Quelles Politiques de Développement

Économie ruraleNuméro 320 (novembre-décembre 2010)Le développement durable

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Pierre-Marie Bosc, Marie-Hélène Dabat et Élodie Maître D’hôtel

Quelles politiques de développementdurable au Mali et à Madagascar ?...............................................................................................................................................................................................................................................................................................

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Référence électroniquePierre-Marie Bosc, Marie-Hélène Dabat et Élodie Maître D’hôtel, « Quelles politiques de développement durableau Mali et à Madagascar ? », Économie rurale [En ligne], 320 | novembre-décembre 2010, mis en ligne le 01novembre 2012. URL : http://economierurale.revues.org/index2865.htmlDOI : en cours d'attribution

Éditeur : Société Française d'Économie ruralehttp://economierurale.revues.orghttp://www.revues.org

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24 • ÉCONOMIE RURALE 320/NOVEMBRE-DÉCEMBRE 2010

Introduction

La question du changement institutionnelconstitue de nos jours un objet central

des analyses sur le développement. Nousétudions dans cet article l’insertion du réfé-rentiel du développement durable dans lestrajectoires des politiques agricoles et ruralesde deux pays du Sud, le Mali et Mada-gascar, sous l’angle des changements insti-tutionnels que ce référentiel implique dansles processus de production et de mise enœuvre des politiques publiques. Le déve-loppement durable peut être considérécomme un référentiel construit et véhiculéau niveau international, que les pays peuvents’approprier en l’intégrant aux politiquesnationales. C’est cette appropriation, quirepose sur des jeux d’acteurs particuliers,que nous nous proposons d’analyser. Nouscomparons dans ces deux pays, les formesparticulières d’adaptation du référentiel dudéveloppement durable, en les situant dansle temps long des trajectoires des politiquesagricoles et rurales. Nous montrons quel’appropriation du référentiel du dévelop-pement durable a donné lieu à une recom-position différenciée des modes publicsd’intervention en milieu rural, et donc queles politiques de développement durable,dans les discours comme dans les dispositifs,y recouvrent des expressions différentes.Nous cherchons à analyser les facteurs quijouent un rôle dans la détermination de cesexpressions spécifiques.

Trois parties structurent cette étude. Unepremière partie présente le cadre généralde notre analyse, tant du point de vue de laméthodologie retenue que des approchesmobilisées. Dans la deuxième partie, nous

analysons les trajectoires des politiques agri-coles et rurales au Mali et à Madagascarainsi que les modalités différenciées d’in-sertion du référentiel du développementdurable. Enfin, la troisième partie avance deséléments explicatifs de ces différences parune analyse des jeux d’acteurs.

Analyse comparative des politiquesde développement durable

Notre analyse porte sur la mobilisation etl’appropriation des idées développées auniveau international sur le développementdurable dans les processus de constructiondes politiques nationales. Cette insertionpeut donner lieu à la mise en place de poli-tiques nouvelles qui cherchent à intégrerles différentes dimensions de la durabilitémais aussi à une modification des politiquespréexistantes. Par « politique de dévelop-pement durable », nous désignons donc, à lafois, les nouvelles politiques qui se récla-meraient directement du développementdurable et les politiques agricoles et ruralesréaménagées.

1. Méthodologie comparative retenueNotre démarche repose sur la notion de« comparabilité » (Sartori, 1994) appliquéeaux situations malgache et malienne. Eneffet, ces deux pays partagent assez de pointscommuns pour rendre la comparaisonvalable et sont marqués par des différencessuffisamment perceptibles pour rendre lacomparaison utile. Les caractéristiques quifondent ces points communs et ces diffé-rences sont profondément significatives deleurs modèles de développement et de lastructure de leurs secteurs ruraux. Les études

Quelles politiques de développement durableau Mali et à Madagascar ?Pierre-Marie BOSC • CIRAD, France, [email protected]élène DABAT • CIRAD, Burkina Faso, [email protected]Élodie MAÎTRE D’HÔTEL • CIRAD, France, [email protected]

ÉCONOMIE RURALE 320/NOVEMBRE-DÉCEMBRE 2010 • 25

RECHERCHESPierre-Marie BOSC, Marie-Hélène DABAT, Élodie MAÎTRE D’HÔTEL

menées par deux équipes distinctes se réfé-rent, de façon systématique et critique, àune même grille d’analyse dans le cadre duprojet de recherche Propocid1. Après avoirmis en évidence l’existence de divergencesdans les formes que revêtent les politiquesde développement durable à Madagascar etau Mali ; ensuite nous cherchons à identifierles facteurs potentiellement explicatifs de cesdivergences2.

Points communs Dans ces deux pays, l’agriculture est unsecteur d’activité dominant qui contribue à laformation du Produit intérieur brut (PIB) àhauteur de 28 % à Madagascar et de 37 % auMali ; mais elle représente 72 % de la popu-lation active à Madagascar et 79 % au Mali(données FAOSTAT). L’isolement géogra-phique – insularité et enclavement – estrenforcé par la faiblesse de leurs réseaux d’in-frastructures de communication. Les produc-tions agricoles vivrières, peu intensifiées etfortement orientées par les demandes internes,sont peu diversifiées ; la vulnérabilité alimen-taire est forte, avec un recours structurel aumarché international pour combler les déficits.Les niveaux de productivité sont contraints parla fragilité des ressources naturelles3. Lessecteurs agricoles sont engagés dans desprocessus d’ouverture économique, notam-ment dans le cadre de l’intégration à des

marchés régionaux4. Des zones de productionsagricoles stratégiques ont historiquementbénéficié du soutien direct des politiquespubliques : au Mali les zones sud avec laproduction de coton et nord à l’Office duNiger avec la production de riz ; à Mada-gascar les Hautes Terres et le Lac Alaotrapour la production de riz. Cette concentrationdes interventions publiques tend à créer des« zones marginales », oubliées des politiques.Ces pays connaissent des processus de démo-cratisation politique relativement récents et lescollectivités territoriales existent depuis peude temps. Les niveaux de pauvreté sont élevés,ce qui les rend fortement dépendants de l’aideextérieure5. Leurs secteurs agricoles sontimportants en termes d’emploi mais peucompétitifs. Les voies de diversificationéconomique demeurent limitées par la faibleattractivité des investissements et la placedominante de l’agriculture dans leur histoireéconomique et sociale.

