LES PENSIONS DES FONCTIONNAIRES CIVILS

DE L’ÉTAT

- - -

SYNTHÈSE DU RAPPORT PUBLIC PARTICULIER

Avril 2003

- - -

3

Les pensions des fonctionnaires civils de l'Etat Rapport public particulier Avril 2003 Synthèse

5

Cour des comptes

Avertissement La Cour des comptes publie, sous la forme d'un fascicule séparé, un rapport sur les pensions des fonctionnaires civils de l'Etat. Le présent document est une synthèse destinée à faciliter la lecture et le commentaire du rapport de la Cour des comptes Seul le texte du rapport lui-même engage la juridiction Les publications des juridictions financières ne mentionnent pas les constatations donnant lieu à des procédures juridictionnelles ou judiciaires en cours. Il est rappelé que les réponses des administrations, des collectivités et des organismes intéressés sont jointes au rapport.

6

Sommaire

Introduction 3

1 Présentation d’ensemble du régime 5

I. – Les principaux traits du régime 6 II. – Les pensions servies aux fonctionnaires 7 III. – Le cadre budgétaire et comptable 11 IV. – Les perspectives de financement à long terme 12

2 Les principales règles caractéristiques du régime 13

V. – L’ouverture des droits à pension avant 60 ans 14 VI. – Les bonifications d’annuités 16 VII. – L’application aux pensionnés des mesures salariales

et statutaires bénéficiant aux fonctionnaires en activité 17 VIII. – Les conditions dérogatoires d’intégration de certaines

indemnités dans le calcul de la pension 19 IX. – Les avantages familiaux de retraite 20 X. – Autres règles 23

3 La gestion des pensions par les services de l’Etat 27

XI. – Une organisation éclatée et lourde 28 XII. – Un système d’information déficient 29 XIII. – Des coûts mal cernés et une gestion peu efficiente 29

7

INTRODUCTION Depuis plusieurs années, la Cour contrôle, de façon systématique et

coordonnée, la fonction publique de l’Etat. Dans ses rapports publics particuliers de décembre 1999 et avril 2001, ainsi que dans son rapport public annuel 2002, elle a centré ses observations sur les effectifs et les rémunérations dans les principaux ministères.

Ce rapport particulier, consacré aux pensions de retraite des fonctionnaires

civils de l’Etat, prolonge cette démarche de contrôle de l’Etat-employeur en abordant le deuxième poste des dépenses par ordre d’importance, à savoir les charges liées aux pensions. Celles-ci représentaient en 2001 quelque 29,6 milliards d'euros pour un volume de rémunérations principales servies de 50,6 milliards d'euros et une masse d’indemnités et de primes versées proche de 10,8 milliards d'euros.

Compte tenu du fait que les pensions militaires obéissent à une logique

particulière tenant aux politiques de recrutement et d’emploi des armées, la Cour a choisi de concentrer ses investigations dans un premier temps sur les pensions de retraite des seuls fonctionnaires civils de l’Etat qui représentent 75 % environ du total des dépenses actuelles.

Le rapport du comité d'orientation des retraites (COR) de l'année 2001 ayant

donné de manière détaillée les perspectives financières à long terme, la Cour n'a pas cherché à compléter la diagnostic fait à cette occasion. Elle n'a pas non plus entrepris une comparaison d'ensemble des règles propres à ce régime à celles qui s’appliquent dans le reste du système français et n'a pas analysé les conséquences d'une application éventuelle au régime des fonctionnaires des principes retenus en 1993 pour les salariés du secteur privé, notamment en ce qui concerne la durée de cotisations et la valeur de l’annuité.

Sur la base d’enquêtes menées dans les administrations en 2002, la Cour

apporte un éclairage concret sur la réalité des pensions servies aux fonctionnaires civils et apprécie les conditions de mise en œuvre effective ainsi que l’impact des principales règles caractéristiques du code des pensions. Elle examine par ailleurs le fondement de certaines règles et de leur application. Enfin, la Cour porte un jugement sur l’efficacité du mode actuel de gestion des pensions par les services de l’Etat qui en ont la responsabilité.

9

I

PRESENTATION D’ENSEMBLE DU REGIME

10

I - LES PRINCIPAUX TRAITS DU REGIME

Les principales règles qui fondent aujourd’hui le régime de retraite des fonctionnaires civils ont été arrêtées dès le XIXème siècle. C’est une loi de 1853 qui a institué, entre autres principes fondateurs, ceux de l’attribution des pensions en fonction de l’âge et de l’ancienneté (à cette époque, la pension était calculée sur le traitement moyen des 6 dernières années), de la distinction entre services sédentaires (60 ans et 30 années de service) et services actifs (50 ans et 25 années de service), d’une retenue sur traitement (5 % à l’époque) ainsi que de la prise en charge directe des pensions par le budget et de l’Etat (absence de caisse de retraite).

La création de la sécurité sociale en 1945 ne conduisit pas, en dépit du souci

d’unification qui inspirait alors le législateur, à la disparition des régimes spéciaux préexistants et notamment de celui des fonctionnaires de l’Etat. Ce régime fut amélioré en 1948 avec un droit à pension fixé à 2 % du traitement indiciaire des 6 derniers mois par annuité liquidée dans la limite de 37,5 annuités et un principe d’adaptation automatique des pensions aux traitements d’activité. En 1964, l’ensemble de la législation fut regroupé dans le Code des pensions civiles et militaires de retraite (CPCMR) dont l’article 1er rappelle que « la pension garantit en fin de carrière à son bénéficiaire des conditions matérielles d’existence en rapport avec la dignité de la fonction ».

Outre les principes de liquidation mentionnés ci-dessus, les pensions civiles

actuelles peuvent prendre en compte, en sus des annuités liquidables correspondant aux années de service, diverses bonifications qui visent à compenser la limite d’âge inférieure existant dans certaines professions, certaines situations familiales ou des services particuliers. La pension ne peut généralement pas être perçue avant l’âge de 60 ans pour les personnels sédentaires et de 55 ans pour les agents dont les emplois sont classés en catégorie active et une durée minimale de service de 15 ans est exigée pour l’attribution d’une pension de fonctionnaire.

Le régime de pension des fonctionnaires de l’Etat occupe ainsi une place

singulière au sein du système français de retraites. Géré par l’employeur, pris en charge directement par le budget de l’Etat et doté d’une spécificité reconnue par le statut général de la fonction publique, ce régime n’en constitue pas moins un régime obligatoire de sécurité sociale participant aux mécanismes techniques de coordination et de solidarité financière instaurés par loi entre ces régimes et dont les dépenses sont retracées dans les lois de financement de la sécurité sociale.

11

II - LES PENSIONS SERVIES AUX FONCTIONNAIRES Fin 2001, 1 356 000 pensions étaient servies à des retraités de la fonction

publique de l’Etat, qui sont majoritairement d’anciens agents du ministère de l’éducation nationale (50 % des pensions de droit direct). Les autres contingents importants proviennent de La Poste et France Télécom (20 %), du ministère de l’intérieur (9 %) et du ministère des finances (8 %).

