rapport foncier et installation en guyane

Conseil gnral de lalimentation,de lagriculture et des espaces ruraux

RAPPORT

Foncier et installation en agriculture en Guyane

tabli par

Jean-Nol MENARD Georges-Andr MORIN Ingnieurs gnraux des ponts, des eaux

et des forts

Juillet 2012 CGAAER n 12022

SOMMAIRE

Glossaire.......................................................................................................3

Rsum..........................................................................................................4

Introduction...................................................................................................6

Desenjeuxcomplexessurlefoncier..........................................................7

L'accsaufonciercldudveloppementagricoledelaGuyane....................................7

Lagestionactuelledufonciernefavorisemanifestementpasl'installation....................8

L'agricultureestendifficilecomptitionavecl'habitat.....................................................9

UncadrejuridiquespcifiquelaGuyane.................................................9

RefonderlapolitiquedufoncieragricoleenGuyane...............................10

Quelfoncierpourquelleagriculture?............................................................................10

Privilgierlesoprationsgroupesetlivrerdesterrescultivables.................................11Dlguerlamatrised'ouvragedesPASunoprateurunique...........................................12LesPASdoiventtrequalifiscommedesprimtresd'amnagementfoncierrural...........12Amliorerl'amnagementagroforestieretlavalorisationdesbois......................................12

Assureruneprotectiondesterresagricoles...................................................................14

Faciliterl'attributiondeparcellesdeweekend........................................................15

Desoprateurspublicsenmatiresfoncireetagricole........................15

L'tablissementpublicd'amnagementenGuyaneEPAG............................................16

L'agencedeserviceetdepaiementASP.......................................................................16

L'officenationaldesFortsONF....................................................................................17

LaChambred'Agriculture...............................................................................................17

Desbesoinslocauxcependantimparfaitementcouverts........................17

Desscnariosoprationnelsetleurfaisabilit........................................18

Lesmissionsdel'oprateurfoncier...............................................................................18

Gouvernanceetcontrleexternes.................................................................................19

Financement,ressources...............................................................................................19

Scnario1:confirmationdel'EPAG..............................................................................20

Scnario2:unenouvellemissionpourl'ONF...............................................................21

Scnario3:l'ASPrenforcesesinterventions................................................................21

Scnario4:crationd'uneSAFER................................................................................21

Scnario5:uneentitlocaleadhoc............................................................................22

Conclusionrecommandations.................................................................23

Annexes.......................................................................................................25

Annexe1:Lettredemission..........................................................................................26

Annexe2:extraitsdurapportCGAAERn10126.......................................................27

Annexe3:ListedespersonnesrencontrespendantlamissionenGuyanedu22au29Janvier2012...................................................................................................................32

Annexe4:ExtraitsduCodegnraldelapropritdespersonnespubliques.............34

Annexe5:ExtraitsduCodedudomainedel'Etat.........................................................38

RAPPORTCGAAERN12022FONCIERINSTALLATAGRICULTUREGUYANE Page2/45

Glossaire

Sigle Dfinition

ADEME Agence de l'environnement et de la matrise de l'nergie

ASP Agence de services et de paiement

CAF Commission d'attribution foncire

CETIOM Centre technique des olagineux et du chanvre industriel

CDCEA Commission dpartementale de consommation des terresagricoles

CGAAER Conseil gnral de l'alimentation, de l'agriculture et desespaces ruraux

CIOM Comit interministriel de l'Outre-Mer

CMD Convention de mise disposition

DAAF Direction de l'alimentation, de l'agriculture et de la fort

DGPAAT Direction gnrale des politiques agricole, agroalimentaireet des Territoires

DJA Dotation jeunes agriculteurs

EPAG tablissement public d'amnagement de la Guyane

FNSAFER Fdration nationale des socits d'amnagement foncieret d'tablissement rural

LMAP Loi de modernisation de l'agriculture et de la pche

ONF Office national des forts

PAS Primtre d'attribution simplifie

PDR Programme de dveloppement rural

PDRH Programme de dveloppement rural hexagonal

PLU Plan local d'urbanisme

SAFER Socit d'amnagement foncier et d'tablissement rural

SAR Schma d'amnagement rural

SAU Surface agricole utile

SIG Systme d'information gographique

TLE Taxe locale d'quipement

TSE Taxe spciale d'quipement

ZAP Zone agricole protge


Rsum

Le rapport qui suit rpond une commande ministrielle d'approfondir des propositions formulespour la Guyane dans un premier rapport du CGAAER sur la gestion du foncier et sur l'installationen agriculture dans les dpartements d'outre-mer. La situation foncire de la Guyane est diffrente des autres DOM par l'tendue de son territoire, safaible densit de population et l'importance du patrimoine foncier de l'tat qui parat donc disposerdes moyens d'une politique ambitieuse pouvant rpondre toutes les attentes lgitimes. Or commedans les autres outre-mers, et peut-tre plus encore, c'est la disponibilit du foncier qui apparatcomme le principal obstacle l'installation de jeunes agriculteurs, reconnue par tous comme l'unedes composantes essentielles d'une politique agricole dont l'objectif est d'amliorer l'autosuffisancealimentaire dans le cadre d'un un modle de dveloppement endogne.Le rapport analyse diffrents aspects de cette situation paradoxale et les raisons pour lesquelles laSAU reste stable, malgr les possibilits offertes par un cadre juridique de gestion du foncier parl'Etat qui contient des dispositions favorables l'agriculture, et en dpit de l'importance desdemandes individuelles d'accs du foncier agricole auxquelles l'administration fait droit. Les terres de bonne qualit sont rares, et la comptition avec l'habitat est forte. Les terresamnages au profit de l'agriculture devraient faire l'objet de vritables mesures de protection. Lestravaux d'amnagement pralables sont coteux et rendent en ralit lev le cot d'accs au foncieragricole. Ces travaux relvent majoritairement de la responsabilit individuelle des agriculteurs et,bien qu'ils soient accompagns de subventions spcifiques, ponctionnent leurs capacitsd'investissement au dtriment des investissements d'exploitation directement productifs.Rpondant la commande ministrielle, le rapport propose de refonder la politique du foncieragricole en Guyane, en privilgiant les oprations d'installation groupes, sur des primtres ayantfait l'objet d'tudes pralables en matire d'aptitude l'agriculture, en en confiant la matrised'ouvrage un oprateur spcifique, afin d'installer des agriculteurs sur des terres prtes trecultives en leur permettant de consacrer toutes leurs ressources la production agricole. Cettevolution permet en outre d'amliorer les conditions du dfrichement pralable en substituant auxpratiques actuelles du dforestage des itinraires techniques plus favorables au maintien de lafertilit des sols et au bilan carbone de l'opration. Enfin, ces pratiques rnoves ouvrent la voie une valorisation de la ressource ligneuse, notamment comme biomasse nergtique.La mission estime toutefois que l'organisation d'une filire de valorisation nergtique de labiomasse ligneuse constitue un objectif de politique publique distinct de l'installation agricole et nedoit pas tre un pralable la mise en place d'un oprateur foncier. Celui-ci pourra cependantcontribuer de manire significative l'mergence de cette filire en concentrant une partie de l'offrepotentielle de matire premire pour cette filire.Sur le plan juridique, la mission souligne tout particulirement que l'action de l'tat en matirefoncire ne peut plus se fonder exclusivement sur le code de la proprit des personnes publiques.Elle n'a pas identifi de difficults de nature juridique qui ne puissent trouver une solution dans lesdispositions du code rural, au besoin au prix d'adaptations spcifiques mineures. Les principalesadaptations proposes concernent la qualification des PAS et leur protection par un classement enZAP, ainsi que les jardins familiaux . Le code rural contient des dispositions pertinentes pour crer un oprateur foncier rural en Guyane.Cependant, comme dans les autres DOM la viabilit d'un tel oprateur passe par des financementspublics : la mise en place d'un financement prenne (prlvement sur la TSE propose dans leprcdent rapport du CGAAER) est ncessaire, et elle doit s'accompagner d'un contrle partag


entre l'tat et les collectivits territoriales, spcialement dans la perspective de la mise en place del'assemble unique. D'autre financements peuvent aussi contribuer l'activit de l'oprateur foncier, notamment lesressources trs importantes des collectivits et de l'union europenne mobilises dans le cadre duPDRG. Une mobilisation plus efficace du financement priv des candidats l'installation agricolepeut aussi tre envisage .Le rapport constate que plusieurs tablissements publics de l'tat prsents en Guyane disposent denombreuses comptences pouvant contribuer assurer une meilleure gestion du foncier vocationagricole. Cette gestion est actuellement pilote par les services de l'tat avec des moyensinsuffisants, ce que dmontrent par exemple l'importance des rgularisations par rapport auxdemandes instruites avant occupation ou l'absence de suivi des droits et d'annulation de titres. Le rapport prsente cinq scnarios de cration d'un oprateur foncier examins par la mission, etexplique pourquoi certains ne peuvent tre retenus. La mission recommande en tout tat de causeque l'ASP reste place au centre du dispositif .Compte-tenu des enjeux, la mission confirme la recommandation de cration d'un oprateur foncierde plein exercice, qu'elle situe dans le cadre des dispositions du code rural. Les scnarios 4 (crationd'une SAFER) et 5 (une entit locale spcifique) rpondent ce critre. Le scnario 5 est uneadaptation du prcdent au contexte spcifique de la Guyane et propose un cadre pour rpondre auxdemandes politiques des lus de la Guyane.


Introduction

Le CGAAER a t charg par le Ministre de l'Agriculture de l'alimentation de la pche de la ruralitet de l'amnagement du territoire d'une mission relative aux problmatiques du foncier et del'installation en agriculture en Guyane, objet de la lettre de commande qui figure en annexe 1. Cettemission s'inscrit directement dans les suites donnes au Comit interministriel de l'outre-mer(CIOM) du 6 Novembre 2009, et plus particulirement au rapport CGAAER de Mars 2011. Parmiles conclusions figure la proposition d'entreprendre l'tude de la faisabilit d'un dispositif oprateurfoncier en Guyane, dont les spcificits appellent une rflexion et une approche particulires.Le prsent rapport restitue notamment les principaux enseignements et acquis de la mission surplace, qui s'est droule du 22 au 29 Janvier 2012, ainsi que les consquences qu'en dduisent lesauteurs.

