7/24/2019 Rflexions sur lintrt gnral - Rapport public 1999

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Rflexions sur lintrt gnral -Rapport public 1999Lintrt gnral se situe, depuis plus de deux cents ans, au coeur de la pensepolitique et juridique franaise, en tant que finalit ultime de laction publique !loccupe une place centrale dans la construction du droit public par le "onseil d#tat"ette notion, qui donne aujourd$ui lieu % de multiples interrogations, est-elletoujours dactualit & 'n cette anne du bicentenaire du "onseil d#tat, il nous a parutout naturel de consacrer nos rflexions % ce t$(me et % sa modernit

Lintrt gnral ) une notion centrale de lapense politique et du s*st(me juridiquefranais

Lintrt gnral, au coeur de la pense politique franaise

Lintrt gnral a t regard bon droit comme la pierre angulaire de laction publique, dont il dtermine la

finalit et fonde la lgitimit. Le rapport analyse, dans sa premire partie, les conditions dans lesquelles cette

notion a t progressivement formule, comment elle a donn naissance deux conceptions divergentes de

lintrt gnral et comment ces conceptions retentissent sur les diverses approches de ltat et du droit.

n fait, ce nest quau !"###me sicle que lide dintrt gnral a progressivement supplant la notion de bien

commun, aux fortes connotations morales et religieuses, qui $usque%l constituait la fin ultime de la vie sociale.

&epuis lors, deux conceptions de lintrt gnral saffrontent. Lune, dinspiration utilitariste, ne voit dans lintrt

commun que la somme des intrts particuliers, laquelle se dduit spontanment de la recherche de leur utilit

par les agents conomiques. 'ette approche, non seulement laisse peu de place larbitrage de la puissance

publique, mais traduit une mfiance de principe envers ltat. Lautre conception, dessence volontariste, ne se

satisfait pas dune con$onction provisoire et alatoire dintrts conomiques, incapable ses yeux de fonderdurablement une socit. Lintrt gnral, qui exige le dpassement des intrts particuliers, est dabord, dans

cette perspective, lexpression de la volont gnrale, ce qui confre ltat la mission de poursuivre des fins qui

simposent lensemble des individus, par del leurs intrts particuliers.

Le dbat entre les deux conceptions, lune utilitariste, lautre volontariste, na gure perdu de son actualit et de

sa pertinence. #l illustre, au fond, le clivage qui spare deux visions de la dmocratie ( dun c)t, celle dune

dmocratie de lindividu, qui tend rduire lespace public la garantie de la coexistence entre les intrts

distincts, et parfois conflictuels, des diverses composantes de la socit * de lautre, une conception plus proche

de la tradition rpublicaine fran+aise, qui fait appel la capacit des individus transcender leurs appartenances

et leurs intrts pour exercer la suprme libert de former ensemble une socit politique.

ul doute que la tradition fran+aise, telle quelle sexprime dans la lgislation et la $urisprudence, a clairement pris

le parti de promouvoir un intrt gnral qui aille au%del dun simple arbitrage entre intrts particuliers. lle

sinscrit, sans conteste, dans la filiation volontariste de lintrt gnral.

Lintrt gnral, clef de vote du droit public franais

'ette conception volontariste de la dmocratie a ainsi profondment marqu lensemble de notre systme

$uridique et institutionnel. n vertu des principes quelle a inspir, il revient la loi, expression de la volont

gnrale, de dfinir lintrt gnral, au nom duquel les services de ltat, sous le contr)le du $uge, dictent les

normes rglementaires, prennent les dcisions individuelles et grent les services publics. Le $uge administratif a

t tout naturellement amen $ouer un r)le central de garant de lintrt gnral et accompagner les

volutions dune notion dont le contenu est minemment mouvant. &s lors, le rapport, dans sa deuxime partie,

souligne que lide dintrt gnral se trouve non seulement la base des grandes constructions

$urisprudentielles publiques, mais au fondement de nombreuses constructions lgislatives spcifiques, qui

confirment lattribution, au profit de ladministration, dimportantes prrogatives de puissance publique.

