Questions et réponses sur la directive anti-blanchiment Strasbourg, le 5 juillet 2016

Commission européenne - Fiche d'information

La Commission a adopté aujourd’hui une proposition qui vise à renforcer encore laréglementation de l’UE en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux afin des'attaquer au financement du terrorisme et d'améliorer la transparence concernant lapropriété des entreprises et des fiducies («trusts»).

L'adoption de la quatrième directive sur le blanchiment de capitaux (ci-après la «directive anti-blanchiment») en mai 2015 a permis d'améliorer considérablement l'efficacité de l'action menée parl'UE pour lutter contre le blanchiment d'argent tiré d’activités criminelles et le financement d'activitésterroristes. La proposition de la Commission est la première initiative destinée à mettre en œuvre leplan d’action pour le renforcement de la lutte contre le financement du terrorisme, adopté en février2016. Les attaques terroristes qui se sont produites récemment et l'affaire dite des «Panama Papers»ont mis en lumière la nécessité, au niveau de l'Union, de prendre des mesures supplémentaires etd’intensifier la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme.

Cette proposition, qui modifie la directive anti-blanchiment, vise à compléter le régime juridique deprévention actuellement en vigueur dans l'Union par des mesures supplémentaires propres à améliorerla lutte contre le financement du terrorisme et à accroître la transparence des transactions financièreset des entités juridiques.

1. Lutte contre le financement du terrorismeQuelle est la stratégie actuelle de l'UE face à l'utilisation du système financier à des fins definancement du terrorisme?L'UE a élaboré des règles rigoureuses pour lutter contre le blanchiment de capitaux et le financementdu terrorisme et, ainsi, empêcher que son système financier ne soit utilisé à de telles fins. Laquatrième directive sur le blanchiment de capitaux, adoptée le 20 mai 2015, fixe des normes strictespour que les établissements de crédit et les établissements financiers soient à même de déceler cetype de risque et de prendre des mesures pour y remédier. Par exemple, elle a imposé aux Étatsmembres l'obligation de mettre en place des registres nationaux des bénéficiaires effectifs, afin degarantir la transparence autour de certaines structures de propriété.

Il importe dans un premier temps que ces nouvelles règles soient transposées et mises en œuvrerapidement. Les États membres se sont engagés, au niveau des ministres des finances, à avancer ladate de leur transposition pour une entrée en vigueur fin 2016 au plus tard.

Compte tenu de l'évolution constante des risques, la Commission propose aujourd'hui un certainnombre de modifications pour améliorer le cadre législatif actuel et accélérer la mise en œuvre d'autresinitiatives non législatives.

La Commission propose de modifier certaines dispositions particulières de la quatrième directive sur leblanchiment de capitaux.

Les modifications proposées visent les objectifs suivants:

- renforcer les vérifications («mesures/contre-mesures de vigilance») à l’égard des pays tiers àhaut risque;

- étendre le périmètre de la directive aux plateformes de change de monnaies virtuelles;

- renforcer les mesures de transparence applicables aux instruments prépayés, tels que les cartesprépayées, en ramenant de 250 euros à 150 euros les seuils en dessous desquels aucune identificationn'est requise et en élargissant les exigences relatives à la vérification de l'identité des clients;

- renforcer les compétences des cellules de renseignement financier et faciliter leur coopération enalignant davantage les règles applicables à ces entités sur les normes internationales les plus récentes;

- permettre aux cellules de renseignement financier d'accéder rapidement aux informationsrelatives aux titulaires de comptes bancaires et de comptes de paiement grâce à la mise en place deregistres centralisés ou de systèmes électroniques de recherche de données.

Que sont les cellules de renseignement financier (CRF)?Il s'agit d'autorités publiques présentes dans chaque État membre. Si l'analyse d'un dossier leur faitcraindre une possible activité criminelle, elles transmettent le dossier aux autorités répressives pourque celles-ci prennent les mesures qui s'imposent.

