RAPPORT SUR LA FISCALITÉ DES MÉNAGES

download RAPPORT SUR LA FISCALITÉ DES MÉNAGES

If you can't read please download the document

  • date post

    05-Jan-2017
  • Category

    Documents

  • view

    218
  • download

    1

Embed Size (px)

Transcript of RAPPORT SUR LA FISCALITÉ DES MÉNAGES

  • RAPPORT SUR LA FISCALIT DES MNAGES

    tabli par

    Dominique Lefebvre

    Dput du Val dOise

    Franois Auvigne

    Inspecteur gnral des finances

    Prsidents du groupe de travail sur la fiscalit des mnages

    - AVRIL 2014

  • SOMMAIRE

    AVANT-PROPOS........................................................................................................................................... 1

    INTRODUCTION ........................................................................................................................................... 3

    1. PROGRESSIVIT DENSEMBLE DE LIMPOSITION DES REVENUS ET EFFETS DE SEUIL DU SYSTME ACTUEL ........................................................................................................ 5

    1.1. Diagnostic plat : un systme socio-fiscal redistributif et progressif mais qui est dform et peu lisible pour le bas de barme, o se concentrent les effets de seuil ................................................................................................................................................................. 5 1.1.1. Une approche globale de la progressivit du systme socio-fiscal, prenant

    en compte impts et prestations, est la plus pertinente pour apprcier les proprits redistributives du modle franais ..................................................................... 5

    1.1.2. La progressivit de limposition des revenus, qui repose essentiellement sur limpt sur le revenu, est relle .................................................................................................... 6

    1.1.3. Plus globalement, la cohrence du systme socio-fiscal est affecte par lexistence deffets de seuil multiples et de potentielles dsincitations lactivit qui ont rendu illisible le bas de barme ............................................................ 17

    1.2. Objectifs et perspectives pour une remise plat : renforcer lquit de notre systme socio-fiscal, o se combinent et sentrechoquent les effets des dispositifs sociaux et fiscaux, et sattaquer prioritairement aux effets de seuil en bas de barme .......................................................................................................................................... 19 1.2.1. Conforter la progressivit densemble du systme socio-fiscal et renforcer

    son quit, ce qui nimplique pas forcment de conduire des rformes globales et peut passer dans un premier temps par des rformes plus cibles ................................................................................................................................................... 19

    1.2.2. Lisser les effets de seuil du systme actuel pour accrotre lquit du systme fiscal et le consentement de limpt ..................................................................... 23

    2. SOUTIEN AU POUVOIR DACHAT DES MNAGES MODESTES ET INCITATION LACTIVIT ..................................................................................................................................... 26

    2.1. Diagnostic plat : lempilement des dispositifs et des objectifs poursuivis nuit lefficacit et la lisibilit de ces mesures ................................................................................... 26 2.1.1. Le soutien au pouvoir dachat des mnages modestes repose sur un

    empilement de dispositifs avec des finalits diffrentes qui peuvent se percuter ............................................................................................................................................... 26

    2.1.2. Les dfauts combins de la PPE et du RSA activit justifient denvisager une rforme ....................................................................................................................................... 29

    2.2. Objectifs et perspectives pour une remise plat : rorganiser terme le soutien au pouvoir dachat des mnages modestes autour dun dispositif cibl dincitation lactivit la sortie des minima sociaux un RSA activit renforc et un dispositif gnral un allgement de cotisations salariales sur les bas salaires ........................................................................................................................................................ 31 2.2.1. La remise plat progressive de ces dispositifs doit viser un systme plus

    simple, plus efficace et mieux organis, grce une clarification de nos objectifs ............................................................................................................................................... 31

  • 2.2.2. Plusieurs familles de solution sont envisageables pour renforcer rapidement le soutien au pouvoir dachat des travailleurs modestes ................... 31

    2.2.3. Un recyclage de la PPE devrait constituer la prochaine tape de simplification du nouveau systme de soutien aux bas revenus ............................... 35

    2.2.4. Plus largement les interactions complexes entre les multiples dispositifs socio-fiscaux de soutien aux mnages modestes et leurs effets pervers plaident terme pour une rforme globale du systme socio-fiscal ...................... 36

    3. MODERNISATION, SIMPLIFICATION ET AMLIORATION DE LA LISIBILIT DU PRLVEMENT .............................................................................................................................. 38

    3.1. Diagnostic plat : le systme de prlvement sest modernis mais reste marqu pour lIR par un dcalage dun an entre la perception et limposition du revenu ......................................................................................................................................................... 38 3.1.1. Les diffrents prlvements sur les mnages font intervenir plusieurs

    mcanismes de collecte ................................................................................................................ 38 3.1.2. La gestion du systme fiscal continue de se moderniser depuis plusieurs

    annes, notamment pour limpt sur le revenu ................................................................ 39 3.1.3. Le systme fiscal reste marqu, sagissant de lIR, par un dcalage dun an

    entre la perception du revenu et le paiement de limpt qui peut savrer pnalisant pour les contribuables connaissant une chute de revenu ..................... 40

    3.2. Objectifs et perspectives pour une remise plat : la modernisation de la collecte de limpt doit se poursuivre, avec ou sans prlvement la source .............................. 42 3.2.1. Poursuivre la modernisation et la simplification de la gestion de lIR pour

    fluidifier limpt pour le contribuable, ce qui peut se faire sans modification du mode de prlvement ................................................................................. 43

    3.2.2. Envisager un changement du mode de prlvement avec pragmatisme : peser les avantages attendus dun prlvement la source de lIR au regard des cots de transition et des enjeux dacceptabilit et de simplicit ..... 44

    CONCLUSION .............................................................................................................................................. 50

  • Rapport

    - 1 -

    AVANT-PROPOS

    Compos de reprsentants des groupes parlementaires de la majorit et de lopposition, des organisations syndicales1 et dun collge dexperts, le groupe de travail sur la fiscalit des mnages sest livr, depuis son installation par le Premier ministre le 31 janvier 2014, un exercice de mise plat de la fiscalit franaise portant sur les mnages.

    Cette mise plat indite de la fiscalit des mnages sest effectue sans tabou dans les questions examines par le groupe de travail, mais sans la prtention datteindre lexhaustivit par nature impossible sur un tel sujet.

    Dans le cadre du primtre dfini par le Premier ministre et dun calendrier resserr, le groupe de travail a organis ses travaux suivant trois thmatiques, tudies successivement au cours des sances de travail qui ont runi la totalit des membres du groupe de travail2 :

    le premier axe porte sur la modernisation, la simplification et lamlioration de la lisibilit du prlvement ;

    le deuxime axe traite de la progressivit globale de limposition des revenus et des effets de seuil du systme actuel ;

    le troisime axe enfin concerne le soutien au pouvoir dachat des mnages modestes et lincitation lactivit.

    Le rapport prcise les principales exclusions du primtre danalyse qui ont t ralises (notamment la fiscalit indirecte, la redistribution non montaire, la fiscalit cologique et la fiscalit du patrimoine)3.

    Dans un esprit de grande transparence et pour nourrir les travaux, les membres du groupe de travail ont t destinataires dun dossier documentaire. Les sances, introduites par des prsentations de ladministration ou dexperts, se sont poursuivies par des changes nourris, constructifs et respectueux entre les membres du groupe de travail. Quils soient ici remercis pour leur constante implication qui montre que des groupes pluralistes, dans leurs origines et dans leurs valeurs, peuvent utilement clairer le dbat public, dresser des perspectives pour lavenir et contribuer nous lesprons ce que la fiscalit soit mieux comprise et mieux accepte. Nous associons ces remerciements les administrations4 qui ont apport leur concours ces rflexions avec un grand professionnalisme.

    1 Les organisations syndicales reprsentatives sont constitues de la confdration gnrale du travail (CGT), de la confdration franaise dmocratique du travail (CFDT), de la confdration gnrale du travail-Force ouvrire (CGT-FO), de la confdration franaise de l'encadrement-confdration gnrale des cadres (CFE-CGC) et de la confdration franaise des travailleurs chrtiens (CFTC).

    2 Aprs linstallation du groupe par le Premier ministre le 31 mars 2014, les membres du groupe de travail se sont runis successivement le 6 fvrier, le 20 fvrier, le 6 mars, le 20 mars et le 10 avril pour une sance conclusive.

    3 M. Jean-Yves Leconte, Mme Claudine Lepage et M. Richard Yung, snateurs, ont transmis aux prsidents du groupe de travail un courrier relatif au mode dimposition des revenus des Franais fiscalement domicili ltranger. Cette question na cependant pas pu tre aborde par le groupe au vu du temps imparti ses travaux.

    4 Les fonctions de rapporteure gnrale ont t assumes par Vronique Bied-Charreton, directrice de la lgislation fiscale, le secrtariat des travaux a t assur par Nathanael Mason-Schuler, inspecteur des finances.

  • Rapport

    - 2 -

    Ce rapport vise rendre compte de lensemble des travaux du groupe, que le Gouvernement a souhait pluraliste et divers, sans nier la diversit des points de vue de ses membres. Pour chacun des thmes, il prsente un diagnostic plat et met en avant les objectifs et les perspectives que pourrait poursuivre une remise plat de la fiscalit des mnages, en fonction des choix que le Gouvernement et le Parlement voudront effectuer.

    Pour garantir la juste expression des diffrentes sensibilits politiques ou syndicales reprsentes au sein du groupe, le rapport reprend in extenso en annexe les contributions des membres du groupe. Les dossiers documentaires remis aux membres du groupe de travail sont galement annexs au rapport dans ce mme esprit de transparence.

    Les services de la direction gnrale des finances publiques et de la direction de la lgislation fiscale, de la direction gnrale du Trsor, de la direction du budget et de la direction de la scurit sociale ont contribu activement la prparation des travaux du groupe de travail. Les membres du groupe de travail ont galement bnfici dune prsentation des deux experts, Mme Hlne Paris, secrtaire gnrale du Conseil danalyse conomique, et de M. Gilbert Cette, membre du groupe de travail.

  • Rapport

    - 3 -

    INTRODUCTION

    Pour lentretien de la force publique, et pour les dpenses dadministration, une contribution commune est indispensable. Elle doit tre galement rpartie entre tous les Citoyens, en raison de leurs facults.

    Tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux-mmes ou par leurs Reprsentants, la ncessit de la contribution publique, de la consentir librement, den suivre lemploi et den dterminer la quotit, lassiette, le recouvrement et la dure.

