Revueàmi-parcoursdela stratégiehumanitaire française ·...

Revue à mi-parcours de lastratégie humanitaire

française

SEPTEMBRE 2015

Hélène Dufournet & Véronique de GeoffroySous la direction de François Grünewald

Le Groupe URD(Urgence – Réhabilitation – Développement)Fondé en 1993, le Groupe URD est un institut indépendant spécialisé dans

l’analyse des pratiques et le développement de politiques humanitaireset post-crise. Son rôle est d’accompagner les acteurs dans les processus

d’amélioration de la qualité des programmes en menant des activitésd’évaluation, de recherche, de formation et d'appui méthodologique.

Note sur les auteursHélène Dufournet est post-doctorante au Centre d'étude

et de recherche Travail organisation Pouvoir (CERTOP – CNRS)à l'Université Toulouse Jean Jaurès.

Véronique de Geoffroy est Directrice des Opérations au Groupe URD

François Grünewald est Directeur général et scientifique du Groupe URD

RemerciementsLes auteurs souhaitent exprimer ici leurs remerciements aux nombreuxinterlocuteurs qui ont accepté de participer à cette revue en prenant letemps de les recevoir et de partager leurs points de vue et expériences.

Photo de couverture : réfugiés somaliens au Kenya© MAEDI

Septembre 2015

Sommaire

LISTE DES ACRONYMES 4RÉSUMÉ EXÉCUTIF 5

RAPPORT 9

1. INTRODUCTION 10

1.1. La stratégie, un document marqueur d’évolutions en cours 10

1.2. Méthode employée et limites de la revue 11

2. LA MISE EN ŒUVRE DE LA STRATÉGIE PAR L’ÉTAT EN TANT QU’ACTEUR ET BAILLEUR DE L’AIDE 12

2.1 L’État comme acteur direct de l’aide humanitaire 122.1.1. Les actions en termes de diplomatie humanitaire 122.1.2. La Sécurité civile française et les mécanismes internationaux de protection civile 132.1.3. Les interventions militaires 142.1.4. Les enjeux de visibilité de l’État 14

2.2. L’État comme bailleur de fonds 152.2.1. Le CDCS, bailleur pour l'aide d'urgence 152.2.2. La gestion du FUH, planifier sans renoncer à la flexibilité 162.2.3. La multiplicité des guichets de financements 17

2.3. L’articulation urgence-développement dans la stratégie humanitaire 17

2.4. La prévention des désastres dans la stratégie humanitaire 18

2.5. Enjeux de ressources humaines et de capacité 18

3. LA MISE EN ŒUVRE DE LA STRATÉGIE DANS LE DIALOGUE AVEC LES DIFFÉRENTS ACTEURS ET LESADMINISTRATIONS PUBLIQUES 20

3.1. La Conférence Nationale Humanitaire : un moment d'officialisation 20

3.2. Le Groupe de concertation humanitaire 21

3.3. Le dialogue avec les ONG dans les enceintes internationales 23

3.4. Le dialogue avec les collectivités territoriales 23

4.CONLUSION 24

ANNEXES 25

Commentaires du Ministère des Affaires étrangères et du Développement international 26Commentaires de Médecins du Monde 30Commentaires de la Croix-Rouge Française 31Documents consultés 32Entretiens réalisés 33Panorama des outils bilatéraux de financement des ONG 34

4 - Revue à mi-parcours de la stratégie humanitaire française

AcronymesACF : Action contre la Faim

AFD : Agence Française de Développement

APD : Aide publique au développement

BCAH : Bureau de Coordination de l’Action Humanitaire de l’ONU (OCHA)

CCC : Cellule Crises et Conflits

CDCS : Centre de crise et de soutienCIAA : Comité Interministériel de l’Aide Alimentaire

CICR : Comité International de la Croix-Rouge

COGIC : Centre Opérationnel de Gestion de Crise

CNCDH : Commission Nationale Consultative des Droits de l’Homme

CNH : Conférence Nationale Humanitaire

C-SUD : Coordination Solidarité Urgence Développement

DG ECHO : Direction Générale de l’Aide Humanitaire et la Protection Civile Européenne

DGM : Direction Générale de la Mondialisation

DGPR : Direction générale de la prévention des risques, ministère de l'Écologie, du Développementdurable et de l'Énergie

DIH : Droit International Humanitaire

DPO : Direction pour les ONG/AFD

DRI : Direction des Relations Internationales, ministère de l’Intérieur & des Collectivités locales

EERC : Centre européen de réponse d’urgence

EMIA FE : État-major Inter-armée Formation Entrainement

FACECO : Fonds d’action extérieure des collectivités territoriales

FAO : Organisation des Nations unies pour l’agriculture

FUH : Fonds d’Urgence Humanitaire

HI : Handicap International

MAEDI : Ministère des Affaires étrangères et du Développement international

MAH : Mission pour l’Action Humanitaire du CDCSMDM : Médecins du Monde

NUOI : Direction pour les Nations unies et les Organisations Internationales

OCDE: Organisation pour la Coopération et le Développement Economique

ONG : Organisation Non Gouvernementale

PAM : Programme Alimentaire Mondial

PU-AMI : Première Urgence- Aide Médicale Internationale

R2P: Responsabilité de protéger

RCA: République Centre Africaine

RDC: République Démocratique du Congo

SADH : Sous-direction de la santé, de la sécurité alimentaire et du développement humain

SDIS : Service départemental d'incendie et de secoursUNDAC : United Nations Disaster Assessment and Coordination

UNICEF : Fonds Mondial pour l’Enfance

RÉSUMÉEXECUTIF


L’élaboration de la stratégie humanitaire française répond à la fois auxdirectives du Consensus européen sur l’aide humanitaire, aux attentes desacteurs humanitaires français et aux recommandations de l’OCDE. Adopté enjuillet 2012, ce document fournit un cadre institutionnel à un domained’intervention de l’État en cours d’adaptation face aux évolutions des contextesde crise. Prévue dans la stratégie, cette revue à mi-parcours vise à décrire lesavancées et difficultés rencontrées depuis 2012 afin d’identifier les moyensd’accélérer et de consolider la mise en œuvre de la stratégie pour la deuxièmepériode jusqu’à 2017.

Enjeu de dialogueLa qualité du dialogue entre l’administration et les acteurs humanitaires aévolué très positivement au cours du processus qui a conduit à la stratégiehumanitaire et depuis, en lien direct avec la mise enœuvre de cette stratégie. Lacréation du Groupe de concertation a permis de faire un pas significatif vers undialogue stratégique plus constructif. La Conférence Nationale Humanitaireofficialise publiquement l’importance accordée aux questions humanitaires,même si la faible présence d’élus ou de journalistes réduit l’impact potentiel surles politiques, et au-delà, l’ancrage de la stratégie dans les pratiques.

Enjeu de mobilisation deressources

Le rôle de l’État comme bailleur de l’aide humanitaire est un domaine àrenforcer pour répondre aux engagements de la stratégie. Sur ce point, laflexibilité et la rapidité d’engagement sont appréciées d’autant plus qu’ellespermettent aux ONG d’accéder ensuite à d’autres financements internationaux(effet levier). Malgré tout, la dotation initiale du FUH reste encore trop faiblepour participer à l’effort international de réponse aux besoins croissants.L’engagement de doubler la part de l’APD passant par les ONG, y compris pourl’aide humanitaire, est attendu (engagement en cours) et devrait permettre degagner en efficacité opérationnelle. Pour accompagner cet effort, une meilleurelisibilité et prévisibilité des engagements financiers est souhaitée, d’autant plusque la multiplicité des guichets ne facilite pas la cohérence globale. Lesavancées constatées sur le financement du lien entre aide d’urgence etdéveloppement sur des contextes comme le Mali et la RCA démontrent que sila volonté politique est là, les systèmes et institutions, que ce soit du côté duMAEDI ou de l’AFD, savent évoluer vers plus d’efficacité.

Revue à mi-parcours de la stratégie humanitaire française - 7

Enjeu de cohérenceLa recherche d’une cohérence entre les engagements politiques et militaires del’État, son implication comme acteur direct de l’aide humanitaire et les principessoulignés par la stratégie restent des défis pour la mise en œuvre de lastratégie humanitaire. Si les interventions militaires peuvent se justifier face àdes menaces ou dans le cadre de la mise enœuvre d’accords de coopération, lerecours à la rhétorique humanitaire risque de conduire à un affaiblissement desprincipes humanitaires, notamment l’indépendance et l’impartialité de l’aidehumanitaire.

Par ailleurs, si le déploiement des moyens de la sécurité civile fait partie desréponses possibles de la France à des situations de crise, il est important des’interroger au cas par cas sur l’efficience de l’utilisation de ces moyens, qu’ilssoient civils ou militaires, qui répond aussi, on ne peut pas le nier, à des enjeuxde visibilité.

