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Rapport No.

REPUBLIQUE ISLAMIQUE DE MAURITANIE Améliorer la gestion budgétaire pour promouvoir une croissance durable et réduire la pauvreté Revue des dépenses publiques actualisée Juin 2006 PREM 4 Région Afrique

Document de la Banque mondiale

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ÉQUIVALENTS MONÉTAIRES

Unité monétaire = Ouguiya mauritanienne (UM) 1 USD = 265.00 UM

Année budgétaire 1er janvier au 31 décembre

ACRONYMES ET ABRÉVIATIONS

APAUS Agence pour la promotion de l’accès universel aux services de base BCI Budget consolidé d’investissement BCM Banque Centrale de Mauritanie BCI Budget consolidé d’investissement BGI Budget général d’investissement CCM Commission centrale des marchés CdC Cour des comptes CdF Commission des Finances CDHLCPI Commissariat aux droits de l’homme, à la lutte contre la pauvreté et à l’insertion CDM Commissions départementales des marchés publics CDMT Cadre des dépenses à moyen terme CF Contrôle financier CFM Contrôleur financier Ministériel CFA Communauté financière de l'Afrique CMAP Centre mauritanien d’analyse des politiques CPM Code de passation des marchés publics CNSS Caisse nationale de sécurité sociale CSA Commissariat à la sécurité alimentaire CSLP Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté CASRP Crédit d’appui à la stratégie de réduction de la pauvreté DBC Direction du budget et des comptes DI / SI Direction de l’informatique / services informatiques DPE Direction de la programmation et des études DGTPC Direction Générale du trésor et de la comptabilité publique EDS Enquête démographique et de santé EPA Établissements publics à caractères administratifs EPCV Enquêtes permanentes sur les conditions de vie des ménages EPIC Établissements publics industriels et commerciaux EUROSTAT Office statistique de l’Union européenne FMI Fonds monétaire international FRPC Facilité pour la réduction de la pauvreté et la croissance GFS Statistiques sur les finances publiques GTZ Coopération allemande IGF Inspection générale des finances LdF Loi de finances LdR Loi de règlement MAED Ministère des affaires économiques et du développement MDRE Ministère du développement rural et de l’environnement MEFS Ministère de l’enseignement fondamental et secondaire MF Ministère des finances MMI Ministère des mines et de l’industrie MPEM Ministère de la pêche et de l’économie maritime MSAS Ministère de la santé et des affaires sociales

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OCDE Organisation pour la coopération et le développement économique OMD Objectifs de développement du millénaire

ONS Office national de la statistique PAS Projet d’appui au secteur PASEP Programme d’ajustement du secteur des entreprises publiques PNDSE Programme national de développement du secteur de l’éducation PDS Plan directeur de la santé PIB Produit intérieur brut PIP Programme public d’investissement PPTE - PA Point d’achèvement - Pays pauvres très endettés PRECASP Projet de renforcement de capacités du secteur public PRLP Programme régional de lutte contre la pauvreté QIBN Questionnaires sur les indicateurs de bien être RDP Revue des dépenses publiques REPMP Rapport d’évaluation de la passation des marchés publics RONC Rapport sur l’observation des normes et des codes SFI Société financière internationale (Groupe Banque mondiale) SIGF Système de gestion financière intégrée SNDE Société nationale de l’eau SNIM Société nationale d’industrie et des mines SOMELEC Société mauritanienne d’électricité SONELEC Société nationale d´eau et d´électricité TCER Taux de change effectif réel TOFE Tableau des opérations financières de l’État UE Union européenne

Vice-président Gobind Nankani Directeur pays par intérim Nils Tcheyan Directeur sectoriel Shudhir Shetty Responsable sectoriel Robert R. Blake Chef de l’équipe de travail Hawa Cissé Wagué

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TABLE DES MATIÈRES

REMERCIEMENTS .............................................................................................................................. V

AVANT PROPOS..................................................................................................................................VI

RESUME ANALYTIQUE .................................................................................................................. VII

1. RECENTS DÉVELOPPEMENTS ECONOMIQUES ET LEUR IMPACT............................. 1

A Contexte..................................................................................................................................1 B. Les dérapages dans la gestion macro-économique .................................................................2 C. Analyse de l’évolution de la pauvreté et des indicateurs de bien être ....................................7 C. Conclusions et recommandations ...........................................................................................8 2. ANALYSE DES DÉPENSES PUBLIQUES ............................................................................... 10

A. Impact des dépenses hors budgets sur le volume des dépenses publiques ...........................10 B. Composition des dépenses selon la classification économique ............................................13 C. Les dépenses selon la nomenclature fonctionnelle ...............................................................19 D. Conclusions et recommandations .........................................................................................21 3. LA DECONNEXION ENTRE LE PROGRAMME D’INVESTISSEMENT PUBLIC ET LES

PRIORITÉS DU CSLP ............................................................................................................... 23

A. Estimation graduelle des coûts du plan d’actions prioritaires du CSLP...............................24 B. Le BCI programmé et le plan d’actions prioritaires du CSLP..............................................25 C. Le BCI exécuté et les objectifs réalisés du CSLP.................................................................28 D. Source de financement du BCI .............................................................................................33 E. Les ressources PPTE et les priorites du CSLP .....................................................................34 F. Conclusions et recommandations .........................................................................................35 4. PROGRAMMATION & EXÉCUTION BUDGETAIRE ET COMPTABLE ........................ 37

A. Les évaluations antérieures sur le système de gestion des finances publiques.....................37 B. Améliorer la presentation......................................................................................................40 C. Optimiser l’introduction de l’approche cdmt dans le cycle de préparation budgétaire ........41 D. Améliorer les procedures d’execution budgetaires...............................................................44 E. Informatiser la chaîne des dépenses publiques pour accompagner la réforme de

déconcentration.....................................................................................................................48 F. La comptabilité publique et la production des comptes .......................................................49 G. Conclusions et recommandations .........................................................................................50 5. CONTRÔLE BUDGÉTAIRE, AUDITS ET EVALUATION DES DÉPENSES PUBLIQUES54

A. Améliorer le contrôle interne et ex-post ...............................................................................54 B. Vers une révision du code de passation des marchés publics...............................................55 C. Vers la lutte contre la corruption ..........................................................................................56 D. Le contrôle juridictionnel et parlementaire...........................................................................57 E. Principaux problèmes rencontrés au niveau des audits ........................................................57 F. Le Suivi-évaluation des dépenses publiques ........................................................................58 G. Conclusions et recommandations .........................................................................................59

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Liste des tables :Table 1.1 : Evolution du solde budgétaire et son financement (en % du PIB)...........................4 Table 2.1 : Situation des dépenses extrabudgétaires 1995-2004 ..............................................12 Table 2.2 : Evolution des dépenses publiques selon la classification économique ..................16 Table 2.3 : Dépenses militaires (en % du PIB) de pays sélectionnés .......................................17 Table 2.4 : Principales entreprises publiques : subventions d’exploitation (1998–2002) ........18 Table 2.5 : Composition des dépenses publiques selon la classification fonctionnelle.................20 Table 3.1 : BCI exécuté par axe du CSLP (2001 – 2005) ........................................................28 Table 3.2 : Répartition des ressources PPTE (en millions UM) exécutées par axe du CSLP ..34

Liste des figures :

Figure 1.1 : Evolution de la pauvreté (2000-2004).....................................................................7 Figure 2.1 : Evolution des dépenses hors budget (en % du PIB) .......................................10 Figure 2.2 : Evolution des finances (en % PIB) .......................................................................11 Figure 3.1 : Répartition du BCI alloué de l’axe 2.....................................................................25 Figure 3.2 : Répartition du BCI alloué de l’axe 3.....................................................................26 Figure 3.3 : Actions prioritaires du CSLP et BCI exécuté 2002-2004 .....................................28 Figure 3.4 : Taux brut de scolarisation du fondamental 1991-2004.........................................31

Liste des encadrés :

Encadré 1-1 : Politique de gestion des revenus pétroliers.....................................................2 Encadré 1-2 : Les mesures de politique monétaire et de change en cours..................................5 Encadré 2-1 : La faible incitation des salaires de l’Etat ...........................................................15 Encadré 2-2 : Les subventions aux EPA...................................................................................17 Encadré 3-1 : Le programme d’investissement public et le BCI..............................................23 Encadré 4-1 : Les indicateurs HIPC AAP ................................................................................38 Encadré 4-2 : Mesures relatives à la gestion des finances publiques entamées en 2004..........44 Encadré 4-3 : Récentes mesures prises après le coup d’Etat du 3 août 2005 ...........................46 Encadré 4-4 : Expérience de la Tunisie en matière d’approche par les objectifs et les résultats et de déconcentration budgétaire ..............................................................................................52 Liste des Annexes :Annexe 1 : Principaux indicateurs macro-économiques (2001-2006) Annexe 2 : Recettes fiscales en Mauritanie Annexe 3 : Secteur Pétrolier - Estimation des réserves et dispositif de gestion de revenus Annexe 4 : Evolution de la pauvreté et des indicateurs sociaux Annexe 5 : Evolution des dépenses publiques Annexe 6 : Programmation du coût du plan d’actions prioritaires du CSLP-I Annexe 7 : Etat de mise en œuvre des recommandations de la RDP 2004

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REMERCIEMENTS

Cette revue des dépenses publiques a été élaborée par une équipe de cadres de la Banque mondiale et de leurs homologues du Gouvernement de la République Islamique de Mauritanie. Les assistants techniques des Coopérations Française et Allemande ont aussi collaboré à l’analyse. L’équipe de la Banque était composée de Hawa Cissé Wagué (économiste, AFTP4), Nicola Pontara (économiste senior, AFTP4), Moustapha Ould El Bechir, (spécialiste en passation de marchés, AFTPC), Amadou Oumar Ba (spécialiste sénior chargé des opérations agricoles, AFTS4), Ismaël Ouegrago (Sr agroéconomiste, AFTS4), Alain Jean Catalan (Sr Financial Management Specialist, AFTFM), Lucien Gaillard (consultant spécialiste en finances publiques), Sow Abdoulaye (consultant spécialiste des finances publiques et contrôleur financier), Ba Moussa Bathily (consultant). L’appui logistique a été assuré par Pierre Lenaud (AFTP4) et Fatima Cherif (AFMMR).

M. Diagana Mouhamed Youssouf, Directeur du Budget et des Comptes au Ministère des Finances dirigeait l’équipe mauritanienne qui était composée de Thiam Diombar (MF), Sid’Ahmed Ould Cheikhna, chef de services (MF), Fall Khayar, chef de services des études (MAED). Les assistants techniques français et allemand, respectivement Christophe Reilhac et Emma Kellner, tous deux, experts en finances publiques et conseiller auprès du Directeur du budget et des comptes et de la cour des comptes, ont collaboré à la production de la revue.

Ce rapport a bénéficié des conseils de Robert Blake (Responsable sectoriel, AFTP4) et des commentaires des pairs de la revue Adrian Fozzard (Country Manager, LCCHN), David Nielson (Economiste senior, AFTS2), Cathérine Laurent (Sr Public Sector Mgmt. Spec, MNSED), Waly Wane (économiste, DECRG), L’équipe tient à remercier François Rantrua, (Représentant Résident pays, AFMMR), et l’équipe du FMI pour la Mauritanie, pour leurs commentaires et leur soutien.

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AVANT PROPOS

Cette revue des dépenses publiques fait suite à celle réalisée en 2004 mais non publiée du fait que les statistiques officielles utilisées à l’époque étaient erronées. Cette nouvelle revue a été élaborée au moment où les autorités ont rendu publiques les nouvelles données macro-économiques sur la période 1992-2004 et au moment où elles se sont engagées à assainir la gestion des finances publiques pour asseoir les bases des équilibres macro-budgétaires. Les principales questions que la revue traite sont :

� Quels sont les effets des dérapages macro-budgétaires sur les dépenses des secteurs prioritaires et de réduction de la pauvreté ?

� Est-ce que les dépenses d’investissements qui devraient contribuer à la réalisation des objectifs stratégiques du CSLP ont été programmées et exécutées en fonction du plan d’actions prioritaires et quels sont les résultats atteints ?

� Est-ce que les conclusions et recommandations de la RDP de 2004 demeurent pertinentes sur la base de la nouvelle situation statistique ?

� Quelles sont les avancées dans la mise en œuvre des mesures proposées dans les études antérieures et quels sont les ajustements à apporter ?

La RDP a fourni la base de l’analyse et des mesures à mettre en œuvre au niveau du projet de renforcement de capacités du secteur public (PRECASP) dont une composante est relative à l’amélioration de la gestion des finances publiques. Ladite composante servira de levier pour suivre la mise en œuvre des mesures proposées dans le présent document. La présente revue tient compte du fait que trois études analytiques sont en cours de finalisation à savoir une évaluation du secteur financier (FSAP), le rapport économique pays (CEM) relatif au développement du secteur pétrolier et une analyse sur l’estimation des coûts de réalisation des OMDs. Ces analyses traitent des thématiques importantes qui ont un lien avec la revue comme (i) les problèmes du secteur financier et son impact sur les finances publiques, (ii) les problèmes de transparence liés à la gestion optimale du secteur pétrolier, (iii) les projections macro-économiques à moyen et long termes qui sont déterminantes pour la croissance et l’atteinte des OMDs. Concernant l’analyse intra-sectorielle des dépenses publiques, une revue des dépenses publiques sur le secteur rural, pilotée par les autorités est en cours d’élaboration. Elle cherchera à trouver les pistes nécessaires à l’amélioration de la gestion des finances publiques au sein du secteur et à diminuer les contraintes au développement de l’agriculture afin de renforcer sa productivité et réduire la pauvreté en milieu rural. Le PRECASP prévoit, par ailleurs, de financer des revues des dépenses des secteurs prioritaires. Toutes ces études sont complémentaires et visent à fournir des analyses critiques des différents domaines et formuler des recommandations qui permettront aux autorités mauritaniennes de tirer le meilleur avantage de ces ressources naturelles et humaines pour asseoir les bases d’une économie durable et réduire la pauvreté et les inégalités.

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RESUME ANALYTIQUE

1. Récents développements économiques et leur impact

1. Alors qu’on pensait que le pays disposait de bonnes performances économiques, la réalité des statistiques fait ressortir que la Mauritanie a enregistré des performances irrégulières depuis le début des années 1990. La Mauritanie a fait face à une gestion macroéconomique non transparente pendant une longue période qui a généré le déséquilibre des principaux agrégats macro-économiques. La politique budgétaire expansionniste soutenue par une politique monétaire incontrôlée ont été les principaux instruments des politiques publiques. Les acteurs de la gestion économique ont donné la priorité à la satisfaction des demandes politiques conjoncturelles hors circuit réglementaire, sans lien avec la programmation macro-économique à court terme et sans une évaluation de l’impact des actions sur le reste de l’économie et sur les objectifs de développement prévus dans le cadre stratégique de lutte contre la pauvreté. Les objectifs réalisés en matière de croissance et de réduction de la pauvreté sont en dessous des objectifs programmés.

2. En ce qui concerne la mobilisation des ressources, le faible rendement des administrations fiscales, l’existence de secteurs non fiscalisés et les dysfonctionnements de la coordination avec les départements en charge de la mobilisation des recettes non fiscales (redevances minières, droits d’accès à la ressource halieutique, dividendes, etc.) entravent la réalisation de recettes fiscales optimales. Toutefois, il est à noter que la réforme de la fiscalité engagée à partir de 1995 a continué à être mise en œuvre. Ce qui a induit une augmentation des recettes fiscales et a produit une relative atténuation des déficits budgétaires.

3. Grâce aux revenus pétroliers qui commenceront à arriver à partir du second semestre de 2006, l’une des contraintes, à savoir celle des ressources, va se desserrer progressivement sur une période d’environ 20 ans1. La levée provisoire de cette contrainte par l’arrivée de la manne pétrolière crée un nouveau défi pour le pays qui est de mettre en place des mécanismes solides permettant une gestion rationnelle des ces revenus pétroliers et de toutes les autres ressources de l’Etat. Ainsi, au moment où la Mauritanie va devenir un pays exportateur de pétrole, elle reste confrontée à des défis majeurs qui se présentent sous diverses formes et à différents niveaux : (i) la mise en place de mécanismes de gestion macro-économique, budgétaire et comptable transparente pour assurer la stabilité macro-économique de façon durable, (ii) la diversification de la base productive pour atténuer la vulnérabilité de l’économie et développer les secteurs non pétroliers et (iii) la mise en œuvre de politiques publiques pouvant accélérer l’atteinte des objectifs du millénaire pour le développement (OMD) à travers l’accélération de la réduction de la pauvreté.

4. Les actions de gestion économique devraient être sous-tendues par une analyse des informations exhaustives et une évaluation préalable de ces décisions sur les équilibres macro-économiques de court et moyen terme. Afin de ne pas créer d’impact négatif sur les conditions de vie des ménages et sur l’économie, les politiques monétaires et budgétaires devraient viser la maîtrise de l’inflation et garantir un taux de change effectif réel favorable à la compétitivité de l’économie nationale. Le renforcement de la mobilisation des ressources fiscales devrait continuer pour assurer une assiette fiscale solide et compatible avec le développement du secteur privé, sachant que la dépense publique devrait se reposer principalement sur des recettes pérennes et non sur des ressources volatiles.

1 Durée de vie estimée à ce jour des ressources pétrolières. Voir annexe pour un bref aperçu du secteur et CEM 2006 pour plus d’informations.

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2. Analyse des dépenses publiques

5. Entreprendre une analyse des dépenses publiques en Mauritanie sur la période antérieure à 2005 nous expose à plusieurs contraintes. L’existence de dépenses exécutées hors du budget, le volume important des arriérés de l’Etat auprès des entreprises publiques qui se sont endettées par ailleurs au niveau des banques primaires et l’absence de nomenclature fonctionnelle dans la présentation et le suivi des dépenses sont autant de défis qui contraignent l’examen d’informations exhaustives sur les dépenses publiques. Ces difficultés montrent l’insuffisance de l’information sur les finances de l’Etat qui est déterminante pour la prise de décision à tous les niveaux de la gestion macro-économique.

6. L’analyse des dépenses selon la classification économique et fonctionnelle2 a montré qu’en valeur nominale, les dépenses publiques de la Mauritanie ont continué à augmenter de façon significative. Toutefois, cette progression substantielle a eu un impact mitigé en termes d’amélioration de la qualité des services publics et de conditions de vie des ménages. Cette situation est due au fait mais que ces les ressources publiques n’ont pas été gérées de façon optimale ni en termes d’allocations ni en en termes d’exécution et qu’un volume important des dépenses ont été exécutées en dehors du budget sans une relation directe avec la stratégie de développement.

7. L’on observe une tendance à l’augmentation des dépenses improductives liées aux dépenses militaires et de sécurité au détriment des secteurs producteurs tels que l’agriculture et le transport qui bénéficient de peu de ressources alors qu’ils constituent des facteurs importants pour créer la croissance durable et réduire la pauvreté par leurs externalités positives. Il ressort également que les secteurs sociaux ont continué à bénéficier de dotations de crédits assez élevées malgré l’augmentation des dépenses improductives. L’analyse des dépenses globales des secteurs sans un approfondissement par une revue des dotations intra sectorielles ne permet pas d’avoir une évaluation fine de l’impact de l’utilisation des crédits publics et des contraintes qui ralentissent l’atteinte des résultats escomptés.

8. L’augmentation significative du volume des dépenses de biens et services – qui constituent toujours la première catégorie des dépenses courantes- n’a pas changé la situation de l’administration publique qui est globalement inefficiente. En effet, l’exécution de ces dépenses a eu un faible impact sur l’amélioration de la qualité des services publics. Le fait qu’une part importante des crédits de biens et services est cumulée sous les dépenses communes ne contribue pas renforcer l’efficience de l’exécution de ces dépenses.

9. La fonction publique mauritanienne offre des conditions peu attrayantes à cause de son faible niveau des salaires qui sont peu élevés comparés à ceux du Maghreb et même du Sénégal. Par ailleurs, le mode de fonctionnement qui est caractérisé par une évolution des carrières sans relation directe avec la performance constitue également une faiblesse de la gestion des ressources humaines du secteur public. Cette situation ne contribue pas à renforcer la conscience professionnelle et à assurer une bonne qualité du service public.

10. Pour ce qui est de l’exécution des dépenses hors budget qui induit l’indisponibilité d’informations globales sur la commande publique, les autorités actuelles ont d’ores et déjà décidé de mettre fin à cette pratique en éliminant les débits du Trésor sans crédits budgétaires préalables et en exigeant les pièces justificatives nécessaires à la liquidation de la dépense. La recommandation sera de renforcer cette mesure afin de limiter ses impacts négatifs au moment où le pays bénéficiera de ressources plus importantes grâce aux revenus pétroliers. Dans plusieurs pays en développement bénéficiant de revenus importants provenant de l’exploitation des ressources naturelles, l’on constate

2 Un tableau de passage a été créé afin de reclasser les dépenses exécutées en classification fonctionnelle.

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qu’une partie des recettes et dépenses publiques est effectuée en dehors du circuit budgétaire. L’une des conséquences est que l’abondance de ressources financières n’a pas contribué à développer les secteurs non pétroliers et à réduire la pauvreté dans ces pays. Ce constat amène à recommander aux autorités de redoubler d’efforts car de telles pratiques dépendent principalement de la volonté politique.

11. Le volume des dépenses militaires devrait être maîtrisé afin d’orienter les économies éventuelles vers les secteurs productifs. En vue de compléter cette analyse, il est recommandé d’entreprendre des revues de dépenses publiques de certains secteurs prioritaires comme l’éducation et la santé ainsi que des secteurs productifs comme le développement rural et les transports. Ces revues sectorielles3 permettront d’analyser des dotations intra sectorielles et de déterminer les contraintes qui ralentissent l’atteinte des résultats escomptés. Dans le contexte d’une augmentation future des dépenses publiques grâce aux revenus tirés de l’exploitation du pétrole, de telles analyses sectorielles permettront de dégager des pistes de solutions pour améliorer l’alignement des politiques sectorielles et les dotations budgétaires. Elles permettent également de trouver des solutions qui sont souvent de nature à renforcer les capacités d’absorption de tous ces secteurs. Une telle approche permettra également de fournir des informations utiles pour la formulation des CDMT sectoriels en lien avec le CDMT global. Enfin, cet agencement permettra de trouver les meilleurs mécanismes de financement et de partenariat4 pour le développement durable de ces secteurs.

12. Concernant les dépenses de biens et services de l’administration publique, certaines mesures ont été prises en 2006 pour rationaliser la gestion de ces crédits. Au titre des mesures, il s’agit de ventiler toutes les charges récurrentes des différents départements au niveau de leurs dotations respectives afin de réaliser des économies. Il s’agit également de mettre en œuvre les mesures relatives à la modernisation de l’administration publique prévue dans le rapport du comité interministériel sur la bonne gouvernance. Pour ces dernières mesures, le PRECASP apporte en partie un appui technique et financier à la mise en œuvre des mesures.

13. Outre les moyens de l’administration, la qualité des services publics dépend surtout de la motivation et de l’engagement des fonctionnaires de l’Etat. En conséquence, l’amélioration du niveau de rémunération des fonctionnaires accompagnée de mesures permettant de renforcer la conscience professionnelle telle que l’adoption d’un code de déontologie et la mise en place d’une politique d’évolution de carrière liée aux performances constituent des éléments importants pour rendre la fonction publique plus attractive et assurer une meilleure qualité de services publics.

3. La déconnexion entre le programme d’investissement public et le plan d’actions prioritaires du CSLP

14. La présente analyse a permis de souligner que le plan d’actions prioritaires, tel qu’il a été préparé, n’a pas été utilisé comme un élément de base pour la programmation des crédits d’investissements publics. La faiblesse des capacités de programmation de l’administration explique l’existence de différentiels importants entre les estimations des coûts de réalisation des actions prioritaires du CSLP d’une année à une autre. L’on constate également l’absence d’une répartition spéciale des investissements nécessaires à la réduction de la pauvreté. L’absence d’évaluation de coûts récurrents des investissements prioritaires dans le plan d’actions prioritaires constitue une lacune notable.

3 Une revue des dépenses du secteur rural est en cours d’élaboration. Il est prévu que le PRECASP finance la réalisation des revues de dépenses pour certains prioritaires. 4 Public-privé, implications des bénéficiaires, etc.

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15. Pour corriger cette situation et afin que les objectifs stratégiques de développement économique et social puissent être atteints de façon cohérente, les recommandations suivantes sont proposées :

� le plan d’actions prioritaires du CSLP doit identifier toutes les actions à mettre en œuvre de façon intégrée pour traiter les contraintes de développement économique et social du pays en conformité avec les stratégies et CDMT sectoriels ;

� l’estimation des coûts de mise en œuvre du plan d’actions prioritaires doit identifier les investissements et les coûts récurrents sur la base de l’évaluation des programmes exécutés et d’identification de coûts unitaires ;

� une certaine flexibilité doit exister dans l’élaboration du plan d’actions et de sa mise en œuvre en vue de la prise en compte des enseignements tirés de l’exécution annuelle et de la possibilité d’insérer de nouvelles activités prioritaires ;

� l’exercice devrait pouvoir répartir les actions prioritaires des régions de telle sorte que les contraintes spécifiques de chaque wilaya puissent être levées ;

� le cadre stratégique de lutte contre la pauvreté et son plan d’actions prioritaires devraient être utilisé comme seule source de programmation budgétaire du BCI et du budget de fonctionnement.

16. L’alignement du plan d’actions prioritaires et de la programmation budgétaire nécessite le recourt systématique à la programmation budgétaire pluriannuelle. Ce qui permettra d’allouer les ressources par objectifs stratégiques et non par besoins. Cette approche permettra de responsabiliser les acteurs sectoriels par rapport aux objectifs de leur secteur. Cependant, ce type d’approche exige la disponibilité d’outils performants de suivi-évaluation pour renseigner sur l’évolution des différents indicateurs liés aux objectifs stratégiques. Le renforcement des capacités de programmation et de suivi-évaluation au niveau des départements sectoriels, des Finances et des Affaires économiques et du développement constitue un élément clé pour l’alignement des deux exercices, tel qu’ici suggéré. L’appui prévu dans le projet de renforcement de capacités du secteur public (PRECASP) relatif à ces deux aspects pourra contribuer à mettre en œuvre de façon graduelle cette recommandation, notamment par l’intégration efficiente du processus CDMT au processus d’élaboration de la loi de finances et du BCI.

4. La programmation, l’exécution budgétaire et comptable

17. Toutes les évaluations sur le système de gestion des finances publiques partagent à peu près les mêmes conclusions sur ses insuffisances et sur les mesures à mettre en œuvre pour le renforcer. Les faiblesses se situent aussi bien au niveau de la programmation qu’au niveau de l’exécution budgétaire et comptable. Malgré les efforts fournis au cours des derniers mois, le système, tel qu’il se présente, ne peut ni assurer la gestion rationnelle de ressources importantes attendues5, ni constituer une base pour l’évolution vers une économie moderne.

18. Comme beaucoup de pays en développement bénéficiant de ressources extérieures pour le financement de l’investissement public, la Mauritanie dispose de deux documents budgétaires préparés et exécutés de façon différente. Cette situation limite l’efficience de l’exécution du budget et ne contribue pas à avoir une visibilité globale sur les dépenses de l’Etat. La classification fonctionnelle n’est pas encore opérationnelle ce qui fait que le suivi et l’évaluation des dépenses sociales et de

5 Les ressources additionnelles générées par l’exploitation pétrolière, l’annulation de la dette multilatérale et l’aide publique au développement.

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réduction de la pauvreté ne sont pas effectifs. La programmation se caractérise par l’absence d’une vision prospective à long terme, l’appropriation limitée de l’approche CDMT et sa faible mise en œuvre, et la centralisation de la programmation budgétaire.

19. L’exécution budgétaire a été marquée par l’exécution d’importantes dépenses extrabudgétaires au cours de la dernière décennie. La centralisation de l’exécution budgétaire qui génère une lourdeur des procédures et une longueur des délais a subi une réforme graduelle qui consiste à déconcentrer l’ordonnancement vers des ministères pilotes. Toutefois, l’application informatique qui devrait concourir à réaliser les objectifs de cette reforme en termes de réduction des délais n’a pas encore été mise en place. Les dépenses faites dans le cadre des notifications de crédits au niveau des régions sont considérées comme des opérations provisoires. Leur régularisation constitue un facteur qui rallonge la clôture des comptes.

20. Jusqu’à la fin de 2005, l’on notait une faiblesse des capacités du trésor et de la comptabilité publique. La centralisation des fonctions et responsabilités au niveau du Trésorier général constitue une limite au bon fonctionnement du Trésor. Outre cette centralisation des fonctions du Trésorier, le trésor public ne disposait pas d’un système de gestion de trésorerie et de régulation budgétaire. Les faibles capacités et les procédures utilisées (dépenses hors budget) ne permettaient pas d’assurer une production régulière de balance exhaustive du trésor. L’absence de réconciliation régulière des comptes du Trésor avec la BCM ne permettait pas de relever les écarts, de les expliquer et de trouver des solutions adéquates.

21. La plupart des recommandations formulées dans la RDP de 2004 demeurent pertinentes. Elles sont reprises ici en se basant sur les nouveaux défis relevés dans l’analyse des procédures actuelles de programmation et d’exécution budgétaire et comptable et visent à réduire les dysfonctionnements identifiés. Elles ont été largement discutées avec les autorités mauritaniennes et font globalement l’objet d’un consensus. D’ailleurs la plupart de ces mesures sont inscrites dans le rapport du comité interministériel sur la bonne gouvernance et reprises dans le nouveau plan d’actions du CSLP. Leur mise en œuvre qui requiert un renforcement de capacités sera prise en charge, en partie, par le PRECASP6.

Présentation et programmation budgétaire

22. Par rapport à l’intégration du BCI dans la LdF, une étude détaillée pourra être réalisée dans le cadre du PRECASP pour trouver la meilleure piste à l’intégration de toutes les transactions financières de l’Etat dans un seul document et tendre vers une harmonisation du système d’exécution des dépenses publiques.

23. En ce qui concerne la présentation du budget, il est important de pouvoir suivre les dépenses sociales et de réduction de la pauvreté. Dans le court terme, les classifications administrative et économique devraient être améliorées. En parallèle, il est nécessaire d’adopter la classification fonctionnelle pour permettre de suivre les dépenses de réduction de la pauvreté et les dépenses allouées aux secteurs sociaux. L’introduction d’une composante géographique dans la nomenclature administrative est impérative pour rendre opérationnel les Programmes régionaux de lutte contre la pauvreté (PRLP).

6 Projet de 13 millions de dollars EU sur financement IDA avec une composante finances publiques de plus de 5 millions de dollars EU. Ledit projet qui couvre une période de 3 ans, sera présenté au Conseil d’administration de la Banque mondiale en juillet 2006.

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24. L’approche actuelle du Gouvernement qui consiste en l’élaboration d’un CSLP, d’un CDMT global puis de CDMT sectoriels fondés sur ce cadre et déclinés en plans d’actions opérationnels doit être renforcée. L’approche entamée dans le domaine par la Tunisie est un bon exemple. Cette approche consiste en la mise en place d’une cellule provisoire au sein du ministère des finances qui travaille uniquement sur cette réforme au lieu de faire gérer le dossier par les différentes directions opérationnelles accaparées par leur gestion quotidienne peut constituer une source d’inspiration pour la Mauritanie. Par ailleurs, un dispositif procédural devrait être développé pour garantir la pérennité du système en liant le CSLP, les stratégies sectorielles, les CDMT global et sectoriels à la préparation du budget de l’Etat. L’institutionnalisation du processus budgétaire prenant en compte l’approche CDMT devrait être envisagée.

Exécution budgétaire et comptable

25. La réussite de la réforme de la déconcentration de l’ordonnancement entamée en 2005 nécessite d’une part, de mieux spécifier les attributions du contrôle financier rattaché au secrétariat général du gouvernement par rapport à celles des contrôleurs financiers rattachés au Ministre des Finances et d’autre part, de désigner l’entité au sein du Ministère des Finances chargée de coordonner les activités des contrôleurs financiers. Le déploiement de l’application informatique RACHAD dans les ministères est nécessaire pour améliorer considérablement l’efficacité de la dépense et atteindre les objectifs de la réforme de la déconcentration de l’ordonnancement en termes de réduction des délais d’exécution budgétaire. Il est par ailleurs nécessaire de déterminer dans les textes et dans l’application, les délais impartis à chaque responsable de la chaîne de dépense afin de limiter la durée de réalisation d’une opération. Le développement d’un module paiement reliant RACHAD au Trésor public contribuera à rationaliser le circuit et à payer les dépenses dans les délais.

26. Quant à la déconcentration de l’engagement et de l’ordonnancement des dépenses vers les régions, elle devrait être progressive et réalisée après la déconcentration totale de l’ordonnancement vers les ministères dépensiers. L’aspect provisoire des opérations faites au niveau local devrait être modifié afin que les dépenses faites dans le cadre des notifications de crédits soient considérées comme des opérations définitives et enregistrées comme telles par le comptable public local. C’est une mesure qui contribuerait à réduire les délais de clôture des comptes.

27. Par rapport à l’exécution comptable, une réorganisation de la DTCP s’impose pour dissocier les fonctions du trésor. Dans le court terme, il est recommandé de créer une entité de comptable principal chargé des dépenses. Une réorganisation profonde pourrait être envisagée pour créer (i) une direction du trésor et de la comptabilité publique ayant pour vocation de gérer la trésorerie de l’Etat et de produire les comptes et documents de synthèse et (ii) au niveau des services extérieurs, un réseau de comptables publics dépendants hiérarchiquement de la direction centrale. Concernant la production des comptes, il est nécessaire d’étendre la méthode de la partie double à l’ensemble des services extérieurs du Trésor, établir des liens entre la comptabilité du Trésor et celle du budget et continuer à améliorer le rapprochement entre les comptes de la BCM et ceux du Trésor. Il est opportun de consolider les acquis7 de ces derniers mois pour continuer la production régulière d’une balance du Trésor. Ceci nécessite de procéder à l’enregistrement de toutes les recettes dans les comptes d’exécution budgétaire et faire le transfert des balances d’entrées des comptes d’exécution budgétaire aux comptes de résultat provisoire. L’exhaustivité du compte de gestion qui sera produit dépend de la qualité de cette balance du Trésor.

