Sommaire Gestion financière des collectivités territoriales

Table des matires

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Sommaire .................................................................................................................................................. 5

Sigles et abrviations ................................................................................................................................ 7

Glossaire ..................................................................................................................................................... 11

Introduction ................................................................................................................................................ 17

Partie I Principes de base ............................................................................................................................ 19

1 Objectifs de la fonction financire en collectivit ................................................................ 21

1.1 Matriser les flux et les ressources .......................................................................................................... 21

1.2 Optimiser le rsultat financier ................................................................................................................. 221.2.1 Cot financier du passif ............................................................................................................................ 221.2.2 Cot politique des autres ressources ........................................................................................................ 22

1.3 Instruire les dossiers en amont des dcisions ........................................................................................ 23

2 Environnement financier des collectivits locales ................................................................ 25

2.1 volution du systme financier franais ................................................................................................. 252.1.1 Une modernisation ncessaire .................................................................................................................. 252.1.2 Dure des chances ................................................................................................................................. 262.1.2.1 March interbancaire ................................................................................................................................... 262.1.2.2 March des titres de crances ngociables (TCN) ....................................................................................... 272.1.2.3 March obligataire....................................................................................................................................... 272.1.3 Catgories dintervenants .......................................................................................................................... 272.1.4 Produits drivs .......................................................................................................................................... 272.1.4.1 Produits terme ........................................................................................................................................... 272.1.4.2 Options......................................................................................................................................................... 27

2.2 Relations entre les banques et les collectivits ...................................................................................... 282.2.1 Situation antrieure 1982 ...................................................................................................................... 282.2.2 Libert budgtaire et ouverture du march financier (1982-1990)...................................................... 282.2.3 Segmentation du march lie lmergence du risque (1991-1995) ................................................. 282.2.4 Concurrence accrue et mergence des produits structurs (1996-2007) ............................................ 292.2.4.1 Des marges sacrifies sur le papier ............................................................................................................. 29

Gestion financire des collectivits territoriales

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2.2.4.2 Les excs des rengociations et des produits structurs ............................................................................... 292.2.5 Impact de la crise financire et de celle des dettes souveraines (2007-2012).................................... 302.2.6 La situation dbut 2014 ............................................................................................................................ 302.2.7 Du ratio Cooke aux ratios Ble 2 puis Ble 3 ................................................................................................ 302.2.7.1 Les fondements ............................................................................................................................................. 302.2.7.2 Ble 1 ........................................................................................................................................................... 312.2.7.3 Ble 2 ........................................................................................................................................................... 312.2.7.4 Ble 3 ........................................................................................................................................................... 312.2.8 Les principaux prteurs .............................................................................................................................. 32

Conclusion .................................................................................................................................................. 33

3 lments de mathmatiques actuarielles ................................................................................ 35

3.1 Principes danalyse ................................................................................................................................... 35

3.2 Thorie du calcul actuariel ....................................................................................................................... 36

3.3 Cas dapplication du calcul actuariel...................................................................................................... 373.3.1 Priodicit ................................................................................................................................................... 373.3.2 Comptabilisation non terme chu ......................................................................................................... 373.3.2.1 Intrts prcompts annuels .......................................................................................................................... 373.3.2.2 Intrts prcompts infra-annuels .................................................................................................................. 373.3.2.3 Rglement prcoce ....................................................................................................................................... 383.3.2.4 Rglement tardif ........................................................................................................................................... 383.3.3 Calculs propres aux indices montaires .................................................................................................. 383.3.4 Commissions, frais de dossier, etc. ........................................................................................................... 38

3.4 Calcul dchances damortissement ...................................................................................................... 38

3.5 Obligation rglementaire : TEG et taux de lusure ............................................................................... 393.5.1 Le TEG et sa porte juridique ................................................................................................................... 393.5.2 Le taux de lusure et sa porte juridique ................................................................................................. 40

3.6 Calcul financier et ngociation commerciale ......................................................................................... 41

3.7 Exemple de calcul dun taux actuariel sur tableur ............................................................................... 41

4 Contraintes de la gestion financire .......................................................................................... 43

4.1 Diffrence de finalit ................................................................................................................................. 43

4.2 Prise en compte du risque sur les fonds publics ................................................................................... 44

4.3 Contraintes budgtaires ........................................................................................................................... 444.3.1 Principe de lannualit ............................................................................................................................... 444.3.2 Principe de lunit ...................................................................................................................................... 454.3.3 Principes duniversalit et de non-affectation .......................................................................................... 454.3.4 Principe de la spcialit des dpenses ..................................................................................................... 454.3.5 Rgle de lquilibre budgtaire ................................................................................................................ 45

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Table des matires

4.4 Contraintes du lieu de dcision ............................................................................................................... 464.4.1 Rgle de sparation de lordonnateur et du comptable ......................................................................... 464.4.2 Mode de dcision dans le circuit de lordonnateur ................................................................................ 464.4.3 Contraintes de calendrier .......................................................................................................................... 46

Conclusion .................................................................................................................................................. 47

Partie II Analyse financire et fiscale des collectivits locales ............................................. 49

5 Objectifs et mthodes de lanalyse financire ..................................................................... 51

5.1 Une technique spcifique et rcente ....................................................................................................... 51

5.2 Destinataires de lanalyse ........................................................................................................................ 51

5.3 Cahier des charges de lanalyse ............................................................................................................. 52

