RÉFORME DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DE 2010 ET INTERCOMMUNALITÉ

QUEL IMPACT SUR L'EXERCICE DE LA COMPÉTENCE « DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE » DES EPCI EN AQUITAINE ?

note

de

synt

hèse

MARS 2016

3NOTE DE SYNTHÈSE 3

Depuis 2010, l’évolution législative n’a pas manqué de transformer profondément le paysage administratif,

organisationnel des collectivités locales mais aussi profondément remanié les modalités et les ressorts de l’action publique sur les territoires. Cela se traduit notamment par une recomposition de l’intercommunalité, sommée d’être plus efficace, à partir d’une masse critique de communes et de population susceptible de lui conférer des moyens d’intervention mieux utilisés (économie d’échelle, mutualisation, gains de productivité...).Cette intercommunalité se voit par ailleurs attribuée de nouvelles compétences comme c’est le cas pour la politique de la Ville (transfert du niveau communal vers le niveau intercommunal inscrit dans la loi sur la ville et la cohésion sociale). En Aquitaine, la recomposition territoriale a contribué à réduire le nombre d’EPCI (établissements publics de coopération intercommunale), avec un accroissement significatif de leur taille. De plus, la loi MAPTAM (modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles de janvier 2014) a eu pour effet la création au 1er janvier 2015 de la Métropole bordelaise, de nouvelles agglomérations sont apparues autour de villes moyennes, et bon nombre des 25 pays qui maillent l’espace régional se voient eux même partiellement recomposés.La perspective de fusion des 3 Régions au 1er janvier 2016, l'affirmation de la compétence économique au sein de la future Région, déjà inscrite dans le nouveau règlement d'intervention aquitain, l'évolution récente de la carte intercommunale ont conduit le Centre de ressources sur le développement territorial, Pays et Quartiers d'Aquitaine – PQA – à engager une réflexion régionale sur le thème "des dynamiques intercommunales et du développement économique" durant l'année 2015.

prés

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P

Il s'agissait d'apprécier à la fois

• L'impact de la nouvelle carte de l'intercommunalité (adoption et mise en œuvre des SDCI à partir de janvier 2014) sur la recomposition des EPCI à fiscalité propre et leur fonctionnement (communautés de communes, communautés d'agglomération)

• La manière dont la compétence "Développement économique" des mêmes EPCI a pu être revisitée au gré de fusions, extensions ou statu quo.

Dans cette perspective, une mission de 5 mois a été confiée à Thibault LE SAUX, étudiant en Master II « Aménagement et Développement des Territoires » de l'université de Bordeaux (Sciences Economiques) du mois de mai au mois de septembre 2015.La présente note de synthèse restitue les principaux enseignements de ce travail et avance des préconisations afin d'améliorer l'appui et la mise en réseau des territoires que PQA propose dans le cadre de ses missions.

Sa lecture peut être complétée par le rapport d'étude complet (79 pages) rédigé à l'issue du stage professionnel par Thibault LE SAUX.

MÉTHODOLOGIECette enquête a été conduite sur une période de 5 mois, de mai à septembre 2015. Un questionnaire en ligne a été adressé aux 131 EPCI d'Aquitaine (12 Communautés d'agglomération et 119 Communautés de communes, la métropole bordelaise n'a pas été étudiée lors de cette enquête).

En complément du questionnaire, 12 entretiens exploratoires ont été menés auprès de 4 EPCI : la Communauté de communes du Réolais, la communauté de commune du Fumélois, la Communauté d'Agglomération "Val de Garonne Agglomération" et la Communauté d'Agglomération du Grand Bergeracois.

Les résultats qui sont présentés ci-après proviennent de l'analyse des réponses apportées par les EPCI.