En Guyane, la mission a rencontr les personnes dont la liste figure en annexe 2. La plupart despersonnes sollicites par la DAF pour un entretien avec la mission ont pu mobiliser le tempsncessaire, et les missionnaires les remercient pour leurs contributions et pour la qualit de leuraccueil. Aucune rencontre n'a pu toutefois avoir lieu avec la Chambre d'agriculture, en raison d'undplacement en mtropole de son prsident.L'attention et le temps consacrs la mission par les nombreux lus de la Rpublique et descollectivits territoriales rencontrs confirme l'importance de cet enjeu, et des attentes qu'il suscite.L'annexe n2 ci-jointe reproduit des extraits, affrents la situation guyanaise, du rapport de lamission CGAAER n 10126-127 de Mars 2011 intitul oprateurs fonciers et installation dansles DOM , qui constitue la base du travail de la mission. La situation foncire de la Guyane est pour le moins paradoxale :

un territoire trs tendu,

une trs faible densit de population,

et une proprit essentiellement domaniale, l'tat propritaire d'un patrimoine foncier important parat donc disposer des moyens d'une politiqueambitieuse pouvant rpondre toutes les attentes lgitimes. Or comme dans les autres outre-mers, etpeut-tre plus encore ici, c'est la disponibilit du foncier qui apparat comme le principal obstacle l'installation de jeunes agriculteurs, moyen consensuel du non moins consensuel objectif politiqued'assurer l'auto-alimentation du territoire dans le cadre d'un modle de dveloppement endogne.


Desenjeuxcomplexessurlefoncier

L'accsaufonciercldudveloppementagricoledelaGuyane

La mission a pu constater un large consensus sur la ncessit d'inscrire le dveloppement venir del'agriculture guyanaise dans une stratgie globale de dveloppement endogne, reposant sur troisobjectifs :

d'abord amliorer le taux d'autosuffisance alimentaire face une demande locale porte parune dmographie en forte croissance,

accrotre le potentiel de production de biomasse nergtique,

enfin, de manire accessoire, dvelopper des productions de niche caractre emblmatiqueou patrimoniales , dont les caractristiques sont telles qu'elles ne peuvent tre produitesailleurs, comme les plantes mdicinales, voire des cultures traditionnelles comme le cafou le cacao, si elles s'inscrivent dans le cadre de dmarches de filire et de qualit.

Il ressort de travaux rcents sur l'organisation des filires auxquels s'est rfre la DAAF que,compte-tenu du dynamisme dmographique du territoire, tenant la fois a la jeunesse de sapopulation et des flux migratoires plus ou moins maitriss, que le simple maintien du niveauactuel d'auto-approvisionnement, prciser d'ailleurs par les travaux en cours, ncessiterait la miseen valeur de 1000 ha de SAU supplmentaires chaque anne. Or, sur ce point les rsultats du recensement de 2010 sont malheureusement clairs. Entre 2000 et2010, la SAU n'a augment que de 2000 ha1. Il ne fait donc gure de doute que cette extension nesuffit pas maintenir un niveau d'autosuffisance alimentaire dj faible qui se dtriore avecl'augmentation de la population. Dans une situation peu brillante en Guyane, l'encadrement technique n'est pas de nature diffuser leprogrs technique qui pourrait compenser, par l'augmentation des rendements, le dficit de surfacescultives.La disponibilit en exploitations agricoles est le principal obstacle l'installation d'agriculteurssusceptibles de s'intgrer dans une conomie d'changes moderne en dgageant des revenus : il y atrs peu de transmissions. Les crations sont coteuses et puisantes, car l'agriculteur qui s'installedoit le plus souvent crer du foncier agricole partir d'un terrain forestier. Or, les dispositifsnationaux d'aide l'installation ont t conus pour faciliter les transmissions, mais ne prennent pasen compte le cot des travaux d'amnagements pralables que doivent supporter les agriculteursentrant dans l'agriculture en Guyane. Ces investissements relvent d'un dispositif financ dans lecadre du PDRG, mais pendant la priode de leur ralisation, l'activit des nouveaux agriculteurs nonseulement ne gnre pas de revenu, mais absorbe les aides (notamment la DJA), dtourne ainsi latrsorerie de ces agriculteurs vers des dpenses non immdiatement productives, et rend enfinproblmatique l'investissement productif (capital d'exploitation, cheptel...). La double activitpermet, dans de meilleures conditions de scurit conomique, des jeunes motivs pour deveniragriculteur de cumuler pendant quelques annes une activit salarie avec la cration progressived'une exploitation. Le dlai ncessaire pour parvenir une situation dans laquelle l'exploitationgnre des revenus suffisants peut dpasser cinq ans.

1 Cetteaugmentationinclutdessurfacesd'abattisquin'avaientpastrecensesen2000.Silesbasesdesdeuxrecensementstaientidentiques,iln'estpasexcluqu'enfaitlaSAUapparatraitstablesurlapriode.


Les terrains disponibles pour dvelopper l'agriculture font partie d'un ensemble dsign sous le nomde fort littorale . Ce sont des terrains gnralement boiss qui ne relvent pas de la gestionforestire, et qui constituent une sorte de rserve pour l'installation agricole et l'extension del'habitat.D'autre part, l'agriculture traditionnelle (abattis) est un modle dont la durabilit suppose dedisposer d'espaces forestiers consquents l'intrieur desquels contenir les rotations2. Or, dansl'ouest guyanais dont la dmographie est en forte croissance, il convient de satisfaire une demandefoncire importante notamment pour faciliter la fixation des populations riveraines du fleuveMaroni, caractrises la fois par une croissance dmographique leve, et une proportion forte dejeunes, demandeurs de nouvelles perspectives conomiques, d'accs des revenus et de meilleursservices. En matire agricole, il s'agit la fois de grer le foncier et de faire voluer le modle degestion de la fertilit afin de contenir l'agriculture l'intrieur d'un espace limit. C'est pourquoidans les espaces en cours de forte densification dmographique, le modle de l'abattis doit voluervers un modle sdentaire, ce qui passe aussi par des actions adquates dans le domaine du foncier.

La gestion actuelle du foncier ne favorise manifestement pasl'installation

Alors que 58 000 ha d'attributions foncires ont t faites entre 2000 et 2010 au titre de la mise envaleur agricole, la SAU n'a augment, dans l'hypothse la plus optimiste3, que de 2000 ha entre lesdeux recensements. Si on prend en compte la disparition dans cette priode d'environ 1500 ha deSAU dans le polder de Mana, il y a eu moins de 5000 ha net de nouvelles surfaces agricoles cres,ce qui signifierait que plus de 90 % des terres cdes ou attribues par l'tat au cours des dixdernires annes n'ont, dans le meilleur des cas, fait l'objet d'aucune mise en valeur agricoledurable. Il faudrait cependant tenir compte du fait qu'une partie de ces attributions concernent desrgularisations, portant sur des surfaces dj mises en valeur et recenses antrieurement commetelles.En ralit, la mission estime qu'une part de cet cart s'explique aussi par le cumul de deuxphnomnes : d'une part le dtournement des procdures d'attribution de terrains domaniaux des fins agricoles vers d'autres utilisations, principalement l'habitat, et d'autre part par ladisparition rapide de terres agricoles dj amnages. Ainsi une partie des attributions de terresdomaniales consenties des fins agricoles ont reu une autre destination ou sont venues compenserdes changements d'affectations de surfaces antrieurement agricoles.En effet, l'extension urbaine autour de Cayenne et le dveloppement de zones d'habitat dans toutesles communes le long des voies de circulation de tout type et sur d'anciennes zones agricoles sontparfaitement visibles, mme si la mission n'a pas trouv les moyens d'en mesurer prcismentl'importance, faute d'un enregistrement adquat des attributions foncires et de l'histoire desparcelles. Il est clair enfin que des terres comptabilises comme attribues n'ont jamais pu tre mises en valeurou sont rapidement retournes l'tat bois, la suite de l'abandon de nombreux projets individuelsayant chou un stade prcoce.

2 Lecouvertdefortsecondairesereconstituantenenviron20ans,ilestadmisqu'ilfaut56foisplusd'espacepourassurerlarotationd'unabattismaintenuenculturependant34ans.L'allongementdecettedurerduitl'espacetotalncessaire,maisseposealorslaquestiondumaintiendelafertilit.

3 Cfnoten1


L'agricultureestendifficilecomptitionavecl'habitat

Le besoin de cration de logements provoqu par une croissance dmographique rapide est satisfaitpar deux voies :

L'amnagement classique de lotissements et la cration de logements l'initiative descollectivits locales, ou de promoteurs privs avec l'agrment de ces collectivits. Si detelles oprations ont le mrite de se drouler dans le respect des rgles de l'amnagementavec une meilleure coordination de la programmation des quipements collectifs, les choixfonciers des matres d'ouvrage se portent souvent sur des terrains agricoles, de mise envaleur plus ou moins rcente, et ayant pu d'ailleurs ce titre recevoir jadis des aidespubliques pour la mise en valeur agricole.

La construction, souvent sans permis, par les ayants droits sur de lots de concessionsagricoles, dont la proprit a t acquise soit titre onreux, soit par transformation du titrede concession en pleine proprit aprs constat de mise en valeur (cf annexe 3).

Des espaces qui taient encore agricoles il y a une dizaine d'annes dans les communes de lapriphrie de Cayenne se sont transforms en zones rsidentielles par addition de l'amnagementvolontariste par les pouvoirs publics locaux, et d'une certaine densification tolre de l'habitat enzone agricole aprs morcellements. Au prix d'une perte de la vocation agricole de ces terrains,apparaissent des espaces utiliss pour l'habitat, mais avec des densits d'occupation trs faible pourdes zones urbanises, comme si la recherche par chacun d'un espace vital tendu tait lgitime parla dimension du territoire et sa faible densit de population.La cration de chemins et de routes publiques, ainsi que de pistes forestires, induit gnralementdes occupations individuelles, parfois mme avec l'accord tacite des autorits locales. L'espace ainsioccup fera ultrieurement l'objet d'une dlimitation parcellaire et d'une demande de concessionagricole ou de cession onreuse, sur incitation des services de l'tat qui, avec des moyens humainslimits, s'attachent rgulariser les nombreuses situations foncires illgales dont l'apparition nepeut tre matrise.