    Dclaration des droits de lhomme et du citoyen

    Parce quelle permet de financer les services publics et la redistribution, la fiscalit est au cur de la citoyennet et la base du pacte social. Pourquoi voquer aujourdhui une remise plat de la fiscalit franaise ? Parce que limpt parat aujourdhui moins compris et donc moins accept. Sa comprhension suscite des questions croissantes de la part des contribuables qui nen peroivent plus toujours le sens et la justice. Est-ce leffet dun systme fiscal devenu, avec le temps et du fait de la sdimentation de mesures fiscales, si complexe, et si peu lisible quil pourrait affaiblir le consentement limpt ? Est-ce aussi une forme de contrecoup ressenti par le mnages, qui, comprennent et demandent que lon lutte rsolument contre les dficits accumuls et creuss par la crise conomique, mais ont vu pour ce faire leurs impts rgulirement augmenter ces dernires annes ? Craignent-ils une vis fiscale sans fin, dfaut de perspective sur la sortie de crise et lvolution de leur pression fiscale ? Le dbat fiscal ne saurait pourtant se rduire au moins-disant fiscal.

    Revoir la fiscalit franaise pour retrouver le sens de limpt, avec une fiscalit plus simple, plus juste et plus efficace, prendra du temps mais il est possible de sy atteler ds maintenant.

  • Rapport

    - 4 -

    Par ce travail de mise plat, ce rapport entend y contribuer rsolument. Cette ambition ncessite une lecture sans tabou de ltat de la fiscalit des mnages, dont les points saillants nous paraissent tre les suivants. Le systme socio-fiscal franais, rellement redistributif, souffre aujourdhui moins dun manque de progressivit, qui renvoie dautres enjeux politiques et socitaux, que dune vraie complexit et dun manque de lisibilit et de cohrence, notamment pour le bas de barme de limpt au sens large, o se combinent voire sentrechoquent les effets des prlvements et des prestations. Sagissant du revenu de solidarit active, dans sa composante activit, et de la prime pour lemploi (PPE), le diagnostic montre que la superposition de ces deux dispositifs et la confusion de leurs objectifs imposent une clarification et un recentrage autour de deux priorits politiques majeures : dune part lincitation la reprise dactivit via un RSA activit amlior ; dautre part, et de faon clairement distincte, le soutien au pouvoir dachat des salaris modestes par une nouvelle mesure simple, efficace et lisible. Ds lors, une transformation rapide de la PPE, caractrise par de mdiocres proprits redistributives et incitatives et un versement dcal dans le temps, simpose galement.

    Bien entendu, la remise plat ne sera pas ralise dun seul mouvement. Le rapport ouvre dailleurs des chantiers pour le prsent comme pour lavenir. Les rformes, prcisment parce quelles visent faire bouger les lignes de la fiscalit franaise, impliquent ncessairement des transferts entre les contribuables. A un niveau constant de prlvements obligatoires, elles gnreraient des perdants et des gagnants, au risque daffaiblir le consentement limpt et la lisibilit des rformes. Or faire des perdants parmi les mnages modestes nest pas justifiable au regard du principe de justice.

    Pour rformer, il faut inscrire la remise plat dans la dure, en tenant compte de notre trajectoire de redressement des finances publiques et dans le cadre dune stratgie de baisse progressive des prlvements obligatoires, en dressant des perspectives et en ralisant les rformes par tapes. Cette rforme fiscale ne serait pas crdible, si elle ntait pas accompagne dune action rsolue et durable sur les dpenses publiques.

    Au total une priorit se dgage nettement de nos travaux, pour agir ds maintenant en faveur des mnages modestes :

    le bas de barme de limpt, au sens large, est devenu illisible, pour les contribuables comme pour les meilleurs spcialistes, et grev par les effets de seuil qui doivent tre attnus pour viter des ressauts dimposition brutaux pour les contribuables ;

    le soutien au pouvoir d'achat des travailleurs modestes n'est ni suffisamment lisible, ni efficace et ncessite une rforme rapide pour mettre en place un systme plus efficace et mieux coordonn ; elle suppose une mesure visible et simple qui pourrait tre un allgement de cotisations salariales sur les bas salaires. Le nouveau systme serait alors structur autour dun dispositif cibl dincitation lactivit la sortie des minima sociaux un RSA activit renforc et un dispositif gnral de soutien au pouvoir dachat des travailleurs modestes un allgement de cotisations salariales sur les bas salaires.

    Le rapport voque enfin des rformes possibles du mode de collecte de l'impt pour le rendre plus simple pour les contribuables.

  • Rapport

    - 5 -

    1. Progressivit densemble de limposition des revenus et effets de seuil du systme actuel

    1.1. Diagnostic plat : un systme socio-fiscal redistributif et progressif mais qui est dform et peu lisible pour le bas de barme, o se concentrent les effets de seuil

    1.1.1. Une approche globale de la progressivit du systme socio-fiscal, prenant en compte impts et prestations, est la plus pertinente pour apprcier les proprits redistributives du modle franais

    Le principe de progressivit signifie que le taux moyen dimposition augmente mesure que le revenu des mnages crot. Toutefois lanalyse de la progressivit densemble et des proprits redistributives de notre modle social ne peut tre faite que globalement. Limite aux rflexions sur larchitecture des seuls prlvements (notamment le degr de progressivit, ltagement du barme), elle ignorerait lapport dcisif des prestations sociales (en particulier les allocations logement), elles-mmes finances par les prlvements, la redistribution des revenus et la rduction des carts de niveau de vie entre les mnages. Il convient donc de prendre en compte le systme socio-fiscal dans sa globalit avec une approche impts et prestations reverses aux mnages .

    Ainsi notre systme socio-fiscal assure une redistribution montaire5 importante par le biais de la fiscalit et des prestations6 :

    il parvient rduire de 40 % les carts de niveau en vie entre les 10 % des mnages les plus modestes et les 10 % les plus aiss7, comme le dtaille le dossier documentaire remis au groupe de travail. ;

    il rduit fortement la proportion de mnages aux trs faibles niveaux de vie : la proportion de mnages dont le niveau de vie annuel est infrieur 10 000 est respectivement de 17 % et 9 % avant et aprs redistribution.

    Au total, les prestations contribuent prs de 60 % la rduction des ingalits de niveau de vie et les prlvements hauteur de 40 % (essentiellement via limpt sur le revenu).

    Il faut galement prciser que cette analyse porte sur la rduction des ingalits de niveau de vie et non des ingalits de patrimoine. Sagissant des ingalits de revenus, des membres du groupe de travail ont prcis que les ingalits de revenus primaires rsultent dabord du chmage et de la prcarit davantage que de la distribution initiale des revenus salariaux, dont les carts tendent se rduire, et des revenus du capital. La rduction des ingalits ne se limite pas la politique fiscale et aux dispositifs socio-fiscaux de redistribution mais passe plus largement par une politique conomique oriente sur la promotion de lemploi et la rduction durable du chmage.

    5 Les conventions mthodologiques sont prcises dans le cadre des dossiers documentaires annexs au rapport et remis aux membres du groupe de travail. Les rsultats sont prsents dans la fiche sur la redistribution montaire opre par le systme socio-fiscal partir danalyses ralises sur la base du modle de micro-simulation Saphir (DG Trsor).

    6 Les prestations prises en compte intgrent les allocations logement, les prestations familiales, les minima sociaux et le RSA activit.

    7 Le systme socio-fiscal rduit le rapport inter-dcile de 42 %, de 6,1 3,5.

  • Rapport

    - 6 -

    La redistributivit du systme fiscal nest pas seulement verticale : elle comporte galement une dimension horizontale, permettant par exemple une redistribution entre les types de mnages (prise en compte des charges de famille).

    Le diagnostic na pu intgrer des considrations sur les modalits de prise en compte de lgalit entre les femmes et les hommes par le systme fiscal, sur lesquelles la dlgation aux droits des femmes et lgalit des chances entre les hommes et les femmes de lAssemble nationale a engag des travaux.

    Dans le temps imparti au groupe du travail, cette question, ainsi que la question plus gnrale de la place de la famille dans notre systme fiscal, nont pu tre examines en sance. Nanmoins des membres du groupe du travail ont rappel leur attachement au systme franais du quotient conjugal et familial, en rappelant les amnagements dj raliss du quotient familial8, cependant que dautres membres dfendaient au contraire une individualisation de limpt sur le revenu et la mise en place de crdits dimpt forfaitaires pour charges de famille (en substitution du quotient familial).

    Les conditions de mise en uvre de ces mesures et les transferts de charge fiscale associs nont pu tre tudis par le groupe de travail faute de temps. Une individualisation de limpt sur le revenu, cest--dire le passage dune imposition commune des couples maris ou pacss une imposition distincte de chaque conjoint ou partenaires de pacs, supposerait en effet de trancher certains pralables et questions juridiques (condition de rattachement des enfants, prise en compte de lobligation de secours et de direction matrielle de la famille au sein du mariage, rattachement des revenus non individualiss, rattachement des avantages fiscaux).

    1.1.2. La progressivit de limposition des revenus, qui repose essentiellement sur limpt sur le revenu, est relle

    1.1.2.1. Limposition des revenus ne constitue pas le seul prlvement pay par les mnages

    Les mnages acquittent diffrents types de prlvements obligatoires, comme prcis dans lencadr ci-dessous.

    Encadr 1 : Les prlvements obligatoires en France acquitts par les mnages

    Le dossier documentaire annex au rapport comporte un ensemble de fiches descriptives relatives aux prlvements obligatoires (PO) acquitts par les mnages dont les principaux rsultats sont prsents ci-dessous.

    On rappellera que lanalyse conomique ne distingue pas les prlvements obligatoires selon les redevables lgaux mais selon les assiettes taxes (consommation, travail, capital).

    Le total des prlvements obligatoires en France atteignait 913,5 Md en 2012, soit 45,0 % du PIB. Il

    8 Le plafond de lavantage fiscal procur par chaque demi-part denfant charge slve 1 500 compter de limposition des revenus de lanne 2013.

  • Rapport

    - 7 -

    comprend lensemble des impts et cotisations sociales prlevs par les administrations publiques et les institutions europennes9. Il se dcompose en impositions directes (comme limpt sur le revenu, limpt sur les socits, la CSG) qui reprsentent un peu plus dun tiers des PO, en impts indirects (comme la TVA et les accises) qui en constituent le quart, tandis que les cotisations sociales slvent prs de 40 % du total.

    On considre que les mnages acquittent plus du tiers des prlvements obligatoires (36,1 %), tandis que les entreprises installes en France acquittent un peu moins dun tiers des prlvements (31,3 %). Les impts indirects, qui reprsentent environ 25 % des prlvements, ne sont, en comptabilit nationale, conventionnellement pays ni par les mnages, ni par les entreprises.