Enjeu de diplomatiehumanitaire

La participation de la France aux mécanismes intergouvernementaux de gestionde crise (à l’ONU, au sein de l’Europe, etc.), et aux processus normatifsd’élaboration et d’application du DIH constitue la véritable valeur ajoutée durôle de l’État sur les questions humanitaires. Dans le cadre de la structurationdes échanges entre les services de l’État et les acteurs humanitairesopérationnels, impulsée par la mise en œuvre de la stratégie, un dialoguerenforcé sur les enjeux de diplomatie humanitaire et en amont des échéancesinternationales permettrait probablement de gagner en pertinence et impact.

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Vers la deuxième partie dela mise en œuvre de lastratégie

En conclusion, dans le cadre actuel où les capacités de réponse aux criseshumanitaires sont sollicitées jusqu’à leurs limites, les efforts en cours au seinde l’administration française pour améliorer le système et renforcer les moyenset mécanismes opérationnels sont essentiels et doivent être poursuivis.

Pour cela, il importe de faire vivre la stratégie de manière cohérente au sein del’ensemble du système politico-administratif. Dans cette perspective, un pland’action pour la mise en place des objectifs de la stratégie et sa diffusion pourla deuxième moitié de la mise en œuvre mériterait d’être développé et diffusé.Trop d’acteurs, y compris au sein de l’administration, ignorent l’existence mêmeou le contenu de ce document, ce qui en limite évidemment l’impact.

Enfin, un effort conjugué de l’ensemble des acteurs, y compris des ONG, pourun dialogue approfondi avec les élus est aujourd’hui essentiel si l’on veutpréserver et consolider les capacités de réponse aux crises humanitaires.

© MAEDI, réfugiés somaliens au Kenya, mai 2011

REVUE ÀMI-PARCOURS

de la stratégie humanitairefrançaise


1. IntroductionCe document présente les résultats de la revue à mi-parcours de la stratégie humanitaire de laFrance depuis sa mise en place en juillet 2012. Son ambition n'est pas de conduire à unerévision de la stratégie, mais plutôt de produire une évaluation de ses logiques defonctionnement, des modalités de sa mise enœuvre et des éventuels blocages pouvant gênerl'atteinte des objectifs fixés. Le travail de recherche mené poursuit donc avant tout un but deconnaissance des mécanismes mis en place depuis le lancement de la stratégie humanitaire. Ilretrace les évolutions récentes des dispositifs et du fonctionnement de l'aide humanitairefrançaise mises en place depuis l’élaboration du document « Stratégie humanitaire de laRépublique française ».

1.1. La stratégie, un documentmarqueur d’évolutions en cours

La stratégie humanitaire, en tant que document, donne un cadre institutionnel à un domained’intervention de l’État en cours d’adaptation face aux évolutions des contextes de crise. Cedocument rappelle tout d’abord un certain nombre de références qui encadrent l’actionhumanitaire de l’État, ses principes directeurs, notamment issus du Droit InternationalHumanitaire, l’importance du Consensus européen sur l'aide humanitaire ainsi que le cadremultilatéral dans lequel s’inscrit l’action de la France et le dispositif institutionnel en place. Ildécrit ensuite les méthodes et moyens opérationnels à la disposition de l’administration pourla mise en œuvre de l’aide, que ce soit pour l’analyse des besoins, le financement des acteursou l’intervention directe avec les moyens humains et logistiques de l’État. Enfin, il fixequelques objectifs opérationnels à court et moyen termes pour le financement de laprévention et de la préparation aux catastrophes, l’amélioration des pratiques via notammentla formation des agents, le renforcement des liens entre aide d’urgence et développement,ainsi que la mise en place d’espaces de concertation et de dialogue avec les principaux acteurshumanitaires français.

La mise par écrit de ces éléments en 2012 répondait à la fois à une demande des principauxacteurs humanitaires français1 et aux recommandations de l’OCDE2. L’élaboration d’unestratégie constitue en effet, selon l’OCDE, une première étape déterminante vers la mise enplace d’une réponse humanitaire cohérente qui, en donnant un cadre défini à l’échelle del’ensemble de l’administration, devrait pouvoir lui fournir des moyens de résister aux risquesd’instrumentalisation politique. Pour ce faire, une telle stratégie doit bénéficier d’un ancrageinstitutionnel adéquat (être connue, comprise et intégrée dans les pratiques et les institutions)et s’accompagner d’un plan de mise en œuvre et de diffusion réaliste, permettant notammentd’expliciter la finalité et le contenu d’une modalité d’intervention de l’État fortement évolutiveet liée à des contextes souvent difficilement prévisibles.

1 « Analyses et propositions sur l’action humanitaire dans les situations de crise et post-crise », Mars 2010, A. Boinet,B. Miribel.

2 Revue par les pairs de la France, 2013 ainsi que « Vers de meilleures pratiques pour l’aide humanitaire, Douzeleçons tirées des examens par les pairs réalisés par le CAD », OECD 2012


Mais au-delà du document, la stratégie humanitaire de la France est peut-être surtout lemarqueur d’une évolution engagée depuis quelques années. Sans s’arrêter à la « lettre » de lastratégie, c’est aussi l’analyse de l’« esprit » des inflexions en cours, de l’évolution de laconsidération de la question humanitaire par l’administration française et de la volonté des’engager dans le concert des efforts internationaux et la professionnalisation du secteur, quiont été intégrés à cette étude.

1.2. Méthode employée etlimites de la revue

Ce travail de revue à mi-parcours, confié au Groupe URD, s'inscrit dans le cadre d'uneconvention entre l'AFD, la DGM, le CDCS3 et le Groupe URD. Pour ce travail, le Groupe URDa monté une équipe et a notamment mis en place un partenariat avec Hélène Dufournet, post-doctorante au Centre d'étude et de recherche Travail organisation Pouvoir (CERTOP – CNRS)à l'Université Toulouse Jean Jaurès. Ce travail s'appuie sur une enquête qualitative, menéeauprès des principaux acteurs de la stratégie : responsables d'ONG (HI, ACF, SolidaritésInternational, MDM, Secours Catholique, PU-AMI ; tous membres de la CommissionHumanitaire de Coordination SUD), personnels des différents services impliqués au sein duMAEDI (CDCS, SADH, NUOI, Mission française auprès de l’ONU à Genève), de l’AFD, duministère de la Défense (EMIA-FE), du ministère de l’Intérieur (COGIC), du ministère del’Ecologie, du Développement durable et de l’Energie, ainsi qu’aux niveaux européens (DGECHO), au sein des Nations unies (OCHA, FAO) et avec des acteurs internationaux cléscomme le CICR. Au total 32 entretiens ont été conduits, dont la liste figure en annexe de cedocument. Cette enquête par entretiens s'est complétée d'une analyse des documentsdisponibles (comptes rendus des réunions du groupe de concertation, rapports d'activité,rapports de l'OCDE, documents officiels). La liste a également été reproduite en annexe.Malheureusement, le temps imparti pour ce travail n'a pas permis de rencontrer tous lesacteurs impliqués ou concernés par la stratégie humanitaire (ambassades, secteur de larecherche, secteur privé, etc.).

Ce document a vocation à constituer une base de discussion pour une prochaine réunion duGroupe de concertation humanitaire (GCH). Les réactions et les commentaires qu'il pourraitsusciter seront consignés dans une annexe, afin de faire apparaître les éventuels points dedivergences entre les différentes parties prenantes de la concertation. Ce premier documentpourra également être amendé et intégrer des compléments d'information ou correctionssubstantielles.

3 Le CDC est devenu CDCS (Centre de Crise et de Soutien) fin 2014, suite à l’intégration de la fonction stabilisationinitialement localisée à la DGM


2. La mise en œuvre dela stratégie par l’état entant qu’acteur et bailleurde l’aide2.1. L’État comme acteur directde l’aide humanitaire

La stratégie clarifie les moyens à disposition, humains et logistiques, civils et militaires, ainsique les principes directeurs qui encadrent les interventions opérationnelles de l’État dans lescontextes humanitaires. Elle rappelle par ailleurs le rôle essentiel de l’État dans la diplomatiehumanitaire.

2.1.1. Les actions en termes de diplomatiehumanitaire

La diplomatie humanitaire de la France est mise en place par le Ministre, avec le soutien duCDCS, de NUOI et d’autres services du MAEDI. Les représentations françaises auprès desNations unies (Genève, Rome, New-York) et de l’Union européenne permettent de suivre lesdébats humanitaires sur lesquels la France souhaite avoir une influence, et sont les porteursdes messages que la France veut faire prévaloir.

