N° 07-009-01

Rapport sur la mise en œuvre

du programme « Administration territoriale »

à la préfecture de Haute-Garonne

– FEVRIER 2007 –

MINISTERE DE L’INTERIEUR ET DE L’AMENAGEMENT DU TERRITOIRE

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INSPECTION GENERALE DE L’ADMINISTRATION

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N° 07-009-01

Rapport sur la mise en œuvre

du programme « Administration territoriale »

à la préfecture de Haute-Garonne

Rapport présenté par :

Pierre DUFFE, inspecteur général de l’administration

Hélène de COUSTIN, inspectrice de l’administration

Catherine SCHMITT, inspectrice de l’administration

Yasmina GOULAM, inspectrice adjointe de l’administration

– FEVRIER 2007 –

Table des matières

SYNTHESE DU RAPPORT................................................................................................................. 4 INTRODUCTION................................................................................................................................. 7 PREMIERE PARTIE : LES ACTIONS DU PROGRAMME .......................................................... 9 1. ACTION 1 : COORDINATION DE LA SECURITE DES PERSONNES ET DES BIENS................................ 9 2. ACTION 2 : GARANTIE DE L’IDENTITE ET DE LA NATIONALITE, DELIVRANCE DE TITRES .......... 16 3. ACTION 3 : CONTROLE DE LEGALITE ET CONSEIL AUX COLLECTIVITES LOCALES .................... 22 4. ACTION 4 : PILOTAGE TERRITORIAL DES POLITIQUES GOUVERNEMENTALES............................ 27 SECONDE PARTIE : LES FONCTIONS SUPPORT DE LA PREFECTURE ........................... 32 1. LES MOYENS BUDGETAIRES............................................................................................................. 32 2. LES MOYENS HUMAINS..................................................................................................................... 36 3. LE CONTROLE DE GESTION.............................................................................................................. 40 OBSERVATIONS DE LA PREFECTURE SUR LE PROJET DE RAPPORT ........................... 43 COMMENTAIRES DE LA MISSION SUR LA REPONSE DE LA PREFECTURE................... 51 ANNEXES............................................................................................................................................ 53

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SYNTHESE DU RAPPORT

L’évaluation de la mise en œuvre du programme « administration territoriale » (PAT) à la préfecture de la Haute-Garonne, présente par rapport aux autres audits réalisés en 2006, plusieurs spécificités. La dimension régionale et départementale de la préfecture rend plus complexe l’appréciation de la mise en œuvre de l’action 4 du programme sur le pilotage territorial des politiques gouvernementales et soulève la question de l’articulation entre niveaux régional et départemental. Par ailleurs, le poids démographique, économique et politique de l’agglomération toulousaine mobilise fortement le corps préfectoral au quotidien et influe sur le fonctionnement des services. On rappellera aussi l’arrivée récente d’un nouveau préfet de région. Enfin, la préfecture a souffert des difficultés entraînées par l’absence ou l’indisponibilité de plusieurs cadres de direction.

1- En matière de performances, l’audit met en évidence des faiblesses en matière de sécurité civile (action 1) et de délivrance de titres (action 2) qui sont bien identifiés par le management.

Si le PAT met l’accent pour l’action 1 (coordination de la sécurité des personnes et des biens) sur le volet « sécurité civile », la préfecture de Haute-Garonne a longtemps privilégié la sécurité publique et la sécurité routière. Pour ces deux volets, le rapport montre que les conditions de pilotage de l’action sont particulièrement satisfaisantes. En revanche, pour la sécurité civile, et en s’en tenant aux indicateurs du PAT, les constats critiques établis lors de l’entretien de gestion en 2004, et dans un rapport IGA de 2005, restent d’actualité, spécialement en matière de planification (plans de prévention et plans de secours), malgré une augmentation des effectifs du SIRACED-PC.

Une première piste de progrès est à rechercher au niveau du management afin d’inscrire le

service dans une démarche volontariste étayée par les outils classiques du contrôle de gestion (tableaux de bord de suivi de la planification, plan d'action annuel et contrôle de gestion). La seconde piste, complémentaire, se situe dans le pilotage de la démarche interministérielle car les résultats dépendent aussi de l’action des services déconcentrés et en particulier de la DDE et de la DRIRE. La fixation et le suivi d’objectifs communs, compatibles avec les moyens humains et financiers disponibles, rendent nécessaire un pilotage soutenu du directeur de cabinet, en vue d’initier une dynamique inter-services de la sécurité civile.

Les indicateurs de qualité de service traduisant la performance de l’action 2 (garantie de

l’identité et de la nationalité, délivrance de titres) se sont fortement dégradés en 2006 entraînant, certains jours, une situation à la limite du supportable pour les usagers comme pour les agents. Les causes en sont multiples : absence de directeur dans un service très sensible, absence d’agents de guichet pour cause de maladie, problème d’efficience de certains effectifs, surcharge liée à l’application de la circulaire sur la régularisation de certains étrangers sans apport de moyens supplémentaires (notamment de vacataires).

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L’arrivée depuis l’été 2006 d’une directrice expérimentée, les audits de services réalisés par le contrôleur de gestion en liaison avec l’encadrement, la mise en place des outils de suivi des plans de résorption des retards accumulés sont de nature à rétablir la situation à condition de bénéficier du suivi et du soutien du corps préfectoral. Une fois la situation rétablie, l’étape suivante, sera la relance de la démarche de qualité des services en vue de leur certification le moment venu.

2- Les services du contrôle et du conseil aux collectivités locales (action 3) sont prêts

à progresser dans la démarche de performance à l’occasion de la mise en place d’ACTES Les indicateurs PAT de l’action 3 sont orientés favorablement bien qu’ils ne soient pas

toujours significatifs et d’une fiabilité relative, compte tenu du mode de comptage des actes reçus en préfecture. Il reste que le management du directeur des relations avec les collectivités locales (DRCL) intègre bien la démarche de performance et que le chef du bureau des services publics a un mode de suivi de résultats et d’activité intéressant qui pourrait utilement s’étendre aux autres bureaux de la direction.

Les priorités du contrôle ont été mises en place en 2006. Le rapport propose d’en établir le

bilan d’ici l’été 2007 et de s’interroger, à cette occasion, sur les contrôles pour le moment délaissés (établissements sanitaires et médicaux sociaux, SDIS …).

Les préconisations du rapport portent aussi sur l’amélioration du pilotage de l’action. A cet

égard, il importe que le DRCL puisse avoir aussi la visibilité sur le contrôle de légalité de l’urbanisme, délégué depuis longtemps à la DDE. Cela implique le transfert, à son profit, du suivi jusque là assuré, de façon très formelle, par la direction des affaires interministérielles.

Enfin, le rapport relève que la DRCL envisage de façon positive les conséquences de la

mise en place d’ACTES qui devrait constituer un levier de performance de l’action 3, notamment grâce à la réflexion sur l’organisation du travail, sur la collecte des résultats et sur la « traçabilité » du contrôle.

3- Le pilotage des politiques gouvernementales (action 4) s’appuie aujourd’hui plutôt

sur les outils les plus récents de la réforme de l’Etat en délaissant les précédents (PASER-PASED, pôles de compétences). Le repositionnement de la direction des affaires interministérielles s’impose. L’efficacité du PASER, PASED et des pôles de compétences en matière de pilotage est

difficile à établir faute de bilans et d’outils locaux de suivi. Les 8 pôles régionaux constituent désormais pour le préfet de région la principale structure de pilotage des services régionaux, sans pour autant que le fonctionnement des pôles soit évalué. Ils ont une visibilité et une efficacité variables selon les services rencontrés. A l’échelon départemental, la pertinence de certains pôles de compétences est reconnue dans le domaine de l’eau, de la sécurité alimentaire et de l’aménagement territorial, sans que la préfecture en assure un suivi global.

En réalité, et sous réserve d’un bilan de l’existant qui reste à dresser, c’est le contrat de

projet, le programme opérationnel européen et la LOLF qui structurent désormais le pilotage stratégique des politiques gouvernementales. Le préfet de région s’investit fortement dans le pilotage et le suivi des budgets opérationnels de programmes.

Dans ce contexte, la question de l’interface et surtout de la valeur ajoutée de la préfecture

(SGAR et DAI) par rapport aux services déconcentrés est fortement posée.

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A cet égard, le rapport souligne l’urgence de finaliser la réflexion et surtout de concrétiser l’adaptation de la DAI afin que cette direction retrouve une crédibilité qui, selon ses propres membres, lui fait actuellement défaut. Sont tracées dans le rapport, quelques orientations en la matière concernant son organisation interne et son rôle en matière de contrôle de gestion interministériel.

4- La politique budgétaire et la politique de ressources humaines disposent de marges

de progrès La priorité accordée aux travaux immobiliers, dans un contexte local où les besoins sont

importants, a tenu lieu de stratégie budgétaire de la préfecture, sans que celle-ci se dote pour autant d’un schéma immobilier pluriannuel. A cet égard, la non saturation du plafond d’emploi a permis de dégager une marge de gestion, sans que soient réellement posés les termes d’un arbitrage permettant, par exemple, le renforcement des effectifs permanents (ou vacataires) notamment des services d’accueil du public.

Depuis 2005, et avec le concours du contrôle de gestion, une stratégie d’économies

budgétaires est à l’oeuvre qui devra s’intégrer à partir de 2007 à une politique budgétaire plus dynamique.

Les outils de la gestion des ressources humaines sont en place (charte de mobilité, fiches de

postes, groupe de travail sur la gestion prévisionnelle des ressources humaines) mais ne répondent pas toujours au besoin de transparence exprimé par le personnel. La politique de formation n’est pas encore à la hauteur des enjeux majeurs de la préfecture en matière de modernisation et d’adaptation de l’organisation : elle doit constituer une priorité budgétaire de la préfecture.