Des différences Madagascar et le Mali présentent des diver-gences structurelles à la croisée des enjeuxde durabilité. La structuration du mondepaysan est limitée à Madagascar du fait dela fragmentation des initiatives collectivestandis que les organisations de producteursmaliens contribuent depuis maintenant plusde quinze ans aux processus d’élaborationdes politiques. En outre, si les deux payssont confrontés à des problématiques dedégradation environnementale, leurs dota-tions en capital naturel sont sensiblement

1. Projet ANR-06-PADD-016 « Production des poli-tiques autour du développement durable » financé parl’Agence nationale de la recherche au titre duProgramme « Agriculture et DéveloppementDurable ». 2. Nous renvoyons à la méthode des variations conco-mitantes, dont l’intuition a été présentée par JohnStuart Mill (1843) qui propose « d’interpréter lesvariations qui affectent un objet social en les rame-nant aux différences constatées dans le mode d’actionde tel ou tel facteur, toutes choses étant égales parailleurs » (Frognier, 1994).3. Outre les aléas climatiques, la production agricoledoit faire face à une dégradation accélérée desressources naturelles : érosion des sols et déforestation,désertification au Mali, réduction de la biodiversité àMadagascar.

4. Union économique et monétaire Ouest africaine etCommunauté économique des états d’Afrique del’Ouest dans le cas du Mali ; Common Market forEastern and Southern Africa, Southern African Deve-lopment Community et Commission de l’OcéanIndien, dans le cas de Madagascar. 5. Madagascar se situe au 143e rang et le Mali au173e rang sur 177 pays classés en matière d’Indicede développement humain (IDH-PNUD) et l’Aidepublique au développement (APD) représente 13 %du PIB à Madagascar et 20 % au Mali (World Deve-lopment Indicators).


Mali, Madagascar : politique de développement durable

différentes : Madagascar dispose d’un patri-moine naturel riche6 tandis que les condi-tions naturelles du Mali en font un paysaux ressources naturelles fragiles, en désé-quilibre écologique et fortement marquépar la récurrence des sécheresses. Enfin,restant fortement agricoles, les processusde diversification économique diffèrent. AuMali, l’or est le premier secteur d’exporta-tion, mais l’activité minière ne génère pasd’effets d’entraînement économique alorsqu’à Madagascar le textile et les servicesrésultent d’une volonté du Gouvernementd’attirer l’investissement étranger et amor-cent une diversification réelle, bien quefragile.

2. Présentation des approches théoriquesmobilisées

L’approche du transfert politiqueLe référentiel du développement durableest considéré comme étant exogène auxpays analysés et nous étudions la façon dontils se l’approprient en donnant lieu ou nonà la mise en place de politiques de déve-loppement durable particulières et/ou à unréaménagement des politiques agricoles etrurales (figure 1). Pour analyser cesprocessus d’appropriation, nous mobilisons

l’approche du transfert politique, qui accordeune place centrale à l’analyse des jeux d’ac-teurs et définit le transfert comme un« processus dans lequel la connaissancesur les politiques, les arrangements admi-nistratifs, les institutions et les idées d’uncadre politique sont utilisés dans la mise enplace de politiques, d’arrangements admi-nistratifs, d’institutions et d’idées d’un autrecadre politique » (Dolowitz, Marsh 1996).

Le transfert considéré ici présente la parti-cularité de se situer à l’interface de la sphèresupranationale, où sont discutées et produitesdes idées, et de l’échelon national, où s’éla-borent les politiques publiques. Les moda-lités de mise en œuvre de ces idées vontdépendre des contextes nationaux et de jeuxde pouvoirs entre acteurs, ce qui supposed’identifier les raisons et les acteurs de cetransfert mais aussi de repérer et d’apprécierl’importance de facteurs plus structurels.

L’approche de la dépendance au sentier La notion de dépendance au sentier renvoieà l’idée d’un changement graduel, qui seferait suivant une même direction (North,1990) avec alternance de périodes longuesde changements graduels et de périodescourtes avec des changements plus radi-caux (Denzau, North ; 1994). Les longuespériodes sont celles où le développement

6. Biodiversité de la faune et de la flore, forêtprimaire, écosystèmes littoraux…

Figure 1. L’appropriation du référentiel du développement durable par les pays

Source : les auteurs

Référentieldu développement durableNiveau international

Niveau national MADAGASCAR(histoire, culture)

MALI(histoire, culture)

Jeux d’acteurs > réappropriation

Ré-aménagementdes politiques agricoles

et rurales• Discours• Actions

Ré-aménagementdes politiques agricoles

et rurales• Discours• Actions



emprunte un même sentier ; les courtespériodes sont celles, au contraire, où unnouveau sentier peut être créé. Mahoney(2001) propose un schéma séquentiel quirend compte à la fois des phénomènes decontinuité et des ruptures institutionnelles.Nous caractériserons ces mécanismes ennous référant à Pierson (2000) qui suggèred’identifier les facteurs qui induisent unecertaine continuité des processus politiques.Pour pouvoir comparer nos situations nousdécrirons succinctement les trajectoires deconstruction et de mise en œuvre des poli-tiques agricoles et rurales (sur la périodelongue) et les politiques de développementdurable (sur la période plus récente).

L’insertion du développementdurable dans les politiques

1. Construction des politiques agricoles et rurales sur le temps longLes deux pays ont connu une période colo-niale entre le début du xxe siècle et lesannées 1960 au cours desquelles leur secteuragricole sera un des principaux enjeux pourla métropole qui mettra en œuvre des poli-tiques fortement interventionnistes, voiredirigistes (politiques d’irrigation, d’intrants,de prix, de commercialisation, de vulgari-sation, d’importation, d’exploitation de laforêt). Après les indépendances, ces poli-tiques ont été prolongées sous des formesdiverses, avant d’être fortement remises enquestion à partir des années 1980 avec l’avè-nement de la période libérale.

