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Sept questions préalables à la conception d’une nouvelle gouvernance financière locale

FONDAFIP - Association pour la Fondation Internationale de Finances Publiques - 1 -

Rapport

FONDAFIP Association pour la Fondation Internationale de Finances Publiques 26 rue de Lille - 75007 PARIS Tel : 01 42 60 20 19 Mail : [email protected] Site Web : www.fondafip.org

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GOUVERNANCE FINANCIEGOUVERNANCE FINANCIERE LOCALERE LOCALE

Association pour la Fondation Internationale de Finances Publiques


FONDAFIP - Association pour la Fondation Internationale de Finances Publiques

Ce document est le produit de réflexions, de recherches, de consultations et d’auditions de différentes personnalités qualifiées, dans le cadre du groupe de recherches en finances locales de FONDAFIP.

Tous droits réservés. Reproduction interdite sauf autorisation expresse

Paris, Décembre 2008

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A LA CONCEPTION DA LA CONCEPTION D’’UNE NOUVELLE UNE NOUVELLE

GOUVERNANCE FINANCIEGOUVERNANCE FINANCIERE LOCALERE LOCALE



Membres du groupe de recherches en finances locales de FONDAFIP

(par ordre alphabétique)

Michel Bouvier, Professeur, Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, Président de

FONDAFIP,

Marie-Christine Esclassan, Professeur, Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne,

Secrétaire générale de FONDAFIP,

William Gilles, Maître de conférences, Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne,

Chargé de mission à FONDAFIP,

Dominique Hoorens, Directeur des études, Dexia Crédit local, Membre de

FONDAFIP,

Patrice Lalanne, Chargé de mission à FONDAFIP, Ancien Conseiller du Président du

Sénat,

Laurence Tartour, Allocataire de recherche, Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne,

Chargée de mission à FONDAFIP

∗∗∗



Liste des personnes auditionnées (Par ordre alphabétique)

Daniel Canépa, Préfet de la région Ile-de-France, audition du jeudi 9 octobre 2008.

Edward Jossa, Directeur général des collectivités locales, audition du vendredi 26

septembre 2008 et réunion du mardi 2 décembre 2008.

Alain Lambert, Ancien Ministre du Budget, Sénateur de l’Orne, Vice-Président de la

Commission des Finances du Sénat, réunion du mardi 2 décembre 2008.

Pierre Laplane, Directeur général des services de la ville de Mulhouse, réponse

écrite au questionnaire et réunion du mardi 2 décembre 2008.

Philippe Laurent, Maire de Sceaux, Conseiller général des Hauts-deSeine, Vice-

Président de l’Association des Maires de France, audition du mardi 7 octobre 2008.

Pierre-Louis Mariel, Trésorier payeur général de Seine-et-Marne, audition du

vendredi 3 octobre 2008.

Laurent Mazière, Directeur général du service finances et budget du département

du Rhône, entretien téléphonique du jeudi 2 octobre 2008.

Eric Querenet de Breville, Sous-directeur à la Direction du Budget, audition du

vendredi 26 septembre 2008 et réunion du mardi 2 décembre 2008.

∗∗∗



Sommaire

Préambule………………………………………………………………………………...p. 1 1. La France souhaite-t-elle vraiment une organisation décentralisée ?......... p. 3

2. Dispose-t-on véritablement des bons outils de mesure de la situation des finances publiques locales ?................................................................................p. 5

3. N’est-ce pas aussi une redistribution des pouvoirs qu’il s’agit de repenser ?................................................................................................... ......... p. 7 4. Peut-on s’écarter d’une conception uniforme de l’organisation

territoriale ?.......................................................................................................... p. 9 5. Quel équilibre entre déconcentration et décentralisation?...........................p.10 6. L’approche de la réforme de la fiscalité locale ne doit-elle pas être avant tout

politique ?..............................................................................................................p.12 7. Quels objectifs pour la péréquation financière?...........................................p. 14



Préambule

Le présent texte s’inscrit dans le cadre d’une recherche méthodologique consacrée à la maîtrise des finances publiques en général et des finances locales en particulier. Il a pour objectif de contribuer à la réflexion sur la mise en place d’une nouvelle gouvernance financière locale, et de dégager un certain nombre de principes directeurs.