5- Le contrôle de gestion a besoin de s’appuyer sur un plan d’actions annuel

d’objectifs et doit s’engager dans le contrôle de fiabilité des résultats

Le contrôle de gestion est mis en œuvre de façon sérieuse et le contrôleur de gestion s’est utilement investi dans l’audit de services et des principaux postes de dépense. Le comité de pilotage du contrôle de gestion a cependant souffert d’un manque de formalisation de ses travaux. Le rapport propose que ce comité prépare annuellement un plan d’action sur la base des indicateurs de résultats. Ce document serait soumis à la validation du préfet, présenté au CTP et communiqué en interne via l’encadrement.

En conclusion, la préfecture, qui a globalement identifié ses points faibles au regard du programme PAT, semble aujourd’hui dotée des outils et méthodes aptes à redresser le cap. Cette orientation nécessite l’adhésion de l’ensemble du management. Le pilotage de l’action 4 est confronté à de nouveaux enjeux : la mise en œuvre de la LOLF et l’articulation entre niveau régional et niveau départemental. En ce qui concerne la mise en œuvre de la LOLF, les améliorations relèvent en priorité du niveau central.

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INTRODUCTION

Dans le cadre de l’application territoriale de la LOLF, l’inspection générale de l’administration vient de constituer une mission permanente sur la mise en œuvre par les préfectures du programme « Administration territoriale » (PAT). En accord avec le secrétaire général du ministère, responsable du programme, les audits menés à ce titre réalisent dans le même temps un bilan d’étape des entretiens de gestion conduits deux ans auparavant par l’administration centrale dans les départements visités. L’ensemble de cette démarche a fait l’objet d’une circulaire du directeur du cabinet du ministre d’Etat, adressée aux préfets le 23 mars 2006. Le guide méthodologique mis au point à cette occasion a été diffusé le même jour afin que chaque préfecture connaisse avec précision le champ d’intervention de la mission d’audit.

Une équipe de quatre inspecteurs s’est ainsi déplacée dans le département de la Haute Garonne du

20 au 24 novembre 2006. Elle s’est appuyée sur le guide méthodologique et a travaillé à partir des informations disponibles sur INFOCENTRE ainsi que des documents transmis préalablement, à la demande de la mission, par la préfecture.

Outre le préfet de région, le secrétaire général, le secrétaire général aux affaires régionales, le directeur de cabinet et le sous-préfet à la ville, la mission a auditionné la quasi-totalité des directeurs et chefs de bureau de la préfecture, ainsi que le contrôleur de gestion. Elle s’est par ailleurs rendue à la sous-préfecture de Muret et a rencontré le sous-préfet et ses proches collaborateurs. Elle a également rencontré les représentants du personnel de la préfecture et des sous-préfectures.

La mission s’est entretenue avec plusieurs chefs de services déconcentrés, responsables de pôles de compétences ; elle a enfin rencontré des élus et un directeur de services.

Il importe de rappeler que la méthode d’audit se veut globale et a pour objectif de rendre compte

de la démarche de performance mise en œuvre dans la préfecture. Il ne s’agit pas de se pencher exclusivement sur l’atteinte ou non des objectifs cibles, d’autant que certains indicateurs ont changé en 2006 ou ne sont pas encore stabilisés. La mission s’intéresse à la performance au sens large, dont les indicateurs ne constituent qu’un volet ; elle évalue aussi la façon dont la préfecture est organisée et pilotée pour la poursuite de ses objectifs, chiffrés ou non. Au moins pour 2006, la méthode d’audit est expérimentale ; au terme de cette première année et des visites départementales qui seront réalisées, le guide d’audit et la forme du rapport pourront être revus en liaison avec le responsable du programme afin, le cas échéant, de les adapter ou de les compléter.

* La première partie du rapport traite de quatre des cinq actions1 du projet annuel de performance

(PAP) pour 2006 en analysant successivement : les objectifs et les résultats ; le renseignement et la fiabilité des indicateurs ; le pilotage de l’action, c'est-à-dire la façon dont sont analysés les écarts entre objectifs et résultats et prises les mesures correctrices, en termes d’allocation de moyens ou d’organisation.

La seconde partie aborde les fonctions soutien de la préfecture afin d’apprécier la relation entre les objectifs, les résultats et les moyens qui leur sont dédiés. Sont ainsi abordés : la fonction budgétaire, y compris les aspects immobiliers, les ressources humaines et le contrôle de gestion avec, pour chacune de ces fonctions, une analyse des résultats, des objectifs et du pilotage.

1 L’action 5 « Animation du réseau des préfectures » porte sur les activités de la sous-direction de l’administration territoriale et sera examinée au titre du rapport annuel de la mission permanente.

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Le rapport comporte en annexe les tableaux du guide méthodologique dûment renseignés ainsi qu’un bilan des engagements pris suite à l’entretien de gestion de 2004.

Le choix de cette approche inductive (des résultats au pilotage) est conforme à la démarche de

performance de la LOLF : dans un premier temps, le responsable du programme fixe des objectifs qui s’imposent aux préfectures, à charge ensuite pour chacune d’entre elles de les décliner, de les compléter par des objectifs locaux et de s’organiser pour les atteindre. Bien entendu, dans la pratique, l’itération objectifs/résultats/pilotage est permanente.

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PREMIERE PARTIE : LES ACTIONS DU PROGRAMME

1. Action 1 : Coordination de la sécurité des personnes et des biens

L’action 1 du programme « Administration territoriale » (PAT) traite des fonctions de coordination

et de pilotage du préfet dans le domaine de la sécurité des personnes et des biens. Le projet annuel de performance 2006 (PAP) précise qu’il s’agit d’une notion large qui recouvre huit secteurs complémentaires : la sécurité intérieure et l’ordre public, la sécurité et la défense civiles, la sécurité routière, la sécurité interne de la préfecture, la police administrative, la réglementation de la détention des armes, les expulsions locatives et les hospitalisations d’office.

Pour cette action, le PAP 2006 affiche un seul objectif, centré sur la sécurité civile, laquelle relève par ailleurs du programme 181 « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » du MEDD. Les objectifs de sécurité publique et sécurité routière figurent, non au programme PAT, mais aux programmes « police nationale », « gendarmerie nationale » et « sécurité routière ». Néanmoins, le préfet, du fait de son pouvoir de direction des services de sécurité et de sa mission générale de pilotage, a la responsabilité de la mise en oeuvre de ces programmes et se trouve comptable de leurs résultats.

La mission s’est attachée aux domaines de la sécurité civile, de la sécurité publique et de la sécurité routière (traitées séparément ci-dessous), et n’a pas évalué les 5 autres secteurs.

A- La sécurité civile

A.1. Les objectifs et résultats de la préfecture

Le PAP affiche un objectif très général « améliorer la prévention » et reprend 4 des 6 indicateurs Indigo relatifs à la sécurité civile. Ceux-ci rendent compte de l’activité des services et du respect des normes législatives et réglementaires, plutôt que de réels résultats. A.1.1. La planification : des retards très importants et difficilement explicables

– Le taux de plans de prévention des risques naturels approuvés (indicateur PAT IM201)

Sur les 588 communes de Haute-Garonne, 467 sont soumises au risque inondation, 583 au risque sècheresse (retrait-gonflement d’argile) et 75 au risque mouvement de terrain. Environ 250 communes nécessitent un PPRI et 16 bassins font l’objet d’un PPR sécheresse. La prescription en 2005 des 583 PPR sécheresse (dont 25 sont approuvés) a fait chuter de façon significative les résultats, qui étaient déjà largement inférieurs aux moyennes. Le taux de PPRN approuvés est ainsi passé de 16,6% en 2004 à 5% en 2005, pour des moyennes nationales et de la strate proches de 55%.

Le département accuse depuis quelques années un retard important, imputable à la fois à un défaut de pilotage (évoqué plus loin) et à un contexte politique et technique particulier. Toute concertation avec les collectivités locales est longue et difficile : le risque lié à la Garonne pèse sérieusement sur l’avancement du programme de travail : tous les responsables rencontrés estiment que la sévérité et la fragilité juridique des normes applicables en matière de risque inondation (qui conduisent à ne pas tenir compte des digues) rend le bouclage du PPRI de Toulouse particulièrement difficile.

Depuis le transfert en 2006 des PPR à la DDE, on enregistre un début de rattrapage.

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Par ailleurs, on peut signaler (hors PAP 2006) que les 13 plans de prévention des risques technologiques (PPRT) attendus ne sont à ce jour ni prescrits ni approuvés2 dans un département pourtant particulièrement sensibilisé aux risques technologiques.

– Le taux d’exercices de sécurité civile réalisés dans les délais réglementaires sur les sites ayant un PPI (IM206) Le retard accusé en matière de PPI concerne autant la réalisation des plans : 23,7% en 2005

(IM2043 : moyennes nationale de la strate 71,49%) que l’organisation des exercices. Au 1er novembre 2006, 8 des 12 sites Seveso soumis à PPI disposent d’un plan approuvé, mais

datant de 1989 pour 7 d’entre eux. Cinq sont en cours de révision ou d’approbation. De même, 6 des 11 barrages soumis à PPI ont un document approuvé. Le programme de travail annoncé (de façon très informelle) pour 2007 et 2008 laisse espérer une mise à niveau.

Hormis les questions de pilotage évoquées par ailleurs, la sensibilité des élus et associations après la catastrophe d’AZF rend l’élaboration des PPI plus délicate que dans d’autres départements. Le PPI de l’entreprise Isochem, située sur le même site qu’AZF, a ainsi demandé deux ans de discussions et retardé d’autant l’ensemble des plans.

Le rattrapage amorcé en 2006 rendra paradoxalement difficile l’organisation d’un nombre d’exercices répondant à l’objectif national (65%). Aucun des 12 sites n’a fait en 2005 l’objet d’un exercice : celui prévu pour Isochem a du être repoussé en 2006 pour des raisons d’ordre public. Six exercices sont prévus en 2007, dont un sur un site PPI.