LES RÉSULTATS DE L’ENQUÊTE

UN TAUX DE RETOUR SATISFAISANTPARTICIPATION DES EPCI PAR DÉPARTEMENT

DépartementNombre d'EPCI

répondantsNombre d'EPCI total

Représentativité par département

DORDOGNE (24) 8 26 30,77 %

GIRONDE (33) 16 37 43,24 %

LANDES (40) 14 24 58,33 %

LOT-ET-GARONNE (47) 8 16 50,00 %

PYRÉNÉES ATLANTIQUES (64)

13 29 44,83 %

TOTAL 59 132 44,70 %

L’un des premiers éléments qui ressort de cette enquête est le bon taux de retour de 44,70%, soit 59 EPCI (50 communautés de communes et 9 communautés d’agglomération) sur les 5 départements Aquitains. Ce taux de retour permet de confirmer la représentativité de l'échantillon des réponses obtenues via le questionnaire en ligne. Cela est d'autant plus significatif sur le département des Landes (13 communautés de communes et 1 communauté d’agglomération, soit 58,33 %) ; des Pyrénées Atlantiques (dont 11 communautés de communes et 2 communautés d’agglomérations soit 44,83 %) ; ainsi que de la Gironde (15 communautés de communes et 1 communauté d’agglomérations soit 43,32 %).

Si en première lecture le taux de retour du questionnaire peut être jugé comme satisfaisant, a contrario, on note que 55,30 % des sondés ne se sont pas mobilisés.

→ Plusieurs hypothèses peuvent s’en dégager :

• Un paysage intercommunal fortement impacté

• Un sujet peu mobilisateur pour les EPCI

• Une forme de défiance ou de désintérêt pour une enquête initiée par le niveau régional

• L’absence d’ingénierie dédiée au sein des collectivités enquêtées

• Une méthode d’envoi et de relance du questionnaire perfectible

54 NOTE DE SYNTHÈSENOTE DE SYNTHÈSE

UN PAYSAGE INTERCOMMUNAL FORTEMENT IMPACTÉ

RÉSULTATS DE LA RECOMPOSITION TERRITORIALE

NOMBRE D'EPCI PART EN %

Création d'EPCI 11 19 %

Modification du périmètre d'un EPCI 7 12 %

Fusion d'EPCI 15 25 %

Aucun dispositif n'a été appliqué 25 42 %

Ne sait pas 1 2 %

TOTAL 59 100 %

A la lecture du tableau ci-dessus, on peut observer que 58% des EPCI ont vu leur périmètre impacté par refonte de la carte intercommunale, liée à la réforme des collectivités territoriales (RCT) de 2010. L’analyse cartographique des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) confirme la recherche de cohérence spatiale, avec la formation d’espaces géographiques continus et l’intégration de communes isolées.

Les EPCI non impactés (42% de l'échantillon enquêtés) n'ont pas fait l'objet de modification de leur périmètre. Ce résultat est conforme à l'analyse des mêmes SCDI ( pour lesquels 40 % des EPCI n'ont pas connu de modification de périmètre). Ce résultat confirme ainsi la fiabilité des réponses et la représentativité de l'échantillon des réponses.

Dans ce cas, on peut donc considérer que le périmètre de ces EPCI a été jugé pertinent, tant par le Préfet de Département que par la Commission départementale de coopération intercommunale : soit que le critère démographique soit satisfait (population d'au-moins 5000 hbts au regard de la loi) soit que la pertinence du périmètre de l'EPCI ait aussi été appréciée à l'aune d'autres critères (social, géographique, historique, économique ou politique, dans la capacité des élus à porter un projet collectif de développement dynamique...).

De fait, cette analyse mérite d'être complétée par une approche des modalités de recomposition de la carte intercommunale. C'était l'objet d'une question visant à préciser les termes d'un accord trouvé entre le représentant de l'Etat et les élus concernés, sur la base d'un projet de SDCI soumis à différentes phases de débat, de validation ou le cas échéant d'une négociation plus longue.

UN PROCESSUS DE RECOMPOSITION TERRITORIALE MAJORITAIREMENT CONSENSUEL

L'élaboration du SDCI s'effectue aux termes de l'article L-5210-1-1 « au vu d'une évaluation de la cohérence des périmètres et de l'exercice des compétences des groupements existants ».