Madagascar, une libéralisation freinéeDès la fin du XVIIIe siècle, soit avant la colo-nisation, le roi Andrianampoinimerina(1787-1810) met l’agriculture au centre deson action politique, par des mesures d’amé-nagement des rizières, de réglementationsdes systèmes d’irrigation, d’organisationdu travail collectif, de soutien de l’innova-tion technique, de distribution des terres etdu capital ou encore de levée de l’impôt(Abe, 1984). Cette intervention d’un pouvoir

central fort se maintient ensuite quelle quesoit l’idéologie des régimes qui vont sesuccéder pendant plus d’un siècle : moder-nisation de l’État sous la royauté jusqu’en1896, colonisation et développement del’agriculture d’exportation jusqu’en 1960,indépendance et diversification agricole de1960 à 1975, rupture socialiste et collecti-visation des moyens de production de 1975à 1982.

Pendant la période coloniale, l’État prendainsi en charge de grands travaux d’aména-gement hydro-agricoles et impose une poli-tique forestière interventionniste. Cettedernière exclut les populations de la gestionlocale des ressources naturelles par desmesures conservationnistes7. Les politiquesagricoles de l’État colonial ont eu tendance àse maintenir après l’indépendance. Dans lesannées 1980, la signature et la mise en placedes premiers plans d’ajustement structurel8

contraint l’État malgache à restreindre sonintervention. Toutefois, subsistera une relativeprise de liberté à l’égard du dogme libéralcar la libéralisation des filières vivrières n’a étéque partielle, et l’État réintervient de façonrécurrente dans le fonctionnement desmarchés. La compréhension de cette réti-cence à libéraliser renvoie à une longue tradi-tion de résistance des sociétés rurales parrapport au pouvoir central, mais également àl’existence de pactes administratifs et écono-miques entre notables et riziers, et plus large-ment à une position idéologique d’essencenationaliste. Ces oppositions et ces conflitsd’intérêt ont eu pour effet de maintenir lesdysfonctionnements des marchés et deperturber les efforts déployés pour relancer laproduction et les exportations (Duruflé, 1988).La même capacité de résistance accompagne

7. À la suite du discours des naturalistes Humbertet Perrier de la Bâthie, discours en faveur de la« protection de la Nature » et « contre » l’Homme. 8. Entre 1980 et 1986, Madagascar a signé sixaccords de confirmation avec le FMI. Les deuxpremiers ont été suspendus en cours d’exécution enraison du non-respect des critères de performance ;les trois suivants sont allés à leur terme.



la seconde période de libéralisation en 1996 ;les gouvernements ayant choisi d’intervenirdirectement sur les marchés notamment sur lesproduits de base.

Le Mali, une libéralisation accompagnéeAu cours du XIXe siècle en Afrique, des étatsse forment sur la base de groupes sociauxremplissant des fonctions particulières. Dansla région du Soudan, correspondant au Maliactuel, le fonctionnement de l’État est celuid’une économie de contrôles et de prélève-ments plus ou moins forcés. Les premièresincursions du pouvoir colonial peuvent seprévaloir de logiques comparables à traversl’intervention militaire (contrôle des terri-toires), des missions religieuses (contrôledes esprits) et celle des maisons de commerce(contrôle des produits locaux et diffusiondes produits de la métropole). Ce n’est qu’àpartir du début du XXe siècle que la logique decontrôle et de prélèvement commencera àêtre contestée en France et donnera lieu àde nouvelles orientations en matière de poli-tique économique coloniale. Au Mali, nouspouvons ainsi considérer que la mise en placedes premières politiques agricoles s’est faitelors du premier quart du XXe siècle, avec lamise en place du Plan Sarraut (Sarraut, 1923)qui marque clairement une rupture dans latrajectoire de développement malienne (Egget al., 2008). Ce plan restera la référenceobligée des interventions de l’État colonialentre 1930 et la fin des années 1950.(Marseille, 1984). À la suite de l’indépen-dance, les logiques interventionnistes vontperdurer au Mali jusqu’aux années 80 àtravers le maintien d’une économie natio-nale administrée et ainsi marquer durablementla fondation des politiques agricoles. Àl’instar d’autres pays, le Mali s’engage alorsdans les politiques de libéralisation sousl’égide du Fond monétaire international(FMI) et de la Banque mondiale. Les mesuresde politique adoptées résultent d’intensesnégociations entre cadres maliens et repré-sentants des bailleurs de fonds, et peuventdonc être considérées comme un réel

compromis institutionnalisé, qui va prendrela forme d’un accompagnement de la libéra-lisation des marchés par la mise en placed’institutions et de mécanismes de concerta-tions entre acteurs. Ces modalités se retrou-vent illustrées dans le Programme de restruc-turation des marchés céréaliers (PRMC).Entre 1981 et 2002, les plans d’ajustementstructurel contribuent à redéfinir les modalitésde l’intervention publique de manière géné-rale (services publics et dévaluation en 1994)et des mesures sectorielles vont toucherprogressivement l’agriculture via un intenseprocessus de négociation illustré par le cas ducoton dont la privatisation annoncée n’estpas encore effective en 2009. Au plan poli-tique, l’émergence et la consolidation dumouvement démocratique à travers la révo-lution de 1991 qui met fin au régime dirigistede Moussa Traore (sous la présidence duquella libéralisation est engagée) accompagnecette phase de libéralisation économique. Denouveaux acteurs collectifs émergent et serenforcent dans les années 1990 : syndicats etmouvements paysans participent désormaisà la gouvernance du secteur agricole ; lescollectivités territoriales créées par les lois dedécentralisation sont désormais en chargede la mise en œuvre des politiques de déve-loppement. Ces changements marquent desruptures fondamentales dans le fonctionne-ment politique et économique du pays, qui esten train de passer d’un système centralisé etdirigiste à un système politique pluralisteavec instauration de contre-pouvoirs, avecune économie dont le fonctionnement estrégulé par de nouvelles institutions (Bélièreset al., 2007).