Si la capacité d’influence sur les agences humanitaires des Nations unies varie en fonction deses contributions financières, bilatérales et multilatérales (européennes, onusiennes), laFrance dispose malgré tout d’une importante capacité à prendre des initiatives humanitairesdu fait de sa présence comme membre permanent du conseil de sécurité de l’ONU et de sonréseau diplomatique très développé. Ainsi, chaque année, le nombre de résolutions du Conseilde Sécurité portant sur des enjeux à composante humanitaire est très important, notammentgrâce à l’activisme des représentations françaises à New-York et à Genève. Le réseaudiplomatique permet d’irriguer les débats grâce aux informations de terrain amenées par leréseau des ambassades de France et de ses correspondants humanitaires, en contact avec lesopérateurs de terrain.

Cette participation active de la France aux mécanismes intergouvernementaux de gestion decrise (à l’ONU, au sein de l’Europe, etc.), et aux processus normatifs d’élaboration etd’application du DIH constitue la véritable valeur ajoutée du rôle de l’État sur les questionshumanitaires.


2.1.2. La Sécurité civile française et les mécanismesinternationaux de protection civile

Dans les contextes de crise faisant suite à un phénomène naturel, le CDCS peut mobiliser lesmoyens de la sécurité civile française avec mobilisation du COGIC et des SDIS :

- soit dans un cadre bilatéral, en fonction d’accords préexistants ou de décisions du Chefde l’État ;

- soit dans le cadre onusien (le chef de la Mission Humanitaire du CDCS est le point focalUNDAC au sein du dispositif français) ;

- soit au niveau européen via les accords qui gèrent maintenant les déploiements dans lecadre du centre européen de réponse d’urgence (European Emergency Response Center-EERC, anciennement MIC) et ses différents outils.

La protection civile représente souvent, et dans de nombreux pays du Nord comme du Sud,l’outil opérationnel privilégié des systèmes étatiques d’intervention en situation de crise. Laplace accordée à la sécurité civile dans la stratégie humanitaire française ne semble pasrefléter cette importance. Pourtant, mieux identifier dans la stratégie ce que représententréellement les déploiements des équipes de la sécurité civile (SDIS, etc.), y compris lesdispositifs uniques liés aux territoires d’Outre-Mer, rapidement opérationnels dans dessituations comme Haïti, Madagascar ou Vanuatu, permettrait de mieux utiliser leur potentielspécifique. Visibles et très spécialisés, ces mécanismes restent cependant coûteux à déployeret peu adaptés à des contextes d’insécurité. La question de la prise en charge du coût entre leMAEDI et le ministère l’Intérieur est d’ailleurs au cœur de processus de prise de décisioncomplexes.

De plus, la stratégie n’est pas connue des acteurs de la sécurité civile rencontrés. Cetteméconnaissance et les lacunes dont elle témoigne ne sont pas sans répercussion sur lacoordination au niveau européen. Il existe à ce jour deux canaux principaux et parfoisparallèles d’interactions entre les services étatiques français et la DG ECHO/EERC. La plupartdes volets stratégiques sont gérés par le CDCS mais de nombreux volets opérationnels sontgérés directement par le ministère de l’Intérieur (DRI/COGIC) auprès du Centre européen(EERC) et du mécanisme d’information et de mobilisation des capacités (CSIS). Il estsignificatif que le COGIC ait un lien bien plus opérationnel que le CDCS avec le CSIS,notamment pour l’inscription des moyens. L’implication perçue comme trop marginale duMAEDI dans la relation DRI-COGIC/DG ECHO/EERC a ainsi limité le développementd’opportunités importantes de positionnement de savoir-faire français dans le cadreeuropéen.

La montée en puissance de ce système de protection civile européen, maintenant bien ancrédans la DG ECHO, a commencé à aviver les inquiétudes des ONG et des institutions duMouvement International de la Croix-Rouge à l’encontre de ces dispositifs, considéréscomme concurrents dans un milieu aux ressources limitées, mais aussi pouvant mettre endanger le respect des principes humanitaires lorsqu’il est déployé en contexte de conflit. Undialogue pourrait être engagé sur ce sujet, à Paris et à Bruxelles, afin d’assurer lacomplémentarité des interventions de ces services de protection civile avec celles des ONGhumanitaires suite à l’impulsion donnée à cette thématique sous présidence italienne. Ceciexigerait des moyens humains dédiés sans doute plus importants que ceux dont estactuellement doté le CDCS.


2.1.3. Les interventions militaires

Concernant les interventions militaires, le document de la stratégie spécifie que l'utilisation dela force militaire pour la protection des populations civiles répond au principe de la «Responsabilité de Protéger » (R2P) et que l’usage des moyens militaires pour des objectifshumanitaires, que ce soit en contexte de crise politique ou de catastrophe naturelle, doit sefaire en conformité avec les directives d'Oslo et celles d’OCHA qui encadrent le respect del'usage des moyens militaires. Les directives d'Oslo insistent sur l'idée que l’usage des moyensmilitaires pour l’action humanitaire ne doit avoir lieu qu'en dernier recours et impérativementsous un commandement civil. Les doctrines d’intervention civilo-militaires françaises ontintégré ces principes dès leur élaboration il y a plus de 15 ans.

Elles évoluent actuellement dans le cadre international sous l’influence de l’OTAN et del’Union européenne, qui prônent aujourd’hui « l’approche globale » (comprehensive approach),contribuant à l’intégration de l’aide humanitaire dans les dispositifs globaux de gestion descrises. Cela pose une question de cohérence avec la stratégie humanitaire comme avec leConsensus européen sur l'aide humanitaire et motive une vigilance accrue des acteursopérationnels quant au respect des principes humanitaires. Une meilleure communication dela stratégie, mais surtout une explication plus approfondie de ces principes opérationnels, ausein de la Défense comme avec les acteurs politiques, semblent essentielles dans ce contexte.

En France, les moyens militaires ne peuvent être mis en œuvre que sur décision du plus hautniveau politique, et les expériences de type Haïti montrent combien ces décisions sontdépendantes de mécanismes complexes. Si les acteurs humanitaires ne se positionnent pasquant à l’opportunité de l’usage de la force militaire dans des contextes comme la RCA ou leMali, les acteurs humanitaires opérationnels restent vigilants quant au risque de confusionengendré par l'utilisation de la rhétorique humanitaire dans la justification d'opérations àcaractère militaire (Libye, etc.). Ils rappellent à ce titre l'importance qu'ils accordent, au nom durespect des principes du DIH, à établir et à maintenir une nette distinction entre opérationsmilitaires et actions humanitaires.

2.1.4. Les enjeux de visibilité de l’État

L'intervention française en matière humanitaire peut utiliser des moyens civils ou militaires.Selon le rapport d'activité du Centre de crise de 2013, l'intervention de l’État qui inclue l'envoide matériel et de personnels sur le terrain représente 6% du budget du FUH (répartis sur laSyrie, le Mali, les Philippines et la RDC). Le coût du fret organisé avec des moyens militaires yest inclus quand facturé par la Défense.

L’expérience des dernières années a montré que l'envoi de fret humanitaire se justifie dans lessituations d'extrême urgence (catastrophes naturelles, crise sanitaire...) et pour certains typesd’items spécialisés (kits sanitaires, matériel médical). La possibilité offerte par le CDCS deprendre en charge le transport d'une partie du fret humanitaire des ONG constitue dans cecas un réel soutien logistique. En revanche, cette solution semble moins répondre aux critèresd'une action humanitaire efficace dans des situations de crises plus durables et pour d’autresbesoins. D'abord parce que l'achat et le stockage de matériel et de fournitures d'urgence pardes ONG en France constitueraient pour elles une dépense inconsidérée, que ce soit entermes de coûts du matériel, de coût de locaux pour le stockage, ou en termesd'immobilisation de fonds, rendus de fait inutilisables tant que le matériel stocké n'apparaîtpas approprié à la crise. Ensuite parce que le matériel nécessaire pour venir en aide auxpopulations se trouve le plus souvent sur place. Les ONG voient alors dans l'achat de


fournitures sur place l'occasion de soutenir l'économie locale. Enfin, quand les fournituresnécessaires sont produites à l'étranger dans des zones éloignées des crises, la solution la plusefficace reste, selon elles, de faire livrer le matériel par le fournisseur, sans nécessairementaffréter un avion depuis Paris. C’est aussi souvent la position du CDCS qui a refusé plusieurstransports pour le compte d’ONG notamment sur l’Irak et récemment le Vanuatu.

Dans certains cas particuliers, l’envoi d’avions pour évacuer des ressortissants français offrel’opportunité de transporter du matériel humanitaire. Par ailleurs, les ONG partenairesentendent bien que ces actions à forte visibilité médiatique constituent un intérêt nonnégligeable pour le Ministre des Affaires étrangères, notamment pour rendre plus visibleauprès des populations françaises son engagement humanitaire.