5.4 Matriaux de base de lanalyse ............................................................................................................. 53

5.5 Retraitements comptables ........................................................................................................................ 545.5.1 Restauration de lannualit des comptes .................................................................................................. 545.5.2 Charges et produits exceptionnels ............................................................................................................ 545.5.3 Charges calcules ...................................................................................................................................... 555.5.4 Ajustement de la dette ............................................................................................................................... 55

6 Choix des indicateurs danalyse ................................................................................................. 57

6.1 Indicateurs traditionnels et leurs limites ................................................................................................. 576.1.1 Dette rapporte la population ............................................................................................................... 576.1.2 Annuit rapporte aux recettes relles de fonctionnement .................................................................... 576.1.3 pargne nette (ou marge dautofinancement courant) ........................................................................... 586.1.4 Encours rapport aux recettes relles de fonctionnement ...................................................................... 58

6.2 Capacit de dsendettement .................................................................................................................... 596.2.1 Fondement de lanalyse de solvabilit ..................................................................................................... 596.2.2 Mode de calcul du ratio ............................................................................................................................ 596.2.3 Valeurs limites et valeurs moyennes ......................................................................................................... 606.2.4 Facteurs de signification ............................................................................................................................ 616.2.4.1 Signification absolue .................................................................................................................................... 616.2.4.2 Signification relative ..................................................................................................................................... 61

6.3 Effort fiscal ................................................................................................................................................. 626.3.1 Mesure de la pression fiscale ................................................................................................................... 626.3.2 Correctifs lanalyse ................................................................................................................................. 64

6.4 Taux dpargne brute ............................................................................................................................... 65

6.5 Autres indicateurs ...................................................................................................................................... 666.5.1 Taux dpargne de gestion ou dexcdent brut de fonctionnement ...................................................... 666.5.2 Niveau de service rendu ........................................................................................................................... 66


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6.5.3 Poids du personnel ..................................................................................................................................... 666.5.4 Part de linvestissement dans le budget (ou poids de linvestissement rapport aux recettes relles de fonctionnement) ..................................................................................................................................... 666.5.5 Taux dautofinancement de linvestissement ............................................................................................ 66

7 Signes avant-coureurs de dgradation ......................................................................................................... 69

7.1 Croissance relative des postes ................................................................................................................. 69

7.2 Mode de financement des quipements ................................................................................................. 70

7.3 Analyse des reports .................................................................................................................................. 717.3.1 Financement des reports par emprunt ..................................................................................................... 717.3.2 Capacit de dsendettement potentielle avec reports ............................................................................ 71

7.4 Autorisations de programme et autorisations dengagement ............................................................ 71

7.5 Analyse du compte de gestion ................................................................................................................ 727.5.1 Dlai de rglement des fournisseurs ........................................................................................................ 727.5.2 Comptes de liaison avec les budgets annexes et rattachs ................................................................... 727.5.3 Validit des crances de lactif ................................................................................................................. 72

7.6 Le dispositif dalerte des ministres ........................................................................................................ 73

8 Analyse et prospective fiscales .................................................................................................... 75

8.1 Marges de manuvre fiscales ................................................................................................................ 768.1.1 Action sur les taux ...................................................................................................................................... 768.1.1.1 Majoration spciale du taux de CFE pour les communes et EPCI ................................................................ 768.1.1.2 Dliaison supplmentaire la hausse du taux de CFE pour les seuls EPCI FPU ....................................... 788.1.1.3 Rduction drogatoire du taux des impts mnages .................................................................................... 788.1.1.4 Les taux de la taxe damnagement ............................................................................................................. 788.1.2 Action sur les bases dimposition ............................................................................................................. 798.1.2.1 Abattements sur les bases de la taxe dhabitation ....................................................................................... 798.1.2.2 Stratgies possibles en matire de politique dabattements ......................................................................... 798.1.2.3 Incidence des politiques dexonration ou dassujettissement additionnel ................................................... 818.1.2.4 Le cas particulier de la base minimum de CFE ............................................................................................ 82

8.2 Amlioration du rendement de la fiscalit directe locale .................................................................... 828.2.1 Contrle de lvaluation du foncier bti .................................................................................................. 828.2.2 Contrle dun recensement dfaillant de la matire imposable ............................................................ 838.2.2.1 Taxe dhabitation .......................................................................................................................................... 838.2.2.2 Taxe sur le foncier bti ................................................................................................................................. 838.2.2.3 CFE et CVAE ................................................................................................................................................ 83

8.3 Prospective fiscale ..................................................................................................................................... 848.3.1 Taxe dhabitation ........................................................................................................................................ 848.3.1.1 Hypothse de revalorisation des bases ........................................................................................................ 848.3.1.2 Variation physique des bases brutes dimposition ........................................................................................ 848.3.2 Taxe sur le foncier bti .............................................................................................................................. 84

Table des matires

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8.3.3 CFE et CVAE ............................................................................................................................................... 858.3.3.1 Assiette de la CFE ........................................................................................................................................ 858.3.3.2 Assiette de la CVAE...................................................................................................................................... 85

9 Analyse et choix des investissements ....................................................................................... 89