    Rpartition des prlvements obligatoires par secteur en 2012

    Source : Insee, comptes nationaux, calculs DG Trsor. Dossier documentaire du groupe.

    Ces prlvements sont destins plusieurs types dadministrations publiques, finanant ainsi des politiques publiques diffrentes. LEtat peroit notamment lIR (2,9 % du PIB), limpt de solidarit sur la fortune (ISF : 0,2 % du PIB) ainsi que les droits de mutation titre gratuit (DMTG : 0,4 % du PIB). Les administrations de scurit sociale (ASSO) peroivent quant elles la CSG (4,5 % du PIB), les cotisations sociales la charge des salaris et des entreprises individuelles (5,6 % du PIB), la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS : 0,3 % du PIB) et lessentiel des prlvements sociaux (0,5 % du PIB pour les prlvements sociaux issus du capital). Les administrations publiques locales (APUL) se voient attribuer la taxe dhabitation (TH : 0,8 % du PIB) ainsi que la taxe sur le foncier bti (0,8 % du PIB pour la part estime acquitte par les mnages).

    Toutefois ce concept de PO direct sur les mnages ne tient pas compte de lincidence conomique de la fiscalit. Les impts indirects ne sont conventionnellement attribus aucun acteur conomique, mme sils sont acquitts en grande partie par les mnages consommateurs. En outre il n'est pas tenu compte des contreparties qui peuvent exister pour certains prlvements, dont les cotisations sociales.

    Sous ces limites mthodologiques, la part des prlvements acquitte par les mnages a cr depuis la fin des annes 1980, au dtriment notamment du poids de la fiscalit indirecte ; la part des impts reposant sur les entreprises tant reste globalement stable sur cette priode. Cette tendance sexplique dans un premier temps par un effet dnominateur puisque lensemble des prlvements obligatoires a cr, en valeur, plus rapidement que les impts indirects. Cette volution est galement en lien avec la cration en 1991 de la CSG et sa monte en charge depuis lors.

    Elle est rapprocher de la tendance gnrale la hausse des dpenses sociales, lie notamment au vieillissement de la population, en particulier laugmentation des dpenses consacres aux risques vieillesse et sant. Les pensions de retraites sont passes de 9,7 % du PIB en 1981 13,7 % en 2011. Les dpenses publiques de sant, qui stablissaient 6,8 % du PIB en 1981, en reprsentent 8,3 % en 2011.

    9 Avec une dduction des impts et des cotisations non recouvrs. Les prlvements obligatoires sont calculs partir des donnes de comptabilit nationale.

    En Md En % du total En % du PIB

    Prlvements obligatoires pays par les mnages 329,6 36,1% 16,2%

    Prlvements obligatoires pays par les entreprises 285,9 31,3% 14,1%

    Prlvements obligatoires pays par les administrations publiques 65,8 7,2% 3,2%

    Prlvements obligatoires pays par le reste du monde 5,0 0,6% 0,2%

    Impts indirects 227,1 24,9% 11,2%

    Total des prlvements obligatoires 913,5 100,0% 45,0%

  • Rapport

    - 8 -

    Par ailleurs, outre les effets de composition au sein des prlvements obligatoires, les impts indirects ont progress moins rapidement que lactivit : cette diminution sexplique notamment par lvolution de la structure des taux de TVA.

    Evolution de la rpartition des prlvements obligatoires par secteur

    Source : INSEE, comptes nationaux, calculs DG Trsor. Dossier documentaire du groupe.

    Compte-tenu des dlais et de notre champ danalyse, les travaux du groupe de travail nont port que sur limposition des revenus des mnages, notamment limpt sur le revenu (IR) et la contribution sociale gnralise (CSG).

    On se gardera doublier que les mnages supportent dautres prlvements, notamment indirects, qui sont in fine pays en grande partie par les mnages consommateurs, sur le patrimoine ou locaux ou cologiques.

    Au total, tous les mnages paient de limpt, au moins la TVA.

    Encadr 2 : Les effets de la TVA sur les mnages

    Les ingalits et la redistribution tant mesures en termes de revenu disponible, la TVA n'a pas d'impact direct sur les indicateurs standards d'ingalit. De ce point de vue, on ne peut pas considrer qu'elle a des effets redistributifs : sa charge pour chaque mnage varie en proportion du choix du niveau et de la structure de sa consommation.

    En moyenne, la TVA paye par un mnage augmente en absolu avec le niveau de vie car les dpenses de consommation croissent avec le revenu. Comme le taux d'pargne des plus aiss est en moyenne plus lev, elle reprsente une part moindre de leur revenu.

    Nanmoins, le taux de 5,5 % porte essentiellement sur les produits de premire ncessit qui reprsentent une part plus importante du panier de consommation des plus pauvres. Cela conduit introduire une lgre progression du taux effectif moyen de TVA sur la consommation en fonction du dcile de revenus.

    Ses effets anti-redistributifs supposs sont mal connus et devraient tre davantage tudis. Des

    0%

    5%

    10%

    15%

    20%

    25%

    30%

    35%

    40%

    1978 1983 1988 1993 1998 2003 2008

    Part dans l'ensemble des PO des ...

    PO entreprises PO mnages des impts indirects

  • Rapport

    - 9 -

    membres du groupe de travail ont soulign que la TVA serait par principe rgressive et anti-redistributive, cependant que dautres ont prcis que sa rgressivit ne serait observe que pour le dernier dcile (dont le taux dpargne est trs suprieur), rappelant en outre que cet impt na pas pour finalit la redistribution mais le rendement budgtaire afin de financer les services publics qui concourent la redistribution.

    Ces discussions soulignent le besoin de conduire des tudes approfondies sur les effets de la TVA sur les mnages pour poursuivre le travail de mise plat de la fiscalit.

    La fiscalit directe locale, par exemple pour la taxe dhabitation, repose sur une valeur thorique des locaux dhabitation10 qui constitue une mesure de la capacit contributive sans lien direct avec le revenu. Toutefois de nombreux allgements ou exonrations en fonction du revenu sont applicables pour la taxe dhabitation (ou la taxe foncire) et allgent la fiscalit locale pour les mnages modestes. Au total 42 % des mnages bnficient dun allgement de taxe dhabitation pour leur rsidence principale.

    1.1.2.2. La progressivit de limposition des revenus est relle

    Sur le plan strict des prlvements, la progressivit de limposition des revenus repose essentiellement sur limpt sur le revenu, fortement concentr sur le haut de la distribution des revenus, mais dont le produit et lassiette sont plus rduits que pour la contribution sociale gnralise (CSG). Ainsi le dernier dcile de revenu, soit les 10 % des foyers fiscaux les plus riches, acquitte 70 % de lIR pour 34 % du revenu imposable (cf. les tableaux ci-dessous). Toutefois dans les comparaisons internationales, lIR franais pse relativement moins dans le PIB, du fait de lexistence dune double imposition des revenus (CSG et IR) et de la grande concentration de lIR qui nest acquitt que par la moiti des foyers imposables11.

    La CSG, du fait de son caractre proportionnel, nest pas un prlvement progressif. Toutefois son absence de progressivit est attnue sous leffet des taux minors pour la CSG sur les revenus de remplacement et de taux plus levs sur les produits de placement et les revenus du patrimoine dont la distribution est elle-mme plus concentre sur les hautes tranches du barme de lIR. Par ailleurs, la CSG comporte davantage de proprits redistributives que les cotisations sociales puisquelle repose sur une assiette plus large que la masse salariale et intgre les revenus du capital.

    Au total, la consolidation de lensemble IR CSG, laquelle les membres du groupe de travail ont souhait procder, prsente un haut degr de progressivit (cf. tableau suivant), bien que la CSG prsente un caractre proportionnel et un rendement suprieur lIR. La consolidation de lIR et de la CSG montre que lensemble est rellement progressif : en effet le dernier dcile (3,6 M de foyers imposables dtenant 34 % du revenu imposable) concentre la moiti de limposition consolide IR-CSG.

    10 La taxe dhabitation est assise sur la valeur locative cadastrale des locaux dhabitation.

    11 En 2012 (imposition des revenus 2011), sur les 36,4 M de foyers fiscaux, 18,1 M ont t imposs, soit 49,8 %. Le nombre de foyers imposables a suivi une diminution tendancielle : en 1983 il tait de 64 %, il chute fortement en 1987 51 %, passe une premire fois sous la barre de 50 % en 1997 (49 %) et se stabiliser autour de ce niveau.

  • Rapport

    - 10 -

    Rpartition par dcile de revenu imposable de limpt sur le revenu et de la contribution sociale gnralise

    Borne infrieure du revenu imposable ()

    Borne suprieure du revenu imposable ()

    Nombre de contribuables

    Revenu imposable

    Impt sur le revenu

    CSG

    simule12

    Impt sur le revenu et CSG

    Md % Md % Md % Md %

    0 3 303 3 582 359 2,4 0 % -0,04 0 % 0,3 0 % 0,3 0 %

    3 303 8 153 3 610 733 21,6 3 % -0,41 -1 % 1,1 2 % 0,7 1 %

    8 153 11 446 3 644 061 35,9 4 % -0,67 -1 % 2,2 3 % 1,5 1 %

    11 446 14 303 3 654 117 47,3 6 % -0,32 -1 % 3,9 5 % 3,5 3 %

    14 303 17 092 3 620 963 56,7 7 % 0,95 2 % 4,8 6 % 5,8 4 %

    17 092 20 732 3 592 892 67,6 8 % 1,76 3 % 6,0 8 % 7,7 6 %

    20 732 26 288 3 633 289 85,3 10 % 2,85 5 % 7,8 10 % 10,7 8 %

    26 288 33 632 3 630 599 107,8 13 % 4,58 8 % 9,9 13 % 14,5 11 %

    33 632 47 030 3 619 048 142,7 17 % 8,37 15 % 13,2 18 % 21,6 16 %

    47 030 3 642 875 286,6 34 % 39,30 70 % 25,5 34 % 64,8 49 %

    Total 36 230 936 854,0 100 % 56,37 100 % 74,7 100 % 131,1 100 %

    Source : Direction de la lgislation fiscale. Fichier chantillon dfinitif des revenus 2011. Dossier documentaire.

