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RAPPORT SUR LE CONTRÔLE

INTERNE COMPTABLE DE L’ÉTAT

R É P U B L I Q U E F R A N Ç A I S E

Rapport de controle interne.qxd 22/05/07 17:37

AVANT-PROPOS

Le rapport sur le contrôle interne comptable del’État pour l’exercice 2006 constitue ledeuxième du genre, le premier ayant été éla-boré pour 2005 avec la volonté de partager lesmeilleures pratiques imposées aux grandes

entreprises par la Loi de Sécurité Financière (LSF) pouraméliorer la transparence en matière de risquesfinanciers et comptables.

En ce sens, ce rapport fait partie des nouveaux outils misau service d’une gestion publique plus performante ets’inscrit parfaitement dans l’esprit de la nouvelleConstitution financière de l’État fixée par la loi organiquesur les lois de finances (LOLF) du 1er août 2001, qui ins-taure un système financier public tourné vers l’évalua-tion, la performance et les résultats.

Le rapport sur le contrôle interne a en effet vocation àrendre compte des conditions d’élaboration des comptesde l’État, des actions engagées par ses services pour enassurer la qualité et de l’évolution des travaux menésd’un exercice à l’autre en vue d'une amélioration conti-nue. Le lecteur des comptes de l’État saura ainsi mieuxapprécier le contexte et les modalités d’élaboration desinformations comptables.

Cette année, le rapport sur le contrôle interne est mar-qué par un contexte particulier de montée en charge dudispositif destiné à mieux maîtriser les risques comptables.

Il intervient dans une période charnière pour les comp-tes de l’État, rendus pour la première fois au Parlementaprès la mise en œuvre d'un nouveau référentiel endroits constatés.

Ces comptes sont par ailleurs soumis à la certificationde la Cour des comptes.

Ce premier rendez-vous signe pour la France l’entréedans un mouvement international de modernisation dessystèmes comptables publics et un premier aboutisse-ment d’un processus de réforme majeur des opérationset des organisations comptables.

Le présent rapport s’attache à décrire les chantiersprioritaires engagés pour renforcer la maîtrise des ris-ques financiers en privilégiant le suivi et la déclinaisonde plans d'action pour le renforcement de la qualitécomptable ainsi que la dimension interministérielle destravaux qui ont constitué un axe majeur de l’année2006. Le rapport se structure autour des troisparties suivantes :

➩ L’environnement du renforcement du contrôleinterne comptable de l’État,

➩ Le pilotage du dispositif de maîtrise des risquescomptables,

➩ Les axes structurants du dispositif de contrôleinterne comptable.

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RÉFÉRENTIELS ET DILIGENCES AYANT PERMIS L’ÉLABORATION DU RAPPORT

Les rapports sur le contrôle interne élaborésannuellement par les entités du secteur marchandsoumises à cette obligation se présentent sous des

formats divers. Afin de contribuer à homogénéiser lesconcepts utilisés et à faciliter la lecture de ces rapports,l’Autorité des Marchés Financiers (AMF) française a établien 2007 un « cadre de référence » des dispositifs decontrôle interne1.

Ce cadre de référence détaille notamment les compo-santes essentielles d’un dispositif de contrôle interne, enlien avec la réglementation en vigueur, et ainsi les pointsà développer dans un rapport sur le contrôle interne.

Le rapport 2006 sur le contrôle interne comptable del’État est établi suivant le référentiel préconisé par l’AMF.Une attention particulière a été portée aux recomman-dations émises par l’AMF, suite aux études qu’elle mènesur l’existant, quant aux informations qu’il est conseilléde faire figurer dans tout rapport sur le contrôle interne.

Le rapport sur le contrôle interne comptable de l’État estinitié par la Direction générale de la comptabilité publique(DGCP) en charge de la conception et de l’animation dudispositif de contrôle interne, de la mise à dispositiond’outils adéquats et de la coordination des acteurs qui ysont impliqués.

Ce rapport est visé par les instances chargées del’évaluation interne du fonctionnement du dispositif decontrôle interne comptable et par les autorités hiérar-chiques. Le présent rapport a été approuvé par leComité national de Contrôle Interne de la DGCP, quirassemble l’ensemble des acteurs clés du contrôleinterne au niveau national, le 28 mars 2007.

Il a été transmis pour information et observations éventuel-les aux services en charge du renforcement du contrôleinterne comptable au sein des ministères et à l’auditeurexterne, et publié au premier semestre 2007 à l’appui ducompte général de l’État 2006.

1 http://www.amf-france.org/documents/general/7602_1.pdf

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SOMMAIRE

AVANT-PROPOS 3

1. L’ENVIRONNEMENT DU RENFORCEMENT DU DISPOSITIF DE CONTRÔLE INTERNE COMPTABLE DE L’ÉTAT 6

1.1 - DES PRINCIPES GÉNÉRAUX CONFORMES AUX RÉFÉRENTIELS INTERNATIONAUX ET NATIONAUX 61.1.1 - Objet et limites du contrôle interne comptable 61.1.2 - Un dispositif qui couvre tous les objectifs assignés au contrôle interne 71.2 - LA RÉFORME COMPTABLE DE L’ÉTAT RENFORCE LES BESOINS EN MATIÈRE DE CONTRÔLEINTERNE COMPTABLE 81.2.1 - Une nécessité de renforcer le contrôle interne liée aux nouvelles exigences de qualité des comptes 81.2.2 - Un besoin qui s’applique à l’ensemble des processus comptables 8

1.3 - UN ENVIRONNEMENT INSTITUTIONNEL FAVORABLE ET DES ACQUIS SOLIDES EN MATIÈRE DE CONTRÔLE INTERNE 91.3.1 - Un environnement institutionnel favorable au contrôle interne 91.3.2 - Des acquis solides en matière de contrôle interne : une organisation comptable appropriée 9

1.4 - LE RÔLE PARTICULIER DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DE LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE DANS LAMISE EN ŒUVRE DE LA LOLF ET DU CONTRÔLE INTERNE 10

2. LE PILOTAGE DU DISPOSITIF DE MAÎTRISE DES RISQUES COMPTABLES 11

2.1 - LA STRUCTURATION DU DISPOSITIF DE MAÎTRISE DES RISQUES COMPTABLES 112.1.1 - Les structures de gouvernance 112.1.2 - L’organisation opérationnelle de la maîtrise des risques 12

2.2 - UN SYSTÈME GLOBAL DE MAÎTRISE DES RISQUES DANS UN OBJECTIF D’AMÉLIORATION CONTINUE 132.2.1 - Une approche des risques par processus comptables 132.2.2 - Les outils de pilotage des risques comptables 14

2.3 - L’ÉVALUATION DU DISPOSITIF DE MAÎTRISE DES RISQUES 182.3.1 - Un système d’évaluation permanent débouchant sur un reporting constant 182.3.2 - L’audit 19

3. LES AXES STRUCTURANTS DU DISPOSITIF DE CONTRÔLE INTERNE 21

3.1 - LA DIFFUSION DES INFORMATIONS : LA DOCUMENTATION DES PROCÉDURES 213.1.1 - La formation et la conduite du changement 213.1.2 - Les outils de normalisation et d’analyse des risques comptables : le référentiel de contrôle interne

comptable de l’État 213.1.3 - La formalisation et la rationalisation des procédures comptables 22

3.2 - L’ORGANISATION DE LA FONCTION COMPTABLE 243.2.1 - La structuration du rôle des acteurs comptables 243.2.2 - L’organisation des points de contrôle 25

3.3 - LES DOSSIERS DE CLÔTURE ET DE RÉVISION 25

CONCLUSION 26


1.1.1 – Objet et limites du contrôle internecomptable

Le contrôle interne comptable de l’État vise à maîtriserles risques inhérents aux procédures comptables etfinancières de l’État afin d’assurer la qualité deses comptes. Le contrôle interne comptable recouvredonc un ensemble de leviers d’action destiné à maîtriserles risques, dont les activités de contrôle proprementdites ne représentent qu’un aspect partiel.

En effet, l’organisation et la séparation des tâches,la réalisation d’opérations de contrôles, la documentationdes procédures, la conception d’applications informatiquessécurisées, la mise en place d’un reporting financierefficace, la conservation des opérations et justificatifscomptables sont autant de facteurs qui structurentle dispositif de contrôle interne comptable de l’État. Parconvention et dans le souci de rendre la démarcheplus opérationnelle, il a été décidé de regrouper cesdifférentes catégories en trois leviers génériques :l’organisation, la documentation et la traçabilité del’activité, autour desquels s’articule le dispositif decontrôle interne. Ces leviers seront détaillés dansla troisième partie du rapport.

Dans cette perspective, le contrôle interne comptablen’est bien évidemment pas conçu comme une activiténouvelle, qui viendrait se surajouter aux missionsremplies par les services, mais est naturellementintégré à leur fonctionnement courant, il doit présider àtoute conception d’organisation et de système, y comprisde nature informatique. C’est une condition essentiellede son efficacité et de son appropriation par les opéra-tionnels et l’encadrement, en administration centrale oudéconcentrée.

De plus, le contrôle interne repose sur une démarchepermanente et itérative dans le sens où, pour maîtriserles risques, il doit être constamment adapté auxévolutions de l’environnement de travail (normatives,informatiques, organisationnelles…) et réajusté enfonction de l’évaluation des risques par naturemouvants. C’est un dispositif dynamique qui repose surune expertise régulière des risques et s’inscrit dansune boucle d’amélioration continue.

Par ailleurs, une préoccupation constante dansla démarche consiste à adapter les exigences en matièrede contrôle interne à l’environnement auquel il s’appli-que. S’il est nécessaire d’avoir des principes en matièrede contrôle interne, il n’est pas envisageable en revanched’imposer des règles générales et impersonnelles oppo-sables à l’ensemble des gestionnaires publics et quiferaient abstraction, par exemple, des spécificités defonctionnement et de la taille des services concernés.Ainsi, le principe de séparation des tâches ne peut avoirla même portée dans un service où travaillent quelquesagents et dans une structure de taille importante. Demême, le niveau d’exigence doit naturellementprendre en compte les risques et les enjeux propres auxprocessus concernés.