7 Au niveau du Post script, les progrès des derniers mois sont énumérés.

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5. Contrôle budgétaire, audits et évaluation des dépenses publiques

28. Malgré la multiplicité des types de contrôles, leur impact est insignifiant sur l’application de la réglementation. Le renforcement des institutions de contrôle est inscrit comme une priorité dans l’agenda du Gouvernement pour améliorer l’efficacité et la transparence de la gestion des biens publics. La mise en place de l’Inspection Général d’Etat peut contribuer à renforcer la transparence dans la gestion des deniers publics mais il serait souhaitable que les nombreuses institutions de contrôle se concertent avant l’établissement de leur programme annuel, ceci pour éviter, d’une part, un double emploi, d’autre part, la gêne des institutions à contrôler. Par ailleurs, une concertation renforcée permet une meilleure couverture de contrôle. Compte tenu de la restriction des moyens, une réflexion sur les principaux axes de contrôle et les résultats attendus est fortement recommandée. Dans certains cas, une modification des textes ainsi qu’une révision des procédures pourraient réduire de façon considérable les possibilités de détournement et de corruption.

29. En ce qui concerne la poursuite des délits décelés par les institutions de contrôle, il pourrait être utile de créer auprès du parquet, par exemple, une division « délits économiques et financiers ». Quant au Parlement, son contrôle externe pourrait être renforcé par la création de nouvelles passerelles entre celui-ci et la Cour des Comptes (à travers les textes juridiques, débat sur le rapport annuel intégral en présence du Président de la Cour des Comptes, possibilité de saisie de la Cour des Comptes par le Parlement,…). La présentation au Parlement par le Ministre des Finances d’une revue à mi-parcours sur l’exécution du budget servirait également les institutions de contrôle et contribuerait à la transparence.

30. Par rapport au système de passation des marchés, pour assurer une réussite de ce programme de réforme, il est nécessaire d’impliquer tous les acteurs aux différentes étapes de la révision du code afin d’assurer son appropriation par les services de passation chargés de son application. Les règles qui seront définies devraient pouvoir être exécutées de façon impartiale, afin de contribuer à la création d’un environnement stable et bien régulé, de promouvoir la concurrence, la prévention de la corruption, la transparence et la responsabilité dans la gestion des deniers publics.

31. Au niveau du système d’audit et de contrôle, celui-ci ne pourrait fonctionner de façon efficiente que si les administrations publiques déploient des efforts considérables pour améliorer le système d’archivage. Ceci nécessite une formation des agents sur les pièces justificatives qui doivent accompagner toute dépense publique à toute étape du circuit budgétaire. Le respect des règles élémentaires dans le domaine en est la base.

32. Un renforcement des capacités du MF et du MAED en matière de suivi-évaluation est nécessaire pour permettre aux différents acteurs de déterminer dans quelle mesure les ressources employées ont permis de réaliser les objectifs visés. Un système de suivi-évaluation performant, impliquant tous les acteurs, peut fournir des indications importantes aux fins de décider d’étendre la portée d’un programme, de le modifier ou de l’interrompre. Le suivi des dépenses PPTE devrait s’étendre à toutes dépenses de réduction de la pauvreté et une évaluation de leur impact.

6. Progrès récents : un début d’amélioration de la gestion des finances publiques

33. Au cours des différentes missions économiques de l’année 2005 et début 2006, les mesures préconisées dans la RDP 2004 ont toujours fait l’objet de discussions afin de trouver les meilleures pistes pour les mettre en œuvre. De même, dans le cadre de la préparation du projet renforcement de capacités du secteur public (PRECASP), les discussions se sont focalisées sur la mise en œuvre de ces mesures en prenant en compte la situation préoccupante du pays relative à l’instauration de la transparence dans la gestion des deniers publics. Les nouvelles autorités mauritaniennes en place

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depuis le 3 août 2005 se sont engagées à entamer la mise en œuvre de la plupart des mesures formulées dans le présent rapport. D’ailleurs, plusieurs de ces mesures sont en cours de réalisation ou seront mises en œuvre pendant les mois à venir :

i) Au niveau de la formulation du budget et de sa présentation :

� la LdF 2006 est plus exhaustive et sincère que celles des années antérieures. On note également une réduction des dépenses communes. Un exercice est en cours pour reclasser le budget de 2006 en nomenclature fonctionnelle. Ceci permettra d’utiliser la nomenclature fonctionnelle retenue pour la présentation de la LdF 2007 et pour le suivi des dépenses publiques ;

� le projet de CDMT global 2007-2009 a été soumis pour commentaire à la banque et au FMI fin avril 2006, il doit servir de base pour la préparation de la LdF 2007.

ii) Au niveau de l’exécution de la dépense :

� l’arrêt du recours à des dépenses hors budget semble avoir été observé car dans les situations communiquées, l’exécution budgétaire s’est faite en conformité avec les crédits adoptés dans l’ordonnance sur la Loi de Finances 2006 jusqu’à fin mars;

� la mise en place de la déconcentration de l’ordonnancement par l’utilisation prévue du logiciel Rachad au niveau du Ministère des finances, Ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche scientifique et Ministère de l’enseignement fondamental et secondaire est prévue avant la fin de l’année 2006.

iii) Au niveau de la production des rapports budgétaires et comptables :

� le Trésor produit mensuellement la balance du Trésor et du TOFE :

� le Trésor procède à la réconciliation hebdomadaire des comptes avec la situation financière de la BCM.

iv) Au niveau du contrôle :

� La mise en place de l’Inspection Générale d’Etat qui privilégie la réalité du service fait à la simple vérification formelle des pièces justificatives de la dépense

� une étude pilotée par un comité national est en cours de réalisation pour asseoir les fondements de la réforme du code de passation de marchés ;

� un don institutionnel de la Banque mondiale est mobilisé pour accompagner le Gouvernement dans la réussite de cette réforme de la passation des marchés publics.

34. Compte tenu du caractère transitoire8 du Gouvernement actuel, les autorités ne semblent pas disposées à formuler une stratégie de réformes du système de gestion des finances publiques sur une période de moyen terme. Une approche stratégique aurait permis de déterminer les différentes étapes et les responsabilités. Afin de pouvoir évaluer les progrès réalisés et jeter les bases d’une stratégie de réformes, il serait pertinent de programmer une évaluation PEFA après la période de transition. Cette nouvelle évaluation pourrait aussi utiliser la nouvelle approche de la Banque qui consiste à analyser la dépense publique comme outil de relance de la croissance et non seulement comme instrument de stabilisation du cadre macro-économique.

8 La fin de la transition est prévue en mars 2007 avec les principales étapes suivantes : référendum constitutionnel en juin 06, les élections municipales et législatives en novembre 06, les élections sénatoriales en janvier 07 et les élections présidentielles à finaliser avant fin mars 2007.

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PARTIE I

GENERALITES & ANALYSE DES DEPENSES PUBLIQUES

1

Recents développements economiques et leur impact 1.1. L’objectif de ce chapitre est de présenter le cadre global de gestion des finances publiques en Mauritanie. Après le contexte général, le chapitre brosse brièvement l’évolution des performances économiques des dernières années après les dérapages macro-budgétaires. Le chapitre finit par une analyse de l’évolution des principaux indicateurs de pauvreté et de bien être après la mise en œuvre du premier plan d’actions du CSLP.

A CONTEXTE

1.2. La relative stabilité politique qui prévalait en Mauritanie depuis 1990 s’est progressivement dégradée, avec des tentatives de coup d’Etat entre 2003 à 2005. A la suite du coup d’Etat en août 2005, un Conseil Militaire pour la Justice et la Démocratie (CMJD) a été établi pour assurer une transition de dix neuf mois en vue de la mise en place de nouvelles instances démocratiques. Outre, les différents changements au niveau politique intervenus à partir de 1978, le paysage socioculturel de la Mauritanie a subi une transformation rapide d’une société essentiellement nomade au début des années 1960 vers une société sédentaire avec la moitié de la population vivant dans les zones urbaines.

1.3. L’économie mauritanienne a également connu des mutations importantes dans les années 90 qui ont été marquées par la mise en œuvre de réformes dans le cadre des programmes d’ajustements. C’est une période caractérisée par la privatisation de la plupart des entreprises publiques, le lancement des bases de la diversification de l’agriculture irriguée, une relative amélioration de certains facteurs de compétitivité et l’essor de l’économie des services. Toutefois, des dysfonctionnements structurels qui persistaient déjà au cours des années 1990 continuent à exister au moment où le pays va devenir exportateur de pétrole.Les progrès relatifs des années 1990 ont été confrontés à des dérapages considérables constatés dans la gestion macro-économique non transparente du pays entre 1992 et 2005. Ce qui fait que la performance économique du pays a été très irrégulière et en dessous des objectifs prévus. La mise en œuvre du cadre stratégique de lutte contre la pauvreté, élaboré en 2001, a été exécuté dans un contexte marqué par une politique budgétaire expansionniste exécutée en partie hors budget et générant un accroissement monétaire et de l’inflation, un déficit budgétaire chronique ainsi qu’une détérioration de la position extérieure du pays.

1.4. Concernant la croissance, elle a été en moyenne de 3.3% sur la période 2000 à 2004 en deçà de l’objectif initial qui tablait sur une croissance annuelle de 7% mais plus élevée que la croissance moyenne des pays de l’Afrique au sud du Sahara. Le niveau de croissance le plus bas est observé en 2002 où elle a été de 1.1% uniquement. Le secteur des services a contribué fortement à la réalisation de ce niveau de croissance grâce notamment au boum des télécommunications. En plus du secteur des services, malgré la capacité limitée d’exécution des Bâtiments et Travaux Publics (BTP), ce secteur a contribué à la réalisation de ce niveau de croissance. Comme le montre le graphique en annexe sur ‘l’évolution de la contribution des différents secteurs à la croissance’, la contribution du secteur primaire a évolué en dents de scie à cause de leur vulnérabilité par rapport aux chocs exogènes. La production du secteur agricole dépend fortement des aléas climatiques et des fléaux tels que les criquets pèlerins. D’ailleurs, entre 2001 et 2004, différents fléaux ont affecté le monde agricole à savoir les pluies froides qui ont décimé une part importante du bétail, la sécheresse et l’invasion acridienne qui ont eu un impact très négatif sur la production agricole. Quant au secteur minier, le niveau de sa contribution est lié à la demande internationale et aux prix du minerai de fer déterminé sur le marché international. Malgré la conjoncture favorable sur le marché international, la contribution du secteur minier a été faible à cause des problèmes de capacités de production de la

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SNIM9. Le secteur de la pêche qui constitue aussi un facteur important de la croissance continue à faire face à des problèmes de surexploitation, d’absence d’infrastructures adéquates de débarquements et d’industries de transformation. Le secteur privé qui est considéré comme élément de relance de la croissance fait face à des problèmes de régulation et évolue dans un environnement peu favorable à sa promotion.

1.5. La contrainte de ressources qui a affecté le pays depuis l’indépendance et le rendait dépendant du financement extérieur, va se desserrer progressivement grâce à la manne pétrolière. En effet, la production du champ pétrolier offshore « Chinguetti » est en cours depuis février 2006 avec une prévision de production de 75 mille barils/jour sur environ 9 ans. La production annuelle atteindrait 18,1 millions de baril, et les recettes attendues sont projetées à 430 millions $EU pour 2006. L’intensification des activités de recherche, de promotion et d’exploration pétrolières se poursuit et devra aboutir à l’exploitation d’autres champs dans le court terme. L’exploitation des autres gisements offshore devrait démarrer au cours des prochaines années, dont le plus important « thiof » serait opérationnel dès 2008. Il est attendu que les revenus qui seront procurés par l’exploitation pétrolière feront presque doubler le PNB/tête (de 685 $EU actuellement à 1.360 $EU en 2010). Un résumé présentant les prévisions sur les ressources attendues du pétrole est joint en annexe.

1.6. Le pays est entré dans le cercle des pays producteurs de pétrole sans préparation, et particulièrement sans une vision stratégique du secteur. La formation des capacités nationales dans les différents domaines (exploration, négociation et suivi des contrats de partage de production,…), la préparation des entreprises nationales aux nouvelles opportunités de marchés ou une réflexion sur la stratégie d’utilisation des nouvelles ressources publiques attendues sont autant de domaines qui n’ont pas été suffisamment analysés. En parallèle de la RDP, un rapport économique pays est en cours d’élaboration pour analyser le secteur pétrolier et son impact sur l’économie mauritanienne.

Encadré 0-1 : Politique de gestion des revenus pétroliers

Afin de mener une politique transparente de gestion des revenus des industries extractives au bénéfice de ses populations, la Mauritanie a décidé d’adhérer à l’Initiative de Transparence dans les Industries Extractives (ITIE). Dans ce cadre, le Gouvernement a créé un fonds national destiné à recevoir toutes les recettes pétrolières. Le fonds national consiste en un compte en devise ouvert à l’étranger et géré par le Ministère des Finances qui peut déléguer cette gestion à la Banque centrale de Mauritanie. Ce fonds ne doit pas servir de gage et doit seulement être utilisé au titre d’inscriptions budgétaires adoptées par Loi des Finances. Les excédents des recettes qui ne seront pas utilisés dans le Budget de l’Etat feront l’objet d’un placement à terme.

B. LES DÉRAPAGES DANS LA GESTION MACRO-ÉCONOMIQUE

1.7. A compter du début des années 1990, les principaux acteurs de la gestion économique en Mauritanie ont mis en œuvre des politiques budgétaires expansionnistes sans se soucier de la soutenabilité des dépenses et de leur impact sur le reste de l’économie et sur les conditions de vie des populations. La principale question qui se pose est : avaient-ils des informations exhaustives qui leur permettaient de mesurer la portée des décisions prises. La réponse probable est non car d’une part, les pratiques ne permettaient certainement pas de consolider les informations pertinentes au moment opportun et d’éclairer les décideurs et d’autre part, le changement des décideurs a été très fréquent sur la période 1992-2004. Par ailleurs, il est clair qu’il y avait une volonté manifeste de gérer les crédits publics dans l’opacité totale et de répondre aux priorités conjoncturelles des politiques de façon non transparente sans une estimation de l’implication de la dépense sur l’équilibre du cadre macro-

9 La contribution du secteur minier à la croissance a connu des baisses en 2001 et 2002.

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économique. Enfin, il est visible que cette gestion ne tenait pas compte d’une programmation macro-économique de court et moyen terme.

Evolution des principaux agrégats macroéconomiques

1.8. Les dernières statistiques économiques font ressortir que les autorités mauritaniennes ont eu recourt à des procédés qui ont conduit à des déviations majeures des politiques de stabilité macro-budgétaire qui étaient théoriquement inscrites dans les engagements du Gouvernement définis dans le cadre stratégique de lutte contre la pauvreté et les politiques publiques qui l’ont précédé. A partir de 1992, la détérioration de plusieurs agrégats macroéconomiques a été progressive atteignant un niveau culminant en 2003 et 2004 avec une forte augmentation de l’inflation, des déficits budgétaires consécutifs et une détérioration progressive du solde extérieur.

Encadré 0-2 : Crise de confiance entre la Communauté des Bailleurs et la Mauritanie

La Mauritanie a connu une période de crise de confiance avec les institutions de Breton Woods entre 2003 et 2005. Les dérapages dans la gestion économique et le miss-reporting ont affecté les relations de la Mauritanie avec les institutions de Bretton Woods. En Novembre 2004, les autorités mauritaniennes ont demandé l’annulation de la facilité de réduction de la pauvreté et de croissance (FRPC)10 conclue avec le Fonds Monétaire International (FMI). Quant à la Banque mondiale (BM), elle a suspendu en 2004, la préparation du premier crédit d’appui à la réduction de la pauvreté (CASRP)11. Cette situation a ainsi empêché plusieurs autres bailleurs notamment la Banque Africaine de Développement (BAD) et la Commission Européenne (CE) de préparer un appui budgétaire pour le pays.

Toutefois, les nouvelles autorités ont accepté de procéder à une révision des statistiques économiques sur la période 1992-2004, de faire vérifier de façon indépendante les états financiers de la Banque Centrale correspondant à la fin 2003 et de divulguer les renseignements disponibles afin qu’il soit possible de confirmer les réserves officielles. Ces nouvelles dispositions ont permis de conclure un programme suivi par les services (SMP) du FMI entre la Mauritanie et le FMI pour le premier semestre de 2006. La mise en œuvre satisfaisante de ce programme qui a fait l’objet d’une première revue en avril 2006 permettra de consolider progressivement la confiance des donateurs dans la gestion économique du nouveau Gouvernement.

1.9. Sous l’impact du volume important de dépenses publiques, exécutées hors du budget, le solde budgétaire (hors dons) a connu des déficits consécutifs d’une moyenne annuelle d’environ 11% du PIB sur la période 2000 à 2004. Le déficit le plus élevé a été réalisé en 200312 avec un pic de 16,4% du PIB. Ces déficits ont été financés principalement par la Banque Centrale de Mauritanie (BCM) à travers l’émission monétaire. Ce qui a conduit à une perte de change importante induite par la réduction des réserves officielles qui sont estimées à 0,5 mois d’importations en fin 200413. Le tableau ci-dessous montre que sur la période 2000 à 2004, le déficit budgétaire a été financé à hauteur de 4% du PIB par an à travers le recourt ponctuel au financement extérieur exceptionnel14 à des taux non concessionnel. L’appui budgétaire traditionnel s’est progressivement réduit alors qu’il allégeait considérablement la balance de paiement et finançait une part importante des importations. Le financement intérieur a été en moyenne annuelle de près de 4% du PIB sur la période considérée. L’une des résultantes de ces dérapages est l’accumulation des arriérés de paiement qui sont entrain d’être résorbés par les nouvelles autorités.

10 La FRPC avait été conclue en juillet 2003. 11 Une série de trois CASRP était programmée dans le CAS mais aucun appui budgétaire BM n’a pu être fourni au pays sur la période 2002-2005. 12 C’est l’année de mise en œuvre du plan d’urgence 13 Soit 39 millions $EU de réserves officielles en fin 2004. 14 Les autorités ont eu recourt au préfinancement des importations par des banques étrangères.

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Table 0.1 : Evolution du solde budgétaire et son financement (en % du PIB)

2000 2001 2002 2003 2004

Total des recettes y compris dons 24.7 24.7 34.8 35.4 32.9Total des recettes hors dons 21.8 20.7 30.4 30.7 29.7Total des dépenses 30.7 35.0 37.6 47.2 37.7

Solde hors dons -8.9 -14.4 -7.2 -16.4 -8.0

Solde y/c dons -6.0 -10.4 -2.9 -11.8 -4.8

Financement 6.0 10.4 2.9 11.8 4.8

Extérieur (net) 0.4 -0.3 0.8 0.2 0.0

Emprunts (nets) 0.4 -0.3 0.8 0.2 0.0

Tirages Projets 2.8 2.9 4.1 4.1 3.6

Tirages programme 2.8 1.6 1.5 0.5 0.0

Amortissement -5.2 -4.8 -4.9 -4.4 -3.6

Intérieur 2.4 13.2 -2.7 6.1 -1.0

Système bancaire 2.9 13.4 -2.7 6.1 -1.0Autres -0.5 -0.2 0.0 0.0 0.1

Dépenses ordonnancées et non règlées -1.5 1.0 -4.5 -0.6 -1.4

Instances de paiement (DBC) 0.2 0.4 2.7 1.9 1.1

Erreurs et omissions 1.1 -7.5 2.1 0.2 2.7

Extérieurs exceptionnels 3.5 3.6 4.5 3.9 3.4

Source : MF

1.10. Malgré les dérapages, la Mauritanie a continué à assurer la viabilité de la dette extérieure15.L’encours de la dette extérieure publique rapporté au PIB qui était de 181,4% en 2001 est d’environ 109,1% en 2005. La Mauritanie fait partie de la liste des pays PPTE pouvant bénéficier de l’initiative du G8 relative à l’annulation de la dette des institutions multilatérales. Le processus d’évaluation pour son éligibilité à cette initiative est en cours au niveau de la Banque mondiale et des autres institutions concernées. Plusieurs lacunes16 continuent d’affecter la gestion de la dette extérieure en Mauritanie à savoir la faible coordination des entités impliquées, la non disponibilité d’une application unique de gestion automatisée et la faiblesse des capacités dans le domaine.

1.11. Ces dépenses massives financées par la création monétaire ont eu également un impact négatif sur les prix. Ces derniers ont connu une augmentation significative contrairement aux prévisions17 inscrites dans le CSLP qui visaient une maîtrise de l’inflation pour réduire la pauvreté et les inégalités. La hausse des prix s’est accélérée sur la période passant de 6.8% en 2000 à 10,4% en 2004 et 12,1%

15 La Mauritanie a atteint le point d’achèvement de l’Initiative PPTE renforcée en juin 2002, ce qui lui a permis de bénéficier réaliser une réduction considérable du service de la dette en pourcentage des exportations, qui était de 9% en 2004 contre 23% 2000. 16 L’installation du logiciel ‘Système de gestion automatisée de la dette extérieure’ (SYGADE) d’installation au niveau de la BCM et du MF est prévue dans le court terme. 17 Les prévisions tablaient sur une inflation de 2.4% en 2004.

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en 2005. Outre, l’expansion monétaire et la dépréciation de l’ouguiya par rapport à l’euro18, cette progression est également due à la mauvaise campagne agricole de 2001 et la hausse des prix du pétrole au niveau international. Le solde extérieur (hors importations) a aussi subi un choc, en déficit continu sur la période. Le solde courant sans les importions liées à l’exploitation pétrolière a été déficitaire sur toute la période marquée par un pic de -37,9% du PIB en 2004.

1.12. La politique monétaire a naturellement suivi les dérives expansionnistes de la politique budgétaire. Elle a eu pour conséquence une forte croissance de la masse monétaire qui a connu une évolution de 23,3% par an entre 2000 et 2004. Ses effets négatifs se traduisent également par une forte hausse du crédit intérieur qui a plus que doublé entre 2000 et 2004. Le crédit à l’Etat est passé de 31.4 milliards d’UM (MUM) à 129.9 MUM en 2004. Les mesures introduites à savoir la création du comité monétaire au niveau de la BCM et l’usage d’instruments monétaires indirects19, si elles ont été réellement mises en œuvre, n’ont pas abouti à une gestion prudente de la politique monétaire. Les instruments qui devaient renforcer la politique de change n’ont pas été fonctionnels. En effet, la mise en place du marché de change élargi (MCE) qui était programmée n’a pas pu atténuer la hausse de la prime sur le marché de change parallèle traduisant ainsi la réduction de la confiance en la monnaie nationale. Cette dernière a enregistré une dépréciation continue et régulière par rapport à l’euro à compter de mi-2001, en suivant les variations relatives euro/dollar. Par contre, vis-à-vis du dollar l’ouguiya est restée quasi-stable entre 2003 à 2004, oscillant entre 255 et 270 UM pour un dollar EU.

Encadré 0-2 : Les mesures de politique monétaire et de change en cours Les nouvelles autorités se sont engagées à redresser la situation macro-économique du pays par la mise en place de mesures correctives qui permettront d’assurer un développement soutenu de l’économie mauritanienne et l’utilisation rationnelle et optimale des revenus pétroliers. Des mesures de resserrements monétaires ont été entamées et la BCM s’est engagée à ne plus financer directement le déficit budgétaire. L impact recherché est de contenir l’inflation et de renforcer l’accumulation des réserves officielles en devises. Afin d’atteindre les objectifs visés, la BCM continue de s’appuyer sur le taux de réserve obligatoire, à faire des interventions régulières sur le marché de change pour limiter l’appréciation du TCER et à jouer sur la variation du taux directeur de la BCM qui a connu un relèvement à deux reprises (février et octobre 2005).

Evolution des finances publiques

1.13. Les bonnes performances enregistrées en matière de recettes ont fortement contribué à atténuer les effets négatifs des politiques budgétaires expansionnistes. Globalement, les recettes publiques (hors dons) ont fortement progressé en passant de 21,8% du PIB en 2000 à 29.7% en 2004. Cette progression est obtenue en partie grâce à la performance des recettes fiscales qui ont augmenté de manière significative passant de 13,7% du PIB en 2000 à 14,9% en 2004. Comme le montre le tableau ci-joint, le volume de recettes fiscales de la Mauritanie dépasse largement celles de la moyenne des pays à faible revenu mais les performances des pays comme la Tunisie et l’Afrique du sud sont beaucoup plus élevées à cause du niveau de développement plus affirmé de leur économie. La poursuite des réformes destinées à faire baisser les tarifs et à simplifier les procédures fiscales a été un

18 La moitié des importations de la Mauritanie proviennent en grande partie des pays de la zone Euro. 19 L’administration de taux d’intérêt (grille de taux fixés par la BCM suivant la durée et l’objet des crédits a été progressivement abandonnée. Les taux d’intérêt sont désormais complètement libéralisés, la seule limite étant donné par un taux débiteur plafond égal au taux directeur de la BCM. Le taux directeur de la BCM correspond au taux de prise en pension livrée contre bons du trésor. Fixé à 11% en octobre 2001, il atteint actuellement 14% suite aux hausses récentes décidées par la BCM et avalisées par le Comité de Politique monétaire et de change (CPMC). Plus dix points de pourcentage (10%) et un taux minimum sur les dépôts sur livre à 8%.

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facteur déterminant à l’amélioration des recettes fiscales. Les différentes mesures mises en œuvre dans le domaine de la fiscalité sont présentées en annexe. On observe un élargissement limité de l’assiette fiscale et une amélioration relative du recouvrement, notamment sur la Taxe sur la valeur ajouté (TVA) intérieure et en direction de la société nationale des industries et des mines (SNIM), les droits de douane et l’impôt foncier.

Table 1.2 : Recettes fiscales (en % du PIB)

2003 2004

Mauritanie 13 15

Afrique du sud 24 26

Tunisie 21 21

Pays à faible revenu 10 10

Source : WDI

1.14. En dépit de l’amélioration du volume des recettes réalisée, le domaine fiscal demeure confronté à des insuffisances. En effet, le recouvrement reste inefficace car beaucoup d’entreprises échappent à la fiscalité, il en est ainsi particulièrement pour les activités économiques du secteur informel. Une des conséquences est que l’assiette fiscale demeure étroite par rapport aux potentialités du pays. Cette situation est imputable globalement aux faibles capacités humaines et matérielles de la Direction Générales des Impôts, à la permanence des lacunes dans le système d’information sur les contribuables et au suivi déficient des entreprises non soumises au régime du réel et au faible rendement de l’impôt foncier. Un autre facteur critique est lié à la douane dont le système d’exonérations et la lourdeur des procédures douanières ont un impact négatif sur ses performances. L’insuffisance de moyens de lutte contre la fraude affecte également la rentabilité des services de la douane. Sur le registre fiscal, outre les faiblesses déjà citée, un des défis auquel fera face les administrations fiscales est de pouvoir assurer le recouvrement de la fiscalité des entreprises pétrolières.

1.15. Par rapport aux recettes non fiscales (hors dons), celles-ci ont pratiquement doublé par rapport à 2000 pour atteindre environ 14% du PIB en 2004. Cette performance est obtenue grâce notamment, aux importants versements effectués au titre de l’accord de pêche conclu avec l’Union Européenne (86 millions d’euro par an). Toutefois, une partie de ces recettes n’ont pas été budgétisées soit 25% du total en moyenne annuelle entre 2002-2004. La proportion des recettes non fiscales non enregistrées dans le budget en pourcentage du PIB a été de 2.7% par an entre 2000 et 2004. La non budgétisation d’une part des recettes non fiscales s’explique principalement par le fait que le gouvernement avait décidé de ne pas inscrire tous les revenus de l’accords de pêche dans la LdF et qu’une partie contribuerait à renforcer la situation de réserves en devises du pays. La totalité du montant de l’accord de pêche a été inscrite dans la Loi de Finances (LdF) de 2005.

1.16. Les dépenses publiques marquées par les dérapages ont enregistré une forte progression atteignant environ 47,2% du PIB en 2003 contre 30,7% du PIB en 2000 et seulement 24,2% du PIB en 1995. Elles ont connu une baisse en 2004 en se stabilisant autour de 37,7 du PIB. La stimulation des dépenses courantes est générée par les dépenses en biens et services. Quant aux investissements publics, leur augmentation a été moins importante que prévu même si elle a été significative au cours de la période 1996-2003. Les dépenses publiques feront l’objet d’une analyse plus détaillée dans les chapitres 2 et 3.

7

C. ANALYSE DE L ’ÉVOLUTION DE LA PAUVRETÉ ET DES INDICATEURS DE BIEN ÊTRE

1.17. L’augmentation des dépenses publiques sur la période 2000-2004 dans un environnement d’exécution budgétaire non transparente marqué par des dérapages macro-budgétaires n’a pas contribué à réduire la pauvreté de façon significative et à améliorer les conditions de vie des populations vulnérables. Comme le montre l’analyse ci-dessous, excepté pour le secteur de l’éducation, les politiques publiques exécutées sur la période n’ont pas permis d’atteindre les objectifs de développement fixés dans le cadre stratégique de lutte contre la pauvreté.

Figure 0.1 : Evolution de la pauvreté (2000-2004) 1.18. La révision des statistiques économiques de la Mauritanie a relevé des taux d’inflation plus élevés que les données antérieures communiquées. Ce qui a eu pour conséquence, une actualisation des seuils de pauvreté des différentes enquêtes sur les conditions de vie des ménages. Ces ajustements montrent qu’en 2004, 46,7% de la population vit en dessous du seuil de pauvreté contre 51% en 2000. L’extrême pauvreté a diminué plus rapidement que la pauvreté affectant 27,9% de la population en 2004 contre 34,1% en 2000. L’augmentation légère de l’inégalité, mesurée par l’indice synthétique de Gini (de 39% à 39,3%), n’a pas remis en cause l’amélioration relative de la situation des pauvres dont témoigne la baisse des indices de profondeur (-18%) et de sévérité (-29%). Même si la pauvreté reste un phénomène rural avec un taux de 59% en 2004, l’incidence de la pauvreté a augmenté en zone urbaine20 atteignant 28,9% au cours de la même année. La carte du pays en annexe montre que 7 wilayas sur 13 affichent des taux de prévalence de la pauvreté supérieurs à 50% selon les résultats de l’EPCV 2004.

1.19. Cette faible réduction de la pauvreté s’explique principalement par le fait que la croissance économique a été en déça des objectifs ambitieux attendus21 et qu’elle n’a pas été suffisament redistributive malgré l’exécution de certains programmes ciblés de lutte contre la pauvreté destinés à traiter le caractère multidimensionnel de la pauvreté. La montée de l’inflation ces dernières années, résultante des dérapages macro-budgétaires, des fléaux climatiques et de la hausse des prix du pétrole a compromis les gains de pouvoir d’achats des ménages, particulièment des groupes les plus vulnérables. La dépendance quasi-totale des populations envers les activités agro-pastorales, qui sont tributaires des conditions climatiques a ralenti la réduction de la pauvreté en milieu rural. La précarité, en général, des conditions de vie dans les quartiers périphériques accentuée par la sédentarisation incontrolée n’a pas permis de réduire la pauvreté dans la zone urbaine.

1.20. Comme le montre tableau en annexe sur les indicateurs de pauvreté et de bien être, au niveau de l’éducation, l’accès à l’enseignement fondamental s’est significativement amélioré atteignant 95% en 2004 accompagné d’un rattrapage spectaculaire des filles vis-à-vis les garçons22. Le taux brut de

20 L’incidence a reculé de 3,3 points à Nouakchott tandis que la situation s’est détériorée dans les autres villes. 21 L’objectif de croissance fixé dans le CSLP était ambitieux vue les performances du pays au cours de la dernière décennie et la vulnérabilité de l’économie aux chocs exogènes. 22 Au niveau national ; en 2004, le TBS des filles dépasse de 4,5 points celui des garçons, inversant ainsi la situation observée en 2000.

54.3

51.0

46.7

36.0

34.1

27.9

- 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0

1996

2000

2004

Pauvreté Extrême pauvreté

8

scolarisation de l’enseignement secondaire a connu également des progrès substantiels, passant de 19,4% en 2000 à 29,6% en 2004, tout en restant légèrement favorable aux garçons. Toutefois, l’éducation demeure favorable aux enfants issus des milieux financièrement aisés23. Par ailleurs, la qualité de l’éducation n’a pas suivi le même rythme de progression que l’accès. Non seulement, le taux de redoublement est élevé au niveau de l’enseignement fondamental mais le taux de rétention et le niveau d’acquisition de connaissances sont également très faibles. Cette situation est due en partie à :

� l’existence d’écoles à cycle incomplet, dont la conséquence est qu’après quelques années de scolarisation, les enfants de ces zones en question abandonnent l’école ;

� la mise en œuvre inefficiente de la réforme de 1999 qui instaure le bilinguisme sans une disponibilité des moyens adéquats en termes d’enseignements bilingues ;

� la non fixité des enseignants au niveau de leur lieu d’affectation à cause des émoluments peu motivants et le manque de contrôle.

1.21. Quant à la santé, malgré la mise en œuvre de la politique de santé et la mobilisation de financement assez substantiels24 pour le secteur, les différents indicateurs de santé ont globalement stagné. Plusieurs facteurs liés directement à la gestion du secteur, bloquent l’amélioration des indicateurs de la santé. Il s’agit, entre autres, de :

� l’inadéquation de la qualification et de la répartition du personnel, liées aux problèmes de formation, de rémunération et de motivation ;

� la faible qualité des équipements sanitaires ;

� la quasi absence de contrôle de qualité des services sanitaires ;

� la faiblesse de la prévention et du traitement des maladies infectieuses ; et

� l’insuffisance de la disponibilité des médicaments essentiels.

1.22. Un autre déterminant de bien être à savoir l’accès à l’eau potable s’est sensiblement amélioré en 2004 par rapport à la situation de 2000. On note une augmentation de la proportion des ménages qui utilisent un robinet intérieur et une diminution de l’approvisionnement des ménages à partir des puits et des revendeurs. Des disparités persistent entre régions urbaines et rurales et entre riches et pauvres. Par exemple, dans les quartiers précaires où la principale source d’approvsionnement est le revendeur, le prix de l’eau est dix (10) fois le prix payé par les abonnés au réseau de la SNDE. En milieu rural, l’approvisionnement en eau se fait encore dans des conditions d’hygiène précaires, étant donné qu’environ seuls 12% des menages s’alimentent en eau à partir d’une source sécurisée.

C. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

1.23. Au moment où la Mauritanie devient un pays exportateur de pétrole, elle reste confrontée à des défis majeurs qui tournent principalement autour des capacités de bonne gestion des finances publiques. Lesdites contraintes se présentent sous diverses formes et à différents niveaux :

� la mise en place de mécanismes de gestion macro-économique, budgétaire et comptable transparente pour assurer la stabilité macro-économique de façon durable ;

23 Le TBS de scolarisation affiche un écart significatif de 40 points entre le premier et le cinquième quintiles. Cet écart atteint même 50 points chez les filles. 24 Il est estimé qu’en termes réels les dépenses publiques de santé ont stagné.

9

� la diversification de la base productive pour atténuer la vulnérabilité de l’économie et développer les secteurs non pétroliers ; et

� la mise en œuvre de politiques publiques pouvant accélérer l’atteinte des objectifs du millénaire pour le développement (OMD) à travers l’accélération de la réduction de la pauvreté.

1.24. Grâce aux revenus pétroliers qui vont arriver à partir de 2006, l’une des contraintes, à savoir la contrainte des ressources va se desserrer progressivement sur une période d’environ 20 ans25. La levée provisoire de cette contrainte par l’arrivée de cette manne pétrolière crée un nouveau défi pour le pays qui est de mettre en place une gestion rationnelle et transparente de ces revenus pétroliers et de toutes les autres ressources de l’Etat. Le renforcement de la mobilisation des ressources fiscales doit se poursuivre pour assurer une base fiscale solide et compatible avec le développement du secteur privé sachant que la dépense publique doit se baser principalement sur des recettes pérennes et non sur des ressources volatiles provenant en général de ressources épuisables. Les politiques monétaires et budgétaires devraient viser la maîtrise de l’inflation et garantir un taux de change effectif réel favorable à la compétitivité de l’économie nationale. Enfin, les actions de gestion économique doivent se baser sur des informations exhaustives et une évaluation préalable de l’impact de ces décisions sur les équilibres macro-économiques de court et moyen terme.

25 Durée de vie estimée des ressources pétrolières. Voir annexe pour un bref aperçu du secteur et CEM 2006 pour plus d’informations.

10

Analyse des dépenses publiques L’objet de ce chapitre est de présenter une analyse sur l’évolution et la composition des dépenses publiques en Mauritanie selon les classifications économique et fonctionnelle. Du fait que l’exécution de la plus grande part des dépenses publiques relève de la responsabilité de l’administration centrale en Mauritanie, il ne s’avère pas nécessaire d’analyser les dépenses au niveau local (régions, communes, ou villages). Globalement, les transferts aux collectivités territoriales, réalisés à travers le fonds de développement régional (FDR), représentent 1,2% du budget de l’État. Le Gouvernement et ses services dans les régions engagent l’essentiel des dépenses.

L’analyse des dépenses publiques en Mauritanie est soumise à plusieurs contraintes notamment au niveau de la reconstitution des statistiques budgétaires qui sont la base de l’examen de l’évolution et de la composition des dépenses. Lesdites contraintes sont notables dans plusieurs pays en développement. Toutefois, le cas de la Mauritanie est particulier comparé aux pays du Maghreb et aux pays de la zone CFA qui disposent de systèmes statistiques jugés plus fiables.

Le premier défi résulte des pratiques liées au recourt systématique, pendant une longue période, à l’exécution de dépenses publiques hors budget avec une absence totale de transparence. Cette situation a généré un volume d’arriérés de paiement vis à vis des entreprises publiques et des réclamations de paiement des engagements de l’Etat du privé. Le manque de pièces justificatives de ces dépenses et l’implication de plusieurs entités ne permettent pas de retracer l’ensemble de ces dépenses. En conséquence, l’estimation du volume de ces dépenses et leur ventilation selon les classifications internationales sont approximatives.

Un autre défi est lié au fait que certains départements ministériels comme le Ministère de la pêche et de l’économie maritime (MPEM) et le Ministère de l’industrie et des mines (MIM) utilisent directement une partie des revenus tirés des activités relatives à l’exploitation des ressources qu’ils administrent. Le volume de dépenses exécuté à leur niveau n’est peut-être pas élevé mais ce procédé a un impact sur l’estimation de l’ensemble des dépenses à analyser et à ventiler.

L’absence de nomenclature fonctionnelle dans la présentation et le suivi du budget constitue aussi une contrainte notable. Cette codification fonctionnelle26 permet d’assurer une meilleure allocation des crédits publics et de procéder à une évaluation de l’impact du financement de certaines fonctions particulièrement les programmes des secteurs sociaux et de réduction de la pauvreté. L’introduction de la classification fonctionnelle a été amorcée en 2001 mais n’a jamais été utilisée pour la présentation de la LdF. Pour les fins de la RDP 2004, un tableau de passage a été élaboré pour retraiter une partie des dépenses publiques et les présenter en classification fonctionnelle. Néanmoins, plusieurs limites entachent cet exercice qui n’a pas pu repartir un volume important des dépenses par fonction.

A. IMPACT DES DÉPENSES HORS BUDGETS SUR LE VOLUME DES DÉPENSES PUBLIQUES

En valeurs nominales, les dépenses publiques globales ont atteint environ 149,5 milliards d’UM en 2004 contre 44 milliards d’UM en 1995 soit une progression de 236%. En pourcentage du PIB, le volume des dépenses publiques est passé de 24,2% en 1995 à 47,2% en 2003 et 37,7% en 2004. La Mauritanie a un niveau de dépenses très élevés comparés à la moyenne des pays de l’Afrique subsaharienne qui est environ de 26% du PIB.

Figure 0.1 : Evolution des dépenses hors budget (en % du PIB)

26 Une classification de type COFOG reprise par le GSF 2001 du FMI.

11

6.0

13.5

24.1

37.5

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

35.0

40.0

1995-99 2000-04

Dépenses hors budget Dépenses totales

Cette évolution importante du volume des dépenses publiques est due à l’importance des dépenses extrabudgétaires exécutées pendant la période considérée. Ces dernières ont représenté 44% des dépenses globales en 2003, année de mise en œuvre du « plan d’urgence » contre 20% en 1995. Comme le montre le graphique 2.1 ci-dessous, les dépenses hors budget représentaient environ en moyenne 6% du PIB entre 1995 et 1999. Elles ont fini par doubler et atteindre environ 13,5% du PIB sur la période 2000 à 2004. Sous l’impact de ce volume important de dépenses publiques, exécutées hors du budget, le solde budgétaire a connu des déficits consécutifs d’une moyenne annuelle de 11% du PIB sur la période 2000 à 2004 contre 5% entre 1995 et 1999.

Figure 0.2 : Evolution des finances (en % PIB)

21.8 20.7

30.4 30.7 29.730.234.9

37.6

47.2

37.7

-8.9

-14.4

-7.2

-16.4

-8.0

-20.0

-10.0

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

2000 2001 2002 2003 2004

Recettes totales hors dons

Dépenses totales

Solde hors dons

Les dépenses hors budget selon le mode d’exécution

Selon les nouvelles autorités, les pratiques relatives aux dépenses hors budget ont débuté à partir du début des années 90 mais il est difficile d’avoir une approximation de leur volume, qui semble limité, entre 1992 et 199427. Les dépenses hors budget sont passées de 21,5% du total des dépenses publiques en 1995 à 44,9% en 2003. Elles ont représenté en moyenne annuelle 9,7% du PIB durant la période 1995-2004. Elles ont atteint 20,6% du PIB en 2003 contre seulement 4,9% en 1995. Comme le montre le tableau ci-dessous sur la ventilation des dépenses hors budget selon le mode d’exécution et les types

27 Les dépenses hors budget semblent avoir représenté 6% du PIB en 1993 et 1994.

12

de dépenses, environ 75% du volume total des dépenses extrabudgétaires ont été effectuées par LDA, financées directement par la BCM et sont consécutives aux pertes de change.

L’un des modes de décaissement des dépenses extrabudgétaires est fait sous forme de lettres de débit automatique (LDA)28. Ces dernières sont des autorisations des dépenses que la Direction du budget et des comptes (DBC) adresse au Trésorier général pour procéder au paiement immédiat de certaines dépenses. Sur cette base, le trésor procédait à un débit sans crédits budgétaires préalables. Selon les textes réglementaires, ces LDA devraient par la suite être régularisées par mandat budgétaire. La DBC, direction initiatrice des LDA a un état ou une liste des LDA mais les régularisations en cours d’années ne sont pas prises en compte dans cette situation. Environ 37% des dépenses budgétaires de 2003 et 2004 ont effectuées par le recourt aux LDA. Une ventilation en classification fonctionnelle des dépenses exécutées par LDA est jointe en annexe pour la période 2000-2004.

Table 0.1 : Situation des dépenses extrabudgétaires 1995-2004

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Total dépenses hors budget (en % PIB) 4.9 6.8 5.4 5.5 7.3 9.0 13.8 11.5 20.6 12.7

Total dépenses hors budget (% total dépenses) 21.5 28.6 23.9 24.1 30.2 30.6 40.7 31.5 44.9 34.8

Total dépenses hors budget 9.0 13.5 11.4 12.7 18.2 23.1 39.5 35.9 69.5 50.6

Lettres de Débit Automatique (LDA) 0.8 1.2 1.6 2.6 4.9 7.6 6.6 24.8 19.1

Plan d'Urgence 15.7 1.9

Autres dépenses (FCP, FMA, BCM) 5.7 9.6 5.8 6.3 9.0 10.9 23.4 13.6 11.9 12.0

Déficit de la Caisse de retraites 0.3 0.4 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9 1.1 1.2

Pertes de change 2.2 2.0 3.3 3.0 4.4 4.2 4.5 4.5 6.9 7.4

Intérêts sur bons du trésor 0.5 0.5 0.5 1.1 1.1 1.1 1.1 1.1 1.1 1.1

Intérêts sur découvert 0.2 0.2 0.1 0.3 0.5 1.0 1.1 0.7 1.6 3.6

Instances au budget (PU+Ent. Publ.) 0.1 0.4 1.1 8.5 6.4 4.2

Lettres de Débit Automatique (LDA) 6.0 10.8 12.2 14.2 21.2 19.1 18.5 35.7 37.9

Plan d'Urgence 22.6 3.8

Autres dépenses (FCP, FMA, BCM) 63.6 71.1 50.8 49.8 49.4 47.2 59.2 37.9 17.1 23.7

Déficit de la Caisse de retraites 3.9 2.6 3.3 3.7 3.1 2.9 1.9 2.6 1.6 2.4

Pertes de change 24.9 15.1 29.1 23.5 24.0 18.0 11.4 12.5 9.9 14.6

Intérêts sur bons du trésor 6.0 4.0 4.7 8.4 5.9 4.6 2.7 3.0 1.5 2.1

Intérêts sur découvert 1.7 1.2 1.2 2.3 3.0 4.5 2.9 1.8 2.3 7.1

Instances au budget (PU+Ent. Publ.) 0.4 1.7 2.8 23.6 9.3 8.3

Dépenses hors budget en Milliards d'UM

Ventilation des dépenses hors budget selon le mode d'exécution et type de dépenses couvertes (en % des dépenses hors budget)

Source : MF Comme le montre le tableau ci-dessus, le principal mode de financement des dépenses extrabudgétaires était la BCM. Cette dernière exécutait des injonctions des hautes autorités sans lien direct avec la DBC et le Trésor. Elle comptabilisait ces dépenses dans un compte d’attente en vue de les régulariser à un moment donné. La BCM a effectué un reclassement qui a permis de faire ressortir la situation telle qu’elle se présente dans le tableau. Environ 47% des dépenses hors budget ont été financés annuellement par la BCM. Au cours du second semestre de 2004, les nouvelles mesures prises par les autorités pour arrêter ce procédé ont permis de contenir ce financement à 23,7% du volume global des dépenses hors budget.

Le financement direct de la BCM couvre, entre autres, les dépenses réalisées sur les Fonds de contrepartie (PASEP/Gestion économique, PAS/fiscalité, Dons japonais, etc.) qui sont des fonds gérés

28 Ce phénomène existe au Tchad qui fait souvent recourt à des dérogations et dans d’autres pays en développement.

13

par le MAED mais logés à la BCM. Le mode de décaissement de ces fonds consistait à l’émission de lettres adressées par le MAED au Gouverneur de la BCM qui demandent le paiement d’une dépense donnée par le débit du compte PASEP, PAS fiscal ou Dons japonais. Au cours de la période 1999-2004, ces fonds ont financés des dépenses importantes, tels que les honoraires de la Société Générale de Surveillance (SGS)29, les subventions d’exploitation accordées à Air Mauritanie pour les lignes déficitaires, l’EPCV 2004, la mise en place de la caisse nationale d’assurance maladie (CNAM) créée en 2005, etc.

Un volume important des dépenses hors budget est lié au système dit de pertes de change qui concernent les dépenses effectuées à l’étranger30. Cet écart résulte du fait que jusqu’en 2005, le taux de change, appelé taux de chancellerie31 appliqué depuis 1973 a été utilisé pour calculer le coût des dépenses à l’étranger sans une prise en compte de la dépréciation de l’ouguiya par rapport aux différentes devises sur la période. Les montants ainsi prévus dans la LdF pour ces catégories de dépenses étaient très en deçà de la dépense effective. Les pertes de change (25%) étaient la principale composante des dépenses hors budget en 1995. En moyenne, les pertes de change ont représenté plus de 18% des dépenses hors budget. La Loi de Finances 2006 a permis de mettre fin à cette pratique, en prévoyant les dotations adéquates. En complément la DGTCP a fixé des taux de chancellerie conforme aux taux de change réels.

Outre les trois premières sources de dépenses extrabudgétaires, le plan d’urgence qui a été initié en 2003 a gonflé considérablement les dépenses de l’Etat. Ledit plan a été mis en œuvre sans une formulation d’une loi de finances rectificative pour le légitimer. L’objectif du plan était théoriquement de porter secours aux populations victimes de la sécheresse et des pluies froides. Ce plan a représenté environ 22,6% des dépenses hors budget de 2003. Les déficits consécutifs de la caisse de retraite n’ont pas non plus été inscrits dans le budget de l’Etat et ont été couverts par ces dépenses hors budgets. Dans une moindre mesure des intérêts sur bons de trésor et sur des découverts bancaires ont aussi été financés directement.

B. COMPOSITION DES DÉPENSES SELON LA CLASSIFICATION ÉCONOMIQUE

Comparée aux pays en développement, la Mauritanie a un niveau de dépenses très élevé. Le volume des dépenses publiques de la Mauritanie en pourcentage du PIB est plus élevé que la moyenne des pays de l’Afrique au sud du Sahara et largement supérieur aux pays voisins du sud et du nord. En dehors, de l’augmentation significative et progressive des dépenses militaires dites improductives qui dépassent largement la moyenne de l’Afrique, l’allocation et l’exécution des dépenses publiques de la Mauritanie suivent les mêmes tendances que celles observées dans plusieurs pays ayant un niveau de développement similaire. En d’autres termes, à l’instar des pays à faible revenu, l’on observe une hausse des dépenses de biens et services pour ce qui est des dépenses courantes et une réorientation des crédits d’investissement vers les secteurs sociaux accompagnée d’une réduction de l’investissement public destiné aux secteurs productifs. Ces derniers secteurs qui devraient être financés par l’investissement privé à travers le secteur bancaire bénéficient de peu de ressources. Ils n’arrivent pas à décoller pour constituer le moteur de relance de la croissance économique et l’élément central de la politique de réduction de la pauvreté.

29 La SGS une société privé qui assure la surveillance et le contrôle des importations. Son intervention en Mauritanie semble avoir contribué à l’amélioration du rendement de la douane en Mauritanie. 30 Les dépenses à l’étranger couvrent le coût de fonctionnement des chancelleries et les bourses d’études des étudiants mauritaniens. 31 Par exemple, 1 $EU = 40 UM en 1973 et cette égalité a été utilisé jusqu’en 2005.

14

Le tableau ci-dessous sur l’évolution des dépenses publiques montre que presque toutes les natures des dépenses publiques ont connu une augmentation significative mais irrégulière selon les années. La progression du budget général est de près 16% par an sur la période 1995-2004. A l’instar des pays en développement, les dépenses courantes de la Mauritanie constituent toujours la part la plus importante du budget de l’Etat soit en moyenne 68% par an des dépenses totales sur la période 1995-2004. Ces dépenses de fonctionnement ont enregistré un rythme moyen d’évolution plus élevé que le celui du volume global des dépenses avec une progression irrégulière sur la période considérée. Quant aux dépenses d’investissements, elles ont évolué annuellement de 22% avec des hausses substantielles à partir de 2000 et 2001 qui sont respectivement de 59 et 50%. Cette hausse consécutive de 2000 et 2001 des dépenses d’investissements est obtenue grâce à la disponibilité des ressources PPTE

Biens et services

Les dépenses de biens et services qui constituent le premier poste des dépenses de fonctionnement sont des éléments déterminants de l’efficacité de l’administration et de sa productivité. Elles constituent plus que 22% des dépenses totales et absorbent la part la plus importante des dépenses de fonctionnement. Toutefois, 22% des dépenses de biens et services ont été exécutés hors budget sur la période 1995-2004 par le recourt aux LDA, au financement direct de la BCM et le financement du déficit de la caisse de retraite. Malgré l’importance relative du volume des dépenses de biens et services - destinées normalement à améliorer le fonctionnement de l’administration - l’environnement de travail des fonctionnaires reste précaire à cause de l’insuffisance des moyens disponibles et de leur utilisation inefficiente.

Une part importante des dépenses de biens et services n’est pas ventilée entre les ministères. Cette enveloppe de dépenses communes32 qui a représenté environ 30% par an du budget général jusqu’en 2005 est exécutée au niveau du Ministère des finances. Elle servait en général à l’octroi de rallonges à certains départements, à la prise en charge de certaines dépenses du Ministère du développement rural pour faire face aux chocs exogènes qui affectent régulièrement le secteur, au financement des évacuations des malades indigents à l’étranger, etc. Il est difficile d’avoir des détails sur l’exécution de ces dépenses communes et de leur impact.

Une analyse plus détaillée basée sur une ventilation des différentes catégories de dépenses de biens et services pourrait permettre de déterminer les causes principales de cette utilisation inefficiente des dépenses de biens et services. Les dépenses de biens et services de la Tunisie et de l’Afrique du Sud qui sont respectivement 8% et 12% du total des dépenses en 2003 sont moins élevés que le taux de la Mauritanie qui est de 22,8%33 au cours de la même année. Pourtant, la qualité des administrations de ces deux pays est loin d’être comparable à celle plus faible de la Mauritanie.

Traitements et salaires

La part de la masse salariale dans le PIB est restée quasiment constante, à environ 4,6 % par an en moyenne sur la période 1995-2004. Sa part dans le total des dépenses a baissé de 18.9% en 1995 à 11.5% en 2004. Ces chiffres témoignent d’une maîtrise des dépenses salariales par d’une part, la quasi-stagnation du niveau des salaires et d’autre part, par un gel de nouveaux recrutements dans tous les secteurs, sauf pour l’éducation et la santé. Actuellement, ces deux secteurs sociaux représentent 77% des effectifs de la fonction publique du pays. La masse salariale ne couvre pas en général les services des contractuels. Ces derniers sont payés sur la catégorie de dépenses ‘biens et services’ des départements ministériels.

32 Elles représentent environ 12% du budget en 2006. 33 Taux proche de celui de Madagascar (20% du total des dépenses publiques en 2003).

15

Encadré 0-1 : La faible incitation des salaires de l’Etat La RDP ne s’est pas focalisée sur une analyse détaillée de la situation de la fonction publique mais tout porte à croire que la faible incitation des salaires de l’administration publique est une des causes de son inefficience. En effet, la principale cause de la faible performance et du manque de conscience professionnelle des fonctionnaires de l’Etat est la détérioration progressive de leur traitement moyen (toutes catégories confondues). En terme réel, leur salaire a diminué et parallèlement, la structure des traitements a changé avec une réduction de l’écart entre les salaires le plus élevés et les plus bas. Cette situation pose un problème d’attraction et de rétention de personnels qualifiés. Les dotations en nature (logement temporaire, véhicules, etc.) sont inégalement réparties, bénéficiant davantage aux hauts fonctionnaires.

En général, les traitements des fonctionnaires ne sont pas comparables avec les salaires proposés par les unités de projets financés sur ressources extérieures, par certaines ONG, ainsi que par le secteur privé. Un expert payé sur ressources extérieures au sein d’un projet gagne 8 fois plus qu’un chef de service de la fonction publique. De ce fait, certains services de l’administration, comme l’Office national de la statistique (ONS), ont connu un départ massif de personnels qualifiés.34 Dans le secteur de la santé, cela a conduit à une augmentation des activités du privé des spécialistes, dentistes et pharmaciens. Comparés aux traitements des fonctionnaires des pays comme le Sénégal et les pays du Maghreb, les agents mauritaniens reçoivent des incitations modestes. Par ailleurs, les évolutions de carrières ne se basent pas sur des critères objectifs tels que la performance mais elles sont plutôt liées à un clientélisme. Contrairement aux pays du Maghreb, l’administration mauritanienne n’arrive pas à attirer et à garder des cadres bien qualifiés. La faible motivation des agents de l’Etat est également un facteur à la prolifération de la corruption.

Des augmentations successives des salaires ont été effectuées mais elles ont été en partie rongées par l’inflation. Il est prévu un relèvement des rémunérations des fonctionnaires pour rendre la fonction publique plus attractive et diminuer les incitations à la corruption.

34 Pour tenter de redresser cette situation, le budget 2004 à assurer une augmentation de 12 % des traitements des fonctionnaires et de 25% de la solde des militaires. Néanmoins, ces augmentations en 2004 ne ramèneraient la valeur réelle des traitements qu’au niveau de 1998.

16

Table 0.2 : Evolution des dépenses publiques selon la classification économique

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Dépenses totales 44.5 48.7 48.9 55.1 62.5 78.0 100.0 117.3 159.5 149.6

Total dépenses hors budget 9.0 13.5 11.4 12.7 18.2 23.1 39.5 35.9 69.5 50.6

Fonctionnement 29.2 31.8 35.9 37.5 42.0 52.9 60.0 69.8 105.0 96.7

Traitements et salaires 8.4 8.8 10.4 10.0 10.4 11.8 12.8 16.1 16.0 17.2

Dépenses sur Biens et Services 8.4 9.2 10.5 12.5 13.6 17.9 20.2 27.8 35.3 36.9

Subventions 2.7 3.0 3.4 3.6 4.3 6.0 5.9 7.8 26.3 9.6

Dépenses militaires 4.2 5.2 6.3 4.8 6.7 9.0 13.3 9.9 16.4 18.6

Intérêts sur dette publique 3.9 4.3 4.5 5.8 6.4 7.8 7.7 7.7 9.3 11.9

Extérieurs 3.2 3.6 3.8 4.4 4.8 5.7 5.5 5.9 6.6 7.3

Intérieurs 0.7 0.7 0.7 1.4 1.6 2.1 2.2 1.7 2.6 4.7

Comptes spéciaux 1.7 1.3 0.9 0.7 0.6 0.4 0.1 0.6 1.7 2.4

Dépenses d'invest. et prêts nets 10.0 8.5 9.5 12.3 13.7 20.5 30.0 41.4 45.3 43.2

Dépenses d'investissement 10.0 8.5 9.5 12.3 13.7 20.5 29.9 41.2 44.0 43.0

Restructurat. et prêts nets - - - - - - 0.1 0.2 1.4 0.2

Autres Dépenses 5.3 8.4 3.5 5.3 6.8 4.6 10.0 6.1 9.2 9.6

Dépenses totales 24.2 24.6 23.0 23.9 25.0 30.2 34.9 37.6 47.2 37.7

Total dépenses hors budget 4.9 6.8 5.4 5.5 7.3 9.0 13.8 11.5 20.6 12.7

Fonctionnement 15.9 16.1 16.9 16.3 16.8 20.5 20.9 22.4 31.1 24.4

Traitements et salaires 4.6 4.4 4.9 4.4 4.2 4.6 4.5 5.1 4.7 4.3

Dépenses sur Biens et Services 4.6 4.6 4.9 5.4 5.4 6.9 7.0 8.9 10.4 9.3

Subventions 1.5 1.5 1.6 1.6 1.7 2.3 2.1 2.5 7.8 2.4

Dépenses militaires 2.3 2.6 3.0 2.1 2.7 3.5 4.6 3.2 4.9 4.7

Intérêts sur dette publique 2.1 2.2 2.1 2.5 2.6 3.0 2.7 2.5 2.7 3.0

Extérieurs 1.7 1.8 1.8 1.9 1.9 2.2 1.9 1.9 2.0 1.8

Intérieurs 0.4 0.4 0.3 0.6 0.6 0.8 0.8 0.6 0.8 1.2

Comptes spéciaux 0.9 0.7 0.4 0.3 0.2 0.2 0.0 0.2 0.5 0.6

Dépenses d'invest. et prêts nets 5.5 4.3 4.5 5.3 5.5 7.9 10.5 13.2 13.4 10.9

Dépenses d'investissement 5.5 4.3 4.5 5.3 5.5 7.9 10.4 13.2 13.0 10.9

Restructurat. et prêts nets - - - - - - 0.0 0.1 0.4 0.0

Autres Dépenses 2.9 4.2 1.6 2.3 2.7 1.8 3.5 2.0 2.7 2.4

Total dépenses hors budget 20.2 27.8 23.4 23.1 29.1 29.7 39.5 30.6 43.6 33.8

Fonctionnement 65.6 65.3 73.5 68.1 67.2 67.9 60.0 59.5 65.8 64.7

Traitements et salaires 18.9 18.0 21.2 18.2 16.7 15.1 12.8 13.7 10.1 11.5

Dépenses sur Biens et Services 18.9 18.9 21.6 22.8 21.7 22.9 20.2 23.7 22.1 24.7

Subventions 6.0 6.1 6.9 6.6 7.0 7.7 5.9 6.7 16.5 6.4

Dépenses militaires 9.3 10.7 12.9 8.8 10.7 11.6 13.3 8.4 10.3 12.5

Intérêts sur dette publique 8.7 8.9 9.2 10.4 10.2 10.0 7.7 6.5 5.8 8.0

Extérieurs 7.2 7.5 7.9 8.0 7.6 7.3 5.5 5.1 4.2 4.9

Intérieurs 1.5 1.4 1.4 2.5 2.6 2.7 2.2 1.5 1.7 3.1

Comptes spéciaux 3.8 2.7 1.7 1.3 0.9 0.6 0.1 0.5 1.0 1.6

Dépenses d'invest. et prêts nets 22.5 17.4 19.4 22.3 21.9 26.2 30.0 35.3 28.4 28.9

Dépenses d'investissement 22.5 17.4 19.4 22.3 21.9 26.2 29.9 35.1 27.6 28.8

Restructurat. et prêts nets - - - - - - 0.1 0.1 0.8 0.1

Autres Dépenses 11.9 17.2 7.1 9.6 10.9 5.9 10.0 5.2 5.8 6.4 Source : MF

En milliard d’UM

En pourcentage du PIB

En % des dépenses totales

17

Dépenses militaires

Contrairement à ce qui ressortait des précédentes analyses notamment la RDP 2004, les dépenses militaires35 n’ont pas été stabilisées. Elles ont augmenté en moyenne de 21% par an sur la période 1995-2004. En 2003, l’augmentation est significative (67%) et elle est surtout liée à des dépenses hors budget. Comme le montre le tableau ci-dessous, en pourcentage du PIB, les dépenses militaires de la Mauritanie en 2003 dépassent largement celles de la moyenne des pays à faible revenu mais elles sont relativement inférieures à celles de son voisin marocain36. Cette hausse des dépenses militaires s’explique partiellement, par les dispositions prises pour faire face aux différentes tentatives de coup d’Etat, une forte augmentation des émoluments des militaires et une recherche d’amélioration de leurs conditions de travail. Sur la période 1995-2004, en moyenne annuelle, 47% des dépenses militaires ont été exécutées hors budget. Les deux principaux modes d’exécution de ces dépenses militaires hors budget sont les LDA et le financement direct de la BCM. Bien que toujours élevé, le poids des dépenses militaires sur le total du budget qui est de 12.8% en 2004 a diminué par rapport à 1992 où il représentait 27.5% du total.

Table 0.3 : Dépenses militaires (en % du PIB) de pays sélectionnés 2003 Pays à faible revenu 2

Mali 2 Mauritanie 5 Tchad 3 Sénégal 4 Afrique du Sud 1 Maroc 6 Tunisie 2

Source : WDI

Subventions et transferts En Mauritanie, les subventions couvrent les transferts aux établissements publics administratifs (EPA), aux établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC), telle que la Caisse nationale de sécurité sociale (CNSS), aux collectivités locales, les bourses pour les étudiants à l’étranger et les contributions internationales. Contrairement aux pays comme l’Afrique du sud qui transfère plus de la moitié de ses dépenses totales (56% en 2003), en Mauritanie, les subventions et les transferts ont représenté un peu plus de 17% en 2003 contre 12% pour le Madagascar au cours de la même année. Le tiers des subventions et transferts a été exécutés hors budget (34% en moyenne sur la période 1995-2004) à travers les LDA et consécutifs aux pertes de changes.

Encadré 0-2 : Les subventions aux EPA

L’impact des EPA restants sur les finances publiques ne peut être estimé avec certitude. La définition de ce qui constitue une subvention à une entreprise publique est incertaine. Le MF ne considère pas comme des subventions l’octroi de fonds ex ante à un EPA, par exemple dans le cadre des obligations d’un contrat de performance, pour compléter le tarif de l’eau ou de l’électricité, ou pour exploiter les lignes non rentables d’Air Mauritanie. Il n’y aurait subvention que lorsque le versement couvre les pertes d’une EP constatées à posteriori. Les autorités prétendent donc qu’il n’y a pas eu de subventions aux EPA depuis le début du programme d’ajustement structurel au milieu des années 80,

35 Elles constituent la 3ème catégorie des dépenses courantes au cours de la période 1995-2004. 36 Le conflit du Sahara occidental pourrait être à l’origine de ce volume important des dépenses militaires au Maroc.

18

sauf à Mauripost, qui n’est pas viable financièrement depuis la scission du secteur télécom (OED 2004).

Le total des subventions aux sept grandes entreprises publiques a légèrement fluctué selon les années et est passé de 385,7 millions d’UM en 1990 à 449,5 millions d’UM en 2001, avec une pointe de 1.757,7 millions d’UM en 1998, du fait d’une recapitalisation d’Air Mauritanie nécessitée par la détérioration de sa situation financière, de subventions à la SONELEC37, et récemment à Mauripost. Quant à la Société nationale des industries et des mines (SNIM), celle-ci n’a pas bénéficié de subventions de l’Etat.

Table 0.4 : Principales entreprises publiques : subventions d’exploitation (1998–2002)

1998 1999 2000 2001 2002

Air Mauritanie 1.639,0 201,5 201,5 n.d. n.d.SNIM 0,0 0,0 0,0 0,0 0SONELEC 108,6 113,3 149,2 … …SOMELEC … … … 0,0 n.d.SNDE n.d. n.d.MAURIPOST … . 465,8 449,5 n.d.MAURITEL … … n.d. n.d. n.d.Total 1.747,6 314,8 860,3 449,5 n.d.

Source : OED (2004)

Intérêts sur la dette

Les intérêts de la dette publique en pourcentage du PIB ont augmenté graduellement entre 1995 et 2004. En pourcentage du total des dépenses, ils ont baissé entre 2000 et 2004 comparés à la hausse qu’ils avaient connue entre 1995-1999. Toutefois, ils restent un poste important des dépenses courantes. Cette augmentation progressive des intérêts sur la dette est due partiellement aux intérêts payés sur les découverts bancaires et les bons de trésor. Les remboursements du service de la dette intérieure ont été faits par le biais des procédures hors budget notamment par les LDA. Au cours de l’élaboration des LdF, les services de la dette intérieure sont en général sous-estimés et ils ne couvrent pas les charges générées par les découverts bancaires. Les intérêts sur la dette intérieure ont représenté environ 25% par an du total des services de la dette sur la période 1995 et 2004 soit 11% pour les découverts et 14% liés aux bons de trésor.

Dépenses d’investissement

En pourcentage du PIB et du total des dépenses, cette catégorie38 de dépense a fortement augmenté pendant la période 2000-2004 comparé à la période 1995-1999. Leur poids sur les dépenses totales est d’environ 22,6% par an sur la période 1995-2004. Le taux d’investissement public a enregistré une hausse régulière entre 1996-2003 mais il suit une tendance à la baisse depuis 2003 en se situant à environ 11% en 2004 contre 13,2% en 2002. Une étude plus approfondie des dépenses d’investissement et leur lien avec le CSLP est présentée dans le chapitre suivant. Toutefois, pour une meilleure analyse, il faudrait pouvoir identifier la part des dépenses de fonctionnement et d’entretien dans les dépenses d’investissement sachant que les conditions climatiques extrêmes de la Mauritanie

37 La SONELEC a été scindée en juillet 2001 en deux entreprises : la Société mauritanienne d'électricité (SOMELEC) et la Société nationale de l'eau (SNDE). 38 La part des dépenses d’investissement par rapport au volume des dépenses totales est passée de 21% entre 1995-1999 à 29% entre 2000-2004.

19

(températures élevées, sécheresses, tempêtes de sable, érosion) favorisent la détérioration rapide des infrastructures. Bien qu’il est reconnu que ces dépenses d’entretien ont un impact économique important, leurs résultats sont moins visibles politiquement, que ceux des nouveaux investissements.

C. LES DÉPENSES SELON LA NOMENCLATURE FONCTIONNELLE

Actuellement, la Direction du Budget n’utilise pas la nomenclature fonctionnelle ni pour l’élaboration du budget ni pour l’évaluation de l’impact des dépenses. L’absence de classification fonctionnelle est un handicap à la formulation de politiques économiques cohérentes et de leur évaluation pour tirer des leçons pour le futur. Son absence est également une limite pour effectuer une comparaison avec les statistiques budgétaires des pays ayant le même niveau de développement économique et social. Pour les besoins de l’exercice de 2004, un tableau de passage a été établi par la DBC pour reclasser les dépenses exécutées selon la nomenclature fonctionnelle. Ladite classification ventile les dépenses selon les fonctions auxquelles elles sont destinées. Globalement, on peut faire un regroupement sous quatre grands titres39 :

� les services sociaux, qui couvrent les services publics fournis directement aux communautés et aux ménages, tels que l’éducation, la santé et la protection sociale ;

� les services d’administration générale, qui incluent l’administration publique, l’ordre public et la sécurité ;

� les services économiques, qui couvrent les dépenses entraînées par la régulation ou l’appui au fonctionnement efficient des secteurs du transport, de l’énergie, de l’agriculture et de l’industrie ; et

� les autres fonctions, incluant les intérêts sur la dette et les transferts à d’autres organes du gouvernement.