Il intervient dans un contexte dans lequel différents rapports ont d’ores et déjà oeuvré à la réflexion dans le domaine : on peut notamment citer, en ce qui concerne les problématiques financières, les rapports respectifs de Pierre Richard1 et de Philippe Valletoux2, l’un dédié à la dépense, l’autre à la recette ; on doit rappeler par ailleurs que la question de la répartition des compétences a été traitée par le rapport d’Alain Lambert3, le rapport de Jean-Luc Warsmann4 s’étant plus particulièrement penché sur les problématiques d’organisation institutionnelle.

Le document de travail ci-après est plus précisément centré sur les aspects méthodologiques que soulève la problématique de la maîtrise des finances locales.

En effet, dans un cadre global en pleine transformation et contraint comme celui d’aujourd’hui, cette problématique n'est pas exclusivement financière. C’est en amont la capacité à conceptualiser et à organiser la refondation et la régulation d'un système complexe, à multiples acteurs, qui apparaît primordiale.

En ce sens un diagnostic partagé par tous les acteurs sur l’état de notre système financier local apparaît comme une première étape souhaitable en vue de la définition d’un nouveau concept de régulation intégrée des finances publiques. Cette prise de conscience nous semble constituer la condition clé du succès de la normalisation nécessaire des relations Etat/ Collectivités locales.

L’objet de ce rapport n’est pas de détailler au plan technique comment fonctionne, bien ou non, le système financier public, mais de réfléchir

1 Rapport Pierre Richard, Le pilotage et la maîtrise de la dépense publique locale, confié par le Conseil d’orientation des finances publiques, 2006, 172p. 2 Rapport Philippe Valletoux, Conseil économique et social, Fiscalité et finances publiques locales : à la recherche d’une nouvelle donne, novembre 2006, 83p. 3 Rapport Alain Lambert, Les relations entre l’Etat et les collectivités locales, décembre 2007, 42p. 4 Rapport Jean-Luc Warsmann, Modernisation des institutions de la Vème République, 2008.



aux conditions préalables d’une nouvelle gouvernance financière publique fondée sur la transparence, la légitimité et la responsabilité des acteurs.

Bon nombre de questions fondamentales, qui appellent une réponse politique, ne sont pas actuellement assez mises en avant ni mises clairement au débat ; elles sont pourtant primordiales et ce rapport tente de les relever sans tabou. Plus que les institutions et les règles, c'est donc au premier chef une attitude intellectuelle qu'il convient en premier lieu de modifier ; et à cet égard, une éducation à la complexité - qui est celle de nos sociétés - s'avère nécessaire pour définir d’abord le sens de la réforme, et ensuite les institutions financières, administratives et politiques à mettre en place.



1. La France souhaite-t-elle vraiment une organisation décentralisée?

Tout fonctionnement institutionnel s’enracine nécessairement dans une Histoire. C’est ainsi qu’en France la Nation s’est forgée autour d’un pôle structurant – l’Etat central – qui a installé et légitimé son autorité au travers d’un maillage administratif de l’ensemble du territoire. Mis en place sous l’Ancien régime, consolidé par l’Empire et la loi du 28 pluviôse an VIII portant création de l’institution préfectorale, le processus de centralisation a imprimé durablement l’organisation du système politico - administratif français. Et ce n’est qu’à partir de la seconde partie du XXème siècle que la « méfiance » pesant sur les pouvoirs locaux a été progressivement levée. Pour autant et jusqu’à aujourd’hui, la difficulté de réformer la fiscalité locale et les structures territoriales est révélatrice d’une empreinte forte, voire d’une emprise du passé. Même si a priori les volontés en ce sens ne semblent pas manquer, les finances locales évoluent dans un paradoxe incessant. La constatation d’un bilan financier macroéconomique plutôt sain pour le secteur local, la perception d’un bon niveau global, tant qualitatif que quantitatif, pour les infrastructures et services locaux de proximité coexistent avec la mise en évidence de fortes disparités territoriales et des nombreux défauts générés par le système. Ces débats contribuent à la longue liste des rapports et des projets de loi qui se sont succédés sans jamais déboucher sur une réforme d’ensemble, cohérente et efficace. Cette observation vaut particulièrement pour la Vème République, qui est marquée par un ajustement permanent du système financier local, plus spécialement de la fiscalité locale. Si d’évidence il est toujours nécessaire d’adapter en continu les différents dispositifs au contexte économique et social, force est toutefois de constater que ceci s’est effectué sans une vision d’ensemble structurante et cohérente à moyen ou long terme. Il n’y a qu’à constater la simultanéité d’une réforme de la taxe professionnelle (création de la TPU) pour en faire une ressource primordiale des nouvelles intercommunalités et d’une autre réforme de la taxe professionnelle (suppression de la masse salariale des bases) qui visait à en diminuer le poids d’un tiers !