Comment la tâche des cellules de renseignement financier (CRF) dans la lutte contre lefinancement du terrorisme sera-t-elle facilitée?L’accès des CRF aux informations et l’échange d’informations entre ces cellules seront améliorés dedeux manières:

en mettant en place des registres centralisés des comptes bancaires et des comptes de paiement:les registres centralisés au niveau national (ou d'autres mécanismes similaires, tels que des«systèmes centraux de recherche») permettent de recenser tous les comptes bancaires nationauxdétenus par une personne. Ils sont utilisés par les autorités répressives pour faciliter les enquêtesfinancières, et notamment celles ayant trait au financement du terrorisme. La mise en place de cesregistres centralisés ou de systèmes électroniques de recherche de données dans tous les Étatsmembres assurera aux CRF (ou aux autres autorités compétentes) un accès rapide auxinformations relatives à l’identité des titulaires de comptes bancaires ou de comptes de paiement.Parallèlement, la Commission étudiera la possibilité de mettre en place un instrument juridiquedistinct pour élargir l’accès à ces registres centralisés des comptes bancaires et des comptes depaiement afin qu'ils puissent être consultés à d’autres fins (par exemple, les enquêtes menées parles services répressifs, y compris en ce qui concerne le recouvrement des avoirs et les infractionsfiscales) et par d’a utres autorités (par exemple les autorités fiscales, les bureaux de recouvrementdes avoirs, d’autres services répressifs, les autorités chargées de la lutte contre la corruption).Toute initiative devra être assortie de garde-fous appropriés, notamment en ce qui concerne laprotection des données et les conditions d’a ccès;

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en alignant les règles applicables aux cellules de renseignement financier sur les normesinternationales les plus récentes: les CRF contribuent dans une large mesure à repérer lesopérations financières de réseaux terroristes par-delà les frontières et à débusquer leurs bailleursde fonds. Les normes internationales soulignent désormais l'importance d'étendre la portée desinformations accessibles aux CRF ainsi que l'accès à ces informations (celui-ci est actuellementrestreint dans certains États membres, en raison de l'obligation faite aux entités assujettiesd'établir au préalable une «déclaration de transaction suspecte»). La Commission propose demodifier la quatrième directive anti-blanchiment afin d’améliorer l’accès aux informations mises àla disposition des CRF.

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Que peut faire l’UE pour réduire encore les risques de financement du terrorisme liés auxpays tiers à haut risque?Actuellement, la quatrième directive anti-blanchiment impose aux entités assujetties, telles que lesbanques et les établissements financiers, d'appliquer des mesures de vigilance renforcées à l'égard dela clientèle (c’est-à-dire des vérifications et contrôles supplémentaires de transactions financièresvisant à prévenir, détecter et faire avorter les transactions suspectes) lorsqu'elles traitent avec despersonnes physiques ou morales établies dans un «pays tiers à haut risque» (voir également ci-dessous). Cependant, les États membres n'étant pas tenus d'appliquer une liste précise de mesuresrenforcées, différents régimes – plus ou moins stricts – coexistent dans ce domaine.

L’harmonisation de ces mesures à l’échelle de l’Union permettra de prévenir ou, tout du moins, deréduire le risque de chasse à la législation nationale la plus favorable et comblera ainsi les lacunes dontpouvaient tirer avantage les terroristes pour introduire leurs capitaux dans l'UE ou les en sortir.

Les mesures de renforcement proposées sont parfaitement conformes à celles dont le groupe d’actionfinancière internationale (le «GAFI») a dressé la liste. La liste des contre-mesures définies par le GAFIdevrait également être dûment prise en compte dans la législation de l’Union.

Comment les monnaies virtuelles peuvent-elles servir à financer le terrorisme et que fairepour lutter contre cette pratique?Les banques et les établissements de paiement relèvent de la quatrième directive anti-blanchiment, quileur impose des règles précises, et notamment celles de vérifier l'identité de leurs clients et decontrôler les transactions financières. Initialement, les opérateurs de monnaies virtuelles n'étaient pasinclus dans le champ d’application de la première directive.