-n sait la part prise par le $uge administratif llaboration et lindividualisation du droit public, dont il a contribu dfinir les notions fondamentales. Lintrt gnral irrigue largement ce droit prtorien, soit comme source

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directe en contribuant la dfinition de certaines notions, soit de fa+on plus diffuse, que lon peut deviner derrire

les diffrents rgimes de droit public. Les grandes notions cls du droit public, que sont le service public, le

domaine public, louvrage public et le travail public ont un point commun ( elles ne peuvent tre dfinies que par

rfrence la notion premire de lintrt gnral et trouvent en elles leur raison dtre. me quand elle ne

sexprime pas directement, la notion dintrt gnral se dessine comme en filigrane au coeur des thories

fondatrices du rgime spcifique du droit public, commencer par celle des actes administratifs unilatraux et

celle de la responsabilit publique./aralllement, se dveloppent, dans le champ du droit public, des rgimes lgislatifs et rglementaires qui font

eux aussi une place non ngligeable lintrt gnral. /rsente ainsi, explicitement ou non, dans nombre de

textes de droit public, notamment en matire dexpropriation ou durbanisme, la notion dintrt gnral, %

remplace le cas chant par des notions approchantes comme celle dutilit publique % appara0t comme la

condition de la lgalit de lintervention des pouvoirs publics. 1ne fois cette condition satisfaite, elle leur fournit les

moyens spcifiques de leur intervention en fondant les principales prrogatives de puissance publique. 1ne

tendance nouvelle sexprime en outre dans toute une srie de textes intervenus rcemment en matire de

protection de lenvironnement ou damnagement du territoire. 2inscrivant clairement dans la conception

volontariste de lintrt gnral, la dmarche du lgislateur reflte sa volont de se rapproprier la dfinition de

lintrt gnral, laquelle, selon la thorie de 3ousseau relve bien de sa comptence propre. n disant ce quest

lintrt gnral, le lgislateur se fait dpositaire de cet intrt et revendique pour lui%mme ce retour aux sources

de la lgitimit dmocratique.4outefois la notion dintrt gnral nest pas seulement la base de ces grandes notions de droit public qui

confrent lautorit publique des prrogatives exorbitantes du droit commun. La dcouverte par le $uge dune

finalit dintrt gnral peut aussi $ustifier, sous certaines conditions, quil soit drog certains principes

fondamentaux. 'est prcisment la conciliation entre le respect de ces principes et la f inalit de lintrt

gnral que doit procder le $uge. 5insi que lanalyse le rapport, lune des fonctions les plus importantes de la

notion dintrt gnral dans la $urisprudence administrative est de limiter, au nom des finalits suprieures

quelle reprsente, lexercice de certains droits et liberts individuelles, au nombre desquels on peut ranger

notamment le droit de proprit et la libert dentreprendre, ainsi que certains principes fondamentaux, tels celui

dgalit et celui de scurit $uridique. &e la confrontation de ces principes avec la notion dintrt gnral ne na0t

pas une opposition strile et statique, mais bien plut)t un ensemble de constructions $uridiques fcondes, que le

rapport analyse de fa+on dtaille, et qui sont lorigine de branches entires du droit public. #l convient ce

stade de souligner que si cette t6che incombe, pour lessentiel, au $uge administratif, un r)le dorientation revient

au 'onseil constitutionnel, qui fait une place importante la notion dintrt gnral dans sa $urisprudence.