9.1 Enjeux du choix des investissements ...................................................................................................... 899.1.1 Notion stratgique de linvestissement ..................................................................................................... 899.1.1.1 Facteur temps ............................................................................................................................................... 899.1.1.2 Incertitude ..................................................................................................................................................... 899.1.1.3 Polyvalence .................................................................................................................................................. 899.1.2 Diffrentes catgories dinvestissement .................................................................................................... 909.1.2.1 Investissement de renouvellement ................................................................................................................. 909.1.2.2 Investissement de productivit ...................................................................................................................... 909.1.2.3 Investissement de capacit ........................................................................................................................... 909.1.2.4 Investissement de diversification ................................................................................................................... 909.1.2.5 Investissements non productifs ...................................................................................................................... 90

9.2 Dossier fonctionnel dinvestissement ...................................................................................................... 909.2.1 Nature du besoin ....................................................................................................................................... 909.2.2 Dfinition du champ du projet .................................................................................................................. 919.2.3 Dimensionnement ....................................................................................................................................... 919.2.4 Impact des projets lis ou concurrents ..................................................................................................... 91

9.3 Chiffrage de linvestissement ................................................................................................................... 929.3.1 lments non rcurrents ............................................................................................................................. 929.3.2 lments rcurrents .................................................................................................................................... 929.3.2.1 Nouvelles dpenses ...................................................................................................................................... 929.3.2.2 Manque dpenser ..................................................................................................................................... 929.3.2.3 Nouvelles recettes ........................................................................................................................................ 929.3.2.4 Manque gagner ........................................................................................................................................ 939.3.3 Amortissements et frais financiers ............................................................................................................ 939.3.3.1 Dotations aux amortissements ...................................................................................................................... 939.3.3.2 Frais financiers ............................................................................................................................................. 939.3.4 Dure de vie et valeur rsiduelle en fin de vie ........................................................................................ 939.3.4.1 Dure de vie ................................................................................................................................................. 939.3.4.2 Valeur rsiduelle ........................................................................................................................................... 94

9.4 Analyse des investissements productifs .................................................................................................. 949.4.1 Calcul de la valeur actuelle nette (VAN) .................................................................................................. 949.4.2 Calcul du taux de rendement interne (TRI) .............................................................................................. 949.4.3 Pay-back ou dure de retour .................................................................................................................... 95

9.5 Analyse des investissements non productifs .......................................................................................... 959.5.1 Subvention interne ..................................................................................................................................... 959.5.2 Destruction annuelle de capital ................................................................................................................. 96

9.6 Analyse de sensibilit ............................................................................................................................... 96

Conclusion .................................................................................................................................................. 97


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10 Gestion du patrimoine territorial ................................................................................................ 99

10.1 Prsentation du patrimoine ...................................................................................................................... 9910.1.1 Immobilisations corporelles ....................................................................................................................... 9910.1.2 Immobilisations financires ....................................................................................................................... 9910.1.3 Stocks .......................................................................................................................................................... 9910.1.4 Crances ................................................................................................................................................... 10010.1.5 Comptes financiers ................................................................................................................................... 100

10.2 Analyse du patrimoine en gestion publique ........................................................................................ 10010.2.1 La gestion patrimoniale dans le systme de type M14 ........................................................................ 10010.2.1.1 Gestion des biens renouvelables ................................................................................................................ 10010.2.1.2 Comptes patrimoniaux de dettes et crances ............................................................................................. 10010.2.1.3 Provisions : variations ngatives du patrimoine ......................................................................................... 10010.2.2 Vision patrimoniale complter ............................................................................................................. 10110.2.2.1 Absence de certaines dettes et crances .................................................................................................... 10110.2.2.2 Provisions non inscrites ............................................................................................................................... 10110.2.2.3 Dprciations de lactif corriger .............................................................................................................. 101

10.3 Marges de manuvre sur le patrimoine ............................................................................................. 10110.3.1 Travail sur le patrimoine financier .......................................................................................................... 10210.3.2 Travail sur le patrimoine physique ......................................................................................................... 10210.3.2.1 Facteurs de cot ......................................................................................................................................... 10210.3.2.2 Marges de manuvre sur les actifs ........................................................................................................... 10210.3.2.3 Analyse globale sur lactif .......................................................................................................................... 10310.3.2.4 Analyse sur un quipement donn ............................................................................................................. 10310.3.2.5 Exemple de rentabilisation dun lment de patrimoine............................................................................. 103

Conclusion ................................................................................................................................................ 103

11 Prospective et stratgie financires ......................................................................................... 105

11.1 Objectifs de la prospective ..................................................................................................................... 105

11.2 Mthode de construction dune prospective ........................................................................................ 10611.2.1 Analyse sur le compte administratif ....................................................................................................... 10611.2.2 Champ de la consolidation ..................................................................................................................... 10611.2.3 Horizon de la prospective ....................................................................................................................... 10611.2.4 Architecture de la prospective ................................................................................................................ 10711.2.4.1 Mode de prsentation ................................................................................................................................ 10711.2.4.2 Scnarios dcisionnels ............................................................................................................................... 107

11.3 Contenu de la prospective ...................................................................................................................... 10711.3.1 valuation des investissements ................................................................................................................ 10711.3.2 valuation des dpenses de gestion ....................................................................................................... 10811.3.2.1 Problmatique spcifique une prospective sur les frais de personnel ..................................................... 10811.3.2.2 Autres charges de gestion .......................................................................................................................... 11011.3.3 valuation des recettes de fonctionnement ............................................................................................ 11011.3.3.1 Bases fiscales ............................................................................................................................................. 11011.3.3.2 Dotations dtat .......................................................................................................................................... 110