UncadrejuridiquespcifiquelaGuyane

Les articles L5141 L5145 du code gnral de la proprit des personnes publiques (cf. annexen 3 ) prvoient quatre causes possibles de concession ou de cession gratuite de terres domaniales eten dfinissent les conditions. Ces cessions peuvent tre consenties

des agriculteurs, sous condition de mise en valeur agricole

des collectivits territoriales pour l'amnagement d'quipement collectifs, la constructionde logements sociaux, des services publics, ainsi que pour la constitution de rservesfoncires ; les forts peuvent galement tre transfres dans le patrimoine des collectivits

aux communauts d'habitants qui tirent traditionnellement leurs moyens de subsistance de lafort

dans des zones dlimites et sous certaines conditions, des fins de rgularisation desituations de fait, le terrain d'assiette de l'habitation d'occupants sans titres de terrainsappartenant l'tat.

En outre reste encore en vigueur un article de l'ancien code des domaines, concernant les agriculteurs ... sur abattis caractre itinrant , l'Article L91-1-2 (Voir Annexe V)


Sans systmatiquement viser l'EPAG, les textes prvoient la possibilit de transfrer ladisponibilit des terrains domaniaux un oprateur charg de mettre en uvre des projetsrelevant des objectifs de deux premiers paragraphes ci-dessus, mais pas pour satisfaire les droits descommunauts, ni pour les rgularisations.En matire agricole, les procdures d'attribution par l'tat reposent sur le principe de l'attributiond'une parcelle forestire domaniale un demandeur agriculteur, puis sur un transfert de propritultrieur sous rserve d'une mise en valeur agricole effective. Le fondement lgal de cette procdureest le code gnral de la proprit des personnes publiques (cf annexe 4)et dans un cas particulierl'article L91-1-2 du Code du Domaine de l'tat. Cette procdure a le mrite de la simplicit ;certains ajoutent de crer un lien fort entre l'attributaire et la terre qu'il a dfriche4. Par ailleurs les actes de cession prvoient un retour au domaine si la condition de mise en valeurn'est pas respecte. Cependant, l'tat ne se donne pas les moyens suffisants pour assurer unsuivi minimum des titres et leur annulation ventuelle.La difficult pour les pouvoirs publics faire appliquer des procdures normales se traduit parl'importance des occupations de fait , dont la seule issue possible est la rgularisation. C'est ainsique l'amendement vot par le parlement sur proposition du snateur Patient a rouvert la voie largularisation de la situation de nombreux agriculteurs occupants sans titre un terrain depuis avantl'anne 2008. L'ouverture d'une voie la rgularisation lgale ne garantit pas pour autant que destitres pourront tre tablis dans des dlais raisonnables.La quasi stabilit de la SAU comparativement l'importance des attributions foncires, indiced'chec du dispositif, s'explique bien videmment aussi par les difficults rencontres pour la miseen valeur : les attributaires s'puisent dans le dboisement et trs souvent les projets avortentdans leur phase initiale. En l'absence d'une mise en jeu effective des clauses de retour, desattributions demeurent, sans tre suivies d'une mise en valeur durable. Cette situation estparticulirement frquente avec des attributions de terrains l'cart, mal desservis en voiries, dontles qualits pdologiques et topographiques sont mauvaises. Sur de tels terrains, en gnral seconstruisent... des chimres !

RefonderlapolitiquedufoncieragricoleenGuyane

Quelfoncierpourquelleagriculture?

D'une faon globale, les terres de Guyane sont assez peu fertiles et leur aptitude l'agricultureencore mal connue. Cette ralit gographique tait dj releve la fin du XIXme sicle dans lagographie universelle d'Elise Reclus, et confirme peu aprs la seconde guerre mondiale dans unrapport de Maurice Rossin5. Il apparat aujourd'hui tous nos interlocuteurs qu'une tude pralabledes primtres d'attribution doit tre faite, reposant sur deux points, le potentiel agronomique et latopographie. Le primtre ne doit en aucun cas tre dfini sur des critres a priori externes l'agriculture, mme s'il convient naturellement de s'assurer de sa bonne intgration dansl'amnagement d'ensemble du territoire communal dont il dpend.Cela tant la notion de potentiel agronomique doit tre relativise en fonction des objectifsfinaux. Ainsi l'chec de la zone de Bassin mine d'or , nous a valu de la part du directeur de

4 ParunerfrenceinconscientelaBible,Gense317 C'estlasueurdesonfrontquel'hommegagnerasanourriture

5 Maurice ROSSIN (19121980) ingnieur gnral du Gnie rural, des eaux et des forts, minentspcialistedesquestionsagricolesayantexercdehautesresponsabilitsauMinistredel'Agriculture.


l'EPAG deux remarques fondamentalement contradictoires. La premire, purement dfensive selonlaquelle l'tablissement avait repris l une opration antrieure, mal prpare de la DDAF, puis laseconde que somme toute, du fait de la richesse des disponibilits en eau du secteur, celui-ciconviendrait parfaitement de l'agriculture hors sol .conomiquement, le cot du dboisement consomme l'essentiel de la DJA et assche la trsoreriede l'exploitation qui dmarre. De plus, l'opration qui consiste dessoucher et mettre le bois enandains pour le brler est l'vidence absurde d'un point de vue environnemental, en particulier auregard du bilan carbone de la France. Chaque hectare dforest dgage 600 tonnes de carbone et lesdeux-tiers du bilan carbone de la Guyane proviennent de la dforestation6.

La mission souligne que l'urbanisation et les activits minires induisent aussi une dforestationprjudiciable au bilan carbone. Ces activits ne valorisent pas la biomasse.

De manire nettement plus sensible qu'en 2010, la mission souligne qu'un large consensus sedgage dsormais en faveur d'une volution des pratiques avec l'organisation d'un dispositif de mise disposition d'exploitations permettant de commencer exploiter. Il s'agit d'installer desagriculteurs sur des terres prtes tre cultives, afin de leur permettre de consacrer toutes leursressources la production agricole, tout en amliorant les conditions de l'amnagement pralable(plus cologique, et meilleure valorisation des ressources naturelles). Il ne faudrait pas, toutefois,que l'expression cl en main souvent utilise sous-entende que l'exploitation sera livre dans sontat dfinitif. L'amnagement doit suivre un calendrier, en phase avec celui du projet del'agriculteur, et notamment avec des besoins en foncier qui n'atteignent gnralement leurmaximum qu'aprs plusieurs annes.

Privilgierlesoprationsgroupesetlivrerdesterrescultivables

La politique mise en uvre par l'administration locale a dj bien intgr l'intrt de grouper lesoprations sur des terres dont la localisation est favorable un dsenclavement (proximit d'unepiste, loignement acceptable des rseaux...). L'outil choisi est le PAS, primtre d'attributionsimplifie . La localisation de tels primtres a t ngocie avec les communes, naturellementconcernes par les amnagements de dsenclavement et de viabilisation. La mission recommandetoutefois que les critres agronomiques et physiques (relief), et plus gnralement d'aptitude l'agriculture soient mieux pris en compte dans cette ngociation.

L'attribution des parcelles et l'installation des agriculteurs tait pilote dans le pass par la DAAFelle-mme, puis des primtres d'amnagement agricole ncessitant d'importants travauxd'infrastructure ont t rtrocds l'EPAG. Enfin, depuis 2008, l'ASP a reu des mandats del'administration pour organiser le dcoupage et l'attribution des lots de nouveaux primtres,qualifis ds lors de PAS.

Le cap doit tre maintenu en amliorant le dispositif, qui doit galement permettre : d'assurer la matrise d'ouvrage des installations d'agriculteurs mais aussi de la ralisation des

infrastructures essentielles et de l'amnagement des futures parcelles agricoles pour passerde la fort de la terre cultivable ;

d'organiser une sortie valorisante du bois prsent sur les parcelles dforestes

6 SourceADEME.Cebilannetienttoutefoispascomptedessurfacesimportantes,quiretournentl'tatboisaprsunecourtepriodededforestationpourunemiseenvaleuragricole.


Dlguerlamatrised'ouvragedesPASunoprateurunique

Le dispositif de l'article L. 141-1 du Code rural, en dfinissant les missions des SAFER, explicite ceque peuvent tre d'une faon gnrale les missions d'un oprateur foncier rural, ainsi qu'il apparatdes termes suivants qui en sont extraits :

mise en uvre du volet foncier de la politique d'amnagement et de dveloppementdurable du territoire rural, dans le cadre des objectifs dfinis l'article L. 111-2,

d'amliorer les structures foncires par l'installation ou le maintien d'exploitants agricolesou forestiers, par l'accroissement de la superficie de certaines exploitations agricoles ouforestires, par la mise en valeur des sols

assurer la transparence du march foncier rural , etc .

Aprs avoir prcis que Les collectivits publiques et les personnes morales reprsentatives desintrts conomiques, environnementaux et sociaux, caractre rural, peuvent participer leurcapital social. le mme article numre les prrogatives donnes aux SAFER pour la ralisationde leurs missions.

Aujourd'hui un tel oprateur n'existe pas en Guyane, mais nous devons avoir en mmoire cesdispositions qui existent dj dans notre droit et qui pourraient facilement tre rendues applicablesen Guyane, moyennant quelques adaptations. Nous y reviendrons dans la suite du rapport.

Les PAS doivent tre qualifis comme des primtres d'amnagementfoncierrural

Le PAS rentre manifestement dans le cadre gnral dfini au premier alina de l'article L. 121-1 duCode rural, mais il n'entre cependant pas dans les trois cas qui explicitent ensuite cet article. Une adaptation de cet article du code rural au cas de la Guyane permettrait de concrtiser cettepossibilit.