Lintrt gnral ) une notion conteste, quiconser+e sa pertinence

Une notion conteste

'est, pour lessentiel, la vision volontariste de lide dintrt gnral qui est au$ourdhui en question. lle fait

lob$et de multiples contestations, au point quon a pu mme parler dune crise de cette notion. La critique

marxiste avait d$ fait valoir que lintrt gnral ntait en ralit que lintrt des classes sociales qui avaient

conquis le pouvoir au sein de ltat. La pense librale contemporaine nest pas moins svre lgard dune

reprsentation de lintrt gnral entendu comme lintrt de la socit, distinct des intrts de ses membres.lle met laccent sur les risques politiques que fait courir un tel pro$et la socit civile et aux liberts

individuelles. 'es critiques ne pouvaient manquer dentra0ner un recul de la croyance dans lintrt gnral, un

moment o7 prcisment les progrs de la dmocratie saccompagnent dune valorisation des comportements

individualistes, qui induisent ainsi que lavait d$ not 4ocqueville, un repli des individus sur leurs intrts propres

et une dsaffection profonde pour la dfense des idaux collectifs. Le phnomne sest trouv aggrav par la

mise en cause de la lgitimit de ltat, ainsi que de sa capacit faire prvaloir un vritable intrt gnral.

La conception volontariste de lintrt gnral est ainsi fragilise par la contestation de ltat qui incarne cette

valeur et a du mal adapter tant ses missions que son mode de fonctionnement aux transformations de la

socit. Lide dun tat con+u comme principe minent, tout entier tendu vers lunit de la volont collective,

garant de lintrt gnral face la diversit des intrts de la socit civile, est en outre contrebattue par

lvolution gnrale des dmocraties contemporaines, qui tend promouvoir la multiplicit des identits et la

pluralit des intrts, aux dpens du primat des valeurs communes. Les ressorts de la politique moderne font

plus de place aux intrts de lindividu qu ceux de la socit. -r, seule la rfrence des buts dintrt gnral

peut lgitimer, aux yeux du citoyen, lutilisation par lappareil de ltat de moyens drogatoires au droit commun,

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en vue prcisment de faire prvaloir cet intrt commun sur les intrts particuliers. /our toutes ces raisons,

ltat ne russit plus susciter ladhsion des citoyens. -n lui dnie mme le monopole de formulation du bien

public. 4andis que la croyance en lintrt gnral se trouve ainsi branle, de profondes mutations que le rapport

analyse dans sa troisime partie affectent tant les modes de formulation de lintrt gnral que les mthodes qui

concourent sa mise en oeuvre.

'et affaiblissement de la lgitimit de ltat est particulirement sensible dans la sphre de lconomie. &e fait,

cest partir de lanalyse conomique quont t con+ues les thories qui voient dans lutilit collective la sommedes utilits particulires et dans lintrt gnral le produit de la rencontre entre intrts particuliers. Le libralisme

contemporain donne une nouvelle formulation la vision utilitariste, dveloppe au !"###me sicle, selon

laquelle lintrt gnral peut rsulter de la libert qui est laisse chacun de mobiliser ses initiatives et de

donner libre cours ses capacits cratrices. n confrant une place centrale louverture des marchs et au

principe de libre concurrence, la construction europenne a fait sienne, pour lessentiel, cette dmarche librale,

selon laquelle le march, loin dtre antagoniste de lintrt gnral, peut activement y contribuer, notamment en

permettant dobtenir le prix le plus comptitif pour une meilleure qualit de service.

Une conception de lintrt gnral qui conserve la pertinence

Le paradigme fran+ais, qui privilgie un intrt gnral allant au%del de la somme des intrts particuliers, est%il

pour autant condamn 8

Lexprience quotidienne montre que les intrts particuliers sont le plus souvent conflictuels et que lharmonie

prtablie des intrts ne relve que du voeu pieux. Les thoriciens de la pense librale ne considrent

dailleurs pas que le march ait rponse tout et constitue la seule voie vers lintrt gnral. 1ne coalition

dintrts singuliers, qui privilgie le plus souvent les impratifs du court terme, ne permet pas, de fa+on

spontane, de dgager en mme temps loptimum conomique et loptimum social. 2il se limitait la simple

con$ugaison des intrts particuliers, lintrt gnral ne serait, le plus souvent, que lexpression des intrts les

plus puissants, le souci de la libert lemportant sur celui de lgalit. 2ous peine de dboucher sur une impasse,

la dmocratie de lindividu est ainsi conduite redcouvrir la ncessit dun intrt gnral intgrant les intrts

particuliers. 'e processus implique une mdiation de ltat, seul capable, non seulement de raliser, lorsque cest

ncessaire, la synthse entre les intrts qui sexpriment au sein de la socit civile, mais de contribuer

dpasser les go9smes catgoriels et prendre en compte les intrts des gnrations futures. 2eul un intrt

gnral ainsi con+u est en effet susceptible dapporter la gestion de la chose publique la cohrence propre

maintenir, et si possible renforcer, le lien social.