En 2001, le montant moyen annuel de la pension servie aux retraités de la

fonction publique de l'Etat était de 19 179 euros. L’écart entre les hommes et les femmes tend à se réduire de manière sensible puisqu’il n’est plus, globalement, que de 11 % pour les agents partis en retraite en 2001, alors qu’à la même date il s’établissait à 18 % pour l’ensemble des pensions servies.

L’âge de liquidation.

Les fonctionnaires, dans leur très grande majorité, privilégient un départ à la retraite précoce en utilisant pleinement toutes les possibilités offertes à cet effet par la réglementation.

57,35 ans : âge moyen de départ en retraite des fonctionnaires

Ainsi, en 2001, l’âge moyen des agents partis en retraite était de 57,35 ans. 35 % sont partis en retraite au titre des emplois classés en services actifs (ouverture des droits à pension à partir de 55 ans ou de manière exceptionnelle à partir de 50 ans) à un âge moyen de 54,85 ans. Parmi les autres retraités dits « sédentaires » (ouverture des droit à pension à partir de 60 ans), de très nombreux agents partent en retraite avant 60 ans (pensions d’invalidité, mères de famille ayant élevé au moins trois enfants) ou bénéficient de dispositifs de pré-retraite attractifs imposant ensuite un départ en retraite à 60 ans (cessations progressives d’activité ou congés de fin d’activité) ; au total, en 2001, plus de 38 % des « sédentaires » sont partis avant 60 ans.

26% des fonctionnaires partent à 60 ans ou plus.

La prise en compte de toutes ces situations particulières fait qu’en définitive, seule une minorité d’agents (26 % du flux 2001) cesse totalement son activité à 60 ans, ou au-delà. Toutes les données disponibles (en particulier l’augmentation régulière des flux d’entrée dans le dispositif de la cessation progressive d’activité) montrent qu’à législation inchangée, cette situation est susceptible de durer encore de nombreuses années. Il faut noter une remarquable constance dans le comportement des agents puisque l’âge moyen de la cessation définitive d'activité qui entraîne la radiation des cadres, toutes causes confondues, n’a guère varié au cours des 20 dernières années.

12

L'âge moyen de liquidation des droits à la retraite dans le régime général est plus élevé que dans la fonction publique de l'Etat

L’âge moyen de départ en retraite dans le régime général, (63,43 en 1980, 61,72 en 2001), quoiqu’en diminution, est nettement supérieur à celui du régime des fonctionnaires. Mais si l'on tient compte des situations subies, telles que les nombreux départs en pré-retraite et les fréquentes situations de chômage indemnisé, les âges moyens de cessation effective d’activité des deux régimes se rapprochent et sont proches des 57,5 ans.

Des agents privilégiant des départs précoces au détriment de la poursuite de

leur carrière De nombreux agents privilégient l’âge de départ à la retraite à une prolongation de carrière qui leur aurait permis d’atteindre le dernier échelon de leur corps et partent avant (ou à) 60 ans. Ainsi, la quasi-totalité des instituteurs et anciens instituteurs devenus professeurs des écoles continuent à prendre leur retraite à 55 ans sans tirer tout le bénéfice possible des importantes améliorations de carrière qui leur ont été attribuées depuis 1989 ; 94 % des professeurs des écoles sont partis en retraite en 2001 sans avoir atteint le dernier échelon de leur grade qui aurait pu leur valoir un gain financier substantiel. Ce constat peut être élargi à l’ensemble des corps de la fonction publique : de nombreux fonctionnaires (sauf dans les corps les mieux indiciés) arbitrent donc en faveur d'un choix de vie par rapport à des considérations financières.

Les promotions d'échelon "tardives" L’ancienneté moyenne d’échelon possédée par l’ensemble des agents partis

en retraite en 2001 est substantielle puisqu’elle est supérieure à 3 ans. Mais cette moyenne recouvre de grandes disparités et l’observation fine des promotions d’échelons « tardives », c’est-à-dire obtenues entre 6 et 12 mois avant la radiation des cadres, ministère par ministère, montre que plusieurs d’entre eux mènent une politique active de promotions tardives « coup de chapeau » qui est en dysharmonie avec les pratiques administratives classiques en matière d’avancement d’échelon.

Le taux moyen de promotions tardives observé (17 %) recouvre en effet de

grandes disparités : ce taux est faible en particulier à l’éducation nationale (8 %) et à la justice (11 %) mais élevé à La Poste (39 %), au ministère de l’intérieur (31 %) et au ministère des finances (23 %). Dans les ministères où ces pratiques sont courantes, celles-ci résultent de dispositions statutaires faites sur mesure qui ouvrent largement l’accès aux derniers échelons grâce à des quotas généreusement dimensionnés et systématiquement honorés.

13

Le niveau des taux de remplacement. Le taux de remplacement vise à mesurer la perte relative de revenu liée au

départ en retraite. Il est égal au rapport entre le montant de la pension à la liquidation et le dernier salaire d’activité.

Fondée sur le concept de taux de remplacement net, l’étude tirée de

l’exploitation de l’Echantillon Inter-Régimes de 1997 et reprise dans le premier rapport du conseil d'orientation des retraites (COR) a permis de disposer, pour la première fois, d’indications précises, complètes et, qui plus est, comparatives entre le secteur public et le secteur privé pour les salariés de la génération 1930 mais limitées aux agents ayant accompli une carrière complète. Elle a mis en évidence que ces taux de remplacement étaient très proches quelles que soient les tranches de revenus prises en compte. Le rapport a montré qu’à l’avenir, en revanche, la prise en compte complète de la réforme de 1993 appliquée par le régime général (durée d’assurance portée de 37,5 ans à 40 ans, prise en compte des salaires des 25 meilleures années au lieu de 10 précédemment…) et les décisions prises en 1996 par les partenaires sociaux gérant les régimes complémentaires allaient entraîner un décrochement des taux de remplacement des retraités du secteur privé par rapport aux fonctionnaires.

A partir des données issues du fichier « rémunérations fonction publique »

de l’INSEE et du fichier Saga du service des pensions, la Cour a cherché à mesurer statistiquement, pour un certain nombre de corps aux effectifs nombreux, les taux de remplacement réels pour les générations récentes de retraités.

Pour les corps examinés, les taux nets de remplacement varient entre 42,9 et

79 %. D’une manière générale, la valeur du taux de remplacement est corrélée avec le taux de primes et avec la durée moyenne de carrière. Il est élevé lorsque le taux de primes est faible et lorsque la durée de la carrière avoisine les 37,5 années. Il se dégrade dès que le taux de prime augmente et que la durée moyenne de carrière s’abaisse.

La forte fréquence des carrières dites « incomplètes » dans la fonction publique.

D'un point de vue juridique, cette notion n'existe pas dans la fonction

publique. Le code des pensions de la fonction publique ne contient en effet aucune règle équivalente à celle qui s’applique aux salariés du secteur privé et qui impose d’avoir cotisé 160 trimestres, tous régimes confondus, pour pouvoir bénéficier d’une retraite à taux plein. La décision prise en 1993 de porter la durée de cotisation à 40 ans dans le secteur privé a cependant conduit, de fait, à considérer que les retraites liquidées dans les régimes spéciaux sur la base de 37,5 annuités correspondaient à une carrière « complète » et que, par là même, toute carrière liquidée sur des bases inférieures était une carrière « incomplète ».