Les incompréhensions que ces situations génèrent entre certaines ONG et le CDCS découlentde l’impression d’une possible déconnexion entre la recherche d'une action humanitaireefficace et une commande politique et de communication. Sur ce point, la mise enœuvre de lastratégie par les services administratifs et sa diffusion auprès des décideurs devraientpermettre de mieux gérer les injonctions politiques ou de les réajuster dans un sens plusconforme aux principes affichés dans la stratégie.

2.2. L’État comme bailleur defonds2.2.1. Le CDCS, bailleur pour l'aide d'urgence

Le financement de l'aide d'urgence s'appuie principalement sur le Fonds d’UrgenceHumanitaire (FUH). Sur la question des financements, le document de la stratégie précisesurtout des orientations à suivre dans la répartition du FUH en faveur de la prévention et de lapréparation des catastrophes (objectif affiché de 10% du FUH), et d'une meilleure articulationentre l'aide d'urgence et les actions de développement.

Dans l'attribution de ces fonds, le CDCS fait preuve, selon la plupart des ONG interrogées,d'une grande souplesse et d'une grande réactivité. Il s'agit là de deux qualités particulièrementappréciées. En ce sens, les pratiques du CDCS s'inscrivent directement dans l'esprit despratiques et des principes du Good Humanitarian Donorship. Elles permettent aux ONG de sedéployer rapidement et de pouvoir bénéficier dans un second temps des fondscomplémentaires auprès d’autres bailleurs (effet levier).

En 2012, le montant global du FUH s'élevait à 8,3 millions d’euros en dotation initiale. Depuiscette date, une annonce a été faite lors de la revue par les pairs au sein de l'OCDE, d’uneaugmentation du FUH de 8,3 à 15 millions en 2017. L'engagement du Président FrançoisHollande de doubler la part de l'Aide Publique au Développement (APD) qui transite par lesONG devrait permettre en effet d’augmenter les moyens du FUH4.

Les objectifs annoncés répondent à une forte demande des partenaires. Ils apparaissent à lafois ambitieux au vu de la situation de crise financière et de réduction du déficit budgétaire,mais minimes du point de vue de l’augmentation des besoins humanitaires, dans un contexte

4 L'annonce de F. Hollande d'un doublement de l'APD qui transite par les ONG reste floue à ce jour : s'agit-il d'undoublement du FUH ? Les comptes rendus du Groupe de concertation précisent qu'il s'agit d'une augmentation de cefonds de 1 million d'euros par an jusqu'en 2017, ce qui porterait désormais le montant du FUH à 11,3 en 2015 et à13,3 en 2017.


de multiplication, d'aggravation et d'allongement des crises. Si le niveau de financement n’estpas spécifiquement précisé dans le document de la stratégie, il n’en demeure pas moins unsujet de préoccupation majeure pour tous les interlocuteurs. En effet, le montant du FUHreste trop faible pour pouvoir doter la France d'une stratégie efficace en matière d'aidehumanitaire d'urgence.

Selon l’OCDE « le budget actuel de l’aide humanitaire ne témoigne pas d’un esprit de partagede l’effort », même si le niveau global de l’APD est important. C’est le pourcentage dédié àl’humanitaire qui est largement inférieur à la moyenne des pays de l’OCDE (0,9% contre 8,7%).

2.2.2. La gestion du FUH, planifier sans renoncer àla flexibilité

Concernant la gestion du FUH, les ONG partenaires ont souligné à plusieurs reprises au coursde l'enquête les qualités de réactivité et de souplesse dont le CDCS fait preuve. L’existence demécanismes de prise de décision différents pour les catastrophes à cinétique rapide (séisme,typhon, crise militaire aigüe) et pour les crises récurrentes ou de longue durée est trèsappréciée car elle permet de réagir de façon plus stratégique.

Toutefois, elles attirent l'attention sur le fait que ces qualités ne doivent pas entrer encontradiction avec l’objectif de planification. Les ONG partenaires soulignent l’importance desexercices de planification du FUH qui donnent aux partenaires une plus grande lisibilité desopérations à venir et pourraient permettre de mieux adapter leurs propres prévisionsfinancières. Cette planification indicative existe depuis 2 ans et fait l’objet d’une information auGCH. La gestion du FUH permet en outre des rééquilibrages ou la réallocation des fonds versde nouvelles situations de crises et de nouvelles urgences. Si cette question de la lisibilité desopérations financières au niveau du FUH revêt une importance particulière pour les ONGpartenaires du CDCS, c'est qu'elle agit comme un garde-fou contre une gestion « au fil del'eau » des situations d'urgence, orientée par l'actualité, la couverture médiatique des crises oules impulsions politiques.

Graphique 1 : Part de l’APD allouée à l’aide humanitaire en 2011Revue par les pairs de l'OCDE sur la coopération au développement de la France en 2013, OECD


En dépit de la faiblesse de sa dotation initiale, les fonds alloués à l'aide humanitaire peuventbénéficier, dans certaines situations, de « rallonges » exceptionnelles. Les mécanismes quirendent possibles cet apport supplémentaire et ses règles d’attribution restent cependant malcompris par les ONG partenaires et induisent certaines interrogations auxquelles desréponses pourraient certainement être apportées.

2.2.3. La multiplicité des guichets de financements

Les possibilités de financement de l'aide se répartissent sur plusieurs guichets, ayant chacunleurs règles d'attribution, leurs procédures, leurs cibles selon la nature des projets et desstructures financées. On compte ainsi au moins 6 guichets parmi lesquels le CDCS pourl'urgence avec une partie du FUH qui est déléguée aux postes (56% du FUH en 2013) pourdes projets des associations de la société civile et le reste pour les Agences des Nations unies(en réponse aux appels Flash) ou au CICR sur les urgences aigues, le CIAA pour les crisesalimentaires, NUOI qui contribue essentiellement au financement prévisible du CICR et auxbudgets réguliers des agences des Nations unies (UNICEF, PAM, FAO...), les crédits de sortiede crise et enfin les lignes budgétaires spécifiques de l'AFD pour le post-crise5. Cettemultiplicité des dispositifs de financement et leur répartition dans les différents services duMAEDI et au niveau de l’AFD ne contribuent ni à donner une cohérence d'ensemble auxactions ni à doter la stratégie humanitaire française d’une ligne directrice claire. Lesmécanismes de coordination, voire de réduction du nombre de guichet, les critères assurant lacomplémentarité et l’harmonisation des procédures restent des défis majeurs pour l’avenir.

2.3. L’articulation urgence-développement dans la stratégiehumanitaire

La stratégie souligne l’importance de mieux lier les actions humanitaires d'urgence et lesactions de développement. C’est sur ce sujet que les mécanismes français ont le plus évoluédepuis 2012, en tenant notamment compte de l’adjonction de la fonction « stabilisation » auCDC, devenu CDCS, et des efforts en cours à l’AFD.

Les exemples du Mali et de la RCA tendent à prouver que malgré la fragmentation desdispositifs au niveau national et international, une stratégie plus cohérente peut être mise enœuvre dès lors que s'affirme une volonté politique claire de recherche d’efficacité. Lesexercices de planification conjointe tels qu’ils ont été mis en œuvre en 2013 et 2014 sur lescontextes du Mali et de la RCA, entre l’AFD et le CDCS au niveau national, mais aussi avec lesautres acteurs internationaux impliqués, et notamment avec les DG ECHO et DEVCO auniveau européen, laissent présager une évolution des pratiques vers une prise en considérationde l’articulation entre urgence et développement. Ce décloisonnement découle d’une prise deconscience par les acteurs politiques des enjeux de la stabilisation post-crise et du rôleimportant –mais non suffisant – de l’aide humanitaire dans ces contextes.

Avec la mise en place du réseau de prévention et de reconstruction post-crise, transformé enCellule Crise et Conflits (CCC) en 2014, un dispositif se met progressivement en place au sein

5 Panorama des outils bilatéraux de financement des ONG en annexe.


de l’AFD, en liaison avec la DGM et le CDCS. Les travaux au sein des « chantiers post-crise »témoignent de la volonté de trouver des mécanismes adaptés et des modalités d’articulationnotamment entre les dispositifs humanitaires du MAEDI et de l’AFD.

De nombreuses difficultés restent cependant à traiter quant aux principes à appliquer pourl’attribution des fonds (quels pays considérer comme en post-crise ? Selon quels critères ?),quant aux procédures de financement (quels pourcentage de co-financement ? Quels délaisd’instruction ?) et quant aux exigences opérationnelles (quelles relations avec les autoritéslocales ? Quelle gestion de la sécurité ?). La création récente de la Mission de Stabilisation duCentre de crise, issue de l’intégration de l’unité post-crise de la DGM au sein du CDCdevenant à ce moment-là le CDCS, représente également une opportunité nouvelle derecherche de cohérence globale dans les décisions et les approches mises en œuvre – tantqu’elle ne sacrifie pas l’indépendance et la neutralité des décisions humanitaires.