Les monnaies virtuelles, qui connaissent un développement rapide, sont un exemple d'innovationnumérique. Cependant, il existe aussi le risque que des organisations terroristes les utilisent pourcontourner le système financier traditionnel et dissimuler des transactions financières, sachant quecelles-ci peuvent être réalisées sous le couvert de l'anonymat.

Aussi la Commission propose-t-elle d'étendre le périmètre de la directive aux plateformes de change demonnaies virtuelles et aux fournisseurs de services de portefeuille de stockage pour faciliterl'identification des utilisateurs qui négocient des monnaies virtuelles. Cette extension de périmètregarantira un renforcement des contrôles, dès lors que les nouvelles «entités assujetties» appliquerontdes mesures de vigilance renforcées à l'égard de leur clientèle et contribueront à prévenir leblanchiment de capitaux et le financement du terrorisme.

Quelle est la différence entre une plateforme de change de monnaies virtuelles et unfournisseur de portefeuille de monnaie virtuelle?Les plateformes de change de monnaies virtuelles peuvent être considérées comme des bureaux dechange «électroniques» qui échangent des monnaies virtuelles contre des monnaies réelles (aussiappelées monnaies «à cours forcé», l'euro étant l'une d'entre elles). Dans le monde des monnaiesvirtuelles, ils sont l’é quivalent d’une banque ou d'un établissement de paiement proposant un comptede paiement.

Pourquoi ne pas simplement interdire les monnaies virtuelles?Si plusieurs entités dans le monde, y compris certains États membres de l’Union européenne etl’Autorité bancaire européenne, ont publié des mises en garde sur les risques que peuvent comporterles monnaies virtuelles, aucune ne les a effectivement interdites. Les monnaies virtuelles sont souventconsidérées comme un outil utile pour les transferts internationaux de fonds, la transmission de fondsà bas coûts et les paiements pratiquement instantanés. À ce jour, les monnaies virtuelles représententun marché novateur mais relativement restreint. Dans son dernier rapport sur les monnaies virtuelles(février 2015), la Banque centrale européenne est arrivée à la conclusion que les monnaies virtuellescomportaient certains risques mais ne constituaient pas, à ce stade, une menace pour la stabilitéfinancière, en raison de leur volume encore limité – quelque 70 000 transactions sont effectuéesquotidiennement sur les plateformes de change de monnaies virtuelles, pour un montant d’environ40 millions d’e uros. Il va de soi que les autorités compétentes continueront à suivre l’évolution de lasituation dans ce domaine.

Quels sont les risques liés aux cartes prépayées, et comment y remédier?Si la Commission reconnaît pleinement la finalité sociale des instruments prépayés et leur utilité pourde nombreux citoyens, y compris les personnes vulnérables sur le plan économique ou excluesfinancièrement, elle est également consciente des risques découlant de l’anonymat que procurentcertains d'entre eux. La Commission propose dès lors de modifier la quatrième directive anti-blanchiment pour réduire autant que possible l’utilisation anonyme de ces produits.

Compte tenu du risque de financement du terrorisme, elle propose de réduire au minimum le recoursaux paiements anonymes au moyen de cartes prépayées, en ramenant de 250 euros à 150 euros lesseuils en dessous desquels aucune identification n'est requise et en élargissant les exigences relativesà la vérification de l'identité des clients pour les paiements «sur place». Des dispositions plus strictess’appliqueront pour l'utilisation en ligne des cartes prépayées, de manière à rendre impossible leurutilisation anonyme sur l'internet. Le principe de proportionnalité a été pris en considération, uneattention particulière ayant en effet été accordée à l’utilisation de ces cartes par des citoyensvulnérables sur le plan financier.

Qu’en est-il des cartes prépayées émises hors de l’UE mais utilisées sur le territoire de celle-ci?Si les cartes prépayées anonymes émises dans l’UE sont utilisées pour l'essentiel sur le territoire del’Union, ce n’est pas toujours le cas des cartes émises dans un pays tiers. En d'autres termes, lesbanques procéderont à des vérifications et refuseront tout paiement qui aura été effectué au moyend'une carte émise dans un pays qui n'applique pas de normes suffisamment strictes en matière de luttecontre le blanchiment de capitaux.