QUALIFICATION DE LA NÉGOCIATION

Objectifs partagés : prescription immédiate 7

Objectifs partagés : prescription ultérieure 26

Objectifs non partagés : intervention du Préfet 12

Objectifs non partagés : contentieux administratif 2

NSP 7

Pas concerné 5

TOTAL 59

Un consensus a été trouvé pour 56% des EPCI (44,07% + 11,86% soit 33 EPCI) quel que soit le processus d’élaboration et de décision du SDCI, c'est à dire par prescription immédiate (propositions du SDCI immédiates acceptées) ou par prescription ultérieure (propositions du SDCI approuvés après débat et négociation entre les services de l'Etat, la CDCI et les élus de l'EPCI concerné).

Une intervention du Préfet a été nécessaire dans 20% (12 EPCI) des cas en l’absence de consensus.Dans ce cas, en l'absence de consensus trouvé après négociation, le Préfet a usé de son pouvoir de « créer, étendre ou fusionner les communautés sans l'accord des communes intéressées ». Il a néanmoins du motiver sa décision et saisir la CDCI.

UNE APPROCHE DU DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE TRES DIVERSIFIEE

AVEZ-VOUS UNE STRATÉGIE FORMALISÉE EN MATIÈRE DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE ?

NOMBRE DE RÉPONDANTS

%

NON 34 57,60 %

OUI 25 42,40 %

dont stratégie de diversification 13 -

dont stratégie de spécialisation (structuration du tissu économique autour d'une activité industrielle leader)

9 -

dont stratégie de spécification (regroupement d'activités complémentaires à celles localisées

initialement sur le territoire)13 -

dont stratégie fondée sur l'innovation (cluster, ...) 19 -

57,6% des EPCI affirment ne pas avoir de stratégie de développement économique (SDE). Ce résultat est certainement à nuancer selon les spécificités de chaque territoire: la taille de l'EPCI, la situation géographique, l'histoire du territoire...

Pour les 42,4% déclarant avoir une stratégie économique, on constate des choix stratégiques équitablement répartis entre une stratégie de diversification, de spécialisation, de spécification ou d'innovation. La plupart du temps, l'EPCI combine au moins 2 de ces stratégies.

Cette analyse des stratégies de développement économique est à rapprocher de l'analyse de la taille de l'EPCI.

EPCI AYANT FORMALISÉ UNE SDE SUIVANT LEUR TAILLE

- de 15000 hab Entre 15000 et 30000 + de 30 000 habitants

Nombre d'EPCI ayant répondu à l'enquête

32 15 12

Nombre d'EPCI déclarant ne pas avoir

de stratégie formalisée25 (78 %) 7 (47 %) 3 (25 %)

La définition d'une stratégie économique par l'EPCI semble fortement liée à sa taille :

En-dessous de 15 000 habitants, on peut estimer que les EPCI n'ont pas encore atteint leur taille critique pour penser une stratégie de développement économique. 78% des EPCI de moins de 15 000 habitants n'ont pas formalisé de SDE. Inversement, 25% seulement des EPCI de + 30 000 habitants n'ont pas défini une SDE.

76 NOTE DE SYNTHÈSENOTE DE SYNTHÈSE

L’INTERVENTION ÉCONOMIQUE LOCALELes actions menées sur les territoires sont prioritairement ciblées sur la création / modernisation de ZAE, le développement touristique, la prospection/accueil des entreprises et l'accompagnement de porteurs de projet.

EXERCICE DE LA COMPÉTENCE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE (RÉCURRENCE DES MODALITÉS)