Article L121-1 (1er alina) : L'amnagement foncier rural a pour but d'amliorer les conditions d'exploitation des propritsrurales agricoles ou forestires, d'assurer la mise en valeur des espaces naturels ruraux et decontribuer l'amnagement du territoire communal ou intercommunal dfini dans les plans locauxd'urbanisme, les cartes communales ou les documents en tenant lieu, dans le respect des objectifsmentionns aux articles L. 111-1 et L. 111-2.

Amliorer l'amnagementagroforestier et la valorisationdesbois

Les inconvnients des pratiques actuelles en matire de dforestage sont vidents. L'agriculteurs'puise financirement et moralement dans une opration coteuse qui transforme la biomasse enfume, soit en moyenne 600 tonnes de carbone par hectare. Le cot de cette opration estaujourd'hui de l'ordre de 3000 par hectare. L'objectif propos est double, d'abord rechercher


rduire le volume de la biomasse enleve de la parcelle agricole, puis valoriser au mieux cettebiomasse exporte de la parcelle.

Une meilleure gestion de l'espace et de ses ressources naturelles suppose donc de revisiter lesitinraires de mise en valeur. Ainsi, le maintien d'une partie du couvert forestier ne doit pas tre exclure si le projet agricole comporte l'utilisation du sous-bois ou lorsque les pentes du terrain sontfacteurs de risques d'rosion. L'agro-foresterie doit trouver sa place dans les projets de mise envaleur, notamment par les cultures sous abri.

La mission a constat que des rgles, qui incitaient la destruction totale du couvert forestier,considre comme un indicateur de mise en valeur, ont pu tre modifies. Il convient de poursuivredans cette voie en amliorant les itinraires techniques. Le broyage in situ d'une partie du sous-boisest souhaitable pour le maintien de la qualit des sols. Il diminue d'autant la quantit de biomasse exporter.

Les pratiques actuelles de dforestage doivent laisser la place une exploitation du bois considrcomme une ressource :

il faut mieux valoriser le bois d'uvre disponible, ce qui passe par une meilleureconnaissance des bois, mais aussi peut-tre par des scieries mobiles7

en dehors des tiges valorisables comme bois d'uvre, transformer le bois en plaquettes, cequi ncessite de gros broyeurs semi mobiles

identifier des dbouchs pour ces plaquettes, lis ou non aux projets nergtiques locaux.

Pour rester dans des ordres de grandeurs simples, il serait concevable de retenir un volume debiomasse extraire de la parcelle agricole d'environ 300 400 mtres cubes par hectare. Le cotactuel serait donc entirement effac si on concevait une valorisation de cette biomasse 10 surpied. Une telle valorisation apparat possible dans le cadre des projets de l'ADEME de constructionde centrales lectriques au bois. Si toutefois, il s'avrait que la ralisation de ces projets tardait seconcrtiser, se poserait une alternative entre

la poursuite des pratiques actuelles, ventuellement amliores par des pratiques agro-forestires, mais consistant pour l'essentiel brler inutilement cette biomasse au dtrimentdu bilan carbone

ou bien de trouver un march pour des plaquettes bord de route produites partir des zones dforestes , l'exportation tant de toutes les faons prfrable au brulage.

Aux Antilles, des projets nergtiques fonds sur la combustion de biomasse solide (bagasse) sontoprationnels en Guadeloupe (CTM Le Moule) ou en projet Marie-Galante et en Martinique.Cependant la continuit de la production lectrique impose d'importer du charbon une partie del'anne, en dehors de la campagne sucrire. La substitution de tout ou partie de ce charbon par desplaquettes de bois est possible, et d'ailleurs envisage. Reste dterminer quel prix cettesubstitution serait conomiquement faisable, et ce qu'il resterait comme valorisation dpart parcelle,compte-tenu des cots logistiques. La faiblesse des infrastructures portuaires est l'vidence unedifficult, mais il convient de rappeler que dans l'tat actuel des changes commerciaux de laGuyane, 90% des conteneurs repartent vide.

Au niveau de l'activit du futur oprateur foncier, la description prcise d'itinraires techniquesfacilitera l'apparition d'entreprises capables d'oprer sur la base de cahiers des charges. La missionrappelle ce sujet l'intrt d'une poursuite des travaux engags par le CETIOM et de leur traductionen termes prescriptifs pour les oprations venir de mise en valeur.

7 Cequincessiteuncontrlestrictparl'oprateurpourviterdesexploitationsclandestinesenfort


Assureruneprotectiondesterresagricoles

L'cart entre les surfaces attribues et les surfaces sur lesquelles s'effectue une mise en valeureffective des terres agricoles conduit s'interroger sur les risques de dtournement de procdure. Ilest ncessaire d'identifier des solutions au del de l'attente du simple respect des obligationscontractuelles existantes, pour lesquelles l'administration des domaines parat quelque peudsarme. L'mergence en Guyane d'un vritable march foncier rural doit galement conduire complter une boite outil juridique trop exclusivement fonde sur le code de la proprit despersonnes publiques, et sur un postulat selon lequel les solutions aux problmes fonciers de laGuyane ne peuvent tre apportes qu'au travers de l'attribution de parcelles du domaine de l'tat.La protection de la vocation des terres agricoles relve pour partie d'une politique globaled'amnagement, de l'amnagement de l'espace au niveau communal, et d'outils complmentairesqu'offre le code rural, mais qui ne sont pas utiliss en Guyane. Naturellement ces outils ne peuventse substituer la volont politique sans laquelle ils risqueraient de ne pas tre utiliss.Il appartient au Conseil rgional d'agir par l'laboration d'un document de cohrence d'ensemble,qui dans l'tat actuel de notre droit est le schma d'amnagement rgional. C'est au niveau duSAR que doivent tre dfinis les besoins globaux en terres agricoles, au moins les principes de lalocalisation des PAS voire certaines localisations, les mesures de protection. La rgion doits'imposer comme le niveau auquel se dfinit, en partenariat, la cohrence de l'amnagementterritorial et notamment s'agissant des surfaces affectes l'agriculture.Les communes exercent leur mission d'amnagement au moyen des PLU. Les espaces agricolespeuvent y faire l'objet de mesures de protection par le classement en ZAP : zone agricole protge.Rappelons que dans notre rapport prcdent, il avait t suggr que la cration d'un PAS, devraits'accompagner d'un classement de son primtre en ZAP, ce qui faciliterait le maintien dans ladure de laffectation agricole de ces zones.

Plus gnralement le classement en ZAP dans le cadre de toute procdure d'attribution de terresagricoles apparat comme une rponse adapte au risque de dtournement de procdure.

La loi de modernisation de l'agriculture de 2010 a cr la commission dpartementale deconsommation des espaces agricoles, qui dans les DOM a un pouvoir dcisionnel. La CDCEApourra s'opposer aux changements d'affectation qui auraient pour effet de soustraire des surfaces l'activit agricole. Considre comme une instance de recours ultime dans les autres DOM od'autres moyens de protection existent et sont mis en uvre, son efficacit pourrait tre amoindrieen Guyane o l'amnagement comporte une large part de rgularisation, et o il n'existe aucun outilde connaissance du march foncier rural. Pour protger le foncier agricole, il faut connatre le march. Partout en France sauf en Guyane le Prfet et ses services disposent des statistiques que la loiimpose aux SAFER de leur fournir chaque anne sur le volume des transactions et les prix. Cesinformations sont tires des notifications que la loi impose aux notaires de transmettre la SAFERpralablement toute transaction. Cette obligation est destine permettre l'exercice ventuel dudroit de premption, et se trouve d'ailleurs attache l'existence ce droit. Le droit de premption estenfin un outil prcieux de moralisation des transactions sur les terres agricoles, bien qu'il soit assezpeu utilis dans la pratique. Son effet sur les marchs est celui d'une arme de dissuasion, mais lagrande majorit des interventions des SAFER sont amiables .


La mission souligne que l'usage d'un droit de premption du type de celui des SAFER, qui soulveune certaine rserve en Guyane, est trs encadr par les pouvoirs publics (contrle au cas par cas parles commissaires du gouvernement agriculture et finances). Si un oprateur foncier guyanaisrecevait un agrment pour l'exercer, en rsulterait non seulement une possibilit de s'opposer desretraits de terres agricoles par la vente des non agriculteurs, mais surtout un accs pour lespouvoirs publics la connaissance prcise des marchs. Cette connaissance des marchs permetd'organiser un observatoire, de connatre les difficults et les opportunits du march, et doncd'utiliser des outils puissants comme peut l'tre la CDCEA.

Faciliterl'attributiondeparcellesdeweekend

Le besoin de parcelles de week-end est manifeste, la consquence en est le dtournement deprocdure d'attribution de parcelles agricoles. Crer un cadre juridique adapt permettrait defaire la part du feu dans le respect de la loi et d'viter une forme sournoise de mitage.La mission propose une adaptation spcifique de la lgislation sur les jardins familiaux pour canaliser cet lment de pression foncire.Cette lgislation constitue le titre sixime du Livre cinquime du code rural et de la pche maritime Organismes professionnels agricoles , compos de huit articles. L'article L. 561-1, est ainsirdig : Les associations de jardins ouvriers, qui ont pour but de rechercher, amnager et rpartirdes terrains pour mettre la disposition du chef de famille, comme tel, en dehors de toute autreconsidration, les parcelles de terre que leurs exploitants cultivent personnellement, en vue desubvenir aux besoins de leur foyer, l'exclusion de tout usage commercial, doivent se constituersous la forme d'associations dclares ou reconnues d'utilit publique conformment la loi du 1erjuillet 1901. Ce qui est intressant dans ce texte, par del le cadre juridique prcis, expos ci-dessus dont les racines historiques sont en elle-mme intressantes, droit des familles jouir d'unlopin de terre cultivable , c'est l'ide d'une affectation de parcelles, pour un usage personnel et noncommercial, des familles, sous forme de ce qui est en fait juridiquement un droit d'usage. Dans le cas de la Guyane, il serait intressant de disposer d'un cadre adapt, largi l'usage enjardin d'agrment, mais excluant strictement la construction, plac sous le contrle de collectivitslocales.La mission a not par ailleurs que des attributions de telles parcelles s'effectuaient parfois l'intrieur de primtres agricoles, sans recueillir l'avis du DAAF. Une bonne gestion de l'espacesupposerait de bien sparer les zones jardin des zones agricoles. D'autre part, les surfaces attribuesatteignent souvent 2 ha, ce qui parat trs excessif eu gard aux besoins d'une activit de loisir8.Un meilleur encadrement de la localisation et de la constructibilit de ces parcelles est d'autant plusncessaire que les surfaces favorables l'activit agricole restent limites en Guyane. Mal gre, etmal contrle, l'attribution de parcelles de loisir jointe la tolrance parfois manifeste l'gard desconstructions contribue au mitage de l'espace agricole.