La réforme des impôts locaux très tôt annoncée par l’ordonnance du 7 janvier 19595 mais qui n’a trouvé ses premières applications qu’une quinzaine d’années plus tard s’y caractérise par la multiplicité des dispositifs adoptés sans jamais que l’on ait abouti à un résultat satisfaisant. Pour autant, et dès lors que les deux principales étapes d’affirmation et de relance de la décentralisation (respectivement 1982-1983 et 2003-2004) ont procédé de logiques assez différentes, les relations Etat/Collectivités locales en ont tiré une certaine consistance qui peut être regardée comme un élément bénéfique dans la perspective

5 Ordonnance n° 59-108 du 7 janvier 1959 portant réforme des impositions perçues au profit des collectivités locales et de divers organismes, JORF du 9 janvier 1959, p. 622.



d’une nouvelle gouvernance. Rappelons que le pari politique de Gaston Defferre d’appropriation institutionnelle par des élus locaux de nouvelles responsabilités comme point d’orgue de leurs pratiques territoriales, relevait d’une logique pragmatique et ascendante, analytique puis synthétique, visant à structurer le système sur la base de l’organisation de ses différentes composantes désormais affranchies de la tutelle. La reconnaissance constitutionnelle en 2003 fonde elle le principe même de libre administration dont l’autonomie financière et fiscale constitue l’un des axes majeurs. Cette dernière démarche relève d’une logique descendante et synthétique. Actuellement, la décentralisation reste en quelque sorte au milieu du gué, ce qui n’est pas la position la plus confortable. Dès lors qu’il ne semble plus possible de revenir en arrière, il convient sans doute d’œuvrer pour poursuivre le mouvement et consolider la construction. Des points d’achoppements tels qu’un Etat central trop présent sur le territoire, ou la non utilisation de dispositifs pourtant prometteurs (délégation, expérimentation) permettent de relever la nécessité de « théoriser » la décentralisation et à tout le moins de se doter d’outils d’évaluation, et tout à la fois de penser de manière opérationnelle.

Au total et nonobstant les difficultés de la réforme des dispositifs financiers, les vingt-cinq dernières années de pratique de la décentralisation ne peuvent-elles pas être perçues comme un soubassement positif pour les réformes futures ?



2. Dispose-t-on véritablement des bons instruments de mesure de la situation des finances publiques locales ?

Force est de constater, aujourd’hui, une certaine forme d’incommunicabilité entre l’Etat et les collectivités locales.

Les acteurs ne s’accordent pas sur la même grille d’analyse des problématiques, n’aboutissent pas aux mêmes constats et divergent sur les interprétations. Le système d’informations semble aujourd’hui avoir la plus grande peine à produire des clés de décryptage adaptées à la complexité des relations financières entre l’Etat et les Collectivités locales.

On peut citer à cet égard, le débat né des constatations concomitantes de « l’équilibre » des comptes locaux au sens de la comptabilité locale et du « déficit » du secteur local au sens de la comptabilité nationale. Ces perceptions différenciées autour du respect de « la règle d’or » par les collectivités constituent une illustration emblématique de l’incompréhension respective entre les acteurs. Elles attestent de la diversité des concepts utilisés et d’une absence de mise en commun des analyses.

Ces difficultés sont d’autant plus préjudiciables que la bonne compréhension d’un système complexe est nécessaire à sa réforme. Celle-ci ne peut donc que pâtir du manque de coordination et de la multitude des méthodes et des périmètres d’analyse. Cette grande hétérogénéité laisse place à de multiples interprétations. Ce n’est pas tant la qualité – souvent bonne voire très bonne – des analyses qui est ici en jeu que la difficulté à en retirer une vision d’ensemble globale et cohérente des enjeux.

Faute de l’établissement d’un « vocabulaire commun », le foisonnement de méthodologies va de pair avec le nombre d’analyses alors même que l’information de base, extraite des comptes locaux, est la même: de l’INSEE, à la Direction générale des finances publiques (DGFIP), en passant par la Direction générale des Collectivités locales (DGCL) et l’Observatoire des Finances locales – émanation du Comité des Finances locales – pour ne citer que les travaux des administrations centrales. Encore faut-il ajouter les travaux des associations de collectivités locales généralistes (ARF, ADF, AMF) ou « spécialisées (ACUF, AMGVF, FMVM, APVF, ADCF …), voire ceux de certains organismes prêteurs (Dexia ou Caisses d’épargne).