L’échantillon inter-régimes des retraités de 1997 (établi par le ministère

chargé des affaires sociales), qui utilise cette notion, fait apparaître que le pourcentage d’agents retraités avec une carrière « incomplète » est actuellement conséquent, non seulement chez les anciens fonctionnaires civils bénéficiant d'une seule pension (38 % chez les hommes, 49 % chez les femmes) mais aussi, de manière plus surprenante, chez les retraités cumulant une pension au titre du régime spécial et au moins une autre au titre d'un autre régime (respectivement 8 % et 41 %).

14 Ce phénomène est par ailleurs en croissance : ainsi, alors que l’ensemble des

pensionnés civils avait une durée moyenne de services effectifs de 36,20 annuités, la moyenne des flux des nouveaux retraités 2001 n'est que de 35,70. Ce chiffre recouvre par ailleurs de fortes disparités selon les corps considérés : si les retraités de la catégorie A du Trésor et des Impôts ont une durée moyenne de carrière tournant autour de 37,5 annuités, certains corps de la catégorie C ont des carrières nettement moins longues (respectivement 31,7 et 30,7 pour les ouvriers d’entretien et d’accueil du ministère de l’éducation nationale et pour les adjoints administratifs).

A législation constante, l'augmentation du nombre de carrières « incomplètes » a toute chance de se poursuivre dans les prochaines années, compte tenu des tendances observées dans les pratiques et les comportements de travail (entrée de plus en plus tardive dans la vie active, recours accru au temps partiel…).

Des retraités pluripensionnés de plus en plus nombreux. Nombre des 57 393 fonctionnaires partis en retraite en 2001 sont des

pluripensionnés qui perçoivent, outre la pension concédée par l’Etat, une ou plusieurs autres pensions au titre des autres régimes auxquels ils ont cotisé au cours de leur carrière professionnelle.

Ce phénomène est en croissance régulière. L’échantillon inter-régimes des

retraités de 2001 démontre que chez les retraités de la fonction publique, la part des pluripensionnés a augmenté de près d’un point entre 1997 et 2001 (respectivement 36,7 % et 37,5 %). Cette tendance s'explique notamment par une plus large ouverture des recrutements de la fonction publique, permettant à des salariés du secteur privé de se reconvertir dans le secteur public. Cette tendance devrait se poursuivre, voire s'accentuer dans l’avenir.

Les pluripensionnés de plus en plus nombreux disposent, par ailleurs, de

niveaux de pension plus faibles, sauf exceptions, que les unipensionnés. A durée de carrière identique voire plus longue, les retraites des pluripensionnés sont, en moyenne, inférieures de 20 % à celles de leurs homologues unipensionnés. Ceci est la conséquence mécanique des différences importantes de valorisation des années cotisées entre le régime fonction publique et le régime général. Le dispositif est incontestablement plus généreux dans la fonction publique (la pension est liquidée sur l’indice de fin de carrière perçu durant au moins 6 mois) que dans le régime général (prise en compte des 25 meilleures années). Ainsi, dans le cas d’un pluripensionné ayant débuté sa carrière dans le régime général, sont pris en compte automatiquement tous ses salaires de début de carrière qui sont en général faible. Toutefois, la pénalisation relative est variable en fonction des profils de carrière dans la fonction publique des agents concernés.

***

Ces lignes de force correspondent à des comportements collectifs, profonds

et durables, si bien que seules des modifications très substantielles dans les modalités de calcul des pensions seraient de nature à modifier de façon significative l'âge effectif moyen de départ en retraite.

15

III - LE CADRE BUDGETAIRE ET COMPTABLE

Actuellement, le budget et les comptes de l’Etat ne retracent que de façon

éclatée et difficilement lisible les opérations afférentes au régime des pensions civiles et militaires de retraite tant en dépenses qu’en recettes. Ce manque de transparence ne permet pas à la représentation nationale d’appréhender l’équilibre financier immédiat du régime, ni ses perspectives à long terme.

L’article 21 de la loi organique du 1er août 2001 a introduit un changement

important : à compter du budget 2006, un compte d’affectation spéciale retracera, en recettes et en dépenses, les opérations relatives aux pensions et avantages accessoires. Les conditions sont ainsi créées pour parvenir, sans bouleversement institutionnel, à la transparence nécessaire.

La Cour estime que cette exigence de transparence et la logique de responsabilisation des administrations sur leurs coûts et leurs performances poursuivie par la nouvelle loi organique doivent conduire à abandonner la pratique actuelle consistant à imputer à chaque ministère les dépenses de pension servies à ses anciens fonctionnaires et que doit être instituée une contribution de chaque ministère aux charges du régime des pensions.

La Cour estime également souhaitable que soient retracées, dans le compte d’affectation spéciale, non seulement les charges des pensions elles-mêmes, mais aussi l’ensemble des dépenses correspondant à leur gestion, ainsi que les dépenses d’action sociale correspondant à des prestations spécifiques destinées aux pensionnés. Ceci permettrait d’établir des rapprochements avec des régimes comparables mais organisés en caisses de retraite comme la CNRACL (caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales).

16

IV - LES PERSPECTIVES DE FINANCEMENT A LONG TERME

Dans son rapport 2001, le conseil d'orientation des retraites (COR),

prolongeant les travaux menés sur le sujet depuis le début des années 1990, a publié un ensemble de projections financières à long terme sur les principaux régimes obligatoires de retraite.

Pour ce qui concerne le régime applicable aux fonctionnaires de l'Etat, ces

travaux font apparaître un rapport démographique qui se détériore très fortement jusqu’en 2020 et un besoin de financement qui croît assez régulièrement tout au long de la période, ceci dans l’hypothèse d’une stabilité des effectifs de la fonction publique. Pour le budget de l’Etat, cela implique la nécessité de dégager chaque année près d'un milliard d’euros supplémentaire par rapport à l’année précédente.

Ce régime comporte un taux de contribution salariale de 7,85 %, mais il

n’existe pas juridiquement de taux de cotisation « employeur », comme c’est le cas pour la fonction publique territoriale et pour la fonction publique hospitalière. Il est cependant possible de calculer un taux de cotisation « employeur », en rapprochant les dépenses de pension restant à la charge de l’Etat (après imputation des recettes provenant des retenues salariales) de la somme des traitements servis aux actifs. Ce taux est souvent qualifié d’implicite ; il est en outre incomplet car il ne prend pas en compte les coûts de gestion du régime. Le COR estime que le taux de cotisation global (part employeur, part salarié, surcompensation incluse) est de 44,7 % pour les fonctionnaires civils. Ce taux est à rapprocher d’un taux global d’environ 27 % pour les salariés du secteur privé.