    12 Le montant de CSG est reconstitu partir des dclarations de revenus dposes au titre de limpt sur le revenu. Il est dtermin sur une assiette reconstitue hors revenus exonrs d'IR et hors plus-values immobilires. Il nintgre pas la CSG peru au titre des activits non salaries (bnfices industriels et commerciaux, bnfices non commerciaux et bnfices agricoles). La CSG reconstitue reprsente 88% de la CSG constate en 2011.

  • Rapport

    - 11 -

    Rpartition du dernier dcile par centile de revenu imposable de limpt sur le revenu et de la contribution sociale gnralise

    Borne infrieure du revenu imposable

    Borne suprieure du revenu imposable

    Nombre de contribuables

    Revenu imposable

    Impt sur le revenu

    CSG simule Impt sur le revenu et CSG

    Md % Md % Md % Md %

    47 030 49 195 364 288 17,5 6 % 1,2 3 % 1,6 6 % 2,8 4 %

    49 195 51 652 364 288 18,4 6 % 1,3 3 % 1,7 7 % 3,0 5 %

    51 652 54 484 364 288 19,3 7 % 1,5 4 % 1,8 7 % 3,2 5 %

    54 484 57 910 364 288 20,5 7 % 1,6 4 % 1,9 7 % 3,5 5 %

    57 910 62 326 364 288 21,9 8 % 1,9 5 % 2,0 8 % 3,9 6 %

    62 326 68 060 364 288 23,7 8 % 2,2 6 % 2,2 9 % 4,4 7 %

    68 060 76 412 364 288 26,2 9 % 2,7 7 % 2,4 9 % 5,1 8 %

    76 412 89 764 364 288 30,0 10 % 3,6 9 % 2,7 11 % 6,3 10 %

    89 764 118 491 364 288 37,1 13 % 5,4 14 % 3,3 13 % 8,7 13 %

    118 491 364 288 72,1 25 % 17,9 45 % 6,1 24 % 23,9 37 %

    Total 3 642 875 286,6 100 % 39,3 100 % 25,5 100 % 64,8 100 %

    Source : Direction de la lgislation fiscale. Fichier chantillon dfinitif des revenus 2011.Dossier documentaire.

  • Rapport

    - 12 -

    Source : Direction de la lgislation fiscale. Dossier documentaire13.

    13 Lanalyse de la progressivit globale de lensemble impt sur le revenu (IR), prime pour lemploi (PPE) et contribution hauts revenus (CHR) pour les revenus dactivits des salaris est prsente sous la forme des graphiques suivants partir de cas-types (clibataire, couples maris, couples maris avec 2 enfants).

    -5000

    0

    5000

    10000

    15000

    20000

    25000

    30000

    35000

    40000

    45000

    50000

    55000

    60000

    65000

    70000

    75000

    80000

    85000C

    oti

    sati

    on

    d'i

    mp

    t

    IR-P

    PE

    +C

    HR

    (e

    n

    )

    Montant de salaire dclar (en ) - Revenus 2013

    Cotisation IR diminue de la PPE et majore de la contribution sur les hauts revenus

    Clibataire salari 1 part

    Mari salari 2 parts

    Mari salari 2 enfants 3parts

  • Rapport

    - 13 -

    1.1.2.3. La progressivit du systme fiscal connat des attnuations tous les niveaux de la distribution des revenus et des imperfections au milieu de la distribution des revenus en raison deffets de seuil

    1.1.2.3.1. Les limites la progressivit ont fait lobjet de mesures rcentes, notamment pour le haut de barme

    Les lments de diagnostic discuts au sein du groupe de travail mettent en lumire les limites de la progressivit le long de la distribution des revenus, mais pour des raisons trs diffrentes.

    En bas de la distribution des revenus, les prlvements fiscaux assis sur le revenu ont un caractre proportionnel puisquils sont constitus essentiellement de la CSG14, les foyers tant non imposables lIR compte-tenu du barme de limpt. La CSG contient toutefois des lments de progressivit du fait de lexistence dexonrations et de taux rduits au sein des revenus de remplacement sous condition de ressources (pensions ; allocations de chmage). Toutefois la progressivit en bas de la distribution des revenus doit sapprhender globalement et prendre en compte les prestations verses par le systme socio-fiscal qui contribuent de faon dterminante la redistribution (cf. les dveloppements ci-dessus).

    Pour lensemble des niveaux de revenus et, en particulier, en haut de la distribution des revenus, la progressivit des taux moyens dimposition est attnue par plusieurs facteurs.

    En premier lieu la composition des revenus des contribuables, partir du dernier dcile, comporte une fraction plus importante de revenus du patrimoine15 ; or les revenus du patrimoine sous soumis une fiscalit htrogne avec une fiscalit relativement leve dans le rgime de droit commun mais des rgimes drogatoires favorables lis certains types de revenus (plus-values mobilires et immobilires) ou un mode de dtention (pargne rglemente, PEA, assurance-vie). Les revenus du capital sont davantage soumis aux prlvements sociaux16 que les revenus du travail.

    14 La CSG contient toutefois des lments de progressivit avec lexistence dexonration et de taux rduits au sein des revenus de remplacement sous condition de ressources et de non imposabilit (pensions ; allocations de chmage).

    15 La proportion de revenus du patrimoine augmente globalement avec le revenu initial, et ce, tout particulirement en haut de la distribution. Elle reprsente entre 4 et 6 % des revenus initiaux des mnages des 8 dciles centraux, et 14 % des revenus du dernier dcile (soit plus du double de leur part dans les revenus du 9me dcile).

    16 Dans la sphre non fiscale, les revenus du capital ne font pas lobjet de cotisations sociales contributives ou non contributives, la diffrence des revenus dactivit.

  • Rapport

    - 14 -

    En second lieu, lexistence de dpenses fiscales rduit lassiette de lIR ou le montant de limpt. Du fait de la progressivit de lIR, les dpenses fiscales qui prennent la forme dexonrations, de dductions du revenu global ou dabattements procurent un avantage croissant avec le revenu et rduisent leffet de la progressivit de limpt. A linverse, les dpenses fiscales prenant la forme de rduction ou de crdit dimpt rduisent la cotisation dimpt rsultant de lapplication du barme sans porter directement atteinte la progressivit de limpt. Toutefois, leffet des rductions et crdits dimpt est attnu par le plafonnement global des avantages fiscaux.

    Encadr 3 : Les dpenses fiscales en faveur des mnages

    La prparation du projet de loi de finances pour 2015 sera loccasion de poursuivre la dmarche, engage pour le PLF 2014, dvaluation des dpenses fiscales dans un objectif de simplification et de rationalisation, en particulier pour les dispositifs jugs les moins efficaces ou efficients.

    Les dpenses fiscales en faveur des mnages sur limpt sur le revenu reprsentent prs de 35 Md defforts publics

    A des fins dincitation conomique ou dquit sociale, les rgles dimposition ont toujours connu des drogations afin dallger la charge fiscale de certaines catgories de contribuables ou doprations. Ces rgimes fiscaux drogatoires reprsentent des charges pour le budget de lEtat, au mme titre que les dpenses budgtaires.

    Les dpenses fiscales (aussi appeles niches fiscales ) sanalysent comme des dispositions lgislatives ou rglementaires dont la mise en uvre entrane pour lEtat une perte de recettes et donc, pour les contribuables, un allgement de leur charge fiscale par rapport ce qui serait rsult de lapplication de la norme, cest--dire des principes gnraux du droit fiscal franais . Toute mesure impliquant une perte de recettes pour le budget de lEtat nest donc pas une dpense fiscale : qualifier une mesure de dpense fiscale suppose de se rfrer une lgislation de base laquelle elle drogerait.

    Les dpenses fiscales prennent des formes varies :

    - la rduction dimpt (RI) diminue le montant de limpt (p.e. RI pour services la personne) ;

    - le crdit dimpt (CI) est galement une somme venant diminuer limpt mais, la diffrence dune RI, si cette somme est suprieure limpt d, la diffrence est rembourse au contribuable (p.e. prime pour lemploi) ;

    - lexonration consiste soustraire limpt des lments de son assiette (p.e. exonration des allocations familiales) ;

    - labattement consiste ne soumettre limpt quune fraction dun lment de son assiette (p.e. abattement de 10% sur les pensions) ;

    - le taux rduit dimposition (p.e. prlvement forfaitaire libratoire de 7,5% pour lassurance-vie) ;

    - dautres dispositifs, par exemple une demi-part de quotient familial drogatoire, telle celle accorde aux vieux parents (limpt est calcul de manire avantageuse).

    Le plafonnement global limite lavantage en impt cumul retir de plusieurs dispositifs incitatifs

    Afin dviter que le cumul davantages fiscaux ne rduise la progressivit de limpt sur le revenu au-del de ce que peut justifier lobjectif dintrt gnral propre chaque avantage, un plafonnement global des avantages fiscaux caractre incitatif ou lis un investissement a t mis en place compter de limposition des revenus de lanne 2009 par larticle 91 de la loi de finances pour 2009. En vertu de ce mcanisme, le montant cumul de ces avantages fiscaux ne peut pas procurer une

  • Rapport

    - 15 -

    rduction du montant de l'impt sur le revenu suprieure une certaine somme. La fraction des avantages fiscaux dpassant ce plafond est perdue pour le contribuable.

    Le plafonnement global a connu plusieurs modifications depuis 2009. Initialement fix 25 000 majors de 10 % du montant du revenu imposable, ce plafonnement a t progressivement rduit. Le plafond est aujourdhui gal 10 000 . Il est cependant major 18 000 pour les avantages fiscaux lis aux investissements outre-mer ainsi quaux souscriptions au capital de socits de financement du cinma et de laudiovisuel (SOFICA).

    Le plafonnement global vise avant tout viter que les contribuables ne rduisent exagrment, en multipliant le recours aux niches fiscales, le montant de leur impt. Il contribue donc indirectement limiter le cot des niches fiscales.

    Le bnfice net des dpenses fiscales est rparti sur lensemble de la distribution des revenus

    Les effets des dpenses fiscales varient selon le niveau de revenu des mnages, mme si lensemble des mnages bnficient des niches, quel que soit le dcile de revenus auxquels ils appartiennent. Le bnfice que les mnages tirent des dpenses fiscales est ainsi globalement proportionnel leur revenu. Apprci en valeur absolue, il augmente avec le niveau de revenu : 36% du total des niches (hors revenus exonrs) bnficient aux contribuables appartenant au dernier dcile de la rpartition des revenus. Du fait de la progressivit de lIR, cest particulirement le cas pour les dpenses fiscales rduisant lassiette de limpt, procurant un bnfice croissant avec le niveau de revenu. A linverse, les rductions et crdits dimpt, qui procurent un avantage dont le montant est indpendant du revenu17, ne prsentent pas cette caractristique.