Table des matires

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11.3.4 valuation de la charge de la dette ....................................................................................................... 11111.3.4.1 Dette existante ............................................................................................................................................ 11111.3.4.2 Dette future ................................................................................................................................................. 11111.3.4.3 Intrts courus non chus (ICNE) ................................................................................................................ 11111.3.5 Bouclage des scnarios ........................................................................................................................... 11111.3.6 Sensibilit aux risques ............................................................................................................................. 11211.3.7 Impact du FNGIR ..................................................................................................................................... 113

11.4 Stratgies de pilotage de la solvabilit ................................................................................................ 11311.4.1 Lpargne brute, rgulateur entre le fonctionnement et linvestissement ............................................. 11311.4.2 Absorption dun investissement nouveau ............................................................................................... 11311.4.3 Risque de surendettement et risque de mise sous tutelle ...................................................................... 11411.4.3.1 Drive de la dette ....................................................................................................................................... 11411.4.3.2 Risque de mise sous tutelle ......................................................................................................................... 11511.4.3.3 Drive en stock et drive en flux ................................................................................................................ 11511.4.4 Existe-t-il des situations financires trop saines ? ................................................................................. 11511.4.5 Problmatique emprunt-fiscalit .............................................................................................................. 11611.4.6 Une voie douteuse : lallongement de lencours ................................................................................... 11611.4.7 Choix du scnario cible ........................................................................................................................... 11611.4.7.1 Justification de la limite .............................................................................................................................. 11611.4.7.2 Corrections impratives sur les paramtres ................................................................................................ 117

Conclusion ................................................................................................................................................ 117

12 Communication financire ............................................................................................................ 119

12.1 Attentes des tiers en matire de communication ................................................................................ 11912.1.1 Les diffrents publics ................................................................................................................................ 11912.1.1.1 Prteurs ....................................................................................................................................................... 11912.1.1.2 Citoyen ....................................................................................................................................................... 11912.1.1.3 tat ............................................................................................................................................................. 11912.1.2 Dispositions lgales en matire de transparence .................................................................................. 11912.1.2.1 Dispositions antrieures la loi ATR .................................................................................................... 11912.1.2.2 Obligations de la loi ATR ..................................................................................................................... 12012.1.2.3 Rforme comptable..................................................................................................................................... 120

12.2 mergence de la communication financire ........................................................................................ 12012.2.1 Conditions de communication des budgets et comptes ........................................................................ 12012.2.1.1 Bnficiaires du droit daccs .................................................................................................................... 12112.2.1.2 Collectivits concernes.............................................................................................................................. 12112.2.1.3 Documents communicables par les services dconcentrs de ltat ........................................................... 12112.2.2 De la communication budgtaire la communication financire ...................................................... 12112.2.2.1 Dbat dorientations budgtaires (DOB) et vote du budget ....................................................................... 12112.2.2.2 Adoption du compte administratif .............................................................................................................. 12112.2.2.3 Trois temps forts .......................................................................................................................................... 122

12.3 Pralables la communication financire ........................................................................................... 12212.3.1 Situation financire .................................................................................................................................. 12212.3.2 Visibilit financire moyen terme ........................................................................................................ 12212.3.3 Matrise des gestions externes ................................................................................................................ 122


486

12.3.4 Arbitrage de lexcutif sur les enjeux ..................................................................................................... 12212.3.5 Interdictions lgales .................................................................................................................................. 122

12.4 Cibles et messages .................................................................................................................................. 12312.4.1 Les lus ...................................................................................................................................................... 12312.4.2 Les fonctionnaires territoriaux ................................................................................................................. 12312.4.3 La population ............................................................................................................................................ 12412.4.3.1 Communication classique ........................................................................................................................... 12412.4.3.2 Cas particulier du plan de redressement.................................................................................................... 12412.4.3.3 Cas particulier dun appel public lpargne ........................................................................................... 12412.4.3.4 La notation sociale et environnementale ................................................................................................. 12512.4.4 Les entreprises .......................................................................................................................................... 12512.4.5 Les banques .............................................................................................................................................. 12512.4.5.1 Optimisation du cot du financement extrieur .......................................................................................... 12512.4.5.2 Communication de crise ............................................................................................................................. 12512.4.6 Les fournisseurs ......................................................................................................................................... 12612.4.7 Les services de ltat ................................................................................................................................ 126

12.5 Rapport annuel ........................................................................................................................................ 12612.5.1 Types de prsentation .............................................................................................................................. 12612.5.2 Types de contenu du volet institutionnel ................................................................................................. 12712.5.3 Partie financire ....................................................................................................................................... 127

Conclusion ................................................................................................................................................ 128

Partie III Enjeux financiers et fiscaux de lintercommunalit ............................................... 129

13 Incidences fiscales des choix intercommunaux .................................................................. 133

13.1 Techniques de fiscalit additionnelle ..................................................................................................... 13313.1.1 Contributions fiscalises des syndicats ................................................................................................... 13313.1.2 Fiscalit propre additionnelle .................................................................................................................. 13413.1.2.1 Taux de la premire anne ........................................................................................................................ 13413.1.2.2 Taux partir de la deuxime anne .......................................................................................................... 13413.1.2.3 Consquences pour les contribuables ........................................................................................................ 13513.1.2.4 Politique dabattements .............................................................................................................................. 13513.1.3 Fiscalit professionnelle de zone (FPZ) .................................................................................................. 13513.1.3.1 Objectifs ..................................................................................................................................................... 13513.1.3.2 Taux de CFE ............................................................................................................................................... 13513.1.3.3 Limites lapplication de la FPZ ................................................................................................................ 13513.1.4 Fusion dEPCI fiscalit additionnelle ................................................................................................... 136