Au total, et à l’image du paysage institutionnel, les moyens d’analyse apparaissent pour le moins atomisés, sans forcément cohérence d’ensemble, à la fois en termes de périmètres, de concepts utilisés et de calendrier.



Pouvant apparaître comme « foisonnant », le système de production d’informations comporte néanmoins de lourdes lacunes concernant notamment : le dénombrement des agents des collectivités locales et de leurs satellites, l’absence d’un compte économique d’ensemble du secteur public local

qui englobe les satellites et les opérations déléguées au secteur public,

l’absence d’une vision « régionalisée » des comptes ainsi agrégés, l’absence d’une lecture des dépenses des administrations

déconcentrées de l’Etat l’imparfaite visualisation des flux financiers entre les différentes entités

locales ou nationales l’imparfaite vision de la répartition « fonctionnelle » des dépenses des

collectivités locales. Autant d’informations nécessaires pourtant à un diagnostic financier complet du secteur local et de son « efficacité » économique.

La crise financière actuelle a également tout récemment démontré la difficulté pour l’Etat de bénéficier rapidement d’informations fiables et crédibles sur la part des emprunts structurés au sein de l’encours des collectivités locales.

Une méthode contradictoire associant Etat/élus/experts (en vue d’éléments d’information partagés ou à défaut d’un langage commun) permettrait de faire tomber quelques « faux-semblants » et faciliterait une lecture éclairée de la complexité, préalable à un pilotage global et cohérent.

En outre, certains outils mis en place pour un diagnostic macroéconomique d’ensemble gagneraient à être déclinés collectivité locale par collectivité locale ; ainsi en est-il de la consolidation des comptes. Il faut néanmoins veiller d’une part à ce que le coût des dispositifs mis en œuvre soit bien dimensionné par rapport aux gains escomptés et, d’autre part, à ce que ces outils soient conçus par les acteurs concernés de manière partenariale et non élaborés par l’Etat et appliqués par les collectivités locales. En effet, il faut que ceux qui renseignent y voient un intérêt et non une contrainte comme dans le cas des bilans sociaux. Dans les grandes villes, il existe déjà une culture de réseau, avec des orientations générales et un travail concret sur l’amélioration des systèmes d’information.

Ne convient-il pas de s’interroger sur la nécessité d’une vision partagée de la situation financière du secteur local et des facteurs d’évolution de la dépense locale ?



3. N’est-ce pas aussi une redistribution des pouvoirs qu’il s’agit de

repenser?

Si la réforme du système financier local apparaît essentiellement comme étant un sujet technique, elle pose toutefois la question de la distribution des pouvoirs telle qu’elle est pratiquée aujourd’hui. On est ainsi conduit à considérer la question sous son angle politique.

Comme on l’a déjà dit, le problème de fond que soulève la réforme du système financier local n'est ni exclusivement, ni directement financier, il concerne prioritairement l'organisation et le pilotage d'un système complexe. Il s’agit notamment d'éviter un développement incontrôlé de celui-ci.

Dans cette perspective, il convient d'admettre en préalable que l'on ne peut appréhender les institutions locales et nationales de manière isolée et séparée, ce qui n'implique pas de confondre leurs fonctions. Il s'agit d'identifier les acteurs, de les situer dans le réseau nécessairement multirelationnel auquel ils appartiennent et de parvenir à instituer une gouvernance en réseau.

Du point de vue des finances publiques, il serait ainsi indispensable d'instituer un organe paritaire État/Collectivités locales ayant pour fonction de réguler, par la concertation, les évolutions des ressources et des dépenses publiques, ainsi que les péréquations à instituer, et ce dans le temps et dans l'espace. Cette logique de pilotage relève alors d'un mode partenarial et systémique de gouvernance. A cette logique de pilotage d’ensemble doivent être adjoints les dispositifs permettant une mise en œuvre adaptée collectivité par collectivité des mesures prises au niveau national. A quoi bon en effet un « mot d’ordre » de limitation de la dépense ou de la fiscalité s’il ne débouche sur rien et n’est pas appliqué ? Dès lors on le voit bien il s’agit de voir comment « encadrer » ou « orienter » d’une manière ou d’une autre le pouvoir de décision d’instances élues ; problématique politique s’il en est ! On rappellera que dans le cadre constitutionnel actuel, la décision finale appartient au Parlement. Ce qui n’empêche pas de réfléchir à la mise en place d’institutions partenariales préparant le travail des élus nationaux. La Conférence nationale des finances publiques va dans ce sens, mais elle demeure encore une manière par trop limitée de réguler le système financier public, d'autant qu'elle concerne exclusivement la dépense publique. Il s’agit toutefois d’une initiative intéressante qui ouvre la voie à une autre façon de conduire les politiques financières publiques. Elle constitue donc un premier pas mais il reste encore un