Enfin, comme tout contrôle interne, celui de l’État nedonne aucune garantie absolue mais simplementune assurance raisonnable quant à la maîtrise desrisques et l’atteinte de l’objectif de qualité comptable :

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1. L’ENVIRONNEMENT DU RENFORCEMENT DU DISPOSITIFDE CONTRÔLE INTERNE COMPTABLE DE L’ÉTAT

1.1 – DES PRINCIPES GÉNÉRAUX CONFORMES AUX RÉFÉRENTIELS INTERNATIONAUXET NATIONAUX

DÉFINITION DU CONTRÔLE INTERNE COMPTABLE

Le contrôle interne comptable recouvre l’ensembledes dispositifs organisés, formalisés et permanents,choisis par l’encadrement, qui sont mis en œuvrepar l’ensemble des acteurs pour maîtriserle fonctionnement des activités financières de l’Étatet donner ainsi une assurance raisonnable surla qualité des comptes, c’est-à-dire, leur fidélité àla réalité économique, patrimoniale et financière.

Cette définition du contrôle interne est directementinspirée du COSO (Committee of SponsoringOrganizations of the treadway Commission)2, l’un desréférentiels internationaux qui fait autorité en lamatière. La seule distinction notable tient au périmètred’application qui est centré sur les activités financièreset comptables alors que le réferentiel COSO porte surtous les processus de l’entreprise. Ce recentrage dela démarche sur les processus financiers et compta-bles justifie la notion de contrôle interne comptable ;

à noter que le référentiel de l’AMF utilise le mêmevocable pour désigner les dispositifs de contrôleinterne applicables au domaine financier et compta-ble. Dans le domaine informatique, le contrôle internecomptable de l’État s’inspire des normes COBIT23.

2http://www.coso.org/key.htm3http://www.afai.fr/index.php?m=29


en tout état de cause, le contrôle interne ne constituequ’un moyen et non une fin. Le rôle du managerconsiste en permanence à s’interroger sur l’utilité d’unemesure de contrôle interne par rapport au coût que peutinduire son adoption. C’est pourquoi le cadre national,baptisé Référentiel de Contrôle Interne Comptable, estsuffisamment structurant dans son contenu et soupledans sa mise en œuvre pour s’adapter aux entités et àla réalité de leurs besoins.

1.1.2 – Un dispositif qui couvre tous lesobjectifs assignés au contrôle interne

Selon le cadre de référence français de l’AMF,les objectifs généraux d’un contrôle interne consistentà assurer la conformité aux normes (lois, règlementset instructions internes), le bon fonctionnement desprocessus internes (sauvegarde des actifs notamment)et la fiabilité des informations financières. Au niveaude l’État, le dispositif de contrôle interne comptable estconstruit autour de cibles similaires.

Il doit permettre, en premier lieu, de respecterles termes des nouvelles normes comptables qui déclinentles grands principes posés par la LOLF. Ces normes quidoivent être proches de celles des entreprises, saufspécificités de l’État, ont été édictées sous l’égide d’unComité des Normes, puis déclinées par la DGCP eninstructions comptables. Ces normes et instructionsconstituent le référentiel comptable des acteurs de lacomptabilité. Le contrôle interne comptable vise princi-palement à garantir la fiabilité des informations financièrespubliées : de la passation des opérations à la constructiondes états de synthèse, les comptes de l’État doiventrefléter sa réalité patrimoniale et financière, selon lesnormes qui leur sont applicables.

Afin que l’objectif prioritaire de qualité comptable du dis-positif de contrôle interne revête un caractèreopérationnel et puisse être appréhendé parles agents, il a été décliné en « critères ». C’estla réalisation de ces différents critères de réalité, de jus-tification, de bonne information et présentation, desincérité, d’exactitude, d’exhaustivité, d’imputation etde rattachement des opérations comptables qui permet,in fine, de s’assurer que les processus suivis aboutissentà la publication de comptes fidèles. Ces critères de qua-lité comptable intègrent l’objectif de sauvegarde desactifs de l’État.

Le dispositif de contrôle interne doit aussi favoriser unpilotage efficace de l’activité. Il doit permettre d’arbitreren fonction du meilleur niveau d’information possibledont la fiabilité doit être garantie par le dispositif decontrôle interne.

Ce rôle de pilotage est renforcé avec la LOLF car lacomptabilité rénovée de l’État devient un instrument degestion, de décision et de contrôle. Cette comptabilitéqui emprunte la forme de celle applicable dans le sec-teur privé apporte une meilleure vision patrimoniale etprospective des finances de l’État. L’État présente doré-navant annuellement des états financiers enrichis et pluslisibles : un bilan, un compte de résultat, un tableau desflux de trésorerie et une annexe. Les choix de politiquespubliques peuvent donc être faits avec une meilleure visi-bilité en terme de soutenabilité financière. De même, lesgestionnaires en retireront des informations de gestionessentielles (coût des stocks, coût des engagements pris àlong terme, connaissance du patrimoine immobilier…).

Le renforcement du contrôle interne est destiné àaméliorer la performance. L’amélioration de l’efficacitéest un objectif clé de tout dispositif de contrôle interne. Lafiabilisation des procédures financières et comptablescontribue à réduire les coûts de nonqualité et à rationaliser et fluidifier les circuits de dépenseset de recettes.

Ainsi par exemple, des processus de dépenses mieuxmaîtrisés concourent naturellement à réduire les risquesd’erreurs, évitent des contentieux éventuels, limitent lesrejets du comptable et contribuent ainsi à accélérer lerèglement des créanciers de l’État. Plus globalement, lerenforcement du contrôle interne incite les services del’État à renforcer leur gouvernance en fonction d’unemeilleure perception et maîtrise des risques et desenjeux.

CADRE DE RÉFÉRENCE

Dans le domaine comptable et financier, le Conseilconstitutionnel a rappelé qu’aux termes des[articles 14 et 15 de la Déclaration des droits del'homme et du citoyen de 1789], les ressources et lescharges de l'État doivent être présentées de façonsincère » et que « la sincérité de la loi de règlements'entend en outre comme imposant l'exactitude descomptes » (décision 2006-538 DC du 13 juillet 2006)4.

4http://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2006/2006538/2006538dc.htm

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Rapport sur le contrôle interne comptable de l’État 2006

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1.2.1 – Une nécessité de renforcer le contrôleinterne liée aux nouvelles exigencesde qualité des comptes

La LOLF, en prévoyant que les comptes de l’État doiventêtre réguliers, sincères, et donner une image fidèlede son patrimoine et de sa situation financière renforcel’exigence de qualité comptable qui a toujours étéune préoccupation du comptable public.

La vraie novation tient à l’apparition d'un nouveauréférentiel comptable en « droits constatés » qui doitrépondre aux mêmes exigences de qualité. C’est par lerenforcement des dispositifs de contrôle interne quecette exigence de qualité comptable peut être satisfaite.

1.2.2 – Un besoin qui s’applique à l’ensembledes processus comptables

Avec le passage à une comptabilité en droits constatés,le fait générateur des opérations comptables trouvesa source très en amont de l’intervention du comptable.

Ce sont en réalité les gestionnaires des différentsservices de l’État qui sont à l’origine des opérations quivont être retracées dans les comptes après leurvalidation définitive par le comptable public.

Dans ce cadre, la fonction comptable est donc dorénavantpartagée entre les comptables et les gestionnaires,puisqu’il appartient à ces derniers de constater et retracerles faits générateurs des droits et obligations (exemples :constatation du service fait pour rattacher les charges,signature d’un acte attributif de subvention, établissementd’une recette à recouvrer…) qui ne se confondent plusavec le dénouement financier des opérations.

Le comptable, garant de la qualité des comptes et desprocédures en application de l’article 31 de la LOLF,intervient pour contrôler ces opérations, les enregistrerdéfinitivement dans les comptes et le cas échéant, enassurer le dénouement en trésorerie.

Ces éléments novateurs imposent de revoir le mode desécurisation des processus comptables, penséjusqu'alors intégralement du côté du comptable dansla mesure où, avant la LOLF, il maîtrisait la quasi-tota-lité de la chaîne comptable qui s’identifiait peu ou prouavec le dénouement en trésorerie.

L’ordonnateur devient à l’origine de la production del’information comptable, impliquant un contrôle internepartagé.

L’instauration de la comptabilité en droits constatésnécessite aussi la mise en place de nouvelles procédures(provisions, immobilisations, inventaire…) pour appréhendertous ces événements comptables, les évaluerconvenablement, leur donner leur correcte imputation,afin de les traduire dans les comptes.

Ces procédures présentent un risque car elles sontnouvelles, ce qui milite pour un contrôle internerenforcé par rapport à ce qui préexistait.

Mais appliquer le contrôle interne aux processus« comptables » implique de définir ce que recouvre cedomaine. En creux, le contrôle interne comptableconcerne l’ensemble des activités financières de l’État,à l’exception des aspects décisionnels (instructiond’une subvention ou attribution d ’ u n m a rc h épar exemple) et en partie, des aspects budgétairesen amont.

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L’environnement du contrôle interne recouvre l’ensemble des facteurs qui influence le mode d’exercice desmissions. Sa connaissance permet de mieux appréhender le contexte dans lequel s’insère la production des comptesde l’État. Les exigences de la LOLF font naître de nouveaux besoins en matière de contrôle interne, même si lesacquis de l’administration en ce domaine sont anciens et solides.

1.2 – LA RÉFORME COMPTABLE DE L’ÉTAT RENFORCE LES BESOINS EN MATIÈREDE CONTRÔLE INTERNE COMPTABLE

PÉRIMÈTRE DU CONTRÔLE INTERNE COMPTABLE

Le contrôle interne comptable s’étend à tous lesacteurs de la fonction comptable, aux gestionnaires,producteurs d ’une part ie de l’ in format ioncomptable, comme aux comptables stricto sensu quila valident.