13.2 Fiscalit professionnelle unique (FPU) ................................................................................................... 13613.2.1 Mode de calcul du taux de CFE ............................................................................................................. 13613.2.1.1 Calcul du TMP ............................................................................................................................................ 13613.2.1.2 Fixation du taux de FPU ............................................................................................................................. 13713.2.2 Incidences sur les taux de CFE applicables aux contribuables ........................................................... 13713.2.2.1 Dure de convergence ............................................................................................................................... 13713.2.2.2 Taux annuel de chaque commune .............................................................................................................. 138

Table des matires

487

13.2.2.3 Mcanisme de correction uniforme ............................................................................................................ 13813.2.2.4 volution ultrieure du taux de CFE ........................................................................................................... 13813.2.3 Cotisation minimum la CFE ................................................................................................................. 14013.2.3.1 Problmatique et volution dans le temps .................................................................................................. 14013.2.3.2 Rglementation et choix effectuer ........................................................................................................... 14113.2.4 Incidences sur les contribuables aux impts mnages .................................................................. 14213.2.4.1 La FPU et la fiscalit mixte .......................................................................................................................... 14213.2.4.2 Les trois cas de figure ................................................................................................................................. 14213.2.5 Modifications ultrieures de primtre ................................................................................................... 14313.2.5.1 Adhsion dune commune .......................................................................................................................... 14313.2.5.2 Retrait dune commune ............................................................................................................................... 14413.2.5.3 Fusion de communauts ............................................................................................................................. 144

Conclusion ................................................................................................................................................ 145

14 Transferts de comptences : impacts budgtaires et patrimoniaux ........................ 147

14.1 Incidences en cas de fiscalit additionnelle ......................................................................................... 147

14.2 Incidences de la FPU ............................................................................................................................... 14714.2.1 Attribution de compensation (AC) .......................................................................................................... 14714.2.1.1 Compensations et ressources assimiles ..................................................................................................... 14814.2.1.2 Flux financiers sur les mouvements dimpts mnages ......................................................................... 14914.2.1.3 Transferts de charges et de recettes ........................................................................................................... 14914.2.2 Dotation de solidarit communautaire (DSC) ...........................................................................................15814.2.2.1 Problmatique de calcul de la DSC ........................................................................................................... 15814.2.3 Autres incidences budgtaires pour les communes .............................................................................. 16214.2.3.1 Les fonds de concours ................................................................................................................................ 16214.2.3.2 Les dotations des communes ...................................................................................................................... 16214.2.3.3 Les flux lis aux lois sur lhabitat ................................................................................................................ 16314.2.3.4 Autres incidences ....................................................................................................................................... 16314.2.3.5 Le FPIC ....................................................................................................................................................... 163

14.3 Problmatique de partages patrimoniaux ........................................................................................... 16314.3.1 Le corpus juridique ................................................................................................................................... 16414.3.2 Les apports jurisprudentiels ..................................................................................................................... 16414.3.3 Mthode dvaluation .............................................................................................................................. 16414.3.3.1 Linventaire du patrimoine .......................................................................................................................... 16414.3.3.2 La reconstitution des amortissements .......................................................................................................... 16414.3.3.3 Lidentification du passif ............................................................................................................................. 16514.3.3.4 La fixation des cls de partage .................................................................................................................. 16514.3.3.5 Les bases du rglement transactionnel ....................................................................................................... 165

15 Financement de la filire dchets ...................................................................................... 167

15.1 Rgles juridiques en matire de financement des ordures mnagres ........................................... 16715.1.1 Collecteurs possibles de la recette .......................................................................................................... 16715.1.2 Lien entre financement et exercice de la comptence .......................................................................... 16815.1.2.1 Principe de base ........................................................................................................................................ 16815.1.2.2 Rgime drogatoire .................................................................................................................................... 168


488

15.1.2.3 Harmonisation des calendriers ................................................................................................................... 168

15.2 Incidences sur les contribuables ou redevables .................................................................................. 16915.2.1 Passage dune recette lautre ............................................................................................................... 16915.2.2 Application de la TEOM.......................................................................................................................... 17115.2.3 Application de la REOM ......................................................................................................................... 17215.2.4 tat spcial annex au budget en cas de TEOM .................................................................................. 17215.2.5 Problmatique et limites de la redevance spciale ............................................................................... 17215.2.6 La redevance incitative ............................................................................................................................ 173

15.3 Incidences en matire de DGF intercommunale .................................................................................. 17315.3.1 Prsentation des mcanismes .................................................................................................................. 17315.3.2 Incidence du mode de financement ....................................................................................................... 174

15.4 lments de stratgie intercommunale de gestion des OM ............................................................... 174

Conclusion ................................................................................................................................................ 175