L’écart important ainsi constaté en matière de taux de cotisation global entre

les fonctionnaires civils et les salariés du secteur privé résulte vraisemblablement de plusieurs facteurs ; « générosité » variable des diverses règles mises en œuvre dans ces deux régimes, caractéristiques socio-démographiques différenciées des populations concernées et, notamment, proportion importante dans la fonction publique de l’Etat des femmes et des cadres dont l’espérance de vie à 60 ans est élevée. Aucune étude n’est toutefois disponible à ce jour permettant d’en apprécier le poids respectif.

Les projections effectuées par le COR à l’horizon 2040 impliquent, à

législation inchangée, une progression du taux global de cotisation de plus de 30 points au terme de la période.

Selon la Cour, la prise en compte des perspectives de financement à long terme du régime et de l’écart actuel entre les cotisations des fonctionnaires et celles des salariés du secteur privé appellent, à législation constante, les mesures visant à relever le taux de la retenue pour pension payée par les fonctionnaires ainsi que le taux de contribution patronale mis à la charge des établissements publics employant des fonctionnaires détachés (33 %).

17

II

LES PRINCIPALES REGLES CARACTERISTIQUES DU REGIME

18

V - L’OUVERTURE DES DROITS A PENSION AVANT 60 ANS

Les fonctionnaires civils de l'Etat ne peuvent, en règle générale, bénéficier

de leur droit à pension qu'à partir de 60 ans ; quatre dispositions permettent cependant de bénéficier d’une pension avant cet âge.

Les fonctionnaires mères d’au moins trois enfants (pas de condition d'âge).

Le droit à pension, sans condition d’âge, des mères de famille d’au moins

trois enfants repose sur des dispositions législatives votées dans les années 1920. Les trois quart des mères de familles ayant bénéficié de ce dispositif au cours de l'année 2001 avaient au moins 50 ans, c'est-à-dire étaient à un âge où l’éducation des enfants est achevée, ou du moins où les difficultés de conciliation entre vie familiale et vie professionnelle sont les moins grandes. Si ce dispositif est peu utilisé par des mères de famille âgées de moins de 40 ans, on ne peut toutefois manquer de s’interroger sur le caractère exorbitant que représente le versement à ces personnes d’une rente viagère représentant au moins 36 % du dernier traitement indiciaire.

De plus, cette possibilité dérogatoire, à laquelle s’attache un surcoût annuel

estimé à 300 millions d’euros pour le régime des pensions civiles des fonctionnaires de l’Etat, paraît aujourd’hui incompatible avec le principe d’égalité des rémunérations entre hommes et femmes posé par l’article 141 du traité de l’Union européenne.

La Cour, confirmant la position prise dans son rapport sur la sécurité sociale de 2000, recommande un réexamen rapide de cette règle en ayant à l’esprit la nécessité de ménager les transitions nécessaires.

Les fonctionnaires classés en service actif (55 ans) Depuis 1853, les emplois présentant « un risque particulier ou des fatigues

exceptionnelles », dont la liste est fixée par voie réglementaire, bénéficient de cette possibilité. Les emplois classés en services actifs se concentrent dans quatre ministères : économie et finances (9 700 agents des douanes affectés à la branche surveillance), éducation nationale (158 000 instituteurs), équipement-logement-transports (35 000 agents d’exploitation et chefs d’équipe des travaux publics de l’Etat), justice (1 100 éducateurs de la protection judiciaire de la jeunesse), ainsi qu'à La Poste et France Telecom (120 000 personnels des lignes, centres de distribution du courrier et centres de tri). Les réformes intervenues au début des années 1990 vont conduire à une extinction très progressive de ce classement en services actifs pour les instituteurs et les fonctionnaires de La Poste et de France Telecom. L’examen des conditions dans lesquelles les décisions de classement ont été prises et reconduites a fait apparaître que l’exigence de pénibilité ou de fatigues exceptionnelles n’a jamais réussi à reposer sur des critères objectifs.

19

La Cour estime donc nécessaire que soit engagé un processus d’ensemble visant à réexaminer chacune des catégories d’emplois concernés, à apprécier l’existence ou non d’éléments objectifs établissant aujourd’hui une pénibilité particulière ou des fatigues exceptionnelles et, dans l’affirmative, à définir les modalités de réponse les mieux adaptées à ces situations en termes de gestion des ressources humaines. Ce processus devrait, prolongeant les évolutions intervenues au début des années 1990 pour le corps des instituteurs et certains personnels de la poste et de France Telecom, déboucher sur une refonte négociée des dispositions statutaires correspondantes.

Les personnels classés en service actif et bénéficiant de la « bonification du cinquième » (50 ans)

Plusieurs corps de fonctionnaires civils, se sont vus reconnaître la possibilité

de faire liquider leur pension de retraite dès 50 ans. Le dispositif concerne 118 000 policiers, 21 000 personnels de surveillance de l’administration pénitentiaire et 4 000 ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne. Les dispositions législatives sur lesquelles repose ce droit sont inspirées de la technique de la « bonification du cinquième » : la majoration du nombre d’annuités correspond au cinquième du temps effectivement passé en activité.

Ces possibilités dérogatoires sont, de fait, des avantages statutaires

bénéficiant à des corps entiers de fonctionnaires, indépendamment des conditions réelles d’exercice des agents.

La Cour souhaite que la nécessaire réflexion à mener sur ces dispositifs spécifiques, procède d’une appréciation fonctionnelle des situations plutôt que d’une logique catégorielle, intègre la nécessité de faire face dans chacun des corps concernés aux défis que représente leur pyramide des âges en termes de besoins de recrutement, et s’élargisse, à l’avenir, à la question de leur compatibilité avec la perspective du relèvement des taux d’activité après 55 ans.

Les fonctionnaires élus députés, sénateurs ou parlementaires européens (50 ans)

Ce dispositif, qui trouve son origine dans une loi de 1875, permet à un

fonctionnaire devenu parlementaire de faire liquider sa pension dès 50 ans. Il peut la cumuler intégralement avec les rémunérations afférentes au mandat de parlementaire, ce mandat ouvrant lui-même ultérieurement droit à pension dans les conditions déterminées par chacune des assemblées. Dans la période récente, on compte moins de dix bénéficiaires par an.

Cette disposition ancienne et exorbitante mériterait d’être réexaminée.

20

VI - LES BONIFICATIONS D’ANNUITES Diverses bonifications peuvent majorer la durée de services effectifs pris en

compte dans le calcul de la liquidation de la pension d'un fonctionnaire de l'Etat. Si le maximum d’annuités liquidables est normalement de 37,5, il peut ainsi être porté à 40.

Outre la bonification accordée aux personnels classés en service actif et

bénéficiant de la bonification du ciquième (cf. ci-dessus) et la bonification d’un an par enfant élevé au bénéfice des femmes fonctionnaires (voir ci-après les développements relatifs aux avantages familiaux), deux types de bonification pèsent d’un poids particulier.

La bonification de dépaysement

Instituée en 1853 et étendue en 1924, cette bonification est égale, en règle

générale, au tiers de la durée des services accomplis hors d’Europe. Aucune condition autre que géographique n’est imposée : ainsi, les services accomplis par tous les fonctionnaires dans les départements ou territoires d’outre-mer français ouvrent droit à cette bonification.