Néanmoins, il y a lieu de signaler qu’en matière de planification de secours, la loi de sécurité civile

de 2004 a permis de dégager un plan de travail et de relancer l’activité. Le service a ainsi mené à bien depuis cette date le Plan ORSEC, le PPI du métro de Toulouse, la révision du DDRM et une demi-douzaine de plan de secours départementaux.

Parmi les bonnes pratiques, on peut citer la coopération mise en place, pour certains exercices, avec

la chaire de médecine de catastrophe de l’université de Toulouse. A.1.2 Les établissements recevant du public : des résultats corrects

– Le taux de respect du programme de visites périodiques des ERP soumis à l’obligation de contrôle (IM207)

Avec un taux annoncé de 84,7 % en 2005, la Haute-Garonne se situe dans la moyenne de sa strate (85,7%).

– Le taux d’avis défavorables levés sur les ERP soumis à obligation de contrôle (IM209)

En matière de levée des avis défavorables, la Haute-Garonne, avec un taux de 70 % (pour 3495

ERP), est nettement au-dessus de la moyenne de la strate (30,1 %) mais sa fiabilité est douteuse (voir infra) A.1.3 Autres éléments de performance

Le COD, aménagé à l’occasion de la coupe du monde de football en 1998, a fait l’objet d’un rapport favorable de l’IGA en avril 2005 et donne satisfaction. Les points faibles relevés (cartographie, communication interservices, accès internet et intranet) ont été améliorés.

Le programme 181 « Prévention des risques naturels et lutte contre les pollutions » 4 du MEDD

mentionne expressément le rôle des préfectures et est assorti d’indicateurs voisins de ceux du PAT. Néanmoins, aucun des agents rencontrés ne dispose de visibilité sur ce programme. Le SIRACED-PC

2 indicateur indigo IM202 : taux de PPRT approuvés 3 taux de réalisation des plans particuliers d’intervention 4 objectifs 1 « limiter les risques et pollutions … », 2 « réduire la vulnérabilité des personnes, des biens et de l’environnement … », et 3 « améliorer la qualité de l’information sur les crues … »

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gagnerait à s’intéresser aux BOP des services déconcentrés qui recoupent en partie ses propres compétences. Le PASER de Midi-Pyrénées prévoit deux actions : 5.1 « prévention des risques naturels et anthropiques » et 5.2 « Prévenir les effets sur la santé humaine des risques liés à l’environnement » dont le suivi n’est pas assuré en préfecture.

Le PASED de Haute-Garonne (2004) comprend une action n°3 « Prévenir les risques technologiques, industriels et naturels » dont les objectifs (réaliser avant fin 2006 les PPR inondation/mouvement de terrain sur 153 communes, les 16 PPR sécheresse, 8 PPRT sur 10) sont, on l’a vu, loin d’être atteints.

Les pôles de compétences prévus par le PTE en 2001 en matière de risques naturels ou d’environnement sont sans activité, contrairement à ceux relatifs à la police de l’eau et à la sécurité sanitaire (MISE, MISSA), non suivis par le SIRACED-PC.

A.2. La fiabilité des résultats

Le renseignement des 6 indicateurs indigo de la sécurité civile repose sur un recensement précis et à

jour des risques du département, via le DDRM (établi en 1994) et le SDACR (datant de 1988), tous deux révisés en 2006.

La mission a rencontré des difficultés pour reconstituer tous les modes de calculs des indicateurs et vérifier leur fiabilité.

En matière de PPR, la mission n’a pu établir que tous les plans devant être prescrits l’aient été (or l’IM201 et l’IM 202 n’ont de sens que si cette donnée est certaine). Par ailleurs, la DDE fournit des données par communes et la mission n’a pas compris comment la préfecture transpose ces chiffres dans le nouveau mode de calcul de l’IM 201 ce qui conduit à s’interroger sur sa fiabilité.

En matière de PPI, l’erreur de calcul, qui incluait dans l’IM 206 les plans d’organisation interne (POI) et annonçait en 2003 et 2004 un taux d’exercices de 100% a été rectifiée en 2005.

En matière d’ERP, aucun des documents transmis ne comporte des données agrégées au niveau départemental : la mission n’a aucune visibilité sur la fiabilité des données et en particulier sur la prise en compte des chiffres des sous-préfectures. L’IM 209 n’a pas pris en compte en 2003, 2004 et 2005 le stock des avis négatifs : cette erreur a été rectifiée en 2006. Si le changement de périmètre des indicateurs a été repéré, aucune analyse des résultats (explication des bons résultats de l’IM 209) n’est produite.

Désigner un responsable des indicateurs du SIRACED-PC, correspondant du contrôleur de gestion.

A.3. Le pilotage de l’action par la préfecture

La préfecture de Haute-Garonne accuse en matière de planification (réglementaire ou de secours)

un retard, souligné par l’entretien de gestion, difficilement compréhensible. Mobilisé durant un an par les suites de l’accident AZF, le SIRACED-PC a vu plusieurs départs non remplacés (dont celui du chargé de mission risques majeurs, non remplacé durant 18 mois) et a attendu 2006 pour se doter d’un service spécifiquement chargé de cette mission. Jusque là, les 4 chefs de bureau réalisaient des plans « quand ils en avaient le temps ».

Si les difficultés, politiques et techniques, propres au département expliquent partiellement l’inertie constatée, la mission ne peut que s’étonner de cette tardive prise de conscience, interprétée par certains agents comme une perte de confiance dans l’utilité de la planification.

► L’organisation interne

L’effort de renforcement et de réorganisation du SIRACED-PC, préconisé par le rapport IGA sur

le COD en juin 2005, même s’il n’est pas encore traduit par les résultats, est réel : le service est doté en 2006 de 3 bureaux et d’une cellule risques majeurs. Les effectifs sont passés de 8 en 2002 à 14 en 2005. (Néanmoins, les données ARCADE et ANAPREF font apparaître en matière de moyens consacrés à la mission sécurité dans son ensemble des ratios encore inférieurs aux moyennes nationales et de la state, qui

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pourraient indiquer, sous réserve de vérification, que le SIRACED-PC n’a pas encore atteint un effectif optimal). L’effort de formation préconisé par l’entretien de gestion doit être poursuivi.

L’importance de la planification est enfin inscrite dans l’organigramme, mais elle reste éclatée au

sein du SIRACED-PC, entre le bureau de la défense et du secourisme (plans de défense civile), le bureau des ERP (plans de secours liés à des ERP), le bureau de la planification (plans de sécurité civile et PPI), la cellule des risques majeurs (rôle plutôt flou en matière de PPR), et le suivi des PPR relève de la DAI. La vision globale reste à construire et le positionnement de la cellule risques majeurs n’est pas très clair.

► Les outils et méthodes d’analyse des résultats La mission a eu communication de plusieurs types de tableaux de bord (dont certains établis pour

l’occasion), dont les données ne sont jamais totalement cohérentes ou complètes. Ces tableaux de bord devraient en outre prendre en compte les indicateurs nationaux (PAT et Indigo) afin de gagner du temps et de disposer de données fiables et agrégées.

Mieux formaliser les tableaux de bord de suivi de la planification.

En matière d’ERP, le SIRACED-PC ne dispose pas vraiment d’une vision globale et consolidée, fiable. L’articulation entre les outils informatiques de la préfecture, du SDIS et de la commission communale de Toulouse est problématique, sans que la mission ait clairement compris où était la difficulté. Les documents fournis par le service ne fournissent aucun des totaux qui servent au calcul des indicateurs. Enfin le service fait état de différences de traitement entre les arrondissements qui justifieraient au moins une analyse.

Renforcer la capacité de synthèse du SIDPC en matière d’ERP : consolidation départementale des données, échanges avec le SDIS et les sous-préfectures sur le suivi des avis favorables, harmonisation des outils informatiques de suivi.

► Le pilotage interservices En matière de planification réglementaire, la préfecture, consciente des retards accumulés, a choisi

en 2006 de transférer à la DDE la responsabilité des PPR, sans se doter cependant d’une visibilité globale. De son côté la DDE, en cours de réorganisation, reconnaît avoir pris du retard, mais s’est dotée d’un service « risques, sécurité routière et ingénierie de crise » (30 à 35 agents) qui a repris en 2006 la planification. La répartition entre le directeur de cabinet, qui s’est récemment mobilisé sur la définition des priorités, et le secrétaire général, n’a pas paru très claire et la mission a obtenu les informations les plus contradictoires quant au service chargé de suivre l’avancement des travaux de la DDE : ce suivi, confié à la cellule contrôle de gestion LOLF de la DAI, reste exclusivement formel et non convaincant.

Le positionnement du SIRACED-PC vis-à-vis des services déconcentrés est à conforter ; des divergences entre services ont été évoquées lors des entretiens (avec la DRIRE en matière de PPI ou PPRT). Les services de police et gendarmerie gagneraient à être davantage sensibilisés aux enjeux de sécurité civile.

En matière de sécurité civile, confirmer la récente reprise en main du directeur de cabinet en organisant un suivi global, stratégique et plus volontariste de la planification : transférer le suivi de l’avancement des PPR de la DAI au SIRACED-PC, établir un programme de travail global et des tableaux de bord complets, fixer les priorités avec les services concernés. Créer une dynamique départementale interministérielle de sécurité civile.

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► Le partenariat avec les collectivités territoriales

La mission ne méconnaît pas les difficultés liées au positionnement très critique et très en retrait du chef du SDIS (un rapport de juin 2005 signalait les réticences du conseil général en matière d’exercices et de gestion de crise) et la prudence des collectivités locales à s’impliquer dans la prévention des risques.

Comme le préconisait l’entretien de gestion, l’effort de sensibilisation des élus et de la population s’est néanmoins renforcé : campagne d’information en 2005 sur les risques industriels, organisation en 2006 d’une dizaine de réunions d’élus (souvent en coopération avec l’agence technique départementale d’aide aux collectivités locales, émanant du conseil général). La réalisation des dossiers communaux synthétiques a pris du retard avec le départ en 2001 du chargé de mission risques majeurs : 80 des 583 communes concernées disposent d’un DCS. Aucun n’a vu le jour en 2006.