    Enfin, la dductibilit partielle de la CSG, qui rduit lassiette de lIR, a des effets complexes (cf. lencadr infra).

    Encadr 4 : Les effets complexes de la dductibilit partielle de la CSG de lassiette de limpt sur le revenu

    La contribution sociale gnralise (CSG), cre par la loi de finances pour 1991 et affecte au financement de la scurit sociale, est progressivement monte en puissance. Aujourdhui, la CSG est partiellement dductible de lassiette de limpt sur le revenu. La part dductible dpend de la catgorie de revenu, comme prcis ci-dessous.

    Les diffrents taux de CSG

    Type de CSG Taux de CSG Taux de CSG dductible

    Taux de CSG non

    dductible

    Revenus dactivit 7,5 % 5,1 % 2,4 %

    Revenus de remplacement - pensions (taux plein) 6,6 % 4,2 % 2,4 %

    Revenus de remplacement - chmage (taux plein) 6,2 % 3,8 % 2,4 %

    Revenus de remplacement pensions ou chmage (taux rduit)

    3,8 % 3,8 % 0,0 %

    Capital 8,2 % 5,1 % 3,1 %

    17 Le revenu nest pas pris en compte sauf exceptions : ainsi le calcul de la PPE tient compte du revenu dactivit ; certains crdits dimpt sont rservs aux mnages modestes et moyens (PPE, crdit dimpt dveloppement durable dans certaines situations).

  • Rapport

    - 16 -

    La dductibilit de la CSG conduit une moindre recette dimpt sur le revenu estime 10,5 Md en 2013 par rapport une situation o aucune CSG ne serait dduite de lassiette de limpt sur le revenu.

    Du fait de la progressivit du barme de limpt sur le revenu, lconomie dimpt lie la dductibilit de la CSG est croissante avec le revenu. La baisse de taux moyen est la plus forte pour les foyers du dernier dcile de revenu dclar par unit de consommation (il diminue de 1,1 point dans ce cas).

    Cependant, lconomie dimpt lie la dductibilit de la CSG est plus importante en part du revenu pour les contribuables situs au milieu de la distribution des revenus, la limite de limposabilit lIR, que pour les suivants, du fait de linteraction entre la prime pour lemploi, la dcote et les seuils de non-imposabilit.

    Cette valuation ne tient compte que de leffet direct sur limpt sur le revenu. En effet, la CSG non dductible est intgre dans le revenu fiscal de rfrence (RFR). Or celui-ci sert au calcul de certaines prestations sociales (les allocations logement et les prestations familiales sous condition de ressources notamment) et lligibilit plusieurs dispositifs de dgrvement ou dexonration de taxes locales (taxe dhabitation, taxe foncire). Enfin le taux rduit de CSG sur les revenus de remplacement est accord sous condition de non-imposabilit.

    Des mesures rcentes en matire de fiscalit des mnages sont alles dans le sens dun renforcement de la progressivit de limposition des revenus.

    Il sagit principalement de lapplication du barme de limpt sur le revenu aux intrts, aux dividendes et aux gains de cession de valeurs mobilires, de labaissement du plafond du quotient familial (lavantage fiscal est dsormais limit 1 500 par demi-part supplmentaire), de la baisse de la dductibilit de la CSG sur les revenus du capital (de 5,8 5,1 points), de la cration dune tranche 45 % et du maintien de la contribution exceptionnelle pour les hauts revenus cre en 2011, de labaissement du plafonnement global des avantages fiscaux tirs des niches fiscales 10 000 , de la diminution du plafond de labattement pour frais professionnels et des diffrentes mesures dlargissement de lassiette de lIR.

    1.1.2.3.2. La progressivit est cependant dforme au milieu de la distribution des revenus

    Au milieu de la distribution des revenus, la progressivit de limposition des revenus est imparfaite au sens o elle ne suit pas une trajectoire linaire du fait de la dcote de limpt sur le revenu et de lexistence deffets de seuil.

    Le franchissement dun seuil peut provoquer des ressauts dimposition pour certains mnages aux revenus moyens ou la perte de certains allgements fiscaux et conduire une baisse du revenu disponible (cf. ci-dessous).

    Ainsi si globalement la progressivit de limposition des revenus est assure, lexamen de situations particulires montre lexistence deffets de seuil, qui combinent des phnomnes fiscaux et sociaux. Ces difficults dpassent la seule sphre fiscale et concernent lensemble du systme socio-fiscal. Lamlioration de la progressivit de limposition des mnages pourrait passer aujourdhui prioritairement par lattnuation de ces effets de seuil, ce qui a conduit le groupe y consacrer une large part de ses travaux pour identifier les voies dune progressivit plus linaire de limposition des revenus et renforcer lquit de limposition des mnages.

  • Rapport

    - 17 -

    1.1.3. Plus globalement, la cohrence du systme socio-fiscal est affecte par lexistence deffets de seuil multiples et de potentielles dsincitations lactivit qui ont rendu illisible le bas de barme

    1.1.3.1. Les effets de seuil globaux sont gnrs par les interactions complexes entre les prestations et les prlvements

    Lapprciation de la cohrence du systme socio-fiscal est complexe puisquil faut tenir compte des interactions nombreuses entre dune part une multitude de prestations, qui peuvent tre verses sous condition de ressources ou de statut et dpendre des configurations familiales, et dautre part les diffrents prlvements acquitts par les mnages.

    En faisant systme des prestations et des impositions, on peut apprcier la progressivit et la cohrence densemble du systme :

    ses proprits redistributives dpendent de sa capacit rduire par des transferts montaires (impts et prestations) les carts de niveau de vie, comme nous lavons prsent ci-dessus ;

    ses proprits incitatives reposent sur sa capacit assurer une progression du revenu disponible selon une trajectoire rgulire, sans ressauts dimposition et effets de seuil, pour fournir des incitations continues lactivit. On peut ainsi mesurer pour un revenu donn, la part des revenus supplmentaires qui sera capte par le systme socio-fiscal18, intgrant leffet des prestations sociales et des prlvements. Les valuations menes montrent les volutions erratiques de la progressivit en bas de la distribution des revenus suivant les configurations familiales et les niveaux de revenu. Ces lments sont dvelopps au point 2.2.4. ci-aprs et sont prsents dans le dossier documentaire figurant en annexe.

    Ces interactions complexes peuvent ainsi tre lorigine deffets de seuil et de ressauts dimposition en bas et au milieu de la distribution des revenus du fait de larticulation des prestations sociales dcroissantes avec les ressources (effet des aides au logement notamment) et des dispositifs fiscaux en bas de barme (entre dans le barme de limpt sur le revenu, modalits dattribution de certains allgements fiscaux, cf. ci-dessous).

    Ces analyses, mme robustes, sont ncessairement toujours partielles et ne tiennent compte que des principales prestations montaires, sans intgration des droits connexes, extrmement variables, et des aides sociales locales ou des prestations verses en nature aux mnages (en matire par exemple de sant et dducation), en raison du choix du contrefactuel19. Pour faciliter le pilotage de toutes rformes fiscales, il convient damliorer lapprhension globale du systme socio-fiscal pour amliorer la comprhension des interactions entre prlvements et prestations, en amliorant notre connaissance du fonctionnement des aides locales et des droits connexes. La redistribution non montaire doit pouvoir galement tre mieux apprhende.

    18 Le dossier documentaire comporte dans les fiches relatives aux liens entre revenus disponibles et revenus dactivit des tableaux prsentant la dcomposition du revenu disponible suivant plusieurs configurations familiales et pour diffrents niveaux de salaires. Ils indiquent aussi, pour illustrer les incitations laugmentation de lactivit, la hausse de revenu obtenue en gagnant 100 de revenu brut supplmentaire et les effets sur les prestations et les prlvements.

    19 Pour valuer de faon pertinente la redistribution effectivement opre par le systme franais dassurance maladie, il faudrait dfinir le contrefactuel, cest--dire la situation en labsence de ce systme : on peut difficilement envisager quil ny aurait aucune assurance maladie. Il pourrait y avoir un systme entirement priv,

  • Rapport

    - 18 -

    1.1.3.2. La dformation de la progressivit de lIR en bas de barme et les effets de seuil fiscaux sexpliquent par la superposition de dispositifs spcifiques en bas de barme, rsultats dune sdimentation historique

    Lentre dans le barme de limpt sur le revenu est peu lisible pour les mnages. La dcote dforme le barme progressif pour les contribuables faiblement imposables.

    Institue en 1981 pour retarder lentre dans le barme de lIR des clibataires, la dcote a t conue comme le pendant du quotient familial pour les couples. En 1986, la dcote a t tendue aux couples, sans doublement de son montant, afin dallger leur impt. Aujourdhui, 12 millions de foyers en bnficient pour un cot de 2 Md. Si la dcote a lavantage de retarder lentre dans le barme de lIR, elle a aussi pour corollaire une entre plus brutale dans limposition un taux marginal plus lev (cf. annexes techniques).

    Ainsi le seuil dentre effective dans le barme de lIR est distinct du seuil de la premire tranche 5,5 % (cette dernire sapplique normalement pour un revenu imposable annuel dpassant 6 011 pour un clibataire, 12 022 pour un couple et 15 028 pour un couple avec un enfant). Du fait de la dcote et du seuil de mise en recouvrement, le premier revenu net rellement imposable est de 12 353 pour des personnes clibataires et 21 928 pour les couples avec un enfant20, soit des niveaux proches ou suprieurs celui du seuil dapplication de la tranche 14 %.

    Les modalits dattribution dun certain nombre dallgements fiscaux ou sociaux concentrs sur les mnages susceptibles de bnficier de la dcote, peuvent induire des ressauts dimposition. Ils sont provoqus par le franchissement dune barrire, qui peut sexprimer en seuil dimposabilit limpt sur le revenu, en seuil de revenu fiscal de rfrence ou en cotisation dimpt d, et peuvent entraner une perte de pouvoir dachat significative, dautant plus que les dispositifs concerns peuvent retenir un seuil commun.