Desoprateurspublicsenmatiresfoncireetagricole

L'analyse de la situation existante montre que les tches contribuant l'installation d'agriculteurs et l'amnagement foncier rural, au sens donn cette activit par le code rural, peuvent s'appuyer surles comptences de quatre tablissements publics de l'tat existant en Guyane. Aucun n'exerce

8 2000m2sembleraitunesurfaceenrapportaveclesbesoins


rellement l'ensemble des prrogatives d'un oprateur foncier, au sens du code rural.

L'tablissementpublicd'amnagementenGuyaneEPAG

Selon la page d'accueil de son site internet, l'tablissement Public dAmnagement en Guyane(EPAG) a pour missions principales :

la production de terrains btir, principalement pour le logement ;

le dsenclavement du territoire en vue de la production dune offre de terrains vocationagricole ;

le portage du foncier pour la ralisation de ses missions, ou pour le compte des collectivitsterritoriales ou locales.

L'EPAG est principalement un amnageur au service des collectivits locales, qu'il doit aider relever l'immense dfit d'offrir des logements une population durablement en forte croissance. Ildispose aussi des capacits administratives et d'ingnierie pour crer les infrastructures dedsenclavement de l'espace (voiries, rseaux...) Il exerce la matrise d'ouvrage d'oprations de lotissements agricoles, mais il rencontre de rellesdifficults dues semble-t-il une relation mal gre avec les attributaires qui se plaignent d'unecertaine mconnaissance de leurs difficults. L'organisation de l'EPAG et les ressources humainesdont il dispose ne prennent pas rellement en compte la spcificit de l'amnagement foncier rural des fins agricoles.

L'agencedeserviceetdepaiementASP

Le domaine de l'amnagement foncier outre-mer est mentionn dans l'ordonnance constitutive du25 mars 2009 parmi les domaines dans lesquels l'agence exerce ses missions. Dans le cas de laGuyane, une cellule spcifique de la dlgation rgionale assure certaines missions foncires dans lecadre d'une convention avec la DAAF. Dans le cadre de la procdure des PAS, l'ASP exerce unemission d'interface entre les agriculteurs demandeurs de foncier et l'administration, en faisantprocder aux travaux de dlimitation des lots par des gomtres, et en constituant et participant l'instruction des dossiers individuels soumis la commission d'attribution foncire (CAF). Samission s'arrte toutefois ce stade, et la suite de la procdure est gnralement considre par lesusagers comme trop longue.L'ASP intervient galement en assurant le fonctionnement d'un observatoire du foncier agricole, aumoyen d'un outil capitalisant sous forme numrique les informations disponibles sur le foncier et lesterres agricoles. Sous rserve d'une digitalisation pralable des informations, ralise en partieseulement, cet outil permet de dterminer les espaces disponibles pour l'agriculture en tenantcompte des rglements d'urbanisme, des amnagements et quipements existant et des donnes surla valeur agronomique des sols. L'outil permet aussi en tant que de besoin de formuler desrecommandations agronomiques selon aptitudes des sols. L'ASP est devenue un acteur majeur et reconnu de la politique foncire agricole de l'tat en Guyanemoyennant l'implication d'une quipe rduite. L'acquis est fragile : les missions foncires de l'ASPen Guyane sont fondes sur des conventions avec l'administration locale de l'tat qui prendront finen 2013 avec le PDRG. Il importe de dfinir ds maintenant sous quelle forme pourraient sepoursuivre les activits engages. La continuit de l'observatoire du foncier agricole n'est pasassure actuellement.


L'officenationaldesFortsONF

L'Office national des forts reste un intervenant essentiel de la question foncire en sa qualit degestionnaire des forts par dfinition biens de l'tat avant attribution. Dsormais la Guyane est divise en trois zones :

la zone, gre depuis 2007 par le parc amazonien de Guyane, sur un peu plus de 3,3 millionsd'hectares, protgs par le statut spcifique de cet tablissement,

le Domaine forestier permanent , gr par l'ONF selon des critres de gestion sylvicoleadapts la spcificit de cette fort, couvre 2,5 millions d'hectares, plus la zoneintermdiaire pour 1,3 millions d'hectares, relevant classiquement du rgime forestier,adapt la spcificit guyanaise,

la fort du littoral atlantique, zone ctire o le taux de boisement est de 77%, les 600 000hectares de forts ne sont pas sous le rgime forestier, c'est donc dans cette zone que lesattributions de terrains se font tant des fins d'urbanisation que de mise en valeur agricole.

L'ONF pose un il critique sur la faon dont sont conduites les attributions, estimant qu'il y a unvritable gchis forestier tant par manque d'organisation que par le non respect de la rglementationexistante, que beaucoup d'infractions constates restent sans suite donne par un parquet dbord. Enfin, si l'ONF n'exclut pas d'appuyer des oprations de valorisation de la biomasse, y compris parsa filiale ONF-nergie, il lui apparat par contre ncessaire d'viter d'tre explicitement associ, enterme d'affichage des oprations de dforestation, ce qui est parfaitement lgitime. En aucun cas,mme dans la fort du littoral Atlantique l'ONF ne doit apparatre comme un oprateur dedfrichement.

LaChambred'Agriculture

Les activits de la Chambre d'agriculture, connaissant une situation financire et un contexte degouvernance difficiles, sont rduites. Il lui revient en principe d'assurer l'encadrement technique desagriculteurs, et ce titre de satisfaire un besoin important des agriculteurs aux prises avec lesdifficults du dmarrage d'une exploitation.

Desbesoinslocauxcependantimparfaitementcouverts

Bien que ce paysage institutionnel comprenne une large part des comptences ncessaires la miseen uvre de projets d'installation d'agriculteurs et de mise en valeur (le terme comptence pouvant tre utilis dans les deux acceptions de capacit juridique et de disponibilit des ressourceshumaines appropries) la mission identifie deux lacunes majeures dans le dispositif :

l'inexistence d'oprateurs capables de valoriser la biomasse aprs en avoir assur la rcolteselon des pratiques respectant les critres de la durabilit ; l'ONF dispose de l'expertisetechnique en la matire, mais une telle activit est juge incompatible avec le rle de l'officedans la gestion durable de la fort guyanaise ;

une absence presque totale de synergie entre les quatre tablissements, dont aucun n'exerceun rel leadership reconnu par tous les acteurs concerns en matire d'opration foncire.

La rponse la commande passe la mission consiste notamment clairer le choix d'unoprateur foncier capable d'exercer ce leadership, ce qui n'exclut pas des cooprations.L'mergence d'oprateurs capables de valoriser la biomasse dpasse les seuls enjeux de l'installationen agriculture et concerne l'organisation en Guyane d'une filire biomasse, quelle que soit la


contribution que les dfrichements pourraient y apporter.

Desscnariosoprationnelsetleurfaisabilit

Cette partie du rapport envisage les diffrentes hypothses examines par la mission afin deremdier aux lacunes ci-dessus. La mission confirme dans leurs principes les propositionsformules dans le rapport prcdent :

un oprateur matre d'ouvrage d'oprations groupes d'installation d'agriculteurs

s'appuyant lui-mme sur au moins un intervenant assurant la rcolte et la valorisation de labiomasse.

Comme nous venons de le souligner, ce second maillon est inexistant actuellement. Son mergenceest une condition ncessaire la valorisation de la biomasse et une volution positive despratiques de dfrichement et d'amnagement. Les acteurs locaux de l'administration de l'tat lientgnralement l'apparition de cet oprateur quelques projets industriels de production d'nergielectrique par combustion. Cependant, aucun des sites envisags n'a fait l'objet ce jour d'unedcision dfinitive de ralisation par un industriel. Bien au contraire, un promoteur a renonc enmars 2012 la ralisation d'une opration qui avait pourtant dj reu un avis favorable de la CRE. Ces constats conduisent la mission ne pas lier automatiquement le dispositif la construction desusines thermolectriques, mme s'il convient de considrer leur approvisionnement comme ledbouch prioritaire des oprations de dfrichement venir. L'installation d'agriculteurs doit resterl'objectif principal assign un oprateur ad hoc, la valorisation de la biomasse n'tant qu'un desmoyens pour l'atteindre et une contribution une activit conomique qui ne saurait reposer sur laseule installation agricole.

La mission recommande toutefois d'largir la rflexion sur les circuits qui pourraientvaloriser la biomasse rcolte.

Il convient ce propos de rester attentif l'mergence d'un march rgional de la biomasseligneuse, notamment aux Antilles.Une matrise d'ouvrage bien organise des oprations d'installation d'agriculteurs, en favorisantl'mergence d'un offre de biomasse, acclrerait toutefois l'organisation de la filire. Elle pourraitprocder par appel d'offres de prestations comprenant la rcolte de la biomasse et l'amnagementdes parcelles.La mission n'a pas envisag le scnario du renforcement des services de l'tat. Elle soulignecependant la parfaite implication des agents des administrations, sur lesquels repose tropexclusivement la mise en oeuvre des politiques foncires avec des effectifs et des moyensnotoirement insuffisants.