Le contrôle interne comptable est ainsi adossé à unelogique de processus, notion qui dépasse et englobela simple tenue des comptes.


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1.3 – UN ENVIRONNEMENT INSTITUTIONNEL FAVORABLE ET DES ACQUIS SOLIDES ENMATIÈRE DE CONTRÔLE INTERNE

1.3.1 – Un environnement institutionnelfavorable au contrôle interne

L’action administrative obéit à des principesdéontologiques et à des règles éthiques qui présidentau quotidien à l’action des agents publics.L’action administrative dans son ensemble, et spécifi-quement dans le domaine financier, est enserrée dansun corpus juridique fort qui forme un environnementfavorable à la maîtrise des risques.Cette « culture » du respect des règles et du contrôle deleur conformité constitue une base solide pour ancrerdans les esprits et les pratiques, un renforcement dudispositif de contrôle interne.Les principes fondamentaux qui guident l’action del’administration sont rappelés par la déclaration desdroits de l’Homme et du Citoyen :

Ces principes fondent de manière solennelle les objectifsassignés à chaque agent public et particulièrement celuide rendre « compte » à tout moment de l’emploi desfonds publics.

Le statut de la fonction publiqueIl faut relever que la relation spécifique des agentspublics avec l’État n’est pas régie par un contrat de travail,mais par le Statut Général de la Fonction publique (loi du11 juillet 1983). Il rappelle les droits, mais aussi lesobligations (discrétion professionnelle, obligationd’effectuer les tâches confiées, obéissance hiérarchique,réserve...) opposables aux fonctionnaires.Ce texte équivaut aux chartes de déontologie ou decomportement élaborées dans le secteur privé et traduitle professionnalisme requis notamment des personnesqui manient et retracent l’utilisation des fonds publics.

C’est un gage de plus grande qualité dans l’accomplis-sement des missions et d’amélioration du service rendu.

Les principes qui président au recrutement des agentspublics et le droit à la formation dont bénéficientles personnels, garantissent une politique de gestiondes ressources humaines permettant de recruter et dedisposer de personnes possédant des connaissances etde compétences nécessaires à l’exercice de leursresponsabilités et à l’atteinte des objectifs.

En ce qui concerne les comptables publics et leurscollaborateurs, ceux-ci bénéficient d’une formationspécifique à la comptabilité, à l’organisation financièreet comptable et au contrôle interne.

Par ailleurs, les responsabilités et les pouvoirs sontclairement définis par les textes législatifs etréglementaires se concrétisant en particulier, au traversdes délégations hiérarchiques.

1.3.2 – Des acquis solides en matière decontrôle interne : une organisationcomptable appropriée

Une séparation entre les fonctions d’ordonnateuret les fonctions de comptable assurant la sécuritédes opérations financièresLes acteurs f inanciers publics en France sontfonctionnellement et organiquement indépendants.Seul l’ordonnateur peut engager juridiquementdes opérations que seul le comptable peut dénoncer(comptabilisation définitive d’une opération et manie-ment des fonds publics). Cette distinction des fonctions,que l’on retrouve dans toute organisation importanteconformément aux normes de contrôle interne,répond à la nécessité de séparer des fonctionsincompatibles, d’organiser au plan institutionnelun contrôle des tâches mutuel en toute indépen-dance et de spécial iser chaque in tervenantdans des domaines où les besoins d’expertisesont croissants.Cette caractéristique du système financier publicfrançais constitue une sécurité importante et une basesolide pour un contrôle interne comptable renforcé.Dans une vision transversale par processus, et non pasdans un raisonnement par acteur, l’action du comptable

DÉCLARATION DES DROITS DE L’HOMME ET DU CITOYEN

article 14 : « Tous les citoyens ont le droit deconstater, par eux-mêmes ou par leurs représen-tants, la nécessité de la contribution publique, de laconsentir librement, d’en suivre l’emploi, et d’endéterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement etla durée ».

article 15 : « La société a le droit de demandercompte à tout agent public de son administration ».


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doit être comprise comme une composante du dispositifde contrôle interne de l’État appréhendé comme un tout.La responsabilité personnelle et pécuniaire du comptablepublic qui fait de lui un débiteur potentiel de l’État encas d’irrégularité conduisant à un déficit de fondspublics, est également un élément fort du dispositifde contrôle interne.

Un système comptable mariant la déconcentrationdes acteurs et la centralisation de la comptabilitéL’exécution comptable des opérations est réalisée selonla déconcentration administrative au plan territorial,dans un souci de proximité avec le gestionnaire etle citoyen. L’organisation comptable permet néanmoins,à l’issue d’opérations de centralisation des comptes

des comptables publics, de disposer au niveau nationald’un bilan et d’un compte de résultat unique pourl’ensemble des administrations de l’État.

Par rapport à d'autres structures administratives quipeuvent exister dans certains pays, cette centralisationcomptable est un facteur important pour le suivipermanent et la qualité des comptes.

L’unicité du cadre comptable (avec un plan de comptesunique prenant en considération les besoins de chaqueministère) et l’homogénéité des procédures communesaux gestionnaires constituent autant d’élémentsfavorables à la qualité des comptes.

Le comptable, « garant du respect des procédures » et dela qualité comptable détient de ce fait une respon-sabilité particulière dans la normalisation etl’évaluation du dispositif de contrôle interne comptablepropre à lui permettre de remplir la mission qui lui estconfiée.

Au-delà du Trésor public, le renforcement du contrôleinterne comptable doit également s’appliquer à l’ensembledes administrations qui mettent en œuvre les politiquesde l’État et initient les opérations de comptabilité, c’est-à-dire les différents ministères.

Pour cela, la Direction générale de la comptabilitépublique a proposé une offre de service.

L’objectif est d’inciter, de sensibiliser et de former plutôt

que de contraindre car le contrôle interne est unedémarche managériale qui ne s’impose pas. En effet, le bonfonctionnement du contrôle interne dépend de sonappropriation par l’ensemble des agents et de l’implicationde l’encadrement dans son pilotage et son adaptationaux entités concernées.

La Direction générale de la comptabilité publique pilote lesdivers chantiers, en tant que teneur des comptes de l’État.

La première manifestation du nouveau référentiel comptablede l'État applicable à compter du 1er janvier 2006, aconstitué en l'élaboration du bilan d’ouverture de l’État,initié depuis 2003 conjointement avec les gestionnaires.

Cet état financier traduit la transition entre l’ancien etle nouveau système comptable et matérialise l’aspectpatrimonial de la comptabilité selon le nouveauréférentiel comptable en application de la LOLF.

L’objectif est de reconstituer, au 1er janvier 2006,les états financiers de l’État selon ce nouveau référentielcomptable (recensement et évaluation du parc immobilierde l’État, des stocks, des provisions…).

Un dispositif de contrôle interne particulier a été organisépour ce chantier, au sein des services comptables etgestionnaires, afin de fiabiliser au maximum cettenouvelle photographie de la situation financière del'État.

1.4 - LE RÔLE PARTICULIER DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DE LA COMPTABILITÉPUBLIQUE DANS LA MISE EN ŒUVRE DE LA LOLF ET DU CONTRÔLE INTERNE

L’ARTICLE 31 DE LA LOLFCet article consacre le rôle particulier des comp-tables publics chargés de la tenue et de l’établis-sement des comptes de l’État en termes decontrôle interne comptable de l’État enénonçant qu’ils veillent au respect des principeset règles mentionnés aux articles 27 à 30 [imagefidèle, droits constatés, rattachement àl’exercice…] et qu’ils s’assurent notamment dela sincérité des enregistrements comptables etdu respect des procédures.


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2.1.1 - Les structures de gouvernance

Le pilotage du contrôle interne comptable de l’ÉtatLE PILOTAGE GLOBAL DU CHANTIER À LA DIRECTION GÉNÉRALE DE

LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE

Au sein de la Direction générale de la comptabilitépublique, le service de la Fonction comptable de l’Étatest chargé du référentiel et du pilotage du contrôleinterne comptable.

Au-delà, une structure collégiale de gouvernance s’estrévélée nécessaire : le Comité National de ContrôleInterne (CNCI), présidé par le Directeur général de la comp-tabilité publique est composé de l’équipe de direction dela Direction générale de la comptabilité publique, duDirecteur de l’Agence pour l’informatique financière del’État, de contrôleurs budgétaires et comptables minis-tériels (CBCM) ainsi que de trésoriers-payeurs générauxterritoriaux. Son rôle est, en définissant la politique decontrôle interne comptable, de déterminer les orientationsdes travaux au sein du réseau du Trésor public.

Le CNCI arrête chaque année, sur la base des constatsdes opérationnels et des auditeurs :

les actions qui doivent être menées à un niveaunational (évolutions réglementaires, organisation-nelles et informatiques) ;le plan national de contrôle interne et lesthématiques des contrôles à mener (notamment lesprocessus devant être obligatoirement diagnostiquéspar les départements) ;

les modifications à apporter au dispositif de contrôleinterne comptable de l’État.

Le CNCI valide par ailleurs la cartographie des risqueset le plan d’action qui lui est associé et en assure le suivi.

La création du CNCI a permis de distinguer clairementle pilotage du contrôle interne de celui de l’audit internequi relève du Comité National d’Audit, tout en articulantétroitement les travaux de normalisation du contrôleinterne avec l’audit chargé de son évaluation.

Les orientations définies par le CNCI sont mises enœuvre par le service de la Fonction comptable de l’État(FCE) et plus particulièrement par le bureau 6 A chargédes normes et du référentiel de contrôle interne ainsique de la gestion des risques comptables.