    Ces effets de seuil sont diffus et peuvent se cumuler :

    en bas de barme de lIR, plusieurs dispositifs dforment le barme progressif et sont lorigine deffets de seuil (abattement pour les personnes ges ou invalides, seuil de mise en recouvrement), bien que cette sdimentation, pour chacun de ses dispositifs, trouve des explications historiques ;

    le caractre progressif de la CSG sur les revenus de remplacement (pensions principalement) conduit deux effets de seuil. Laugmentation du revenu fiscal de rfrence du contribuable, au-del dun certain plafond, conduit une perte de lexonration de CSG et de CRDS. Devenir imposable lIR fait ensuite perdre le bnfice du taux rduit de CSG et lexonration de la contribution additionnelle de solidarit pour lautonomie (CASA) ;

    par exemple. On valuerait alors la redistribution opre par rapport ce systme, et les conclusions de cette analyse seraient ncessairement contingentes ce contrefactuel retenu.

    20 Lorsque le contribuable bnficie de labattement en faveur des personnes ges, le seuil de revenu au-del duquel il devient imposable est suprieur (14 631 ou si les deux membres du couple ont plus de 65 ans, 21 254 ).

  • Rapport

    - 19 -

    dautres effets de seuil existent en matire de fiscalit directe locale, puisque le bnfice de plusieurs dispositifs dallgement est subordonn au non dpassement de plafonds de revenu fiscal de rfrence. Les exonrations de taxe dhabitation (TH), de taxe foncire sur les proprits bties (TFPB) et de contribution laudiovisuel public (CAP) des personnes conomiques faibles sont perdues lorsque les plafonds de revenu fiscal de rfrence sont dpasss. Le dispositif de plafonnement de la taxe dhabitation bnficie aux contribuables dont le revenu fiscal de rfrence ne dpasse pas des plafonds plus levs et assure une progressivit de la taxe dhabitation en fonction du revenu.

    A ces effets de seuil multiples sajoute une complexit dapplication des dispositifs dallgements fiscaux ou sociaux. Le Dfenseur des droits a transmis aux prsidents du groupe de travail une tude sur la multiplicit de ces dispositifs en matire de fiscalit locale, qui induisent des diffrences de traitement en fonction de lge voire du statut (invalides). En outre, lexistence de dispositions particulires pour les bnficiaires de certaines aides sociales, bien que ninduisant pas de relles diffrences de traitement revenu gal, est susceptible de nuire lintelligibilit de la fiscalit locale pour les contribuables.

    1.2. Objectifs et perspectives pour une remise plat : renforcer lquit de notre systme socio-fiscal, o se combinent et sentrechoquent les effets des dispositifs sociaux et fiscaux, et sattaquer prioritairement aux effets de seuil en bas de barme

    1.2.1. Conforter la progressivit densemble du systme socio-fiscal et renforcer son quit, ce qui nimplique pas forcment de conduire des rformes globales et peut passer dans un premier temps par des rformes plus cibles

    1.2.1.1. Les rformes structurelles comme une fusion progressive de lIR et de la CSG, ne sont pas taboues mais comportent toujours des risques et des transferts

    Des rformes structurelles pourraient rencontrer des enjeux dacceptabilit, du fait des transferts potentiellement importants entre contribuables, tout au long de la distribution des revenus, quelles pourraient gnrer.

    La question de la fusion progressive de limpt sur le revenu (IR) et de la contribution sociale gnralise (CSG) nest pas taboue dans le cadre dune dmarche de remise plat mais comporterait des risques et des transferts et complexifierait le pilotage des finances sociales.

    On rappellera que la coexistence de deux impositions sur le revenu recouvre en ralit deux impts trs diffrents dans leur logique constitutive, puisquelle concerne un impt ancien (lIR) peru au bnfice de lEtat et un impt rcent (la CSG), affect au financement de la protection sociale afin dlargir sa base de financement (en substitution aux cotisations sociales) et tirer les consquences de luniversalisation croissante de la protection sociale.

  • Rapport

    - 20 -

    Encadr 5 : LIR et la CSG : des contextes historiques bien spcifiques et des logiques de financement bien diffrentes

    LIR et la CSG ont t crs dans des contextes diffrents et nont pas le mme affectataire.

    A la diffrence de la CSG, limpt sur le revenu est un impt ancien issu dune pluralit de rformes depuis lintroduction de limpt sur le revenu par les lois du 15 juillet 1914 (loi qui cre un impt gnral sur le revenu) et du 31 juillet 1917 (loi qui cre des impts cdulaires). Les principales caractristiques de limpt sur le revenu actuel nont t fixes quau dbut de la Vme Rpublique, sous la forme dun impt unique sur le revenu global des mnages, caractre progressif et personnalis, prenant en compte les charges de famille travers le quotient familial21 et affect au budget de lEtat.

    La CSG a t cre par la loi de finances du 30 dcembre 1990, dans un contexte dvolution du mode de financement de la scurit sociale. Il sagissait dadapter la notion classique de contributivit des cotisations sociales aux volutions, dune part, de la structure des revenus (part croissante des revenus de remplacement et des revenus du capital dans la structure du revenu des mnages) et, dautre part, de certaines branches de la scurit sociale, marque par une universalisation de laccs aux prestations sociales. Lextension progressive de la CSG depuis sa cration sest aussi accompagne de ladossement dautres prlvements sociaux22 sur une assiette proche. Affecte aux branches de la scurit sociale et aux organismes concourant son financement, la CSG comporte quatre contributions distinctes : la premire sur les revenus dactivit et de remplacement, la seconde sur les revenus du patrimoine, la troisime sur les revenus de placement, la quatrime sur les produits des jeux.

    LIR est un impt progressif et familialis tandis que la CSG est essentiellement proportionnelle et individualise. Limpt sur le revenu est d par le foyer fiscal, non par lindividu, sur lensemble de ses ressources. Le calcul de limpt sur le revenu est ainsi bas, dune part, sur un quotient conjugal qui reflte la situation de famille du contribuable (personne seule ou place dans une situation lgale dunion mariage ou pacs), puis sur un quotient familial tenant compte des personnes charge du foyer (enfants et autres personnes charge sous certaines conditions). En outre, limpt sur le revenu est progressif, suivant un barme comportant actuellement cinq tranches (hors la tranche taux zro).

    Depuis 2011, sy ajoute une contribution exceptionnelle sur les hauts revenus assise sur le revenu fiscal de rfrence (3% entre 250 000 et 500 000 et 4 % au-del pour un clibataire ; ces montants sont doubls pour un couple).

    Tableau 1 : Barme de lIR 2014 sur les revenus 2013 (par part de quotient familial)

    Tranche Taux

    jusqu 6 011 0% de 6 012 11 991 5,5 % de 11 992 26 631 14% de 26 632 71 397 30% de 71 398 151 200 41% plus de 151 200 45%

    La CSG est un prlvement proportionnel et individualis. Toutefois la proportionnalit de la CSG est attnue par :

    - sa non-dductibilit partielle de lIR ( hauteur de 2,4% pour les revenus dactivit et les revenus

    21 Le quotient familial a t introduit en 1948 pour la deuxime composante de limpt sur le revenu (la surtaxe progressive).

    22 La contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), assise sur lassiette de la CSG largie la marge et les prlvements sociaux sur les revenus du capital.

  • Rapport

    - 21 -

    de remplacement assujettis au taux normal, et 3,1% pour les revenus du patrimoine et de placement), qui lui donne une dimension progressive ;

    - lexistence de taux diffrents raison du type de revenus : 7,5 % pour les revenus dactivit et assimils (salaires, primes, etc.) ; 8,2 % pour les revenus du patrimoine et de placement (rentes viagres, plus-values, etc.)

    conduisant un taux global de prlvements sociaux de 15,5% compte tenu de leur assujettissement aux autres contributions et prlvements sociaux (CRDS, Prlvement social, contribution additionnelle, Prlvement de solidarit) ;

    9,5 % pour les revenus du jeu 23; 6,2 ou 6,6 % pour les revenus de remplacement (pensions de retraite, allocations chmage,

    principalement). - lexistence de taux minors au sein des revenus de remplacement:

    La pension de retraite ou d'invalidit est exonre de CSG si le bnficiaire peroit un avantage vieillesse ou d'invalidit non contributif, attribu sous condition de ressources, ou en-de dun seuil de revenu fiscal de rfrence. Si le bnficiaire est au-dessus de ce seuil, mais que le montant de son impt sur le revenu est infrieur 61 , la CSG est alors prleve au taux rduit de 3,8 %.

    Les allocations de chmage sont exonres dans le cas o le prlvement de la CSG ferait baisser le montant net de l'allocation en dessous du Smic brut ou si le revenu fiscal de rfrence ne dpasse pas un seuil. Si le bnficiaire est au-dessus de ce seuil, mais que le montant de son impt sur le revenu est infrieur 61 , la CSG est prleve au taux rduit de 3,8 %.

    LIR et la CSG ont galement des rgles dassiette distinctes qui confrent la CSG une assiette plus large que celle de lIR.

    Limpt sur le revenu est un impt global assis sur la totalit des revenus dont disposent les personnes physiques au cours dune anne dtermine laquelle sapplique un barme unique dimposition.

    Sauf exception, il est fait masse de toutes les catgories de revenus pour dterminer un revenu net global, en imputant le cas chant les dficits constats dans certaines catgories de revenus. Par ailleurs, certaines dpenses personnelles du foyer fiscal sont prises en compte soit sous la forme de charges dductibles du revenu global (par exemple les pensions alimentaires verses en vertu dune dcision de justice ou au titre de lobligation alimentaire) ou sous la forme de rductions ou de crdits dimpt.

    Limpt sur le revenu se caractrise toutefois par une assiette rduite aux diffrentes tapes de sa dtermination par de nombreux mcanismes (exonrations, abattements et dductions), considrs ou non comme des dpenses fiscales.

    La CSG bnficie dune assiette plus large que celle de lIR. En effet la substitution de la CSG sur les revenus dactivit des cotisations sociales a conduit, pour les salaris, retenir comme assiette le revenu brut, intgrant donc les cotisations sociales la charge des redevables, et non, comme pour lassiette de limpt sur le revenu, le revenu net de cotisations sociales. Les avantages accords par lemployeur en complment la rmunration principale, exempts de cotisations sociales et parfois dimpt sur le revenu ont par ailleurs t intgrs lassiette de la CSG : par exemple lintressement, la participation, ainsi que les gains reprsents par les attributions de stock-options et les attributions gratuites dactions (au titre des revenus du capital), les avantages de retraite droits alatoires financs par lemployeur, dits retraites-chapeaux (comme revenus de remplacement), ou certaines formes de revenus tels que les indemnits perues par les lus.

    Lgalit de traitement entre salaris et non-salaris a conduit asseoir galement la CSG sur les revenus dactivit des non-salaris sur leur revenu brut des cotisations sociales, la diffrence de ces dernires qui sont assises sur une assiette nette des cotisations sociales payes lanne de perception du revenu sur lequel elles sont assises.