Lesmissionsdel'oprateurfoncier

L'activit de l'oprateur foncier reste en tout tat de cause centre sur l'amnagement de primtresagricoles et l'installation d'agriculteurs. Sa mission devrait au minimum comprendre lesresponsabilits suivantes :

1. capacit valuer l'aptitude d'un primtre donn l'agriculture2. gestion d'un stock foncier constitu par transfert de proprit de terres domaniales vocation

agricole


3. organisation de l'amnagement des primtres (PAS), dont les infrastructures4. prescription pour l'coulement de la biomasse (plaquettes ligneuses)5. dcoupage parcellaire, rdaction de baux et de cahiers des charges par primtre6. prise en compte des demandes de terrain agricole, participation l'valuation des projets

individuels, attribution des parcelles en location7. suivi de la mise en valeur, encaissement des fermages8. transfert de proprit aprs un certain temps de mise en valeur, dlivrance d'un titre9. remise dans le circuit des parcelles non mises en valeur10. suivi de l'application des dispositions du cahier des charges, et interventions11. protection du foncier agricole : observation du march foncier et interventions cibles

Gouvernanceetcontrleexternes

Le code rural, propose au titre IV de son livre Ier (articles L141-1 8), par del les SAFER un cadreappropri pour l'action d'un oprateur foncier dans lequel il convient de s'inscrire, moyennant lesncessaires adaptations au contexte particulier de la Guyane.Les lments essentiels retenir sont les suivants :

1. L'instance de gouvernance externe (conseil d'administration) assure une majorit de sigesaux collectivits publiques, aux tablissements publics et aux organisations reprsentativesdu monde agricole, et comporte un reprsentant de l'ASP. Les statuts de l'organisme sontsoumis agrment ministriel

2. Un comit technique est mis en place. Sa composition a une configuration fonde sur celledu Conseil, largie notamment au DAAF et au DRFIP, une association de protection del'environnement, un reprsentant de l'association des Maires. Le directeur, qui en estmembre doit imprativement recueillir son avis pralablement la plupart des actesd'acquisition et de cession. Dans la pratique, l'avis du comit technique est dterminant.

3. Le choix du Prsident et la nomination ventuelle du directeur sont soumises l'approbationdu Ministre de l'Agriculture.

4. Le DDAF et le DRFIP exercent un contrle a priori sur certains actes importants, avec lapossibilit d'opposer un droit de veto certaines dcisions.

Financement,ressources

La mission rappelle la proposition principale de son rapport antrieur, qui reste mettre en uvre,d'instaurer dans les DOM un dispositif de financement prenne des SAFER, l o elles existent, etdes oprateurs fonciers ruraux crer, au moyen d'une majoration affecte de la TSE. L'impactd'une telle mesure resterait infrieur un plafond de 2 par habitant, mais elle garantirait lacontinuit du financement des missions de service public de ces oprateurs, gnralement financespar les collectivits.L'affectation du produit de la taxe se ferait sous le contrle des pouvoirs publics. La propositionconsiste cependant garantir la continuit du service public (en vitant d'avoir rechercher au couppar coup des financements pour financer des missions prennes), et financer les oprationsd'investissement avec d'autres moyens. Ceux-ci sont trouver en faisant transiter par l'oprateur lessubventions dj disponibles (FEADER et co-financements nationaux, aides du conseil gnral audforestage...). La mise disposition de terres prtes tre cultives emporte naturellement la


perception des loyers par l'oprateur foncier, d'autant qu'un dimensionnement de la structure enadquation avec les besoins devrait acclrer la dlivrance des titres. Les pratiques actuelles de mise en valeur donnent lieu versement de 2000 d'aides publiques parhectare amnag par l'attributaire. Celui-ci investit environ 1500 /ha d'autofinancement. Cesressources peuvent contribuer financer l'activit de l'oprateur foncier, si sa structure juridique lepermet. L'affectation d'une partie de l'autofinancement actuel de l'agriculteur au capital del'oprateur foncier est envisageable, et lgitimerait une participation plus importante desagriculteurs la gouvernance de l'oprateur (cf annexe 6).Enfin, sous rserve de l'organisation d'une filire biomasse, la valorisation de celle-ci ne peut quecontribuer au financement des projets.

Scnario1:confirmationdel'EPAG

L'EPAG dispose de la capacit juridique exercer toutes les missions d'un oprateur foncier rural,notamment le droit de premption des SAFER, qui n'a pas t activ, et qui ne peut tre exerc enl'absence actuellement en Guyane des commissions consultatives prvues par le code rural. Il nepossde toutefois pas les comptences techniques et les ressources humaines adquates. La missionn'a entendu que des avis ngatifs, s'agissant d'un tel scnario, tant du ct des lus que de laprofession agricole. La synthse des nombreux avis entendus tient en quelques points :

L'EPAG, thoriquement oprateur urbain et rural, n'a pas rempli son rle sur le rural ;l'tablissement est trs orient vers l'urbanisme ;

La satisfaction des besoins de la Guyane en logements, premire priorit, est un lourdchallenge pour l'tablissement qui ne pourrait que trs difficilement s'impliquersimultanment dans tous les domaines concerns par la matrise du foncier ;

le cumul des deux fonctions d'oprateur, urbaine et rurale, pourrait faire de l'tablissementun lieu d'arbitrage des conflits d'affectation des terres ; il est utile de s'interroger sur laviabilit mme de la gouvernance qui en aurait la charge.

La mission estime cet gard qu'il n'est pas souhaitable de faire de l'tablissement foncier uneinstance d'arbitrage, cette fonction revenant au pouvoir politique. L'organisation retenir doitpermettre l'exercice de diffrents mtiers de l'amnagement. L'amnagement foncier rural est unmtier part entire qui est exerc en gnral de manire distincte et spare de celui del'amnagement urbain. D'autre part, conformment aux dispositions du code rural, certains acteursnotamment de la profession agricole ont un rle particulier jouer dans la gouvernance et lecontrle externes de l'amnagement foncier rural, alors qu'ils n'ont pas de lgitimit s'agissant desactivits principales de l'EPAG. A cet gard, la viabilit du scnario 1 supposerait qu' l'intrieur del'EPAG soit cre une entit rurale jouissant de la plus grande autonomie, dote d'un dispositifspcifique de gouvernance et de contrle externes. La mission recommande d'carter ce scnario, disqualifi par l'chec de l'tablissement en tantqu'oprateur foncier rural ressenti par les acteurs guyanais, et qui illustre les risques affrents laconcentration d'objectifs diffrents, voire en fait antagonistes, sur un mme acteur. Aller dans cesens serait aller contre la volont du lgislateur, esquisse en 1999, confirme en 2010 de luttercontre la consommation d'espaces agricoles par l'urbanisation et les infrastructures.Toutefois la dmonstration a t faite que les comptences d'amnageur de l'EPAG pouvaient tremobilises pour l'organisation de la viabilisation d'un primtre (phase 3 ci-dessus), mais il s'agitd'une question d'une autre nature.


Scnario2:unenouvellemissionpourl'ONF

L'ONF, qui n'a gure de relations avec les agriculteurs, dispose toutefois de nombreusescomptences techniques qui pourraient tre utiles un oprateur foncier rural en Guyane. Si sonimplication directe dans l'amnagement de primtres agricoles n'tait pas juge incompatible, voirecontradictoire, avec son rle dans la gestion et la prservation de la fort amazonienne guyanaise, lamission aurait dvelopp un scnario dans lequel la cration de primtres agricoles seraient desproduits d'une gestion d'ensemble par l'Office de la fort littorale. A la diffrence de l'EPAG, l'ONFprfre prvenir toute difficult lie une dispersion de ses activits, qui pourrait affecter sonimage, et se tenir l'cart de la gestion de la fort littorale.

Scnario3:l'ASPrenforcesesinterventions

Ce scnario a un caractre tendanciel. Il pourrait comprendre non seulement le renouvellement audel de 2013 des missions confies l'ASP, mais aussi leur largissement. Celui-ci concernerait destches qui relvent actuellement de la DRFIP l'aval du passage en CAF, comme l'laboration destitres d'occupation. Deux variantes sont alors possibles :

la prestation de service pour la DRFIP et la DAAF, les actes restant soumis la signature desfonctionnaires comptents, la CAF dans sa forme actuelle restant l'instance o se prpare ladcision finale ;

le transfert l'ASP de la proprit de l'assiette domaniale des PAS, charge pour l'ASPd'effectuer les rtrocessions dans le respect des dispositions du code rural. A cet gard, lesactivits de l'agence Mayotte ont dmontr que le portage temporaire de la proprit deterres agricoles tait compatible avec les missions et comptences de l'ASP.

La mission n'a pas identifi d'obstacle juridique un exercice par l'ASP d'un droit de premption dutype de celui des SAFER (sous rserve d'une activation pralable par dcision ministrielle), qui luipermettrait de recevoir notification des transactions et mettre en place un observatoire du marchfoncier. L'ASP a d'ailleurs dj exerc un droit de premption foncier par dlgation de lacollectivit dpartementale de Mayotte.La direction gnrale de l'ASP s'est dclare dfavorable l'implication directe de sa structure dansles travaux d'amnagement des PAS, travaux dont elle ne souhaite pas exercer la matrise d'ouvrage.Ce scnario facile mettre en uvre, qui semble acceptable pour les jeunes agriculteurs, prsentetoutefois deux faiblesses : la mission d'oprateur foncier que pourrait assumer l'ASP ne serait pascomplte, puisque la question cruciale des travaux d'amnagement chapperait son primtre, etla gouvernance nationale de l'ASP ne correspond pas aux attentes des collectivits rgionales etdpartementales (et demain de l'excutif de l'assemble unique) d'exercer un contrle sur lagouvernance de l'tablissement foncier rural.

Scnario4:crationd'uneSAFER

Les oprateurs fonciers ruraux sont trs gnralement des SAFER, y compris dans les dpartementsde la Guadeloupe, de la Martinique et de la Runion, o elles ont assur dans le pass la matrised'ouvrage de rformes foncires avec installation massive d'agriculteurs sur des terres pralablementmises leur dispositions par l'Etat, ou dont l'acquisition avait t finance par l'tat.Une originalit des SAFER, bien que charges de missions de service public but non lucratif, estd'tre des socits anonymes de droit priv. Cette particularit suppose qu'une part majoritaire ducapital social appartient des personnes physiques ou morales de droit priv. Dans la pratique, ils'agit des caisses de crdit agricole, de MSA, des coopratives agricoles, des socits d'assurance


agricoles...les collectivits territoriales ne portant qu'une part minoritaire du capital.L'absence en Guyane des institutionnels privs qui, habituellement, assurent le portage du capitalsocial des SAFER laisserait aux collectivits publiques et l'Etat le soin de capitaliser la socit.Faut-il rappeler que la plupart des personnalits politiques et des responsables professionnelsguyanais concerns, considreraient une intervention directe des SAFER antillaises comme undessaisissement inacceptable. La mission estime toutefois que l'ventualit de la cration d'uneentit rgionale mutualisant des ressources entre les deux SAFER antillaises et un dispositifguyanais charg de missions similaires mrite en tout tat de cause d'tre prise en considration.