Création et modernisation de zone d'activité économique (ZAE) 47 79,70%

Développement touristique 47 79,70%

Prospection et accueil des entreprises 37 62,70%

Accueil et accompagnement de porteurs de projets 37 62,70%

Promotion économique du territoire 32 54,20%

Création et modernisation d'immobilier d'entreprise 27 45,80%

Soutien au commerce et l'artisanat 26 44,10%

Développement d'infrastructures et de TIC 25 42,40%

Appui aux entreprises existantes 24 40,60%

Animation des réseaux d'entreprises 23 39,00%

Veille économique 23 39,00%

Emploi, formation, qualification et insertion professionnelle 23 39,00%

Plan de développement (Schéma, réflexion stratégique…) 21 35,60%

Soutien financier à la création d'entreprises nouvelles 12 20,30%

Autre : 8 13,60%

Transfert de technologie et connaissance 5 8,50%

Soutien aux entreprises en difficulté 4 6,80%

Pôle d'excellence 3 5,1

Aujourd'hui, le foncier et l'immobilier d'entreprise, ainsi que la création et la commercialisation des zones d'activités économiques constituent le cœur de métier des communes et de l'intercommunalité. La diversification des modes d'interventions des intercommunalités dans le champ du développement économique s'exprime le mieux au travers de leur engagement en faveur du développement touristique, 79,66 % d'entre elles déclarent intervenir en matière de tourisme au titre de leurs actions économiques, ce qui atteste d'une conception élargie de cette compétence obligatoire. Celles-ci activent désormais les leviers d'une économie dite « présentielle ».

L'animation des réseaux d'entreprises et la veille économique apparaissent également comme des axes majeurs d'intervention des collectivités (38,98%).

L'INGÉNIERIE DÉDIÉE AU DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUEUn autre élément d'analyse important qui ressort de l'enquête est la répartition de l’ingénierie dédiée au développement économique.

NOMBRE D'AGENTS AFFECTÉS AU DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE PART EN %

AUCUN AGENT 17 28,81 %

1 AGENT 24 40,68 %

2 À 4 AGENTS 11 18,64 %

5 À 6 AGENTS 2 3,39 %

7 À 10 AGENTS 2 3,39 %

11 À 20 AGENTS 2 3,39 %

PLUS DE 20 AGENTS 1 3,39 %

TOTAL 59 100,00 %

28,9% des EPCI enquêtés n'ont pas d'agent dédié à la compétence du développement économique et 40,7 % des EPCI disposent d'un seul agent.

On constate globalement qu'il y a peu d'ingénierie dédiée à cette compétence. La quasi totalité des communautés d'agglomération en sont dotées, ce qui n'est pas le cas des communautés de communes. En complément de cette ingénierie, 13,6% des territoires enquêtés (soit 8 EPCI) travaillent avec une agence de développement économique.

PRÉCONISATIONSL’attractivité et le succès du développement des territoires dépendent en grande partie du message que les élus véhiculent. A cet effet, le message doit être élaboré et partagé par l’ensemble des acteurs du développement économique. Les logiques de réseaux et de connaissances des systèmes économiques locaux apparaissent primordiales dans le discours que les élus doivent porter. Les différents acteurs économiques du territoire (élus, centre de recherche et de formation, grandes et petites entreprises, clubs d’entreprises, réseaux consulaires) doivent se connaître et se faire confiance. De là ils peuvent former des réseaux d’interactions, appelés des « écosystèmes ».Le pilotage de ces écosystèmes doit se faire selon un véritable projet de territoire. Un projet de territoire doit être élaboré à partir de ses forces et de ses faiblesses. Une connaissance du tissu économique local est une condition sine qua non à la définition d’une stratégie de développement cohérente et adaptée au territoire. Notre enquête révèle que seulement 35,59% des EPCI interrogées ont élaboré un plan ou un schéma de développement économique, expression même d’une réflexion stratégique.

98 NOTE DE SYNTHÈSENOTE DE SYNTHÈSE

A PARTIR DE CE POSTULAT, DIFFÉRENTES PRÉCONISATIONS PEUVENT ÊTRE FORMULÉES :

Former les élus à la culture de l’entreprise

Le rôle des élus est fondamental pour mettre en place une stratégie de développement économique cohérente sur le territoire. Il apparait un net décalage entre la vision qu’un élu peut avoir du développement économique, et la réalité des moteurs du développement territorial. Bien trop souvent axés sur des positions de développement exogène au travers l’attirance naturelle à capter des entreprises extérieures pour remplir leurs zones d’activités, les élus cherchent à avoir un bilan visible en fin de mandat.Avoir une meilleures connaissance des fonctionnements des entreprises permettrait aux élus de mieux comprendre les besoins des entreprises déjà présentes sur le territoire. Ainsi, un élu pourrait repositionner sa ligne politique sur un développement endogène visant à développer et pérenniser le tissu économique locale, plutôt qu’à favoriser un développement exogène sans réelle ligne stratégique, où l’implantation au fil de l’eau d’entreprises dans des zones d’activités généraliste n’est pas compatible à l’élaboration d’un projet de territoire cohérent.