    23 La CSG sur les jeux nest pas assise sur les revenus des jeux mais sur une fraction du produit brut des jeux ou, pour les casinos, des sommes joues.

    http://vosdroits.service-public.fr/particuliers/F17585.xhtml#R1081http://vosdroits.service-public.fr/particuliers/F2300.xhtml

  • Rapport

    - 22 -

    Par ailleurs, lassiette de la CSG sur les revenus des non-salaris ne peut, la diffrence de celle de lIR, tre rduite par la dduction des dficits des exercices antrieurs ( lexception des exploitants agricoles optant pour le calcul de leurs cotisations sous la forme dune moyenne triennale de leurs revenus, mcanisme permettant de fait dimputer des dficits).

    Les assiettes respectives de lIR et de la CSG diffrent donc pour chacune des catgories de revenus.

    Une fusion consisterait en la cration dune imposition sur le revenu unique qui aurait vocation se substituer lensemble des impositions de toute nature pesant sur le revenu.

    Sa configuration dpendrait largement des objectifs recherchs par le lgislateur, quil sagisse du degr de redistribution verticale (progressivit) ou horizontale (prise en compte de la composition familiale et conjugale), du niveau et du flchage du rendement budgtaire (recettes des rgimes de scurit sociale, budget de lEtat) ou de larticulation avec les dispositifs de soutien au pouvoir dachat des mnages modestes (RSA activit et PPE).

    Le rapport remis au Parlement sur les conditions de mise en uvre dune fusion progressive de lIR et de la CSG, qui a t transmis aux membres du groupe de travail, montre que cette fusion de deux impts, obissant des rgles de territorialit, dassiette et de liquidation diffrentes, serait possible mais sous des conditions assez fortes. Le nouvel impt devrait respecter les rgles constitutionnelles qui lui imposeraient notamment dtre global, progressif et de prendre en compte les revenus du foyer. La fusion serait complexe mener du fait notamment des diffrences dassiette. Elle ncessiterait une mise en uvre par tapes et une rflexion approfondie sur la gnralisation du rgime du prlvement la source. Elle saccompagnerait ncessairement dimportants effets redistributifs entre contribuables. Elle soulverait enfin de lourds enjeux tant budgtaires que de pilotages des finances sociales. En effet, elle aboutirait crer un impt plusieurs finalits, ayant la fois une fonction redistributive importante, une fonction de financement des dpenses gnrales de lEtat et une fonction de financement des dpenses sociales.

    La question de llargissement de l'assiette de limposition des revenus, avec lexamen de la faisabilit technique et juridique d'une fusion des assiettes de l'impt sur le revenu et de la contribution sociale gnralise, sera examine par le Conseil des prlvements obligatoires la demande de la commission des finances du Snat24.

    Une transformation de tout ou partie des CSG en un ou plusieurs prlvements progressifs supposerait de respecter la jurisprudence constitutionnelle et, par consquent, de tenir compte de lensemble des ressources du foyer du redevable (cf. la dcision du Conseil constitutionnel portant sur la censure de la ristourne de CSG25) et pourrait de ce fait exposer au risque dune complexification importante des prlvements sociaux, dont lun des mrites actuels est la simplicit.

    24 La commission des finances du Snat a demand au Conseil des prlvements obligatoires de raliser cette tude, en application de larticle L. 351-3 du code des juridictions financires.

    25 Dcision n 2000-437 DC du 19 dcembre 2000 sur la loi de financement de la scurit sociale pour 2001.

  • Rapport

    - 23 -

    Si un accroissement de la progressivit de limposition du revenu tait recherch, des mesures dlargissement de lassiette sont possibles. Elles supposeraient toutefois dajuster le barme de lIR pour assurer la neutralit globale de ces mesures sur le taux de prlvements obligatoires, ce qui renvoie ncessairement une rforme dampleur. Ainsi la suppression de la dductibilit partielle de la CSG ou une volution du quantum de CSG dductible devrait tre accompagne dune correction corrlative du barme de lIR et des seuils de revenu fiscal de rfrence, intervenant dans loctroi davantages fiscaux ou sociaux (le revenu fiscal de rfrence augmenterait pour tous les contribuables), afin de limiter autant que possible les effets en cascade et les effets de transfert potentiellement importants entre les contribuables.

    De faon gnrale, lacceptabilit de rformes fiscales structurelles, eu gard limportance sans doute difficilement soutenable des transferts quelles gnreraient doit tre apprcie au regard de notre trajectoire de prlvements obligatoires et de notre capacit budgtaire rduire les prlvements portant sur les mnages pour conduire des rformes.

    Il faut aussi rappeler que des rformes qui se focaliseraient sur la progressivit strictement fiscale ne valoriseraient pas les caractristiques du systme socio-fiscal franais de redistribution qui repose largement sur les prestations sociales.

    1.2.1.2. Des mesures cibles sur le bas de barme sont souhaitables pour renforcer lquit du systme

    Des mesures plus cibles mais pouvant poursuivre les mmes objectifs de progressivit que des rformes plus radicales de notre systme fiscal, pourraient tre envisages, sans prjuger des finalits qui seraient assignes ces rformes.

    Au vu des lments de diagnostic prsents ci-dessous et des mesures rcentes prises en matire de fiscalit des mnages, la priorit pourrait plutt porter sur le ramnagement des dispositifs fiscaux en bas de barme qui peuvent gnrer des effets de seuil et un renforcement des dispositifs intervenant en soutien au pouvoir dachat des mnages modestes.

    1.2.2. Lisser les effets de seuil du systme actuel pour accrotre lquit du systme fiscal et le consentement de limpt

    Lexercice de mise plat de notre systme fiscal a mis en avant la dformation du barme progressif de limpt sur le revenu et lexistence deffets de seuil qui affectent sa lisibilit et le consentement limpt pour les contribuables en bas de barme, quils disposent de revenus dactivit ou dautres types de revenus comme les pensions. Ces mmes effets de seuil complexifient aussi toute perspective de rforme du systme fiscal car une modification mme marginale peut entraner des effets en cascade et des transferts indirects significatifs entre contribuables.

    Lattnuation des effets de seuils et la clarification des critres dattribution davantages fiscaux et sociaux serait ainsi partie intgrante dune politique de simplification de notre systme fiscal. Elles pourraient passer par ladoption dun principe gnral dorganisation et plusieurs mesures cibles.

  • Rapport

    - 24 -

    Le revenu fiscal de rfrence (RFR)26, qui reflte mieux la capacit contributive des mnages que la cotisation dimpt sur le revenu ou la non-imposabilit, pourrait devenir progressivement lunique rfrence pour loctroi dun avantage fiscal ou social se fondant sur des critres de ressource. Dans un souci dquit, il devrait tre le plus exhaustif possible. Afin de disperser les effets de seuil et dviter les cumuls, il serait opportun de retenir des seuils diffrents de RFR suivant les dispositifs de faveur concerns.

    Des mesures cibles de lissage des effets de seuil pour les principaux dispositifs concerns pourraient tre envisages, quil sagisse des effets de labattement en faveur des personnes ges pour limpt sur le revenu27, du taux rduit de CSG sur les revenus de remplacement et de la simplification des dispositifs dallgement de taxe dhabitation28, comme dvelopp dans lencadr ci-dessous.

    Encadr 6 : Les pistes possibles pour lisser les principaux effets de seuils du systme fiscal

    Pour lisser les effets de seuil identifis, les dispositifs concerns pourraient tre amnags par la mise en place dun systme de progressivit de lavantage fiscal, quil sagisse dun abattement, dune exonration ou dun taux rduit. Deux variantes peuvent tre envisages :

    un systme entirement progressif faisant varier lavantage fiscal de manire linaire entre le point dentre (avantage maximum) et le point de sortie (avantage nul). Ainsi, au lieu dtre forfaitaire, labattement en faveur des personnes ges en matire dIR pourrait tre dcroissant avec le revenu. De mme, le taux de CSG sur les revenus de remplacement pourrait voluer de manire linaire entre 0 et 6,6% en fonction du RFR du foyer ;

    un systme plus proche de lexistant, fond sur lclatement de leffet de seuil par la modulation de lavantage en fonction du niveau de revenu. A cet gard, labattement en faveur des personnes ges pourrait tre modul au niveau des seuils actuels de manire lisser le passage de labattement plein labattement rduit et de ce dernier la perte dabattement. Sagissant de la CSG sur les revenus de remplacement, linstitution dun taux intermdiaire pourrait tre envisage.

    Si ces solutions prsentent lavantage damliorer la progressivit des dispositifs et, plus largement, du systme fiscal, la lisibilit de ce dernier pour les contribuables pourrait aussi en tre affecte du fait de nouveaux lments de complexit.

    26 Indiqu sur lavis dimposition ou de non-imposition envoy au contribuable, le revenu fiscal de rfrence est dfini au IV de larticle 1417 du CGI. Il permet dapprhender la plupart des ressources effectivement perues par un foyer fiscal au cours dune anne civile et a vocation reprsenter au plus juste la capacit contributive du foyer. Il comprend ainsi le revenu imposable tax au barme de lIR auquel sont ajouts certains revenus taxs selon un rgime spcifique ou exonrs sils sont expressment mentionns par la loi.

    27 Les personnes ges de plus de 65 ans ou les personnes invalides peuvent bnficier dun abattement spcial sur le revenu net global. Il slve 2 332 lorsque le revenu net global nexcde pas 14 630 et 1 163 lorsque le revenu net global est compris entre 14 630 et 23 580 . Pour les personnes maries soumises imposition commune, le montant de labattement (mais non le seuil de revenu) est doubl si les deux poux remplissent chacun les conditions dge ou dinvalidit.

    28 En matire de fiscalit directe locale, coexistent actuellement un dispositif de plafonnement de taxe dhabitation en fonction des revenus et plusieurs dispositifs dexonration.

  • Rapport

    - 25 -

    Outre une adaptation dans la dure du lissage des effets de seuil attachs aux dispositifs sociaux et fiscaux pour tenir compte des largissements dassiette susceptibles daffecter le revenu fiscal de rfrence, un reprofilage du bas du barme de limpt sur le revenu pourrait galement tre envisag.

    Il sagirait de simplifier les conditions dentre ou de sortie dans limposition et de remdier aux effets nfastes de la dcote, qui, si elle a pour objectif de repousser lentre dans le barme de lIR, conduit des ruptures de progressivit, qui dforment en laccentuant la progressivit de limposition en bas de barme et entretiennent sa complexit.