16 Stratgie financire de la ressource et de la charge intercommunale ................... 177

16.1 Paramtres de la DGF dintercommunalit .......................................................................................... 17716.1.1 Principes de base du dispositif ............................................................................................................... 17716.1.1.1 Grande et petite intercommunalit ............................................................................................................. 17716.1.1.2 Partage en trois strates de population ........................................................................................................ 17716.1.1.3 Concurrence des groupements pour leurs dotations ................................................................................... 17816.1.2 Formule de calcul de la DGF .................................................................................................................. 17816.1.3 Lintgration fiscale................................................................................................................................... 17816.1.3.1 Mode de calcul du coefficient dintgration fiscale (CIF) ........................................................................... 17816.1.3.2 Effet des transferts ...................................................................................................................................... 17916.1.4 Rgime transitoire et mcanisme de garanties ..................................................................................... 17916.1.4.1 Premire anne dans une catgorie ........................................................................................................... 17916.1.4.2 Seconde anne dans une catgorie ........................................................................................................... 17916.1.4.3 Troisime anne et suivantes ...................................................................................................................... 18016.1.4.4 Mcanismes de garantie permanente ........................................................................................................ 18016.1.4.5 Garantie spcifique des communauts urbaines et mtropoles .................................................................. 18016.1.4.6 Garantie spcifique des syndicats dagglomration nouvelle (SAN) ......................................................... 18116.1.4.7 Spcificit de calcul de la DGF bonifie des CC ....................................................................................... 18116.1.5 Modlisation de la DGF et stratgie de gestion de la ressource......................................................... 18116.1.5.1 Relation entre potentiel fiscal et CIF ........................................................................................................... 18116.1.5.2 Effet de mutualisation de la garantie .......................................................................................................... 18116.1.5.3 Positionnement dune communaut par rapport aux seuils ........................................................................ 18216.1.5.4 La course lintgration fiscale .................................................................................................................. 183

16.2 Spcificits de lanalyse financire des communauts FPU ........................................................... 18316.2.1 Indpendance juridique et interdpendance financire ....................................................................... 18316.2.2 Des recettes de fonctionnement incertaines ........................................................................................... 18416.2.3 Ratios danalyse financire dun EPCI ................................................................................................... 18516.2.3.1 Objectifs en matire de ratios .................................................................................................................... 18516.2.3.2 Dimensionnement correct de la surface financire ..................................................................................... 18616.2.3.3 Consolidation des comptes ........................................................................................................................ 186

Table des matires

489

16.3 Pactes communautaires, mutualisation et stratgies de dcision ..................................................... 18616.3.1 Philosophie gnrale de conduite de lintercommunalit ..................................................................... 18616.3.2 Choix en matire de ressources ............................................................................................................. 18716.3.3 Problmatique dcisionnelle des comptences transfrer ................................................................. 18716.3.3.1 Rythme de mise en uvre .......................................................................................................................... 18716.3.3.2 Cohrence des transferts ............................................................................................................................ 18716.3.3.3 Logique du chiffrage .................................................................................................................................. 18716.3.3.4 volution ultrieure des cots ..................................................................................................................... 18816.3.3.5 Pistes dvolution terme ........................................................................................................................... 18816.3.4 Partage des fruits de la croissance et effets pervers ............................................................................. 18816.3.5 Volume et choix des investissements communautaires ......................................................................... 18916.3.6 Problmatique de la mutualisation ......................................................................................................... 18916.3.6.1 Rgles gnriques sur le transfert des personnels ...................................................................................... 18916.3.6.2 Cadre rglementaire de la mutualisation ................................................................................................... 19016.3.6.3 Mise en uvre de la mutualisation ............................................................................................................ 191

Conclusion ................................................................................................................................................ 192

Partie IV Prquation ....................................................................................................................................... 193

17 Outils de mesure des ingalits territoriales ....................................................................... 195

17.1 La richesse du territoire .......................................................................................................................... 19517.1.1 Le potentiel fiscal et son volution .......................................................................................................... 19617.1.1.1 Ladaptation rgulire de son mode de calcul aux rformes de la fiscalit locale ..................................... 19617.1.1.2 Ladjonction de nouvelles rubriques dans le potentiel fiscal ....................................................................... 19717.1.1.3 Limpact du phnomne intercommunal sur le potentiel fiscal .................................................................... 19817.1.2 Du potentiel fiscal au potentiel financier ............................................................................................... 19817.1.3 Leffort fiscal .............................................................................................................................................. 19917.1.4 Lindicateur de ressources fiscales des rgions (IRFR)........................................................................... 19917.1.5 Les autres indicateurs de produits fiscaux ............................................................................................. 20117.1.5 Dun bon usage des indicateurs de richesse ......................................................................................... 201

17.2 Les indicateurs de charge ....................................................................................................................... 20117.2.1 Le revenu par habitant ............................................................................................................................ 20117.2.2 Les autres indicateurs de charge ............................................................................................................ 201

17.3 Effets de seuil ou indicateurs synthtiques .......................................................................................... 201

18 La prquation verticale ................................................................................................................ 207

18.1 Prquation verticale positive................................................................................................................ 20718.1.1 Prquation vers le bloc communal........................................................................................................ 20718.1.1.1 Dotations issues de la DGF ........................................................................................................................ 20718.1.1.2 La dotation dintercommunalit des groupements ...................................................................................... 20918.1.1.3 Autres prquations verticales du bloc communal ..................................................................................... 20918.1.2 Prquation vers les dpartements ......................................................................................................... 20918.1.2.1 Dotations issues de la DGF ........................................................................................................................ 20918.1.2.2 Autres prquations verticales vers les dpartements................................................................................. 210


490

18.1.3 Prquation vers les rgions ................................................................................................................... 211