Par ailleurs, le CNCI a validé les principes d’extensiondu nouveau dispositif de contrôle interne aux postescomptables non centralisateurs du réseau du Trésorpublic et la démarche de sensibilisation et de promotiondu contrôle interne comptable vers l’ensemble desautres ministères.

Ces structures de gouvernance sont complétées, au seindu service de la Fonction comptable de l’État, par laMission fin de gestion chargée de préparer et de piloterla clôture de l’exercice (calendrier des travaux, docu-mentation des opérations…).

Cette structure associe les bureaux de la DGCPconcernés ainsi que, en fonction des nécessités, lesautres directions du Ministère de l'Économie, desFinances et de l'Industrie dans le cadre d'un comité declôture des comptes. Elle permet, par un système deveille, de proposer les arbitrages nécessaires lors de laphase de clôture de l’exercice.

LE PILOTAGE DU CHANTIER DANS LES MINISTÈRES

Sous l’impulsion de la DGCP, l’année 2005 avait été marquée,au sein des ministères, par la désignation de promoteurset référents techniques chargés d’impulser le chantier ducontrôle interne. Tous les ministères ont dorénavant desacteurs dédiés à ce chantier, ce qui témoigne d’une prisede conscience par les responsables ministériels desenjeux de la démarche en terme de qualité et sécuritédes processus mais aussi de performance.

LA SPIRALE “ VERTUEUSE” DU CONTRÔLE INTERNEAU SERVICE DE LA QUALITÉ COMPTABLE

Audit du dispositifde contrôle interne

comptable

Suivi des plans d’action

Élaborationdes plans d’action

Identificationdes leviers

du contrôle interne

Découpagede l’activité

par processus

Cartographie desrisques comptables

Évaluationdes risquescomptables

Les acquis

Amélioration de la qualité comptable

2. LE PILOTAGE DU DISPOSITIF DE MAÎTRISE DES RISQUESCOMPTABLES

2.1 - LA STRUCTURATION DU DISPOSITIF DE MAÎTRISE DES RISQUES COMPTABLES


Cette démarche était évidemment un préalableindispensable avant d’envisager de sensibiliser lespersonnels et a fortiori d’engager des actions concrètes.C’est sur cette base que durant l’année 2006,des structures de pilotage animées par le Secrétairegénéral ou le directeur chargé des affaires financièresont été instituées dans la plupart des ministères sousla forme de bureaux de la qualité comptable ou ducontrôle interne pour prendre en charge ces chantiers.

D’autres structures opérationnelles se mettent progres-sivement en place ; ainsi les premiers comités desrisques ont été instaurés pour identifier et évaluer desopérations susceptibles de constituer des engagementsfuturs pour l’État à traduire dans les comptes.

Le dialogue avec le certificateurPour institutionnaliser un dialogue permanent entrele teneur de compte et le certificateur, la DGCP etla Cour ont mis en place un comité d’échange et de suivi(CES) et un comité technique. Ces instances ont vocationà constituer un lieu privilégié de dialogue et de travail surles chantiers liés à la mise en œuvre du volet comptable dela LOLF.

Cette collaboration renforcée permet à chaque acteur demieux connaître les méthodes de travail et les attentesde son partenaire, dans le cadre normal des relationsentre un teneur de comptes et un certificateur.

Le rapport sur les comptes 2005 de la Cour des comptesa constitué entre autres un appui particulièrement utileà la DGCP pour préparer le passage au nouveau référentielcomptable, en particulier pour le bilan d’ouverture 2006.Toutes les recommandations et observations de la Courfigurant dans son rapport public, ou bien dans ses rele-vés de constatations provisoires, ont été intégrées dansle plan d’action comptable de l’État.

Le plan d’action est bien entendu le support majeur dudialogue avec le certificateur. L’élaboration et le suivi duplan d’action ont permis d’identifier de concertles actions à conduire dans le cadre de la certification,de définir des priorités partagées et un calendrier deréalisation afin de traiter en priorité les enjeux significatifspour l’administration. De son côté, le certificateur a pus’assurer au travers du plan d’action que ses demandesétaient prises en considération et que les actions misesen œuvre répondaient à ses attentes.Le plan d’action permet également de traiter en amont

les points potentiels de divergence. Un travail itératif apermis de faire émerger la plupart du temps despositions consensuelles, soit que l’administration serangeait à la position de la Cour, soit que le certificateuradoptait la position de l’administration. Pour l’essentiel,certaines divergences résiduelles portaient surle calendrier de mise en œuvre de certaines actionspour lesquelles l’administration considérait que lesystème d’information actuel n’est pas adapté. Cesactions ne pourront être satisfaites qu’à l’horizon dudéploiement des futurs systèmes d’information.

2.1.2 - L’organisation opérationnelle de lamaîtrise des risques

La mise en œuvre opérationnelle repose sur un dispositifdécentralisé fondé sur la responsabilité du management,selon une approche par processus, partagé entreun ordonnateur (ou gestionnaire) et un comptablechargé de s’assurer de la qualité des comptes en vertude l’article 31 de la LOLF.

Le dispositif de contrôle interne s’appuie sur une nouvellearchitecture comprenant plusieurs niveaux d’acteurs.Le rôle de chacun en matière de contrôle interne estprécisément défini :

Les services gestionnaires et comptables (opérationnels)sont chargés du premier niveau de contrôle internecomptable de l’État, qui s’integre à leur fonctionnementcourant et qui s’identifie ainsi au processus comptable ;

Le deuxième niveau de contrôle interne comptablede l’État est attribué à des structures dédiées, les cel-lules de qualité comptable (CQC) relevant uniquementdes comptables. Elles sont chargées du pilotage de lafonction comptable. Leur vocation est d’avoir unevision globale de l’ensemble des processus et d’appor-ter un soutien méthodologique à l’ensemble desacteurs comptables (gestionnaires et comptables),ainsi que de s’assurer au travers d’évaluations et decontrôles de corroboration de la mise sous tension dupremier niveau de contrôle interne. Les CQC consti-tuent également la pierre angulaire du système dereporting, destiné à actualiser « en temps réel » lacartographie des risques et le plan d’action, autantauprès du comptable, de la DGCP que de l’ensembledes acteurs.La cellule de qualité comptable a été bâtie pour répondreaux écueils mis en lumière par les audits internes

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menés en 2004 : une absence de vision globale de lafonction comptable et la marginalisation du métier« comptable » vu par les autres acteurs comme la pré-rogative unique du service de la comptabilité entrésorerie générale.

L’année 2006 a été marquée par la généralisation, au1er janvier, de l’implantation des cellules qualité compta-ble après une expérimentation dans 40 départements en2005 et un audit interne qui a conclu que la mise enœuvre du contrôle interne de deuxième niveau apportaitune réelle plus value en terme de qualité comptable.

Le troisième niveau de contrôle interne comptable del’État est confié à la Mission de vérification de comptes degestion (MVCG) qui relève de la Direction générale de lacomptabilité publique. Acteur opérationnel du service de la

Fonction comptable de l’État, son rôle est triple : surveil-lance, conseil et information.

L’évaluation par l’audit interne de cette nouvelle organi-sation générale, notamment l’institution de CQC, estreconnue comme positive. Cette architecture introduitdeux niveaux de « synthèse », l’un au plan local, l’autre auniveau national, du dispositif de contrôle interne, néces-sairement partagé entre plusieurs acteurs. Elle conduità mieux impliquer le management dans le contrôleinterne et à porter un nouveau regard sur les procédu-res mises en œuvre par les acteurs. Reste à trouverl’équilibre optimal entre la formalisation demandée auxopérationnels et l’efficacité des activités dans uncontexte de chantiers comptables lourds et d’une néces-saire consolidation des 2ème et 3ème niveaux de contrôleinterne.

Le pilotage du contrôle interne doit instaurer un cycleconstant d’amélioration du dispositif de maîtrise desrisques pesant sur les comptes de l’État afin de garantirleur fidélité à sa situation patrimoniale et financière parle biais d’outils appropriés.

2.2.1 - Une approche des risques par processuscomptables

L’analyse des risques repose sur une approche parprocessus, sans cloisonnement par acteur, eux-mêmesregroupés en sept cycles (immobilisations et stocks,

engagements et provisions, dettes, charges, produits,trésorerie, états financiers). Cette modalité dedécoupage des activités financières et patrimonialesde l’État ne retrace pas l’organisation des services, maisrend compte de la réalité des flux financiers au seinde l’État.

Ce découpage a été réalisé en fonction d’un faisceau decritères d’analyse : imputations comptables utilisées,régime juridique, organisation administrative et systèmed’information existant. Un exemple est donné ci-aprèspour le cycle « Immobilisations et stocks » :

2.2 - UN SYSTÈME GLOBAL DE MAÎTRISE DES RISQUES DANS UN OBJECTIFD’AMÉLIORATION CONTINUE.

Cycle Immobilisation et stocks

Processus du sous-cycleImmobilisations corporelles et incorporelles

Processus du sous-cycleImmobilisations financières

Processus 1. Parc immobilier Processus 4. Participations

Processus 2. Immobilisations incorporelles Processus 5. Avances et prêts

Processus 3. Autres immobilisations corporelles

Processus du sous-cycle - Stocks

Processus 6. Stocks


Cette cartographie des processus a permis de définirprécisément les opérations ayant un impact comptableet donc, de circonscrire le périmètre du renforcement ducontrôle interne comptable.

Dans un second temps, cette cartographie permet declasser en catégories homogènes les activités pouvantfaire l’objet d’un traitement similaire en termes derecensement et d’analyse des risques, par l’intermé-diaire des outils de pilotage des risques.

Cette cartographie des processus, entreprise dès 2004 aété définitivement stabilisée à la fin 2005. L’année 2006 aété consacrée à la rationaliser, à partir des 74 processuscomptables répertoriés en 2005.

Ainsi, il existe certes des processus tout à fait atypiquesconcernant uniquement l’État (par exemple, les procéduresdérogatoires du ministère de la défense), mais aussi desprocessus qui se sont révélés non pertinents. Ainsi leprocessus « Prestations d’action sociale » a-t-il étéfusionné avec le processus « Interventions ».