Un dbat qui soriente vers une approche plus pragmatique

&s lors, sil est vrai que le dbat sur la nature et le contenu de lintrt gnral nest pas prs dtre clos, peut%

tre convient%il de tenter de sortir de laffrontement ancien entre les philosophies qui valorisent la socit civile et

les droits individuels et celles qui confrent un r)le central aux ob$ectifs communs et ltat qui les formule. 5u

demeurant, le dbat semble sorienter vers une discussion, dsormais plus pragmatique, sur le primtre des

missions de ltat, sur les moyens de rendre son action plus efficace et plus lgitime, et sur lquilibre

rechercher entre lefficacit du march et les impratifs dintrt gnral.

'ette dmarche est particulirement remarquable au niveau de l 1nion europenne. Le 4rait de 3ome impose

lapplication stricte des rgles communautaires de concurrence tous les acteurs conomiques, y compris aux

services dintrt gnral. /our sa part, et indpendamment mme des exigences du droit communautaire, le

droit fran+ais, clair par la $urisprudence administrative dont le rapport fait une analyse dtaille, avait d$

admis quil ny a pas dincompatibilit de principe entre laccomplissement dune mission de service public et le

respect du droit de la concurrence ( les drogations ventuelles aux rgles du march sont dsormais encadres

de fa+on restrictive. Lintrt gnral sest dailleurs tou$ours accommod, dans le droit public fran+ais, de la

grande diversit des procdures de laction publique. /lut)t que dopposer intrt gnral et march, libralisation

et service public, il sagit de rechercher, dans un contexte de libre concurrence, la prise en compte dob$ectifs

dintrt gnral, expression des valeurs de solidarit, de cohsion sociale, dquilibre rgional ou de protection

de lenvironnement. -n retrouverait ainsi, dans un contexte renouvel, lob$ectif dinterdpendance sociale dans

lequel &uguit voyait la raison dtre du service public. 5u terme dun processus de rapprochement qui seffectue

partir de points de dpart sensiblement opposs, le rapport constate une convergence entre les approches

nationales et communautaires, conduisant une meilleure conciliation entre principe du march et ob$ectif

dintrt gnral. Lquilibre entre march et cohsion sociale ne sera pas tou$ours ais assurer, mais

lorientation, dans son principe, para0t dsormais asse: largement accepte.

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ers une reformulation de la notion dintrtgnral

La notion dintrt gnral nen a pas moins besoin dune reformulation, voire dun ra$eunissement ( cest cette

condition quelle pourra la fois mieux sadapter aux en$eux conomiques et sociaux contemporains, mieuxsharmoniser avec les valeurs de la modernit et mieux rpondre aux besoins nouveaux qui sexpriment.

Pour le maintien dune conception volutive de la notion dintrt gnral

'onvient%il, pour ce faire, de redfinir le contenu de la notion dintrt gnral 8 'ertains textes lgislatifs, de droit

national ou de droit communautaire, comportent en effet, pour les domaines quils traitent, dutiles lments de

dfinition sur le contenu ou les finalits de lintrt gnral. 4outefois, la vitalit de cette notion vient prcisment

de ce que lon ne peut pas lui confrer une dfinition rigide et prtablie. La plasticit est consubstantielle lide

dintrt gnral, qui peut ainsi voluer en fonction des besoins sociaux satisfaire et des nouveaux en$eux