long chemin à parcourir avant qu'elle ne devienne un véritable lieu de régulation concertée des dépenses et des recettes publiques. Or tant qu'une telle institution ne sera pas mise en place, il sera vain de penser réformer les finances locales. Il existe sans doute de nombreux autres lieux de concertation Etat/Collectivités locales mais d’une part ils sont beaucoup trop dispersés, et d’autre part aucun ne permet d’appréhender globalement et de piloter les finances publiques. De plus, ces lieux ne détiennent aucun pouvoir décisionnel et, lorsqu’ils concernent les finances publiques, ils se limitent par trop à la dépense. Par ailleurs, force est de constater qu’aujourd’hui les différentes associations nationales d’élus territoriaux ne détiennent pas de mandats spécifiques pour négocier avec l’Etat. La caractéristique la plus dominante en la matière est celle d’une juxtaposition et d’un émiettement d’institutions abordant les sujets de manière isolée, ce qui ne favorise pas l’harmonisation et la cohérence de l’action locale ; s’y ajoute aussi du reste la question du coût et de l’opacité du fonctionnement de ces structures. Le dénombrement de l’ensemble des commissions locales existantes est au demeurant peu aisé compte tenu de leur foisonnement. Sans être exhaustif, on citera les dispositifs suivants :

La Conférence nationale des finances publiques et le Conseil d’orientation des finances publiques qui tentent de traiter de manière globale les questions relatives à l’endettement public (décret n°2006-515 du 5 mai 2006) mais dont le champ est trop limité.

Le Comité des Finances Locales, institué par la loi du 3 janvier 1979, et au sein de celui-ci, la Commission consultative sur l’évaluation des charges et la Commission consultative sur l’évaluation des normes (décret n°2004-1416 du 23 décembre 2004 et la loi n°2007-1824 du 25 décembre 2007 article 97).

La Conférence nationale des exécutifs dont l’autorité et la périodicité posent quelques difficultés.

Enfin, on ajoutera qu’il convient également d’intégrer à la réflexion la problématique récurrente du cumul des mandats. Il s’agit là d’une question essentielle au regard de la rationalisation des politiques publiques. Une des difficultés pour la résoudre tient à l’ambiguïté des jeux d’acteurs qu’elle induit. Là encore on est amené à constater un paradoxe : d’un côté le cumul des mandats présente des aspects négatifs bien connus, de l’autre il n’en revêt pas moins un aspect positif ; l’élu local qui est en même temps parlementaire, est indéniablement mieux au fait des questions et enjeux nationaux ; inversement il fait bénéficier la représentation nationale de son expérience de la gestion locale.



Une évaluation approfondie de cette question est évidemment indispensable, sachant que le cas échéant, elle pourrait être réglée par un renforcement des exécutifs locaux et de l’Etat déconcentré.

Le problème de fond aujourd'hui n’est-il pas d'organiser et d'assumer le pilotage d'un ensemble complexe ? Pour cela ne faut-il pas considérer, à travers une grille de lecture systèmique, notre organisation institutionnelle, administrative et politique ? 4. Peut-on s’écarter d’une conception uniforme de l’organisation territoriale ? La France se caractérise plus que d’autres pays par son désir de parvenir à « l’égalité » des citoyens, de leurs droits. Cette volonté la pousse souvent à choisir l’uniformité des dispositifs et des organisations.