L’examen de la classification fonctionnelle des dépenses entre 2000-2004 montre que les allocations de ressources en faveur des secteurs sociaux ont considérablement augmenté. Les dotations aux autres catégories ont progressé moins rapidement. La répartition détaillée de l’évolution des dépenses par fonctions est présentée dans le tableau ci-dessous.

Les services sociaux.

Ces dernières années, les secteurs sociaux, notamment l’éducation, la santé et les affaires sociales ont été les principaux bénéficiaires des dépenses publiques en Mauritanie. Les secteurs de l’éducation et de la santé ont également été les principaux bénéficiaires des ressources PPTE. Les dépenses de santé et de sécurité sociale ont presque triplé au cours de la période 2000-2004 avec 3.4% du PIB en fin de période. Pourtant, ces dépenses ont eu des résultats mitigés en termes d’impact sur l’amélioration des indicateurs de santé qui ont globalement stagné. L’atteinte des OMD de la santé est loin d’être envisageable selon plusieurs évaluations compte tenu de la faible tendance à l’amélioration de la situation de la santé en Mauritanie. Ces dépenses ont contribué à renforcer le nombre de structures sanitaires mais le taux de fréquentions demeure très faible. Les taux de mortalité infanto-juvénile et de mortalités maternelles demeurent élevés comparés à plusieurs pays en développement et à la moyenne de l’Afrique au sud du Sahara.

39 Pradhan, (1996).

20

Table 0.5 : Composition des dépenses publiques selon la classification fonctionnelle

2000 2001 2002 2003 2004 2000 2001 2002 2003 2004

Services Généraux des Adinistrations Publiques 5.8 6.6 5.0 11.2 13.0 2.2 2.3 1.6 3.3 3.3

Défense 5.4 7.5 7.4 16.5 14.3 2.1 2.6 2.4 4.9 3.6

Ordre et sécurité publique 4.0 5.1 6.5 11.0 9.8 1.5 1.8 2.1 3.3 2.5

Enseignement 6.3 8.8 9.9 11.2 12.2 2.4 3.1 3.2 3.3 3.1

Santé 1.9 2.8 5.0 5.8 6.6 0.7 1.0 1.6 1.7 1.7

Sécurité et action sociale 2.0 0.6 2.0 10.7 6.6 0.8 0.2 0.6 3.2 1.7

Logement et développement collectif 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

Loisirs, culture et cultes 0.2 1.0 1.1 0.4 1.8 0.1 0.3 0.4 0.1 0.5

Combustibles et Energie 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

Agriculture, sylviculture et peche 3.1 4.0 4.3 8.5 7.7 1.2 1.4 1.4 2.5 1.9

Industries extractives et de transformation 0.1 0.2 0.1 0.2 0.4 0.0 0.1 0.0 0.0 0.1

Transport et communication 3.3 4.2 3.7 5.8 8.4 1.3 1.5 1.2 1.7 2.1

Autres affaires économiques 0.1 0.1 0.1 0.2 0.4 0.0 0.0 0.0 0.1 0.1

Dépenses non affectées 47.2 59.3 72.3 78.1 68.4 18.3 20.7 23.2 23.1 17.2

dont dette publique 8.9 9.1 9.2 10.3 12.3 3.5 3.2 3.0 3.0 3.1

Total 79.3 100.4 117.6 159.5 149.6 30.7 35.0 37.6 47.2 37.7

Source : MF

En milliards d'UM En % du PIB

En pourcentage du PIB, les dépenses de l’éducation ont doublé passant de 2,5% à 3,1% sur la période examinée. L’exécution de ces dépenses a eu un impact positif sur l’amélioration de l’accès à l’éducation fondamentale. Selon les données de Ministère de l’enseignement fondamental et secondaire, le taux brut de scolarisation du fondamental a atteint 95% en fin 2005. Toutefois, on note une détérioration des indicateurs liés à la qualité de l’éducation en termes de taux de redoublement, taux de rétention et de niveau d’acquisition des connaissances.

Les services généraux du Gouvernement.

Les dépenses pour la défense et l’ordre public ont connu une hausse substantielle. En part du PIB, elles sont passées de 3,6% en 2000 à 8,2% en 2003. Elles ont été contenues à 6,1 en 2004. Toutefois, en proportion du total des dépenses, elles ont diminué si on les compare à leur part de 24,5 % du total des dépenses au début des années 199040.

Les dépenses pour les services d’administration générale sont passées de 2,2% à 3,3% du PIB entre 2000 et 2004, mais leur part dans le total des dépenses est restée globalement constante. Comme il a été souligné au niveau de l’analyse des dépenses selon la classification économique, ces dépenses ont eu peu d’impact en termes de modernisation de l’administration publique et d’amélioration de la qualité des services publics.

40 Selon la classification sectorielle analysée par la RDP de 1994 (BM).

21

Les services économiques.

Malgré l’importance des secteurs de l’agriculture et de l’élevage dans les politiques de développement économique et social du pays comme secteurs potentiels de croissance et de réduction de la pauvreté, les dotations de ces secteurs ont évolué lentement et représentent en moyenne 2%41 du PIB par an sur la période 2000 à 2004. La diversification de l’agriculture n’a pas encore atteint les objectifs escomptés ce qui fait que le secteur demeure vulnérable aux chocs exogènes et que le taux de pauvreté est élevé dans les zones rurales.

En pourcentage du PIB au cours de la période, les dépenses pour le transport et la communication ont évolué en moyenne de 1,6% atteignant 2,1% en fin de période. Toutefois, ces dépenses n’ont pas accru considérablement la couverture en matière d’infrastructures routières. Ainsi, le faible niveau de développement des infrastructures constitue l’un des grands obstacles à l’accélération de la croissance économique. À titre d’exemple, l’exploitation de l’important potentiel de l’agriculture irriguée au long du fleuve Sénégal, au sud du pays, nécessite de gros investissements notamment dans les infrastructures. Par ailleurs, l’étendue du pays rend difficile le déploiement d’un vaste réseau routier, comportant des pistes rurales. En ce qui concerne les télécommunications on remarque une amélioration de l’accès notamment une amélioration de la couverture du GSM. Toutefois, les prix du service restent élevés comparé à ceux des pays du Maghreb et de la zone CFA.

Les dépenses pour les autres affaires économiques n’ont pas connu d’évolution notable pendant la période. Enfin, les dépenses non affectées qui couvrent les intérêts de la dette publique représentent en moyenne 20% du PIB entre 2000 et 2004. Le volume des dépenses non affectées est important parce que les dépenses hors budget sur fonds de contrepartie et celles effectuées directement par la BCM n’ont pas été reclassées en nomenclature fonctionnelle.

D. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

L’analyse selon la classification économique et fonctionnelle montre qu’en valeur nominale, les dépenses publiques de la Mauritanie ont continué à augmenter de façon significative mais que cette progression a eu un impact mitigé en termes de réalisation de résultats. Il ressort que le recourt à l’exécution des dépenses en dehors du cadre réglementaire ne consolide pas la mise en œuvre des objectifs du Gouvernement en matière de réduction des dépenses improductives telles que les dépenses militaires. Elle a aussi mis en relief la tendance à l’augmentation des dépenses improductives liées aux dépenses militaires et de sécurité au détriment des secteurs producteurs tels que l’agriculture et le transport qui bénéficient de peu de ressources alors qu’ils constituent des facteurs importants pour créer la croissance soutenue et réduire la pauvreté par leurs externalités positives. L’augmentation continue du volume des dépenses improductives posera à terme un problème récurent de développement et de souténabilité de ce type de dépense. Il ressort également que les secteurs sociaux ont continué a bénéficié des dotations de crédits assez élevés malgré l’augmentation des dépenses improductives. Enfin, l’évolution des dépenses de biens et services n’a pas changé la situation de l’administration publique et les salaires de la fonction publique ne sont pas incitatifs.

Pour ce qui est de l’exécution des dépenses hors budget qui implique l’indisponibilité d’informations globales sur la commande publique, les autorités ont d’ores et déjà décidé de mettre fin à cette pratique en éliminant les débits du trésor sans crédits budgétaires préalables et en exigeant les pièces justificatives nécessaires à la liquidation de la dépense. La recommandation sera de renforcer cette mesure afin de limiter les impacts négatifs de cette pratique non transparente au moment où le pays bénéficiera de ressources plus importantes grâce aux produits pétroliers. Dans plusieurs pays en

41 Cette catégorie comprend aussi les dépenses liées au développement de la pêche et à sylviculture.

22

développement bénéficiant de ressources naturelles, il est constaté qu’une partie des recettes et dépenses publiques sont effectuées en dehors du circuit budgétaire. Une des conséquences est que l’abondance de ressources financières n’a pas contribué à développer les secteurs non pétroliers et à réduire la pauvreté dans ces pays. Ce constat amène à recommander aux autorités de redoubler d’efforts pour éviter ces travers en faisant preuve d’une plus grande volonté politique.

L’analyse des dépenses globales des secteurs en l’absence d’un approfondissement par une revue des dotations intersectorielles ne permet pas d’avoir une évaluation fine de l’impact de l’utilisation des crédits publics et des contraintes qui ralentissent l’atteinte des résultats escomptés. Afin de compléter cette analyse, il est recommandé d’entreprendre des revues de dépenses publiques de certains secteurs prioritaires comme l’éducation et la santé ainsi que des secteurs productifs comme le développement rural et les transports. Dans le contexte d’une augmentation future des dépenses publiques grâce aux revenus tirés de l’exploitation du pétrole, de telles analyses sectorielles permettront de dégager des pistes de solutions pour améliorer l’alignement des politiques sectorielles et les dotations budgétaires d’une part, et renforcer les capacités d’absorption42 de tous ces secteurs, d’autre part. Une telle approche permettra également de fournir des informations utiles pour la formulation des CDMT sectoriels en lien avec le CDMT global. Enfin, un autre atout des revues sectorielles est la possibilité d’identifier les meilleurs mécanismes de financement et de partenariat43 pour le développement durable de ces secteurs.

Le volume des dépenses militaires devrait être maîtrisé afin d’orienter les économies éventuelles aux secteurs productifs. Concernant les dépenses de biens et services de l’administration publique qui forment la première catégorie des dépenses de fonctionnement sans pourtant avoir eu un impact significatif sur l’amélioration de la qualité des services publics, certaines mesures ont été prises en 2006 pour rationaliser la gestion de ces crédits. Il s’agit de ventiler toutes les charges récurrentes des différents départements au niveau de leurs dotations respectives afin de réaliser des économies. Dans cette perspective, le PRECASP apporte en partie un appui technique et financier à la mise en œuvre des mesures relatives à la modernisation de l’administration publique prévue dans le rapport du comité interministériel sur la bonne gouvernance.

Outre les moyens de l’administration, la qualité des services publics dépend surtout de la motivation et de l’engagement des fonctionnaires de l’Etat. En conséquence, l’amélioration du niveau de rémunération des fonctionnaires accompagnée de mesures permettant de renforcer la conscience professionnelle telle que l’adoption d’un code de déontologie et la mise en place d’une politique d’évolution de carrière liée aux performances constituent des éléments importants pour rendre la fonction publique plus attractive et assurer une meilleure qualité de services publics.

43 Public-privé, implications des bénéficiaires, etc…

23

la deconnexion entre le programme d’investissement public et les priorités du cslp L’objectif de ce chapitre est d’analyser les dépenses d’investissements par rapport au plan d’actions prioritaires qui représente les besoins en investissements publics des secteurs prioritaires du cadre stratégique de lutte contre la pauvreté. Cette stratégie devrait constituer le cadre de programmation et d’exécution de toutes les ressources de l’Etat. Dans un environnement de dérapages macro budgétaires, il semble important de voir si la politique d’investissement publique est cohérente avec les besoins des secteurs prioritaires et leur capacité d’exécution afin de dégager des recommandations pour le second plan d’actions du CSLP et sa traduction budgétaire.

La RDP de 200444 a montré que sur la période 1998-2002, le Gouvernement a substantiellement augmenté les allocations de crédits d’investissements vers les secteurs sociaux et les programmes ciblés de lutte contre la pauvreté. Sur la même période, le financement sur ressources propres du BCI a augmenté atteignant environ 40,7% du total en 2002. Il a aussi été souligné que le taux d’exécution global du budget d’investissement s’était amélioré avec de faibles taux d’absorption pour les secteurs sociaux. Le présent chapitre analyse la relation du budget d’investissement et les actions prioritaires du CSLP visant la réduction de la pauvreté. Il est à souligner que le premier plan d’actions prioritaires du CSLP ne couvre que les dépenses d’investissements estimées par les sectoriels.

Les dépenses d’investissements ont connu une forte augmentation au cours des deux premières années du CSLP avec une certaine réduction en 2003. Ces investissements publics ont couvert en partie le plan d’actions prioritaires du CSLP. Ce dernier comprend cinq domaines45 prioritaires identifiés comme de forts potentiels de réduction de la pauvreté et des inégalités. Des programmes ciblés de réduction de la pauvreté ont aussi été identifiés pour traiter de façon intégrée les populations défavorisées vivant dans des zones les plus pauvres et les plus vulnérables du pays. Le plan d’actions s’étend sur la période initiale 2001-2004 en s’articulant autour de quatre axes stratégiques :

� Axe 1 : ‘‘croissance accélérée et redistributive’’ qui couvre des actions nécessaires à l’assainissement de l’environnement du secteur privé, la promotion de la concurrence, la réduction des coûts de facteurs, le développement des secteurs productifs, etc. ;

� Axe 2 : ‘‘croissance ancrée dans la sphère économique des pauvres’’ qui englobe des actions devant contribuer à améliorer l’environnement socio-économiques des populations défavorisées qui vivent dans les zones rurales et périurbaines ;

� Axe 3 : ‘‘expansion des services de base’’ qui couvre l’éducation, la santé et des actions nécessaires à améliorer l’accès à l’eau potable, l’électricité et aux nouvelles technologies de l’information et de la communication (NTIC) ;

� Axe 4 : ‘‘bonne gouvernance et renforcement des capacités’’ qui focalise ses actions sur la modernisation de l’administration publique, la gouvernance économique et environnementale ainsi que le renforcement du secteur de la justice et de la société civile.

Encadré 0-1 : Le programme d’investissement public et le BCI

44 Non publiée fait l’objet d’actualisation par le présent rapport. 45 Education, santé, hydraulique, développement rural et développement urbain.

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Le programme d’investissement public (PIP) est la traduction en programmes et projets d’investissements des priorités du Gouvernement définies dans sa politique de développement. Seuls les projets et programmes exécutés par certaines entreprises publiques et dont le financement est directement négocié par celles-ci avec des partenaires extérieurs sont exclus du PIP. Il constitue le portefeuille de projets et programmes à différents stades de maturation (de l'idée de projet jusqu’au stade de projet suffisamment élaboré), que le secteur public (au sens large) entend mettre en œuvre à moyen terme. Le Budget consolidé d’investissement (BCI) constitue le cadre annuel de programmation budgétaire et de suivi de l’exécution du PIP. Il couvre tous les investissements du PIP, tant ceux financés par le budget sur ressources propres de l’Etat, que ceux financés sur ressources extérieures (non inclus dans le budget et non exécutés par le circuit official des dépenses).

Le Système de programmation et de suivi des investissements publics en Mauritanie (SYPSIM) est utilisé pour la confection du PIP/BCI au niveau du MAED. Cet outil de programmation développé sous …. est maîtrisé par les utilisateurs mais il présente beaucoup d’insuffisances malgré les améliorations apportées au cours des dernières années. Entre autres, les lacunes du système sont :

- l’absence de séries de données de longue durée du BCI;

- l’inexistence de lien entre la DBC (MF) et la Direction du Financement (MAED);

- l’absence de module de suivi/évaluation des dépenses d’investissement; l’absence de report de crédits non consommés et

- la centralisation excessive au MAED

A. ESTIMATION GRADUELLE DES COÛTS DU PLAN D’ACTIONS PRIORITAIRES DU CSLP

Le coût de mise en œuvre du plan d’actions prioritaires du CSLP a fait l’objet d’estimation et de mise à jour annuelle au cours des dernières années avec des écarts importants dans les différents documents. La première estimation du coût du plan d’actions a été effectuée dans le rapport du CSLP. Lors de l’élaboration du rapport de suivi annuel du CSLP, une actualisation des coûts est réalisée. Cette mise à jour est effectuée annuellement pour pouvoir prendre en compte, la révision des objectifs stratégiques. Comme le montre le graphique en annexe sur les divers coûts estimés dans les différents documents du CSLP, cette programmation financière des coûts de réalisation des actions et objectifs prioritaires du CSLP n’a pas été faite sur une base d’identification de coût unitaire et n’a pas pris en compte la capacité d’absorption du secteur, ce qui explique les écarts entre les estimations d’une année à une autre.

Les premières estimations consolidées des actions prioritaires du CSLP pour la période 2002-2004 faites dans le cadre du rapport du CSLP en 2001 sont beaucoup moins importantes comparées à celles des années suivantes. Ainsi, on note un pic dans la programmation des coûts du rapport de suivi du CSLP de 2003. D’abord, dans le CSLP (approuvé en 2001) le coût du programme de 2002 a été sous-estimé, et a été, par la suite, revu à la hausse passant de 18,6 à 34,6 milliard d’UM. Ensuite, le coût annuel du programme du CSLP a pratiquement doublé entre 2002 et 2004. Les dépenses prévues du CSLP sont passées de 32 à 62 milliards d’UM au cours de la période. Cette forte hausse de 2002 est due à l’augmentation significative des dépenses de santé et d’éducation par rapport à leur prévision initiale. Cependant, la forte augmentation du coût du programme du CSLP entre 2002, 2003 et 2004 est principalement due à l’accroissement de la part des dépenses exécutées (en 2003) et les prévisions importantes de 2004 pour le premier axe de la stratégie, ‘‘Croissance accélérée et redistributive’’, dont un tiers se rapporte à l’élément ‘‘Infrastructures soutenant la croissance’’. Quelque soit le document de programmation considérée, l’analyse montre que les coûts des actions des axes 2 et 3 sont plus élevés que ceux des axes ‘‘croissance accélérée et redistributive’’ et ‘‘bonne gouvernance et renforcement de capacités’’.

25

L’existence de ces différentiels entre les estimations des coûts de réalisation des actions prioritaires du CSLP est due principalement à la faiblesse des capacités de programmation de l’administration. Afin de comparer le coût des actions prioritaires du CSLP et le BCI sur la même période, les données sur les investissements ont été retraitées. Cette tentative de retraitement des investissements consiste en une agrégation des dépenses sectorielles sous l’axe qui les englobe. Comme le reflète le tableau en annexe sur les différentes estimations du coût du plan d’actions prioritaires effectuées, la révision des coûts réalisée dans le rapport de suivi de 2004 qui se base sur des informations plus réelles et sur les besoins du secteur est quasi similaire au BCI programmé sur la même période. Les coûts estimés des actions prioritaires dudit rapport qui sont beaucoup plus actuels sont utilisés pour le reste de l’analyse.

Le plan d’actions prioritaires et le BCI ne présentent pas une répartition spéciale des investissements nécessaires à la réduction de la pauvreté. Un des aspects de la problématique est la prise en compte dans la programmation budgétaire du processus d’élaboration de programmes régionaux de lutte contre la pauvreté (PRLP) qui aété entamé en 2002. Ces PRLP constituent la traduction des objectifs du CSLP au niveau des régions. Pour le moment, trois PRLP ont été réalisés pour les régions les plus pauvres de la Mauritanie. Néanmoins, ces stratégies régionales ne pourraient être opérationnelles et constituer les cadres d’interventions des actions publiques que quand la programmation des actions prioritaires et les allocations du BCI sont présentées par objectifs sectoriels et par régions.

B. LE BCI PROGRAMMÉ ET LE PLAN D’ACTIONS PRIORITAIRES DU CSLP

Une analyse des dépenses d’investissement programmées sur la période 2001 à 2004 reparties selon les axes prioritaires du CSLP montre que les destinations principales du BCI ont été l’ancrage de la croissance dans la sphère des pauvres et l’expansion des services de base. En effet, environ 60% du budget d’investissement a été alloué à ces deux axes stratégiques. Ce qui montre une certaine logique entre les objectifs du CSLP en matière de réduction de la pauvreté et la programmation budgétaire. Toutefois, aucune approche systématique n’est utilisée par les autorités pour assurer cette corrélation entre les objectifs stratégiques et la programmation budgétaire. Compte tenu que l’estimation des coûts d’atteinte des objectifs fixés n’est pas effectuée selon une méthodologie permettant de calculer le coût unitaire et d’élaborer des CDMT sectoriels pris en compte dans le cadre de la programmation de la loi de finances et du BCI, il est difficile de montrer un alignement entre le budget alloué et les besoins réels de financement des axes et des secteurs qu’ils englobent.

L’axe 2 : ‘ancrage de la croissance dans la sphère des pauvres’

Figure 0.1 : Répartition du BCI alloué de l’axe 2 (2001-2004)

Ainsi, en moyenne annuelle, 42% du BCI total, soit 5% du PIB a été alloué à l’axe prioritaire ‘ancrage de la croissance dans la sphère des pauvres’ sur la période 2001-2004. Même n’ayant pas eu recourt à une méthodologie qui permet de créer un lien entre les priorités du CSLP et la programmation budgétaire, les crédits alloués du BCI couvrent largement le coût des actions de cet axe. En effet, le BCI programmé sur la période est supérieur de plus de 21 milliards d’UM au coût prévu dans le plan d’actions. L’axe couvre théoriquement des activités devant contribuer à améliorer considérablement l’environnement économique des populations vulnérables vivant en milieu rural et périurbaine.

26

� Le domaine ‘développement rural’ s’est vu alloué 14% en moyenne du BCI par an. Toutefois, 88% de ce crédit d’investissement programmé pour le développement rural a été destiné à l’agriculture et à la mise en place des infrastructures rurales (aménagement des périmètres et hydraulique rurales). L’interprétation des données montre que peu de ressources d’investissement ont été allouées au développement de l’élevage mais il faut souligner que l’hydraulique rurale profite aussi à ce domaine. Par contre la dernière composante de ce sous axe qui est la vulgarisation, recherche et formation a bénéficié de peu de ressources alors qu’elle constitue un élément important du développement rural.

� Les crédits d’investissements prévus pour le domaine du développement urbain et de l’habitat ont représenté 8% du BCI total en moyenne annuelle. Cette catégorie de dépenses couvre des allocations destinées à améliorer les conditions d’habitations des zones précaires des grandes villes notamment en viabilisant les nouveaux quartiers par la mise en place d’infrastructures et le renforcement institutionnel du secteur.

� Les programmes multisectoriels de réduction de la pauvreté (15% en moyenne annuelle du BCI) qui concernent des activités destinées aux zones où vive un nombre important de populations défavorisées telles que les zones rurales et les bidonvilles des grandes villes. Ces programmes de réduction de la pauvreté sont financés principalement sur les ressources PPTE et mises en œuvre par le Commissariat aux Droits de l’Homme, à la Lutte Contre la Pauvreté et à l’Insertion (CDHLPCI).

L’axe 3 : ‘expansion des services de base’

Figure 0.2 : Répartition du BCI alloué de l’axe 3 (2001-2004)

Les allocations des crédits d’investis-sements de l’axe 3 ‘‘expansion des services de base’’ ont représenté en moyenne annuelle 28% du BCI et 3% du PIB. Les crédits du BCI alloués à cet axe sont inférieurs au coût identifié dans le plan d’actions prioritaires. Les crédits d’investissements des secteurs prioritaires couverts ont fortement varié d’un secteur à un autre et d’une année à une autre. Comme le fait ressortir la figure ci-contre, au cours de la période de mise en œuvre du CSLP, 43% des ressources d’investissements au niveau de cet axe, ont été programmées pour le secteur de l’éducation, 35% pour la santé et 21% pour le secteur de l’eau.

� Ainsi, les allocations du secteur de l’éducation ont représenté en moyenne annuelle 12% du BCI et 45% du BCI de l’axe 3 avec une forte variation entre les années. En proportion du PIB, l’investissement du secteur de l’éducation a varié de 1% en 2001 à 2% entre 2002 et 2004 pour retomber à 1% en 2005. Cette diminution de l’allocation des investissements de l’éducation peut s’expliquer principalement par le problème d’exécution des secteurs sociaux particulièrement les investissements sur financement extérieur.

� En ce qui concerne la santé, en moyenne 10% du BCI et 1% du PIB ont été alloués à ce secteur. Comme souligné dans la RDP 2004, ce secteur qui a bénéficié de l’appui de plusieurs partenaires au développement au cours des dernières années n’est soutenu à présent que par quelques bailleurs alors que l’atteinte des OMDs liés à la santé est loin d’être probable.

Education43%

Santé35%

Hydraulique

21%

Culture1%

27

� Le troisième grand secteur de cet axe est le secteur de l’eau et de l’assainissement à qui a été alloué 6% du total des investissements publics par an. Les ressources programmées devraient couvrir des actions contribuant à améliorer l’accès à l’eau potable en milieux rural et urbain avec la mise en place de forages, de réseaux urbains et de bornes fontaines. Les financements destinés aux programmes devant faciliter l’accès à l’électricité et aux NTIC n’ont pu être analysés. Une partie des investissements programmés sur la période a financé la mise en place de l’agence d’accès universel aux services de base.

L’axe 1 : ‘croissance accélérée et redistributive’

L’axe ‘‘croissance accélérée et redistributive’’ a bénéficié d’une allocation annuelle moyenne de 23% et 3% respectivement du BCI et du PIB. C’est le seul axe pour lequel, les montants indiqués au niveau du BCI et du plan d’actions sont quasi-similaires bien que des différences peuvent être notées au niveau de la répartition à l’intérieur de l’axe. Cet axe couvre deux principaux sous axes prioritaires qui ont bénéficié d’allocations d’investissements à des niveaux différents. En effet, les investissements prévus pour les infrastructures sont beaucoup plus importants que ceux programmés pour les secteurs productifs.

� Les infrastructures structurantes qui regroupent le transport, l’énergie et les NTIC46 ont vu leurs allocations augmentées au cours de la période de mise en œuvre du CSLP. Cette allocation est destinée principalement au transport. Il est à noter que les prévisions d’actions prioritaires du CSLP ne couvrent pas les secteurs de l’énergie et des NTIC bien que dans le BCI des allocations sont prévues pour ces deux domaines. En moyenne annuelle 17% du BCI et 2% du PIB ont été programmées pour les activités liées à ces secteurs. Les crédits d’investissements destinés au secteur des transports ont doublé entre 2001 et 2004. Ces investissements du secteur des transports ont été principalement programmés pour les infrastructures routières et la réhabilitation de quelques aéroports.

� Les secteurs productifs à savoir la pêche, les mines, les industries et le secteur des services n’ont pas bénéficié d’allocations importantes d’investissement compte tenu que la priorité pour les autorités est de focaliser les investissements publics sur les secteurs sociaux.

� L’appui à la promotion du secteur privé bénéficie de peu de ressources publiques d’investissements car les actions à financer consistent à l’approfondissement des réformes du cadre juridique et judiciaire des affaires qui dépendent plus de la volonté politique liée à l’application effective de la réglementation en vigueur qu’à une nécessité de révision des textes.

L’axe 4 : ‘Gouvernance et renforcement des capacités’

Les investissements programmés pour l’axe ‘‘Gouvernance et renforcement de capacités’’ ne sont pas très élevés comparés aux allocations des trois autres axes. Par ailleurs, le BCI y alloue 10 fois le montant prévu dans le plan d’actions prioritaires. La faible allocation de crédit d’investissement à cet axe s’explique probablement par le fait que la réalisation des objectifs de bonne gouvernance dépend en grande partie de la volonté des autorités politiques par l’application de la réglementation en vigueur et par la sanction en cas d’infraction. Des ressources limitées ont été programmées pour l’appui institutionnel et l’appui à l’administration publique. Seules les actions contribuant à renforcer les capacités de la société civile, à améliorer la programmation macro budgétaire et à renforcer le contrôle sont considérées comme prioritaires dans le plan d’actions du CSLP alors que dans le BCI certaines

46 L’énergie et les NTIC sont traités au niveau de cet axe en termes d’accès aux services de base.

28

allocations couvrant la justice ont été prises en compte. Ceci explique globalement les écarts notés entre les allocations du plan d’actions et le BCI.

C. LE BCI EXÉCUTÉ ET LES OBJECTIFS RÉALISÉS DU CSLP

Le bilan du CSLP montre que le plan d’actions prioritaires prévus n’a pas été mise en œuvre d’une manière complètement satisfaisante. Les actions effectivement exécutées sont de 61,5%. Près de 22% des actions sont en cours d’exécution et 17% ne sont pas réalisées. Par ailleurs, plusieurs actions, non programmées, ont été réalisées. Ces actions ne concourant pas forcément de façon directe à l’atteinte des objectifs du CSLP. Au total, il est noté un faible niveau de mise en œuvre des actions stratégiques qui a ralenti l’atteinte des objectifs du CSLP. Sans lever les contraintes de développement économique et social du pays, le bilan indique des évolutions sur la voie de la réduction de la pauvreté et d’amélioration des conditions de vie des ménages.

Figure 0.3 : Actions prioritaires du CSLP et BCI exécuté 2002-2004

0

20000

40000

60000

80000

100000

120000

140000

Axe 1:Croissanceaccelerée

Axe 2 :Croissance

pro-pauvres

Axe 3 : Accèsservices de

base

Axe 4 :Gouvernance

Total

Axes stratégiques

Coût

scum

ulés

enm

illio

nsUM

Plan d’actions BCI programmé BCI exécuté

Une analyse de l’exécution du BCI par axe montre que les performances varient d’un secteur à l’autre et par fois d’une période à une autre. Comme souligné dans la RDP 2004, bien que les allocations des investissements aient significativement augmenté pour les secteurs sociaux au cours des dernières années, leur taux d’exécution est resté très faible comparé au taux global d’exécution du budget général d’investissement (BGI) qui s’est nettement amélioré. La persistance de la faible capacité d’absorption des secteurs sociaux s’explique globalement par le fait que :

� les investissements programmés sont souvent surestimés ne se basant pas sur les données réelles et des besoins réels ;

� les études de faisabilité, si elles sont réalisées sont de qualité médiocre ;

� la réalisation des infrastructures est souvent ralentie à cause de la faiblesse des compétences locales particulièrement la faiblesse des capacités du secteur des BTP ;

� les administrations et les projets éprouvent des difficultés face à la multiplicité des procédures des donateurs pour le financement externe.

� les fréquentes fluctuations à la hausse des prix des matériaux de construction sur le marché local, et les difficultés d’accès de certaines zones, notamment pendant la saison des pluies, qui entraînent souvent un arrêt des chantiers pendant plusieurs mois.

Table 0.1 : BCI exécuté par axe du CSLP (2001 – 2005)

29

2001 2002 2003 2004 2001 2002 2003 2004

Axe 1 : Croissance accelerée et redistributive 7,011 9,222 12,081 13,019Secteurs de croissance 2,823 3,087 2,549 2,821 101.9 150.5 111.3 94.6Infrastructures structurantes 4,154 6,106 9,480 10,147 75.9 110.4 136.4 128.9Appui au secteur privé 34 30 53 52 83.4 66.7 34.3 25.3

Axe 2 : Croissance ancrée dans sphère des pauvres 11,048 15,380 14,220 17,618Développement rural 4,909 4,969 5,754 7,155 98.8 101.1 97.4 113.6Environnement 323 1,179 791 114 45.9 113.6 122.9 17.7Développement urbain et habitat 1,649 2,818 2,483 3,246 89.6 110.0 69.4 74.7Projets multisectoriels de réduction de la pauvreté 4,162 5,010 5,044 6,099 84.8 92.1 79.3 89.0Emploi 5 1,404 149 1,004 0.8 98.3 9.1 100.0

Axe 3 : Développement RH & expension services base 7,327 7,511 5,348 7,675Education 2,154 2,261 1,532 2,216 111.7 38.6 23.9 33.7Santé et Affaires sociales 1,589 2,372 2,586 3,072 65.4 53.8 52.8 61.4Hydraulique urbaine 3,512 2,649 974 2,156 208.9 171.6 42.4 49.3Culture 56 203 148 184 20.9 95.2 68.9 1,229.8Jeunesse et sports 16 26 108 47 33.0 100.0 473.6 41.6

Axe 4 : Renforcement des capacités & gouvernance 2,175 2,371 3,634 3,877Justice 28 187 159 182 161.2 100.0 79.6 82.9Développement institutionnel 1,091 1,107 1,764 1,873 78.6 69.2 80.5 62.7Appui à l'administration 1,057 1,077 1,711 1,822 78.5 69.3 84.0 65.5

Total (hors SNIM)** 27,562 34,484 35,283 42,190 91.1 90.7 76.9 81.8SNIM 26 457 529 162 0.5 18.3 20.3 6.0Total général 27,588 34,941 35,812 42,351 76.8 86.1 73.7 77.9Source de financement

Budget de l'Etat 11,846 16,494 17,068 22,525 99.5 103.1 79.4 89.4Prêts (yc Qdons) 10,346 12,487 12,829 14,175 83.2 83.4 87.2 97.7Dons 4,304 4,862 4,158 3,790 44.1 63.3 43.7 32.2

Source: Autorités mauritaniennes (MAED/MF)* Prise en compte de la loi de finances rectificative** SNIM : Société nationale d'industrie et des Mines

% du budget d'investissement réaliséBCI exécuté en millions d'UM

L’axe 2 : ‘ancrage de la croissance dans la sphère des pauvres’

L’axe prioritaire ‘‘ancrage de la croissance dans la sphère des pauvres’’ qui s’était vu alloué environ 40% du BCI total assure un taux annuel d’exécution proche de 100% du budget programmé. Cette exécution du BCI est largement supérieure aux montants prévus dans le plan d’actions. Toutefois, une certaine variation de performance d’exécution est notée entre les sous axes et d’une année à une autre.