Par ailleurs, l’élaboration de cette cartographie desprocessus a été réalisée à partir d’un existant notam-ment sur les plans organisationnel et informatique.À terme, cette cartographie évoluera pour tenir comptedu système d’information cible et des travaux de laré-ingénierie des processus.

2.2.2 - Les outils de pilotage des risquescomptables

Des objectifs matérialisés par des indicateurs dequalité comptableSi en ce domaine, l’indicateur essentiel demeurel’opinion du certificateur sur les comptes de l’État,d’autres outils de mesure de l’efficacité du dispositif demaîtrise des risques ont été développés par la DGCP aucours de l’année 2005 pour une mise en œuvre en 2006.

Tout d’abord, deux indicateurs mesurent de manière« directe » la qualité de la comptabilité générale :un indicateur de nombre de jours durant lesquels uneanomalie comptable a été constatée et un autremesurant le montant des opérations restant imputéesprovisoirement en instance de dénouement. Le suivi deces indicateurs a constitué un instrument de mesure dela qualité comptable tout au long de 2006 sur lequelles comptables ont été fortement mobilisés.

Ainsi, fin 2006, l'indice de qualité comptable mesuré parles jours anomalies, se situait à un niveau de qualitésupérieur par rapport à celui de 2005.

Ensuite, deux autres indicateurs ont été mis en œuvreen 2006 : d’une part, la proportion de processus comptablesdiagnostiqués par les comptables, d’autre part, lesvolumes financiers des comptes de l’État fiabilisés parune mission d’audit interne.

Ces deux éléments s’inscrivent plus largement dansle projet annuel de performance (PAP) et dans le contratpluriannuel de performance de la DGCP et sont destinésà mesurer l’effort des acteurs du contrôle interne et del’audit comptable et financier en matière de qualitécomptable.

Enfin, d’autres indicateurs participent de la qualité comp-table, tels que, à titre d’exemple, les taux des anomaliesrelevés à l'occasion des contrôles de la dépense ou lestaux moyens d'indus sur les dépenses de rémunérations.

Une formalisation des risques dans une cartographiedes risques et des enjeuxLa cartographie des risques est le support de pilotage desrisques comptables : elle donne une photographie conso-lidée et régulièrement actualisée des risques. La carto-graphie formalise l’analyse des risques en distinguant lesprocessus globalement maîtrisés de ceux qui sont à fiabi-liser. De manière pratique, la cartographie des risquesévalue le risque attaché à chaque processus, à la fois parfacteur de risque (organisation, documentation, traçabi-lité…) et par critère de qualité comptable (réalité, exhaus-tivité, rattachement…), l’analyse étant en effet spécifique àchaque processus et réalisée au niveau le plus fin. Le ris-que est de niveau faible (1), moyen (2) ou fort (3).

La cartographie des risques attache également une valeurfinancière à chaque processus afin de hiérarchiser lesenjeux et de mieux cibler les processus qu’il est prioritairede fiabiliser. Il s’agit d’un document essentiel aux arbitragessur les chantiers prioritaires à mener en fonction del’importance des risques et des enjeux attachés à chaqueprocessus.La source essentielle de la cartographie des risques estconstituée par les résultats des missions d’audit interneainsi que des audits de la Cour des comptes. Chaquerapport d’audit reçu donne ainsi lieu à une synthèse despoints principaux (points forts et points faibles) et desréponses qui y sont apportées.

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Les risques sont également identifiés à partir dureporting du contrôle interne. Dans ce cadre, une sourceprivilégiée est constituée par les contrôles de ladépense des comptables.

Dans la méthodologie du contrôle hiérarchisé de ladépense, une traçabilité du résultat des contrôles (visafavorable ou non, nature des erreurs, montant deserreurs) est assurée et permet de disposer d’unemesure de la sinistralité par gestionnaire et par naturede dépense. Une autre source d’alimentation de lacartographie est constituée des travaux d’évaluationdes CQC et de surveillance de la MVCG.

Cette logique de cartographie des risques, mise enplace pour la partie des processus chez le comptable aété étendue en 2006 à la partie des processus concer-nant les gestionnaires.

À partir d’une méthodologie proposée par la DGCPchaque ministère a décliné, en liaison avec leCBCM, la démarche pour les processus ministérielsportant à la fois pour les services centraux etdéconcentrés.

Cette identification des risques majeurs et l’évaluationde leur impact a nécessité une mobilisation exemplaireen 2006 de l’ensemble des ministères et permet auxresponsables ministériels de renforcer le pilotage del’action de leurs services en fonction d’une appréhen-sion des principaux risques et enjeux.

Certains ministères (Agriculture, Emploi, MAE…)ont souhaité étendre la démarche à des risquessitués en amont des processus comptables. Lesplans d'action ministériels ont été présentés en2006 au certificateur.

L’année 2006 a été marquée par la mise en place dubilan d’ouverture conformément aux nouvelles nor-mes comptables et la reprise de la balance de sortieen balance d’entrée selon le nouveau plan comptablede l’État.

Certains processus d’inventaire comportent ainsides risques inhérents relativement élevés.

Cette zone de risques a nécessité la mise en place dedocumentation et de points de contrôles spécifiquesrelevant des acteurs, y compris à destination desétablissements publics nationaux, dont les capitauxpropres figureront aux comptes de participations dubilan de l’État.

En terme d’enjeux, le cycle qui représente, et de loin,les montants les plus importants est constitué des« dettes financières » de l’État.

Les normes applicables à ce cycle sont stabilisées etpartagées par les acteurs. Les opérationnels sont ennombre réduit et maîtrisent l’ensemble des opéra-tions dans le cadre de procédures qui incluent descontrôles clés. Le cycle dettes a fait l’objet de plu-sieurs référentiels de contrôle interne comptable qui

lui sont dédiés (dette financière négociable, dettefinancière non négociable). Enfin, la traçabilité desopérations et des personnes a été renforcée, notam-ment par un système informatique performant(Application TRADIX qui a été interfacée en 2006 avecle système d’information comptable). Toutefois, ceséléments nécessitent certaines améliorations quiseront conduites dans le cadre de la mise en place,en 2007, du CBCM du ministère de l’économie, desfinances et de l’industrie.

Sur d'autres cycles, plusieurs points de faiblessesont identifiés et les travaux sont menés pour lescouvrir en priorité. Tout d’abord, l’action des admi-nistrations compétentes est réalisée dans un envi-ronnement informatique complexe et non encoreautomatiquement intégré, notamment en matière deproduits régaliens. Or, il doit être possible de remon-ter directement des états financiers aux opérationsqui les composent pour assurer la fiabilité et la conti-nuité de la piste d’audit. Cette configuration renddonc nécessaire la réalisation de travaux de réconci-liation des données entre différentes applicationsinformatiques. Outre ces travaux de réconciliation, laDGCP travaille donc à améliorer la piste d’audit« informatique », en intégrant ce besoin spécifique

LES POINTS SAILLANTS DES PROCESSUS ET RISQUES CLÉS 2006 :Ils peuvent être déduits à la fois des travaux d’analyse menés en interne et des constats du certificateur transmis à la DGCP.


Une gestion des risques au moyen de plansd’actionL’identification des risques est une étape importantepuisqu’elle permet de les hiérarchiser et surtout decibler les processus comptables concernés par lesrisques prioritaires.

Mais c’est avant tout un outil d’aide à la décision pouragir sur ces risques sous la forme de mesurescontenues dans un plan d’action.

Un exemple tiré de la cartographie des risques duprocessus « Commande publique » figure ci-après :

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CARTOGRAPHIE DES RISQUES - COMPTABLE PUBLIC

CRITÈRESNORMES

COMPTABLES

ORGANISER

DOCUMENTER

TRACER

Attributiondes tâches

Points decontrôle

Conservation desbiens et valeurs

Identificationdes acteurs

Traçabilité desopérations

réalité

SANS OBJET

justificationprésentationsincéritéexactitudeimputationexhaustivitérattachement

CARTOGRAPHIE DES RISQUES - MINISTÈRES

réalité

SANS OBJET

justificationprésentationsincéritéexactitudeimputationexhaustivitérattachement

Référence PA COM1 COM2 COM3 COM4 COM5 COM6 COM7

dans les nouvelles applications informatiques, maiségalement en améliorant les anciennes quand celaest techniquement possible et financièrement viable.

Ensuite, les modifications normatives en matièrecomptable doivent nourrir une réflexion approfon-die sur certains cycles comptables. C’est notam-ment le cas pour le traitement des provisions etengagements hors bilan qui constituent un enjeufort du nouveau référentiel comptable. En lamatière, doivent être prises en compte les spécifi-cités de l’entité « État » qui joue notamment un rôlede garant financier national en dernier ressort.Cette fonction n’a pas d’équivalence dans le secteurprivé, ce qui nécessite de définir des traitementscomptables adaptés. Plusieurs chantiers prioritai-res sont en cours afin de déterminer précisément lechamp d’application des provisions et engagementset d’en fiabiliser l’évaluation. Les travaux menés en

2006 ont permis de traiter des enjeux significatifspour l’administration.

De même, un travail de fiabilisation du recense-ment et de l’évaluation du patrimoine de l’État sepoursuit. En effet, si les normes comptablesconcernant le cycle « immobilisations et stocks »sont appliquées dans une large mesure, quelquespoints particuliers nécessitent un travail dansune perspective pluriannuelle notamment pourcertains actifs spécifiques (immobilisationsincorporelles spécifiques, cas de certains actifsmilitaires). Par ailleurs, ces travaux de recen-sement et de fiabilisation mobilisent l’ensembledes gestionnaires de l’État. L’ampleur des tâchesà mener et la complexité inhérente à la matièrejustifient une logique de trajectoire privilégiantdans un premier temps, pour les comptes 2006,les postes significatifs.