SynthèseDans les deux pays, la période coloniale acoïncidé avec un interventionnisme marquédans un contexte de division internationaledes productions agricoles opérée au sein del’empire colonial français. Les politiquesagricoles et rurales des états indépendantsprolongeront les orientations de la périodeantérieure tout en les situant dans le nouveau



contexte des États Nations en construction.Elles seront toutefois fortement remises encause durant la période libérale qui s’ouvredans les années 80. Concernant les marchéscéréaliers, l’histoire récente des politiquespubliques des deux pays montre un mouve-ment vers plus d’autonomie des acteursprivés qu’accompagne un souci de régula-tion des marchés, en associant notammentles grands commerçants céréaliers ou lesriziers. C’est le cas du secteur du riz à Mada-gascar et de celui des céréales au Mali, deuxsecteurs stratégiques pour lesquels l’Étatrésiste à laisser faire le seul marché. Cesévolutions récentes contribuent à redessinerles rôles respectifs de l’État et des acteursprivés selon des modalités spécifiques résul-tant de processus de négociation.

Insertiondu référentiel internationaldu développement durable

Nous définissons le « référentiel interna-tional » comme constituant un ensembled’idées et de valeurs, une façon de se repré-senter le fonctionnement de la société, quitend à dominer les modèles de dévelop-pement poursuivis et à orienter fortementles choix politiques, en étant véhiculé parles instances internationales et légitimépar la mobilisation de travaux scientifiquesauxquels les groupes d’intérêt peuvent seréférer pour l’imposer. L’émergence et laconsolidation du référentiel du dévelop-pement durable au niveau internationalsont brièvement rappelées dans l’encartsuivant.

Construction du référentiel du développement durable au niveau international

Le développement durable est pour la première fois évoqué en 1980 par l’Union internationale pourla conservation de la nature, mais sa « maturation » est antérieure. Dans la seconde moitié duXXe siècle apparaissent, dans les pays développés, les premières préoccupations environnementales.En 1972, le Club de Rome remet en cause le modèle de développement économique poursuivi quiconduit à une sensible dégradation des ressources naturelles : la publication du rapport « Halte àla croissance » pointe les problèmes de viabilité écologique et va donner lieu à l’organisation de laConférence de Stockholm qui peut être considérée comme le premier « Sommet de la Terre ». Parailleurs, à cette même période, au problème de viabilité s’ajoute un problème d’équité, avec uneprise de conscience de l’augmentation de la pauvreté dans les pays en voie de développement. Àla fin des années 80, le développement est donc abordé à la fois au travers de ses dimensionséconomiques, sociales et environnementales (idée des trois piliers). Le développement durable est,selon la définition proposée en 1987 par le rapport Brundtland, un développement « qui répondaux besoins des générations du présent sans compromettre la capacité des générations futures àrépondre aux leurs ». Le concept de développement durable va se consolider et être consacré en 1992,lors de la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement (CNUED) plusconnue sous l’appellation « Sommet de la terre » (Déclaration de Rio sur l’environnement et ledéveloppement et adoption de l’Agenda 21) : la définition Brundtland, alors axée prioritairementsur la préservation de l’environnement, sera modifiée par la définition des trois piliers qui doiventêtre conciliés dans une perspective de développement durable. Aux trois piliers et selon les auteurs,et les courants de pensée, des composantes sont progressivement ajoutées et très diversement prisesen compte comme par exemple les dimensions institutionnelles, culturelles ou encore la questioncomplexe de la gouvernance. L’émergence de cet enjeu coïncide avec la montée des processus dedémocratisation et de participation des acteurs de la société aux processus politiques. En 2002, leSommet mondial pour le développement durable a entériné ces principes par la « Déclaration deJohannesburg ».



Des référentiels d’origines et de philo-sophies contrastées, et plus ou moinscompatibles peuvent être amenés àcoexister. Peut-on considérer que le réfé-rentiel du développement durable se surim-pose au référentiel de la libéralisation oubien doit-on se questionner sur sa capa-cité à s’y substituer ? Les trajectoires desdeux pays sont, à cet égard, différenciées etéclairantes.

1. Madagascar ou la prégnance de la composante environnementale

L’appropriation du référentiel du dévelop-pement durable est précoce à Madagascar.Dès 1984, ce pays fait figure de précurseurdu développement durable, abordé initia-lement sous l’angle environnemental. Lepays a adopté dès 1984 une stratégie natio-nale pour la conservation et le développe-ment durable mais la prise en compte de ladurabilité ne sera effective qu’au début desannées 1990, avec l’adoption d’une charteenvironnementale et le lancement du Pland’actions environnementales (PAE) soutenupar un consortium de bailleurs de fonds(Banque mondiale, USAID, GTZ...). Troisagences d’exécution sont alors créées pourle mettre en œuvre : l’Office national del’environnement (ONE), l’Associationnationale des aires protégées (ONAP) etl’Association nationale d’actions environ-nementales (ANAE). La création d’unministère de l’Environnement viendrarenforcer cette approche sectorielle. LePAE malgache est composé de troisprogrammes environnementaux dont lasuccession révèle les relations entre la poli-tique environnementale et la politique dedéveloppement rural. • Le premier programme (1991-1996) se

caractérise par une démarche centraliséede la gestion de l’environnement et desressources naturelles : zonage des airesprotégées à partir de critères scientifiquessans concertation avec les acteurs locauxet stigmatisation de l’agriculture commeprincipale source de dégradation.

• Le deuxième programme (1997-2002)relève d’une autre philosophie9, plus dansla lignée du rapport Bruntland et desAgenda 21 locaux, où les différents piliersde la durabilité sont mis en perspective :planification concertée décentralisée,gestion communautaire des ressourcesnaturelles et valorisation de la biodiver-sité via la promotion d’activités créa-trices de revenus. L’approche écologiqueest globale et met en avant l’aménage-ment du territoire comme vecteur de dura-bilité (Méral, 2008). La cohérence avec lapolitique de développement agricole etrural se renforce lors du lancement duPlan d’action pour le développement ruralen 1999 (PADR)10. Ces initiatives s’ins-crivent dans le cadre de la décentralisation(1996) et dénotent une appropriationcroissante du référentiel du développe-ment durable.