Le domaine ‘‘développement rural’’ fait partie des secteurs qui réalisent 100% du budget d’investissement alloué. Malgré la réalisation d’investissements importants qui se traduisent par un début de diversification agricole et la mise en place d’infrastructures agricoles, l’agriculture en Mauritanie reste vulnérable aux aléas climatiques et aux fléaux tels que l’invasion acridienne. Ainsi, le taux de croissance du PIB agricole a enregistré une performance irrégulière au cours de la période (voir graphique en annexe sur l’évolution de la croissance). L’objectif réalisé en termes de réduction de la pauvreté en milieu rural est une baisse de 5.8 contre un objectif initial de 6.3 entre 2000 et 2004 (soit une réduction annuelle d’un point et demi). Le potentiel agricole du pays en terres cultivables (500.000 ha, dont 137.000 ha irrigables le long du fleuve) est largement sous-utilisé puisque sur les 42.000 ha qui sont aménagés, seuls 20.000 ha sont exploités annuellement. Outre, l’insuffisance des ressources d’investissements allouées au secteur, plusieurs autres facteurs externes au secteur bloquent son développement. Le problème d’enclavement surtout pendant la saison des pluies et le manque d’infrastructures telles que l’énergie sont au nombre de défis à relever pour assurer une pleine rentabilité du secteur agricole. La revue des dépenses du secteur agricole en cours de réalisation permettra de relever les principaux problèmes qui entravent encore la rentabilité du secteur tant au niveau de sa stratégie, de son financement et qu’au de sa gestion institutionnelle.

30

Les crédits d’investissements prévus pour le domaine du développement urbain et de l’habitat sont exécutés à hauteur de 90,5% des allocations. Au cours de 2003 et de 2004, le secteur du développement urbain a été moins performant avec un taux d’exécution inférieur à 75%. L’objectif principal de la réalisation des actions du développement urbain consistait à augmenter les revenus et à améliorer les conditions de vie dans les quartiers précaires des grandes villes et des villes secondaires. Les données de l’EPCV 2004 montrent que l’environnement des habitants des quartiers précaires s’est amélioré mais des efforts considérables restent à être faits pour atteindre les objectifs du CSLP. Ainsi, 23,3% des ménages vivent dans des habitats de type précaire. Concernant l’accès à la propriété, 43,2% de la population urbaine ne sont pas propriétaire de leur habitat.

Le taux d’exécution des programmes multisectoriels de réduction de la pauvreté est en moyenne de 85% par an. Cette performance s’explique par le fait que ces programmes sont exécutés directement par le CDHLCPI selon des procédures de gestion plus souples que celles du circuit budgétaire de l’Etat. Théoriquement, ces programmes se voulaient intégrés et visaient les zones de pauvreté aigue en milieu rural et urbain où les départements sectoriels ne pouvaient pas intervenir. Néanmoins, plusieurs imperfections sont notées dans l’exécution des activités du CDHLCPI, dont notamment :

� le manque de synergie et de complémentarité entre les activités du CDHLCPI et celles des autres ministères à cause du faible niveau de concertation et à une non inscription des interventions du CDHLCPI dans les stratégies sectorielles ;

� l’inexistence de vision globale qui devait cadrer les programmes du CDHLCPI a eu pour conséquence la dispersion des interventions qui s’effectuaient selon les demandes ponctuelles souvent non justifiées ;

� le dépassement des allocations annuelles des crédits du CDHLCPI par le recourt aux découverts dans les banques primaires ce qui a eu pour résultat l’utilisation des allocations des années n pour éponger les dettes des années antérieures.

En plus des effets de la croissance économique, les investissements dans le domaine rural et les programmes ciblés ont eu des impacts positifs sur les indicateurs de pauvreté en milieu rural. En effet, selon les résultats des enquêtes sur les conditions de vie des ménages, l’incidence de la pauvreté en milieu rural est passée de 66,2% en 2000 à 59% en 2004, soit une diminution de près de 1,8 point de pourcentage par an. La pauvreté a ainsi diminué plus vite en milieu rural qu’au niveau national (moins de 1,1 point par an). Cependant, ce résultat positif cache une disparité majeure : la réduction de la pauvreté s’est faite essentiellement au niveau de la zone du fleuve (près de 11 points), tandis que le reste du milieu rural n’a connu qu’une diminution relativement modeste.

L’Axe 3 : ‘expansion des services de base’

Comme souligné dans la RDP 2004, les secteurs sociaux qui constituent l’axe ‘‘expansion des services de base’’ sont les moins performants en matière d’exécution du BCI. Bien que les causes pouvant être similaires pour tous les secteurs, cette situation de faible performance varie d’un secteur à un autre et d’une période à une autre. En effet, des disparités encore plus importantes existent dans l’exécution des domaines prioritaires, avec le secteur de la santé qui affiche une meilleure performance que les secteurs de l’hydraulique et de l’éducation.

Le secteur de l’éducation a réalisé de faibles performances en termes d’exécution du BCI au cours de la période de mise en œuvre du CSLP exception faite de l’année 2001 où le taux d’exécution a dépassé 100%. Entre 2002 et 2004, ledit taux était inférieur à 40% avec un une forte baisse en 2003 où il n’était plus que de 23%. Cette faible performance de l’exécution des investissements publics programmés n’a pas eu d’impact négatif sur l’objectif du CSLP par rapport à l’accès universel à

31

l’éducation fondamentale qui semble probable à l’horizon 2015. L’analyse de l’évolution du TBS du fondamental au cours de la période 1991-2004, montre que des progrès significatifs sont enregistrés47.Au cours de cette période, le TBS est passé de 48,7 % à 98,3 %. Sans doute, la faible performance en termes d’exécution a probablement une certaine corrélation avec la faible qualité de l’enseignement qui constitue une préoccupation majeure. Ainsi le taux de rétention est faible soit 48,8%48 entre 1999-2005 et le niveau d’acquisition de connaissance peu élevé à cause de l’existence d’écoles à cycle non complet et des difficultés dans la mise en œuvre de la réforme, entre autres facteurs. En d’autres termes, les efforts financiers consentis en faveur du secteur n’ont pas été entièrement convertis en performances. La productivité globale est de 1,6 année de scolarisation pour une dépense en éducation de 1% du PIB contre 1,8 dans les pays africains membres de l’IDA. Ceci est en partie dû aux faibles capacités de gestion et de pilotage du système éducatif dans son ensemble.

Figure 0.4 : Taux brut de scolarisation du fondamental 1991-2004

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

1990-1991

1992-1993

1995-1996

1996-1997

1997-1998

1998-1999

1999-2000

2000-2001

2001-2002

2002-2003

2003-2004

Source: RESEN 2006

Pour le secteur de la santé, le taux d’exécution annuel des dépenses programmées est d’environ 56% avec une certaine homogénéité entre les années. Ces crédits d’investissements finançaient la construction et l’équipement d’établissements prévus dans le cadre du PDS. L’atteinte à l’horizon 2015 des cibles ODM santé en Mauritanie relatifs est loin d’être probable compte tenu des tendances observées dans le passé. Le taux de malnutrition (poids pour âge) est passé de 32% en 2000 à 30,2% en 2004 sans atteindre l’objectif prévu à savoir 20% en 2004. Le taux d’accouchement assisté demeure à 57% en 2004 sans atteindre l’objectif de 70% fixé dans le CSLP. Le taux de couverture vaccinale a significativement augmenté passant de 32% en 2000 à 79% en 2004.

Au cours des deux premières années de mise en œuvre du CSLP, le taux d’exécution du BCI du secteur ‘eau et assainissement’ est très élevé à cause des faibles ressources programmées pour ce secteur où les besoins sont immenses. Par contre, entre 2003 et 2004, les allocations du BCI pour le domaine ont augmenté sans résultats probants dans l’exécution qui s’est situé en moyenne à 43,3% par an au cours de la période. Il faut souligner que l’accès à l’eau potable continue de poser un problème dans ce pays désertique où seuls 53,5% de la population accèdent à l’eau potable contre 50,4% en 2000. Ainsi, l’utilisation des robinets intérieurs a augmenté (de 15% en 2000 à 18,5% en 2004), alors que dans le même temps, l’approvisionnement à partir des autres sources a diminué. Ces améliorations cachent cependant des disparités fortes : (i) l’utilisation des robinets intérieurs est de 29,5% en milieu

47 Le TBS estimé sur la base des résultats de l’enquête permanente sur les conditions de vie des ménages (EPCV), menée en 2004-05, est de 76,3% en 2003-04 et 81,4% en 2004-05. 48 Estimation sur la base des données administratives.

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urbain, contre 13,9% en milieu rural, (ii) 7,1% des ménages considérés comme très pauvres ont un robinet privé, contre 21,4% des ménages non pauvres et (iii) l’approvisionnement en eau par des revendeurs (44,4% en milieu urbain) constitue le mode le plus cher.

L’axe 1 : ‘croissance accélérée et redistributive’

Contrairement à l’axe couvrant les secteurs sociaux, l’axe ‘‘croissance accélérée et redistributive’’ a réalisé de bonne performance en terme de taux d’exécution du BCI alloué. Toutefois, le fait que l’exécution dépasse considérablement les ressources programmées s’explique principalement par la faiblesse des capacités de la programmation pluriannuelle qui ne prend pas en compte les besoins réels des secteurs couplés à leur capacité d’exécution. Peu de ressources d’investissements ont été allouées aux secteurs des transports qui a exécuté en moyenne 112% du crédit d’investissement programmé. Le budget total du secteur est resté ainsi inférieur à 3% du PIB au cours de la dernière décennie et ne reflète pas les objectifs et stratégies assignés au secteur. Les investissements réalisés sur la période du CSLP ont contribué à élargir la taille du réseau routier49. Les projets réalisés dans le domaine du transport ont permis la réalisation d’environ 1.500km de routes inter urbaines, la réhabilitation de certaines parties de la route de l’espoir et l’amélioration des voieries de Nouakchott. Toutefois, ces réalisations n’ont pas atténué pour autant l’insuffisance d’infrastructures en Mauritanie. Environ 60% du réseau routier sont en mauvais état et sont impraticables durant la saison des pluies. Cette situation est d’ailleurs un facteur de blocage au développement du secteur agricole et à la réduction de la pauvreté rurale. L’exécution des travaux routiers se fait avec beaucoup de retard dû en partie aux entreprises privées et en partie au financement. Enfin, les conditions climatiques difficiles de la Mauritanie contribuent à la détérioration rapide des infrastructures alors que peu de ressources sont programmées pour l’entretien et la réhabilitation des routes. Comme le domaine des infrastructures structurantes, les secteurs productifs tels que la pêche et les mines ont bénéficié de peu de ressources d’investissements mais ont été performants en matière d’exécution du BCI.

L’axe 4 : ‘Gouvernance et renforcement de capacités’

Les investissements programmés pour l’axe ‘Gouvernance et renforcement de capacités’ ne sont pas très élevés mais globalement le taux d’exécution est satisfaisant. Le BCI programmé et exécuté est largement supérieur au coût des actions prioritaires car le premier couvre des domaines tels que la justice non couverts par le plan d’actions. Au niveau de la justice, les dotations d’investissements sont très faibles mais ont augmenté annuellement. Quant à l’appui à l’administration publique et au développement institutionnel, leur taux d’exécution a été en moyenne de 71% par an au cours de la période de mise en œuvre du CSLP. Malgré tout, peu de résultats satisfaisants relatifs à la bonne gouvernance et au renforcement de capacités ont été notés au cours de l’exécution du CSLP.

49 Cette performance est liée globalement à la réalisation de la route Nouakchott – Nouadhibou et la réhabilitation de quelques aéroports. Malgré ces efforts, plusieurs zones du pays demeurent enclavées.

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D. SOURCE DE FINANCEMENT DU BCI

Les besoins de financement du premier plan d’action pour la période 2001-2004 étaient estimés à 475 millions $EU, dont 121 millions $EU pour l’appui à la balance des paiements et 354 millions $EU (92 milliards d’UM) pour le Programme d’Investissement Public (PIP). Les besoins de financement exclusivement liés aux investissements prioritaires – ceux qui devaient avoir un impact direct sur la réalisation des objectifs –, étaient estimés à 73 milliards d’UM. Il était prévu que ces besoins soient couverts à hauteur de 28 milliards d’UM par les ressources PPTE et de 14 milliards d’UM par l’épargne budgétaire sur la période. Ce qui conduisait à un besoin net de financement des actions prioritaires de 31 milliards d’UM (121 millions $EU).

Les ressources propres de l’Etat qui sont constituées de recettes fiscales et non fiscales en dotation du BCI sont passées progressivement de 34% du BCI total en 2001 à environ 50% en 2005 soit une moyenne de 44% sur la période. Cette augmentation de la part de l’Etat dans le financement du BCI s’explique par la disponibilité des ressources additionnelles générées par l’atteinte du point d’achèvement de l’initiative PPTE et par une volonté de financer les infrastructures sur les ressources propres de l’Etat. Ces ressources sont destinées en général au financement des contreparties des projets sur financement extérieur et à la prise en charge des secteurs productifs où les bailleurs ne sont pas présents. En ce qui concerne les contreparties, elles peuvent concernées des dépenses courantes telles que le fonctionnement des cellules de projet, y compris le paiement des contractuels, le carburant, etc. Le taux d’exécution du financement sur ressources nationales qui passent par le circuit budgétaire de l’Etat est en moyenne de 93% sur la période.

Figure 3.6: Comparaison des sources de financement du BCI (1992-2000 et 2001-2005)

75.2%

54.8%

24.8%

45.2%

0.0%

20.0%

40.0%

60.0%

80.0%

100.0%

120.0%

1992-2000 2001-2004

Financement extérieur Autorfinancement

Source : MAED

Le volume des dépenses d’investissement financées sur ressources extérieures a continué à augmenter même si sa proportion dans le BCI total a diminué compte tenu de la forte hausse du financement sur ressources propres. L’enveloppe du financement extérieur est constituée de 76% de prêts et 24% de dons sur la période 2001-2005. Toutefois, le taux d’exécution de ces dépenses est en moyenne de 65% sur la période avec une baisse à 56% en 2005. Cette situation est due en particulier :

� aux limites des capacités de programmation du BCI et de la réalisation des études de faisabilité des projets ;

� à la diversité des procédures convenues avec chaque bailleur de fonds pour l’exécution des dépenses et à la difficulté des autorités locales à maîtriser ces règles ;

� Aux problèmes liés à la passation des marchés publics en termes d’insuffisance des compétences et du cadre réglementaire.

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2001 2002 2003 2004

Axe 1 : Croissance accélerée & redistributive 784 1,500 1,164 1,040

Transport 784 1,400 1,164 1,040

NTIC - 100 - -

Axe 2 : Croissance ancrée dans sphère des pauvres 2,205 3,180 4,222 3,624

Développement rural 105 300 50 50

Projets réduction pauvreté 2,100 2,880 4,172 3,575

Axe 3 : DH & expension services de base 1,264 3,324 4,692 4,145

Education 700 1,297 1,662 1,366

Santé 354 1,746 1,758 1,400

Eau & Energie 140 231 1,272 1,379

Jeunesse et sports 70 50 - -

Total ressources PPTE exécuté 4,253 8,004 10,077 8,810

E. LES RESSOURCES PPTE ET LES PRIORITES DU CSLP

L’allègement de la dette au titre de l’initiale PPTE a permis à la Mauritanie de profiter de ressources additionnelles qui sont passées de 2.2 milliards d’UM en 2000 à 7.6 milliards d’UM en 200550.L’existence de ces ressources financières supplémentaires a permis de diminuer le besoin d’emprunt de l’Etat. Sur le montant total des ressources PPTE disponibles, la moitié seulement a été dépensée à ce jour. Néanmoins, la part des dépenses financées sur les ressources PPTE dans le budget général d’investissement de l’État (BGI)51 a augmenté de 3,5 à 10,8 % entre 2000 et 2003. Ces ressources additionnelles ont permis à l’État de prendre en charge une plus grande partie des dépenses d’investissement jusque là financées sur des ressources extérieures.

Globalement, l’allocation des ressources PPTE semble cohérente avec les priorités du CSLP. Comme le montre le tableau ci-dessus, les ressources PPTE exécutées ont contribué à la mise en œuvre des trois premiers axes du CSLP au cours de la période 2001-2004. Environ 49% des dépenses PPTE concernent l’axe ‘‘ancrage de la croissance dans la sphère des pauvres’’. Les ressources PPTE de cet axe ont couvert particulièrement les programmes multisectoriels de lutte contre la pauvreté mis en œuvre par le CDHLPCI. L’axe ‘‘expansion des services de base’’ a exécuté 38% des dépenses PPTE à travers les secteurs de l’éducation, de la santé et de l’hydraulique et de l’énergie qui ont bénéficié de fortes augmentations de leurs dotations. Le secteur des transports a été le seul secteur de l’axe ‘‘croissance accélérée et redistributive’’ à disposer des ressources PPTE à hauteur de 13% du total dépensé. Comme le soulignait la RDP de 2004, les ressources PPTE ont peu bénéficié au développement rural. Par ailleurs, elles ont été orientées en priorité vers des régions où la proportion des pauvres dans la population est relativement faible52.

Table 0.2 : Répartition des ressources PPTE (en millions UM) exécutées par axe du CSLP

Source : MF

50 N.B. Les ressources PPTE sont comprises dans les classifications fonctionnelle et économique des dépenses étudiées plus haut, sauf les dépenses exécutées par des organismes à statut hybride, comme le Commissariat à la pauvreté et le Commissariat à la sécurité alimentaire. Ensemble, ces commissariats sont responsables d’environ 40% des dépenses PPTE (voir Chapitre 3, Section 3.5). 51 Ce BGI ne contient que les investissements financés sur ressources propres, dont l’exécution passe par le circuit normal des dépenses. 52 Voir rapport ‘Rapport sur la programmation, la mise en œuvre et le système de suivi pour les dépenses PPTE, 2003’ du CMAP élaboré pour le comité chargé de la programmation et du suivi des dépenses PPTE.

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F. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

La présente analyse a permis de souligner que le plan d’actions prioritaires, tel qu’il a été préparé, n’a pas été utilisé comme un élément de base pour la programmation des crédits d’investissements. Pour corriger cette situation et afin que les objectifs stratégiques de développement économique et social puissent être atteints de façon cohérente, les recommandations suivantes sont proposées :

� le plan d’actions prioritaires du CSLP doit identifier toutes les actions à mettre en œuvre de façon intégrée pour traiter les contraintes de développement économique et social du pays en conformité avec les stratégies et CDMT sectoriels ;

� l’estimation des coûts de mise en œuvre du plan d’actions prioritaires doit identifier les investissements et les coûts récurrents sur la base de l’évaluation des programmes exécutés et d’identification de coûts unitaires ;

� une certaine flexibilité doit exister dans l’élaboration du plan d’actions et de sa mise en œuvre en vue de la prise en compte des enseignements tirés de l’exécution annuelle et de la possibilité d’insérer de nouvelles activités prioritaires ;

� l’exercice devrait pouvoir répartir les actions prioritaires des régions de telle sorte que les contraintes spécifiques de chaque wilaya puissent être levées ;

� le cadre stratégique de lutte contre la pauvreté et son plan d’actions prioritaires devraient être utilisé comme seule source de programmation budgétaire du BCI et du budget de fonctionnement.

L’alignement du plan d’actions prioritaires et de la programmation budgétaire nécessite le recourt systématique à la programmation budgétaire pluriannuelle. Ce qui permettra d’allouer les ressources par objectifs stratégiques et non par besoins. Cette approche permettra de responsabiliser les acteurs sectoriels par rapport aux objectifs de leur secteur. Cependant, ce type d’approche exige la disponibilité d’outils performants de suivi-évaluation pour renseigner sur l’évolution des différents indicateurs liés aux objectifs stratégiques. Le renforcement des capacités de programmation et de suivi-évaluation au niveau des départements sectoriels des finances et des affaires économiques et du développement constitue un élément clé pour l’alignement des deux exercices, tel qu’ici suggéré. L’appui prévu dans le projet de renforcement de capacités du secteur public (PRECASP) relatif à ces deux aspects pourra contribuer à mettre en œuvre de façon graduelle cette recommandation, notamment par l’intégration efficiente du processus CDMT au processus d’élaboration de la loi de finances et du BCI.

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PARTIE II

EVALUATION DU SYSTEME DE GESTION DES DEPENSES PUBLIQUES

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Programmation & exécution budgetaire et comptable Comme souligné dans le chapitre relatif à l’analyse de la dépense publique, la politique budgétaire a été expansionniste avec le recourt systématique à la réalisation de dépenses hors budget sur une longue période sans l’intégration des informations y relatives dans les rapports budgétaires et comptables. Certes, de telles pratiques sont souvent synonymes d’une forte défaillance du système de gestion des finances publiques dans le pays. Toutefois, il est important de souligner que quelque soit la robustesse du système en place et de procédures adoptées, la volonté politique est primordiale dans l’application de la réglementation en vigueur. Dans le cas de la Mauritanie, le système actuel est caractérisé par plusieurs faiblesses à tous les niveaux comme l’ont relevé les études de la Banque et celles d’autres partenaires au développement mais les distorsions observées sont corrélatifs tant aux pratiques non réglementaires des autorités qu’aux dites défaillances.

L’analyse développée dans le présent chapitre aura pour fondement les conclusions de la RDP 2004. Cette dernière avait revu les conclusions et recommandations de plusieurs autres études de la Banque mondiale sur le sujet. Il s’agit principalement de la Revue de l’évaluation de la passation des marchés publics (Country Procurement Assessement Review, CPAR 1999), de l’évaluation de la gestion des finances publiques et des pratiques comptables du secteur privé (Country Financial Accountability Assessment, CFAA 2002) et du rapport sur l’observation des normes et des codes53 (RONC, 2002) qui ont identifié les forces et faiblesses du système de gestion des dépenses publiques (GDP) de Mauritanie. Afin de tenir compte de l’évolution de la situation, les mesures préconisées relatives à l’amélioration de la gestion des finances publiques seront révisées dans le présent chapitre.

A. LES ÉVALUATIONS ANTÉRIEURES SUR LE SYSTÈME DE GESTION DES FINANCES

PUBLIQUES

Les nouvelles autorités ont procédé à une évaluation54 de la gestion des finances publiques dans le cadre des travaux du comité interministériel gouvernance qui a été mis en place juste après le coup d’Etat d’août 2005. L’objectif était de dégager les principaux problèmes de bonne gouvernance qui prévalaient et de proposer des mesures réalisables en partie au cours de la transition afin d’asseoir les bases d’un système de gestion publique transparent et efficient. Entre autres sujets, les insuffisances et les problèmes relevés dans cette auto-évaluation sont proches des éléments des évaluations externes. Ainsi, le rapport, rendu public en novembre 2005, souligne qu’au niveau de la programmation, l’absence d’une vision prospective à long terme, l’absence d’une gestion intégrée de la dette extérieure, l’appropriation limitée et la mise en œuvre insuffisantes du CDMT global et des CDMT sectoriels, et la centralisation de la programmation budgétaire sont les principales faiblesses de la programmation budgétaire. En ce qui concerne la mobilisation des ressources, le faible rendement des administrations fiscales, l’existence de secteurs non fiscalisés, et les dysfonctionnements de la coordination avec les départements en charge de la mobilisation des recettes non fiscales (redevances minières, droits d’accès à la ressource halieutique, dividendes, etc.) entravent la réalisation de recettes fiscales optimales. L’exécution d’importantes dépenses extrabudgétaires dans l’opacité totale, la lourdeur des procédures et la longueur des délais, la multiplicité des procédures d’exécution différenciées selon le mode de financement, l’absence d’un système de gestion de la trésorerie et de régulation budgétaire, et l’absence d’informations fiables sur les recettes et les dépenses sont les principales faiblesses du système d’exécution actuel. L’inefficacité du contrôle des comptables et des contrôles hiérarchiques, la faible valeur ajoutée des conseils d’administration et de surveillance, la faible fonctionnalité de la Cour des comptes et son manque d’indépendance, et l’inexistence

53 Evaluation du FMI.. 54 L’évaluation du Gouvernement s’est basée sur les analyses externes telles le CFAA, le RONC, la RDP 2004.

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d’enquêtes systématiques de « traçabilité » de la dépense publique sont identifiés comme des éléments entravant l’efficacité du contrôle des dépenses et de l’évaluation.

Le CFAA finalisé en novembre 2002 avait relevé que l’ancienneté des lois et autres textes qui régissent l’exécution budgétaire, la délégation unique de l’ordonnancement, les dérogations nombreuses aux procédures et règlements, l’insuffisance des capacités des structures en charge du contrôle sont, entre autres, les principaux facteurs limitatifs au bon fonctionnement du système de gestion des finances publiques en Mauritanie. Bien qu’élaboré sur la base de données erronées, le CFAA avait souligné que l’existence d’exceptions non réglementaire et le recours fréquent aux dérogations dans l’exécution du budget indiquent soit une inadéquation des textes par rapport aux réalités du terrain ou l’absence d’une forte discipline financière. D’ailleurs, une partie importante du volume des dépenses hors budget a été exécutée par le biais de ces dérogations. Le système comptable et les contrôles à postériori étaient jugés faibles et posaient des problèmes dans la qualité des informations financières. Sur la base de cette évaluation, le CFAA a formulé des recommandations pertinentes dans son plan d’actions. Toutefois, seule la mesure relative à la déconcentration de l’ordonnancement a commencé à être mise en œuvre en 2005. Le reste relatif à l’amélioration de la programmation budgétaire, au renforcement de la comptabilité publique et du contrôle ont commencé à être mis en chantier vers la fin de 2005.

Encadré 0-1 : Les indicateurs HIPC AAP

Les indicateurs AAP relatifs à l’évaluation des capacités de gestion et de suivi des dépenses élaborés pour assurer le suivi et l’évaluation du système de gestion financière et fiduciaire des pays PPTE couvrent tous les domaines du circuit de la dépense. Les 16 indicateurs se répartissent sous quatre volets à savoir : (i) la formulation, la présentation et l’exhaustivité du budget, (ii) l’exécution budgétaire, (iii) les rapports budgétaires, et (iv) le système de passation de marché.

Etant donné que l’évaluation du système de gestion des finances publiques effectuée dans le cadre de l’initiative PPTE réalisée en 2001 était basée sur des informations erronées communiquées par les autorités mauritaniennes, elle avait présenté une notation satisfaisante de 7 indicateurs sur les 15 indicateurs55. Elle avait par ailleurs présenté une proposition de plan d’actions qui devraient concourir à atténuer les problèmes du circuit des finances publiques à tous les niveaux. Toutefois la réalité des nouvelles statistiques économiques qui permettent d’avoir un meilleur jugement de la situation de 2001 et de la situation actuelle montrent que les faiblesses du système se sont accentuées jusqu’à la veille de 2006. L’évaluation AAP de 2006 faite dans le cadre du processus de l’annulation de la dette multilatérale du G8 a relevé les mêmes lacunes que l’auto-évaluation du rapport du CIM. En effet, avec les nouvelles données budgétaires de la Mauritanie, l’évaluation de 2006 donne une notation globale de deux critères satisfaisants sur les 16 indicateurs. Les deux indicateurs relativement satisfaisants sont ‘le budget comprend les capitaux financés par les bailleurs de fonds’ et l’utilisation des classifications économique, administrative et fonctionnelle. On remarquera par la suite que même au niveau de ces deux indicateurs les autorités devraient faire des progrès d’autant plus que les mesures recommandées par l’évaluation de 2001 n’ont pas été mises en œuvre ce qui explique la stagnation de la situation.

La RDP 2004 réalisée également sur la base d’informations erronées a pu mettre en relief les principales faiblesses du système de gestion des finances publiques en Mauritanie et faire une série de propositions de recommandations qui devraient contribuer à améliorer la situation. Les insuffisances du système se situent à des différents niveaux et affectent tout le circuit de la dépense. Compte tenu qu’aucun levier de la Banque mondiale ne sous-tendait la mise en œuvre des principales réformes

55 Les indicateurs du HIPC APP sont maintenant au nombre de 16 avec l’ajout d’un indicateur relatif au système de passation de marché.

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proposées dans la RDP 2004, qui nécessitent par ailleurs un renforcement de capacités en plus d’un engagement politique, peu de changements ont été opérés. L’état d’avancement dans la mise en œuvre des recommandations de la RDP 2004 est joint en annexe.

Concernant l’exhaustivité du budget, la RDP a recommandé que les revenus56 miniers et de la pêche exécutés en dehors du budget devrait être intégré dans la LdF. Sur ce plan, aucun progrès n’a été noté. Partant de l’existence de budget distinct qui ne permet pas d’avoir une vision globale de la dépense publique, la RDP a recommandé l’intégration progressive de la LdF et du BCI dans un document unique incluant toutes les sources de financement pour les dépenses de fonctionnement et d’investissement. Bien que des améliorations aient été notées dans la présentation de la LdF de 2006, la recommandation n’a pas encore été mise en œuvre. D’ailleurs, sur la base de nouvelles informations, l’analyse ci-dessous montre que le budget n’a pas du tout été exhaustif et que la recommandation demeure d’actualité. De même au niveau de la présentation du budget, la classification fonctionnelle n’a pas été instaurée comme recommandé dans la RDP 2006. Toujours dans le même cadre, la revue a mis en exergue la nécessité de continuer le processus CDMT tout en le renforçant. Aucun progrès nouveau n’a été réalisé jusqu’à la fin de 2005.

Au niveau de l’exécution des dépenses, la principale recommandation est relative à la déconcentration progressive de l’ordonnancement jusque là centralisée au niveau du Ministre des finances vers les ministères dépensiers et ensuite vers les régions en vue de raccourcir les différentes étapes du circuit de la dépense. Cette recommandation est la seule qui a commencé à être mise en œuvre en 2005. L’analyse faite sur le sujet dans le présent chapitre examine les progrès et les possibilités d’amélioration après une année de mise en œuvre de cette déconcentration de l’ordonnancement vers quelques ministères sectoriels. Par contre, l’informatisation qui devait accompagner cette réforme n’avait pas encore été instaurée en Avril 2006.

Par rapport à l’amélioration du suivi des dépenses au niveau du paiement, la RDP a soulevé la nécessité de procéder à la production régulière de la balance du trésor et de réconcilier les opérations budgétaires et comptables sachant que les données sur l’exécution du budget, au niveau des paiements sont loin d’être exhaustives. Malheureusement, jusqu’en août 2005, cette recommandation n’a pas été mise en œuvre. Aucun effort n’a été fait pour assurer une production exhaustive des comptes budgétaires et comptables et faire des rapprochements réguliers entre les comptes du trésor et le solde du compte de l’Etat à la BCM.

Au niveau de la publication des comptes et le contrôle budgétaire, la RDP a montré que, malgré des règles et procédures bien spécifiées, l’efficacité du système interne de contrôle et de vérification est réduite en raison de la multiplicité des acteurs impliqués, de l’absence de supervisions régulières et de sanctions appropriées. Elle a aussi montré que les entités de contrôle ont des capacités limitées. Le renforcement de capacités des certaines entités de contrôle a été inscrit comme mesure appropriée et a pu être mise en œuvre en partie grâce à la coopération allemande et l’assistance de la coopération française.

Dans le reste de l’analyse de ce chapitre et du suivant, il est question de réexaminer chaque étape du système de gestion des dépenses publiques par rapport aux nouvelles informations sur l’exécution du budget et par rapport aux progrès dans la mise en œuvre des recommandations de la RDP 2004. Certaines mesures qui semblaient peut-être fondamentales le sont moins aujourd’hui et d’autres qui n’étaient pas considérées comme à risque le sont en ce moment.

56 Une proportion de l’accord de pêche est exécutée directement par le Ministère de la pêche et une partie des revenus miniers est aussi exécutée par le Ministère des mines et de l’industrie.

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B. AMÉLIORER LA PRESENTATION

La composition et le champ du budget La RDP 2004 avait mis en relief les problèmes posés par l’existence de deux documents budgétaires élaborés et exécutés par des unités distinctes. Le budget de l’État est constitué de deux documents: (i) le budget général de fonctionnement, élaboré par la Direction du budget et des comptes (DBC) du Ministère des finances (MF) et (ii) le Budget consolidé d’investissement (BCI), établi par le Ministère des affaires économiques et du développement (MAED). Le budget général de fonctionnement concerne le budget de l’Administration centrale de l’Etat et de ses services déconcentrés. Par contre, elle n’intègre pas les recettes et dépenses des établissements publics et des administrations locales. Les communes57 ont leurs propres recettes (taxes foncières, taxes immobilières et taxes locales), complétées par des transferts58 de l’État à travers le Fonds de développement régional. Une partie des recettes de l’Etat est perçue directement par le Ministère des pêches et par le Ministères des mines. Toutes les ressources de l’Etat devraient être inscrites dans leur ensemble dans la LdF en recettes et en dépenses.

Le champ de la loi de finances est limité pour ce qui concerne le budget général d’investissement (BGI), au financement intérieur de l’investissement public. Le tableau d’équilibre général présenté dans la Loi de finances ne comprend pas les financements extérieurs des opérations d’investissement. Elle présente l’ensemble des dépenses de fonctionnement et d’investissement financées sur ressources propres ainsi que les comptes spéciaux. Le budget général d’investissement (BGI) n’est pas consolidé avec le budget général de fonctionnement au niveau de chaque ministère. Depuis 2006, il est simplement additionné au total des dépenses de fonctionnement de chaque département. La LdF comprend les composantes suivantes : (i) les recettes, (ii) la dette publique, (iii) les dépenses ordinaires de fonctionnement, (iv) les dépenses d’investissement sur ressources propres, et (v) les comptes spéciaux. Une synthèse du BCI est présentée dans l’exposé des motifs de la LdF pour permettre d’avoir une vue d’ensemble du financement extérieur. Lors de l’élaboration de la LdF de 2006, les lignes budgétaires relatives au fonctionnement antérieurement affectées au BCI ont été inscrites pour l’essentiel au niveau du fonctionnement de chaque ministère.