auxquels est confronte la socit. &e nouvelles demandes sexpriment au$ourdhui, qui traduisent laspiration

des citoyens obtenir plus de s;ret personnelle, plus de scurit face aux risques dexclusion, plus dgalit

dans laccs lducation et la culture, une meilleure protection des grands quilibres cologiques pour notre

gnration et les gnrations venir. 'es besoins nouveaux doivent tre pris en compte, mme si, paralllement,

dautres actions, notamment lintrieur de la sphre marchande, peuvent dsormais cesser de relever des

finalits dintrt gnral. La rfrence frquente, dans les textes de droit national ou communautaire, des

ob$ectifs tels que la rgularit, la qualit ou le prix des services fournis, illustre le souci dlargir et daffiner le

triptyque classique % galit, continuit et adaptation % auquel se sont longtemps rsumes les finalits de service

public. 5insi, la reprsentation de lintrt gnral ne cesse dvoluer, constituant mme un indicateur de ltat de

la socit. Le caractre volutif du concept dintrt gnral nempche dailleurs pas la permanence de grands

principes, qui, se rattachant aux principes gnraux du droit ou regroups dans des textes valeur

constitutionnelle, garantissent le respect des valeurs consensuelles inhrentes la poursuite de lintrt gnral.

&eux garde%fous paraissent toutefois simposer, qui concernent lun %en amont% la formulation, lautre %en aval% la

mise en oeuvre des finalits dintrt gnral.

Pour une formulation dmocratique des fins dintrt gnral

n premier lieu, il convient que le choix des fins considres comme tant dintrt gnral puisse, en

permanence, faire lob$et dune discussion. 5 tout moment, il doit tre possible de prciser les contours de cette

notion et de faire valider, par des procdures dmocratiques, les fins retenues comme tant dintrt gnral, afin

quelles relvent effectivement de la volont gnrale et que ltat, qui a en charge la dfinition de lintrt

gnral, soit lui%mme au service de cet intrt commun. 2eul le lgislateur devrait avoir vocation pour dicter

des normes impersonnelles et gnrales reprsentant cette volont commune, le gouvernement se bornant en

assurer lexcution, au quotidien, en fonction des situations particulires.

/ourtant, ce schma, qui privilgie la dcision unilatrale du lgislateur, mise en oeuvre par ladministration, se

trouve au$ourdhui contest. Le poids croissant de la rglementation communautaire, dicte par des institutions

dont la lgitimit dmocratique est imparfaite, relativise d$ considrablement la norme $uridique nationale, alors

que lintrt gnral peut dsormais sapprcier dans un espace qui ne se limite plus, comme par le pass, aux

dimensions de la communaut nationale. 5u%del, nos socits sont devenues trop complexes et les

contributions leur fonctionnement trop fragmentes pour que la dfinition de normes communes puisse soprer

selon des procdures aussi simples que par le pass. La conception de ltat ordonnant de lextrieur la socit

civile laisse place une reprsentation nouvelle dun tat qui arbitre entre les intrts.

#l en rsulte une multiplication de procdures diversifies, relevant, selon le cas, de la dcentralisation, de la

consultation, de la contractualisation ou de la rgulation par des autorits indpendantes. 4outes ces techniques

ont en commun de rendre plus difficile la formulation dun intrt gnral intgrant et dpassant la fois les

intrts particuliers. -r, il ne suffit pas dlaborer des compromis ou de rechercher une conciliation entre divers

intrts privs ou publics pour dgager plus s;rement un intrt gnral. Lintrt gnral est, par nature,

rarement consensuel et sa dfinition rsulte dinvitables confrontations dintrts, entre lesquels il faut, en fin de

compte, choisir si lon veut empcher le blocage de la dcision publique.