• L’élection d’un nouveau président de laRépublique en 2002, combinée à la montéeen puissance au niveau international desquestions environnementales, marque unretour des approches sectorielles et desdémarches centralisées matérialisées dansle troisième programme environnemental(2003-2008). Ces orientations du PAEseront complétées par des mesures enfaveur du paiement des services environ-nementaux et l’annonce d’une extensionconsidérable des superficies en aires proté-gées suite au Sommet de Durban en 2003.

9. Cette phase d’élargissement d’une visionjusqu’alors « éco-centrée » peut être interprétéecomme étant liée à l’influence du référentiel inter-national des années 1990 et constituant un effet àretardement de la conférence de Rio (l’éco-centrageétant davantage d’inspiration nationale). De lamême façon, le retour à une vision éco-centréepeut être considéré comme résultant du référentielinternational des années 2000 et constituant uneffet de la conférence de Durban. 10. Fortement appuyé lui aussi par la Banquemondiale au travers du Projet de soutien au déve-loppement rural (PSDR).



Le développement durable perd alors de sasubstance puisque le développement ruralest relégué au second plan.

Cependant, l’inscription récente du déve-loppement durable comme axe politiquestructurant du Madagascar action plan(MAP, 2006), évite l’écueil de leur ancragesectoriel « environnement » et pourraitbien modifier les modes d’élaboration despolitiques sectorielles11.

Ainsi, la démarche du développementdurable à Madagascar a été portée par lesecteur de l’environnement. D’une part,l’agriculture n’a pas été éludée car les poli-tiques forestières et de protection de lanature se sont positionnées en référence parrapport à une agriculture résiduelle dansces espaces (exclusion, intégration, tolé-rance aux abords...). D’autre part, le pays aconnu plusieurs générations de politiques dedéveloppement rural qui montrent progres-sivement une attention particulière aux ques-tions de durabilité. Si pendant des décenniesl’intensification était la référence centrale, ons’est progressivement orienté vers la gestionsociale de l’eau, des approches territorialeset l’utilisation de techniques « agro-écolo-giques ». Ces évolutions dénotent unevolonté de prendre en charge de façonconcomitante les aspects économiques,

sociaux et écologiques du développementagricole. Enfin, à l’instar d’autres pays, l’ob-jectif de réduction de la pauvreté fait sonentrée dans la politique générale de l’Étatmalgache en 2002 (Document stratégique deréduction de la Pauvreté, DSRP), puis sonremplacement par le MAP en 2008, quienvisage des réformes accélérées et mieuxcoordonnées pour « initier une croissancerapide, réduire la pauvreté et s’assurer quele pays se développe en réponse aux défis dela mondialisation »12.

La réappropriation du référentiel du déve-loppement durable dans les politiques natio-nales semble se caractériser actuellementpar une volonté de rupture avec les pratiquessectorielles de l’action publique, focaliséessur l’environnement (tableau 1). La traduc-tion en action publique reste incertaine.

2. Mali, prégnance des composantes économiques et sociales

Au Mali, l’insertion du référentiel du déve-loppement durable dans les politiques natio-nales s’est faite plus tardivement et selondes modalités différentes. Toutefois, rappe-lons que la préoccupation pour un envi-

11. Rédigé avant la crise politique qui voit en 2009le départ du président Ravalomanana.

12. Le MAP inclut huit engagements : (1) gouver-nement responsable ; (2) infrastructures reliées ;(3) transformation de l’éducation ; (4) développe-ment rural et révolution verte ; (5) santé, planifica-tion familiale, et lutte contre le VIH/SIDA ; (6)économie à forte croissance ; (7) l’environnement ;(8) solidarité nationale.

Tableau 1. Les politiques relevant du développement durable à MadagascarConception Sectorielle Intégrée Sectorielle Intégrée ?

de la durabilité 1991-1996 1997-2002 2003-2007 depuis 2008Politiques PAE 1 PAE 2 PAE 3 MAP

Aires naturelles (1957) PADR DSRPActeurs Bailleurs (BM) Bailleurs (PNUD, FID, Bailleurs (BM) Bailleurs

Agences nationales BM) Agences nationales Associations,Agences nationales Associations ONGGroupes locaux conservationnistes Agences nationales

Secteur privéPouvoir locaux

Approche Centralisée Décentralisée, Centralisée Décentralisée ?participative




ronnement fragile et soumis à de forts aléasclimatiques engendrant une insécuritéalimentaire endémique qui remonte à lagrande sécheresse des années 1972-1973.Le développement durable est abordé auMali par des actions sectorielles, au traversde ses composantes environnementales(plans de lutte contre la désertificationannées 1975-1980, lois sur la gestion desressources naturelles années 1985-1995) etsociales (cadres stratégiques de réduction dela pauvreté à partir des années 2000). AuMali, plus qu’à Madagascar, on note undécalage entre les discours et les actionsrelevant du développement durable. Ainsi,certainement dans une volonté d’affichageet une recherche de légitimité sur la scèneinternationale, le pays a signé près d’unetrentaine de conventions internationales seréférant au développement durable et depuis2002 les textes faisant référence au déve-loppement durable, foisonnent. Les respon-sables administratifs maliens évoquent un« verdissement » des textes politiques(Gabas et al., 2008). Les politiques seconstruisent dans des cadres stratégiques quiinsistent particulièrement sur les dimen-sions économiques et sociales auxquelles estajoutée une dimension environnementale. Sil’on obtient un affichage en terme de dura-bilité, très peu d’actions mises en placepeuvent à ce jour être considérées commerelevant du développement durable et l’ana-lyse historique des interventions publiquespermet de soutenir la thèse d’une émer-gence séparée de chacun des trois piliers dudéveloppement durable.