Quelles autres actions non législatives l’UE va-t-elle entamer dans le cadre de la lutte contrele financement du terrorisme?a) Soutenir le travail des cellules de renseignement financierL’UE continuera d'apporter un appui opérationnel aux cellules de renseignement financier (CRF). LesCRF existant en Europe échangent des informations et détectent les activités de blanchiment decapitaux et de financement du terrorisme en recoupant les informations contenues dans lesdéclarations de transactions suspectes au moyen d’un système informatique décentralisé appeléFIU.net. Le réseau FIU.net a été intégré à Europol le 1er janvier 2016, pour aider les autorités depolice dans leur lutte contre le financement du terrorisme.

b) Éliminer les obstacles à l’échange d’informations entre les CRFL'inventaire prévu au sein des CRF pour recenser les obstacles concrets gênant l’accès aux

informations et l’échange d'informations sera avancé et accéléré. On attend également des CRFqu'elles interagissent étroitement avec d’autres autorités répressives. Dans ce contexte, la Commissionse penchera aussi plus avant sur les moyens de soutenir l’analyse conjointe des affaires transfrontièrespar les CRF et sur les solutions permettant d'améliorer le niveau de renseignement financier. La plate-forme européenne des CRF, qui représente les CRF des États membres, présentera les résultats de sonanalyse avant la fin de l’année 2016. La Commission proposera avant la mi-2017 de nouvellesinitiatives visant à supprimer les obstacles recensés et à développer le renseignement financier.

c) Réaliser une évaluation supranationale des risques de blanchiment de capitaux et definancement du terrorisme, conformément aux dispositions de la quatrième directive anti-blanchimentAfin de ne rien laisser dans l'ombre et de s'adapter à l'évolution permanente du financement duterrorisme, l’UE mettra en place un cadre permettant d’analyser les risques en la matière dans uneperspective plus large. Le but est d’analyser les risques qui menacent le marché intérieur et deproposer des parades, y compris sous forme de recommandations adressées aux États membres (selonle principe «appliquer ou expliquer») sur les moyens d'y faire face. La Commission a déjà mis au pointla méthode à suivre pour cette évaluation et a entamé le processus d’analyse. Ce cadre devrait luipermettre d'élaborer, outre les recommandations adressées aux États membres, de nouvellesinitiatives stratégiques au niveau de l’UE qui soient à la fois fondées sur des données probantes etadaptées aux risques réels.

Relever le défi de la transparence de la propriété effective2.Quels sont les problèmes soulevés par l'affaire des «Panama Papers»?L'affaire dite des Panama Papers a révélé que des structures de propriété complexes avaient étéutilisées pour dissimuler des liens avec des activités criminelles et contourner des obligations fiscales.Elle a démontré la nécessité d’améliorer encore la transparence de la propriété effective de certainespersonnes morales. La quatrième directive anti-blanchiment établit déjà un cadre complet pour lacollecte, la conservation et l’accès aux informations sur les bénéficiaires effectifs des sociétés, fiducieset autres structures sociétaires.

Les «Panama Papers» ont mis en lumière des domaines dans lesquels il serait souhaitable d'aller plusloin encore. Les modifications proposées se veulent une réponse à ce problème; elles amélioreront latransparence de la propriété effective en clarifiant ou en renforçant certains aspects des informationsen la matière: ce qui est enregistré (c’est-à-dire les entités pour lesquelles des informations sontenregistrées), à quel endroit l’e nregistrement doit avoir lieu (quel est l’État membre responsable del’enregistrement pour une entité donnée), qui peut accéder aux informations (accès plus clair auxinformations sur les propriétaires effectifs) et comment interconnecter les registres nationaux. Enoutre, la Commission a annoncé aujourd’hui dans un communiqué distinct [lien vers IP] qu’elleétudierait les moyens de mettre en place un échange automatique des informations sur la propriétéeffective entre les administrations fiscales des États membres.