Mais par ailleurs la régulation d’un système, son maintien en équilibre est déterminé par sa capacité à pouvoir répondre au maximum de perturbations qui peuvent survenir. Cela signifie que son organisation doit être aussi souple que celle de son environnement. La diversité des situations, des hommes et de leurs territoires, implique une diversité à l’identique des acteurs publics, de leurs fonctions et de leur façon de fournir des services aux populations. Autrement dit, à la variété des besoins locaux et des manières d’y répondre doit correspondre une variété parallèle des institutions. La réflexion à mettre en œuvre pour la réforme du secteur local doit permettre de répondre à ces deux aspirations, l’une politique l’autre économique et pragmatique, et de concilier ainsi la recherche d’un optimum économique et de gestion avec un optimum politique et administratif. Ceci ne plaide pas à retenir d’emblée ou a priori une solution consistant à supprimer systématiquement tel ou tel niveau d’administration existant, l’objectif primordial étant, en fonction des contextes, d’organiser de manière différenciée les acteurs et leurs modes d’interaction. Par ailleurs, l’analyse ne doit pas se limiter aux quatre niveaux d’administration locale (commune, département, régions, groupements de communes) ; il faut prendre également en compte les structures qui leur sont périphériques (satellites) ainsi que les administrations déconcentrées de l’Etat. En effet, les coûts liés à la superposition de structures ne trouvent pas uniquement leur origine dans la coexistence des différents échelons



administratifs au niveau territorial. Ils proviennent aussi de la multiplication des satellites des collectivités locales (établissements publics locaux, sociétés d’économie mixte locales, associations paralocales…) qui rend encore plus complexe la compréhension du système financier local ainsi que des administrations déconcentrées de l’Etat. Une conception systémique de la réalité implique de savoir penser également la dynamique d’une organisation territoriale, son évolution, et de la concilier avec des valeurs, des principes, des traditions ou des structures ancrées de manière plus permanente dans la géographie ou l’histoire des territoires. Ne faut-il pas institutionnaliser un équilibre dynamique du système local/national dans un environnement en transformation permanente ?

5. Quel équilibre entre déconcentration et décentralisation ?

En ce qui concerne la déconcentration deux orientations sont possibles :

1. Dans l’hypothèse où il est jugé pertinent de maintenir tous les services déconcentrés de l’Etat, il faut en renforcer la coordination des politiques publiques entre et au sein des différents départements ministériels. Pour parvenir à ce que l’on pourrait appeler un « Etat territorial » qui est le pendant du système local décentralisé, deux exigences doivent être remplies.

L’Etat doit s’appliquer à lui-même le principe de subsidiarité. S’il doit conserver tout son pouvoir d’orientation et de mise en cohérence, les décisions concernant la vie des territoires doivent être systématiquement prises au niveau local le plus proche. Aussi serait- il pertinent que les préfets disposent de marges de manœuvres accrues, notamment en matière de gestion des crédits déconcentrés.

Face aux mutations de la demande sociale et au

développement des appareils administratifs des collectivités locales, il conviendrait que les capacités d’expertise des services préfectoraux soient renforcées (par exemple en favorisant la mobilité entre les services centraux et déconcentrés, en diversifiant les recrutements et en permettant l’apport d’experts issus de la communauté universitaire ou du secteur privé).



Il faut souligner que la circulaire du Premier ministre de juillet 2008 va à cet égard dans le bon sens avec la reconnaissance du niveau régional comme tête de pont de l’organisation territoriale de l’Etat (consécration du préfet de région sur le niveau départemental, réorganisation/fusion des directions régionales des services déconcentrés de l’Etat en 8 DR, dans le cadre de la RGPP)

2. On peut toutefois se demander si ne serait pas plus pertinente une organisation dans laquelle l’Etat, d’une part, se concentrerait sur la définition de stratégies nationales et sur la réalisation de fonctions strictement régaliennes, d’autre part prendrait la responsabilité de l’évaluation de la bonne gestion et de la bonne qualité des politiques publiques prises en charge par les administrations locales ; celles-ci deviendraient dès lors les « seules » administrations gestionnaires. Si l'on devait résumer en quelques termes les articulations à mettre en œuvre aujourd’hui entre l’Etat et les collectivités, il nous parait que coévolution, collaboration, codéveloppement devraient en être les caractéristiques essentielles. Avec une telle logique, on se trouverait relativement éloigné de la conception de la seule régulation « par le haut », c'est-à-dire par l'État, ainsi qu’en présence d’un partage clair des compétences entre les différentes composantes. Une telle logique reconnaît en effet que chacun des éléments, chacune des composantes d'un système, possède une identité propre, une autonomie d'action, mais elle admet en même temps que chacun est interdépendant, solidaire de l'autre par le fait des interrelations dynamiques qui se produisent. Dans cette conception, il s’agit d’assurer le pilotage et la coordination d'un ensemble hétérogène au sein duquel chaque institution, que ce soit l’Etat central ou les collectivités locales, ne jouit que d'une autonomie relative dans la mesure où ces institutions sont en relation d'interdépendance. On conviendra que si la différenciation est source d'efficacité certaine, elle peut s'avérer totalement stérile lorsqu'il n'existe pas une unité d'action ; on sait que l'affrontement des multiples intérêts, des corporatismes locaux peut même générer une paralysie totale du système. La construction d’un système institutionnel ne doit-elle pas se faire en ayant clairement à l’esprit que de même que le « tout État » n'est pas un mode d'organisation satisfaisant, le « tout local » ne l'est pas davantage ? L'objectif primordial n’est-il pas de trouver les voies d’une intégration de l'ensemble national et local ?