• Les années 1970 voient émerger les ques-tions environnementales comme une prio-rité du fait des sécheresses, de la vulné-rabilité des sociétés rurales aux aléasclimatiques, mais également de problèmesavérés d’érosion des sols limitant lepotentiel productif. La question de lasécurité alimentaire se trouve projetée aucœur des préoccupations internationales.Des crises climatiques émergent de

nouvelles formes d’intervention quicombinent plus qu’elles n’opposentsecteur public et secteur privé à traversune mobilisation des sociétés civiles auNord. Ces mouvements ont soutenu l’ap-prentissage de l’action collective et ontcontribué à préparer les changementsdémocratiques des années 1990. Danscette période, le Mali, avec huit autresétats africains, crée le Comité inter-étatsde lutte contre la sécheresse au Sahel(CILSS) dont les actions vont s’orientervers la lutte contre la désertification, etêtre fortement appuyées par certainsbailleurs de fonds. Ces préoccupationsne touchent pas que les zones septentrio-nales réputées plus vulnérables aux aléasclimatiques mais concernent aussi leszones sud, où se concentre depuis l’in-dépendance le développement du coton.Il ne s’agit pas, dans ces zones, derépondre uniquement à l’aléa climatiquemais de se préoccuper de manière globaledu maintien des capacités productivesdes zones cotonnières. Cette question estrécurrente et interroge sérieusement lemodèle technique en vigueur (Bosc etHanak-Freud, 1995). En effet, dès 1986un important projet de lutte anti-érosiveest mis en place avec comme objectif lemaintien du potentiel productif du coton(Baffes et Baghdadli, 2007). L’environ-nement, qui apparaît dans la constitutionmalienne en 1992 est de plus en plusconsidérée : en 1995 est élaborée une loide Gestion de ressources naturelles(GRN) qui reconnaît officiellement etpromeut l’existence de pratiques coutu-mières anciennes.

• Les années 1990 sont celles de l’émergencedu thème de lutte contre la pauvreté, quis’installe dans le discours politique à la suitedu « Consensus de Washington ». Lesactions de lutte contre la pauvreté vontconstituer un point de passage obligé despolitiques maliennes et vont s’insérer dansle cadre de la définition des Objectifs du



millénaire pour le développement (OMD).La recherche de la sécurité alimentaire restela toile de fond des politiques. La création en2004, du Commissariat à la sécurité alimen-taire (CSA) marque cependant la volonté duGouvernement malien de prendre sesdistances par rapport aux bailleurs (rupturede l’accord sur le PRMC) et affirme ainsiune certaine reprise en main des politiquesdans une optique de souveraineté nationale(Egg et al., op. cit.)

• La question de la durabilité économique sepose à nouveau pour le coton, qui fait vivreplus de 30 % de la population malienne, etdont l’avenir est fortement compromis. Dansle contexte de la crise du coton vont semettre en place des projets de financementde coton biologique et équitable. Si lespréoccupations environnementales etsociales sont présentes, le problème de larentabilité économique reste posé.

Bien que le Mali ait ratifié les grandesconventions internationales se référant audéveloppement durable, allant même jusqu’àcréer des « bureaux » chargés de suivre cesconventions, la conception du développe-ment durable qui ressort des textes officielsmet davantage l’accent sur les aspectséconomiques et sociaux du développement,au travers essentiellement de la lutte contrela pauvreté qui est la préoccupation majeuretant des autorités nationales que des princi-

paux bailleurs (Gabas et al., op. cit.). Lestextes officiels actuels, comme par exempleceux du Projet pour le développementéconomique et social (PDES) ou de la Loid’orientation agricole (LOA) ou de laConsultation sectorielle de développementrural (CSDR) tendent à allier les dimen-sions sociales et économiques du dévelop-pement. Si l’intégration entre les troisdimensions du développement durablecommence à apparaître dans les textes poli-tiques, leur traduction intégrée et opéra-tionnelle fait encore défaut (tableau 2).

Jusqu’à présent, le développementdurable a toujours fait l’objet au Mali d’uneapproche segmentée, la situation est d’autantplus marquée que les bailleurs de fonds,très présents, s’inscrivent dans des axessectoriels et que les structures administra-tives restent assez cloisonnées. Il ne fauttoutefois pas négliger la difficulté qu’il y aà élaborer une politique intégrée de déve-loppement durable prenant en compte cestrois piliers ou à coordonner des politiquessegmentées, en situation de dépendancefinancière vis-à-vis des bailleurs de fonds.

2. Synthèse

Dans les deux cas, l’insertion du référentieldu développement durable est fortement liéeà la présence des bailleurs de fonds et donnelieu à des évolutions chaotiques, tiraillées,souvent peu coordonnées et n’étant pas àmême de donner lieu ni à une refonte des

Tableau 2. Les politiques relevant du développement durable au Mali

Conception de Sectorielle, avant 2006 Intégréela durabilité Environnemental Social depuis 2006Politiques CILSS CSLP LOA

Loi GRN PDESCSDR

Acteurs CILSS CSA CNOPBailleurs (coopération Bailleurs (coopération Associations, ONGbilatérale européenne) multilatérale) Bailleurs (BM, AFD)

AdministrationsApproches Centralisée Décentralisée

ParticipativeSource : les auteurs



politiques agricoles et rurales ni à la mise enplace de politiques intégrées. Les actionsrelevant du développement durable restentavant tout sectorielles, avec une accentuationmarquée sur l’environnemental à Madagascaret sur le social au Mali, et une tendance à lasegmentation et au cloisonnement des actionsmises en place. Malgré des intentions affi-chées, les deux pays se trouvent confrontésaux difficultés de mettre en place des poli-tiques cohérentes de développementdurable13. Cette difficulté est accrue, dansles deux pays, par l’importance du jeu desbailleurs de fonds dans les processus poli-tiques. Au-delà de ces points de ressem-blance, l’insertion du référentiel du déve-loppement durable dans les politiquesmaliennes et malgaches diffère sensiblement,et notamment du point de vue de la tempo-ralité du transfert, du contenu du transfert etde la façon d’appréhender la durabilité.

Si l’on prend comme critère de compa-raison l’apparition du vocable de la durabi-lité dans les textes politiques, l’insertion duréférentiel du développement durable s’estfaite de manière plus précoce à Madagascarqu’au Mali, sans pour autant donner lieu àune inflexion pérenne des politiques agri-coles et rurales ou à la mise en place d’unepolitique de développement durable quifasse référence aux trois piliers de manièreintégrée. Si l’on prend comme critère lamise en place d’actions concernant les piliersde la durabilité, il est plus difficile de diffé-rencier les deux pays, qui se caractérisent parune antériorité des actions environnemen-tales (bien que motivées par des enjeuxdifférents) par rapport à l’apparition dudiscours sur la durabilité.

