 9 1 4 , R . 1 9 1 5 , 3 , 2 3 0 ) .

( 5 ) V . p l u s h a u t 3 2 5 . V . a u s s i l e s l o i s d e s 1 4 j u i l l e t 1911 e t 3 0 j u i l l e t 1 9 1 3 , c i t e s p l u s h a u t p . 1 5 .

( 6 ) L e s d l i b r a t i o n s p a r l e s q u e l l e s l e C o n s e i l g n r a l v o t e u n c r d i t n o n p r v u a u p r o j e t d e b u d g e t p r s e n t p a r l e g o u v e r n e u r o u r e l v e l e c r d i t p r o p o s e x c d e n t l e s p o u v o i r s d u c o n s e i l , e t l e g o u v e r n e u r a l e d r o i t d e n ' e n p a s t e n i r c o m p t e e n r g l a n t l e b u d g e t ( C o n s e i l d ' E t a t , 16 j a n v i e r 1 9 1 4 , R . 1 9 1 5 , 3, 2 3 0 ; 11 a v r i l 1 9 1 9 , R . 1 9 1 9 , 3 , 8 5 ) . T o u t e f o i s , i l n e p e u t p a s les a n n u l e r c o m m e p o r t a n t su r u n o b j e t t r a n g e r a u x a t t r i b u t i o n s d u c o n s e i l g n r a l ( C o n s e i l d ' E t a t , 19 n o v e m b r e 1 9 1 4 , R . 1 9 1 5 , 3 , 1 ; 2 2 f v r i e r 1 9 1 8 , R . 1 9 1 8 , 3, 61 ; 3 0 d c e m b r e 1 9 2 1 , R . 1 9 2 2 . 3, 6 2 ) .


Dans les colonies de second groupe, il est renvoy des dcrets pour tablir, pour chaque colonie, la nomenclature et le maximum des dpenses obligatoires, maximum que le conseil gnral avait d'ailleurs toujours le droit de dpasser, l'excdent tant considr comme dpense facultative (1). D'article 55 de la loi du 29 juin 1918 (2) ne parle plus que de nomenclature, sans maximum, et ajoute que ces dcrets seront rendus en Conseil d'Etat, aprs avis du conseil gnral.

En excution de l'article 33 de la loi du 13 avril 1900, de nombreux dcrets avaient tabli la nomenclature des dpenses obligatoires dans les quatre colonies de la Martinique, de la Guadeloupe, de la Guyane et de la Runion. Ces dcrets, qui s'chelonnent de 1900(3) 1918 (4), et qui taient trs souvent rendus le mme jour pour les quatre colonies, fixaient cette nomenclature pour une courte priode, gnralement pour trois ans, parfois pour un an. Pour satisfaire la loi du 29 juin 1918, des projets de dcret ont t soumis au Conseil d'Etat, et quatre dcrets ont t pris, deux le 5 dcembre 1921 pour la Guadeloupe et la Runion (5), un pour la Martinique le 25 janvier 1922 (6), un pour la Guyane le 14 fvrier 1922 (7). Ces dcrets ont t pris sans limitation de dure, et n'ont reu jusqu'ici que des modifications insignifiantes.

Les dpenses rendues obligatoires par ces dcrets sont trs nombreuses. Il faut encore y ajouter celles qui ont t imposes aux colonies par des lois, comme il a t dit plus haut.

Les dcrets prcits n'tablissent qu'une nomenclature, comme le prescrit la loi de 1918. La disposition de l'article 33 de la loi de 1900, qui autorisait le ministre des colonies fixer, s'il y avait lieu, le montant de chaque dpense, est abroge par la loi de 1918.

Sanction. Loi du 29 juin 1918. La sanction de l'obli-gation impose aux conseils gnraux est dtermine, par l'arti-cle 55 A de la loi du 29 juin 1918, peu prs comme faisait l'article 8 du snatus-consulte et les articles correspondants des dcrets concernant les autres colonies, mais avec quelques dif-frences.