2.4. La prévention des désastresdans la stratégie humanitaire

En revanche, les questions de prévention et de préparation aux crises ne semblent pasprioritaires à ce jour. Aucun pourcentage du FUH n'est encore dédié à ce sujet contrairement àce qui était prévu dans la stratégie. Le niveau du FUH n’a pas rendu possible à ce jour laréserve d’un montant pour la prévention au détriment de la couverture des crises en cours.Une réflexion a cependant été conduite au niveau de la DGM sur les questions de résilience,qu’il conviendrait de prolonger, pour l’ancrer dans des actions concrètes et la relier avec lesréflexions des acteurs de la prévention au niveau du ministère l’Écologie, du DéveloppementDurable et de l’Énergie ainsi que de la protection civile. On notera que ce ministère, etnotamment sa Direction générale de la prévention des risques (DGPR), sont très peu aucourant de l’existence de la stratégie et des débats qu’elle soulève sur les questions deprévention et de préparation aux catastrophes, alors qu’on a pu voir à Sendai combien cesquestions pouvaient être importantes dans la gestion des crises et de leurs répercussionshumanitaires.

L’implication de la France dans l’élaboration du nouveau cadre d’action pour la prévention descatastrophes (HFA 2 signé à Sendaï, au Japon, en mars 2015), dans la préparation desObjectifs du développement durable et dans la COP 21, pourraient être l’occasion demobiliser des ressources supplémentaires pour travailler sur la réduction des risques, plutôtque de redéployer un FUH déjà très faible.

2.5. Enjeux de ressourceshumaines et de capacité

Il apparait que si la stratégie a bien été communiquée aux Postes, son utilisation a largementété laissée à la discrétion des personnels. De plus, la rotation du personnel nécessite la miseen place d’efforts spécifiques et continus en termes de diffusion interne et de capitalisationdes expériences de mise enœuvre de la stratégie.

Par ailleurs, la formation des agents et des attachés humanitaires en ambassades, objectifinscrit dans le document de la stratégie humanitaire, constitue un point déterminant pour


l'amélioration de la qualité et de l'efficacité de l'aide. Des actions de formation sont entreprisesdepuis la mise en place de la stratégie, faisant intervenir différents acteurs de l’aide etprofessionnels. Un effort a été fourni en 2014 pour proposer une offre de formation plusrobuste, sur une semaine entière et avec une journée dédiée au thème de l'évaluation desbesoins. En effet, une des principales difficultés rencontrées en cas de crise par les personnelsen ambassade concerne l'évaluation des besoins et le suivi-évaluation des projets, notammentpour renforcer le dialogue technique sur les résultats et les projets avec les opérateurs.

Des formations spécifiques et plus approfondies pourraient être menées en ce sens. Si, parsouci de ne pas multiplier les exercices d’évaluation (qui mériteraient d’être mutualisés ycompris au niveau des ONG), le MAEDI s’appuie sur les rapports d’OCHA et d’ECHO, ceciimplique que les personnels du CDCS/MAEDI sur le terrain aient les compétences nécessairespour suivre et utiliser le travail produit par d’autres acteurs. Un travail en amont d'identificationdes ONG locales et des ONG présentes sur place, qui relève de la responsabilité desCorrespondants humanitaires (si possible avant la crise), constituerait, au moment de la crise,un apport d'information déterminant dans la perspective d'une évaluation pertinente de la criseet des solutions à y apporter. Dans beaucoup de cas ceci reste encore un chantier à mettre enplace.

Contrairement à certains de nos partenaires européens (notamment chez les britanniques dufait du fonctionnement de DFID ou la Suisse), l'humanitaire ne constitue pas une carrièrespécifique pour les agents du ministère des Affaires étrangères et les thématiqueshumanitaires restent la plupart du temps en marge des tâches confiées aux agents enambassade. Des restructurations de grande ampleur dans la formation du personneldiplomatique et dans la définition de postes correspondant à ces attributions dans lesambassades et dans les ministères contribueraient, à plus long terme, à doter lesadministrations publiques d'une réelle compétence professionnelle en la matière, comparableà ce qui se pratique dans d’autres pays. La réflexion sur ces compétences nécessaires pourraitse faire en lien avec les besoins croissants du côté de l’AFD de profils spécialisés sur lesquestions de conflit et de post-crise.

@ MAEDI, séisme en Haïti, janvier 2010


3.La mise en œuvre de lastratégie dans le dialogueavec les différents acteurset les administrationspubliques

Un des objectifs de la stratégie humanitaire était d'établir un partenariat privilégié avec lesdifférents acteurs humanitaires français, et notamment les ONG, qui représentent un élémentclé de la capacité de réponse et de réflexion en la matière. Sujet de préoccupation pour lesONG, mais aussi pour les collectivités territoriales et les entreprises depuis plusieurs années,ce renforcement du dialogue entre les pouvoirs publics et les acteurs non-étatiques constitueun aspect important de la mise enœuvre de la stratégie humanitaire française.

Des espaces de dialogue existent depuis plusieurs années et organisent une concertationentre les ONG et les administrations publiques. Le Centre de crise et de soutien réunit lesONG en diverses occasions : soit dans le cadre de réunions ad hoc sur des crises, soit dans lecadre de réunions sur des situations-pays. La Division des Partenariats avec les ONG (DPO) àl'AFD est en contact régulier avec les ONG de développement et Coordination Sud. LaCommission Nationale Consultative des Droits de l'Homme (CNCDH) constitue enfin unearène, certes très institutionnalisée, de concertation entre les pouvoirs publics et la sociétécivile, mais sur des thématiques précises et sans régularité.

Au moment de la mise en place de la stratégie humanitaire de la France, il existe donc desespaces de discussion à géométrie variables, mais peu de forums capables d'accueillir uneconcertation stratégique et systématique entre acteurs étatiques et ONG sur lesproblématiques spécifiques de l'action humanitaire. Plusieurs instances organisent etincarnent désormais ce renforcement attendu des échanges, au niveau national etinternational.

3.1. La Conférence NationaleHumanitaire : un momentd'officialisation

La première CNH a eu lieu en novembre 2011. Elle a permis d'initier le processus de rédactionde la stratégie humanitaire. Depuis le lancement de la stratégie humanitaire, une secondeCNH s'est tenue le 31 mars 2014, en présence du Ministre des Affaires étrangères LaurentFabius. La seconde édition de la CNH donne corps au projet d'une rencontre régulière etinstitutionnalisée entre ONG, collectivités territoriales, organisations internationales,administrations publiques et responsables politiques. Une troisième édition de la CNH estprévue, et inscrit ainsi ce dispositif dans la durée. Organisé par le Centre de crise et de soutiendu ministère des Affaires étrangères, cet événement implique étroitement un certain nombre


d’ONG, qui participent à l'élaboration de son ordre du jour, et interviennent dans les tablesrondes et les débats.

Définie comme un espace de rencontre et de réflexion entre les différents acteurs du mondehumanitaire, la Conférence Nationale Humanitaire constitue un moment particulier dudialogue entre les ONG et les administrations publiques puisqu'elle vise à rendre visible et àofficialiser l'implication des pouvoirs publics dans les débats récents sur les défis de l'actionhumanitaire, ses transformations et ses écueils. Toutefois, la faible participation des élus et lepeu de retombées médiatiques limitent la portée de cet événement et pourraient constituer unpoint de vigilance en amont de la prochaine CNH.

3.2. Le Groupe de concertationhumanitaire

Dans le prolongement de la Conférence Nationale Humanitaire, la stratégie humanitaire aégalement été l'occasion de mettre en place un mécanisme de concertation entreadministrations publiques et ONG. Le Groupe de concertation humanitaire réunit ainsirégulièrement les représentants du CDCS, de la DGM, de NUOI, de l'AFD avec lesreprésentants des 16 principales ONG françaises humanitaires. Sans périodicité régulière6, leGroupe de concertation humanitaire constitue néanmoins un espace de dialogue stratégiquepour aborder des sujets généraux et transversaux de réflexion sur l'action humanitaire. Il offreun dispositif complémentaire aux réunions ad hoc en situations de crise, qui institutionnalise,en leur donnant un cadre clair, des échanges et des réflexions communes sur les enjeux et lesdéfis de l'action humanitaire.

6 Même si le principe d'une réunion bimestrielle a été annoncé lors de la première réunion du Groupe de concertationle 13 novembre 2012.