Le BCI récapitule tous les investissements annuels inscrits dans le Programme d’Investissement Public (PIP) sur ressources propres et sur financement extérieur. La partie ressources propres est présentée dans la LDF via le budget général d’investissement (BGI). Le BCI couvre aussi l’amortissement de la dette publique ainsi que les transferts vers les EPA. Il comprend tous les dons et prêts destinés au financement des investissements publics. Le décret n° 86-178 du 29 octobre.1986 a créé le BCI annuel. Stricto sensu, le BCI n’a pas de statut légal mais se contente de récapituler les investissements financés sur ressources internes et extérieures et l’amortissement de la dette publique.

L’existence de deux documents budgétaires élaborés et exécutés selon des procédures différentes accroît les risques de contrôle macroéconomique inadéquat, contribue à une allocation inefficace des ressources et réduit considérablement la cohérence des politiques sectorielles sur plusieurs années consécutives. Les opérations du BCI en recettes et en dépenses échappent en partie aux règles de la comptabilité publique qui ont pour objet de veiller à la bonne utilisation des deniers publics. Le MF n’arrive pas à suivre de façon efficiente l’exécution des dépenses d’investissement financées sur ressources extérieures qui sont exécutées à travers des mécanismes établis au sein des accords bilatéraux avec les donateurs. En effet, ces ressources sont déposées dans des comptes domiciliés dans des banques commerciales et ne passent pas par le Trésor. Les procédures d’exécution financière

57 La Mauritanie compte 216 communes. 58 Les FRD sont aussi annexés à la LdF.

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utilisées sont celles retenues par les bailleurs qui peuvent contrôler les dépenses, en s’assurant que les fonds disponibles sont bien alloués et utilisés dans le temps imparti.

Les différentes nomenclatures budgétaires

Les nomenclatures administratives et économiques sont celles utilisées pour l’élaboration et l’exécution du budget. C’est sur cette base que la DBC établit le compte administratif de l’ordonnateur. Un plan comptable spécifique définit la nomenclature des EPA, EPIC et les administrations locales. La nomenclature administrative est divisée en titres (ministères) et chapitres (directions). La codification du ministère est une codification séquentielle sur deux caractères. Il en est de même pour la codification des directions/services correspondant au chapitre. Au niveau du BGI, le sous-chapitre couvre les projets d’investissements. L’actuelle classification administrative utilisée ne contient qu’imparfaitement l’information géographique sur le service administratif recevant l’affectation de ces fonds. Ces directions régionales ou locales identifiées par un chapitre distinct sont en général faiblement dotées en LdF. La nomenclature économique est divisée en parties, articles et paragraphes. Les parties décrivent les grandes natures de dépenses, l’article qui présente la nature de la dépense et le paragraphe précise le caractère de la dépense. Ces deux nomenclatures ne présentent pas une référence pour la localisation des dépenses par régions.

L’introduction de la classification fonctionnelle a été amorcée en 2001 mais n’a jamais été utilisée pour la présentation de la LdF. Une tentative de reclassification de la LdF 2006 en nomenclature fonctionnelle a commencé en 2006. Cet exercice pourra préparer le terrain pour la présentation de la LdF 2007 en nomenclature fonctionnelle en plus des deux autres classifications. La nomenclature fonctionnelle, divisée en classes, groupes et sous-groupes détermine la fonction des dépenses et ne couvre pas forcement la nomenclature administrative, qui peut varier dans le temps et ne permet donc pas les analyses sur une longue durée.

En ce qui concerne le BCI, il est présenté par secteur qui est une présentation différente des deux autres nomenclatures. Les secteurs qui constituent la base de présentation du BCI ne sont pas reliés à des ministères (base de la classification administrative de la LdF). Néanmoins, le système informatique du MAED a été harmonisé pour permettre d’établir un lien entre cette présentation et celle de la LDF. Ainsi, le budget général d’investissement (BGI) peut être présenté selon la nomenclature administrative et économique. Les secteurs du BCI pourraient basculer sabs difficulté particulière dans la nomenclature fonctionnelle.

C. OPTIMISER L ’INTRODUCTION DE L ’APPROCHE CDMT DANS LE CYCLE DE

PRÉPARATION BUDGÉTAIRE

La RDP 2004 a souligné l’importance d’améliorer le processus CDMT et son intégration dans le calendrier d’élaboration budgétaire mais aucun effort n’a été fourni jusqu’à la fin de 2005 permettant une amélioration. Le budget est formulé illico sans un calendrier clair identifiant les différentes étapes, et définissant les responsabilités des acteurs concernés par l’exercice. C’est le MF et le MAED qui dirigent conjointement le processus de préparation du budget de l’Etat. Le cycle budgétaire classique comprend quatre principales phases à savoir le cadrage macroéconomique, le cadrage budgétaire, les conférences budgétaires et l’adoption du budget. A partir de 2002, les cadres de dépenses à moyen terme ont été intégrés dans le processus de préparation du budget.

La première phase du cycle de préparation budgétaire est la projection des principaux agrégats macroéconomiques sur lesquels les priorités de l’Etat et la prévision du budget s’appuient. La Direction de la programmation et des études du MAED en collaboration avec la BCM et le MF élaborent ce cadrage macroéconomique et financier. La prévision macroéconomique et financière est

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caractérisée par plusieurs faiblesses. En effet, les projections ne sont pas réalisées de façon adéquate compte tenu de l’absence d’une vision prospective et des limites des outils utilisés. La seconde étape du processus est le cadrage budgétaire qui est de la responsabilité de la DBC. Cette direction estime le niveau des recettes fiscales et non fiscales ainsi que l’appui financier extérieur de l’année n+1. Ensuite, les seuils des grandes catégories des dépenses sont fixés par ordre de priorité.

En général, une fois les cadrages macro-économique et budgétaire finalisés, les MF-MAED envoient conjointement les lettres-circulaires aux différents départements ministériels. Ces derniers transmettent aux MF-MAED leurs besoins financiers nécessaires à l’atteinte des objectifs sectoriels qu’ils se fixent. Les propositions des départements sectoriels peuvent provenir de leur CDMT sectoriel au cas où il est disponible et actualisé. Sur la base de ces réponses, le MF et MAED entament les arbitrages avec les départements sectoriels.

L’implication des acteurs sectoriels et des dirigeants politiques dans le processus de formulation budgétaire est faible. Leur participation suppose un processus intégré descendant et ascendant sur la base d’un calendrier préalablement adopté. Les directives ne sont pas assez claires sur la participation des acteurs politiques au début de l’élaboration du budget. Leur première intervention débute par l’examen du projet de LdF soumise à leur appréciation. Dans certains pays où leur participation est plus active, les acteurs politiques sont impliqués dès le début du processus budgétaire.

Après l’adoption du CSLP en 2001, le Gouvernement a lancé l’approche CDMT en vue de rendre opérationnel la stratégie de développement. Les CDMT sectoriels sont des outils puissants de réappropriation de l’initiative des dépenses par le secteur public surtout quand ils sont cohérents avec un CDMT global qui permet de tracer la contrainte financière. Les principes qui sous-tendent le cadre du CDMT sont de :

� élaborer un cadre budgétaire cohérent et réaliste renforçant la stabilité macroéconomique et permettant de projeter les revenus, les dépenses, le déficit et la dette sur un horizon de court terme ;

� mettre en place un système de mobilisation de ressources en cohérence avec les priorités sectorielles et intersectorielles ainsi que les contraintes budgétaires ;

� développer une meilleure participation et une plus grande autonomie des structures administratives dans l’élaboration du budget, afin de promouvoir une plus grande efficacité dans l’utilisation des ressources programmées au sein d’un cadre global et rigoureux de discipline budgétaire.

Entre 2002 et 2004, huit CDMT sectoriels ont été élaborés pour l’éducation, la santé, le développement rural, les infrastructures de transport, le développement urbain, l’énergie, la pêche ainsi que l’hydraulique et l’assainissement. Cet exercice de programmation budgétaire sectorielle n’a pas pu avoir tout son sens en l’absence d’un CDMT global qui détermine le cadrage macro-budgétaire et définit les enveloppes sectorielles. Afin de palier à cette situation, le premier CDMT global a été préparé en 2003 pour la période 2004-2006. La LdF 2004 a été préparée sur la base de ce document. Une analyse du CDMT global et des CDMT sectoriels montre que le système a plusieurs faiblesses qui devraient être corrigées pour renforcer l’utilité de programmation budgétaire triennale.

Outre les faiblesses au niveau de la projection du cadrage macro-budgétaire du CDMT global, la principale faiblesse du CDMT actuel concerne l’allocation intersectorielle des dépenses. Au cours de la période 2004-2006, la part des dépenses sectorielles dans le total des dépenses est remarquablement constante dans le temps par rapport au passé. Il faut noter que les enveloppes sectorielles sont allouées par le MAED et le MF sur la base des priorités budgétaires. Cependant, en raison de l’absence d’une

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analyse fiable sur la relation entre les priorités et les objectifs sectoriels, et les budgets des secteurs, le comité chargé de l’élaboration du CDMT procède à une répartition des ressources se basant sur les tendances observées dans le passé, une application du taux d’inflation et les politiques en vigueur. Il existe parfois des écarts importants entre les enveloppes globales par secteur (présentées dans le CDMT global) et les besoins inscrits dans les CDMT sectoriels.

Les résultats des évaluations des politiques publiques mises en œuvre devraient être utilisés pour la programmation des CDMT et du budget. Ce n’est pas le cas en Mauritanie pour plusieurs raisons inter-liées :

� les capacités dans le domaine du suivi-évaluation sont très faibles à tous les niveaux des départements, ce qui fait que les évaluations ne sont pas souvent réalisées pour estimer les résultats de la réalisation des politiques mises en œuvre ;

� le système d’informations statistiques est peu fiable ;

� la définition des objectifs et des indicateurs est caractérisée par plusieurs lacunes dues aux deux premiers problèmes ;

� si des évaluations ponctuelles des stratégies sont menées au niveau sectoriel, leurs résultats ne servent pas à priori aux décisions budgétaires et ne sont pas suffisamment diffusés.

La continuité du processus CMDT n’a pas pu être assurée à cause de plusieurs difficultés rencontrées dans la mise en œuvre de l’approche qui a été gérée par des directions59 opérationnelles accaparées par leur gestion quotidienne. Elles ne se concentrent sur la préparation du document que sur une courte période sans une vraie implication des sectoriels. Par ailleurs, l’approche CDMT n’a pas été intégrée dans le cycle de préparation budgétaire ainsi que dans l’élaboration et le suivi des stratégies de développement. Cette situation est due aux faibles capacités des administrations et de l’infrastructure technique pour assurer la cohérence du dispositif.

Aussi, le processus pour le moment reste limité à la production de documents et n’a pas fait l’objet d’une programmation plus précise des moyens engagés ni des résultats attendus. En résumé, on note une absence (i) d’obligation de cohérence, d’un calendrier et d’une méthode de travail précise, (ii) d’une élaboration de stratégies sectorielles qui servent de base à la programmation à moyen terme, et (iii) d’une bonne implication des responsables sectoriels dans le processus.

La maîtrise de l’approche CDMT constitue une étape importante pour la transition vers la budgétisation par programme axée sur les résultats. Une réflexion est en cours pour introduire la budgétisation par programme en Mauritanie notamment au niveau de l’enseignement fondamental et secondaire. Toutefois, les préalables nécessaires à l’utilisation efficiente de cette approche ne sont pas encore réunis. Ces préalables intéressent la préparation du budget qui ne peut se faire sur la base des services votés et des mesures nouvelles, la remise en question de la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public, le renforcement de la responsabilité du responsable de gestion du programme, la transparence de l’information budgétaire, la détermination claire des programmes de même que des objectifs et des concepts, la réorganisation de la structure de l’administration et la clarification des circuits de décision et la révision du système comptable avec l’introduction d’une comptabilité analytique associée à une comptabilité de droits constatés.

59 La DBC, la DPE et le CMAP sont les principales entités chargées de coordonner l’approche CDMT. Chacune des 3 entités a un programme très chargé qui ne leur permet pas de se concentrer sur la problématique.

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D. AMÉLIORER LES PROCEDURES D’EXECUTION BUDGETAIRES

Comme souligné dans l’introduction la mesure relative à la déconcentration de l’ordonnancement est la mesure de la RDP 2004 qui a commencé à être mise en œuvre en 2005 avec des réussites à certains niveaux et des lacunes à d’autres niveaux. Il est question de tirer les leçons de la première année de la réforme de la déconcentration de l’ordonnancement pour sa consolidation et sa continuation

Jusqu’à la fin de l’année 2004, la responsabilité de l’exécution de la LdF était concentrée au MF. Le Ministre des finances était «l’ordonnateur unique» des dépenses du budget (c’est-à-dire la seule autorité ayant le pouvoir d’ordonner des paiements)60. Il déléguait son pouvoir d’engager et d’ordonnancer les dépenses au Directeur du budget et des comptes. Les ministères dépensiers n’étaient donc pas responsables de l’exécution du budget de leur département, puisqu’ils ne pouvaient pas initier le processus de dépense ni autoriser la moindre des étapes du circuit des dépenses. Selon les textes actuels, l’ordonnateur non seulement doit superviser le rythme d’engagement des dépenses, mais encore juger de l’opportunité de la dépense. À l’évidence, le DBC n’a pas la capacité de porter ce jugement et, de ce fait, il approuve des décisions prises par d’autres en l’occurrence les responsables des départements sectoriels.

Cette centralisation de l’ordonnancement au MF provoque des délais d’exécution trop longs. Le circuit budgétaire des départements non concernés par la déconcentration de l’ordonnancement cause des délais excessifs entre l’engagement des dépenses et le paiement. Un examen des treize étapes que constituent ce circuit budgétaire avec une centralisation informatique unique datant de 1974 montre d’une part que les intervenants sont multiples et d’autre part que les contrôles sont redondants, d’où il résulte une prise de risque important dans le contrôle. Le Directeur du budget et ses adjoints sont sensés réviser plusieurs fois et autoriser personnellement tous les documents de dépenses. Ce qui provoque une énorme charge de travail au niveau de cette direction, un non suivi en temps réel d’une part non négligeable des dépenses et le recours à des procédures de gestion différenciées. En d’autres termes, ce long circuit budgétaire est une des causes de l’allongement des dates de clôtures et d’ouverture des exercices budgétaires annuels. Il constitue également une cause de la surfacturation de la commande publique.

Encadré 0-2 : Mesures relatives à la gestion des finances publiques entamées en 2004 Déconcentration de l’ordonnancement : Certains articles du règlement général de la comptabilité publique concernant l’ordonnancement ont été modifiés par le décret n° 096-2004 du 8 septembre 2004. L’arrêté précisant les ministères bénéficiant du transfert du pouvoir de l’ordonnancement a été adopté. A ce jour, la plupart des textes réglementaires relatifs à la mise en œuvre de la réforme ont été adoptés notamment les arrêtés prévus par le décret instituant la déconcentration de l’ordonnancement et le décret créant le nouveau contrôle financier placé auprès des départements Ministériels pilotes.

Contrôles financiers Ministériels (CFM) : Le décret n° 023-2005 du 13 mars 2005 a institué un contrôle financier auprès des départements ministériels ayant qualité d’ordonnancer les crédits qui leurs sont alloués. L’arrêté d’application sur le contrôle financier est en cours d’élaboration au vue d’une première année de la mise en place du CFM et de la perspective du déploiement de Rachad.

Rénovation de la chaîne générique des dépenses de matériels : Un projet de décret réglementant ce système de gestion informatisé des dépenses dites de matériels et abrogeant certaines dispositions du décret n° 74-187 relatif à l’automatisation des dépenses publiques a été préparé mais n’est encore adopté. Son adoption est un préalable à la mise en œuvre effective de l’application Rachad.

60 A l’exception des dépenses militaires, qui font l’objet d’une mise à disposition des crédits au profit d’un sous-ordonnateur.

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Au début de l’année 2005, la Mauritanie s’est engagée dans une réforme de l’exécution budgétaire relative à la déconcentration graduelle de l’ordonnancement des dépenses vers des ministères pilotes. Cette réforme actuellement est limitée aux dépenses dites de matériel, dont une grande partie est incluse dans les charges communes61 gérées directement par le Ministère des finances. Elle repose sur la redistribution des tâches dans le cadre de l’exécution budgétaire avec des ordonnateurs principaux qui sont les ministres dépensiers, un renforcement du rôle du contrôle financier, et une amélioration du suivi par la Direction du budget et des comptes (DBC). La déconcentration de l’ordonnancement des dépenses de matériels touche pour le moment six ministères pilotes, choisis pour leur taille et l’importance des politiques sectorielles dont ils ont la charge. Il s’agit du Ministère de la santé et des affaires sociales (MSAS), Ministère de l’enseignement fondamental et secondaire (MEFS), Ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche scientifique (MESRS), Ministère du développement rural et de l’environnement (MDRE), Ministère de l’hydraulique (MH) et du Secrétariat d’Etat chargé des technologies nouvelles (SETN).

Une modification de l’organisation du contrôle financier, centralisé jusqu’à présent au niveau de la primature, accompagne cette déconcentration partielle de l’ordonnancement. Avant la réforme de 2005, un contrôleur financier placé au niveau de la primature se chargeait du contrôle de régularité de toutes les dépenses. La tenue de la comptabilité des engagements était défaillante à ce niveau. En 2005, quatre contrôleurs financiers62 dépendant du MF ont été placés auprès des départements bénéficiant de la déconcentration. Cette réforme du contrôle financier constitue une étape importante de la réforme globale des finances publiques et en garantira la réussite. Ces contrôleurs financiers ministériels participent à la maîtrise de l’exécution des LdF, tant en crédits qu’en effectifs. Leur champ de compétence est soustrait des compétences du contrôle financier actuel qui demeure compétent pour tous les départements n’ayant pas qualité pour ordonnancer leurs crédits.

La mise en place de contrôleurs financiers au niveau des ministères pilotes sans la réforme du système actuel pose un certain nombre de problèmes. Le premier problème concerne l’existence de deux catégories de contrôles financiers sans lien apparent. En effet, les activités de contrôle à priori de l’exécution budgétaire effectuées par les contrôleurs financiers pour les départements auprès desquels ils sont placés n’ont pas de lien direct avec le service du contrôle financier situé au secrétariat général du gouvernement. Le second type de problème se situe au niveau de l’organisation du contrôle financier qui n’est pas clairement spécifiée au niveau du Ministère des finances. En plus de ces problèmes liés au contrôle financier, la relation entre le Secrétaire Général des ministères sectoriels et les directeurs financiers n’est pas suffisamment claire pour la mise en place d’unité d’ordonnancement. Il est aussi ressorti que les ministères dépensiers n’ont pas encore suffisamment de capacités pour mener à bien cette mission.

Dans le cadre de la réforme, il est prévu que chaque ordonnateur prépare un document annuel de programmation budgétaire initial (DAPBI). Ce DAPBI permet d’anticiper les conditions dans lesquelles sera effectivement exécutée la LdF et constitue un préalable à la mise en place effectif des crédits du département pilote. Le CFM vise le DAPBI en vérifiant la cohérence d’ensemble du document et le caractère sincère des prévisions de dépenses et d’emplois ainsi qu’en analysant les conséquences des charges prévues sur les finances publiques et sur la couverture des dépenses obligatoires. Toutefois, ce document n’a qu’un rapport lointain avec le plan de trésorerie qui est régulièrement actualisé au niveau du trésor.

61 Les dépenses communes représentaient environ 20% du budget en 2004 ne sont plus que de 12% en 2006. 62 Deux nouveaux contrôleurs financiers viennent d’être nommés pour couvrir les départements de l’hydraulique et de l’enseignement supérieur.

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Le circuit simplifié des dépenses définit par cette reforme comprend six étapes au lieu de treize. Le bon d’engagement établi par le Service Informatique (SI) de chaque ministère dépensier, deviendra, après l’aval du CF placé au niveau du ministère, le titre de confirmation permettant l’établissement de la commande. Après l’aval du CF, le ministère dépensier établira l’ordre de paiement. La DBC n’effectue plus de vérifications, mais centralise tous les ordres de paiement et les transmet au Trésor, qui fait tous les contrôles nécessaires puis soit effectue les paiements soit rejette la dépense parce que irrégulière ou insuffisamment justifiée. Il n’a pas été déterminé dans les textes les délais maximums accordés aux intervenants pour effectuer les contrôles dont ils ont la charge. Par ailleurs, la mise en place de la réforme sans informatisation de la chaîne de dépenses n’a pas abouti à raccourcir les délais d’exécution de la dépense comme prévu. Le maintien provisoire de la concentration des ordres des paiements au niveau de la DBC constitue une lourdeur dans la mise en œuvre de la réforme qui consistait à simplifier le circuit63.

Encadré 0-3 : Récentes mesures prises après le coup d’Etat du 3 août 2005

Après le coup d’Etat de 2005, le nouveau Gouvernement s’est lancé dans un processus d’assainissement des finances publiques par la formulation d’une loi de finances rectificatives pour intégrer les dépenses hors budget qui avaient été engagées. Un rappel des règles élémentaires de gestion ont été faites à l’égard de tous les fonctionnaires de l’Etat :

- Ouverture des comptes divisionnaires du compte courant du Trésor à la BCM pour les établissements publics et projets bénéficiant des contreparties de l’Etat : La circulaire No 05 du 12 septembre 2005 stipule que les décaissements au titre de contreparties, subventions ou toute mise à disposition de fonds au profit auprès des entités publiques (EPA, projets, etc.) seront effectués sur les comptes divisionnaires du compte trésor à la BCM.

- Rappel des règles élémentaires de gestion quotidienne des postes comptables : la Circulaire du 21 septembre 2005, le MF a rappelé à tous les trésoriers régionaux, comptables des chancelleries, percepteurs, et comptables des établissements publics, l’importance de l’application des règles élémentaires relatives à la tenue des comptes, à la gestion des dépenses de l’Etat et des collectivités et au recouvrement des recettes publiques.

- Rappel des dispositions relatives aux dates de clôture des opérations budgétaires : la circulaire du 3 octobre 2005 rappelle aux Ministres et secrétaires d’Etat, les dates de clôture du processus d’exécution budgétaire. Ce qui a permis de clôturer les comptes de 2005 dans les délais réglementaires.

- Révision du taux de chancellerie : la prise en charge des pertes de changes liées aux dépenses à l’étranger (notamment dépenses des chancellerie et bourses des étudiants à l’étranger) a connu un important changement à travers l’adoption d’un taux de change de référence pour 2006, proche de celui de la BCM. Ce qui explique l’accroissement important des crédits alloués au Ministère des affaires étrangères et de la coopération et au Ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche scientifique.

L’exécution des dépenses publiques au niveau local

Il existe de sérieuses insuffisances dans la gestion des crédits décentralisés au niveau local64. Il n’y a pas de recueil systématique des informations par le Trésor et le sens de la responsabilité est limité. Au cours du premier trimestre de chaque année budgétaire, une notification des crédits est envoyée aux administrations concernées. Cette notification suit le même circuit que le bon d'engagement. Ce sont les représentants régionaux du MF, en l’occurrence les trésoriers régionaux qui se chargent de la

63 Il est prévu de modifier cette disposition afin que l’ordonnateur puisse envoyer directement les ordres de paiement au Trésor sans passer par la DBC. 64Wilayas, moughataas, missions diplomatiques.

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liquidation et du paiement. La régularisation c'est-à-dire l’ordonnancement de ces dépenses payées n’est effectué qu’à posteriori après le contrôle de la cellule d’apurement. Cette cellule située à la Trésorerie Générale comprend les représentants du budget, du contrôle financier et du trésorier général. Cette approche lourde et longue constitue aussi une cause des retards dans la préparation des documents de clôture des comptes. En effet, les délais de vérification de la cellule d’apurement sont très longs. Il est anormal que toutes les opérations faites au niveau local soient considérées comme des opérations provisoires, malgré l’intervention de nombreux agents et du représentant de l’autorité de l’Etat.

Les dépenses exécutées des deux commissariats La RDP 2004 a mis en exergue le problème que pose l’existence de structures à statut hybrides qui exécutent des dépenses en dehors du circuit budgétaire classique et la nécessité de les intégrer dans ledit circuit. Il n’y a pas de consensus autour de cette mesure au niveau des autorités ce qui fait qu’aucun progrès n’a été noté. Les structures publiques à savoir le Commissariat aux droits de l’homme, à la lutte contre la pauvreté et à l’insertion (CDHLPCI) et le Commissariat à la sécurité alimentaire (CSA) continuent donc à exécuter les ressources publiques qui leur sont allouées en dehors du circuit budgétaire décrit ci-dessus. Ces entités chargées de délivrer des services publiques aux populations les plus démunies et les plus fragiles ont des systèmes d’exécution financière parallèles. Certes, le délai moyen d’exécution budgétaire au niveau de ces deux structures qui est estimé à 24 jours est inférieur au délai moyen d’une dépense réalisée au niveau des départements ministériels appelés à utiliser le circuit budgétaire classique. Par exemple, le délai d’exécution d’une dépense au Ministère du développement rural et de l’environnement (MDRE) est six fois plus long que celui du CDHLPCI. Toutefois, cette lenteur ne devrait pas pousser les autorités à accroître le volume des fonds publics destinés aux programmes de réduction de la pauvreté exemptés du contrôle public imposé aux autres dépenses budgétaires. Au contraire, il est recommandé d’améliorer le circuit budgétaire afin de raccourcir les délais et s’assurer que les ressources publiques transférées à ces organismes seront progressivement exécutées, à travers le système des dépenses, conformément aux réglementations en vigueur.

La régularisation des dépenses ou journées complémentaires La RDP de 2004 ne s’était pas appesanti sur les journées complémentaires mais ils s’avère que c’est un problème récurent depuis plusieurs années et que deux budgets d’exercices différents pouvaient continuer parfois à être exécutés en même temps. En effet, la période complémentaire va au delà de la date butoir fixée par la loi organique en vigueur en Mauritanie. Selon la législation en vigueur relative aux dates de clôture des opérations budgétaires, la clôture de la période complémentaire est fixée au 15 mars de l’année suivante. A plusieurs reprises, les dépenses ont pu être ordonnancées après l’année budgétaire (31 décembre) alors que les textes prévoient que l’ordonnancement s’arrête au 15 décembre. L’absence de report de crédit et les lenteurs dans le processus de passation de marchés expliquent en partie l’ordonnancement des dépenses d’investissements après le 31 décembre sur le budgétaire de l’année n-1. Par ailleurs, des paiements ont été effectués après le 15 mars de l’année suivante. Cette situation entraîne des dysfonctionnements dans l’exécution budgétaire, puisque durant une même année civile et pendant plusieurs mois des budgets parallèles sont exécutés.

Quelles que soient les justifications avancées, ces pratiques non réglementaires diminuent fortement la clarté dans l’exécution budgétaire et la transparence dans les opérations de l’Etat. Cette situation entraîne des problèmes à deux niveaux pour les services du Trésor. Le premier problème se situe au niveau du plan de financement et de la trésorerie car les dépenses de l’exercice n-1 sont payées durant l’exercice n+2 alors que les prévisions de financement ne couvraient pas ces opérations. En outre, la pratique ne contribue pas à faciliter l’élaboration des situations de synthèses comme le tableau des

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opérations financières de l’Etat (TOFE), puisque les données de l’exécution budgétaire doivent être documentées par exercice. Le second type de problème est relatif à la production des comptes. En effet, ce procédé engendre des retards considérables pour la clôture des comptes et la production de la loi de règlement dans les délais. A cause de cette situation, les services du Trésor sont obligés de travailler avec une balance d’entrée provisoire pendant une période anormalement longue.

De récentes mesures ont été prises pour clôturer les comptes de l’exercice 2005 dans les délais stipulés par la réglementation. Le Gouvernement qui a été mis en place après le coup d’Etat du 3 août 2005 s’est engagé à mettre fin à ces procédés. Par circulaire du 3 octobre 2005, le Ministre des finances a rappelé à tous les ministres et secrétaires d’Etat, les dispositions des textes relatifs aux dates de clôture des opérations budgétaires. Il leur a demandé de faire respecter les délais de clôture dans la limite des crédits ouverts. Ces instructions et les dispositions prises ont permis de clôturer les notifications avant le 30 octobre 2005, les engagements avant le 20 novembre 2005 et les ordonnancements avant le 15 décembre 2005 conformément au décret 84-189 du 21 août 1984. En 2005, les journées complémentaires ont été utilisées comme des journées comptables en conformité avec la réglementation.

E. INFORMATISER LA CHAÎNE DES DÉPENSES PUBLIQUES POUR ACCOMPAGNER LA

RÉFORME DE DÉCONCENTRATION

La RDP de 2004 a montré l’importance de la déconcentration de l’ordonnancement et de l’accompagnement par la mise en place d’une application informatique. Toutefois, la première année de la réforme de la déconcentration n’a pas été accompagnée par une informatisation de la chaîne de dépenses de matériel comme prévu. Chaque entité continue à gérer manuellement, soit à réaliser dans sa propre application, souvent non compatible avec celles des autres services. Le transfert d’un système à un autre se fait toujours par une copie papier ou par disquette. La direction de l’informatique s’occupe principalement de l’enregistrement des opérations de dépense publique. Le système informatique existant date de 1974 et depuis n’a pas bénéficié de mises à jour. C’est un système discontinu qui ne permet pas une gestion continue des opérations et ne permet pas d’avoir une situation des informations pour une gestion adéquate de la trésorerie. Cet ancien système permet à la DI d’informer la DBC de l’établissement des titres de confirmation des engagements et des avis de paiement. Théoriquement le système informatique permet à la DBC d’effectuer des contrôles réguliers de la disponibilité des fonds budgétaires voulus, aux étapes de l’engagement et de l’ordonnancement. Cette information était utilisée pour l’établissement des états mensuels d’exécution du budget (TOFE) et en principe sert de base pour des vérifications effectuées par la DBC et le contrôle financier.

Pour assurer une bonne mise en œuvre de la déconcentration de l’ordonnancement, la réforme de l’exécution des dépenses de matériel a été lancée avec la mise en place d’un système informatisé de gestion de ces dépenses. Ce système utilise une base de données centrale qui renferme l’ensemble des données liées à la préparation et à l’exécution du budget. Le nouveau progiciel des dépenses «réseau automatisé de la chaîne des dépenses - RACHAD» est un système de gestion géré par un progiciel intégrant toutes les procédures d’exécution budgétaire ainsi que tous les paramètres relatifs à l’environnement des finances publiques mauritaniennes. Cette application comprend deux composantes. La composante « allocations budgétaires » tenue exclusivement par le Ministère des finances permet de gérer les allocations de crédits et de réaliser un suivi et une régulation de l’exécution du budget. Tandis que la composante « entité dépensière » réservée aux départements ministériels permet de procéder à l’exécution des dépenses suivant les procédures d’engagements, de liquidation et d’ordonnancements.

L’actuel produit ne renferme pas un module paiement utilisable par le trésor public qui lui permettrait d’être connecté sur le même réseau que les autres acteurs du circuit et de procéder aux paiements.

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Après test et validation, RACHAD a été livré en novembre 2005. Selon les informations actuelles, l’application peut être déployée dans tous départements ministériels situés dans la zone administrative de Nouakchott où des fibres optiques existent déjà. Cependant, la gestion budgétaire de 2006 a commencé à l’aide du système discontinue de 1974. Ce qui ne permettrait pas d’améliorer rapidement l’exécution budgétaire en termes de réduction des délais du circuit.

F. LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE ET LA PRODUCTION DES COMPTES

Aucune des recommandations de la RDP de 2004 relative à comptabilité publique et la production des comptes n’a été réalisée jusqu’à vers la fin de 2005. Bien que l’instruction générale de la DTCP décrit les développements du cadre comptable de l’état et définit clairement le mode de fonctionnement des comptes et des procédures, le système comptable utilisé est hybride. En effet, il est en partie double au niveau central et en partie simple au niveau des comptables publics dans les régions autres que Nouakchott. Pourtant, le plan comptable mauritanien, créé en 1992, est destiné à décrire et contrôler les opérations du budget général, des comptes spéciaux, des budgets annexes et d’informer les acteurs de la gestion et du contrôle budgétaire. Il s’inspire largement du plan comptable français et comporte neuf classes65. Malgré tout, le plan comptable n’est pas suffisamment détaillé pour faciliter le suivi des dépenses par type au niveau du paiement.

Un système de comptabilité publique performant aurait pu permettre à la DTCP d’établir une balance mensuelle du Trésor et d’élaborer annuellement le compte de gestion du Trésor, accompagnée de toutes pièces justificatives. Avant août 2005, ces états importants n’étaient pas établis régulièrement et donc l’information sur l’exécution du budget au niveau du paiement était loin d’être exhaustive. Outre le problème de l’existence d’un système comptable hybride, certains paiements étaient directement effectués par la BCM et n’étaient pas retracés dans les comptes du Trésor. En plus, le taux de chancellerie utilisé dans les ambassades ne correspondait pas à la valeur réelle de l’ouguiya (UM). Des tentatives d’amélioration ont été initiées depuis 2001 sans se conclure par des résultats tangibles en termes de production d’états financiers.

A la fin de l’année 2005, une balance du trésor a été produite et a permis de rapprocher les écritures comptables du trésor avec celle de la Banque Centrale de Mauritanie. Cette balance qui est un état synthétique de l’exécution des opérations comptables de l’état pour une durée donnée est informatisée66. Sa mise à jour est automatisée et effectuée dès qu’une nouvelle opération est centralisée. L’état récapitulatif de la balance permet de constater les équilibres (en débit et crédit) généraux des balances d’entrée, les opérations de gestion, les totaux et les soldes. On note des lacunes dans cette balance qui ne couvre pas toutes les recettes dans les comptes d’exécution budgétaire. Par ailleurs, les transferts des balances d’entrée des comptes d’exécution budgétaire à des comptes de résultats provisoires ne sont pas réalisés.

Les pointages, faits dans le cadre du rapprochement des écritures comptables du Trésor avec celles de la BCM, ont concerné les décaissements et les encaissements et se sont faits à l’aide d’un programme informatique. Cette réconciliation semi-automatique permet de retrouver les montants recherchés et de les émarger après une appréciation visuelle de l’opération et une validation par l’agent comptable. La différence entre les soldes du trésor et de la BCM qui est le solde à réconcilier67 a été développé de façon détaillée entre (i) les avis de débit et crédits attendus, (ii) les opérations non constatées par le Trésor, (iii) la synthèse et solution des problèmes, et (iv) le tableau récapitulatif de la concordance des

65 3 classes ne sont pas opérationnelles : classe 6 ‘compte des charges’, classe 7 ‘comptes de produits’ et classe 8 ‘comptes particuliers’. 66 Beil el mal. 67 Le solde à réconcilier était d’environ 707,3 millions d’UM au 31 décembre 2005.