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Le plan d’action découle de l’exploitation de lacartographie des risques comptables ; il la décline enformalisant les risques attachés à chaque processus et

les actions à mener pour les couvrir. Un exemple tiré duprocessus « Pensions » figure ci-après :

À partir de la cartographie des risques, la DGCP a identifiéprès de 500 actions dont 86 recommandations qui figuraientdans le rapport public de la Cour sur les comptes 2005.En mars 2007, le taux de réalisation des actions s’élevaità 92 % ; le même taux de 92 % était constaté pour lesrecommandations.

En 2006, dans la même perspective que pour la carto-graphie des risques, la démarche a été généralisée auxministères : sur la base d’un premier travail initié par laDGCP, chaque ministère en liaison étroite avec soncontrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) a

mis en place un plan d’action ministériel pour fiabiliserles processus présentant des risques.

Il s’agit bien entendu d’une démarche pluriannuelleautour de priorités d’action à court, moyen et long termeprenant en considération les acquis des ministères enmatière de maîtrise des risques et de leur activité.

Tous ces plans d’action, comme celui de la DGCP, ontfait l’objet d’une présentation à la Cour des comptesdans le cadre du Comité d’échange et de suivi et en lienavec les différentes chambres de la Cour.

RRiissqquuee((ss)) AAccttiioonnss RReessppoonnssaabblleess CCaalleennddrriieerr SSuuiivvii //oobbsseerrvvaattiioonn

R1 :insuffisance

de docu-mentation

Compléter les fiches de procédure existantes (guidedes pensions) par des fichesretraçant de manière exhaus-tive les opérations de comp-tabilisation des pensions etdes diagrammes de circula-tion des documents.

6B-7C 31/12/06

Action réalisée :Les modalités de comptabilisation des opérations liées aux pensions sont décritespar l'instruction comptable en ligne sur l’intranet du Trésor public Magellan (Livre 3 -Tome 3 - Titres 2 et 3). Un référentiel de contrôle interne portant surle processus "pensions" a également été misen ligne sur Magellan. Les éléments contenusdans ces documents seront, en outre, reprisdans un guide des procédures comptablespensions dont la diffusion est prévue en 2007.

Élaborer un guide utilisateurde l’application PEZ.

3E 7C 31/12/06

Action réalisée :Ce besoin sera intégré dans le guide de procédure pensions en cours de rédaction et trouvera une réponse plus globale dans le projet NEPTUNE 2009.

Créer une base école dansl’application PEZ permettantaux nouveaux agents de sefamiliariser avec le logiciel etaux utilisateurs de trouver lessolutions aux cas complexessans risquer d’erreurs sur labase réelle.

3E 31/12/06

Action réalisée :La mise en œuvre du projet de base uniquedont la réalisation est amorcée répondra àcette action. Il est proposé de la conjugueravec le processus d'accompagnement duchangement qui sera mis en place.


2.3.1 - Un système d’évaluation permanentdébouchant sur un reporting constant

Les orientations adoptées par le Comité National deContrôle Interne au titre d’un exercice sont formaliséesdans un plan national de contrôle interne et déclinéespar chaque comptable dans un plan départemental decontrôle interne.

Il identifie les personnes responsables des contrôles, lesprocessus qui seront diagnostiqués, les comptes identi-fiés comme sensibles, les points de contrôle spécifique,le calendrier ainsi que les modalités de réalisation et detraçabilité des contrôles.

En orientant les opérations de contrôle incombant àl’encadrement (supervision) ainsi qu’aux cellules dequalité comptable (CQC) et à la mission de vérificationdes comptes de gestion (MVCG), le plan de contrôleinterne doit permettre à toute personne, notamment les

auditeurs, de saisir l’approche par les risques adoptésau titre de l’exercice, mais aussi dans une perspectivepluriannuelle.

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Le présent rapport présente par construction lesprincipales réalisations de l’exercice en matièrede contrôle interne. De manière complémentaire et non exhaustive, différentes actions emblé-matiques menées en 2006 portant sur les pro-cessus présentant des enjeux significatifs pourl’administration sont listées ci-après.

En matière d’organisation :• installation début 2006 des Services de

contrôles budgétaires et comptables ministé-riels ; ces nouveaux acteurs placés auprès desministères exercent naturellement un rôleprépondérant en matière de renforcement ducontrôle interne ;

• lancement au second semestre 2006 d’une expéri-mentation de renforcement du contrôle internecomptable en poste comptable non centralisateur(premier échelon déconcentré du Trésor public).

En matière de documentation :• élaboration début 2006 d’un guide de procé-

dures comptables interministériel pourl’Application ACCORD LOLF et ses déclinaisonsministérielles ;

• fiabilisation de la collecte des données alimentantl’outil de calcul des engagements de retraite parla mise en place d’une charte définissant lesresponsabilités des contributeurs au modèle.

En matière de traçabilité :• automatisation en 2006 des interfaces entre les

applications de comptabilité auxiliaire pour larémunération des agents de l’État, les pensions,les produits divers et la dette de l’État, et l’appli-cation de comptabilité générale (CGL).

Enfin, chaque comptable met en œuvre, à son niveau,un plan d’action consécutif aux difficultés détectées :

soit par les acteurs du contrôle interne, soit par lesauditeurs.

LES OUTILS D’EXTRACTION DES DONNÉES COMPTABLES

L’année 2006 a été marquée par la mise àdisposition d’outils d’extractions de donnéescomptables sous forme numérique, qui facilitentle repérage des opérations à enjeux. L’infocentrecomptable INDIA permet par des requêtesélaborées, puis diffusées aux CQC, de traiter desopérations comptables à risques ou inhabi-tuelles. Dès 2007, les CQC seront dotées d’unoutil complémentaire d’extraction de donnéescomptables gérées par le système d’information,leur permettant d’améliorer le contrôle desopérations.

2.3 - L’ÉVALUATION DU DISPOSITIF DE MAÎTRISE DES RISQUES

DES ACTIONS EMBLÉMATIQUES


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Un point central de la démarche repose sur l’évaluationcontinue du dispositif de contrôle interne comptable par lesacteurs eux-mêmes, soit directement lors du constat derisques révélés par l’exécution des opérations financières,soit dans le cadre d’un diagnostic de processus, réaliséspar l’encadrement des services sous le pilotage de lacellule de qualité comptable, soit encore au niveau centralpar la mission de vérification des comptes de gestion.Les améliorations à apporter sont ou intégrées au pland’action de chaque comptable, ou transmises au servicede la Fonction comptable de l’État pour être, après analyse,intégrées au plan d’action comptable tenu au niveaunational.

Un élément essentiel du dispositif réside dans la traçabilitédes contrôles pour organiser un reporting régulier surles constats opérés destiné à alimenter la cartographiedes risques et actualiser le plan d’action.

La formalisation des contrôles est aussi un élémentessentiel dans le cadre de la certification.

2.3.2 - L’audit

Un audit interne qui évolue vers une approche globalepar processus en application de l'article 31 de la LOLFComplément indispensable au dispositif de maîtrise desrisques comptables, le service d’audit interne évaluerégulièrement l’efficacité du contrôle interne mis enplace, au niveau des comptables et au niveau national etformule des recommandations d’amélioration.

L’audit comptable et financier a ainsi été développé ausein de la DGCP. Il est à la charge de la Mission d’audit,d’évaluation et de contrôle (MAEC). Traditionnellementaxé sur le réseau comptable, l’audit comptable et financiers’adapte à la nouvelle donne posée par la LOLF et étendprogressivement son périmètre d’intervention aux gestion-naires ministériels. Démarche lancée en 2005 et consolidéeen 2006 permettant de s’assurer de la fiabilité de l’ensembledu processus comptable partagé entre ordonnateur et

comptable, l’audit comptable et financier est ainsi unoutil clé pour évaluer périodiquement la fiabilité d’unprocessus comptable dans son intégralité.

Les processus audités en 2006 ont ciblé essentiellementdeux thèmes :• d’une part, les processus les plus impactés par le

bilan d’ouverture (immobilisations et stocks, chargesà rattacher, provisions) ;

• d’autre part, la gestion des comptes bancaires, enparticulier le compte du Trésor ouvert dans les écritu-res de la Banque de France en raison des volumesfinanciers conséquents.

Par ailleurs, ces audits ont permis à chaque fois de por-ter une appréciation sur la mise en place du nouveaudispositif de contrôle interne à trois niveaux.

En 2006, en partenariat avec 8 ministères plusieurs auditsconjoints associant la MAEC et les corps d’inspection etd’audit des ministères ont été lancés pour fiabiliser despostes à risques et enjeux du bilan d’ouverture.

Le tableau ci-après recense ces opérations :

LA MISSION D’AUDIT, D’ÉVALUATION ET DE CONTRÔLE

La Mission d’audit, d’évaluation et de contrôle estun service d’audit interne créé en 2001 qui seréfère, dans son fonctionnement, aux normesprofessionnelles d’audit interne communémentadmises (en particulier celles diffusées parl’Institut des Auditeurs Internes - IIA - relayéesen France par l’Institut Français de l’Audit et duContrôle Interne - IFACI). En 2006, la MAEC a étécertifiée qualité ISO 9001-2000 par l’IFACI. Ils’agissait de la première certification attribuéepar l'IFACI à une administration publique.


Il ressort des audits menés en partenariat avec cesministères, une satisfaction globale des acteurs qui ontpu apprécier l’appui que les auditeurs internes ont puleur apporter dans la mise en œuvre de procédurescomptables nouvelles. Il reste néanmoins à poursuivrele déploiement de l’audit comptable et financier.

Un audit externe qui relève de la Cour des comptesLa LOLF dispose, dans son article 58, que la Cour descomptes, dans le cadre de son rôle d’assistance auParlement, certifie, à partir des comptes de l’exercice2006, puis annuellement, la régularité, la sincérité etla fidélité des comptes de l’État.