Dans le cas du Mali, il semblerait que letransfert se soit limité aux objectifs générauxdes politiques de développement durable

(affichage d’une volonté d’obtenir un déve-loppement économique qui soit viable etvivable) alors que le transfert a égalementconcerné les instruments de ces politiques àMadagascar (mise en place d’outils utilisésdans d’autres contextes, comme par exemplele PAE ou le paiement des services envi-ronnementaux). De ce fait, le décalage entrele discours affiché et les actions entreprisesest plus grand au Mali qu’à Madagascar.Dans le cas du Mali, le transfert correspondà une recherche de légitimité sur la scèneinternationale et parfois même à une condi-tionnalité des bailleurs de fonds internatio-naux (transfert coercitif). Dans le cas deMadagascar le transfert est davantage volon-taire, et lié à une préoccupation du Gouver-nement de générer des actions respectueusesde l’environnement, ce qui peut s’expli-quer, d’une part, par l’exceptionnellerichesse de ressources naturelles (cesressources étant menacées dans leur biodi-versité), d’autre part, par la présence decadres administratifs et d’experts malgachesdans le fonctionnement des communautésépistémiques internationales.

La façon dont le développement durableest perçu constitue un point intéressant decomparaison entre le Mali et Madagascar.L’accent est porté davantage sur l’environ-nemental à Madagascar et sur le social auMali. Par ailleurs, e développement durableest souvent appréhendé comme étant en lienavec le développement agricole et rural alorsqu’il est plutôt déconnecté du secteur rural àMadagascar. Par exemple, l’intégration d’unedimension environnementale dans les poli-tiques doit être l’occasion de maintenir unpotentiel productif au Mali, en restant surdes considérations de production agricole,alors qu’à Madagascar domine l’opportunitéde valoriser une richesse naturelle. Ces façonsd’aborder le développement durable renvoienten partie à des milieux écologiques diffé-rents. Les milieux fragilisés et déséquilibrésau Mali poussent le pays à protéger son agri-culture de conditions naturelles sensibles pourmaintenir un potentiel productif. À l’inverse,

13. Sauf entre 1997 et 2002 à Madagascar où il y aeu des tentatives d’intégration des différentescomposantes de la durabilité et convergence, sur leterrain, des actions de développement durable et dedéveloppement rural.



les milieux écologiques sont riches à Mada-gascar, ce qui permet au pays de valoriser sonpotentiel naturel au-delà de l’agriculture(écotourisme14, services environnementaux,MDP...).

Les jeux d’acteursÉléments explicatifs des différences

observées

Dans cette partie, nous proposons deséléments d’explication des différences deformes des politiques de développementdurable au Mali et à Madagascar par uneanalyse comparative des jeux d’acteurs quiconduisent à leur élaboration et à leur miseen œuvre (tableau 3).

1. Le jeu des intérêts des acteurs des politiques

Les bailleurs de fondsDans les deux pays, la présence des bailleursimplique une certaine complexité desprocessus politiques accrue par l’irruption duréférentiel du développement durable. Eneffet, la construction des politiquespubliques dépend de l’existence de finan-cements extérieurs : les gouvernements défi-nissent leurs politiques par rapport à descadres stratégiques souvent imposés par lesbailleurs car le respect de ces orientationsconstitue une conditionnalité des finance-ments. Il y a donc une difficulté inhérente à

la situation de dépendance pour élaborerdes politiques et l’intégration des objectifsdu développement durable aux politiquesconstitue en quelque sorte une difficultésupplémentaire15. Cette difficulté est toute-fois moindre à Madagascar, du fait d’unecertaine émancipation du Gouvernementmalgache vis-à-vis des bailleurs traditionnels(France et États-Unis), et d’une volonté dediversification vers d’autres bailleurs (Asie).Cependant, au Mali la rupture duProgramme de restructuration des marchéscéréaliers traduit une recherche d’autonomiedu Gouvernement.

Milieu associatif, milieu intellectuelÀ Madagascar, le milieu associatif conser-vationniste est particulièrement actif etinfluent depuis la période coloniale, ce quiexplique en partie que le développementdurable ait été assimilé dans un premiertemps à une pérennisation des actions deconservation et qu’il y ait déconnexion,voire même opposition, entre les secteurs del’agriculture (registre nourricier) et de l’en-vironnement (registre conservationniste).Cette orientation sur l’environnement estaccrue par la reconnaissance dont bénéficientles experts nationaux et certains cadres tech-niques administratifs (et notamment duministère de l’Environnement) auprès des

14. Développement du concept bush and beachcher au ministre de l’Environnement.

15. On peut considérer que la difficulté va croissantede la construction des politiques agricoles, à celledes politiques de développement rural, à celle despolitiques de développement durable.

Tableau 3. Dissemblances des politiques de développement durable au Mali et à Madagascar

Madagascar MaliTemporalité du transfert Précoce (1984) Tardive (2002)

Contenu du transfert Instruments de politique Objectifs généraux

Décalage entre discours et actions Faible ImportantType de transfert Volontaire Coercitif

Perception de la durabilitéFocalisation sur dimension(s) Environnementale Socio-économique

Lien durabilité/développement rural Faible Important




décideurs politiques et des communautésépistémiques internationales dans lesquellesils sont insérés.

Organisations du monde paysan Le Mali se caractérise quant à lui par unniveau de structuration du monde paysanplus élevé qu’à Madagascar. En 2005,d’importantes concertations paysannes ontdonné naissance à la Loi d’orientation agri-cole (LOA), qui a pour but affiché depromouvoir une « agriculture durable ». Ilsemblerait que les producteurs et leursorganisations, représentés au niveaunational par la Coordination nationale desorganisations paysannes se soient emparésdu référentiel du développement durablepour orienter le jeu politique vers la défensede la production agricole. Dans leur stra-tégie, ils ont bénéficié de l’appui desbailleurs de fonds pour lesquels la luttecontre la pauvreté en milieu rural reste lapriorité des interventions.