  • Rapport

    - 26 -

    2. Soutien au pouvoir dachat des mnages modestes et incitation lactivit

    2.1. Diagnostic plat : lempilement des dispositifs et des objectifs poursuivis nuit lefficacit et la lisibilit de ces mesures

    2.1.1. Le soutien au pouvoir dachat des mnages modestes repose sur un empilement de dispositifs avec des finalits diffrentes qui peuvent se percuter

    2.1.1.1. Parmi les dispositifs qui soutiennent le pouvoir dachat des mnages modestes, la PPE et le RSA activit, centrs sur le soutien aux bas revenus dactivit, partagent des objectifs similaires mais ont des paramtres diffrents

    Notre systme socio-fiscal assure un soutien au pouvoir dachat des mnages modestes mais empile en bas de barme des dispositifs multiples, accumuls avec le temps, qui peuvent au mieux se superposer ou au pire se percuter.

    Les diffrentes prestations sociales (revenu de solidarit active (RSA) dans ses deux composantes socle et activit , allocations logement (AL), autres prestations sociales de type allocation de solidarit spcifique (ASS), allocation adulte handicape (AAH), allocation de rentre scolaire (ARS), prime de Nol, prestations familiales29, etc.) coexistent avec des dispositifs fiscaux (prime pour lemploi (PPE), dcote en matire dimpt sur le revenu, allgements de fiscalit directe locale, etc.), comme nous lavons mis en vidence dans lanalyse de la redistribution opre par le systme socio-fiscal. Ces dispositifs poursuivent des finalits variables (lutte contre la pauvret, globale ou familiale, aide au logement, rduction des trappes inactivit, etc.), selon des critres et des modes de calcul trs diffrents, quil sagisse du degr de familialisation ou dindividualisation, des fentres de revenus considres ou des conditions de ressources exiges.

    Parmi ces dispositifs, la PPE et le RSA activit sont centrs sur le soutien aux revenus dactivit et partagent des objectifs proches dincitation au maintien ou la reprise dactivit pour le RSA activit, et lactivit non rduite pour la PPE. Il sagit de garantir, qu la sortie des minima sociaux et des diffrents mcanismes de soutien aux bas revenus, les gains travailler soient prservs et les trappes inactivit limines. La PPE et le RSA activit ont des paramtres diffrents mais se superposent partiellement.

    2.1.1.2. La PPE est un crdit dimpt sur le revenu qui vise rduire les trappes activit rduite

    Cre en 2001, la PPE est un crdit dimpt sur le revenu, assis sur les revenus dactivit compris entre environ 0,3 et 1,25 Smic (barme 2014). La PPE vise inciter au retour lemploi ou au maintien dans lactivit et limiter lactivit temps trs partiel (la PPE vise augmenter les heures travailles en cas dactivit trs rduite). Ainsi, la PPE cherche rduire les trappes inactivit : elle croit entre 0,5 et 1 SMIC, elle est maximale au niveau de 0,9 Smic temps plein.

    29 Les prestations familiales sont composes de plusieurs prestations qui peuvent tre sans ou sous conditions de ressources. Elles comprennent notamment les allocations familiales, la prestation daccueil du jeune enfant (PAJE), comportant une allocation de base et le complment libre choix dactivit (CLCA).

  • Rapport

    - 27 -

    En 2012 (sur la base des revenus 2012), la PPE a bnfici 6,3 M de contribuables pour un montant de 2,9 Md30 Le montant moyen mensuel est de 36 31.

    La PPE est calcule essentiellement sur des bases individuelles, mme si les conditions dligibilit sont familialises (au sens du foyer fiscal, avec une condition exprime en fonction du revenu fiscal de rfrence). Des majorations pour mono-activit et pour personnes charge ont t introduites. Du fait de son caractre fiscal, elle est verse avec un an de dcalage (3e trimestre de lanne n + 1) mais bnficie dun taux de recours trs lev, notamment grce au caractre pr-rempli des salaires dans la dclaration dimpt.

    30 Ce montant est dcroissant pour 2013 et 2014 avec respectivement 2,4 M et 2,2 M selon les donnes en prvision des projets de loi de finances.

    31 Ce montant intgre les rgularisations.

    0

    50

    100

    150

    200

    250

    300

    0

    0,0

    7

    0,1

    4

    0,2

    1

    0,2

    8

    0,3

    5

    0,4

    2

    0,4

    9

    0,5

    6

    0,6

    3

    0,7

    0,7

    7

    0,8

    4

    0,9

    1

    0,9

    8

    1,0

    5

    1,1

    2

    1,1

    9

    1,2

    6

    1,3

    3

    1,4

    1,4

    7

    1,5

    4

    1,6

    1

    1,6

    8

    1,7

    5

    1,8

    2

    1,8

    9

    1,9

    6

    Mo

    nta

    nt

    (en

    /

    mo

    is)

    Salaire, en fraction du Smic

    Barme de la PPE en 2014, pour un clibataire sans enfant (sans recours au RSA)

  • Rapport

    - 28 -

    2.1.1.3. Le RSA activit est une prestation sociale qui vise rduire les trappes inactivit des bnficiaires du RSA - socle

    Le RSA activit est une prestation sociale familialise qui dpend de la somme des revenus du foyer (foyer RSA) apprcie sur un trimestre. Le RSA activit assure la continuit avec le RSA socle, qui est un minimum social, afin de garantir une hausse du revenu disponible en cas de reprise dactivit32. Le RSA activit vise ainsi lutter contre la pauvret au travail et inciter au retour lemploi en fournissant un intressement prenne en cas de reprise dactivit. Il permet de contrer aussi les effets de la diminution des prestations sociales occasionne par la reprise demploi ou laugmentation des heures travailles. Dans le prcdent systme du RMI, un salari ne bnficiait pas, au-del de la priode de neuf mois dintressement, daugmentation de son revenu global en travaillant davantage, tant que son revenu dactivit tait infrieur au RMI.

    Le cot du RSA slevait 9,6 Md en 2012 dont 8,1 Md au titre du RSA socle et 1,5 Md au titre du RSA activit pour 2,2 M de bnficiaires, dont 0,7 M pour le RSA activit. Le montant moyen du RSA activit est de 176 par mois.

    Le RSA activit est vers entre 0 et 1,15 Smic (selon le barme 2014). Pour une personne seule, le RSA activit est maximal environ 0,4 Smic. Il est vers chaque mois et requiert une dclaration trimestrielle de ressources.

    32 Visant contrer les dsincitations travailler introduite par lexistence du RSA socle, le RSA activit est construit selon une logique de taux marginal de 38 % sur les revenus nets dactivit, afin dviter une situation thorique de taux marginal de 100 % en cas de perte du bnfice du RSA socle et de reprise dactivit. Tout euro supplmentaire li au travail nentrane une diminution que de 38 % du RSA, quel que soit son niveau et la configuration familiale.

    0

    50

    100

    150

    200

    250

    300

    0

    0,0

    7

    0,1

    4

    0,2

    1

    0,2

    8

    0,3

    5

    0,4

    2

    0,4

    9

    0,5

    6

    0,6

    3

    0,7

    0,7

    7

    0,8

    4

    0,9

    1

    0,9

    8

    1,0

    5

    1,1

    2

    1,1

    9

    1,2

    6

    1,3

    3

    1,4

    1,4

    7

    1,5

    4

    1,6

    1

    1,6

    8

    1,7

    5

    1,8

    2

    1,8

    9

    1,9

    6

    Mo

    nta

    nt

    (en

    /

    mo

    is)

    Salaire, en fraction du Smic

    Barme du RSA activit en 2014 pour un clibataire sans enfant

  • Rapport

    - 29 -

    2.1.2. Les dfauts combins de la PPE et du RSA activit justifient denvisager une rforme

    Parmi les nombreux rapports sur ces deux dispositifs, le plus rcent (rapport de juillet 2013 dit rapport Sirugue du groupe de travail sur la rforme des dispositifs de soutien aux revenus dactivit modestes) conclut quaucun de ces dispositifs natteint vraiment ses objectifs redistributifs ou incitatifs.

    Les critiques sont de plusieurs ordres, elles tiennent larticulation des deux dispositifs et aux fonctionnements respectifs de la PPE et du RSA.

    Larticulation entre les deux dispositifs est complexe voire illisible, puisque le RSA na pas supprim la PPE au moment de son introduction en 2009 mais simpute sur le calcul de la PPE. Le choix de maintenir la PPE lors de linstauration du RSA activit en faisant du dernier un acompte de la premire (verse en n+1) est une source manifeste dincomprhension.

    La PPE est critique pour ses faibles proprits redistributives et incitatives. Du fait de son manque de ciblage, elle apporte de faibles montants une population large de bnficiaires33, conduisant un phnomne de saupoudrage. Son barme exclut les revenus dactivit compris entre 0 et 0,3 Smic. Ses effets sur les incitations lactivit, sont peu probants : outre son faible montant dans certaines situations, qui rsulte de ce saupoudrage, la PPE, verse de faon trs dcale par rapport son fait gnrateur (lactivit de lanne n), est surtout peu ractive et dconnecte dans le temps de la perception du revenu dactivit. En raison de son adossement la dclaration dIR, la PPE nest touche par ses bnficiaires quau 3e trimestre de lanne n+ 1 (sur la base des revenus de lanne n). En raison des volutions annuelles de situation des populations concernes, le versement dacomptes, un temps mis en place, a t supprim tant il entranait un nombre important de rgularisations, une fois la dclaration annuelle dIR dpose. Enfin, la PPE contribue dformer le barme progressif de limpt sur le revenu, avec un impact rgressif pour les foyers faibles revenus dactivit et une pente raide de progressivit34 pour les revenus plus levs mais moyens, compter dun SMIC pour un clibataire.

    Le RSA activit, de par sa logique de construction et son ciblage, dispose de bonnes proprits redistributives mais souffre dun fort taux de non-recours par ses bnficiaires potentiels, estim 68 %, bien que ce taux soit trompeur car une partie de ces personnes ligibles bnficient in fine de la PPE (sans dduction du RSA peru). Le non recours peut sexpliquer par la complexit des dmarches et le fonctionnement intrinsque du RSA (droit rvisable au cours du trimestre, dispositif gnrateur dindus), une mconnaissance de la prestation qui ncessite des dmarches de la part des personnes ligibles (droit dit qurable), la diffrence des rgles dimputation sur la PPE (la PPE est quasi automatique, contrairement au RSA qui impose des obligations dclaratives) et dune perception sans doute stigmatisante du fait de lassimilation au minimum socia