Qui aura accès aux informations sur les bénéficiaires effectifs?À l'heure actuelle, dans le cadre de la quatrième directive anti-blanchiment, les informationsconcernant les bénéficiaires effectifs des sociétés et fiducies sont déjà accessibles aux autoritéscompétentes et aux entités assujetties afin de les aider à s'acquitter de leurs obligations de vigilance àl’égard de la clientèle (à savoir une procédure consistant à identifier correctement le client sur la basede sources fiables et indépendantes telles qu'une carte d’identité ou un passeport).

La Commission propose à présent d'offrir également un accès public à certaines informationsessentielles sur les bénéficiaires effectifs figurant dans les registres en ce qui concerne les sociétés etfiducies qui exercent une activité économique dans un but lucratif. Pour des raisons de confidentialité,l’accès aux informations concernant les fiducies qui n'ont pas d’activité économique (par exemple, lesfiducies familiales créées pour le financement d’études) ne sera accordé qu’aux personnes etorganisations pouvant justifier d’un intérêt légitime.

La communication d’aujourd’hui sur la promotion de la transparence fiscale et la lutte contre l’évasionfiscale fait part également de notre intention de mettre ces informations à la disposition des autoritésfiscales pour leur donner les moyens de lutter efficacement contre ceux qui ne paient pas leur justepart d’impôts.

Quel sera l’impact de la proposition sur la transposition de la quatrième directive anti-blanchiment par les États membres?La transposition formelle de la quatrième directive anti-blanchiment est prévue pour le 26 juin 2017.Dans son plan d’a ction du 2 février 2016 visant à renforcer la lutte contre le financement duterrorisme, la Commission a invité les États membres à avancer la date de transposition effective decette directive au quatrième trimestre 2016.

Bien que les États membres aient accéléré les travaux en ce sens, le délai de transposition de laquatrième directive anti-blanchiment est toujours en cours. C’est pourquoi nous devons soigneusementtenir compte du travail déjà accompli par les États membres pour mettre en œuvre et transposer desrègles qui sont étroitement liées aux questions que traitera la directive modificative, comme parexemple le régime d’exonération des cartes prépayées.

À cet égard, il faudra impérativement garantir la continuité avec les travaux déjà entrepris par lesÉtats membres pour se doter des registres/mécanismes mentionnés aux articles 30 et 31 de laquatrième directive anti-blanchiment.

3. Protéger le système financier de l’UE des pays à haut risquePourquoi la Commission a-t-elle l’intention d’adopter une liste des pays tiers à haut risque?La quatrième directive anti-blanchiment donne mandat à la Commission pour identifier les «pays tiersà haut risque» dont les dispositifs nationaux de lutte contre le blanchiment de capitaux (LBC) et lefinancement du terrorisme (FT) présentent des carences stratégiques. Le but d'une telle liste est deprotéger le bon fonctionnement du système financier de l’UE contre les risques de blanchiment decapitaux et de financement du terrorisme émanant de ces pays. Cette démarche s'inscrit dans leprolongement de l’a pproche élaborée au niveau mondial par le groupe d’action financière (GAFI) pourfaire face à la menace que représentent les pays qui n’ont pas mis en œuvre les normes de LBC/FTconvenues au niveau international.

Conformément à l’approche fondée sur les risques, les banques appliqueront des mesures de vigilancerenforcées à l'égard des flux financiers à destination ou en provenance de pays tiers identifiés par laCommission comme étant à haut risque.

Ces mesures renforcées se traduiront par des contrôles supplémentaires et un suivi de ces opérationspar les banques et les entités assujetties, afin de prévenir, de détecter et de faire avorter lestransactions suspectes. Elles n’impliquent donc aucun type de sanction, d'arrêt de relations d’affairesou de limitation des liens commerciaux, mais visent uniquement à appliquer un régime de vigilanceaccrue dans ces cas. Afin de préciser davantage la forme que doit prendre cette vigilance accrue etd'empêcher toute lacune dans l’UE, la Commission propose d’harmoniser ces mesures renforcées aumoyen d’une révision de la quatrième directive anti-blanchiment.

La liste des pays tiers à haut risque, qui prend la forme d’un règlement délégué, sera adoptée dans lesprochains jours.