Le certificateur intervient de manière indépendante pourémettre une opinion sur les comptes qui sont soumis àson contrôle et donne une assurance raisonnable queles comptes sont exempts d’anomalies significatives.

La certification conforte naturellement l’exigence dequalité des comptes puisque l’opinion du certificateurporte sur la conformité des comptes au référentiel

comptable. Par ailleurs, comme tout commissaire auxcomptes, la Cour entend s’appuyer sur le contrôleinterne comptable pour conduire ses diligences. Face àun dispositif de contrôle interne insuffisant,le commissaire aux comptes doit multiplier les vérifica-tions pour se forger son opinion ; à l’inverse confronté àun dispositif plus solide le certificateur part d’uneprésomption de qualité des comptes dont il va s’assurerpar des tests plus limités.

Les constats de la Cour au cours de l’exercice 2006 ontpermis d’alimenter le plan d’action comptable de l’État.Il en ressort notamment plusieurs thèmes récurrentssur lesquels le certificateur met l’accent et quipermettent d’orienter le pilotage du dispositif demaîtrise des risques, en particulier :• la piste d’audit, et d’une manière générale, la traçabilité

des opérations, des acteurs et des contrôles ;• la sécurité du système d’information, dont notamment

les règles d’accès aux applications ;• le suivi des opérations non validées par les comptables,

consécutivement à leurs opérations de contrôle.

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Ministère Thème Corps de contrôle associé Statut

Agriculture« Parc immobilier »« Charges à payer »

(4 procédures)MIGA Clôturés

Éducation Nationale « Parc immobilier » IGAENR Clôturé

Emploi« Charges à payer »

(2 procédures)Clôturé

Équipement « Parc immobilier » CGPC Clôturé

Jeunesse et Sports « Parc immobilier » Clôturé

Santé « Stocks de médicaments » Clôturé

Services du PremierMinistre

« Provisions pour charges »« Engagements hors bilan »« Charges à payer »

Administrateur civil SPM Restitution en cours

Douanes « Piste audit SOFI » Inspection des services de la DGDDI Clôturé


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La diffusion d’une information adéquate, pertinente,fiable, dont la connaissance permet à chacun d’exercerses responsabilités et de disposer de compétencesadéquates est primordiale afin d’éviter les carences etles dysfonctionnements.

En particulier, l’exercice 2006 a été marqué par lepassage à un nouveau référentiel comptable, impliquantun bilan d’ouverture et une mise à niveau du systèmed’information, nécessitant une évolution des compétenceset savoir-faire des acteurs de la fonction comptable.

La DGCP a donc développé des outils et des pratiquesappropriés.

3.1.1 - La formation et la conduite duchangement

Les années 2005 et 2006 ont vu se développer un effortconsidérable de formation engagé par la DGCP à desti-nation des acteurs tant gestionnaires que comptables,dans les domaines comptables, informatiques et ducontrôle interne.

Cet effort de formation s’est traduit par la mise àdisposition d’une documentation afin de fournir uneinformation adéquate aux acteurs.

Le premier outil fut la publication fin 2005 des instruc-tions comptables de l’État. Poursuivi en 2006, lesdernières publications concernent la préparation dela clôture de l’exercice.

Un effort tout particulier a eu lieu dans le domainedu bilan d’ouverture et en vue de la clôture descomptes 2006 dans une configuration inédite carassociant étroitement les services gestionnaires auxservices comptables, au niveau central commedéconcentré.

Ces formations ont été accompagnées par un dispo-sitif d’assistance faisant appel aux ressources destechnologies de la communication : Intranet du Trésor

public Magellan et de publication de guides de procédure;forums de la DGCP; Extranet LOLF géré avec la directiongénérale de la modernisation de l’État (DGME); assistanceen matière informatique (dispositif COPRA piloté parl’Agence pour l’informatique financière de l’État…) ;Lettre d’actualité de la qualité comptable, Lettre hebdo-madaire sur la clôture des comptes 2006.

S’agissant du déploiement du contrôle interne, undispositif d’accompagnement proposé aux ministères aété organisé dès 2005 par la DGCP et relayé par lesContrôleurs budgétaires et comptables ministériels.

Il s’est traduit en particulier par la nomination deréférents ministériels (ou directionnels pour le Ministèrede l’Économie, des Finances et de l’Industrie) et la miseà disposition d’un vade-mecum sur la mise en œuvre ducontrôle interne comptable dans les ministères.

Depuis 2005, ces référents bénéficient de formations aucontrôle interne comptable.

En liaison avec l’Institut de la gestion publique etdu développement économique (IGPDE), deuxmodules de formation sont proposés pour sensibi-liser les acteurs au contrôle interne et leurpermettre de décliner la démarche dans leursadministrations respectives.

Ce sont plus de 300 personnes référentes qui ont ainsiété formées en 2006 dans ce cadre.

Fin 2006, une déclinaison de cette formation au contrôleinterne était également amorcée au plan des servicesdéconcentrés.

3.1.2 - Les outils de normalisation et d’analysedes risques comptables : le référentielde contrôle interne comptable de l’État

Établi par le service de la Fonction comptable de l’État,le référentiel de contrôle interne comptable de l’État(RCIC) est destiné au personnel encadrant des services

3. LES AXES STRUCTURANTS DU DISPOSITIF DE CONTRÔLEINTERNE

Le dispositif de contrôle interne comptable s’articule autour de trois leviers : la docu-mentation des procédures, l’organisation de la fonction comptable et la traçabilité desacteurs et des opérations comptables.

3.1 - LA DIFFUSION DES INFORMATIONS : LA DOCUMENTATION DES PROCÉDURES


gestionnaires et comptables de l’État.

Il procède à une analyse des risques génériques et à uneproposition de mesures de contrôle interne destinées àmaîtriser ces risques.

À l’aide de ce référentiel, l’encadrement procède à undiagnostic consistant à évaluer les risques spécifiquespropres à son service et peut mettre en place lesmesures de contrôle interne adéquates pour pallier lesrisques détectés.

Ce référentiel de contrôle interne est composé :

Des normes de contrôle interne comptable de l’Étatet du glossaire associé. Ils définissent et fixent lesprincipes applicables autant dans les domainesfonctionnels qu’informatiques.Il faut y ajouter la note méthodologique ducontrôle interne qui décrit l’architecture etl’ensemble des rouages du dispositif dans lesservices comptables.

Du référentiel de contrôle interne organisationnel.Ce référentiel présente les risques potentiels pouvantaltérer la qualité comptable et portant sur l’organi-sation des structures, des compétences, desresponsabilités (délégations des signatures, sécuritéphysique, circulation de l’information…), le dispositifcomptable (calendrier et acteurs de l’enregistrementcomptable, archivage des pièces…) et le systèmed’information (doctrine d’emploi des applications,sécurités logiques…). Le référentiel organisationnel a donc une approchetransversale et complète les outils d’analyse des risquespar processus (cf. point ci-dessous) qui ont unelogique « métier ».

Des référentiels de contrôle interne par processuscomptables. Ces référentiels de contrôle interneanalysent les risques par processus.Cette analyse se déroule au niveau des procédures etdes tâches qui structurent ces processus dans unelogique de fonction comptable partagée.Les référentiels établis au cours de l’année 2005 afinde permettre les expérimentations nécessaires ontété modifiés en 2006 afin de prendre en compte lesnouveautés en matière comptable et informatiqueliées à la mise en œuvre de la LOLF.

Les travaux se sont poursuivis sur les processuscomptables qui n’avaient pas été documentés.

Par ailleurs, l’année 2006 a permis de débuter, grâceà l’évaluation permanente du dispositif de maîtrisedes risques, l’amendement et l’enrichissement desréférentiels qui avaient été élaborés dès 2005.

3.1.3 - La formalisation et la rationalisationdes procédures comptables

La formalisation d’une définition claire desresponsabilités : l’organigramme fonctionnelChacun doit être en mesure de se positionner au seind‘un processus et d’apprécier les contours de saresponsabilité ; c’est un préalable incontournable de toutdispositif de contrôle interne qui rejoint despréoccupations de bonne gestion.

En croisant les processus comptables avec l’attributiondes tâches au sein d’une entité, cet outil permet en effetau management d’analyser l’existant (toutes les tâchessont-elles attribuées ; en cas d’absence, une suppléanceest-elle prévue ?), de s’interroger sur les possibilitésd’amélioration (absence de contrôles mutuels ;redondances de contrôles) pour éviter les erreurs etlimiter les risques comptables.

En 2006, l’ensemble des services des trésoreriesgénérales a élaboré un organigramme fonctionnel selonle modèle préconisé par la DGCP.

Une démarche similaire est engagée avec les ministèresdepuis fin 2006.

Organigramme fonctionnel, extrait d’un modèle (voirfigure ci-contre) :

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La description des opérations à réaliser :les guides de procéduresLes guides des procédures comptables (internes etinterministérielles) sont des outils à destination desopérationnels qui présentent :

une information précise, décrivant au plus fin lesopérations élémentaires à réaliser ;

une information unique qui rassemble dans un seulfonds documentaire l’ensemble de la réglementationse rapportant à un processus ;

une information complète qui couvre à la foisles aspects métier et outil informatique ;

une information actualisée qui intègre en temps réeltoutes les nouveautés.

Leur objectif est de constituer un mode opératoire deréférence, d’homogénéiser les tâches, de diffuser les

bonnes pratiques, et de permettre une meilleure com-préhension par les acteurs de leur rôle dansl’exécution de processus complexes et par nature trèsmorcelés.

Élaborés à partir d’un outil de modélisation, diffusés parl’intermédiaire d’un Intranet géré par la DGCP etaccessible à l’ensemble des acteurs gestionnaires etcomptables (plate-forme d’administration et de mise àdisposition sous un format ergonomique), les guides deprocédure constituent également un outil de la conduitedu changement et un support de formation.