→ En ce sens, PQA pourrait intervenir de différentes manières auprès des élus et des territoires, à savoir :

• Organiser des journées de sensibilisation autour de thématiques clés, notamment les moteurs du développement local,

• Organiser des tables rondes pour faire se rencontrer élus et chefs d’entreprises,

• Sensibiliser et former les élus à travers un discours et des témoignages portés par leurs pairs sur les conditions de réussite d’un développement économique local,

• Proposer des journées d’immersions en entreprise aux élus sur des activités phares du territoire.

Encourager une gouvernance économique élargie au monde de l’entreprise

Il faut renforcer considérablement la gouvernance et le pilotage des écosystèmes locaux notamment en associant le monde de l’entreprise. Un projet de territoire doit être élaboré à partir d’une connaissance approfondie du tissu économique local. Les intercommunalités doivent dépasser leur simple rôle d’aménageur de zones d’activités pour endosser un rôle d’animateur des réseaux économiques. La mise en œuvre d’une nouvelle organisation, rationnalisée, visera à améliorer la qualité de l’accompagnement des porteurs de projets.A titre d’exemple, le territoire de Val de Garonne Agglomération a illustré cette démarche de concertation collaborative avec la mise en place des Etats Généraux de l’Economie début 2015. Un outil de diagnostic et de gouvernance partagé par l’ensemble des sphères économiques du territoire (entreprises, pouvoirs publics, réseaux consulaires, clubs d’entreprises…etc.).

→ PQA dans son rôle de consultation et de relais de l’information auprès des territoires pourrait :

• Permettre un partage d’expérience des territoires ayant une gouvernance élargie dans laquelle l’entreprise fait partie intégrante des processus de décision,

• Maintenir un lien plus rapproché avec les collectivités pour les aider à mettre en place une ingénierie territoriale dédiée au développement économique,

• Permettre aux territoires d’entretenir des relations durables avec leurs entreprises en aména-geant des lieux de rencontres identifiés.

Un diagnostic territorial partagé au service de l’innovation et pour la diversification des actions économiques locales

Le diagnostic territorial approfondi apparaît comme étant la première porte d’entrée des collectivités dans le développement économique. Cet outil permet en plus de dégager les forces et les faiblesses du territoire ainsi que les opportunités de développement (analyse AFOM), de rassembler tous les acteurs du développement économique autour d’un projet de territoire partagé. Choisir une orientation stratégique par effet de mode sur tel ou tel secteur sans connaître de manière approfondie son tissu économique local et ses potentialités pourrait accroître significativement les risques d’échec.Les stratégies de développement économique des intercommunalités ont beaucoup évoluées depuis 30 ans, de nouvelles approches du développement territorial fondées sur l’innovation collaborative et ouverte sont de plus en plus considérées par les territoires. Comme le montre notre enquête, même si l’aménagement reste le cœur de métier, la multiplication et la diversification des types d’interventions traduisent bien un changement de paradigme quant au métier de développeur local.

Un diagnostic territorial mettra en évidence les domaines d’activités stratégiques (DAS) sur lesquels les territoires pourront ou non se positionner. L’innovation de plus en plus présente dans l’élaboration des stratégies peut prendre différentes formes (innovation produit, organisationnelle, marketing…etc.). Cependant cet outil seul reste insuffisant pour définir une ligne politique cohérente avec les spécificités du territoire.

→ PQA en tant que centre de ressources et d’informations pourrait :

• conseiller et informer les collectivités locales sur les démarches à mettre en place dans le cadre d’un diagnostic territorial efficient,

• aider à l’analyse des résultats issus de ces diagnostics territoriaux,

• mettre en synergie les territoires avec d’autres partenaires institutionnels,

• transmettre les outils de traitements et d’analyses d’informations de données socio-écono-miques ainsi que la méthodologie d’enquête élaborés lors de mon stage.

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