B - La sécurité publique

B.1. Les objectifs et résultats de la préfecture

La sécurité publique représente un enjeu essentiel en Haute-Garonne. Il occupe en matière de population le 17e rang sur 96 départements mais se situe au 11ème rang en matière de taux de criminalité. B.1.1. Les objectifs et indicateurs des programmes 176 « Police nationale » et 152 « Gendarmerie nationale » :

Les objectifs nationaux de la sécurité publique sont à la fois fixés par les PAP des programmes 176

et 152, et précisés par la circulaire ministérielle du 20 janvier 2006 « Bilan 2005 et objectifs 2006 en matière de sécurité intérieure ». Ces objectifs nationaux ont été déclinés au plan départemental et validés en conférence départementale de sécurité en janvier 2006. Sur la base des résultats obtenus en 2005 et d’un diagnostic partagé du département, les objectifs chiffrés retenus reprennent globalement les objectifs nationaux (sauf en matière d’élucidation) et les priorités thématiques recoupent partiellement celles de la circulaire du 20 janvier 2006.

Il faut souligner qu’en Haute-Garonne, ce travail ne s’est pas limité aux services de sécurité publique et de gendarmerie : il fixe également au SRPJ, à la DPAF et à la DRRG des priorités thématiques, parfois assorties de résultats chiffrés attendus.

Les évolutions constatées en 2006 font apparaître une dégradation des faits constatés (+5%) et en

particulier des atteintes volontaires à l’intégrité physique (+14%), mais une amélioration des chiffres reflétant l’activité des services : faits élucidés (+7%), gardes à vue (+11%), mises en cause (+6%), faits révélés par l’action des services (+14%).

Le DDSP explique que l’amélioration de l’accueil dans les commissariats (objectif très appuyé par le préfet) a eu pour effet d’augmenter les dépôts de plaintes. La gendarmerie souligne qu’après une baisse de délinquance pendant 4 ans, l’augmentation constatée en 2006 touche surtout la délinquance de voie publique constituée de faits mineurs mais très nombreux (exemple vols de portables). Le DDPAF souligne que les excellents résultats obtenus en 2006 (le nombre de reconduites est passé de 130 à 620) soulèvent deux difficultés : d’une part la fixation des objectifs 2007 à partir des résultats 2006 peut être contre-productive et démobiliser les agents, d’autre part ces chiffres ne pourront être atteints en 2007, 40% des reconduits en 2006 seront européens en 2007. B.1.2. Les autres objectifs :

Le PASER Midi-Pyrénées prévoit une action « Prévention et sécurité publique » qui propose la

création d’un groupe d’échanges et de réflexions et subordonne la mise en place d’actions de coordination à la définition préalable d’indicateurs, dans 5 thématiques. Ce travail semble en suspens.

Le PASED de Haute-Garonne comprend une action « Assurer la sécurité publique » qui correspond globalement au dispositif de pilotage résumé dans ce chapitre.

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B.2. La maîtrise des outils du contrôle de gestion

Les documents de la DDSP témoignent d’une vraie fonction interne de contrôle de gestion et

d’une bonne maîtrise des outils relatifs à la LOLF et à la mesure de performance. La gendarmerie précise que la difficulté à atteindre les objectifs nationaux en matière d’élucidation a conduit à créer des équipes d’enquêteurs spécialisés par types d’infractions. La DDPAF s’est également dotée d’une méthode active de mesure de la performance et de mise sous tension des effectifs.

Le préfet dispose en la matière de tableaux de bord, consolidés par le pôle sécurité intérieure, établis selon un rythme hebdomadaire, mensuel ou calé sur le calendrier de la conférence départementale de sécurité.

Les préconisations de l’entretien de gestion (poursuite du ciblage d’objectifs chiffrés et territorialisés de l’action de l’ensemble des services : mise en place des objectifs définis par la conférence départementale de sécurité, des objectifs thématiques fixés par le ministère, des dispositifs territoriaux de sécurité) sont largement remplies.

B.3. Le pilotage de l’action par la préfecture

► L’organisation interne La création, préconisée par l’entretien de gestion, d’un pôle sécurité intérieure au sein du cabinet a

été mise en oeuvre en mai 2005 (avec 3 agents dont 1 A et 1 B) et donne satisfaction (disponibilité, effet de spécialisation, aide ciblée). L’intégration des polices administratives à ce pôle n’a pas encore progressé.

► Le pilotage interservices Il fonctionne à la satisfaction générale des services. La conférence départementale de sécurité (installée en novembre 2002) se réunit mensuellement en

formation restreinte, semestriellement en formation plénière, avec la participation active des deux procureurs de la République.

Une convention départementale de lutte contre les violences scolaires a été signée le 19 mai 2005 et l’Inspection académique fait preuve d’un réel dynamisme.

La conférence régionale de sécurité, installée en septembre 2004, s’est réunie en mars 2005, et a identifié plusieurs thématiques transversales. Plusieurs ont été évoquées lors des entretiens, notamment la diffusion de l’insécurité de l’agglomération toulousaine sur les 5 départements limitrophes.

► Le partenariat avec les collectivités territoriales en matière de prévention

Les relations avec les collectivités territoriales, malgré un débat parfois vif, ont permis la constitution de plusieurs outils de coopération en matière de prévention : deux CISPD (installés en octobre 2002 et février 2003, couvrant respectivement 25 et 36 communes de l’agglomération toulousaine) , 1 CISPD en cours de création (14 communes de l’agglomération du Muretain) , 2 CLSPD (Toulouse et Saint-Gaudens), 1 GLTD (deux quartiers de Toulouse), plusieurs conventions police nationale/municipale.

Le Conseil départemental de prévention de la délinquance, installé en décembre 2002 et réuni annuellement, témoigne du même effort constant pour associer les collectivités territoriales. Le projet de Plan départemental de prévention de la délinquance, présenté aux 35 communes de plus de 5000 habitants en janvier 2006, n’a pas encore abouti.

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C- La sécurité routière C.1. Les objectifs et résultats de la préfecture Des résultats mieux orientés en 2006

Malgré la progression des indicateurs ATB (accidents, tués et blessés) en 2003 et 2004, l’indicateur local d’accidentologie (IAL)5 du département reste inférieur à 1, soit un niveau de sécurité meilleur que la moyenne nationale. Les chiffres ATB des dix premiers mois de 2006 sont orientés à la baisse mais dans des proportions moindres que les chiffres nationaux. L’indicateur INDIGO (IM 210) retraçant le nombre d’actions de prévention sur la sécurité routière est favorable : il est, en 2004 et 2005, deux fois supérieur à la moyenne de la strate. Cette action préventive n’empêche néanmoins pas une aggravation des problèmes liés aux comportements des usagers (alcool, deux-roues). C.2. Le pilotage de l’action par la préfecture Une organisation claire des responsabilités et des outils de suivi de qualité

Le préfet a adressé le 31 janvier 2006 au DDE une lettre déléguant au « service risques et sécurité » de sa direction la mise en oeuvre et la coordination des actions de sécurité routière, hormis le plan de contrôles de vitesse.

Le pilotage général est assuré par le directeur de cabinet qui préside un pôle de compétence interministériel regroupant les services de l’Etat concernés, notamment la police et la gendarmerie nationales et l’inspection académique.

Le préfet dispose, grâce au tableau de bord mensuel de la sécurité, des chiffres ATB ainsi que du nombre d’infractions ayant donné lieu à des suspensions immédiates de permis de conduire. Ces résultats sont également présentés au Conseil départemental de prévention qui a mis en place un groupe de travail sur la sécurité routière.

La communication en direction du grand public est assurée par l’observatoire départemental de l’insécurité routière et grâce à l’ouverture d’une maison de la sécurité routière.

Le pilotage identifie bien les priorités via le document général d’orientation (DGO) et le PDASR

qui a arrêté le programme d’actions 2006 avec un affichage des cibles de résultats. Il en ressort la nécessité d’une montée en puissance du partenariat avec les collectivités locales. A cet égard l’association des sous-préfets d’arrondissement au pôle de compétence serait souhaitable afin de contribuer à la sensibilisation des élus locaux.

Associer les sous-préfets d’arrondissement au pôle de compétences « sécurité routière »

5 L’IAL tient compte des particularités du réseau et du trafic du département et mesure le risque d’être tué en fonction du parcours. Un indicateur inférieur à 1 indique un résultat meilleur en terme de sécurité que la moyenne nationale. L’indicateur de la Haute Garonne est de 0, 91 pour la période 2001-2005.

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2. Action 2 : Garantie de l’identité et de la nationalité, délivrance de titres

2.1. Les résultats obtenus par la préfecture

2.1.1. Part de la performance mesurée par les indicateurs

L’objectif poursuivi par l’action 2 du programme est d’ « améliorer les conditions de délivrance de titres fiables ». La réalisation de cet objectif est mesurée par plusieurs catégories d’indicateurs.

► Deux indicateurs de performance figurent au PAP : Nombre de délivrances de titres indues évitées et d’annulations de titres signalées à l’administration centrale (IM316) 6

En raison de son inclusion récente dans INFOPREF et du manque de recul sur sa valeur actuelle, aucune cible n’a été fixée au niveau national. Une première valeur cible devrait être fixée pour le PLF 2007.

Cependant, cet indicateur est régulièrement suivi par le bureau de la nationalité qui transmet à la DLPAJ le nombre de fraudes détectées au niveau de l’instruction. Les chiffres fournis à la mission révèlent 86 cas en 2004, 76 en 2005 et 56 au 31/10/2006. Les fraudes avérées et les tentatives de fraude sont régulièrement plus importantes pour le passeport que pour la CNI. En effet, environ deux tiers des fraudes concernent le passeport.