Scnario5:uneentitlocaleadhoc

Les reprsentants du conseil rgional ont inform la mission d'un projet de la collectivit l'tudequi consisterait crer un tablissement public rgional, charg des questions foncires rurales,distinct de l'EPAG. Ce projet traduit l'attente lgitime d'une plus grande implication de la part desautorits rgionales dans la mise en valeur agricole de la Guyane, dont le foncier est une des cls.La mission estime qu'un tel projet mriterait d'tre conduit sur la base d'un large partenariat, et ladmarche pourrait faciliter la recherche de solutions aux problmes identifis. Sans dfinitivement trancher la question du statut juridique, la mission suggre pour ce scnario uneforme cumulant la souplesse des SAFER avec une capitalisation trs majoritairement publique. Lasolution se situerait entre la socit d'conomie mixte et l'tablissement public local caractreindustriel et commercial. La cration d'une entit spcifique nouvelle prsenterait plusieursavantages majeurs :

d'une part, elle donnerait la possibilit de lui confier l'ensemble des attributs d'un oprateurfoncier rural, avec la possibilit d'adapter le calendrier ;

d'autre part elle serait un outil de partenariat pour mieux mobiliser des acteurs qui apportentdes fragments de rponse l'amnagement foncier rural, et donner plus synergie leuraction ;

enfin, la gouvernance et le contrle externes pourraient tre adaptes aux contingenceslocales.

Dans un tel scnario, il serait possible de crer un cadre de gouvernance associant les collectivitsterritoriales guyanaises et les tablissements publics de l'tat concerns (ASP, ONF, Chambred'agriculture, EPAG. Les responsables (prsident du conseil d'administration et directeur excutif)relveraient du double agrment du Prsident de l'assemble rgionale, et du Ministre charg del'agriculture. Il serait souhaitable que l'ASP reoive de larges dlgations en matire de managementinterne de la structure, notamment en assurant le recrutement du directeur. Pour proposer une dnomination simple, l'entit ad hoc serait une filiale commune du conseilrgional9 et de l'ASP.Un schma comparable a fonctionn pendant de nombreuses annes en Nouvelle Caldonie, o undirecteur et des ingnieurs mis disposition par l'ASP assuraient le fonctionnement de l'Agencefoncire (ADRAF), puis ont progressivement form des personnels recruts directement parl'agence qui ont finalement pris la relve.Un tel cadre de gouvernance semblerait rpondre aux attentes locales et faciliterait aussi lescollaborations s'appuyant sur les comptences des partenaires.

9 Lamissionn'ometpaslescomptencesduconseilgnralenlamatire,maisanticipesurlecalendrierdelamiseenplacedel'assembleunique.Lemmescnarioestenvisageableavecleconseilgnralouaveclesdeuxassembles


Les scnarios 4 et 5 sont l'un et l'autre susceptibles d'apporter des rponses appropries l'ensembledes problmes rencontrs. Le scnario 5 tente de rpondre aux difficults prvisibles pour capitaliserune SAFER qui serait exclusivement guyanaise, et propose un projet permettant d'engager undialogue avec les collectivits territoriales. Dans les deux cas, l'ASP serait le porteur financier de laparticipation de l'Etat au dispositif et partenaire technique et oprationnel privilgi, ce qui estcohrent la fois avec ses attributions spcifiques outre-mer et sa prsence au capital et au conseild'administration de toutes les SAFER.

Conclusionrecommandations

La mission rappelle tout d'abord ci-dessous les principales recommandations mises en 2010 :

Pour amliorer, dans le sens d'un dveloppement agricole durable respectueux del'environnement, les pratiques de mise en valeur :

Mettre en place une mission de suivi des suites donner aux investigations du CETIOMet de l'ADEME/ONF/DAF et de rflexion et propositions sur le dispositif oprationnel mettre en place pour pouvoir crer des espaces agro-forestiers et agricoles prixminimal

Pour la protection de la vocation agricoles des terres :

Accompagner toute dcision de financement public d'un projet d'irrigation oud'amnagement foncier d'une obligation de classement en ZAP des terres mises en valeurpar le projet

Pour financer les oprateurs fonciers : Instaurer un prlvement sur la TSE un niveaumaximum de 2 /habitant pour assurer un financement prenne aux SAFER et aux actionsfoncires de l'ASP.

Pour accompagner l'installation des jeunes agriculteurs : Renforcer l'offre de formation aux agriculteurs installs sans les aides et l'accessibilit

ces formations, construites pour adultes actifs et axes sur la gestion de l'exploitation.

Ouvrir un chantier de rflexion sur un parcours d'installation adapt aux attentes descandidats n'ayant pas accs une succession, ne disposant pas de foncier ou devant crerune nouvelle exploitation exprimenter par exemple en Guyane des variantes aumodle utilisant tous les dlais possibles pour l'installation progressive, et toutes lespossibilits d'installations en pluriactivit.

Pour accompagner l'agriculture de subsistance :

Envisager la mobilisation de "l'aide l'agriculture de semi-subsistance en cours derestructuration", qui serait possible aprs une modification du rglement europen.

Cette mesure devrait devenir applicable dans la prochaine programmation (2014-2020)A l'issue de ce retour sur le dossier foncier guyanais, quelques commentaires peuvent tenir lieu deconclusion.

. Sur le plan technique, la mission n'a pas constat de progrs dcisifs dans la mise en placed'une filire de valorisation de la biomasse ; elle recommande de ne pas assujettir le dossieroprateur foncier l'mergences de cette filire, mais de positionner l'oprateur comme un


acteur capable de favoriser une volution positive des pratiques actuelles de dforestage .. Sur le plan juridique, la mission souligne tout particulirement que l'action de l'Etat en

matire foncire ne peut plus se fonder exclusivement sur le code de la proprit despersonnes publiques ; elle n'a pas identifi de difficults de nature juridique qui ne puissenttrouver une solution dans les dispositions du code rural, au besoin au prix d'adaptationsspcifiques mineures ; de telles dispositions existent dj, bien qu'elles ne fasse pas l'objetd'une prsentation regroupe et qu'elles soient insuffisantes ; les principales adaptationsproposes concernent la qualification des PAS et leur protection par un classement en ZAP,ainsi que les jardins familiaux ;

. le code rural contient des dispositions pertinentes pour crer un oprateur foncier rural enGuyane ; comme dans les autres DOM la viabilit d'un tel oprateur passe par desfinancements publics ; la mise en place d'un financement prenne (prlvement sur la TSE)est ncessaire, et elle doit s'accompagner d'un contrle partag entre l'Etat (dispositions ducode rural) et les collectivits territoriales, spcialement dans la perspective de la mise enplace de l'assemble unique .

. Parmi les cinq scnarios examins par la mission, trois d'entre eux peuvent tre envisagspour rpondre au besoin identifi d'un oprateur foncier rural ; dans tous les cas, l'ASP doittre place au centre du dispositif .

. Le scnario n3 s'inscrit dans une certaine continuit, mais se trouverait en retrait par rapportaux innovations que la loi d'orientation agricole de 2006 avait tent d'introduire si on neretenait pas le transfert de proprit foncire l'ASP. A dfaut, l'Etat conserve l'ensembledes responsabilits qu'il exerce avec des moyens insuffisants, mais dlgue certaines tches l'ASP. Les scnarios 4 et 5 rpondent mieux aux attentes exprimes, le 5 tant uneadaptation du prcdent au contexte spcifique de la Guyane et un cadre pour rpondre auxdemandes politiques des lus de la Guyane.


Annexes

Annexe 1 : Lettre de mission

Annexe 2 : Extraits du rapport CGAAER n 10126-27

Annexe 3 : Liste des personnes rencontres

Annexe 4 : Extraits du Code gnral de la proprit des personnes publiques

Annexe 5 : Extraits du Code du Domaine de l'tat


Annexe1:Lettredemission


Annexe2:extraitsdurapportCGAAERn10126

...

Guyane

Unesituationcomplexe

Ce territoire se distingue par sa situation foncire particulirement complexe, avecplusieurs problmes qui se superposent. La mission s'est limite aux questions propres la partie littorale du territoire.

Dans les communes proches de l'le de Cayenne, et dans une moindre mesuredans toutes les communes du littoral, tous les espaces amnageables nonforestiers, espaces agricoles ou anciennement tels, sont soumis une trs fortepression foncire par l'habitat et les amnagements collectifs. Des zonesamnages dans le pass comme espaces agricoles avec des financementspublics sont en cours d'urbanisation, au mieux selon des procdures organises,mais aussi par morcellement et densification progressive. La Guyane n'chappepas la spculation foncire, qu'elle concerne le march de la proprit prive oubien les terres appartenant l'tat. Les choix faits avec la mise disposition ou lacession de terrains domaniaux par l'tat et leur amnagement comme espacesagricoles doivent s'inscrire dans la dure et faire l'objet d'un minimum de protection.Dans des sites moins exposs la spculation, des terrains domaniaux ayant tmis en valeur des fins agricoles peuvent se trouver abandonns, dans dessituations juridiques qui peuvent rendre difficile la r-attribution, et ainsi retourner la friche.