Près de 13 % des pensions liquidées en 2001 ont intégré cette bonification,

augmentant en moyenne de 4,51 points le taux de liquidation des pensions concernées. Le coût attaché à cette bonification peut être estimé à environ 200 millions d'euros, soit 1 % du coût total des pensions civiles.

Compte tenu des conditions actuelles d’exercice à l’étranger et des diverses mesures indemnitaires et fiscales prises pour faciliter cet exercice pendant la période d’activité, la Cour estime qu’avant d’envisager de simples aménagements aux règles actuelles, il y a lieu de s’interroger sur le principe du maintien pour l’avenir de ce système. Mis en place à une époque où la France entendait assurer sa présence coloniale et où les moyens de transport et les modes de vie étaient sans rapport avec ceux de la période actuelle, il apparaît aujourd’hui inadapté voire anachronique.

Les bonifications accordées à certains professeurs d’enseignement technique.

L’activité professionnelle que certains professeurs d’enseignement

technique ont eu précédemment dans le privé est prise en compte, dans la limite de cinq ans, dans le calcul de leurs droits à pension civile. Cette bonification a été instituée en 1964 afin de remédier aux difficultés de recrutement dans l’enseignement technique. Le coût unitaire de ce dispositif ciblé est élevé. Il concerne environ 800 bénéficiaires par an. Le coût constaté en 2001 de ce dispositif a été évalué par le service des pensions à plus de 37 millions d'euros, soit un coût annuel supérieur à 2 600 euros pour chaque retraité bénéficiaire.

21 Or, le statut de ces fonctionnaires a bénéficié à partir de 1986 d’importantes

améliorations en termes de rémunérations et d'horaires. A l'intérieur même du corps des professeurs d'enseignement technique, des différences peu justifiables de traitement sont apparues dans la mise en œuvre de cette bonification. Ce dispositif est surtout à l'origine d'un avantage exorbitant du droit commun dans la mesure où les années donnant lieu à bonification dans le régime des pensions civiles sont également prises en compte dans le régime général.

La Cour estime nécessaire le réexamen de ce dispositif mis en place il y a 40 ans dans un contexte profondément différent.

22

VII - L’APPLICATION AUX PENSIONNES DES MESURES SALARIALES, INDICIAIRES ET

STATUTAIRES BENEFICIANT AUX FONCTIONNAIRES EN ACTIVITE

Une fois concédées, les pensions des fonctionnaires se voient appliquer

automatiquement, en application de l’article L.15 du code des pensions, l’évolution de la valeur du point d’indice de la fonction publique découlant des protocoles salariaux ou des décisions unilatérales du gouvernement. Une interprétation extensive de ce même article L.15 inspirée du principe dit de « péréquation automatique » contenu dans la loi de 1948 conduit, en outre, à faire bénéficier les pensionnés des revalorisations indiciaires décidées en faveur des actifs.

Elles peuvent aussi être révisées en application de l’article L.16 du code des

pensions qui prévoit, sous certaines conditions, la transposition aux pensionnés, des réformes statutaires dont bénéficient les actifs.

Les revalorisations automatiques de l’article L.15. Dans la pratique, l’article L.15 fonde deux types bien distincts de

revalorisations des pensions. Les revalorisations générales liées à la politique salariale. Ces

revalorisations portent essentiellement sur la valeur du « point fonction publique ». Elles sont parfois complétées par l’attribution de points d'indices uniformisés ou de manière différenciée.

Les revalorisations indiciaires catégorielles (L.15 « indiciaire »). Depuis

1948, une pratique constante a également conduit à faire bénéficier automatiquement les agents retraités, en plus des modifications de la valeur du point d’indice de la fonction publique, des revalorisations de carrière accordées aux actifs, dès lors que l’un quelconque des indices des grades et échelons des actifs est rehaussé.

L’impact de ces mesures, tant pour les intéressés que pour le budget de

l’Etat, dépend bien évidemment de la fréquence et du contenu des mesures de revalorisation prises pour les fonctionnaires en activité. Cette pratique, fréquemment utilisée dans les années 1970-1990 à l’occasion des divers plans d’amélioration des grilles de la fonction publique, a été significative pour certains corps. A titre d’exemple, le corps des instituteurs a ainsi bénéficié, entre 1973 et 1990, de onze applications successives de l’article L.15 qui, ajoutées à l’attribution de points uniformes, ont fait passer l’échelon terminal dont ont pu bénéficier les retraités du corps, de l’indice majoré 404 à l’indice majoré 510 en 1990.

Cette transposition automatique s’applique aussi aux primes ou indemnités

intégrées, à titre dérogatoire, dans le calcul des pensions et ne souffre d’aucune exception.

23 Toutes ces décisions ont été prises en application d'un principe non écrit et

non explicité de « péréquation automatique », et de plus sans qu’aucune estimation sur le renchérissement qui en découlait pour les pensions n’ait été faite. En outre, on ne dispose pas d’une évaluation du coût supplémentaire induit par l’article L.15.

La Cour considère que ces pratiques sont à tout le moins extensives. Il est en effet paradoxal que l’application des mesures d’amélioration de la grille indiciaire, à l’impact aussi important, s’opère totalement et automatiquement sans la moindre mesure réglementaire explicite, alors que la transposition aux pensionnés des réformes statutaires prévues par l’article L.16 est susceptible d’être circonscrite dans son application et repose sur des dispositions réglementaires explicites prises au cas par cas (cf. infra).

L’article L.16 : l’application aux pensions des réformes statutaires bénéficiant aux actifs.

L’article L.16 soumet l’application aux pensions des dispositions

bénéficiant aux actifs à l’existence d’une réforme statutaire et impose un texte réglementaire spécifique. Cette règle, dont la définition est très générale dans le code des pensions, a été progressivement précisée, au fil des contentieux par la jurisprudence et par la réglementation dans un sens restrictif.

Bien que s’inscrivant globalement dans une perspective de réduction du

champ d’application de l’article L.16, les restrictions ainsi apportées sont à l’origine de différences de traitement difficilement justifiables, tant entre corps qu’à l’intérieur d’un même corps. Ainsi, les retraités de certains corps de catégorie A (professeurs certifiés, attachés principaux d'administration centrale et d'administration scolaire et universitaire) ont été traités de manière différente, alors que les actifs ont bénéficié au cours des années 1990 de revalorisations équivalentes.

Les plans de revalorisation importants arrêtés pour la fonction publique

auraient dû, en raison de leurs enjeux financiers, conduire à l’élaboration d’une doctrine de mise en œuvre de l’article L.16. Or, malgré le resserrement de la générosité du dispositif, la mise en œuvre de l’article L.16 a continué à s’opérer de manière opaque, disparate et discrétionnaire.

Les dépenses induites par l’application de l’article L.16 et de l’article L.15 « indiciaire ».