6. L’approche de la réforme de la fiscalité locale ne doit-elle pas être avant tout politique ?

La fiscalité locale présente au moins trois grandes qualités : elle est, à la fois, un moyen efficace de financer le développement, une voie d'accès privilégiée à une responsabilisation de la gestion publique et un élément clef de la démocratie de proximité. Une observation attentive amène à constater que ces qualités ne sont pas vraiment identifiées, ni toujours appréciées à leur juste valeur

• Une approche technicienne est la plupart du temps privilégiée, ce qui amène à en exclure le volant politique et social, on veut dire ici ses implications au regard du pouvoir et de la justice. Cette démarche technicienne réductrice en vient ainsi, tout naturellement, à cantonner les propositions de réforme émises, notamment en France. Celles-ci consistent, en effet, soit à modifier légèrement les règles d'assiette d'un impôt, soit, pour les projets les plus ambitieux, à substituer une technique de détermination de cette assiette à une autre, ou mieux encore, à proposer la création de nouvelles taxes ou de nouveaux partages du produit fiscal ou des bases fiscales avec l'État. Or, si la démarche est incontestablement indispensable, il lui manque, à notre sens, un volet complémentaire, celui plus sociologique et politique qui consiste à définir la légitimité de l'imposition locale, certes sur la base d'un critère d'efficacité et de rentabilité, mais aussi sur celle du partage du pouvoir fiscal entre l'État et les collectivités locales d'une part, de la justice des impôts locaux d'autre part.

Même s'il n'est pas perçu comme tel, le partage du pouvoir fiscal est cependant un enjeu majeur dans le cadre de sociétés de plus en plus diversifiées, ce qui pose la question d'une définition claire de ce que l'on entend par autonomie financière. On insistera encore sur le fait que l'approche de la fiscalité, et a fortiori de la réforme fiscale, ne peut s'enraciner sur le seul terrain économique au travers duquel elle est trop souvent envisagée. Ce ne sont pas prioritairement, ou en tout cas pas uniquement, les conséquences économiques de la création, de la modification, ou de la suppression de tel ou tel impôt qui doivent retenir l'attention lorsque l'on se pose le problème d'une réforme fiscale. La réforme d'un impôt – quel qu'il soit –, entraîne inévitablement, outre des transformations de l'équilibre antérieur du système fiscal lui-même, des transformations de l'ensemble du système financier et institutionnel. C'est la raison pour laquelle l'approche doit être politique au sens large. La fiscalité ne peut être considérée d'un point de vue purement instrumental car elle est un fait social et politique, et ce



dans le sens où elle participe d'une manière d'organiser la vie en société non pas tant d'ailleurs en fonction de règles scientifiques qui, lorsqu'elles sont mises en action, produiraient des effets mécaniques, mais plutôt selon des cohérences le plus souvent « aventureuses » visant toutes cependant à instituer une solidarité entre les individus, un lien social. Axe essentiel de ce lien social, la fiscalité est un phénomène que l'on peut qualifier de « phénomène citoyen » ; érigée en bonne place dans la Déclaration des droits de l'homme de 1789 au sein de laquelle elle occupe deux longs articles, elle y témoigne d'une approche éminemment politique et juridique de la fiscalité dont la problématique est toujours très actuelle, avec notamment cette préoccupation des rédacteurs de la DDHC de ne pas considérer l'impôt comme une simple technique, mais plus fondamentalement d'y voir l'expression d'un pouvoir nécessaire à la création et à l'affirmation du pouvoir politique : le pouvoir fiscal. Un pouvoir à travers lequel s'est enraciné, historiquement, le pouvoir politique, avec comme conséquence que toute limitation apportée au premier de ces deux pouvoirs a toujours engendré, nécessairement, la limitation du second. Chaque fois que se pose la question de la réforme fiscale, n’est-ce pas au premier chef dans la perspective du pouvoir fiscal que celle-ci doit être analysée et non en termes strictement techniques, ce qui ne fait qu'accroître le degré de complication du système ?