@cmahoudeau, Conférence Nationale Humanitaire 2014


Graphique 2 : Chronologie de la mise en place des espaces de concertation

Afin d'approfondir les réflexions engagées dans le cadre du groupe de concertation, des sous-groupes de travail ont été mis en place à l'issue de la seconde CNH pour approfondir dessujets de fond et faire progresser la mise en œuvre de la stratégie au sein du Groupe deconcertation. Un premier sous-groupe de travail s'est réuni sur la question de l'avenir desONG françaises. Il a donné lieu à la publication du rapport de David Sadoulet Les acteursfrançais de l'urgence : quelles perspectives face à la mutation du paysage humanitairemondial ?, qui a été présenté lors d’une session du Groupe de concertation (réunissant leCDCS, des représentants d’autres unités du MAEDI, des fondations, etc.) et a fait ressortir àla fois les différents types de partenariats possibles et le besoin de se projeter dans le futurpour mieux identifier les enjeux de mutation du rôle des différents acteurs. Ce sujet est aucœur des travaux actuels en cours dans le cadre de la préparation du Sommet HumanitaireMondial (World Humanitarian Summit) et trouvera là de nombreuses optionsd’approfondissement. Un second groupe de travail doit aborder prochainement le thème del’accès aux victimes et la sécurité des personnels humanitaires. Une première note de synthèseproduite par le Groupe URD servira d'amorce aux échanges menés dans ce cadre. Ce sujet faitécho à une préoccupation des ONG humanitaires, quant à la sécurité de leur personnel dansles zones à risques7.

La mise en place de ce groupe de concertation, la densité des échanges interpersonnels qu'ilpermet entre les ONG et la Mission pour l'action humanitaire du Centre de crise et de soutien,contribuent donc de manière satisfaisante à la fluidification et au renforcement des échangessouhaités au moment de la mise en œuvre de la stratégie humanitaire française. Toutefois, ladéfinition des ambitions, des modalités de fonctionnement, des priorités et de la portée desrecommandations font encore l'objet d'hésitations au sein d’une partie des ONG membres dugroupe de concertation, qui souhaiteraient une certaine institutionnalisation de ce dispositifpour en assurer la pérennité ainsi qu’une réflexion sur les modalités d'opérationnalisation deces réflexions sous la forme de recommandations et d'actions concrètes. Quel typed’institutionnalisation souhaite-t-on ? Un modèle CNCDH ou HCCI ? Pour quel objectif etquelle efficacité ? La réflexion à venir devra sans doute aborder cette question.

7 Ceci fait référence au débat sur lequel certaines ONG souhaitent obtenir davantage de garanties, sous la formed'une formalisation juridique de l'engagement de la responsabilité de l’État dans ce domaine.


3.3. Le dialogue avec les ONGdans les enceintes internationales

Si donc le dialogue entre les ONG françaises et les acteurs institutionnels a nettementprogressé au niveau national, ses bases restent plus fragiles dans les instances multilatérales.La France, par l'intermédiaire du service NUOI du MAEDI et de ses représentations auprèsdes Nations unies et de la Commission européenne, conduit un ensemble d'actions dans lesinstances multilatérales et européennes, mais encore trop rarement en coordination avec lesONG humanitaires. Cette demande des ONG pour un dialogue dans la définition des positionsfrançaises sur les questions humanitaires, qui ne veut pas introduire de confusion des rôlesmais faire bénéficier aux acteurs de l’ État de toute l’expérience opérationnelle qu’elles ontaccumulée sur de nombreux terrains complexes, a par ailleurs régulièrement trouvé uneécoute favorable et les ONG sont de plus en plus souvent invitées à rencontrer les ministres,leurs équipes, voire le Président de la République, pour des échanges qui sont souvent trèsriches. Dans le secteur humanitaire, des efforts ont été entrepris de manière ponctuelle, pourorganiser par exemple des rencontres entre ONG et haut-fonctionnaires internationaux. De lamême manière, les Missions françaises auprès des Nations unies (notamment Genève)organisent des échanges avec les ONG présentes à Genève sur des questions à l’agendahumanitaire. De manière plus systématique, les modalités de dialogue avec la direction NUOIpourraient être renforcées dans le cadre du groupe de concertation. La préparation duSommet Humanitaire Mondial pourrait être à ce titre une occasion de faire émerger desréflexions et des positions communes à porter au niveau international. Ces pistes etexpériences démontrent la richesse du dialogue entre État et société civile, et prouvent quecette direction en accord avec la stratégie humanitaire contribue à sa bonne mise enœuvre.

3.4. Le dialogue avec lescollectivités territoriales

Les collectivités territoriales ont depuis longtemps développé un intérêt pour les situations decrise et post-crise, notamment sous les pressions des associations basées sur leursterritoires, la mobilisation de fonctionnaires territoriaux et, depuis quelques années via lesassociations d’Élus et les regroupements tels que Cités Unies France. Elles interviennentsouvent via des financements à leurs associations ou via les options offertes par la loi Oudindans le secteur de l’eau, de l’assainissement et de l’énergie.

Face à la faiblesse des moyens disponibles au niveau du FUH et aux enjeux de coordination, unFond d’action extérieure des collectivités territoriales (FACECO) a été mis en place par le CDCS.Géré par le CDCS et dédié aux collectivités territoriales qui souhaitent apporter une aided’urgence aux victimes de crises humanitaires à l’étranger, le FACECO vise à mutualiser lesmoyens des collectivités territoriales et de l’État en vue d'apporter une réponse humanitaireefficace et coordonnée aux besoins des populations. Ce mécanisme a été utilisé lors de laréponse au Typhon Haiyan en novembre 2013. Les ressources collectées par ce dispositif ontpermis par exemple de financer des projets mis en œuvre par des ONG (HI et TriangleGénération Humanitaire) à hauteur de 326 000€. Ce mécanisme a également été activé en2014 pour la réponse aux besoins humanitaires à l'occasion des crises à Gaza et en Irak.


On notera que les Régions et collectivités locales qui possèdent sur leurs territoires des ONGcompétentes sont moins intéressées à contribuer à ce fonds, car elles peuvent intervenir endirect via la société civile de leur région. La mise en place de fonds « reconstructions » parCUF, qui s’intègre dans un esprit similaire de concertation, de synergie et d’efficience (par lamise en commun de moyens) va impliquer des efforts additionnels de coordination entre leFACECO et CUF.

4.ConclusionLa gestion des crises d’aujourd’hui mobilise une part importante des capacités des appareilsdiplomatiques tandis que la réponse aux besoins humanitaires et de reconstruction épuise lesmoyens humains et financiers des ONG, des collectivités territoriales et des administrationspubliques. Face à cette situation, les efforts impulsés par la stratégie pour améliorer lesystème et renforcer les moyens et mécanismes opérationnels sont essentiels et doivent êtrepoursuivis.

Pour cela, il importe à présent de faire vivre le document de manière cohérente à la fois au seinde l’ensemble du système politico-administratif et avec les différents autres partenairesimpliqués (ONG, secteur privé, Collectivités territoriales). Ceci implique des efforts accrus dediffusion du document, en organisant de manière plus systématique une sensibilisation auxprincipes de la stratégie. Du côté de l’État, ceci signifie un ciblage spécifique auprès desresponsables politiques, des ambassades, des acteurs de la Défense et de la Sécurité Civile,mais aussi envers des ministères techniques comme ceux en charge de la Santé ou de laprévention des catastrophes. Des efforts similaires devront être faits pour toucher lesdifférentes composantes de la société civile, y compris les territoires, le milieu de la rechercheet le secteur privé.

Dans cette perspective, et sans entrer dans la rédaction d’un document trop contraignant, unplan d’action concret doté d’objectifs clairs pour la communication, le renforcement desressources humaines, mais aussi la veille des évolutions institutionnelles et techniques quiaffectent l’environnement humanitaire pourrait être proposé pour la deuxième moitié de lamise enœuvre de la stratégie.

Enfin, et de façon générale, il semble important de renforcer le soutien national à cettestratégie, qui représente un progrès significatif de mise en conformité de notre pays auxexigences de redevabilité, d’efficience et de coordination qui émergent au sein de lacommunauté internationale. Un effort conjugué de l’ensemble des acteurs (administration,ONG, collectivités territoriales, secteur privé, monde de la recherche) pour un dialogueapprofondi sur les enjeux de l’aide humanitaire avec les Élus et les journalistes sembleégalement essentiel si l’on veut préserver et consolider les capacités de réponse aux criseshumanitaires.

ANNEXES


Commentaires du ministèredes Affaires étrangères et duDéveloppement international

La revue à mi-parcours de la stratégie humanitaire de la France, réalisée par le Groupe URD,conformément aux engagements de la dite stratégie, a été présentée par ses auteurs lors de laréunion du Groupe de concertation du 25 juin 2015. Elle a fait l'objet d'une premièrediscussion entre les représentants des services du ministère des Affaires étrangères et duDéveloppement international et des ONG humanitaires. Les parties se sont engagées à fairecirculer par écrit leurs commentaires.