La Cour n’a pu obtenir des administrations concernées d’analyse chiffrée

permettant de mesurer sur longue période les dépenses induites respectivement par ces deux articles. Les informations disponibles sous l’intitulé « coût du L.16 » agglomèrent les deux mécanismes analysés ci-dessus. Au total, sur la période 1991-2001, ce coût global a contribué à accroître en moyenne de 0,36 % chaque année le coût des pensions, soit environ le quart de l’impact de la revalorisation générale du "point fonction publique" (1,5 % en moyenne annuelle sur la même période).

24

Un impact souvent cumulé qui peut être à l’origine de véritables « carrières de retraités ».

L’examen de la variation dans le temps des indices de liquidation de

certaines retraites montre qu'il y a eu souvent cumul des différentes modalités de revalorisation au titre des articles L.15 et L.16, ce qui aboutit à de sensibles augmentations des revenus de certains pensionnés. C'est ainsi que sur la période 1970-2002, un très grand nombre de corps de la fonction publique a bénéficié par le biais des articles L.15 et L.16 d’une forme de déroulement de carrière d'amplitude cependant très variable. Ce sont les personnels retraités de la police qui ont bénéficié de la progression la plus importante (de l’ordre de 50 %). Nombre de corps ont bénéficié d’augmentations tournant autour de 20 à 30 % (instituteurs, inspecteurs des impôts, adjoints administratifs…). Pour d’autres corps , la progression a été bien moindre : c’est le cas notamment des retraités certifiés (entre 7 et 11 % d’augmentation), des agrégés (+ 3 %) mais aussi des attachés (+ 10 %).

Ces constats justifient une réforme en profondeur des dispositions conjointes des articles L.15 et L.16, réforme qui devra également prendre en considération certaines évolutions importantes : suppression, depuis 1993, pour la revalorisation des pensions de toute référence au salaire des actifs, accroissement continu, du fait des gains d’espérance de vie, de la durée potentielle de « carrière de retraité », alourdissement mécanique, du fait de la détérioration du rapport démographique, de la part des mesures statutaires et indiciaires qui bénéficient aux pensionnés.

25

VIII - LES CONDITIONS DEROGATOIRES D’INTEGRATION DE CERTAINES INDEMNITES DANS

LE CALCUL DE LA PENSION

Aucun élément de rémunération autre que le traitement indiciaire ne donne normalement lieu à retenue pour pensions et n’est donc pris en compte pour le calcul de la pension. Ce principe de base du régime des pensions a connu cependant au fil du temps plusieurs dérogations d’importance inégale.

Certains corps particuliers de fonctionnaires (police, administration

pénitentiaire, gendarmerie, douaniers affectés à la branche surveillance, ingénieur de la navigation aérienne) ont vu des indemnités importantes intégrées progressivement dans le calcul de la pension. C’est le cas de l’indemnité de sujétions spéciales dont le taux varie pour les policiers de 10 % (directeur des services actifs de la police) à 22 % (brigadier de police et gardien de la paix) et pour les personnels de l’administration pénitentiaire de 17 % (conseiller d’insertion et de probation) à 21 % (surveillant). Pour les douaniers, une « indemnité de risque à taux indexé » relevée sur la base de « décisions ministérielles », à 2 762,8 euros au 1er juillet 2002 pour tous les agents, est intégrée dans le calcul de la pension.

D’autres dérogations ont un champ plus restreint : tel est le cas de

l’indemnité mensuelle de technicité (663 euros par an ; montant uniforme) servie à tous les agents du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie et intégrée depuis 1991 au calcul des pensions.

La Cour a enfin relevé l’existence de pratiques irrégulières au sein du

ministère de l’économie, des finances et de l'industrie, conduisant à la prise en compte, sans base légale, de certaines primes dans le calcul de la pension (cas des fonctionnaires techniques des monnaies et médailles) ou au calcul de la pension sur des « indices-pensions » distincts de l’indice de traitement pratiqué (comptables des trois réseaux DGI, DGCP ET DGDDI).

A l’issue de cet examen, la Cour a mis en évidence le caractère très

critiquable de ces dispositifs : opacité, absence de cohérence et de logique, faiblesse et caractère invariable dans le temps des contreparties demandées aux actifs sous forme de majoration de la retenue pour pension, différences injustifiées de traitement entre agents du même corps du fait des modalités d’application dans le temps de l’intégration ; caractère exorbitant de certains avantages accordés à travers la « péréquation » aux pensionnés et à leurs ayants cause.

Sans entrer dans le débat de principe sur la question de l’intégration ou non des indemnités dans le calcul de la pension des fonctionnaires, la Cour estime que, en dehors de l’exception que constitue la « NBI » (nouvelle bonification indiciaire), des corrections devraient être apportées aux dispositifs existants qui reposent exclusivement sur des logiques catégorielles, afin d’y restaurer le principe de légalité et d’y introduire une logique plus contributive.

26

IX - LES AVANTAGES FAMILIAUX DE RETRAITE

Dans son rapport sur la sécurité sociale de septembre 2000, la Cour a procédé à un examen détaillé des divers dispositifs familiaux pris en compte dans les systèmes de retraite et a mis en lumière « tout autant que leur généralité et leur importance, leur caractère disparate, hérité de l’histoire et, aujourd’hui, générateur d’inégalités entre retraités relevant de régimes différents ».

Trois principaux avantages familiaux sont mis en œuvre dans le code des

pensions. Le premier est spécifique au régime des fonctionnaires : il permet aux mères de famille ayant élevé au moins trois enfants de prendre une retraite anticipée après quinze ans de service (cf. supra). Les deux autres existent dans l’ensemble des régimes mais avec des modalités de mise en œuvre particulières.

La majoration pour enfants pour tout fonctionnaire (homme ou femme) ayant eu, ou élevé, après quinze ans de service, au moins trois enfants.

Cet avantage existe dans le code des pensions civiles et militaires depuis

1924 et a été étendu à la plupart des autres régimes à partir de 1945. Dans le régime des fonctionnaires, il consiste en une majoration de la pension liquidée variant selon le nombre d’enfants du ménage (10 % pour trois enfants et 5 % en sus pour tout enfant supplémentaire ).

Les différences de réglementation entre les régimes de retraites, appliquées

à des niveaux de retraites différents, se traduisent par une majoration de la pension plus forte pour les retraités de la fonction publique que pour ceux du secteur privé.

Le principe même de ces majorations, leur caractère proportionnel et non

forfaitaire, le fait qu’elles soient servies aux deux membres du couple peuvent donner lieu à d’amples débats autour de l’équité du système actuel et à des conclusions de sens contraire selon l’objectif que l’on donne à la redistribution.

La Cour confirme, pour sa part, la recommandation déjà faite en 2000 d’assujettir à l’impôt sur le revenu cette prestation et considère qu’il serait logique, en outre, que cette prestation soit identique dans l’ensemble des régimes de base obligatoires.