La loi autorise l'attribution gratuite de terrains domaniaux des agriculteurs, sousrserve d'une obligation de mise en valeur. Une commission d'attribution foncirefiltre les dossiers pralablement instruits par la DAF, et ouvre la possibilit dedlivrer au ptitionnaire une concession ou un bail emphytotique transformableultrieurement en droit de proprit. Le processus suppose l'tablissement d'undocument d'arpentage. Les procdures ont tendance tre longues, car ellesrequirent des moyens que les administrations concernes, DGSP et DAFessentiellement, peinent mobiliser. L'intervention de l'ASP a toutefois trssensiblement amlior la situation. La pratique locale donne l'avis du maire sur lasuite donner la demande de tel ptitionnaire une importance qui va trs au delde ce que prvoit la loi, et cela retarde parfois l'aboutissement de projets parfaits du point de vue agricole

Le terrain est mis disposition gratuitement, ce qui n'exclut pas le paiement d'unloyer une fois le titre d'occupation tabli (mais le dlai est gnralement long).Cependant, s'agissant de terrains boiss, gnralement loigns de tout, la miseen valeur est coteuse. Elle passe par le dfrichement, au moins partiel, desterrains, dont la mise en valeur ncessite par ailleurs le dsenclavement par unaccs routier, et la possibilit pour l'agriculteur d'habiter sur place, qui suppose aumoins le raccordement un rseau lectrique. Les difficults mobiliser desfinancements spcifiques conduisent l'administration privilgier les espacesriverains de pistes forestires ouvertes par l'ONF, et dlimiter des Primtresd'attribution simplifis (PAS) en concertation avec les communes responsables desquipements ruraux crer. Toutefois, les choix de localisation de ces PAS ne


semblent pas toujours tenir compte de l'aptitude des terrains l'agriculture (qualitdes sols, pentes...), et rsulter pour l'essentiel de la volont d'amnager tel ou telsite par la commune. Dans le cas o un lot comporte des terrains trop pentus pourtre raisonnablement dfrichs, il convient d'adapter la rgle de l'obligation dedfricher le lot attribu. Une rflexion sur l'agro-foresterie serait opportune.

La technique de dforestation la plus utilise consiste arracher les arbres lapelle mcanique, rassembler en andains au bouteur les bois qui seront brlspendant la saison sche, planter des prairies ds que possible, avant la fin despluies. Elle est coteuses (estimations fournies de 2000 4000 /ha), subissent lesalas climatiques, prsentent des risques notamment pour les sols, provoquent desnuisances (fumes), et sont fortement productrices de gaz effet de serre. Uneexploitation nergtique de la biomasse permettrait de valoriser les 300 m3/harcoltables et constituerait une attnuation de dpense substantielle des cots.

Fairevoluerledispositifdudforestage

Les agriculteurs qui s'installent sur des terrains domaniaux boiss utilisent l'essentiel deleurs subventions (et notamment la DJA) financer le dforestage. Ils ralisent souventles travaux eux-mmes. Or les rgles nationales adoptes pour l'utilisation du FEADERexcluent l'auto-facturation, contrairement ce que le PDRG avait anticip. Pourl'immdiat, ce problme doit tre rsolu d'urgence au niveau de la DGPAAT, sous peine demettre en difficult les bnficiaires, assez nombreux avoir dj effectu des travaux dedforestage depuis le dbut de la programmation en cours.

Cependant, la piste principale pour rgler la plupart des problmes poss par les pratiquesdites de dforestage passe par une meilleure gestion des espaces amnags incluant unevalorisation de la biomasse. Il s'agit d'une tape essentielle de la cration de foncieragricole, les pratiques actuelles tant la fois coteuses et peu orthodoxes du point devue de la durabilit et du bilan carbone. La mission a eu connaissance de plusieurs tudeset dmarche de recherche-dveloppement qui paraissent prometteuses cet gard :

Un programme mis en oeuvre par le CETIOM, exprimentant un nouveau protocoled'amnagement agricole d'espaces boiss plus progressif, plus respectueux dessols avec maintien sur la parcelle d'une partie de la matire organique forestire, etcomportant une phase de rcolte de la biomasse destine la valorisationnergtique.

Une tude commandite par l'ONF et l'ADEME concernant la faisabilit de deux outrois centrales lectriques biomasse forestire. Deux des centrales seraientlocalises proximit la fois de zones exploites par l'ONF et de zones de la fortlittorale propices la cration de PAS. Cette tude ouvre d'intressantesperspectives pour amliorer la gestion durable de la fort littorale par l'ONF, pouramliorer les bilans carbone et nergie des pratiques actuelles de dforestage fins agricoles et en rduire, voire quilibrer, le cot, car la valorisation de labiomasse apporterait une recette supplmentaire par rapport la seule exploitationde bois d'uvre.

Une intressante publication rcente de la DAAF, opportunit et modalitsd'implantation de systmes agroforestiers en Guyane ouvre d'intressantesperspectives de valorisation d'espaces boiss et partiellement boiss.


Compte-tenu des impratifs de rgularit d'approvisionnement des centrales,l'amnagement des terrains vocation agricole et l'exploitation de la biomasse dans lesforts ayant vocation rester sous la gestion de l'ONF devraient tre effectues par lemme oprateur. La faisabilit de ces projets dpend des cots auxquels l'ensemble de labiomasse collecte pourrait tre livre aux centrales, et leur l'estimation doit encore treaffine. Ils ouvrent toutefois la voie, pour le moyen terme, un amnagement des terrainspralable10 la livraison de la parcelle au bnficiaire, au moins sur une partie del'exploitation, la commercialisation de la biomasse permettant pour le moins uneattnuation substantielle de son cot. Des projets de mise en valeur avec maintien partieldu couvert forestier ont un rle jouer pour un amnagement quilibr de l'espace.

R15. Mettre en place une mission de suivi des suites donner aux investigations duCETIOM et de l'ADEME/ONF/DAF et de rflexion et propositions sur le dispositifoprationnel mettre en place pour pouvoir crer des espaces agro-forestiers etagricoles prix minimal

Dans l'immdiat, les rgles nationales adoptes pour la prise en compte dans l'assiettedes dpenses susceptibles d'tre subventionnes par le FEADER de travaux effectus enauto-construction par l'exploitant font obstacle au paiement des subventions auxagriculteurs. Un grand nombre de paiements taient ainsi bloqus la date du premieroctobre 2010.

R16. Rsoudre d'urgence, dans le respect des rgles communautaires, le problme del'ligibilit aux subventions PDRG-FEADER des travaux de dforestage auto facturs,pos au niveau national

PrivilgierlaprocduredesPASenlaperfectionnant

La procdure des PAS est pertinente, et doit tre amliore sur les poins suivants :

en amont, par un choix des zones ddies lagriculture selon des critrespdologiques et topographiques pertinents ;

en donnant ces oprations le cadre juridique dun amnagement foncier au titrede l'article L. 121-1 du code rural ;

en assurant dans la dure le maintien de laffectation agricole de ces zones ; leclassement en ZAP apparat comme une rponse adapte ces situations au planrglementaire.

Lamissionsoulignetoutl'intrtqu'ilyauraitfonderplussystmatiquementl'actionfoncireenGuyanesurlesdispositionsducoderural,etd'ymettreenoeuvrelesrecommandationsformulesauchapitre3durapport,notammentavecl'laborationd'undocumentdegestiondel'espaceagricoleetforestierdlimitantleszonesagricolessurdescritrespertinents,etendonnantauxPASlestatutd'oprationd'amnagementfoncierrural.

Il conviendrait en outre qu'un oprateur foncier puisse assurer la matrise d'ouvrage des

10 Le Conseil gnral de Guyane, qui a pris toute la mesure de l'importance du dforestagedans leprocessusd'installationenfinancejusqu'4hapourchaquenoagriculteurinstall.


PAS et intervenir sur le march foncier comme le font les SAFER.

Un intervenant biomasse doit permettre la fois une meilleure gestion et une valorisation de laressource ligneuse.

Amnageretcomplterledispositifdegestiondel'espaceetdufoncier

Comme dans tous les DOM, la protection et l'amnagement des terres agricoles seraitfacilits par une certaine clart dans les objectifs, et un affichage lisible des enjeux. C'estpourquoi, quelle que soit la dynamique de l'laboration des documents d'urbanisme, unaffichage de la politique foncire agricole est indispensable, tant en matire de protectionde l'existant qu'en ce qui concerne la cration de nouvelles zones. Celles-ci devraientsystmatiquement tre classes en ZAP par les documents d'urbanisme. Le support del'action de la DAF en matire foncire est le document de gestion de l'espace agricole etforestier prvu l'article L 112-1 du code rural, qui faciliterait le port connaissance descollectivits lors de l'laboration du SAR et des PLU, mais aussi dlimiterait sur ledomaine de l'tat des zones rserves pour l'installation d'agriculteurs.En ce qui concerne l'attribution de parcelles agricoles, la mission souligne l'importance etla qualit du travail effectu par l'ASP qui doit en tout tat de cause tre confirme etrenforce dans son rle d'oprateur. Pour acclrer les dvolutions de terres, la questionse pose d'une extension de sa mission pour participer aux constats de mise en valeur, quireprsentent actuellement une charge assez lourde pour la seule DAF. Le chantier ouvertd'un observatoire du foncier agricole est prometteur. Il doit permettre de constituer unebase SIG intgrant les donnes disponibles sur l'aptitude agricole des sols, afind'amliorer le choix des futurs PAS, et fournir les donnes objectives manquantes pour leprotection et la gestion des espaces agricoles.

Dans le processus de dcision individuelle d'attribution des parcelles par l'administration, ilsemblerait utile de rquilibrer le poids des avis au profit de la qualit technique du projet,l'avis des lus locaux tant trop souvent prpondrant. Il serait souhaitable de s'inspirer,pour l'adaptation de procdures qui relvent du code du domaine de l'Etat, de celles ducode rural auxquelles se rfrent les acteurs du monde agricole.

La loi confie actuellement l'EPAG les prrogatives d'oprateur foncier rural, mais il estenvisag de recentrer son action sur la cration de logements, objectif hautementprioritaire en Guyane eu gard l'explosion dmographique que connat ce territoire. Il estvrai que l'EPAG a rencontr jusqu' prsent quelques difficults remplir tous les rles quilui ont t dvolus. En matire rurale, sa culture orientait son action vers l'amnagementde lotissements agricoles avec ralisation pralable d'infrastructures au financement plusou moins problmatique, alors que l'attente des agriculteurs va dans le sens d'uneattribution prcoce de parcelles domaniales

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