1. Le CDCS partage la grande majorité des analysesdéveloppées dans cette revue. Il souhaiteparticulièrement insister sur les conclusionssuivantes :

La qualité du dialogue entre l’administration et les acteurs humanitaires a évolué trèspositivement. Les réunions du Groupe de concertation humanitaire et la tenue de la deuxièmeConférence Nationale Humanitaire ont permis d'évoluer vers un dialogue stratégique plusconstructif : la prochaine conférence (début 2016) devrait permettre d'associer pluslargement les Élus et les médias aux débats sur les questions humanitaires.

Le rôle de l’État comme bailleur de l’aide humanitaire nécessite d’être élargi. La flexibilité et larapidité d’engagement du Fonds d’Urgence Humanitaire (FUH) est très appréciée, même sison volume reste encore trop faible : le CDCS rappelle que l'augmentation pluriannuelle duFUH est engagée avec un million d'euros supplémentaire chaque année à compter del'exercice budgétaire 2014. Cette augmentation budgétaire contribue ainsi à l'objectif dedoublement de la part de l’APD passant par les ONG, y compris pour l’aide humanitaire.

La prise en compte du lien entre urgence et développement s'est améliorée : la loi relative à lapolitique de développement et de solidarité internationale de juillet 2014, prend pleinementcet impératif en compte dès l’article 1 : « Elle (la loi) veille à assurer la continuité entre lesphases d’urgence, de reconstruction et de développement. L’action humanitaire, qui vise àsecourir les populations vulnérables, s’inscrit pleinement dans la politique de développementet de solidarité internationale ». L'intégration d'une mission pour la stabilisation au sein duCentre de crise et de soutien et le développement de travaux communs entre le Ministère etl'AFD (DPO, DO), notamment dans le cadre de la convention de partenariat avec le GroupeURD, contribuent en particulier à une meilleure prise en compte du lien urgence -réhabilitation - développement. L’AFD réserve sur l’enveloppe dédiée aux initiatives ONG 10%de la programmation annuelle des crédits, pour être en mesure de financer des initiatives desONG relevant des périodes de reconstruction. Il convient de poursuivre ces effortsd’articulation de l’aide humanitaire avec les autres outils de l’aide au développement en vue derenforcer le « continuum urgence, reconstruction développement » et de répondre au souci derenforcement des capacités des acteurs locaux sur le long terme.


2. Parallèlement, divers points de la revue méritentd'être commentés :

Les acteurs humanitaires dans leur diversité

L'analyse développée par ce rapport demeure centrée sur les préoccupations et les attentesdes ONG de taille nationale, principaux partenaires du CDCS dans la mise en œuvre de lastratégie. Elle prend insuffisamment en compte la diversité des interlocuteurs, publicset privés, chargés de l'action humanitaire : organisations internationales, collectivitésterritoriales, organismes publics spécialisés, entreprises, associations humanitaires locales ouétrangères, etc. Ces acteurs sont au cœur des réflexions en cours dans le cadre de lapréparation du Sommet Humanitaire Mondial de mai 2016. Le nécessaire élargissement del'espace humanitaire à de nouveaux bailleurs ou opérateurs implique une meilleure prise encompte des besoins et stratégies de ces derniers.

Parmi ces partenaires, la sécurité civile constitue une composante essentielle de la réponsehumanitaire. Trois unités sont homologuées par les Nations unies dans le cadre desdispositions de l'INSARAG. Avec les experts français au sein de l'UNDAC, elles contribuent àla réputation internationale de l'action humanitaire française. Sur le terrain, elles s'insèrentdans les dispositifs de coordination mis en place. Plutôt que de les considérer commeconcurrents des associations humanitaires (dans l’accès aux ressources budgétaires publiques?), il convient de mieux appréhender la complémentarité des acteurs dans le temps et parrapport aux missions et compétences de chacun.

Le recours aux unités de sécurité civile intervient dans le cadre de crises d'origine naturelle(typhon, séisme) ou sanitaire, lorsqu'il est important de fournir rapidement des équipementslourds et/ou des ressources humaines hautement professionnalisées et en grand nombre. Cesunités ne sont pas appelées à demeurer plus de dix à quinze jours sur le terrain. Elles peuventcontribuer au déploiement des autres acteurs humanitaires (lorsque, par exemple, ellesfacilitent la gestion du fret humanitaire ou des services aéroportuaires (cas des Philippines).Elles ont en outre souvent des missions mixtes intégrant la protection des communautésfrançaise ou européenne.

Les réflexions des groupes COHAFA et PROCIV sur la complémentarité des acteurshumanitaires, initiées sous la présidence italienne du Conseil européen (2d semestre 2014) etque la présidence luxembourgeoise poursuivra (2d semestre 2015) sont conduites dans lecadre de cette recherche de complémentarité.

Le champ de l'action humanitaire

Compte-tenu des contraintes budgétaires pesant sur les lignes budgétaires dédiées à l'actionhumanitaire et de la multiplication des urgences au cours des dernières années, il estindéniable que la prévention a été délaissée au profit de la réponse aux crises en cours. Dansces conditions, comme le suggère le rapport, le suivi des réunions de Sendaï (mars 2015) puisde Paris (COP 21, décembre 2015) sont autant d'opportunités pour reposer la question desinstruments les mieux à même de prendre en compte les besoins de prévention des crises,tant politiques que naturelles (mission pour la stabilisation, Direction des Nations unies, desorganisations internationales, des droits de l’Homme et de la francophonie, direction généralede la mondialisation ou AFD).


La gestion des moyens

Une programmation indicative du FUH a été mise en place depuis deux ans. Elle estflexible afin de permettre d'ajuster les allocations budgétaires en répondant au mieux auxcrises soudaines. Cet exercice, conduit en début d'année, permet de prendre en compte lesengagements internationaux de la France et la situation humanitaire mondiale. Cetteprogrammation indicative est établie par pays et non par opérateurs. Le choix des opérateursde l'aide répond à une analyse des besoins humanitaires prioritaires, identifiés par lesévaluations fournies pour chaque crise par les clusters et nos ambassades. Sur ces bases et enfonction de la disponibilité et des compétences des opérateurs présents, l'aide françaisedétermine ses secteurs de concentration, ses modalités de mise enœuvre et ses partenaires.

Le rapport fait état d'une multiplicité des « guichets » de financement. C'est effectivement unecontrainte pour la lisibilité et l’efficacité de l’action publique. Le ministère devrait mieuxl’intégrer dans ses outils d’information et de communication, et engager des réflexions sur sonorganisation. La nouvelle ligne de financement mise en place par l'AFD à la demande des ONGhumanitaires exige des précisions quant à la complémentarité de ce « guichet » supplémentairepar rapport aux dispositifs déjà disponibles.

Les "rallonges budgétaires" ad hoc dont l'action humanitaire est susceptible de bénéficieren cours d'exercice relèvent de programmes budgétaires interministériels ou des crédits desortie de crise. Le recours exceptionnel à ces instruments permet d'ajuster, en cours d'année,les budgets de l'action humanitaire à l’apparition de nouveaux besoins humanitaires.

Les stratégies opérationnelles

L'envoi de fret humanitaire par les services étatiques représente annuellement 100 tonnesenviron, ce qui demeure extrêmement réduit en comparaison des quantités acheminées par lesautres opérateurs. Ce niveau de fret s'explique en partie par le choix du CDCS de privilégier lefinancement de vecteurs logistiques mutualisés au profit des acteurs humanitaires français.Ce fret vient souvent en accompagnement d'une projection de secouristes ou d'agents desONG humanitaires. Toutefois, les critères déterminants pour la mise en place de frethumanitaire demeurent l'évaluation des besoins et des capacités locales ou régionales desatisfaire ces besoins. Tout en prenant soin d'encourager la mobilisation de la société civile auprofit des crises humanitaires, la MAH refuse souvent de contribuer à l'acheminement debiens humanitaires proposés par des acteurs humanitaires dès lors que leur utilité et leurimpact ne sont pas évalués positivement.

Chaque fois que les conditions locales le permettent, la France, conformément auxengagements internationaux, privilégie les achats locaux et l'aide en numéraire. Cela permet desoutenir les marchés locaux et de responsabiliser et autonomiser les bénéficiaires de l'aide.Conformément aux remarques du rapport, la MAH accorde une préférence accrue pour lesprojets proposant ces modes opératoires, sous réserve de l'évaluation faite des besoins et despopulations ciblées. Parallèlement, un effort de sensibilisation est conduit en direction desassociations humanitaires de taille modeste qui souhaitent poursuivre l'envoi de marchandisescollectées en France en vue d'être distribuées auprès des populations vulnérables.