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soldes. La production automatique de la balance et la réconciliation des écritures comptables du trésor avec celles de la BCM sont des indicateurs de bonne tenue de la comptabilité publique. Quant au rapprochement des comptes, il permet particulièrement de fiabiliser les écritures comptables du compte courant.

La production de comptes de gestion exhaustifs n’a pas pu être effective à cause des limites de la comptabilité utilisée et des pratiques non réglementaires. L’inexistence d’un service chargé uniquement de la production des comptes de gestion et la préparation des états d’examen constitue une limite à l’élaboration régulière de ces documents. Le compte de gestion devrait montrer la situation nette de l’État et toutes les opérations de l’exercice budgétaire qui affectent cette situation nette (stocks et flux). Il ne peut être établi que sur la base de la comptabilité en partie double à tous les niveaux. Selon la réglementation actuelle, le compte de gestion du Trésor, avec les documents justificatifs, doit être transmis à la cour des comptes (CdC) pour examen et pour établissement de la Loi de règlement68.Son élaboration à la DTCP est empêchée par le manque d’informations sur la totalité des actifs et passifs de l’État. Compte tenu de cette situation, il n’existe pas de compte de gestion exhaustif pouvant être rapproché avec le compte administratif.

G. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

L’analyse montre que le système de gestion des finances publiques souffre d’insuffisances à tous les niveaux malgré les efforts fournis au cours des derniers mois. Le système, tel qu’il se présente, ne peut pas assurer d’une part, la gestion rationnelle de ressources importantes attendues69 et d’autre part, il ne peut pas constituer une base pour l’évolution vers une économie moderne. La plupart des recommandations formulées dans la RDP de 2004 demeurent pertinentes. Elles sont reprises en se basant sur les nouveaux défis relevés dans l’analyse des procédures actuelles de programmation et d’exécution budgétaire et comptable et visent à réduire les dysfonctionnements constaté. Elles ont été largement discutées avec les autorités mauritaniennes et font globalement l’objet d’un consensus. D’ailleurs la plupart de ces mesures est inscrite dans le rapport du comité interministériel sur la bonne Gouvernance et reprises dans le nouveau plan d’actions du CSLP. Leur mise en œuvre qui requiert un renforcement de capacités sera prise en charge, en partie, par le projet de renforcement de capacité du secteur public (PRECASP)70.

L’existence de deux documents budgétaires préparés et exécutés de façon différente ne contribue pas à l’efficience de l’exécution du budget. A moyen terme l’intégration des deux budgets (LdF et BCI) dans un document budgétaire unique devrait être envisagée. Une étude détaillée pourra être réalisée dans le cadre du PRECASP pour trouver la meilleure piste à l’intégration de toutes les transactions financières de l’Etat dans un seul document et tendre vers une harmonisation d’exécution des dépenses. L’exhaustivité du budget sera encore accrue en incluant tous les EPA (par exemple l’Université de Nouakchott, l’Office national de la statistique, etc.) et d’importants EPIC comme la CNSS, dont le budget est important. Par contre, les autres EPIC, ayant des activités industrielles et commerciales, jouissant d’une autonomie financière et soumises aux règles comptables du secteur privé, resteraient en dehors du budget public général.

En ce qui concerne la présentation du budget, il est important de pouvoir suivre les dépenses sociales et de réduction de la pauvreté. Dans le court terme, les classifications administrative et économique

68 Les lois de règlement de 2001 et 2002 ont été élaborées sans compte de gestion exhaustif. 69 Les ressources additionnelles générées par l’exploitation pétrolière, l’annulation de la dette multilatérale et l’aide publique au développement. 70 Projet de 13 millions $EU sur financement IDA avec une composante finances publiques de plus de 5 millions $EU.

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devraient être améliorées. L’introduction d’une composante géographique dans la nomenclature administrative est impérative pour rendre opérationnels les programmes régionaux de lutte contre la pauvreté (PRLP). De même, il est nécessaire d’adopter la classification fonctionnelle telle que définit par les standards internationaux, pour permettre de suivre les dépenses de réduction de la pauvreté et les dépenses allouées aux secteurs sociaux. La nomenclature des dépenses inclurait une nomenclature administrative, une nomenclature économique, une nomenclature fonctionnelle, et éventuellement une nomenclature par source de financement.

L’approche actuelle du Gouvernement qui consiste à l’élaboration d’un CSLP, un CDMT global puis des CDMT sectoriels fondés sur ce cadre et déclinés en plans d’actions opérationnels doit être renforcée. Cette approche entamée dans le domaine par la Tunisie mérite une attention spécifique. L’approche tunisienne consiste en la mise en place de cellule provisoire au sein du ministère des finances qui travaille uniquement sur cette reforme au lieu de faire gérer le dossier par les différentes directions opérationnelles accaparées par leur gestion quotidiennes. Par ailleurs, un dispositif procédural devrait être développé pour garantir la pérennité du système en liant le CSLP, les stratégies sectorielles, les CDMT global et sectoriels à la préparation du budget de l’Etat. L’institutionnalisation du processus budgétaire prenant en compte l’approche CDMT devrait être envisagée. En outre, le CMDT global et les CDMT sectoriels doivent être actualisés annuellement. La préparation des CDMT sectoriels doit s’étendre à tous les secteurs. L’actualisation annuelle du CDMT global doit se baser sur les priorités de développement économique et social du pays qui sont définies dans la stratégie globale et les politiques sectorielles. En ce qui concerne les CDMT sectoriels, la qualité des projections à moyen terme doit être renforcée pour lier de façon fiable les objectifs aux ressources disponibles (ou marginales, si c’est le cas).

L’introduction des budgets programmes qui vont se focaliser sur l’approche axée sur les résultats nécessite : (i) la modification de la nomenclature budgétaire pour introduire la classification par programmes, (ii) la modification du système comptable et de suivi financier pour inclure la nouvelle nomenclature, et (iii) la formation des cadres pour comprendre clairement les buts et la méthodologie de la budgétisation par programmes. L’approche des budgets programmes devrait être faite sur une base pilote avec trois départements sectoriels performants pour commencer notamment les secteurs de l’enseignement fondamental et secondaire, le secteur de la santé, et le secteur de l’hydraulique et de l’assainissement.

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Encadré 0-4 : Expérience de la Tunisie en matière d’approche par les objectifs et les résultats et de déconcentration budgétaire

Programmation budgétaire axée sur les résultats : La reforme de l’approche par les objectifs et les résultats adoptée en Tunisie peut constituer une source d’inspiration pour la Mauritanie par rapport à l’amélioration de sa programmation budgétaire pluriannuelle ainsi que la présentation du budget. Une unité de gestion a été mise en place au sein du Ministère des Finances pour piloter la révision des méthodes de prévisions, de suivi de l’exécution, et d’évaluation des dépenses par la méthode de la gestion par objectifs dans le but de lier les objectifs stratégiques aux moyens nécessaires à leur réalisation. C’est une cellule restreinte de haut niveau, avec un mandat bien défini qui a été instaurée pour une durée de cinq ans. L’avantage est que cette cellule se consacre uniquement à cette reforme tandis que les directions techniques sensées travailler sur cette question continuent à s’occuper de la gestion quotidienne qui les accapare. Elle est soumise à un suivi-évaluation d’une commission au sein du ministère. Ses missions couvrent globalement: (i) l’élaboration d’une nomenclature budgétaire fonctionnelle et programmatique, (ii) la mise en place des normes et indicateurs de résultats, (iii) l’instauration d’un programme de suivi et d’évaluation de la réalisation des objectifs, (iv) la conception des programmes de formation des cadres à la gestion par objectifs, (v) l’assistance des ministères dans la mise en œuvre de cette gestion par objectifs, et (vi) la préparation de la nouvelle structure du budget sur ces nouvelles bases.

Déconcentration budgétaire : Le système budgétaire tunisien est aussi fortement déconcentré et peut constituer un exemple pertinent pour la reforme de la déconcentration verticale et horizontale (régions). En effet, la majeure partie des dépenses de fonctionnement et d’investissement en Tunisie sont gérées au niveau local sous forme déconcentrée ou sous une forme apparentée à une forme décentralisée : (i) les dépenses centralisées sont gérées au plan central (ministère) par une autorité centrale (ordonnateur), (ii) les dépenses déconcentrées sont gérées au plan local (gouvernorat) par une autorité de l’Etat représentée au niveau local (gouverneur ou directeurs régionaux des ministères), (iii) les crédits mobilisés dans le gouvernorat pour financer les dépenses déconcentrées sont dits des crédits délégués ; ils sont répertoriés dans la nomenclature budgétaire d’équipement comme des crédits d’intérêt national, (iv) les dépenses décentralisées sont gérées au niveau du conseil régional et exécutées par le Gouverneur en tant que représentant de la région, et (v) les crédits mobilisés dans la région pour financer des dépenses décentralisées sont dits des crédits transférés ; ils sont répertoriés dans la nomenclature budgétaire comme des crédits d’intérêt régional. Source : CFAA de la Tunisie, Banque mondiale, juin 2004

Exécution budgétaire et comptable

La réussite de la réforme de la déconcentration de l’ordonnancement entamée en 2005 nécessite d’une part, de mieux spécifier les attributions du contrôle financier rattaché au secrétariat général du gouvernement par rapport à celles des contrôleurs financiers rattachés au Ministre des Finances et d’autre part, de désigner l’entité au sein du Ministère des finances chargée de coordonner les activités des contrôleurs financiers. Par exemple, au Maroc, les contrôleurs appartiennent à la direction du Contrôle des engagements de dépenses de l’Etat (CED), direction institutionnellement et hiérarchiquement indépendante, rattachée organiquement au ministère des finances. La direction du Contrôle est dirigée par un contrôleur général. La formation des futurs contrôleurs financiers devrait être initiée rapidement avant d’étendre la réforme à d’autres départements. Afin d’éviter des délais excessifs de paiement, les délais spécifiques de chaque contrôle devrait être déterminés dans les textes ou du moins dans les circulaires internes de procédures et le rôle de la DBC au niveau de la centralisation des ordres de paiement devrait être revu.

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Quant à la déconcentration de l’engagement et de l’ordonnancement des dépenses vers les régions, elle devrait être progressive et réalisée après la déconcentration totale de l’ordonnancement vers les ministères dépensiers. L’aspect provisoire des opérations faites au niveau local devrait être modifié afin que les dépenses faites dans le cadre des notifications de crédits soient considérées comme des opérations définitives et enregistrées comme telles par le comptable public local. C’est une mesure qui réduirait les délais de clôture des comptes.

Le déploiement de l’application informatique RACHAD dans les ministères est nécessaire pour améliorer considérablement l’efficacité de la dépense et atteindre les objectifs de la réforme de la déconcentration de l’ordonnancement en termes de réduction des délais d’exécution budgétaire. Il est par ailleurs nécessaire de déterminer dans les textes et dans l’application, les délais impartis à chaque responsable de la chaîne de dépense afin de limiter la durée de réalisation d’une opération. Le développement d’un module paiement reliant RACHAD au Trésor public contribuera à rationaliser le circuit et à payer les dépenses dans les délais. A moyen terme, la mise en place de systèmes informatiques compatibles pour l’ensemble du processus d’élaboration et d’exécution du budget (recettes et dépenses) et pour les phases administrative et comptable accélérera l’élaboration et l’exécution budgétaire, améliorera le contrôle formel et permettra de disposer des donnés plus rapidement.

En ce qui concerne la période complémentaire, sa durée ne dépend que de l’application stricte de la réglementation. Cette phase ne doit être utilisée que pour la régularisation. Elle ne doit concerner que les dépenses ordonnancées avant la fin de l’année budgétaire.

Par rapport à l’exécution comptable, une réorganisation de la DTCP s’impose pour dissocier les fonctions du trésor. Dans le court terme, il est recommandé de créer une entité de comptable principal chargé des dépenses. Une réorganisation profonde pourrait être envisagée pour créer (i) une direction du trésor et de la comptabilité publique ayant pour vocation de gérer la trésorerie de l’Etat et de produire les comptes et documents de synthèse, et (ii) au niveau des services extérieurs, un réseau de comptables publics dépendants hiérarchiquement de la direction centrale. Concernant la production des comptes, il est nécessaire d’étendre la méthode de la partie double à l’ensemble des services extérieurs du Trésor, établir des liens entre la comptabilité du Trésor et celle du budget et continuer à améliorer le rapprochement entre les comptes de la BCM et ceux du Trésor. La mise en place au niveau du trésor d’un service chargé uniquement de la production des comptes de gestion et la préparation des états d’examen contribuera à assurer une élaboration régulière de ces états. Il est opportun de consolider les acquis71 de ces derniers mois pour continuer la production régulière d’une balance du Trésor. Ceci nécessite de procéder à l’enregistrement de toutes les recettes dans les comptes d’exécution budgétaire et faire le transfert des balances d’entrées des comptes d’exécution budgétaire aux comptes de résultat provisoire. L’exhaustivité du compte de gestion qui sera produit dépend de la qualité de cette balance du Trésor.

71 Au niveau du Post script, les progrès des derniers mois sont énumérés.

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contrôle Budgétaire, audits et Evaluation des dépenses publiques L’objectif de ce dernier chapitre est de réviser l’évaluation du système de contrôle budgétaire en fonction des évolutions enregistrées depuis la finalisation de la RDP 2004 qui a relevé les problèmes des différents contrôles budgétaires. Outre les recommandations relatives au renforcement de capacités des contrôleurs financiers, de la cours des comptes et du parlement qui ont été en partie réalisée, plusieurs insuffisances déjà examinées demeurent d’actualité. Une nouvelle institution à savoir l’inspection générale d’Etat s’est ajoutée aux différentes entités de contrôle.

Comme dans tous les systèmes de gestion des finances publiques inspirés du système français, le contrôle budgétaire se fait à plusieurs niveaux avec l’intervention des structures différentes. En Mauritanie, plusieurs redondances sont notées dans le contrôle budgétaire. Pourtant, l’existence de ces multiples structures de contrôle n’a pas contribué, dans un passé récent, à une bonne gestion des finances publiques conformément à la réglementation en vigueur, à la responsabilisation dans l’utilisation des ressources publique et à une application des sanctions prévues en cas d’irrégularités et de fraudes.

Les institutions de contrôle sont le Contrôle financier (CF), l’Inspection interne auprès du Trésor, l’Inspection générale des finances (IGF) du MF, l’Inspection générale d’Etat (IGE) auprès de la Primature. La CCM et les CDM jouent aussi un rôle de contrôle dans l’exécution des marchés publics. La multiplicité de ces entités de contrôle pose une surcharge de travail pour les services à contrôler compte tenu que peu de coordination existe entre ces différents organes.

A. AMÉLIORER LE CONTRÔLE INTERNE ET EX-POST

Le contrôle financier

Normalement, le Contrôle financier devrait jouer un rôle important dans la recherche de régularité dans l’utilisation des ressources publiques. Jusqu’à la fin de 2004, le contrôle financier ne dépendait pas du MF, il était placé auprès du secrétariat d’Etat du Gouvernement au niveau de la primature. Le transfert de compétence de l'ordonnancement a requis l'instauration d'un contrôle financier dépendant du Ministre des finances auprès des nouveaux ordonnateurs. En effet, les impératifs de gestion et de régulation budgétaire rendent nécessaire le rattachement du contrôle financier au Ministère des finances.

Le décret n° 023-2005 du 13 mars 2005 a institué un contrôle financier auprès des départements ministériels ayant qualité d’ordonnancer les crédits qui leurs sont alloués. Le texte prévoit un certain nombre d’arrêtés qui sont en préparation, notamment pour l’application dans les ministères et dans les structures recevant des fonds publics. Le champ de compétence de ce nouveau contrôle financier est soustrait des attributions du contrôle financier centralisé, placé auprès du Secrétariat Général du Gouvernement (SGG) qui demeure compétent pour tous les départements n’ayant pas qualité pour ordonnancer leurs crédits, pour les dépenses communes et les dépenses de personnel. La nouveauté du contrôle financier institué, c’est qu’il exerce un contrôle de régularité budgétaire et ne juge plus de l’opportunité de la dépense.

La mise en place de ces nouveaux contrôleurs financiers pose des préoccupations à deux niveaux liés directement à la fonction de contrôle. Le premier problème concerne l’existence de deux catégories de contrôles financiers sans lien apparent. En effet, les activités de contrôle à priori de l’exécution budgétaire effectuées par les contrôleurs financiers pour les départements auprès

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desquels ils sont placés n’ont pas de lien direct avec le service du contrôle financier le contrôleur financier situé au secrétariat général du gouvernement. Le second type de problème se situe au niveau de l’organisation du contrôle financier qui n’est pas clairement spécifiée au niveau du Ministère des finances. En plus de ces problèmes liés au contrôle financier, la relation entre le Secrétaire général des ministères sectoriels et les directeurs financiers n’est pas suffisamment claire pour la mise en place d’unité d’ordonnancement.

Le contrôle interne du Trésor public

La Direction générale du Trésor et de la comptabilité publique (DGTCP) comprend une inspection interne chargée de simples contrôles de fait d’arrêt de caisse. Il faut noter qu’il existe une certaine confusion entre la mission dévolue à cette inspection du trésor et les tâches de l’IGF. A l’instar de l’IGF, l’inspection du trésor élabore un programme annuel d’activités qui couvre les principaux postes qui feront l’objet de contrôle. Par exemple en 2005, sur la base du programme annuel de l’exercice 2005, l’inspection a procédé à un contrôle à Rosso, Nouadhibou, et l’axe Aïoun – Nema. L’exécution du programme de contrôle est limitée par le fait que l’inspection ne comprend que 11 agents et qu’elle n’est pas suffisamment d’équipements, Afin d’augmenter son efficacité, il est impératif de le renforcer, aussi bien sur le plan technique, (précision des tâches par rapport à l’IGF, manuel des procédures) que sur le plan des moyens (possibilité d’effectuer les déplacements nécessaires).

L’inspection générale des finances

L’Inspection générale des finances (IGF) est chargée d’effectuer des audits ex-post de l’exécution du budget de l’Etat et de mener des investigations sur la mauvaise gestion. Cette inspection est saisie sur demande du Ministre des finances. Hormis les cas d’urgence, l’Inspection dispose également d’un programme annuel qui est transmis à la Cour des Comptes pour information. Dans le passé, elle a été caractérisée par une faiblesse de ces moyens humains et matériels mais elle a été renforcée récemment par le recrutement des membres supplémentaires. Les résultats des audits et investigations de cette inspection ne sont pas diffusés. Leur utilisation pour renforcer l’efficacité de la dépense publique n’est pas non plus connue.

B. VERS UNE RÉVISION DU CODE DE PASSATION DES MARCHÉS PUBLICS

La Commission centrale des marchés et ses démembrements, les commissions départementales des marchés constituent des organes importants dans l’évaluation et le contrôle des marchés publics. L’adoption du code72 de passation de marchés publics de 2002 a jeté les bases d’un nouveau cadre réglementaire mieux conforme aux principes et exigences reconnus dans le domaine de la passation de marchés. Le fait que les seuils soient relevés a permis aux commissions départementales des ministères sectoriels de participer à la commande publique. Toutefois, la mise en œuvre du code de 2002 a relevé plusieurs insuffisances. Outre le fait que les structures d’exécution et de contrôle à priori sont souvent engorgées et ne disposent pas de suffisamment de personnel qualifiés et motivés, certaines dispositions réglementaires du code 2002 sont peu concordantes avec les principes fondamentaux reconnus au niveau international en matière de passation de marchés. Les limites de la législation actuelle touchent, entre autres, les aspects tels que la clarté des règles d’application, l’incompatibilité de certaines fonctions en particulier celles de la régulation, de la passation et de l’attribution, du contrôle, et du recours qui sont cumulés par la commission centrale des marchés.

72 Décret 2002-08 du 12 février 2002 et arrêtés R0540 du 15 mai 2002 relatif aux seuils.

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Dans le cadre de la modernisation de l’administration, un processus de révision du code de passation de marchés (CPM) en vigueur a été lancé en vue de stimuler la capacité d’absorption du pays par une meilleure célérité et transparence dans le domaine. La révision entamée en 2005 et soutenue par un don73 institutionnel de la Banque mondiale permettra de corriger les faiblesses soulignées par la revue actualisée (CPAR) de 2002. Les nouvelles orientations du gouvernement visent à améliorer l’attractivité de la commande publique du pays pour les opérateurs privés nationaux et internationaux et la réduction des délais et coûts d’acquisition des biens et services de l’administration mauritanienne. Le programme de réforme envisagé couvre globalement trois aspects :

� la mise en place d’un cadre institutionnel permettant de prendre en compte la séparation des différentes fonctions de passation de marchés à savoir la régulation, l’attribution, le contrôle et le recours ainsi que la préparation et l’adoption de textes réglementaires d’application, et l’édition et la distribution des documents standards d’appels d’offres et d’exécution des marchés ;

� la mise en conformité des dispositions fiscales pour les marchés publics avec les pratiques internationalement reconnues pour le commerce et les importations et enfin ;

� le renforcement des capacités et des structures par la mise en place d’une capacité permanente en matière de formation et de perfectionnement sur les marchés publics, l’appui à la fonction de Régulation des marchés publics – y compris le suivi et évaluation des performances du système.

Le plan d’actions proposé à cet effet prévoit de procéder à une révision complète du CMP et mise en place d’un dispositif complet, cohérent et fonctionnel afin de rétablir les principes de transparence et d’efficience dans l’attribution des marchés publics d’ici à juin 2006. Il souligne la nécessité de réorganiser le cadre institutionnel afin de promouvoir cinq éléments essentiels, nécessaires à un bon fonctionnement du système de passation des marchés publics :

� la mise en place d’une instance de réglementation ;

� la mise en place d’un système de contrôle à priori des marchés publics séparé de la fonction de passation de marchés en vue de garantir la transparence dans l’attribution des marchés ;

� la mise en place d’un recours suspensif ;

� l’existence et l’application de sanctions ; et

� la publication systématique des plans de passation de marché ainsi que les procès verbaux d’évaluation des offres.

C. VERS LA LUTTE CONTRE LA CORRUPTION

Les autorités mauritaniennes semblent actuellement attacher une importance capitale à la lutte contre la corruption. L’élaboration et la mise en œuvre d’une stratégie de lutte contre la corruption est prévue dans le rapport du comité interministériel ‘bonne gouvernance’ et le cadre stratégique de réduction de la pauvreté. Cette volonté s’est traduite par la mise en place d’une l’Inspection général d’Etat (IGE74).

73 Un IDF de 349.000 $EU a été mis en place en décembre 2004 pour assister le Gouvernement. 74 IGE a été créé en septembre 2005.

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L’IGE dépend directement du Premier Ministre (PM). Elle est investie d’une mission générale et permanente de contrôle, d’investigation et d’enquête, entre autres sur la bonne gestion des affaires publiques et sur l’évaluation des politiques et programmes publics. C’est un organe qui a été crée après le coup d’Etat d’août 2005 pour jouer un rôle important dans la mise en œuvre des engagements des nouvelles autorités en matière de bonne gouvernance. Elle exerce son travail quant à son programme annuel et par saisi du Premier Ministre. Comme, c’est une nouvelle entité, elle ne dispose pas encore de suffisamment de capacités humaines et matérielles pour exercer pleinement ses activités. Les résultats de ces investigations sont soumis au chef du Gouvernement (PM).

D. LE CONTRÔLE JURIDICTIONNEL ET PARLEMENTAIRE

La Cour des Comptes, créée en 1993, accomplit progressivement ses tâches définies par les textes. Le rapport provisoire sur le contrôle juridictionnel 2001 attend la réponse du Trésorier Général, la procédure sur celui de 2002 a été entamée. En ce qui concerne les lois de règlement, celles de 2001 et 2002 ont été adoptées par le Parlement. Par contre, les lois de règlement de 2003 et 2004 poseront énormément de problèmes, d’une part à cause des pièces justificatives manquantes, et la difficulté de situer les dépenses extra budgétaires d’autre part. Pour remédier à cette situation, il sera indispensable de trouver une formule, soit par une nouvelle loi d’apurement, soit par un simple constat de faits. En tout état de cause, pour ce qui concerne le contrôle juridictionnel, de même que le rapport sur la loi de règlement, la Cour des Comptes dépend du rendement préalable du Trésor. L’inexistence d’un service chargé uniquement de la production des comptes de gestion et la préparation des états d’examen ralentit considérablement la disponibilité de tels documents. Pour cette raison, un renforcement du Trésor signifie obligatoirement un renforcement du contrôle. En outre, la publication, en 2006, du rapport annuel dans son intégralité, consolidera les efforts relatifs à la qualité des contrôles. La Cour des Comptes envisage également l’instauration de contrôles de performance, avec sanction des fautes de gestion.

Le contrôle parlementaire est assuré par les deux Chambres, dissoutes depuis le 3 août 2005. Néanmoins, jusqu’à cette date, l’Assemblée Nationale a bénéficié depuis septembre 2004 d’une assistance technique de la GTZ, comprenant notamment la formation en matière de finances publiques. Le cycle de formations, qui avait démarré avec une formation sur l’établissement du budget, a été interrompu par le coup d’Etat. En outre, le rapport sur la loi de règlement a fait l’objet d’une discussion approfondie entre la Commission des finances et la Cour des Comptes, qui a donné lieu à une longue liste de recommandations adressées au Gouvernement. Il s’en est suivi un riche débat en séance plénière.

E. PRINCIPAUX PROBLÈMES RENCONTRÉS AU NIVEAU DES AUDITS

Quelque soit l’entité qui réalise l’audit, les résultats des audits ne sont pas publiés en Mauritanie. Par ailleurs, les travaux de l’auditeur général font rarement l’objet de contrôle de qualité externe. Le recourt aux auditeurs du secteur privé qui peuvent vérifier au nom de l’auditeur général les opérations publiques n’est pas encore entreprise. Toutefois, les projets sur financement extérieur notamment les opérations financées par les crédits de la Banque mondiale font l’objet d’audit par les auditeurs du secteur privé.

Les audits font ressortir des anomalies et des irrégularités de nature différente. Ces dysfonctionnements concernent le plus souvent la qualité des dossiers, les manquements à l’obligation de mise en concurrence, des fractionnements de marchés, des incohérences chronologiques des étapes de la dépense. La méconnaissance des textes et le manque de

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formation sont parfois les causes de certaines irrégularités. D’autres anomalies proviennent des pratiques contraires à la réglementation qui altèrent le bon fonctionnement des finances publiques.

Par exemple, l’absence d’identifiants légaux75 sur les documents transmis par les fournisseurs fait partie des incohérences constatées. Cette pratique a deux conséquences directes pour les finances publiques :

� l’évasion fiscale est ainsi facilitée, ce qui donne des avantages à des fournisseurs non identifiés par rapport à ceux qui s’acquittent de leurs obligations fiscales ;

� Le manquement à l’obligation de mise en concurrence car sans identifiant il est difficile de déterminer les liens entre les entreprises pour assurer une réelle concurrence entre les soumissionnaires.

En fait, le principal problème rencontré au cours de la réalisation des audits est l’absence d’éléments justificatifs de la dépense publique. Cette insuffisance en matière d’archivage se traduit par des difficultés à produire rapidement les éléments relatifs à la mise en concurrence concernant des dépenses sur marchés et parfois des justifications de certaines dépenses tels que les salaires, les primes, bourses, etc. Ce n’est pas un problème lié à l’archivage uniquement, il doit être analysé en détail car s’il persiste le Gouvernement sera dans l’incapacité de rendre compte de sa gestion, ce qui ne facilitera pas la mise en œuvre des engagements en matière de bonne gouvernance particulièrement de lutte contre la corruption.

F. LE SUIVI -ÉVALUATION DES DÉPENSES PUBLIQUES

Quelque soit le domaine couvert, le système de suivi-évaluation est défaillant en Mauritanie. En ce qui concerne les finances publiques proprement dites, les règles n’imposent pas au MF de procéder systématiquement à l’évaluation d’un certain pourcentage de programmes et projets. Par ailleurs, les résultats des évaluations ponctuelles ne servent pas à priori aux décisions budgétaires et ne sont pas suffisamment diffusés. Les enquêtes auprès des usagers et des clients au niveau des différents ministères pour évaluer le degré de satisfaction des services offerts ne sont pas réalisées. Les enquêtes telles que la traçabilité des dépenses ne sont pas, non plus, menées pour déterminer les goulets d’étranglement. La première enquête de ce type est en cours d’élaboration sur le secteur de la santé. Les pratiques actuelles relatives au système d’allocation des ressources publiques et de décisions budgétaires ne poussent pas les services sectoriels à évaluer les politiques mises en œuvre.

Un comité chargé de suivre la programmation et l’exécution des ressources PPTE a été mis en place depuis 2001. Ce comité comprend le MF, le MAED et quelques départements sectoriels. Il a produit des rapports trimestriels et annuels sur l’exécution sur la période 2001-2004 destinés principalement aux bailleurs de fonds. Certes c’est un début mais le suivi et l’évaluation des dépenses publiques devraient s’élargir aux autres sources de financement et à toutes les politiques. Par ailleurs les résultats de ces évaluations devraient faire l’objet de larges diffusions.

En ce qui concerne le suivi-évaluation du financement extérieur géré par le MAED, il présente plusieurs dysfonctionnements. En effet, le MAED ne publie pas d’informations exhaustives sur l’apport des bailleurs de fonds et une évaluation de l’utilisation de ces ressources sur les politiques publiques. L’on constate également une absence de données sur les décaissements effectifs ce qui fait que le suivi financier se base uniquement sur les demandes de paiements

75 Adresse, No registre du commerce, identifiant fiscale.

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envoyées aux bailleurs de fonds, alors que ces demandes peuvent être rejetées ou décaissées avec plusieurs mois de retard, mais aussi ne tiennent pas compte de l’évolution du taux de change. Cette situation constitue un des facteurs qui influent négativement sur la programmation des dépenses d’investissement. S’y ajoutent la non disponibilité des données sur le suivi physique et l’absence d’outil performant de suivi des conventions de financement

L’administration publique mauritanienne notamment le MF et le MAED ne disposent pas de capacités d’évaluation satisfaisante pour leur permettre de faire un examen rigoureux des propositions budgétaires fondées sur des analyses coût-efficacité et des analyses avantages-coûts. Ce qui explique les problèmes relevés au niveau de la programmation budgétaire.

G. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

Le renforcement des institutions de contrôles est inscrit comme une priorité dans l’agenda du Gouvernement pour améliorer l’efficacité et la transparence de la gestion des biens publics. Il serait souhaitable que les nombreuses institutions de contrôle se concertent avant l’établissement de leur programme annuel, ceci pour éviter, d’une part, un double emploi, d’autre part, le dérangement inutile des institutions à contrôler. Par ailleurs, une concertation renforcée permet une meilleure couverture de contrôle. Compte tenu de la restriction des moyens, une réflexion sur les principaux axes de contrôle et les résultats attendus est fortement recommandée. Dans certains cas, une modification des textes ainsi qu’une révision des procédures pourraient réduire de façon considérable les possibilités de détournement et de corruption.

En ce qui concerne la poursuite des délits décelés par les institutions de contrôle, il pourrait être utile de créer auprès du parquet, par exemple, une division « délits économiques et financiers ». Quant au Parlement, le contrôle externe pourrait être renforcé par la création de nouvelles passerelles entre celui-ci et la Cour des Comptes (à travers les textes juridiques, débat sur le rapport annuel intégral en présence du Président de la Cour des Comptes, possibilité de saisie de la Cour des Comptes par le Parlement,…). La présentation au Parlement par le MF d’une revue à mi-parcours sur l’exécution du budget, servirait également les institutions de contrôle et contribuerait à la transparence.

En ce qui concerne le système de passation des marchés, pour assurer une réussite de ce programme de réforme, il est nécessaire d’impliquer tous les acteurs aux différentes étapes de la révision du code afin d’assurer son appropriation par les services de passation chargés de son application. Les règles qui seront définies devraient pouvoir être exécutées de façon impartiale afin de contribuer à la création d’un environnement stable et bien régulé, de promouvoir la concurrence, la prévention de la corruption, la transparence et la responsabilité dans la gestion des deniers publics.

Le système d’audit et de contrôle ne pourrait fonctionner de façon efficiente que si les administrations publiques font des efforts considérables pour améliorer le système d’archivage. Ceci nécessite une formation des agents sur les pièces justificatives qui doivent accompagner toute dépense publique à toute étape du circuit budgétaire. C’est le respect des règles élémentaires dans le domaine qui est la source.

Un renforcement des capacités du MF et du MAED en matière de suivi-évaluation est nécessaire pour permettre aux différents acteurs de déterminer dans quelle mesure les ressources employées ont permis de réaliser les objectifs visés. Un système de suivi-évaluation performant, impliquant tous les acteurs, peut fournir des indications importantes aux fins de décider d’étendre la portée

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d’un programme, de la modifier ou de l’interrompre. Le suivi des dépenses PPTE devrait s’étendre sur toutes dépenses de réduction de la pauvreté et une évaluation de leur impact.

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ANNEXES

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Annexe 1 : Principaux indicateurs macro-économiques (2001-2006)

2001 2002 2004 2005 2006Est. Proj.