18.2 Prquation verticale ngative .............................................................................................................. 21218.2.1 Ponctions sur le bloc communal.............................................................................................................. 21218.2.2 Ponctions sur les dpartements ............................................................................................................... 21218.2.2.1 crtement de la dotation de garantie ....................................................................................................... 21318.2.2.2 Rfaction globale sur les concours de ltat partir de 2014 ................................................................... 21318.2.3 Ponctions sur les rgions ......................................................................................................................... 213

Conclusion ................................................................................................................................................ 215

19 La prquation horizontale .......................................................................................................... 217

19.1 Prquation inter bloc communal ......................................................................................................... 21719.1.1 Le Fonds de solidarit de la Rgion le-de-France (FSRIF) ................................................................... 21719.1.2 Le Fonds de prquation intercommunal et communal (FPIC) ............................................................. 21819.1.3 Les redistributions internes un groupement ........................................................................................ 222

19.2 Prquation interdpartementale .......................................................................................................... 22219.2.1 Le fonds de prquation sur les droits de mutation (DMTO) ............................................................... 22219.2.2 Le fonds de prquation sur la CVAE des dpartements ..................................................................... 22419.2.3 Le second fonds de prquation DMTO li aux AIS ............................................................................ 22519.2.4 Le fonds de prquation interdpartemental propre lle-de-France ............................................... 227

19.3 Prquation interrgionale ..................................................................................................................... 228

Partie V Gestions externes ......................................................................................................................... 231

20 Prsentation des gestions externes ......................................................................................... 233

20.1 Exercice du service par la collectivit ................................................................................................... 23320.1.1 Rgie directe ............................................................................................................................................. 23320.1.2 Budget annexe dot de lautonomie financire .................................................................................... 23320.1.3 Rgie avec personnalit morale ............................................................................................................. 234

20.2 tablissements publics spcialiss ......................................................................................................... 23420.2.1 Centre communal daction sociale (CCAS) et centre intercommunal daction sociale (CIAS) ............. 23420.2.2 Caisse des coles ..................................................................................................................................... 23420.2.3 Service dpartemental dincendie et de secours (SDIS) ....................................................................... 23420.2.4 Offices publics de lhabitat ..................................................................................................................... 23420.2.5 Hpitaux .................................................................................................................................................... 23520.2.6 Collges et lyces ..................................................................................................................................... 23520.2.7 Caisses de crdit municipal (CCM) ........................................................................................................ 235

20.3 Groupements intercommunaux ............................................................................................................. 23520.3.1 Organismes sans fiscalit propre ........................................................................................................... 23620.3.1.1 Syndicats .................................................................................................................................................... 23620.3.1.2 Syndicats mixtes ......................................................................................................................................... 23620.3.2 Organismes fiscalit propre ................................................................................................................ 236

Table des matires

491

20.3.2.1 Mtropoles ................................................................................................................................................. 23620.3.2.2 Communauts urbaines .............................................................................................................................. 23620.3.2.3 Communauts dagglomration.................................................................................................................. 23620.3.2.4 Communauts de communes ...................................................................................................................... 23720.3.2.5 Syndicats dagglomration nouvelle (SAN) ................................................................................................ 237

20.4 Organismes de statut priv .................................................................................................................... 23720.4.1 Socits dconomie mixte (SEM) ........................................................................................................... 23720.4.1.1 Objet des SEM ........................................................................................................................................... 23720.4.1.2 Contrle des SEM ...................................................................................................................................... 23720.4.1.3 Limite aux interventions de la collectivit ................................................................................................... 23720.4.2 Socits publiques locales (SPL) et socits publiques locales damnagement (SPLA) .................... 23820.4.3 Associations .............................................................................................................................................. 23820.4.3.1 Objet du recours aux associations ............................................................................................................. 23820.4.3.2 Contrle des associations ........................................................................................................................... 23920.4.3.3 Limites aux interventions de la collectivit .................................................................................................. 239

20.5 Modes de gestion dlgue ................................................................................................................... 23920.5.1 Grance .................................................................................................................................................... 23920.5.2 Rgie intresse ........................................................................................................................................ 23920.5.3 Partenariat public-priv (PPP) ................................................................................................................. 23920.5.4 Affermage ................................................................................................................................................. 23920.5.5 Concession ................................................................................................................................................ 239

21 Garanties demprunt ....................................................................................................................... 241

21.1 Cadre juridique des garanties demprunt ............................................................................................ 24121.1.1 Porte de la garantie ............................................................................................................................... 24121.1.2 Rgles prudentielles .................................................................................................................................. 24121.1.2.1 Plafonnement pour la collectivit ................................................................................................................ 24221.1.2.2 Plafonnement pour le bnficiaire .............................................................................................................. 24221.1.2.3 Division du risque ....................................................................................................................................... 24221.1.2.4 Plafonnement global (ordonnance n 2013-544 du 27 juin 2013) .......................................................... 24221.1.3 Rgles de communication ........................................................................................................................ 24221.1.4 Cautionnement et provision .................................................................................................................... 242

21.2 Gestion des garanties demprunt .......................................................................................................... 24221.2.1 Ngociation de la caution....................................................................................................................... 24321.2.2 Informations recevoir ............................................................................................................................ 24321.2.3 Gestion des srets .................................................................................................................................. 24321.2.4 Participation une socit de garantie ................................................................................................. 24421.2.5 Gestion de la dette garantie ................................................................................................................... 244