La mission note que les services de la préfecture et de la sous-préfecture de Muret sont sensibilisés au problème de la fraude et que le personnel a bénéficié d’une formation sur ce thème. Au sein du service des étrangers, ce souci a amené à éviter que les agents soient polyvalents sur l’ensemble de la chaîne de traitement des dossiers afin d’éviter les fraudes et les connivences.

Lors des entretiens qu’elle a eus avec quelques responsables des collectivités locales7, la mission a remarqué que la fraude documentaire ne semble pas faire l’objet d’une vigilance particulière dans leur service. Cette attitude est paradoxale car les services municipaux, qui sont par ailleurs régulièrement confrontés à la question des mariages de complaisance, sont en première ligne pour la vérification des dossiers de demandes de CNI et passeports. En outre, les usurpations d’identité dont la mission a été informée avaient souvent pour origine la délivrance de l’acte de naissance par les mairies.

Proposer des formations à la détection de la fraude documentaire au personnel des collectivités les plus importantes, notamment dans la perspective de la mise en place de la CNIE.

Délai moyen de délivrance de la carte grise en temps réel (IM 301)

Après avoir atteint une moyenne équivalente à celle de la strate en 2005 (36mn), les délais de délivrance de la carte grise se sont régulièrement allongés en 2006, avec une nette détérioration dès le 2e trimestre 2006 : 36mn/33 au 1er trimestre, 42mn/37 au 2e trimestre et 54mn/38 au 3e trimestre.

Le service rendu aux usagers des cartes grises est d’autant plus dégradé que les performances affichées par la préfecture reflètent la moyenne des résultats du chef-lieu et des deux sous-préfectures. Ainsi, en octobre 2006, la moyenne préfecture de 54mn recèle une disparité de 67mn pour la DRLP de Toulouse à comparer à une vingtaine de minutes pour les sous-préfectures de Muret et Saint-Gaudens. D’ailleurs, il a été signalé à la mission qu’une partie non négligeable des usagers de Toulouse s’adressait

6 Trois types de titres sont pris en compte par cet indicateur : CNI, passeports, titres de séjour de 1 et 10 ans. La comptabilisation porte sur les dossiers remontés à DLPAJ par les préfectures et ayant donné lieu à signalement au fichier des personnes recherchées (FPR). Par ailleurs, figureront en commentaire dans le RAP le nombre de titres délivrés ainsi que le nombre moyen de fraudes détectées par agent en charge de l’instruction des dossiers (IM317). 7 La mission a rencontré le président de l’association des maires de France (qui est maire de Carbonne et conseiller général), le maire de Muret (qui est président de la communauté d’agglomération de Muret) et le directeur général des services de la mairie de Toulouse.

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désormais à la sous-préfecture de Muret pour obtenir une carte grise car les délais d’attente y sont plus courts. Ce « report » représenterait environ 30 % des cartes grises délivrées à la sous-préfecture de Muret.

L’allongement des délais de délivrance des cartes grises en temps réel s’explique en partie par un taux d’absence élevé. En effet, l’étude réalisée par la cellule évaluation et contrôle de gestion montre qu’au 2e trimestre 2006, le taux d’absence était de 23 % pour le bureau des cartes grises et autour de 20% pour le bureau de la circulation, le bureau des étrangers et le bureau de la nationalité8. Il est difficile de comparer ces taux à une référence mais on peut noter que le service des cartes grises fonctionne avec pratiquement un quart du personnel en moins. En outre, ce service a particulièrement été déstabilisé par l’absence pour maladie du chef de bureau. Un nouveau chef de bureau a été nommé depuis juillet et les effectifs du service ont été renforcés pour pallier les absences.

Au-delà des problèmes d’absence, il serait utile de se pencher sur l’organisation et le fonctionnement du service des cartes grises afin d’améliorer les délais.

Augmenter le nombre de guichets ouverts au public, notamment lors de périodes de forte affluence, et suivre attentivement les absences pour pouvoir prendre rapidement les mesures qui s’imposent (remplacement par des vacataires ou arrangements internes).

► Les autres indicateurs de performance (INDIGO)

Les délais moyens de traitement du titre « carte grise » en temps différé (IM 302) sont plus longs que les délais moyens de la strate. En 2005, la préfecture affichait déjà un délai de 4,9 jours contre une moyenne strate de 3,6 jours. En 2006, ces délais se sont allongés sensiblement : 5,7j / 2,7 au 1er trimestre - 9,6j / 3,2 au 2e trimestre - 7,7j / 3,4 au 3e trimestre 2006.

Ces délais sont surprenants car le service des cartes grises recourt largement au système des horaires variables qui permet au personnel d’effectuer une partie de leur temps de travail en dehors des heures d’ouverture des guichets. Ces horaires en back office auraient normalement dû aboutir à des délais satisfaisants dans le traitement des demandes par courrier. Or il n’en est rien et on peut s'interroger sur le contenu du travail effectué par le personnel lors des horaires variables.

Le système d'ARTT et d’horaire variable qui a été mis en place de façon très généreuse au sein de la DRLP peut s'avérer inadapté pour les services de guichet. En effet, le personnel affecté à la DRLP a droit à 5 jours d'ARTT supplémentaires pour la prise en compte des contraintes de guichet auxquels peuvent s'ajouter les récupérations sur horaires variables pouvant aller jusqu'à 1 journée par mois, ce qui peut représenter un maximum de 11 jours par an et par agent. De plus, ces récupérations peuvent être anticipées sur le trimestre suivant.

A défaut de pouvoir renégocier les règlements d’ARTT et d’horaire variable, le nouveau chef du bureau des cartes grises doit veiller à la bonne utilisation des horaires variables afin que les heures travaillées en dehors de l’ouverture des guichets soient pleinement utilisées pour le traitement des demandes de cartes grises en temps différé.

Le taux de cartes grises délivrées par télétransmission (IM303) est inférieur au taux moyen de la strate : 17,2 % en 2005 contre une moyenne strate de 19,5 %. Ces taux faibles se retrouvent en 2006 : 18,2 / 23,9 au 1er trimestre - 15,7 / 21,9 au 2e trimestre – 15 / 17,4 au 3e trimestre. L’organisation actuelle du service des cartes grises prévoit deux guichets tous les matins pour les garagistes et les concessionnaires. La mission estime opportun de revoir l’arbitrage entre les conditions d’ouverture de guichet au grand public et celles offertes aux professionnels.

Transférer une partie du personnel destiné à l’accueil des professionnels au service des guichets grand public afin de réduire les temps d’attente, notamment aux heures de pointe.

8 Ces chiffres incluent à la fois les absences pour raison de santé, les congés annuels, les jours d’ARTT et les jours de récupération sur horaires variables

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Pour le bureau des cartes grises, il est à noter que le ratio d’efficience du service régie (IM311) se situe au-dessus de la moyenne de la strate : 3 101 titres et opérations par ETP par mois en 2005 pour une moyenne strate de 2 827. Ces scores sont confirmés par les résultats des trois premiers trimestres 2006 : 3 315 / 2 981 au 1er trimestre, 3 308 / 2 879 au 2e trimestre, 3 233 / 2 843 au 3e trimestre.

Le service a décidé de doter la régie d’une deuxième imprimante afin de libérer un agent dont la tâche exclusive actuellement… est de répartir entre les deux caissiers les cartes grises de l’unique imprimante. Cela doit permettre de renforcer les effectifs de guichet.

► Les indicateurs concernant les autres services de délivrance des titres

Les délais moyens de délivrance du permis de conduire en temps différé (IM305) sont supérieurs aux délais moyens de la strate en 2006, avec toutefois une tendance à l’amélioration au 3e trimestre : 18,6j / 9,6 au 1er trimestre - 14,9j / 9,9 au 2e trimestre - 11,8j / 10,2 au 3e trimestre. La mission a noté que le transfert à la DDE du service de répartition des places d’examen n’est pas fait.

Voir si la DDE peut prendre en charge la répartition des places de permis de conduire afin de permettre au bureau de la préfecture de concentrer ses efforts sur les délais de délivrance.

Les délais moyens de traitement de la carte d’identité (IM306) sont eux aussi supérieurs à la moyenne de la strate avec une amélioration au 3e trimestre : 15,1j / 8,4 au 1er trimestre - 19,9j / 13 au 2e trimestre - 10,2j / 9,2 au 3e trimestre.

Le ratio d’efficience des services de naturalisation (IM313) qui mesure le nombre de demandes traitées par ETP par mois est faible : 21/33 au 1er trimestre - 19/29 au 2e trimestre - 15/27 au 3e trimestre. Le bureau doit faire face à un stock de 1 500 dossiers de naturalisations, ce qui justifie la réorganisation en cours pour le résorber.

Le ratio d’efficience des services de délivrance de titres (IM310) est globalement supérieur à la moyenne de la strate : 606/535 au 1er trimestre, 578/522 au 2e trimestre, 530/536 au 3e trimestre mais sans doute au détriment de la qualité du service.

De manière générale, les délais de délivrance des titres sont plus longs que les moyennes

nationales. La mise en place récente des ratios d’efficience individuelle et par bureau doit contribuer à faire prendre conscience des efforts à fournir tant sur le plan individuel que collectif.

► Les résultats du service des étrangers

Parmi les indicateurs qui ont fait l’objet d’un examen approfondi par la mission, il convient de citer l’indicateur IM312, qui mesure le ratio d’efficience des services étrangers (nombre d’étrangers reçus et d’actes pris par ETP par mois).

Les résultats de 2005 étaient élevés : 441 pour la préfecture contre une moyenne strate de 340 et une moyenne nationale de 267. Or, ce ratio s’est beaucoup détérioré depuis le début de l’année 2006 : 280/338 au 1er trimestre 2006, 276/373 au 2ème trimestre, 297/338 au 3e trimestre.