L’année 2006 a vu le déploiement des guides deprocédure, en fonction des enjeux et des risques : lepremier guide a été élaboré pour les dépenses aprèsordonnancement dans le cadre de la nouvelle applica-tion ACCORD-LOLF, de manière à maîtriser le risque liéà ce changement.

Les autres processus documentés en 2006 concernent

Tâches comptablesOpérationnel

titulaireOpérationnel

suppléantOpérationnelsupervision

Application utiliséeIdentifiants

Ficheauto contrôle

Cycle Trésorerie

Processus Compte bancaireProcédure Tenue

Tenue du compte bancaire

Consolidation

Processus Compte bancaireProcédure Encaissement

Encaissement par carte bancaire

Processus Compte bancaireProcédure Paiement

Paiement par virement

Rejet de paiement par virement

Processus NuméraireProcédure Tenue/Paiement/EncaissementTenue de la caisse/Paiement en numéraire/Encaissement en numéraire

Processus NuméraireProcédure Approvisionnement/DégagementApprovisionnement/Dégagement auprèsde la Banque de France

ORGANIGRAMME FONCTIONNEL - EXTRAIT D’UN MODÈLE


3.2.1 - La structuration du rôle des acteurscomptables

Une organisation comptable repensée dansle cadre de la LOLFPour accompagner la mise en œuvre de la LOLF etparticulièrement son volet comptable, l’organisationcomptable au niveau central a été profondément revueavec la création de contrôleurs budgétaires et comptablesministériels (CBCM). Dorénavant, chaque ministère estdoté d’un comptable public principal qui est l’interlocuteurde proximité des gestionnaires ministériels pourl’ensemble des travaux comptables et en particulier leschantiers ministériels relatifs au contrôle interne.

La DGCP expérimente également avec les ministèresune organisation nouvelle des processus relevant dusous-cycle de la dépense après ordonnancement quiapprofondit le partenariat et a vocation à rationaliser etsécuriser plus avant les procédures dans la continuitéde la mise en place du contrôle allégé en partenariat.Ainsi, est proposée la mise en place de servicesfacturiers, centres de traitement et de paiement desfactures, placés sous l’autorité des comptables. Ilscomportent de multiples avantages (réduction des délaisde paiement, gains de productivités…) et participent àl’amélioration de la qualité comptable, notamment enfacilitant les opérations de fin d’exercice (rattachementà l'exercice).

Une adaptation permanente en fonction desévolutions de missions et des nouveaux systèmesd’informationLa DGCP conduit une réflexion constante sur l’organisa-tion, ce qui l’amène à expérimenter diverses formesd’articulation des acteurs en fonction des besoins (pôlesdépense en trésorerie générale, mise en place deservices comptables et services facturiers dansles ministères…). L’année 2006 a été notammentconsacrée à la réorganisation des processus afférents àl’activité du Domaine, en préparation au transfert decette activité de la Direction générale des impôts à laDGCP au 1er janvier 2007, de manière à favoriser une plusgrande synergie en particulier s’agissant du cycle« immobilisations et stocks ». S’agissant du cycle« engagements et provisions », l’année 2006 a vul'instauration de comités des risques, destinés à seprononcer sur la constatation comptable de certainsrisques à la charge de l’État. Différents domaines ont étéainsi couverts (provision pour litiges, garanties…).

Des systèmes d’information qui font l’objetd’adaptation aux besoins du contrôle interneLe nouveau cadre d’exercice des opérations financièrespubliques impose une constante évolution des applica-tions informatiques, à la fois pour les adapter à lacomptabilité d’exercice mais également pour rechercherl’intégration avec celles utilisées par les gestionnairesdans le cadre de la fonction comptable partagée.

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3.2 - L’ORGANISATION DE LA FONCTION COMPTABLE

avant tout les rémunérations des agents de l’État et lesopérations de paiement par virement.

Le périmètre et le contenu des guides de procéduressont progressivement enrichis.

La programmation des nouveaux chantiers est soumiseà l‘arbitrage du Comité national de contrôle interne.Une démarche de déclinaison ministérielle a été lancéeen mai 2006, dans la continuité du déploiement ducontrôle interne dans les ministères.

Ces derniers peuvent soit utiliser les guides de procé-dure publiés, soit apporter des adaptations et descompléments en fonction de leurs spécificités.

La DGCP et les ministères qui souhaitent décliner les gui-des de procédures, concluent un protocole qui définit lesconditions de collaboration entre la DGCP et le ministèreconcerné. Fin 2006, cinq protocoles étaient signés ou encours de signature (ministère des affaires étrangères ;ministère de l’agriculture et de la pêche ; ministère del’intérieur et de l’aménagement du territoire ; ministèrede l’outre-mer; INSEE).

Un dispositif de contrôle interne doit intégrer une organisation qui attribue précisément les activités réalisées et lesresponsabilités assumées par chaque acteur et s’appuie sur des systèmes d’information, des points de contrôle etdes méthodes appropriées.


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Une première étape a été franchie avec la mise en placedu « palier LOLF ». Ce terme désigne les progrès réalisés en matière d’adaptation des applications informati-ques pré-existantes à la LOLF. C’est un effortconsidérable qui doit être cependant poursuivi afind’aboutir à la mise à disposition des acteurs comptablesdes fonctionnalités davantage automatisées de la comp-tabilité d’exercice. Un audit externe du certificateur asouligné une réelle robustesse du système au palierLOLF, même s'il est amené à être consolidé avec laperspective de déploiement d'un système cible (CHORUS).

En matière de contrôle interne comptable, la DGCPporte une attention soutenue, dans le domaine informa-tique, à la constitution d’un chemin de révision (oupiste d’audit) fiable et continu à la fois pour les applica-tions dont elle a la charge et qui constituent l’ossaturedu système d’information comptable, mais aussi pourles applications developpées par les autres administra-tions. Il doit en effet être possible de remonter d’un étatfinancier de synthèse (bilan, compte de résultat…) àl’origine des enregistrements qui le sous-tendent et àleurs justifications. En 2006, le renforcement a porté surles droits d’accès au système d’information et la traça-bilité des données au sein des services du Trésor. Parailleurs, un travail en étroite collaboration avec lesmaîtrises d’ouvrage et maîtrises d'œuvre des nouvellesapplications informatiques permet d’intégrer dès la pré-conception des applications les préoccupations enmatière d’organisation de la fonction comptable et detraçabilité des opérations.

À ce titre, les travaux des projets CHORUS (comptabilitégénérale et charges), COPERNIC (produits régaliens) ouALTAÏR (Correspondants du Trésor) intègrent lespréoccupations de contrôle interne.

3.2.2 - L’organisation des points de contrôle

Un dispositif de contrôle interne doit comprendre

des activités de contrôle proportionnées aux enjeuxpropres à chaque processus comptable, et conçues pours’assurer que les mesures nécessaires sont prises pourmaîtriser les risques susceptibles d’affecter la qualitécomptable.

La maîtrise des risques opérationnels et financiersPour chaque processus (premier niveau de contrôleinterne), l’année 2006 a été marquée par le ciblage desopérations de contrôle sur les opérations d’enregistre-ment du bilan d’ouverture et d’inventaire à la clôture del’exercice, ainsi que sur l’imputation comptable en raisondu changement de nomenclature comptable.

L’accent a été mis sur les contrôles de supervision ainsique sur les points de contrôle revenant aux cellulesde qualité comptable.

Les contrôles sont documentés, c’est-à-dire précisésdans leur objet et leurs modalités d’exécution et deformalisation.

Des outils sont également mis à disposition desopérationnels pour les réaliser.

La traçabilité de l’intervention des acteurs et des opérationscomptables est essentielle : non seulement il s’agit dusens même de la production de l’information comptablesous forme d’états financiers annuels, mais cette traça-bilité conditionne la qualité du chemin de révision.

L’année 2006 a été consacrée à la recherche d’uneplus grande cohérence de cette traçabilité par lamise en place d’un dossier de clôture pour la justi-fication des soldes et des mouvements de l’exercice àla clôture.

LES CONTRÔLES DE SUPERVISION

Ils sont réalisés par l’encadrement pour s’assu-rer des directives données au sein de l’entité etdu respect des différents critères de qualitécomptable des opérations passées.

Ils sont contemporains à la réalisation des opéra-tions et retracés sous forme de validation infor-matique ou de signature des documents compta-bles ou réalisés a posteriori et formalisés sur desgrilles de contrôle spécifiques.

3.3- LES DOSSIERS DE CLÔTURE ET DE RÉVISION


Le contenu de ce dossier de clôture doit s’enrichir dèsle prochain exercice en particulier dans le domaine del’analyse rétrospective des principaux postes du bilan etdu compte de résultat.Par ailleurs, un dossier de révision destiné à tracer lapolitique de contrôle interne telle qu’elle a été définiedans le plan de contrôle interne, est mis en place auniveau du service de la Fonction comptable de l’État etde chaque comptable.

Ce dossier a été initié en 2006 pour les opérations dubilan d'ouverture, actualisé au second semestre et pourles opérations liées à la clôture des comptes 2006. Aufur et à mesure des exercices, ce dossier de révision doits’enrichir de revues analytiques. Les dossiers de clôtureet de révision ont été mis à la disposition du certificateur.

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L’élaboration des comptes de l’année 2006 constitue une étape charnière dans la réforme comptable voulue par lelégislateur organique. En passant à la comptabilité d’exercice, la France a réalisé une mutation de grande

ampleur qui la place parmi les pays pionniers en ce domaine

La modernisation comptable n’est pas simplement une information plus riche au service des décideurs publics. C’estaussi, de manière indissociable, de nouvelles pratiques en matière de gestion des risques qui concourent à la fois à lafiabilisation des procédures et donc de la qualité des comptes mais aussi à l’amélioration de la performance de l’ac-tion de l’État.

C’est aussi en cela que la réforme comptable est au cœur de la réforme de l’État.

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www.minef i .gouv. f r

Mai 2007


Rapport de controle interne - performance-publique.budget ... · contrôle interne comptable et par...

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