EN ATTENTE DE VALIDATION PAR LE CABINET DU PRÉSIDENTComment la Commission a-t-elle identifié les pays tiers à haut risque?La quatrième directive anti-blanchiment fixe les critères techniques permettant d'identifier les paystiers à haut risque: défaillances stratégiques de ces pays, en particulier en ce qui concerne le cadrejuridique et institutionnel de LBC/FT sur des points tels que la criminalisation du blanchiment decapitaux et du financement du terrorisme, la vigilance à l’égard de la clientèle et les obligations enmatière d'enregistrement d'informations, ou encore la déclaration des transactions suspectes; pouvoirset procédures des autorités compétentes; et efficacité de leur système de LBC/FT. Pour ce travail, laCommission a également pris en considération les évaluations et rapports établis en la matière par lesorganisations internationales et instances normatives, tels que ceux réalisés par le groupe d’actionfinancière (GAFI). Ces sources d’information contiennent des déclarations publiques du GAFI et d’autres listes publiées par ses soins qui identifient les pays à haut risque sur la base des résultatsd'évaluations approfondies de leur régime de LBC/FT.

Quels sont les pays qui ont été répertoriés par la Commission comme étant des pays à hautrisque?Au terme de son analyse, la Commission a identifié 13 juridictions présentant des risques élevés deblanchiment de capitaux et de financement du terrorisme. La totalité de ces «pays tiers à haut risque»identifiés aujourd’hui par la Commission étaient déjà inscrits sur la liste dressée par le GAFI en raisondes carences stratégiques de leur régime de LBC/FT. Par sa décision, la Commission, qui est membredu GAFI, se joint aux efforts déployés au niveau mondial pour protéger le système financier contre lesrisques posés par ces pays. La Commission invite lesdits pays à remédier rapidement à ces carencesstratégiques et à se conformer aux normes internationales en matière de LBC/FT. Comme indiqué dansle plan d’action de lutte contre le financement du terrorisme, la Commission s’est engagée à les aideret à leur fournir une assistance technique pour les encourager à mettre en œuvre les recommandationsdu GAFI et les résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies.

Quand la liste des pays tiers à haut risque sera-t-elle adoptée et quand deviendra-t-elleapplicable?Il est prévu que la Commission adopte le règlement délégué recensant les pays à haut risque à la mi-

MEMO/16/2381

juillet 2016. Conformément à la quatrième directive anti-blanchiment, ce règlement sera ensuitetransmis au Parlement européen et au Conseil, qui disposeront d'un mois pour faire part de leursobjections (ce délai peut être prolongé d’un mois sur demande). Si aucune objection n’e st formuléepar le Parlement européen ou par le Conseil durant cette période, le règlement délégué sera publié auJournal officiel de l’Union européenne et entrera alors en vigueur.

Pourquoi la Commission aborde-t-elle la question des lanceurs d’alerte dans la présentecommunication?Bon nombre des affaires récentes, très médiatisées, de fraude et d’évasion fiscales ont été révélées pardes lanceurs d’alerte. Par leur action, ces personnes non seulement contribuent à divulguer des actesqui constituent une menace pour l’intérêt public, mais elles peuvent aussi renforcer la capacité desautorités à détecter et à combattre la fraude et l’évasion fiscales. Le Parlement européen et denombreuses parties prenantes ont appelé à une meilleure protection des lanceurs d’alerte qui révèlentd’éventuels agissements illicites. Si la législation de l’UE comporte des dispositions visant à protéger leslanceurs d'alerte dans certains domaines précis (par exemple, la lutte contre le blanchiment decapitaux, les abus de marché et les secrets d'affaires), cette protection relève principalement de lacompétence des États membres. Néanmoins, la Commission évaluera s’il existe des possibilités derenforcer la protection des lanceurs d’alerte dans certains domaines du droit de l’Union, tout en suivantet soutenant aussi l'action des États membres pour accroître cette protection au niveau national.

fin de EN ATTENTE DE VALIDATION PAR LE CABINET DU PRÉSIDENTPour plus d'informations:IP/16/2380

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