La bonification pour enfants

Mis en place en 1924 pour les seules femmes fonctionnaires sur la base

d’une bonification d’âge et de service d’un an par enfant, cet avantage a longtemps constitué un privilège des régimes spéciaux. Il n’a été introduit dans le régime général qu’en 1972, sous l’appellation « majoration de durée d’assurance », avec une valeur de bonification substantiellement différente puisqu’elle est de deux ans par enfant élevé. Les niveaux moyens de retraite supplémentaire qui en résultent sont cependant proches entre le régime général et celui des fonctionnaires de l'Etat, en raison des modalités différentes de calcul des pensions.

27 La Cour de justice de la Communauté européenne, puis le Conseil d’Etat

(arrêt Griesmar), ont considéré cet avantage comme contraire au principe d’égalité de rémunération entre homme et femme.

Ce dispositif n'a pas encore été réformé ; cette position d’attente adoptée par

le Gouvernement, inspirée par le surcoût financier induit par l’extension de la jurisprudence Griesmar à l’ensemble des ayants droit du régime des fonctionnaires et, au delà, à ceux des autres régimes spéciaux, ne saurait être que de courte durée, la Cour de justice ayant affirmé la non conformité de la législation française au droit communautaire.

Dans ces conditions et compte tenu des problèmes financiers auxquels est confronté le régime des pensions des fonctionnaires, il apparaît que les seules solutions envisageables consistent soit à en contenir le coût en l’accordant à l’ensemble des fonctionnaires mais sur la base d’un avantage réduit de moitié par rapport à sa valeur actuelle, soit à mettre en œuvre un nouveau dispositif destiné à compenser pour les fonctionnaires concernés -hommes ou femmes- les seules interruptions effectives de carrière liées à l’éducation des enfants.

28

X - AUTRES REGLES

Les règles de cumul Le code des pensions réglemente les possibilités de cumul entre pensions et

rémunérations d’activité, ainsi que celles de plusieurs pensions au titre d’une même période d’activité.

Or, d’une part, le champ d’application de la réglementation des cumuls est

incomplet et inadapté, d’autre part, les dispositifs interdisant le cumul de deux pensions au titre d’une même période d’activité s’avèrent lourds et d’une faible efficacité. Les situations de cumul irrégulier portent dans la quasi totalité des cas sur des périodes durant lesquelles le fonctionnaire a exercé, parallèlement à son activité au service de l’Etat, une activité accessoire auprès de collectivités ou d’organismes à financement public majoritaire, susceptible de lui ouvrir des droits à retraite au régime général des salariés. La mise en œuvre de cette règle de non cumul se heurte à de nombreuses difficultés et son coût en gestion est très vraisemblablement supérieur à l’économie qu’elle procure. La Cour estime qu’en ce domaine, la voie à explorer prioritairement est celle consistant à autoriser le cumul des droits à pension dès lors que l’activité accessoire a été elle-même exercée en conformité avec les dispositions statutaires.

S’agissant du cumul entre pensions et rémunérations d’activité, un constat

identique peut être fait. La connaissance des situations de cumul qui repose sur une procédure purement déclarative est très aléatoire. L’instruction des quelque 8 000 dossiers de cumul reçus chaque année est lourde, longue et coûteuse pour un rendement réduit. De plus, les modalités de mise en œuvre sont injustes puisqu’elles font l’impasse sur les situations de cumul non déclarées.

La Cour estime qu’en ce domaine la priorité absolue est de mettre en place une procédure de rapprochement avec les déclarations fiscales des intéressés en vue d’exercer un contrôle efficace a posteriori de ce type de cumul.

La validation des services auxiliaires Prévu par l’article L.5 du code des pensions, le dispositif permettant à tout

fonctionnaire de faire intégrer les années effectuées en tant que non titulaires a été d’une utilisation très fréquente depuis 1945, en raison de l’incapacité de l’administration à limiter le recrutement de ses agents non titulaires. Cela se traduit concrètement par la permanence à un niveau élevé (près de 54 % pour le flux de retraités 2001) du pourcentage de retraités ayant pu faire valider des services auxiliaires effectués dans l’administration, et ce pour des durées significatives (plus de 4 ans en moyenne pour le flux 2001). Ces validations impliquent le paiement par les agents de retenues rétroactives dont sont déduites les cotisations déjà versées précédemment au titre des régimes dont ils relevaient (régime général et IRCANTEC).

29 Les modalités pratiques de mise en œuvre de la validation se caractérisent

par une extraordinaire lourdeur en gestion pour les organismes et les administrations concernées. Elles ne constituent qu’une priorité de second rang pour les services des pensions, en raison de la nécessité pour eux de privilégier les liquidations proprement dites. De plus, la régularisation financière est opérée sur la base de l’indice détenu à la date du dépôt de la demande, et ce, quelle que soit la date à laquelle le dossier sera effectivement traité, ce qui induit des inégalités de traitement entre agents et des pertes de recettes pour l’Etat qui, pour le seul ministère de l'éducation nationale, avaient été estimées en 1994 à 150 M€.

Dès 1987, la Cour a fait des recommandations simples et pratiques pour

remédier à ces dysfonctionnements. Aucune mesure n'a été prise en ce sens. Enfin, cette procédure est à l’origine de flux financiers d’une rare

complexité entre l’Etat et les organismes de sécurité sociale. La Cour ne peut être que très critique sur la rationalité et l’intérêt de ces flux.

Ce constat, ainsi que la prise en compte des charges de gestion qui vont

peser sur les services des pensions dans les années qui viennent, appellent un réexamen complet du dispositif. Celui-ci ne doit pas chercher à optimiser la gestion d’un dispositif intrinsèquement lourd et complexe que les administrations n’ont jamais réussi à maîtriser de façon satisfaisante. Il doit porter sur le bien-fondé même de ces validations qui viennent rétroactivement annuler les droits reconnus au régime général et à l’Ircantec pour, en contrepartie, en ouvrir de nouveaux au régime des pensions civiles.

Dès lors que des droits à retraite sont reconnus pour les périodes en cause dans les régimes obligatoires, la Cour estime que c’est le principe même de validation des services auxiliaires qui est en cause. L’obligation de régler tout dossier de validation dans l’année qui suit la titularisation et par la suppression de toute validation inférieure à six mois constituent la réforme a minima qui pourrait être mise en œuvre.

La réaffiliation des titulaires sans droits à pension au régime général et à l'Ircantec.

L’article L.5 du code des pensions prévoit que tout fonctionnaire qui ne

réunit pas le minimum de quinze ans nécessaire pour prétendre à une pension de l’Etat doit être affilié rétroactivement au régime d’assurance vieillesse du régime général de la sécurité sociale et au régime complémentaire de l’Ircantec, pour les périodes ayant donné lieu à cotisations.

Cette procédure, qui concerne pour la seule éducation nationale en moyenne

près de 2 700 personnes par an, est délicate à gérer, mal connue des agents et souvent source de contentieux. Le calendrier de ce dispositif, enfermé dans un délai strict d’un an, n’est guère respecté. Les transferts financiers entre l’Etat et les organismes de sécurité sociale induits par ce dispositif appellent les mêmes critiques que celles faites aux transferts financiers liés à la validation des services auxiliaires.