22 Analyse financire des entreprises et application aux SEM et aux SPL ................ 245

22.1 Signification du bilan et du compte de rsultat .................................................................................. 24522.1.1 Dbit et crdit ........................................................................................................................................... 24522.1.2 Mouvements jouant sur le rsultat .......................................................................................................... 24522.1.2.1 critures de type A ..................................................................................................................................... 245


492

22.1.2.2 critures de type B ..................................................................................................................................... 246

22.2 De la comptabilit prive lanalyse financire ................................................................................ 24722.2.1 Matriaux de base ................................................................................................................................... 24722.2.2 Retraitements comptables ........................................................................................................................ 24822.2.2.1 Rangement de lactif et du passif suivant le critre de dure ..................................................................... 24822.2.2.2 Contenu des principaux postes du bilan financier ..................................................................................... 24822.2.2.3 Apport des normes comptables IFRS .......................................................................................................... 25022.2.2.4 Soldes intermdiaires de gestion ................................................................................................................ 25022.2.3 Tableau de financement ........................................................................................................................... 251

22.3 Conduite de lanalyse financire ........................................................................................................... 25222.3.1 Diptyque structure-rentabilit .................................................................................................................. 25222.3.2 Principaux ratios ...................................................................................................................................... 25222.3.2.1 Structure financire ..................................................................................................................................... 25222.3.2.2 Rentabilit ................................................................................................................................................... 25322.3.2.3 Indicateur de synthse structure-rentabilit ................................................................................................. 25322.3.3 Mthodes dvaluation de lentreprise ................................................................................................... 25422.3.3.1 Cas dapplication ....................................................................................................................................... 25422.3.3.2 Mthode patrimoniale ................................................................................................................................ 25422.3.3.3 Mthode de rendement .............................................................................................................................. 25422.3.3.4 Limite des mthodes dvaluation ............................................................................................................... 254

22.4 Typologie des SEM et des SPL parmi les entreprises .......................................................................... 25522.4.1 lments dorganisation et de fonctionnement .................................................................................... 25522.4.2 Capital social des SEM et des SPL ......................................................................................................... 25522.4.3 Objet social des SEM .............................................................................................................................. 25622.4.4 Rgles de fonctionnement des EPL .......................................................................................................... 25722.4.5 Conventions conclues entre les collectivits locales et les EPL .............................................................. 257

22.5 Risques financiers des SEM et SPL ........................................................................................................ 25722.5.1 Garanties demprunt ................................................................................................................................ 25722.5.2 Autres concours ........................................................................................................................................ 25722.5.3 Recapitalisation ........................................................................................................................................ 25822.5.4 Comblement de passif ............................................................................................................................. 25822.5.5 Existence de sous-filiales pour les SEM.................................................................................................. 25922.5.6 Relations financires avec les autres actionnaires des SEM ................................................................ 259

22.6 Analyse financire applique aux SEM et SPL .................................................................................... 25922.6.1 Spcificits de lanalyse financire des SEM et SPL ............................................................................. 25922.6.1.1 Dispersion dactivits .................................................................................................................................. 25922.6.1.2 Ncessit dun contrle des imputations comptables ................................................................................. 26022.6.1.3 Ncessit dclairer les relations financires avec les actionnaires ........................................................... 26022.6.2 Analyse des EPL damnagement, dquipement et de construction .................................................. 26022.6.2.1 Structure financire ..................................................................................................................................... 26122.6.2.2 Rentabilit ................................................................................................................................................... 26222.6.2.3 Indicateur de synthse structure-rentabilit ................................................................................................. 26222.6.2.4 valuation ................................................................................................................................................... 26222.6.3 EPL gestionnaires de services publics ou parapublics .......................................................................... 26222.6.3.1 Relations financires avec la collectivit..................................................................................................... 263

Table des matires

493

22.6.3.2 valuation des actifs incorporels ................................................................................................................ 26322.6.3.3 Structure financire ..................................................................................................................................... 26322.6.3.4 Rentabilit ................................................................................................................................................... 26322.6.3.5 valuation ................................................................................................................................................... 263

23 Analyse et contrle des associations ...................................................................................... 265

23.1 Relations avec le monde associatif ....................................................................................................... 265

23.2 Dossier danalyse de lassociation ........................................................................................................ 26523.2.1 Contenu du dossier .................................................................................................................................. 26523.2.2 Mode dinstruction des dossiers.............................................................................................................. 26623.2.2.1 Risque inacceptable ................................................................................................................................... 26623.2.2.2 Risque significatif ........................................................................................................................................ 26723.2.2.3 Risque faible ............................................................................................................................................... 267

23.3 tude du statut fiscal de lassociation ................................................................................................... 26723.3.1 Nature de la gestion ................................................................................................................................ 26723.3.2 Pas de situation de concurrence ............................................................................................................. 26723.3.3 Absence de liens privilgis avec des entreprises ................................................................................ 26823.3.4 Situation spcifique au regard de la TVA.............................................................................................. 268

23.4 Analyse financire applique aux associations .................................................................................. 26823.4.1 Liens financiers avec la collectivit ......................................................................................................... 26823.4.2 Comptes de lassociation ......................................................................................................................... 26823.4.2.1 Bilan ........................................................................................................................................................... 26923.4.2.2 Hors bilan ................................................................................................................................................... 26923.4.2.3 Compte de rsultat ............................................................................................................................

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