Une partie de la dégradation des résultats provient de la mobilisation exceptionnelle du service des étrangers sur l’application estivale de la circulaire du 13 juin 20069. En outre, la marche du service a été perturbée par l’absence du chef de bureau dans un premier temps et de son adjoint dans un deuxième temps. Le stock de dossiers est devenu très important (4 896 dossiers en attente lors du passage de la mission).

9 Circulaire n° NOR/INT/K/06/00058/C relative aux mesures à prendre à l’endroit des ressortissants étrangers dont le séjour en France est irrégulier et dont au moins un enfant est scolarisé depuis septembre 2005.

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Le service des étrangers avait déjà accumulé beaucoup de retard en 2005 dans le traitement des contentieux du fait qu’une grande partie des décisions négatives de l’administration sont attaquées devant les juridictions. Ce retard a amené la préfecture à constituer une provision de 40 000 € dans le budget 2006 afin de rémunérer un cabinet d’avocats pour traiter les recours. Bien que comprenant le souci de traiter rapidement les dossiers en souffrance, la mission propose que le pôle juridique de la préfecture - qui est doté des trois attachés – soit davantage sollicité.

Renforcer le personnel du bureau des étrangers, notamment pour la prise en charge du traitement du contentieux, et solliciter davantage l'aide du pôle juridique.

2.1.2. Autres éléments de performance

► L’accueil du public

L’entretien de gestion de 2004 s’était conclu par l’engagement « d’offrir à l’ensemble des usagers un service public de qualité adapté aux besoins des populations et soucieux de l’accueil ». Cet engagement passait par la mise en place de la charte Marianne et la préparation des administrations à la certification qualité.

La Charte Marianne est assez formelle : visibilité des affiches, présence du triptyque et de la boîte à idées à l’accueil. Il n’y a toutefois aucune exploitation faite des suggestions éventuelles du public et il n’y a aucune mobilisation particulière pour la préparation à la certification qualité.

Le bilan effectué en novembre 2006 fait cependant apparaître le développement de partenariats qui permettent d’éviter le déplacement des usagers à la préfecture, ce qui contribue indirectement à améliorer l’accueil du public :

- Partenariat avec les communes pour assurer l’accueil des usagers pour les CNI, les passeports et les ressortissants étrangers (sauf Toulouse). Les services d’accueil des mairies ont reçu un dossier de 50 fiches commentées sur les procédures à appliquer afin d’aider les usagers à constituer leur dossier. - Partenariat avec les auto-écoles pour qu’elles servent d’interface dans les démarches administratives des nouveaux conducteurs en matière de permis de conduire. - Partenariat avec les universités pour le traitement des titres de séjour des étudiants étrangers.

Il est prévu en outre de mener des formations ciblées de sensibilisation à l’accueil du public. Cette formation semble en effet utile car l’impatience et quelquefois l’agressivité de certains publics nécessitent la présence régulière des forces de police à l’accueil.

Pour le taux d’appel perdus (IM314), la préfecture s’est fixé un objectif local de 15 % pour 2006

mais cet objectif a pris du retard : 17,5 % au 1er trimestre - 18,1 % aux 2e et 3e trimestres. Plusieurs mesures ont cependant commencé à se mettre en place et cette démarche doit être consolidée : réponses-types sur le site internet, distribution de fiches de procédures, routage vers le serveur vocal, etc.

2.2. La fiabilité des indicateurs

2.2.1. Modalités de saisie et de calcul des indicateurs

Les modalités appliquées en matière de délai de délivrance de la carte grise en temps réel (IM301) sont globalement conformes aux fiches de définition. Un gestionnaire de file d’attente a été mis en place. Il permet une mesure automatique de l’attente entre le moment où un administré se présente à l’accueil et obtient un ticket à la borne et celui où son numéro d’appel s’affiche à la caisse. Cette application permet donc de comptabiliser le temps complet de l’opération, hors délai de paiement à la caisse.

Les sous-préfectures ne disposent pas de gestionnaire de file. Aussi, elles procèdent à une mesure des délais réels une fois par mois : pendant toute une journée, un ticket comportant l’heure d’arrivée est

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distribué à l’usager. Celui-ci le remet à la caisse lors de son passage et la mesure est ainsi faite par différence avec l’horaire d’arrivée10.

Pour tous les autres titres remis en temps différé (cartes grises, permis de conduire, CNI, etc.), le calcul se fait en fonction de la date de dépôt du dossier et de la date de remise du titre à l’usager.

2.2.2. Procédures de contrôle interne

Les méthodes de renseignement des indicateurs ne semblent pas présenter d’écart problématique avec les recommandations nationales.

L’objectif du contrôleur de gestion est de sensibiliser chaque directeur au contrôle de premier niveau (cf infra sur le contrôle de gestion). Ainsi, la définition des indicateurs de délivrance de titres a été revue en octobre 2006 avec la DRLP. Cette réflexion a permis de constater que certains titres n’étaient pas comptabilisés dans les indicateurs INDIGO, ce qui est désormais corrigé.

La déclinaison des délais de délivrance de titres par sous-préfecture est assurée par le contrôleur de gestion depuis juin 2006. L’idée est qu’à terme la DRLP collecte directement ces données de façon à impliquer plus étroitement la directrice au suivi des indicateurs des arrondissements, ce qui est une démarche à encourager.

2.3. Pilotage de la préfecture sur la base des indicateurs

2.3.1. Pertinence des objectifs et indicateurs cibles locaux

La préfecture a retenu une seule cible locale au niveau de la cible nationale pour 2006 : 45mn de délai de délivrance des cartes grises en temps réel. Toutes les autres cibles locales sont fixées à un niveau supérieur ou à un niveau inférieur aux cibles nationales :

- Objectifs locaux inférieurs aux cibles nationales : cartes grises en temps différé (5 j / 3), CNI (16 j / 14), taux d’appel perdus (15 % contre 6 %).

- Objectifs locaux légèrement supérieurs aux cibles nationales : délai de traitement des permis de conduire (12 j / 13), taux d’erreurs sur titres sortis du stock (3 % au lieu de 3,5 %), ratio d’efficience des services de délivrance de titres par ETP (600/585), ratio d’efficience du service régie (3 000 / 2 939).

La mission s’interroge sur la réflexion qui a conduit à la fixation des objectifs locaux étant donné que la plupart des cibles risquent de ne pas être respectées en 2006, qu’elles aient été placées à un niveau supérieur ou inférieur à la moyenne strate.

Associer étroitement le personnel d’encadrement à la définition des objectifs de la DRLP

afin d’assurer la mobilisation des services et une meilleure réactivité aux résultats.

2.3.2. Suivi des indicateurs

Les résultats des indicateurs sont analysés lors des comités de suivi trimestriels par le corps préfectoral et les directeurs qui transmettent ensuite l’information à leurs chefs de service.

La mission, après avoir entendu plusieurs chefs de bureau de la DRLP, constate que ces derniers sont bien sensibilisés sur leurs résultats et qu’ils se mobilisent pour rechercher des solutions lorsque les résultats révèlent des faiblesses ou des fragilités. Le dialogue entre la directrice et ses collaborateurs est satisfaisant.

Pour faire face à la dégradation globale des délais de délivrance des titres constatée notamment depuis le deuxième trimestre 2006, le comité de suivi a décidé de « mettre sous surveillance » plusieurs

10 Procédure mise en place à la sous-préfecture de Muret.

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indicateurs. Ainsi, alors que le suivi des indicateurs se fait normalement à un rythme trimestriel, les indicateurs mis sous surveillance font l’objet d’un suivi mensuel. En ce qui concerne le service des étrangers, ils font même l’objet d’un suivi par semaine et par agent afin de mobiliser les équipes sur la résorption du retard dans le traitement des dossiers. Cette démarche ayant été adoptée seulement quelques semaines avant le passage de la mission, il est difficile d’en évaluer l’efficacité.

2.3.3. Prise de mesures correctrices

En ce qui concerne le service des cartes grises, les principales mesures correctrices prévues consistent :

- à renforcer les effectifs pour pallier les absences, - à mieux encadrer l’usage des horaires variables afin que ces heures soient effectivement utilisées

pour le traitement des demandes de cartes grises en temps différé, En ce qui concerne le service des naturalisations, la productivité par agent étant sensiblement

plus faible que la moyenne de la strate, il a été demandé au contrôleur de gestion de prendre l’attache de quelques préfectures performantes de la strate pour voir quelles étaient les procédures utilisées. Cet audit a permis de prendre conscience que les entretiens réalisés par le service étaient beaucoup plus longs et que certains aspects étaient redondants avec des éléments d’instruction des dossiers. Il a été décidé d’écourter les entretiens et de fixer un objectif de 25 demandes traitées par mois et par agent (la moyenne strate est de 33 dossiers par mois et par agent au 1er trimestre, 29 au 2e trimestre, 27 au 3e trimestre 2006). En outre, le chef de bureau essaie dans la mesure du possible de libérer des agents d’accueil vers le back-office pour fluidifier le stock.

En ce qui concerne le service des étrangers, plusieurs mesures correctrices ont été prises :

- Afin d’éviter les files d’attente interminables et les mouvements d’humeur du public qui s’impatiente, la préfecture a décidé d’attribuer un quota chaque jour en fonction du nombre d’agents disponibles et des possibilités d’accueil qui en découlent. Des tickets sont donc distribués dès l’ouverture et ceux qui sont hors quota sont priés de revenir le lendemain.

- Pour ne pas encombrer les guichets, la préfecture a établi un partenariat avec les universités volontaires afin que le retrait et le dépôt des demandes de titre de séjour des étudiants étrangers soient effectués dans l’établissement d’enseignement. Ainsi, depuis la dernière rentrée universitaire, la préfecture envoie un agent dans chaque université partenaire une fois par semaine pour réceptionner les dossiers de demandes et pour remettre les récépissés aux étudiants concernés. Les étudiants sont ensuite convoqués à la préfecture pour l’entretien et la remise de titre. Afin de fluidifier les files d’attente, le bureau des étrangers est fermé au public le vendredi et ce jour est réservé exclusivement aux étudiants. Ce fonctionnement s’arrêtera en décembre lorsque les urgences de la rentrée universitaire seront terminées.