7. Quels objectifs pour la péréquation financière ? Dès lors que le mode de financement des collectivités locales repose pour une large part sur des ressources de nature fiscale, de fortes disparités se mettent en place. La vie économique complexe, les flux économiques et démographiques en perpétuel mouvement et de plus en plus rapides ne font pas en effet concorder, territoire par territoire, le besoin de financement des services publics locaux et la richesse - quelle que soit sa nature – disponible des acteurs locaux (ménages et/ou entreprises). Les politiques menées par les élus locaux ne pèsent souvent que marginalement sur ces grands mouvements économiques ; l’inadéquation des dépenses et des ressources ne peut leur être imputée. Soit donc on accepte ces phénomènes et on laisse faire, ce qui conduit généralement à une accentuation des disparités : les collectivités locales les plus riches se développant et s’enrichissant ; les plus pauvres ne pouvant faire face à leurs charges et s’étiolant progressivement en réduisant leurs services. Soit au contraire on décide de corriger la répartition des ressources disponibles. Dans un pays où les systèmes redistributifs, notamment via les prestations sociales, sont une des composantes essentielles du « pacte républicain », nul ne s’étonnera, et nous nous en félicitons, qu’il ait été fait le choix en France de corriger aussi ces disparités territoriales. Et cette fonction de « péréquation » a été inscrite comme un principe constitutionnel. En matière de péréquation, le constat actuel le plus avancé est celui d’une « trop faible » péréquation qui ne permettrait pas de mettre sur un pied d’égalité les diverses entités locales ; encore que se font entendre certaines voix condamnant de trop fortes aides récompensant en fait des collectivités locales mal gérées, trop dispendieuses ou ne développant pas suffisamment leurs ressources. Les autres constats sont ceux d’une trop grande complexité et d’une inadaptation du système qui n’aiderait pas forcément les collectivités locales qui le « mériteraient » le plus. Force sur ce dernier point de constater qu’en fait un bilan n’est pas réellement possible puisqu’en la matière il n’existe pas de réels objectifs ! Péréquer les ressources fiscales est sans doute relativement facile à concevoir techniquement : on peut corriger plus ou moins à la base les assiettes attribuées à chaque collectivité locale ou les produits fiscaux obtenus. Tout est affaire de curseur et d’encadrement des disparités. Mais on ajoute à la « péréquation » un objectif de correction lié « aux besoins » spécifiques des collectivités locales. Ceci - dans un univers de ressources publiques nécessairement contraint - nécessite, si l’on veut



éviter un simple émiettement inefficace de faire des choix. Aider les communes qui gagnent des habitants ou qui en perdent? Les deux orientations sont légitimes! Les communes densément peuplées ou celles faisant face à une faible densité? Les communes rurales, de montagne, littorales ? Là où la population est pauvre ? Les Collectivités locales qui font face à des désagréments environnementaux liés à la présence d’entreprises ? Celles qui accueillent des touristes ? Généralement le choix spontané d’un élu local serait le dispositif qui « avantage » sa collectivité locale ou plutôt qui reconnaît son besoin spécifique. La notion de péréquation s’attache ainsi non seulement à corriger les inégalités du système fiscal mais aussi à orienter la distribution des dotations d’Etat. La recherche d’un système de péréquation et de distribution des dotations s’oriente depuis quelques années autour de la recherche d’indicateurs synthétiques visant à cibler les Collectivités locales bénéficiaires et d’une certaine forme de « globalisation des dotations ». La voie de la correction de la distribution des bases ne mériterait elle pas d’être rediscutée surtout si l’on réforme les assiettes locales ? Le retour à un certain « fléchage » des dotations non en termes d’utilisation des fonds mais en tant que réponse à un problème donné ne se repose-t-il pas également ? Car c’est bien le meilleur moyen d’afficher les priorités retenues, les sommes qui y sont consacrées, les objectifs recherchés et c’est le seul moyen ensuite de mesurer la réelle efficacité des dispositifs. La réflexion sur la notion de péréquation doit-elle principalement chercher à corriger les inégalités du système fiscal ou doit-elle aussi orienter la distribution des dotations d’Etat ?

S ’’ · A LA CONCEPTION D’’UNE NOUVELLE GOUVERNANCE FINANCIERE LOCALE. ... souhaitable en...

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