Les modalités du partenariat État – ONG humanitaires

Le rapport souligne la nécessité d'un renforcement du dialogue politique, mais il n'aborde pasla rationalisation des espaces dédiés à ce dialogue. Pour autant, avec la mise en place denouvelles instances de débats autour de thématiques identiques ou similaires, l’exigenced’articulation et de coordination de ces espaces semble nécessaire afin de garantir lacohérence de la concertation État – acteurs humanitaires associatifs. Dans ce contexte, lacréation récente du CNDSI (conseil national du développement et de la solidaritéinternationale) est un élément à prendre en compte.

L'instance privilégiée de dialogue avec les ONG humanitaires demeure le Groupe deconcertation humanitaire (GCH), placé sous l'autorité du Ministre et créé sur proposition desONG. Par rapport à d'autres espaces plus institutionnalisés, le GCH devrait conserver toute laflexibilité nécessaire dans son organisation. Son avenir repose sur la capacité de ses membresà développer une approche des relations État – ONG plus collaborative autourdes thèmes d’intérêt commun.

Les réunions du Groupe de concertation et toutes les rencontres ad hoc, sont autantd'occasions pour l'administration de consulter ses partenaires. Ces contacts contribuent ànourrir notre analyse politique des crises. En revanche, la consultation systématique des ONGhumanitaires sur les questions de diplomatie humanitaire en amont des échéanceseuropéennes ou internationales, ne semble pas opportune. Outre les contraintes de tempsimposées par le calendrier de préparation de ces échéances, il convient de distinguer ce quirelève du dialogue sur les politiques publiques de ce qui s'apparenterait à la cogestion de cespolitiques.

En conclusion, la proposition d'un plan d'action mériterait d'être précisée. Cette suggestionsemble se confondre avec un plan de communication destiné à mieux faire connaître lastratégie, notamment auprès des institutions publiques. Dans un contexte de ressourceshumaines et financières contraintes, il convient d'examiner le coût et les résultats attendusd'un tel travail, à quelques mois de la tenue de la troisième Conférence Nationale Humanitaireet à l'approche d'échéances internationales importantes sur lesquelles il est prioritaire de semobiliser (COP 21, Sommet Humanitaire Mondial, etc.).


Commentaires de Médecins duMonde

Qualité du dialogue : Médecins du Monde souhaite souligner que si la qualité dudialogue entre l’administration française et les ONG s’est globalement améliorée, notammentavec le Centre de crise et de soutien, l’année 2015 est marquée par une rupture de dialogueentre certaines grandes associations et l’AFD. La réforme envisagée des financements DPO,avec un plafond annuel de 2M€ portera un grave préjudice à certaines d’entre elles, et va àl’encontre de la stratégie humanitaire qui vise à renforcer les acteurs.

Usage de la force militaire : Concernant l’usage de la force militaire dans descontextes comme la RCA et le Mali, si la majorité des ONG ne se prononce pas, Médecins duMonde a fait connaitre son opposition.

Montant Global de l’APD : Concernant le montant global de l’Aide Publique auDéveloppement de la France, qualifiée d’importante dans le rapport, Médecins du Mondesouhaite souligner qu’il reste l’un des plus faibles d’Europe dès lors qu’on le rapporte au PIB etque la part transitant par les ONG est dérisoire.


Commentaires de la Croix-Rouge française

DIH : Le droit international humanitaire s’applique uniquement dans le temps des conflitsarmés. Pour accroître sa portée dans le temps du conflit, sa diffusion doit se faire en amont.Nous constatons que le FUH n’intègre pas budgétairement ce sujet au motif que le MAEDI viaNUOI verse annuellement une subvention au CICR. Le CICR s’adresse essentiellement auxforces armées, porteurs d’armes conventionnelles ou non. Or la diffusion du DIH gagnerait àêtre élargie davantage aux jeunes adolescents, dans des pays à risque de crise à court oumoyen terme. Ces jeunes sont des combattants potentiels enrôlés dans des milices. Lesinstruire au DIH est une précaution essentielle pour réduire le risque qu’ils ne commettentmalgré eux des crimes de guerre : les protéger autant que protéger les victimes. La Croix-Rouge française, qui est en mesure d’assurer ces formations, et le gouvernement français, ontsigné un engagement commun sur ce sujet lors de la Conférence internationale de 2011, maisfaute de crédits accessibles par la CRF au niveau du gouvernement français, cette résolutionne présentera aucun bilan en 2015.

Nous proposons au regard du sens que le DIH soit considéré comme une des composantes del’action humanitaire, que le FUH consacre annuellement 5 % à des projets de diffusion quis’adresseront aux jeunes dans les pays à fort risque de conflits armés dans l’année qui suit.

Rôle de l’État : La crise liée à Ebola a mis en avant un nouveau schéma de coopérationentre l’État français et ses composantes Service de santé des armées, corps de réservesanitaire EPRUS, CEA, INSERM, Pasteur, et différents acteurs humanitaires, la Croix-Rougefrançaise et les ONG WAHA, Aviation sans frontières et Bioforce. Tous ces acteurs se sontliés les uns aux autres dans un grand schéma d’interopérabilité afin de collectivement mettreen œuvre l’engagement pris au nom de la France par le Président de la République de mettreenœuvre trois centres de traitement en Guinée, un centre dédié exclusivement aux personnelssoignants, et un centre de formation. Les acteurs humanitaires attentifs au principed’indépendance ont cependant accepté ce lien sur ce motif d’une crise sanitaire complexedépassant leurs seules capacités. D’autres crises sanitaires complexes surviendront, de fait ilest indispensable de mener un retour d’expérience sur la crise Ebola et les avantages etinconvénients liés à cette alliance globale pour en vérifier la valeur ajoutée et nous améliorerpour la prochaine crise.

Réduction des risques : Le bilan reste très faible. Il nous semble que cettefaiblesse réside dans un manque de clarification sur l’intégration de ce sujet sous laresponsabilité première soit du CDCS soit de l’AFD. Le Centre de crise et de soutien évoqueun manque de moyens financiers mais dans le passé a cependant financé au moins un projetde la Croix-Rouge française en Indonésie, à titre pilote pour comprendre le contenu del’action menée. Ce projet avait suscité une franche adhésion du CDC à l’époque et de là onavait pu espérer une décision d’affecter 10 % sur des projets similaires.

En cohérence avec la stratégie humanitaire de la France, nous proposons que le FUH consacreannuellement 10 % de son budget à des projets de réduction du risque lié aux catastrophesnaturelles dans des pays où ces catastrophes sont prévisibles, liées au calendrier climatique.


Documents consultés.

Site de la CNH

http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/politique-etrangere-de-la-france/action-humanitaire-d-urgence/actualites-et-evenements-21539/conference-nationale-humanitaire/

FACECO, fonds d’action extérieure des collectivités territoriales, mode d’emploi

http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/IMG/pdf/faceco-bon_logo_cle0157f1.pdf

Evaluation of the implementation of the European consensus on humanitarian aid, ADE, juin2014

http://ec.europa.eu/echo/files/evaluation/2014/european_consensus_main_en.pdf

Chapitre 7, revue par les pairs de l'OCDE sur la coopération au développement de la Franceen 2013

http://www.oecd.org/fr/cad/examens-pairs/OECD%20France_FRENCH%20version%20onlineFINAL.pdf

Vers de meilleures pratiques pour l’aide humanitaire, Douze leçons tirées des examens parles pairs réalisés par le CAD, OECD 2012

http://www.oecd.org/development/peer-reviews/FRhumanitarian.pdf

Comptes-rendus du groupe de concertation, documents fournis par la MAH/CDCS/MAE :

. compte-rendu du Groupe de concertation du 13 novembre 2012

. compte-rendu du Groupe de concertation du 26 février 2013

. compte-rendu du Groupe de concertation du 22 octobre 2013

. compte-rendu du Groupe de concertation du 15 mai 2014

. compte-rendu du Groupe de concertation du 24 octobre 2014

Rapport d'activité sur l'action humanitaire d'urgence 2012 - Centre de Crise - MAE

http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/squelettes/liseuse_pdf/76928/sources/indexPop.htm

Rapport d'activité sur l'action humanitaire d'urgence 2013 - Centre de Crise - MAE


Entretiens réalisés


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Cette étude a été produite par le Groupe URD dans le cadre d’une conventionavec le ministère des Affaires étrangères et du Développement international

(Centre de crise et Direction Générale de la Mondialisation)et l’Agence Française de Développement (AFD).

Les opinions exprimées dans ce document sontde la responsabilité exclusive de leurs auteurs.

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