- Les effectifs du bureau des étrangers ont été renforcés récemment et, afin de réduire les délais d’examen des dossiers et de délivrance des titres, le chef de bureau a demandé à la cellule contrôle de gestion d’élaborer des indicateurs d’activité afin de mobiliser chaque agent du service sur des objectifs précis et mesurables.

- Il a été décidé de scinder le service en deux entités pour améliorer l’encadrement des 40 agents du service : un bureau sera chargé d’étudier les demandes d’admission au séjour et l’autre bureau s’occupera des demandes d’asile, du contentieux et des dossiers d’éloignement. La décision de scission avait été prise avant le passage de la mission et a été approuvée lors du CTP qui a eu lieu lors du passage de la mission. Deux chefs de bureau et deux adjoints devraient donc prendre leurs fonctions incessamment. Il faudra veiller à ce que la coordination soit assurée entre les deux bureaux car il est probable que certains dossiers passeront pour examen d’un bureau à l’autre.

La mission relève que les résultats des indicateurs sur la délivrance des titres sont désormais utilisés pour prendre des décisions sur le fonctionnement et l’organisation des services. L’impulsion donnée par la nouvelle direction semble porter ses fruits et la mobilisation des chefs de service doit permettre à la préfecture d’améliorer ses résultats tant en matière de délais de délivrance qu’en matière d’efficience des services.

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3. Action 3 : Contrôle de légalité et conseil aux collectivités locales

L’action 3 du PAT recouvre les missions pour lesquelles préfectures et sous-préfectures constituent

l’interlocuteur naturel des élus et collectivités territoriales : - contrôle de la légalité des actes des collectivités locales et de leurs établissements publics ; - contrôle de leurs actes budgétaires ; - conseil aux collectivités locales.

Le programme annuel de performance assigne à cette action 3 deux objectifs prioritaires : - réduire le nombre d’actes non conformes ; - moderniser le contrôle de légalité.

3.1. Les résultats obtenus par la préfecture

3.1.1. La part de la performance mesurée par les indicateurs

Les indicateurs du contrôle de légalité, disponibles pour 2005 sur INFOPREF sont tous renseignés. La préfecture présente de ce point de vue, une situation globalement satisfaisante.

Les résultats des indicateurs PAT :

au titre de la réduction du nombre d’actes non conformes :

Le taux de contrôle des actes prioritaires (IM507), indicateur créé en janvier 2006 affiche un objectif local de 90%, en léger retrait par rapport à l’objectif national de 100%. Il devrait être facilement atteint sachant que la préfecture avait déjà un taux de 100% avant même l’application de la circulaire de 2006 sur les priorités du contrôle.

Le taux de déférés gagnés par le préfet (IM513) est en 2005 de 100 % pour un objectif national (de

la strate) et local de 85 %. Ce pourcentage est peu significatif car il porte sur un faible nombre de déférés engagés en 2005 : huit dont quatre sur les marchés publics et quatre sur la fonction publique territoriale.

Le taux de saisines de la CRC jugées recevables (nouvel indicateur IM505), correspondant au

nombre de décisions de la CRC qui demandent une modification du budget ou l’inscription d’une dépense obligatoire, est en 2005 de 83%, soit un taux légèrement supérieur à celui de la strate (81%) mais il porte lui aussi sur un faible nombre : 12 saisines en 2005 (8 pour les neuf premiers mois de 2006).

au titre de la modernisation du contrôle (projets ACTES) :

Le taux d’actes télétransmis (nouvel indicateur IM514) par l’application ACTES ne sera significatif

qu’à partir de 2007 : deux collectivités s’engageront dans la télétransmission à partir de janvier 2007 mais d’importantes collectivités devraient les suivre dans l’année : la ville de Toulouse, la Communauté d’agglomération du grand Toulouse et le Conseil général. Au total douze collectivités sont candidates. Le bilan de la recommandation de l’entretien de gestion sur la dématérialisation du contrôle de gestion ne pourra être valablement dressé qu’à la fin de 2007.

Les autres indicateurs INDIGO, qui sont tous renseignés, situent la préfecture de Haute Garonne favorablement par rapport à la moyenne de sa strate. Le taux de lettre d’observation (IM 509) apparaît plus faible que celui de la strate (1,2%/1,3) mais ce chiffre est compensé par un taux d’actes retirés ou réformés après une intervention (IM 510) plus élevé (80,4%/53,5).

Le ratio d’efficience des services chargés du contrôle (IM 515) apparaît en 2005 supérieur au ratio de la strate (67/61) avec 26,5 ETP. En fait, la fiabilité de ce chiffre est sujette à caution car il ne tient pas compte du volume et des ETP relatifs au contrôle de l’urbanisme assuré par la DDE. Dans sa circulaire de priorité du contrôle le préfet proposait en 2006 d’engager néanmoins une réflexion visant à renforcer les équipes chargées du contrôle.

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L’utilité des indicateurs n’est pas contestée par les chefs de bureau de la direction des relations avec les collectivités locales qui se déclarent intéressés par les bilans établis par le contrôleur de gestion et discutés lors des réunions du comité de pilotage. Le DRCL en débat régulièrement avec ses chefs de bureau. Ces derniers déclarent ne pas en parler ensuite à leurs agents, ayant le sentiment que la matière est trop technique. Ils critiquent le niveau de détail des données de base à collecter et le nombre d’indicateurs à remplir et attendent beaucoup de l’application ACTES pour simplifier ce travail.

Seul le chef du bureau des services publics et des interventions des collectivités territoriales assure un suivi précis et par agent des indicateurs à l’aide d’un tableau EXCEL. Il s’entretient des résultats chaque semaine avec ses agents, ce qui illustre le rôle que peuvent jouer les indicateurs dans le management. Il est vrai que ce bureau reçoit moins d’actes que celui en charge de la FPT par exemple.

Un indicateur local principalement suivi par les chefs de bureau est celui portant sur le nombre de lettres d’observations envoyées.

3.1.2. Les éléments d’organisation concourant à la performance

Une organisation du contrôle de légalité répartie entre deux directions de la préfecture

Le contrôle de légalité relève de trois bureaux de la direction des relations avec les collectivités locales de la préfecture et d’un bureau de l’urbanisme et de l’aménagement de la direction des actions des actions interministérielles (DACI). Les sous-préfectures de Muret et de Saint-Gaudens assurent l’intégralité du contrôle pour leur arrondissement.

Le contrôle de légalité des actes relevant du conseil régional est assuré par les services du SGAR mais la DRCL assure depuis 2004 le contrôle d’une société d’économie mixte en charge des travaux dans les lycées. On peut se demander si l’ensemble du contrôle de légalité portant sur le conseil régional ne devrait pas être transféré à la DRCL, sachant que les lettres d’observation seraient signées par le préfet de région ou le SGAR. Cela répondrait au souci de mutualisation des moyens et permettrait d’alléger les services du SGAR.

Réfléchir au transfert à la DRCL du contrôle de légalité concernant le Conseil régional.

La coopération et la coordination avec les services déconcentrés (hors DDE)

Il n’y pas de pôle de compétence « contrôle de légalité » associant les services déconcentrés

participant au contrôle. Seul un chef du bureau de la DRCL participe au pôle ingénierie publique DDE-DDAF mais estime n’en tirer aucun bénéfice du fait de l’approche exclusivement technique du pôle qui ne permet pas d’anticiper les situations justifiant le conseil ou le contrôle.

Les cadres de la DRCL ne font pas état de difficultés majeures dans la coopération avec les services déconcentrés. En matière de marchés publics, les services de la DDCCRF coopèrent, selon eux, de façon satisfaisante. Concernant le contrôle budgétaire, le réseau des comptables publics est sollicité et alerte sur les difficultés. Le pôle de fiscalité locale de la TG a permis d’alléger le contrôle fait par la préfecture. Des réunions annuelles avec la TG et les sous-préfectures permettent d’établir conjointement la liste des communes à intégrer dans le réseau d’alerte.

En revanche, aucune coopération n’est engagée avec la DDAS/DRASS en matière de contrôle de

légalité des actes des hôpitaux et des établissements médicaux sociaux et avec les autorités académiques concernant les actes des établissements publics d’enseignement.

Le contrôle de légalité en matière d’urbanisme est sous-traité à la DDE Il est exercé par la cellule technique du contrôle de légalité (service de la réglementation et de l’urbanisme) depuis 1997 selon un dispositif décrit par une note de la DDE au préfet du 27 juillet 2004. Les documents d’urbanisme sont contrôlés à 100% (un peu moins d’une centaine de documents par an). Les documents d’autorisation relatif au droit des sols (ADS) sont contrôlés de façon sélective sur la base d’une grille de critères établie en 1998 avec un quota de contrôles annuels fixé à 350 répartis entre les

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dossiers signalés ou présentant une potentialité de contentieux (120), les dossiers importants du fait du nombre de logements ou de la surface construite (140) et les dossiers sélectionnés par sondage ou du fait d’enjeux spécifiques (risques naturels et technologiques). Le taux de contrôle est de l’ordre de 2 à 3% du total des actes ADS sachant que le chiffre des documents reçus par la DDE est estimé à 15 000 environ par an. Les effectifs consacrés à ce contrôle à la DDE s’élèvent à 2,5 ETP. Les conditions d’envoi à la DDE des documents enregistrés varient entre la préfecture et les sous-préfectures. La préfecture fait office de boîte à lettres : elle les envoie sans examen préalable par le bureau de l’urbanisme et de l’aménagement contrairement aux sous-préfectures qui procèdent à un tri. En 2004, la DDE a souhaité des adaptations à cette organisation visant notamment à ce que soit assurée une sélection des documents qui lui sont envoyés ; elle a proposé d’actualiser la grille des critères. Aucune suite n’a pour le moment été donnée. En définitive, la seule visibilité dont dispose le bureau de l’urbanisme passe par les lettres d’observations présentées par la DDE à la signature du préfet (80 en 2003) soit un taux d’observation a priori très élevé par rapport au nombre d’actes contrôlés (23%). Cependant, on ne signale pas de déférés pour les années 2001-2003. Aucun bilan annuel quantitatif et qualitatif plus récent du contrôle de légalité de l’urbanisme délégué à la DDE n’est disponible, ce qui rend problématique le pilotage par la préfecture. La mission propose ci-dessous de revoir les conditions de suivi de ce contrôle par la préfecture. La coordination entre Préfecture et sous-préfectures

La coordination entre la préfecture et les sous-préfectures donne lieu à des réunions semestrielles

entre le DRCL et les secrétaires généraux des sous-préfectures auxquelles s’ajoutent des réunions ponctuelles sur des contentieux.