2. Le poids du passéL’étude sur le temps long des trajectoiresdes politiques malgaches et maliennes, meten évidence des éléments explicatifs desformes revêtues par les politiques de déve-loppement durable. Ces éléments renvoientà l’existence et au maintien d’asymétries depouvoir, à des effets de coordination et àdes dynamiques lentes d’évolution desmentalités.

Asymétries de pouvoirNous venons de voir que les relations entrebailleurs et gouvernements façonnaient ledéroulement des jeux politiques. L’em-preinte des bailleurs reste primordiale auMali, ce qui explique partiellement que leGouvernement multiplie les affichages enterme de développement durable (volonté defaire bonne figure sur la scène internationale)sans que cela ne corresponde réellement àune priorité de développement ni que cela nedonne lieu à des actions. Les relations entregouvernements et représentants de la société

civile sont également marquées par l’exis-tence d’asymétries de pouvoir qui onttendance à se maintenir, et qui expliquentpar exemple l’attention privilégiée que reçoi-vent les conservationnistes à Madagascardepuis la période coloniale (emprunt d’unmême sentier) et les producteurs agricoles auMali depuis la révolution de 1991, signifi-cative d’un basculement du rapport de forceen faveur des classes populaires (ruptureinstitutionnelle, création d’un nouveausentier).

Effets de coordinationMadagascar se caractérise par une tradi-tion ancienne d’intervention publique enmilieu rural ayant accompagné la construc-tion de l’État malgache. Les premières poli-tiques agricoles et environnementales ontété mises en place dès le XVIIIe siècle. Lesmesures environnementales ont vite acquisune certaine autonomie, ce qui peut expli-quer que la dimension environnementaleoccupe aujourd’hui une place primordialedans les politiques malgaches de dévelop-pement durable mais aussi que la durabiliténe soit pas conçue comme étant en liendirect avec le développement agricole etrural. Il est moins coûteux au Gouverne-ment malgache de concevoir le dévelop-pement durable comme relevant principa-lement du domaine environnemental quede chercher à refondre les politiques envi-ronnementales et agricoles.

Au Mali, nous avons vu que les inter-ventions publiques en milieu rural, plusrécentes, avaient toujours été orientées préfé-rentiellement vers les secteurs stratégiquesque sont la production de riz et de coton. Parailleurs, la question environnementale s’eststructurée à partir d’un problème de dimi-nution du potentiel productif agricole. Laprise en compte de ces deux éléments liésaux trajectoires permet de mieuxcomprendre qu’au Mali le développementdurable soit abordé au travers du dévelop-pement agricole et rural et soit en lien directavec la production primaire.



Évolution lente des mentalitésL’évolution lente des mentalités des acteursrelève d’une logique de dépendance ausentier. Les décideurs politiques et lescadres administratifs continuent à conce-voir les politiques comme relevant essen-tiellement d’interventions sectorielles etde fait la mise en place d’une politiqueintégrée de développement durable s’avèreimpossible. Ceci renvoie en partie auxtrajectoires de l’intervention publique enmilieu rural et à une lente évolution desfaçons de percevoir ces interventions(visions sectorielles héritées du passé del’intervention).

Conclusion

L’insertion du référentiel du développe-ment durable dans les politiques malgacheset maliennes répond à des processus com-plexes, dans lesquels s’expriment une mul-titude d’acteurs et d’intérêts. Méthodolo-giquement, l’exercice d’analyse de cetteinsertion est rendu encore plus difficilepar le caractère mouvant du référentielinternational qui évolue en même tempsqu’il influence les référentiels nationaux.Nous avons cherché à décrypter quelquepeu cette complexité par l’analyse desjeux d’acteurs clés. Notre analyse montreque le développement durable est appré-hendé en lien direct avec le développe-ment agricole et rural au Mali, alors qu’ilest raisonné en relative déconnexion desthématiques agricoles et rurales à Mada-gascar. Nous mettons aussi en évidencela difficulté à mettre en place une poli-tique qui intègre de manière cohérente lestrois piliers du développement durable eten cela, les situations de ces pays ne dif-fèrent guère des pays développés. Lesorientations stratégiques récentes des deuxpays marquent la volonté d’élaborer unepolitique cohérente de développementdurable : la loi d’Orientation agricole duMali et le Madagascar action plan. Dansles deux cas cependant, l’incertitude reste

quand à la cohérence effective des poli-tiques : l’enjeu à Madagascar porte surl’élaboration de politiques sectorielles quisoient en mesure de décliner le MAP ;l’enjeu au Mali porte sur l’élaboration depolitiques agricoles dans le cadre de laLOA qui soient capables de davantageintégrer les enjeux sociaux et environne-mentaux. Il est sans doute trop tôt pourprendre la mesure des effets de ces réamé-nagements récents de politiques en termesd’effectivité. Toutefois, la prise en comptedes enjeux liés à la décentralisation devraitpermettre de réintroduire la question dudéveloppement durable sous un autreangle, celui de sa mise en œuvre au niveaulocal. S’il est difficile voire impossiblede construire au niveau national une poli-tique cohérente de développement durable,le jeu des acteurs locaux, en prise directeavec les problèmes sociaux et environne-mentaux concrets, peut être un moyen deprendre en compte les différentes dimen-sions de la durabilité de manière plus inté-grée. On est cependant en droit de sedemander si les politiques de développe-ment rural durable sont orientées vers lesbons leviers de développement dans cesdeux pays. Les enjeux de durabilité del’agriculture à Madagascar sont étroite-ment connectés au traitement qui seradonné aux problématiques d’érosion et defertilité des sols qui ne sont pas pour autantau cœur des politiques de développementdurable ; tandis que les céréales sèchesn’ont pas fait l’objet de toutes les attentionsdes politiques agricoles au Mali en com-paraison du riz irrigué et du coton, alorsque la crise alimentaire actuelle montretoute la gravité de les avoir négligées. ■

Nous remercions Johny Egg, Jean-François Bélièreset Philippe Méral pour les précieux élémentsqu’ils ont apportés à cet article, par leurs connais-sances respectives des terrains Mali et Mada-gascar (NDA).



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RÉFÉRENCES BIBLIOGRAPHIQUES

Quelles Politiques de Développement

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