National income and pricesGDP at constant prices 1/ 2.9 1.1 5.6 5.2 5.4 19.3Non-oil GDP at constant prices 2.9 1.1 5.6 5.2 5.4 6.7GDP deflator 1/ 7.9 7.8 2.5 11.5 18.9 44.4Non-oil GDP deflator 7.9 7.8 2.5 11.5 18.9 8.8Consumer price index (period average) 7.7 5.4 5.3 10.4 12.1 6.5Consumer price index (end of period) 4.1 8.4 2.9 16.1 5.8 8.1

External sectorExports of goods, f.o.b. (percentage change in U.S. dollars) 1.6 -7.7 -4.4 38.0 39.6 213.2

Of which: non-oil 1.6 -7.7 -4.4 38.0 39.6 27.9Imports of goods, f.o.b. (percentage change in U.S. dollars) 2/ 2.4 -7.3 25.7 70.3 50.3 -12.9Imports of goods, f.o.b. (percentage change in U.S. dollars) -7.0 -7.6 22.1 33.7 14.7 17.4Official transfers (in percent of GDP) 7.5 6.1 7.2 4.1 3.8 2.5Current account balance (in percent of GDP) 2/ -11.0 3.7 -13.6 -35.0 -50.0 3.5Current account balance (in percent of GDP) -6.0 8.3 -7.0 -12.4 -7.9 -9.1Overall balance (in percent of GDP) -6.9 -1.8 -9.5 -7.3 -4.0 4.8

Official reservesGross official reserves (in millions of US$, end-period) 3/ 40 74 32 39 70 152

In months of following year’s imports of goods and services 2/ 0.9 1.4 0.4 0.5 0.7 1.4

Money and creditMoney and quasi-money 34.3 23.8 25.5 13.5 14.6 15.8Currency in circulation 17.6 17.7 47.5 -3.4 14.8 12.8

Consolidated government operationsRevenue and grants 24.7 34.8 35.4 32.9 26.4 43.0Revenue and grants (excluding oil) 24.7 34.8 35.4 32.9 26.4 26.1Idem, excluding grants 20.7 30.4 30.7 29.7 24.4 23.6Oil revenue 4/ ... ... ... ... ... 17.0Expenditure and net lending 35.0 37.6 47.2 37.7 33.5 32.6Overall balance including grants -10.3 -2.9 -11.8 -4.8 -7.0 10.5Overall non-oil balance excluding grants -14.3 -7.2 -16.4 -8.0 -9.1 -8.9Overall non-oil balance including grants -10.3 -2.9 -11.8 -4.8 -7.0 -6.5

Memorandum items:Ouguiya/US$ exchange rate (end of period) 264.1 268.7 265.6 256.2 268.6 ...Exports, f.o.b. (in millions of U.S. dollars) 355 328 314 433 604 1,892Imports, f.o.b. (in millions of U.S. dollars) 2/ 415 383 468 625 718 843Nominal GDP (in billions of ouguiya) 287 312 338 397 497 857Nominal non-oil GDP (in billions of ouguiya) ... ... ... ... ... 577Nominal GDP (in millions of U.S. dollars) 1,122 1,150 1,285 1,495 1,871 3,189Population (in millions) 2.57 2.63 2.69 2.76 2.82 2.89GDP per capita (in U.S. dollars) 437 437 477 542 663 1,103REER (12-month percentage change; end of period) 5/ 4.5 -9.3 -13.4 8.1 8.7 0.3

Sources: Mauritanian authorities; and Fund staff estimates and projections.

2/ Excluding oil exploration/production and other mining (copper, gold)-related activities. 3/ Excluding oil account.4/ Including oil signature bonuses.5/ In 2006: estimates through end-May.

1/ The large increase in the GDP deflator in 2006 (and the relatively low increase in real GDP for this year) reflect the authorities’ choice of 1998 as the base year for the calculation of national accounts at constant prices. Oil prices were at a low in 1998.

Table 1. Mauritania: Selected Economic and Financial Indicators, 2001–06

(Percentage changes; unless otherwise indicated)

(In percent of non-oil GDP)

2003Revised

63

Evolution du PIB par secteur (1970-2004)

0%

20%

40%

60%

80%

100%

1970-73

19921993

19941995

19961997

19981999

20002001

20022003

2004

Primary Secondary Tertiary

Source: World Bank 2003 and FMI 2005

Graphique: Evolution du taux de change effectif réel (1999-2005)

40

50

60

70

80

90

100

110

120

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

NEER REER

Source : FMI

64

Annexe 2 : Recettes fiscales en Mauritanie

D’importantes réformes fiscales ont été conduites dans la foulée des actions déjà engagées depuis 1995. Plusieurs d’entre elles sont destinées à baisser les tarifs et à simplifier les procédures fiscales en vue de créer un environnement propice aux affaires et à l’investissement. Le tableau ci-dessous présente une comparaison de l’évolution des taux avant la réforme entamée en 1995 et la situation actuelle.

Nature de l’impôt Avant la réforme de 1995

Situation en 2006

BIC 40% 25% FMI (4% déductible à hauteur de :) 25% 100% Report déficitaire 3 ans 4 ans TVA 14%- 5% - 0% 14% - 0% Amortissement Linéaire Dégressif par option BIC/forfait : barème 13 tranches 5 tranches IGR : barème 11 tranches 5 tranches IRF : abattement 30% 20% BNC - Instauration d’un précompte de

4% Source : MF La réforme de la fiscalité directe est assortie d’un triple objectif de simplification, d’élargissement de l’assiette et de plus grande équité du système fiscal. Elle est un élément-clé pour renforcer la stabilité macro-économique, corriger les disparités et favoriser le développement et la diversification du secteur privé. Engagée depuis 1995, la réforme s’est poursuivie au cours de la période 2001-2004 avec la prise des mesures suivantes : y abaissement progressif du taux d’imposition sur le BIC : le taux de l’impôt sur les bénéfices

industriels et commerciaux a été réduit de 40% à 35% en 2001, 25% en 2002 et 20% en 2003, avant d’être relevé à nouveau à 25% en 2004 ;

y suppression du droit proportionnel de la patente : ce droit, assis sur la valeur locative des immeubles, a été supprimé en raison de son effet pénalisant pour les entreprises à intensité capitalistique ;

y déductibilité intégrale de l’FMI sur le BIC : cette déductibilité de l’impôt minimum forfaitaire est passée de 25% à 50% en 2000, à 75% en 2001 et à 100% en 2002 ;

y allongement de la durée du report du déficit à 5 ans, au lieu de 3 précédemment ; y introduction de l’amortissement dégressif sur option : celui-ci permet à l’entreprise d’alléger

sa trésorerie (ou de la reconstituer) en déduisant tout le déficit subi au cours des premières années d’exploitation ;

y unification des taux de TVA à 14% (2001) avec, toutefois, le maintien du taux de 0 % pour certains produits ;

y adoption de mesures pour le remboursement de la TVA sur les investissements ; y amélioration de la gestion des grands contribuables par la création de la Direction des

grandes entreprises ; y réforme de l’ITS76 : le barème a été simplifié (de 11 à 2) et le taux a été réduit (15% et 40%)

avec un abattement de 10.000 UM ; y simplification de l’impôt général sur les revenus dont le nombre de tranches est passé de 11 à

6 et dont le taux maximum a été fixé à 39 au lieu de 40%.

76 En 2006, la réforme consiste à ramener le taux maximal à 35% avec un abatement de 21.000 UM.

65

La Réforme de la fiscalité extérieure s’est poursuivie avec la mise en œuvre des principales mesures ci-dessous : y la baisse des droits de douanes sur les biens d’équipement ramenés à un taux unique de 5% ; y la réduction des délais de séjour des marchandises en entrepôts fictifs et la limitation des

produits admis en entrepôts ; y l’application effective du régime spécial de remise de droits (drawback) ; y l’amélioration des pratiques d’évaluation par l’intégration dans la loi de finances 2002 des

dispositions de l’accord sur la nouvelle évaluation en douane (en juin 2002, les douanes ont changé de législation sur la valeur en appliquant l’accord sur la valeur du GATT et utilisent dorénavant la valeur transactionnelle comme base pour l’évaluation des produits importés ;

y la mise en place d’un dispositif de remboursement de la TVA pour les entreprises exportatrices.

Malgré la mise en œuvre de ces mesures, la fiscalité continue à faire face à plusieurs dont notamment : la permanence des faiblesses dans le système d’information sur les contribuables, existence de secteurs non fiscalisés et le suivi déficient des entreprises non soumises au régime du réel, le faible rendement de l’impôt foncier, le déficit d’informatisation au port de Nouakchott et à la DGD, insuffisance de moyens de lutte contre la fraude, etc.

Evolution des recettes fiscales en Milliards d’UM entre 1993 et 2004

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004Recettes fiscales 15.6 17.2 21.8 25.3 26.4 29.0 34.4 35.3 35.8 41.5 44.9 59.2 Impôts sur les Revenus et Bénéfices 7.2 7.4 8.2 7.4 8.1 9.3 10.6 11.2 11.2 12.8 12.0 16.3 BIC-BNC-IMF 3.6 3.5 3.9 3.4 3.7 4.4 4.5 5.3 5.3 6.2 6.6 9.3 ITS 3.4 3.6 3.9 3.7 4.0 4.6 5.1 5.3 5.4 6.1 4.8 6.3 IGR 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.1 0.1 0.3 0.3 0.4

IRCM 0.1 0.1 0.2 0.1 0.2 0.1 0.8 0.4 0.4 0.2 0.3 0.4Taxes d'apprentissage 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 0.1 0.1

Impôts sur la propriété 0.2 0.2 0.2 0.3 0.3 0.3 0.4 0.4 0.8 0.5 0.5 0.6 dont: IRF 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.2 0.2 0.2 0.3 0.2 0.2 0.3

Droits d'enregistrement 0.1 0.1 0.1 0.1 0.2 0.2 0.2 0.2 0.5 0.3 0.3 0.4Taxes sur les Biens et Services 3.4 4.0 7.9 10.6 12.5 13.5 17.5 17.1 17.3 21.6 24.7 30.8

TCA - TPS 1.8 1.0 0.9 3.5 4.3 3.1 5.2 4.0 3.5 4.3 3.3 2.7 TCA - TPS 1.8 1.0 0.3 0.3 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.5 0.5 0.5 TCA SNIM 0.0 0.0 0.6 3.1 3.9 2.8 4.8 3.5 3.1 3.8 2.8 2.2 Produits Pétroliers 1.1 2.0 1.5 1.4 1.8 2.3 2.6 2.4 2.2 2.7 2.4 2.8

Autres Droits de Consommation 0.4 0.9 0.9 0.8 1.1 1.5 1.9 1.6 1.5 1.8 1.6 2.7Autres Taxes 0.1 0.1 0.2 0.2 0.2 0.3 0.3 0.4 0.5 0.6 0.8 0.9

TVA 0.0 0.0 4.5 4.7 5.0 6.3 7.5 8.6 9.7 12.3 16.6 21.8Impôts sur le Commerce International 4.5 5.3 5.3 6.9 5.3 5.6 5.7 5.9 6.0 6.3 7.3 11.1

Droits d'importation 4.5 5.3 5.3 6.9 5.3 5.6 5.7 5.9 6.0 6.3 7.3 11.1Autres Droits (timbres) 0.2 0.1 0.1 0.2 0.2 0.2 0.2 0.6 0.4 0.2 0.2 0.3

Source : MF

66

Annexe 3 : Secteur Pétrolier - Estimation des réserves et dispositif de gestion de revenus

Au cours de ces dernières années, les activités d’exploration d’hydrocarbures ont connu un essor important en Mauritanie, ce qui a permis de mettre en évidence les potentialités pétrolières et gazières des deux bassins sédimentaires du pays. Aujourd’hui, près d’une vingtaine de sociétés pétrolières internationales opèrent en Mauritanie, parmi lesquelles Wooside, Dana Petrolum, IPG et British Gas. Les évolutions récentes montrent l’importance déjà prise par le secteur. Sur les 23 blocs off-shore et les 29 blocs on-shore définis dans le bassin de Taoudenni, respectivement 12 et 6 ont déjà été attribués. Les réserves pour les seuls champs qui ont fait l’objet d’une évaluation (Chinguetti, Tevet et Thiof) sont estimées globalement à 460 millions de barils ; de même, il existerait un potentiel supérieur à 70 milliards de m3 de gaz pour les champs de Labedna et Banda. Depuis le mois de février 2006, le gisement de Chinguetti (120 millions de baril) est entré en exploitation avec une production journalière de 75.000 barils pendant neuf (9) ans. La production annuelle atteindrait 18,1 millions de baril, et les recettes attendues sont projetées à 430 millions $EU pour 2006. L’exploitation des autres gisements offshore devrait démarrer au cours des prochaines années, dont le plus important « thiof » serait opérationnel dès 2008. Il attendu que les revenus qui seront procurés par l’exploitation pétrolière feront presque doubler le PNB/tête (de 685 $EU actuellement à 1.360 $EU en 2010). La gestion du secteur pétrolier dans ses différents aspects soulève des questions et des défis à la fois stratégiques et tactiques puisqu’elle est susceptible, de par son impact économique, financier, social et environnemental, d’influer de façon majeure sur le niveau de développement du pays. Dans ce contexte, d’importantes mesures ont été déjà initiées par les Autorités en vue d’assurer la transparence dans la gestion et l’utilisation des ressources qui seront tirées de l’exploitation pétrolière. Il s’agit, en particulier, de : � l’adhésion de la Mauritanie à l’Initiative sur la transparence des industries extractives (ITIE) ; � la ratification de la convention des Nations unies sur la lutte contre la corruption ; � la création de la Société mauritanienne des hydrocarbures (SMH) avec pour principale

mission la gestion des rentes issues de la quote-part (12%) de l’Etat dans le capital du consortium, et d’autres ressources dérivées ;

� la création d’un Fonds des hydrocarbures (FH) qui recevra tous les revenus pétroliers de l’Etat (« profil oil », taxes versées par les sociétés, bonus de signature, dividendes SMH…). Les ressources du FH seront réparties en deux parts : (i) la première part est destinée au financement partiel des investissements et du déficit public (hors pétrole), elle sera fixée dans la Loi de finances initiale ; et (ii) la seconde part, qui sera placée dans les marchés financiers pour être rémunérée, constitue un fonds pour les générations futures (fonds d’équité intergénérationnelle). Les textes réglementaires relatifs à la gestion de FH seront adoptés très prochainement.

67

Annexe 4 : Evolution de la pauvreté et des indicateurs sociaux

1990 1996 2000 2004

Pauvreté

Incidence de la pauvreté au niveau national 56.6% 54.3% 51.0% 46.7%

Incidence de l'extrême pauvreté au niveau national 34.1% 27.9%

Profondeur de la pauvreté au niveau national 19.3% 15.3%

Indice de Gini niveau national 34.0% 39.0% 39.3%

Incidence de la pauvreté en milieu rural 66.1% 59.0%

Education

Taux brut de scolarisation primaire 46.0% 82.0% 87.0% 95.1%

Taux brut de scolarisation primaire des filles 78.8%

Taux de rétention du fondamental 55.0% 48.8%

Taux de rétention du fondamental pour les filles 51.0% 44.0%

Taux d'alphabétisation des adultes 42.8% 42.5%

Santé

Espérance de vie (nombre d'années) 54 57

Taux de mortalité infantile (pour 1000 naissances) 87 106

Taux de mortalité infanto-juvenile (pour 1000) 137 122 135 123

Taux d'accouchement assistés 56.9%

Taux de motalité maternelle (pour 100 000) 747

Taux de prévalence du VIH/SIDA 0.5%

Taux de couverture de santé dans un rayon de 5Km 67.0% 73.0%

Taux de malnutrition 47.6% 32.0% 30.2%

Eau, assanissement & électricité

Taux d'accès à l'eau potable 60.4% 63.7%

Taux de raccordementau réseau d'eau 35.0% 45.0%

Accès aux latrines 48.0% 49.0%

Accès à l'électricité 18.0% 23.8%Sources : ONS

68

Répartition spatiale de la pauvreté selon les résultats de l’EPCV 2004

Source: ONS

69

Annexe 5 : Evolution des dépenses publiques

Dépenses publiques selon la classification économique et mode d’exécution (en % du PIB)

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Total des dépenses 24.2 24.6 23.0 23.9 25.1 30.7 35.0 37.6 47.2 37.7Dépenses de fonctionnement 15.9 16.1 16.9 16.3 16.8 20.5 20.9 22.4 31.1 24.4

Traitements et salaires 4.6 4.4 4.9 4.4 4.2 4.6 4.5 5.1 4.7 4.3Budget général 4.0 3.9 4.1 3.7 3.3 4.0 3.9 4.1 3.9 3.5Hors budget 0.6 0.5 0.8 0.7 0.9 0.6 0.5 1.0 0.9 0.8

LDA 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 0.1 0.1 Pertes de change 0.6 0.5 0.8 0.6 0.9 0.6 0.5 0.9 0.8 0.7Dépenses sur Biens et Services 4.6 4.6 4.9 5.4 5.4 6.9 7.0 8.9 10.4 9.3

Budget général 4.1 4.0 4.1 4.4 4.2 4.7 4.8 6.7 6.8 6.2Hors budget 0.5 0.6 0.8 1.1 1.2 2.2 1.8 1.5 3.2 2.5

LDA 0.0 0.1 0.2 0.2 0.4 0.7 0.3 0.5 1.4 1.5 Plan d'urgence 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.5 0.0 BCM 0.0 0.1 0.1 0.3 0.2 0.7 0.6 0.4 0.1 0.0 Pertes de change 0.3 0.2 0.4 0.3 0.4 0.5 0.7 0.3 0.8 0.7 déficit caisse de retraites 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3

Instances au budget (PU+Ent. Publ.)0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.4 0.8 0.5 0.6Subventions 1.5 1.5 1.6 1.6 1.7 2.3 2.1 2.5 7.8 2.4

Budget général 1.2 1.2 1.2 1.2 1.2 1.4 1.3 1.5 1.5 1.4Hors budget 0.2 0.3 0.4 0.4 0.5 0.8 0.8 0.8 5.6 0.8

LDA 0.0 0.1 0.1 0.1 0.2 0.4 0.2 0.3 1.9 0.2 Plan d'urgence 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 3.3 0.3 BCM 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.3 0.3 0.0 0.0 Pertes de change 0.2 0.2 0.3 0.2 0.3 0.4 0.3 0.1 0.3 0.3

Instances au budget (PU+Ent. Publ.)0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.2 0.0 0.2 0.7 0.2Militaires 2.3 2.6 3.0 2.1 2.7 3.5 4.6 3.2 4.9 4.7

Budget général 2.0 1.9 1.8 1.7 1.6 1.6 1.5 1.5 1.2 1.0Hors budget 0.3 0.7 1.2 0.4 1.0 1.9 3.1 1.6 3.6 3.7

LDA 0.0 0.2 0.2 0.2 0.3 0.7 1.7 1.0 2.8 3.0 BCM 0.2 0.5 0.9 0.1 0.6 1.1 1.3 0.5 0.7 0.6 Pertes de change 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.2 0.1 0.1 0.2 0.1Intérêts sur dette publique 2.1 2.2 2.1 2.5 2.6 3.0 2.7 2.5 2.7 3.0

Extérieurs 1.7 1.8 1.8 1.9 1.9 2.2 1.9 1.9 2.0 1.8Intérieurs 0.4 0.4 0.3 0.6 0.6 0.8 0.8 0.6 0.8 1.2

Hors budget 0.4 0.4 0.3 0.6 0.6 0.8 0.8 0.6 0.8 1.2 Intérêts sur découvert 0.1 0.1 0.1 0.1 0.2 0.4 0.4 0.2 0.5 0.9 Intérêts sur bons du trésor 0.3 0.3 0.3 0.5 0.4 0.4 0.4 0.3 0.3 0.3

Comptes spéciaux 0.9 0.7 0.4 0.3 0.2 0.2 0.0 0.2 0.5 0.6

Dépenses d'invest. et prêts nets 5.5 4.3 4.5 5.3 5.6 8.4 10.6 13.3 13.4 10.9Dépenses d'investissement 5.5 4.3 4.5 5.3 5.5 7.9 10.4 13.2 13.0 10.9

Budgétaire 0.9 1.2 1.8 1.8 1.5 3.7 6.4 7.8 7.5 6.2 Hors budget 4.5 3.1 2.7 3.5 4.0 4.3 4.0 5.4 5.5 4.7

Restructurat. et prêts nets 0.0 0.0 0.0 0.0 0.2 0.5 0.2 0.1 0.0 0.0Autres Dépenses 2.9 4.2 1.6 2.3 2.7 1.8 3.5 2.0 2.7 2.4

Solde hors dons -7.3 -2.2 -2.6 -4.7 -5.7 -8.9 -14.4 -7.2 -16.4 -8.0Source : MF

70

Tableau : Nombre de fonctionnaires par ministères et services (1998-2003)

Ministères et services 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Présidence de la République 223 219 216 213 209 207Premier Ministre, Secrétariat général 94 91 88 86 83 79Ministère de l’Intérieur, des Postes et Télécommunications 2503 2457 2441 2503 2550 2517Ministère de la Justice 869 846 844 840 854 865Ministère des Aff. économiques et du Dévelop. (MAED) 144 141 141 140 138 160Ministère des Finances (MF) 1270 1230 1203 1164 1142 1116Ministère du Commerce et du Tourisme 155 154 152 152 150 148Ministère des Pêches et de l’Économie maritime 113 112 112 110 109 109Ministère de l’Équipement et des Transport 143 140 149 143 138 126Ministère du Développement rural et de l’Environnement 712 689 695 688 678 651Ministère de l’Hydraulique et de l’Énergie 62 61 60 56 59 56Ministère de la Culture et de l’Orientation islamique 93 88 87 84 80 74Ministère de l’Éducation nationale (MEN) 12375 13154 14176 15808 17599 19312Ministère de la Santé et des Affaires sociales (MSAS) 3466 3594 3657 3847 3984 4265Ministère des Affaires étrangères 88 85 81 75 72 66Ministère de la Communication et des relations avec le parlement 79 78 77 76 75 71Ministère des Mines et de l’Industrie 66 65 65 65 63 61Ministère de la fonction publique, de la Jeunesse et des Sports 390 384 377 370 361 353Cour des comptes 68 67 67 65 64 63Secrétariat d’Etat à la Condition féminine 97 96 90 85 82 113Secrétariat d’Etat chargé des Affaires nord-africaines 13 12 12 12 12 12Secrétariat d’Etat à l’Alphabétisation 181 178 175 175 170 165Secrétariat d’Etat à l’État civil 41 41 41 41 41 39

Délégations étrangères 1/ 22 22 22 22 22 22

Total 23267 24004 25028 26820 28735 30650Source: GRIM (2004c)

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Tableau : Dépenses hors budget par nature économique (en milliard d’UM)

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Total des dépenses hors budget 9.0 13.5 11.4 12.7 18.2 23.1 39.5 35.9 69.5 50.6

Traitements et salaires 1.1 1.0 1.7 1.5 2.2 1.6 1.5 3.1 3.0 3.1

en % des traitements et salaires 13.3 11.6 16.1 14.9 21.0 13.4 12.0 19.5 18.4 18.1

Biens et services 0.9 1.3 1.7 2.5 3.0 5.6 6.3 7.0 12.4 12.3

en % des biens et services 10.7 13.6 16.4 19.6 22.1 31.4 31.4 25.0 35.2 33.3

Subventions et Transferts 0.4 0.5 0.9 0.9 1.3 2.4 2.3 3.1 21.3 4.1

en % des subventions et transferts 15.4 18.2 25.8 25.6 30.5 39.4 39.5 39.3 80.8 42.7

Militaires 0.5 1.5 2.5 1.0 2.6 4.9 8.8 5.0 12.2 14.8

en % des dépenses militaires 12.2 28.1 40.4 20.0 39.2 53.7 66.7 51.1 74.5 79.2

Intérêts de la dette 0.7 0.7 0.7 1.4 1.6 2.1 2.2 1.7 2.6 4.7

en % des intérêts de la dette 17.7 16.1 15.0 23.7 25.2 27.1 28.7 22.5 28.5 39.1

Dépenses d'Investissement 0.1 0.2 0.5 0.2 0.2 0.7 7.7 9.4 7.5 1.8

en % des dépenses d'investissement 4.3 7.4 12.9 5.0 6.4 7.2 42.2 38.6 29.4 7.4

Restructuration et prêts nets - - - - - - 0.1 0.2 1.4 0.2

en % des restructurations et prêts nets - - - - - - 100.0 100.0 100.0 100.0

Autres dépenses 5.3 8.4 3.5 5.3 7.2 5.9 10.5 6.4 9.2 9.6 Source : MF

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Annexe 6 : Programmation du coût du plan d’actions prioritaires du CSLP-I

Coût (en millions d’UM) du plan d’actions prioritaires par axes du CSLP sur la période 2002-2004

2002 2003 2004 Total 2002 2003 2004 Total 2002 2003 2004 Total 2002 2003 2004 TotalAxe 1 : Croissance accélerée 945 3,981 5,529 10,455 945 3,981 5,529 10,455 381 9,080 18,915 28,376 381 9,080 21,401 30,862Axe 2 : Croissance pro-pauvres 8,171 11,824 12,547 32,542 8,171 11,824 12,547 32,542 10,527 27,738 21,840 60,105 8,529 9,901 12,782 31,212

Developpement rural 3,671 5,174 6,197 3,671 5,174 6,197 3,677 5,224 6,567 2,679 4,401 6,567Developpement urbain 4,500 6,650 6,350 4,500 6,650 6,350 6,850 22,514 15,273 5,850 5,500 6,215

Axe 3 : Accès aux services de base 9,783 10,722 11,241 31,746 23,901 32,104 30,016 86,021 25,419 18,273 26,807 70,499 24,919 15,175 22,454 62,548Education 5,604 5,469 5,131 15,989 22,914 19,618 15,989 8,494 12,057 15,989 8,494 12,057Santé 2,697 3,128 3,171 6,430 7,065 7,459 7,448 7,154 7,458 7,448 4,556 7,458Eau & Assainissement 1,482 2,125 2,939 1,482 2,125 2,939 1,482 2,125 2,939 1,482 2,125 2,939Autres (APAUS) 500 500 4,353

Axe 4 : Gouvernance et Renfocement capacités 390 470 470 1,330 290 470 470 1,230 290 595 745 1,630 290 495 495 1,280Renforcement de capacités 140 220 220 140 220 220 140 220 220 140 220 220systeme d'info 250 250 250 150 250 250 150 375 525 150 275 275

Total 19,289 26,997 29,787 76,073 33,307 48,379 48,562 130,248 36,617 55,686 68,307 160,610 34,119 34,651 57,132 125,902

Rappor t suivi 2004CSLP initial de 2001 Rapport suivi 2002 Rapport suivi 2003

Source : CSLP initial élaboré en 2001 et rapports de suivi élaborés successivement en 2002, 2003 et 2004 avec une actualisation des coûts du plan d’actionsprioritaires à chaque fois.

NB : Dans l’analyse développée dans le chapitre 3, ce sont les estimations du coût du plan d’actions du rapport de 2004 qui ont été utilisées pour faire lacomparaison avec le BCI.

73

Annexe 7 : Etat de mise en œuvre des recommandations de la RDP 2004

DOMAINE

D’INTERVENTION MESURES À PRENDRE EN 2004 M ESURES À PRENDRE EN 2005 M ESURES À PRENDRE EN 2006 ETAT D’AVANCEMENT DANS LA

MISE EN ŒUVRE EN AVRIL 2006ANALYSE INSTITUTIONNELLE DE LA GESTION DES DÉPENSES PUBLIQUES REALISÉE DANS LA RDP 2004

1. ÉLABORATION DU BUDGET

CDMT global etCDMTsectoriels/LDF

- Mise à jour du CDMT global etde principaux CDMT sectoriels(santé, eau, énergie) pour lapériode 05-07 sur la base duCSLP- Elaboration de la Loi deFinances 2005 basée sur leCDMT global (05-07)

- Mise à jour du CDMT global etde principaux CDMT sectoriels(santé, eau, énergie) pour lapériode 06-08 sur la base du CSLP- Elaboration de la Loi de Finances2006 basée sur le CDMT global(06-08)

- Mise à jour du CDMT global etde principaux CDMT sectoriels(santé, eau, énergie) pour lapériode 07-09 sur la base duCSLP- Elaboration de la Loi deFinances 2007 basée sur leCDMT global (07-09)

Faible amélioration :processus réactivé en 2006avec l’élaboration d’un projetde CDMT global qui devraitservir de base pour laformulation des CDMTsectoriels et la préparation dela LdF 2007.

Harmonisation desprocéduresbudgétaires

- Elaboration d’une procédured’intégration du BCI à la LDF

- Mise en œuvre de la procédured’intégration du BCI à la LDF

- Achèvement de la procédured’intégration du BCI à la LDF

Aucune avancée

Nomenclaturefonctionnelle

- Adaptation de la codificationfonctionnelle existante au suivides dépenses sociales et visant laréduction de la pauvreté

- Adoption de cette nouvellecodification fonctionnelle

- Présentation des éléments de laLDF 2007 dans une annexeétablie suivant la nouvellecodification fonctionnelle

Faible amélioration :retraitement de la LdF 2006 ennomenclature fonctionnelle enavril 2006, Possible utilisationde cette nouvelle classificationpour l’élaboration de la LdF2007

74

DOMAINE

D’INTERVENTION MESURES À PRENDRE EN 2004 M ESURES À PRENDRE EN 2005 M ESURES À PRENDRE EN 2006 ETAT D’AVANCEMENT DANS LA

MISE EN ŒUVRE EN AVRIL 2006Intégration de laglobalité desressources del’Etat dans la LDF

- Recensement de recettespubliques exécutées en dehors dela LDF et de procéduresdérogatoires existantes

- Intégration dans la LDF 2006 detoutes les recettes de l’Etat-Elaboration d’un système decomptabilisation et d’encaissementdirect de recettes pétrolières

- Intégration dans la LDF 2007de toutes les recettes de l’Etat- Mise en place du système decomptabilisation etd’encaissement direct de recettespétrolières

Amélioration : création dufonds pétrole en 2006 quidevrait théoriquement recevoirtous les versements de revenusliés à l’exploitation du pétrole

2. EXÉCUTION DU BUDGET

Déconcentrationdu budget (vers lesministères)

- Adoption des textesréglementaires en matière dedéconcentration et d’exécutionbudgétaire au niveau ministériel

- Adoption de l’arrêté duMinistre de Finance organisantcette déconcentration budgétaire

- Mise en place dès le 1er janvier2005 de la déconcentration del’exécution budgétaire dans desministères pilotes (santé,éducation, hydraulique et énergie)

- Elargissement de l’expériencepilote de la déconcentration del’exécution budgétaire à d’autresministères sectoriels

Amélioration :Déconcentration del’ordonnancement effectivedepuis le début de 2005 auniveau de 4 ministères pilotes.Possible extension en 2007.

Déconcentrationdu budget (vers lesrégions)

[Mesures concernant ladéconcentration vers lesministères dépensiers – voir ci-dessus].

- Lancement du processus derévision des textes relatifs à ladéconcentration de l’exécutionbudgétaire au niveau des régions

- Mise en place des textesorganisant la déconcentration del’exécution budgétaire sur desrégions pilotes

Aucune avancée

Simplification etinformatisation ducircuit desdépenses

- Adoption d’un projet desimplification etd’informatisation du circuit de ladépense (biens et services)

- Mise en place de l’applicationinformatique du circuit de ladépense au niveau central dès le1re janvier 2005

- Redéfinition du rôle de la DBCdans la chaîne de dépense auniveau de la centralisation

Faible amélioration :Application informatiquedisponible mais non utilisée.Possible utilisation effectiveen 2006 au sein du Ministèredes finances et du Ministère del’enseignement fondamental etsecondaire.

75

DOMAINE

D’INTERVENTION MESURES À PRENDRE EN 2004 M ESURES À PRENDRE EN 2005 M ESURES À PRENDRE EN 2006 ETAT D’AVANCEMENT DANS LA

MISE EN ŒUVRE EN AVRIL 2006Dépensesexécutées endehors du budget

- Recensement des procéduresdérogatoires d’exécution desdépenses publiques

- Elaboration et adoption d’un pland’actions régularisant lesprocédures dérogatoires

- Achèvement du plan d’actionsrégularisant les procéduresdérogatoires

Aucune avancée

Comptabilitépublique

- Elaboration et adoption d’unplan d’action visant à développeret consolider l’informatisation dela Comptabilité Publique

- Informatisation de laComptabilité Publique au niveaucentral

- Production d’une balance decomptes mensuelle informatisée

- Elaboration d’un plan d’actionréorganisant la DTCP- Elaboration d’une comptabilitépatrimoniale de l’Etat

- Informatisation totale de laComptabilité Publique au niveaucentral

- Informatisation des opérationscomptables effectuées au niveaudéconcentré (régions etdépartements)

- Mise en place d’unecomptabilité patrimoniale del’Etat

Faible amélioration : Progrèsdans la production de labalance du trésor, le restedemeure inchangé.

3. CONTRÔLE

Réforme desprocédures depassation desmarchés publics

- Adoption et communication auConseil des ministres d’une noted’orientation fixant les options demodification du Code desMarchés Publics

- Adoption et mise en applicationen décembre 2005 d’un nouveauCode des Marchés Publicsconformément à la noted’orientation- Adoption et mise en applicationdes documents standards et dumanuel de procédures révisées surla base du nouveau Code des MP

- Vérification de l’applicationdes procédures de passation desmarchés publics et de l’efficacitédu processus d’approbation àtravers un Audit réalisé par uncabinet d’experts indépendants.

Faible amélioration :Recrutement d’assistancetechnique pour la réflexionsur la révision est en cours etpossibilité de finalisation en2006

CadreInstitutionnel

- Mise en place d’une unitéd’appui permanente de passationdes marchés publics au sein desMinistères concernés par leCASRP (action pilote)

- Adoption des textes portantréorganisation des Commissions demarché- Poursuite de la mise en placed’une unité d’appui permanente depassation des marchés publics ausein d’autres Ministères

- Généralisation de la mise enplace d’une unité d’appuipermanente de passation desmarchés publics au sein de tousles Ministères et autresinstitutions d’Etat

Aucune avancée

76

DOMAINE

D’INTERVENTION MESURES À PRENDRE EN 2004 M ESURES À PRENDRE EN 2005 M ESURES À PRENDRE EN 2006 ETAT D’AVANCEMENT DANS LA

MISE EN ŒUVRE EN AVRIL 2006Trésor - Production du compte de

gestion sur chiffres (exercice2002) à la Cour de Comptes

- Production du compte de gestionsur chiffres (exercice 2003) à laCour de Comptes

- Production du compte degestion sur chiffres (exercice2004) à la Cour de Comptes

Aucune avancée : Possibilitéde produire les comptes degestion de 2003 et 2004 aucours de 2006

Cour des comptes - Examen et jugement du comptede gestion (exercice 2001)

- Examen et jugement du comptede gestion (exercices 2002)

- Mesure d’apurement collectif descomptes des établissementspublics (exercice 2003 inclus)

- Examen et jugement du comptede gestion (exercice 2003)

- Examen et jugement descomptes des établissementspublics (exercice 2004)

Aucune avancée : Mise enœuvre dépendante de laproduction des comptes degestion, aucune avancée surl’apurement des comptes desétablissements publics.

77

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