Si la DRCL fait état de situations différentes en matière de contrôle entre l’arrondissement chef-lieu et les deux autres arrondissements, il n’est pas signalé de problème d’harmonisation de contrôle entre préfecture et sous-préfectures et la circulaire préfectorale de 2006 sur les priorités du contrôle a, selon les témoignages, amélioré la situation. La mise en œuvre de la DNO n’a pas conduit à modifier la répartition du contrôle entre préfecture et sous-préfectures.

La mission observe cependant qu’en matière de marchés publics par exemple, le taux de lettre d’observation pour les neuf premiers mois de 2006 est très différent entre la préfecture et la sous-préfecture de Muret : 2,4% pour la première, 10,3% pour la seconde. Cela montre l’intérêt d’une analyse comparée des indicateurs entre les sites pour expliquer les écarts et améliorer encore l’harmonisation du contrôle.

La stratégie locale de contrôle : la mise en œuvre des priorités de la circulaire du 17 janvier 2006

La réflexion sur le ciblage du contrôle de légalité a été engagée à la suite de l’entretien de gestion de 2004 et de l’envoi de la DNO. Elle s’est manifestée par un groupe de travail commun préfecture et sous-préfectures, présidé par le sous-préfet de Saint-Gaudens. Elle a abouti à la circulaire du préfet adressée aux trois sous-préfets d’arrondissement en date du 27 juillet 2006 intitulée « modernisation du contrôle de légalité » qui se veut une note de cadrage « constituant la stratégie locale du contrôle de légalité pour la Haute Garonne ». Le texte est précis et opérationnel. Selon les chefs de bureau et le sous-préfet de Muret, il a été bien compris par le personnel, avec cependant des réticences en préfecture pour le personnel chargé du contrôle des actes relatifs à la fonction publique territoriale qui observe le maintien d’une forte demande de conseil dans ce domaine. La mission note que la circulaire de juillet 2006 ne traite pas du contrôle de l’urbanisme et de l’environnement alors que ce thème figure parmi les trois priorités de la circulaire nationale de janvier et que l’actualisation des priorités de contrôle avait été demandée par la DDE dans sa note de juillet 2004. On ajoutera que si la sous-préfecture de Muret assure une quantification précise des actes contrôlés et peut donc évaluer l’impact de la « priorisation » du contrôle sur son activité, il n’en est pas de même à la préfecture à l’exception du bureau des services publics de la DRCL. Des améliorations de la stratégie de contrôle sont donc à prévoir (voir infra).

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Les relations avec les collectivités

Les contacts ponctuels qu’a eu la mission avec des élus et des services de collectivité n’ont pas révélé de difficultés. Les élus mettent en avant l’importance des relations humaines en matière de contrôle comme de conseil. Le taux élevé d’actes réformés après interventions montre qu’ils ne privilégient pas la voie du contentieuse.

Le PASED 2004-2006 comporte l’action « appuyer les démarches intercommunales d’aménagement du territoire » qui porte sur la mise en œuvre de quatre SCOT sur l’aire urbaine de Toulouse. C’est un chantier qui mobilise fortement les services de l’Etat bien au-delà de l’action 3 du PAT et du rôle de la DRCL. La DRCL et les sous-préfectures affichent en matière d’intercommunalité une stratégie cohérente ; une fois franchie l’étape de la définition de l’intérêt communautaire sont recherchées : la simplification de l’intercommunalité, la réduction du nombre de syndicats (54 syndicats d’électricité dans le département !), les transferts de compétences des SIVOM aux communautés de communes.

En ce qui concerne le conseil aux collectivités, le département se caractérise par l’existence d’une structure de conseil relevant du Conseil général : l’agence technique départementale forte de 60 collaborateurs et qui joue un rôle important et reconnue. Cela n’empêche pas le recours à la préfecture et aux sous-préfectures mais réduit sans doute le nombre de demandes de conseil sans qu’un chiffre puisse être avancé.

On notera que la circulaire du préfet sur les priorités du contrôle de juillet 2006 invite à privilégier les demandes de conseil des petites et moyennes collectivités.

3.2. La fiabilité des indicateurs

3.2.1. Modalités de saisie et de calcul des indicateurs

L’absence d’outil automatique de comptage des actes reçus (la préfecture attend la mise en place de l’application ACTES) ne facilite pas l’alimentation et la fiabilité des indicateurs. En préfecture, seul le bureau des services publics dispose grâce à un tableau EXCEL d’un outil de comptage et de suivi fiable. Compte tenu du nombre d’actes reçus, les autres bureaux de la DRCL procèdent à une estimation des données à partir de sondages annuels sur la base d’une période hebdomadaire sélectionnée. Il est reconnu que la marge d’erreur peut être importante. La fiabilité des chiffres de base servant à calculer les indicateurs qui en sont issus est, dans ces conditions, très relative. En revanche, la sous-préfecture de Muret procède à un comptage exhaustif et précis des actes reçus, il est vrai en nombre nettement plus réduit qu’à Toulouse.

3.2.2. Procédures de contrôle interne

Le contrôle interne des données se limite pour le moment à la détection des données aberrantes au cours d’un entretien entre le directeur et le contrôleur de gestion. L’objectif du contrôle de gestion est pour l’avenir de mieux affirmer le rôle du directeur dans la responsabilité de la collecte et du contrôle des données. Le contrôle interne de fiabilité exige préalablement la fiabilité du renseignement des données de base servant aux calculs des indicateurs. Cela doit constituer un objectif de la préfecture pour 2007.

Sans attendre la généralisation d’ACTES, fiabiliser en 2007 la collecte des données de base des indicateurs de résultats notamment dans la cadre de la réduction des données élémentaires des indicateurs de l’action 3 prévue en 2007.

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3.3 Pilotage de l’action 3

Le pilotage de l’action 3 Le fait que les indicateurs de cette action sont encore annuels en 2006 n’incite pas à un suivi attentif et continu des résultats. Aussi le comité de suivi a t’il demandé en septembre 2006 au contrôleur de gestion de présenter pour l’avenir les indicateurs de résultat selon un rythme trimestriel. La circulaire des priorités du contrôle tient lieu d’objectifs de l’action 3. Il serait opportun qu’un bilan, de son application puisse être dressé en juillet 2007. Il doit permettre de s’interroger sur les domaines de contrôle délaissés : hôpitaux, bailleurs sociaux, établissements d’enseignement, SDIS. Etablir le bilan de la circulaire de juillet 2006 sur les priorités de contrôle. L’actualiser concernant l’urbanisme et l’environnement et examiner son extension aux champs de contrôle aujourd’hui délaissés. Le pilotage du contrôle de légalité de l’urbanisme C’est dans ce domaine que le pilotage fait principalement défaut en ce qui concerne la préfecture. Le fait qu’il relève d’un bureau étranger à la DRCL empêche toute vision unifiée et cohérente du contrôle. Par ailleurs, la valeur ajoutée apportée par le bureau de l’urbanisme par rapport au contrôle de la DDE apparaît aujourd’hui des plus réduites. Il doit être remédié à l’absence effective de suivi de la mise en œuvre des priorités de contrôle et à l’absence d’actualisation de la grille de contrôle de 2004 en précisant le rôle respectif de la préfecture et de la DDE. Ce pilotage pourrait conduire, comme c’est le cas dans de nombreuses préfectures à mettre en place un pôle de compétence « contrôle de légalité » sous la direction du DRCL avec les services de l’Etat y concourant ce qui présenterait l’avantage de préciser le rôle de chaque service, d’assurer le suivi du contrôle, d’identifier les dossiers sensibles et de partager l’information sur les collectivités à risques. Transférer le contrôle de légalité de l’urbanisme à la Direction des relations avec les collectivités locales. Préciser le cahier des charges du contrôle délégué à la DDE en termes de priorités de contrôle et de compte-rendu d’activité. Examiner la possibilité de mettre en place un pôle de compétences « contrôle de légalité ». L’adaptation à la mise en œuvre d’ACTES

Un des enjeux importants du pilotage de l’action pour 2007 portera sur la montée en puissance d’ACTES qui pourrait selon le directeur concerner environ 30% des actes transmis. La mission a noté que tant le directeur que les chefs de bureau de la DRCL ont conscience des impacts importants que cette modernisation aura sur l’organisation et le mode de fonctionnement de leur service. Ils estiment qu’elle peut avoir un effet positif sur les conditions de contrôle. Ils s’interrogent cependant sur la fonction statistique de l’application, sur la gestion de l’archivage et sur le transfert des pièces aux services concourant aux contrôles. Tous partagent la conviction que l’application impose une réflexion sur l’organisation collective et individuelle du travail de contrôle. La répartition des actes entre les agents devra par exemple être revue. De même, il convient d’examiner l’effectif prévisionnel de contrôle en quantité et qualité notamment par rapport aux départs en retraite et de prévoir la formation nécessaire à l’usage d’ACTES et à son évolution. Enfin la « traçabilité » du contrôle par la mise en place de fiche de suivi devra être assurée, ce qui n’est que rareme