30

La Cour estime, au vu des constats réalisés, que la disparition de la « clause de fidélité » dans le régime des fonctionnaires doit être envisagée. Cette proposition devrait faire l’objet d’un examen prioritaire, afin d’en mesurer précisément les impacts de tous ordres. Sa mise en œuvre, conjointement avec celle préconisée pour la validation des services auxiliaires, contribuerait de manière significative à la modernisation du système de retraite de la fonction publique.

L’indemnité servie à certains pensionnés résidant outre-mer. Cette indemnité temporaire, datant de 1952, est servie aux pensionnés de

l’Etat justifiant d’une résidence effective dans certains départements ou territoires d’outre-mer (Réunion, St Pierre et Miquelon, Mayotte, Nouvelle-Calédonie, Polynésie française, Wallis et Futuna). Cette indemnité s’inspire d’un principe général -l’identité de traitement entre actifs et pensionnés- mais elle concerne en fait des pensionnés qui ont fait le choix délibéré de venir s’installer dans ces territoires ou d’y revenir, qui n’ont aucune obligation de service et qui sont naturellement libres de leurs mouvements.

Selon le département ou le territoire, le montant de l'indemnité varie entre

35 % et 75 % de la pension concédée et bénéficie également des régimes fiscaux particuliers applicables outre-mer. En 2001, les dépenses afférentes à cette indemnité se sont élevées à 159 millions d'euros pour un nombre total de bénéficiaires de 22 529.

Les conditions de résidence effective dans le territoire, telles que prévues

par une instruction de la direction générale de la comptabilité publique de 1982, reposent toujours sur des bases juridiques fragiles et restent pratiquement impossibles à contrôler.

Il importe de mettre fin à l’attribution de cette indemnité injustifiée, d’un montant exorbitant et sans le moindre équivalent dans les autres régimes de retraite.

31

III

LA GESTION DES PENSIONS PAR LES SERVICES DE L’ETAT

32 L’attribution des pensions des fonctionnaires de l’Etat à leurs bénéficiaires

repose sur une organisation ancienne complexe faisant appel à la coopération d'un grand nombre d'unités administratives, sans que s'exerce sur elles une autorité de conception et de commandement. Interviennent ainsi :

- le ministère d’emploi : services du personnel de l’administration gestionnaire et services des retraites du ministère (dans les administrations à effectifs nombreux),

- le service des pensions du ministère de l’économie, des finances et de l'industrie situé à Nantes,

- le réseau des comptables du Trésor.

Si les pensions des fonctionnaires de l'Etat sont liquidées à temps pour des montants qui ne sont qu’exceptionnellement contestés et sont ensuite payés régulièrement à bonne échéance, leur gestion n’en reste pas moins marquée par des insuffisances notables.

XI - Une organisation éclatée et lourde Afin d'actualiser et de simplifier la préparation des dossiers de proposition de

pension dans les ministères d'emploi, une actualisation des dispositions du code des pensions, de l'instruction du ministère des finances du 26 juillet 1991 qui précise les pièces exigibles par le service des pensions et des circulaires internes à chaque ministère s'avère nécessaire.

Mais ces tâches administratives s’effectuent également selon des

organisations internes de travail souvent peu rationnelles et cohérentes, donnant lieu à la mise en œuvre de procédures d’une lourdeur excessive. Ainsi, les niveaux d’instruction des dossiers sont juxtaposés, les contrôles formels multipliés, le tout dans des services souvent éloignés du cœur des ministères et imprégnés par une culture d’examen exhaustive à l’identique de dossiers accompagnés de toutes leurs pièces justificatives.

Mais d'autres facteurs tendent à aggraver cette situation. Ainsi, les conditions

matérielles de transmission et de circulation des dossiers entre les ministères d'emploi et le ministère des finances ne sont généralement pas adaptées aux technologies actuelles. Par ailleurs, la mise en œuvre de certains dispositifs propres au régime de pension des fonctionnaires (validation des services auxiliaires, régularisation des périodes de détachement) reste complexe.

Enfin, le service des pensions du ministère des finances, chargé du contrôle,

de la liquidation et de la concession des pensions de retraite, n’est pas parvenu jusqu’à maintenant à dépasser sa conception traditionnelle des contrôles basée sur l'exhaustivité et la consultation des pièces justificatives, pour évoluer vers la mise en place d'une analyse méthodique des risques et des techniques de contrôle modernes.

33

XII - Un système d'information déficient

De multiples ruptures affectent la chaîne de traitement informatique des pensions entre les ministres d'emplois et le service des pensions du ministère des finances, en raison de l'existence de cinq modes différents de liaison. Ces ruptures de la chaîne informatique se poursuivent au sein même du service des pensions du ministère des finances puis entre ce service et les centres régionaux des pensions (CRP) de la direction générale de la comptabilité publique dédiés au paiement des pensions. Enfin, la gestion informatisée des ressources humaines de chaque ministère s’est le plus souvent développée sans intégrer la dimension "pensions".

L’évocation récente des projets unificateurs du type « compte individuel de

retraite » témoigne de la prise de conscience des retards à combler pour parvenir à une chaîne unifiée de traitement. Cependant, force est de constater que les projets n’ont débouché, à ce jour, sur aucun développement concret, sinon de premiers travaux exploratoires menés entre le service des pensions et la direction du personnel, de la modernisation et de l’administration du MINEFI.

La mise en œuvre d'un tel projet nécessite une volonté gouvernementale

forte, exprimée au niveau interministériel et relayée par une maîtrise d’ouvrage ayant la légitimité, la capacité technique et les moyens requis pour en assurer durablement la direction. Le service des pensions pourrait, dans une vision profondément repensée de son rôle et, en particulier, du type de contrôle qu’il exerce, jouer à l’avenir un rôle clé en ce domaine.

XIII - Des coûts mal cernés et une gestion peu efficiente

A la différence de la situation constatée dans la plupart des régimes

obligatoires de retraite, le coût de gestion de la fonction « pensions des fonctionnaires de l’Etat » est inconnu. Il existe des éléments de connaissance des coûts mais ils sont épars, les concepts ne sont pas homogènes et leur fiabilité non avérée. La Cour a tenté, sans information normalisée ni interlocuteur unique, de reconstituer les effectifs globaux d’agents de l’Etat affectés à cette gestion pour aboutir à une estimation d’environ 4 000 agents. Les fortes disparités de productivité entre et au sein des ministères laissent entrevoir un niveau d’efficience médiocre. Il est vrai que l’Etat ne s’est jamais attaché à ce jour à organiser et structurer de façon rationnelle et avec des outils informatiques modernes cette activité de production de masse.

SommaireIntroduction3– Les principaux traits du régime6– Les pensions servies aux fonctionnaires7– Le cadre budgétaire et comptable11– Les perspectives de financement à long terme12– L’ouverture des droits à pension avant 60 ans1�– Les bonifications d’annuités16– L’application aux pensionnés des mesures salar�– Les conditions dérogatoires d’intégration de – Les avantages familiaux de retraite20XI. – Une organisation éclatée et lourde 28

I - Les principaux traits du regimeII - Les pensions servies aux fonctionnaires\( L'âge moyen de liquidation des droits à la avant 60 ans