'ependant, si la conception transactionnelle de lintrt gnral est un sympt)me de la crise qui affecte

au$ourdhui la notion dintrt gnral, le remplacement, chaque fois que possible, des procdures de contrainte

par des procdures de conviction peut nanmoins constituer une voie de solution permettant la dcisionpublique de retrouver une nouvelle lgitimit. &s lors que larbitrage ultime revient lautorit dmocratiquement

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investie de la comptence pour formuler lintrt gnral, la lgitimit des choix retenus sera renforce par une

meilleure association des citoyens llaboration et la mise en oeuvre des dcisions qui les concernent.

Le rle du uge dans le contrle de la mise en oeuvre des fins de lintrtgnral

La seconde garantie concerne le contr)le des modalits de mise en oeuvre, par ladministration, des finalitsdintrt gnral. 'est ce stade que le r)le du $uge se rvle dcisif. Le respect des finalits dintrt gnral

nest pas tou$ours garanti par la qualit des procdures qui concourent son laboration ou sa mise en oeuvre.

'est au $uge quil appartient de sassurer que le pouvoir, tous les niveaux, agit dans le sens de lintrt gnral.

'e r)le est dautant plus irrempla+able que le cloisonnement de ladministration et les limites de sa modernisation

ont mis au $our bien des difficults garantir la prvalence de lintrt gnral. Le fonctionnement de

ladministration rvle trop souvent des rapports de forces entre intrts administratifs ou catgoriels distincts.

&s lors, ltat peut tre tent de se rfugier dans une fonction darbitrage ou de simple recherche du plus petit

dnominateur commun entre les intrts particuliers. #l revient prcisment au $uge de dfendre une conception

de lintrt gnral qui aille au%del de la simple synthse entre intrts particuliers ou de larbitrage entre intrts

publics, gographiques ou sectoriels, qui, chacun, revendiquent leur lgitimit. #l ne lui appartient certes pas de

se substituer au lgislateur, qui dispose, seul, dune lgitimit suffisante pour formuler les principes de lintrt

gnral. ais, ds lors quil doit contr)ler la conformit de laction administrative aux fins dintrt gnral, il a ledroit % et le devoir % de prciser le contenu et les limites de cette notion.

ul doute que le contr)le $uridictionnel sest, cet gard, perfectionn. #l est devenu plus complexe et plus subtil,

ainsi quen tmoigne laccent mis, dans la $urisprudence, sur limpratif de transparence ou sur la confrontation

impartiale des intrts dans le cadre de la technique du bilan. #l est aussi particulirement attentif garantir une

conciliation rigoureuse entre les droits des individus et les exigences de lintrt gnral, afin que celui%ci ne

puisse $amais appara0tre comme un alibi la raison dtat. #l lui appartient de prolonger cette dmarche avec

prudence % car il ne dispose pas de la mme lgitimit que le lgislateur % mais tnacit, explicitant, quand il le

faut, ce qui est implicite dans les textes, et sattachant, chaque fois que ncessaire, accompagner les volutions

lies aux demandes de la socit.

Lintrt gnral est laffaire de c$aquecito*en

/ourtant, le dbat sur lintrt gnral nest pas seulement laffaire des pouvoirs publics. #l concerne, en ralit,

chaque citoyen. La recherche de lintrt gnral implique, ou la vu, la capacit pour chacun de prendre de la

distance avec ses propres intrts. -r, proccups avant tout de leurs intrts propres, les individus ont trop

souvent bien du mal reconna0tre %et accepter% les finalits communes que recouvre prcisment la notion

dintrt gnral. n ce sens, la crise de lintrt gnral nest pas trangre la crise des valeurs communes

dune socit dans laquelle beaucoup ont du mal se retrouver.

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>ean%ric 2'=-44L, 2ecrtaire gnral du 'onseil constitutionnel

Intrt gnral et constitution

dmond =--354, a0tre des requtes au 'onseil dtat

La notion dintrt gnral dans la jurisprudence de la Cour de justice des communauts europennes

?ernard 4=#3@, professeur ordinaire l1niversit de Lige % &irecteur du '#3#'

Les conceptions de lintrt gnral dans lUnion europenne

5lexander 2'=51?, &irecteur gnral &A #"

Libralisation et respect de lintrt gnral

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