Si les dpenses obligatoires ont t omises, ou si le gouverneur, en conseil priv, estime que les allocations portes pour une ou plusieurs de ces dpenses sont insuffisantes, le gouverneur peut y pourvoir provisoirement, sans attendre aucune dcision ministrielle, soit l'aide du fonds de dpenses diverses et impr-vues, soit au moyen d'une rduction des dpenses facultatives, soit d'une imputation sur les fonds libres. Il en rfre d'urgence au ministre des colonies, et, le cas chant, le crdit ncessaire

(1) A v i s d u C o n s e i l d ' E t a t d u 7 j u i l l e t 1903 ( R . 1904 , 1 , 1 ) . ( 2 ) R . 1918 , 1, 4 5 4 . (3 ) D . 21 a o t 1900 ( R . 1 9 0 0 , 1, 2 2 7 ) . ( 4 ) D . 17 d c e m b r e 1 9 1 8 ( R . 1 9 1 9 , 1, 1 6 ) . (5) R . 1922 , 1, 2 3 9 . Ce lu i d e l a R u n i o n a t m o d i f i p a r d c r e t d u 30

n o v e m b r e 1924 ( R . 1 9 2 5 , 1 , 102) ; c e l u i d e la G u a d e l o u p e p a r d c r e t d u 2 a v r i l 1927 ( R . 1 9 2 7 , 1, 5 2 2 ) .

(6) R . 1922 , 1, 5 2 4 . M o d i f i p a r d c r e t d u 10 d c e m b r e 1928 ( R . 1 9 2 9 , 1, 1 9 5 , . (7 ) R . 1922 , 1, 5 4 1 . M o d i f i p a r d c r e t d u 22 n o v e m b r e 1927 ( R . 1 9 2 8 , 1, 9 5 ) .


est inscrit d'office au budget par un dcret rendu dans la forme de rglement d'administration publique et insr aux journaux officiels mtropolitain et colonial. Il est pourvu au paiement des dpenses inscrites d'office comme il est dit ci-dessus, et, dfaut, au moyen d'une majoration de taxe faite par le dcret d'inscription d'office (1).

Dpenses facultatives. Aux termes du dernier alina du 2 de l'article 33 de la loi du 13 avril 1900, qui s'applique aussi bien aux colonies du premier groupe qu' celles du second (2), il n'est apport aucune modification aux rgles actuelles en ce qui concerne les dpenses facultatives. Ces dpenses continuent donc tre rgles par l'article 9 du snatus-consulte de 1866, reproduit plus haut, pour les Antilles, par l'article 44 correspon-dant du dcret du 23 dcembre 1878, pour la Guyane, et par les articles 39 du dcret du 25 janvier 1879, pour l'Inde, et 57 du dcret du 22 avril 1885 pour la Nouvelle-Caldonie. Par suite, dans toutes les colonies pourvues d'un conseil gnral, aussi bien celles du snatus-consulte que les autres, ce conseil est le matre des dpenses facultatives, qui ne peuvent tre changes ou modifies par le gouverneur que pour assurer l'ex-cution des dispositions relatives aux dpenses obligatoires, ou au cas o les dpenses facultatives excderaient les ressources ordinaires de l'exercice aprs prlvement des dpenses obliga-toires. Encore appartient-il au ministre des colonies de prononcer dfinitivement sur ces changements ou modifications. L'arrt du gouverneur qui modifierait les crdits vots pour dpenses facultatives, hors des cas exceptionnels qui viennent d'tre men-tionns, serait entach d'excs de pouvoir (3).

Dans les colonies du premier groupe, comme il a t dit plus haut, le gouverneur a seul l'initiative de toutes les dpenses, y compris par consquent les dpenses facultatives. Mais dans toutes les colonies, en vertu de l'article 127 B, al. 2 de la loi du 13 juillet 1 9 1 1 (4), littralement reproduit par l'article 83 du dcret du 30 dcembre 1912, l'initiative des inscriptions de dpenses, tant pour les crations d'emplois que pour les relve-ments de crdits concernant le personnel, appartient au gouver-neur seul .

Rpartition et emploi des crdits. Enfin, la rpartition et l'emploi des crdits chappe au conseil gnral. Il appartient au chef de la colonie, seul, par arrts rendus en conseil, de fixer

( 1 ) A n t r i e u r e m e n t l a l o i d u 2 9 j u i n 1 9 1 8 , l e g o u v e r n e u r n e p o u v a i t p a s , d e s a s e u l e a u t o r i t , e t a v a n t d ' e n a v o i r r f r a u m i n i s t r e , r d u i r e l e s d p e n s e s f a c u l -t a t i v e s p o u r f a i r e f a c e

Traité de droit colonial. Tome Premier

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