QUELLE GOUVERNANCE MONDIALE POUR LE G20 ?Thomas FRIANG, Prsident de Youth Diplomacy

Rsum Les crises rcentes, rvlatrices des interdpendances connectant les grandes puissances dveloppes et mergentes, ont plac le G20 au devant du concert gnral des Nations. Construit sur le format dun cadre privilgi o le problme de la rforme des Nations unies nempche plus la coopration, il doit toutefois composer avec une critique fondamentale portant sur sa lgitimit et inventer un mode de coopration avec le systme onusien. Cela na pourtant pas empch le Groupe de dvelopper un dialogue de plus en plus rgulier et tendu. Aprs avoir consacr ses prrogatives sur lagenda conomique et financier, il sest empar du dbat sur le dveloppement. Sil sapprte traiter des questions environnementales, son extension sur le segment des questions politiques semble impossible.

Abstract The recent crises have brought to light the fundamental interdependences that connect the developed and emerging nations and put the G20 forward as a cutting-edge platform for global governance. While the Group has found a format of discussion which circumvents the usual barrier to effective international cooperation that is the issue of reform of the United Nations, it must nonetheless deal with the crucial issue of its questioned legitimacy and develop interactions with the UN system. This has not prevented a growing dialogue within G20 meetings to tackle an increasingly broad set of issues. Having established itself as the most relevant framework of economic and financial cooperation, the G20 has also encompassed the development agenda. As environmental issues are making their way to the negotiation table, the extension of the agenda to issues of a purely political nature seems unlikely in the future.

QUELLE GOUVERNANCE MONDIALE POUR LE G20 ?* Initialement cr pour coordonner la rponse des conomies majeures aux dsordres montaires des annes 1990 puis aux troubles financiers systmiques de 2008, le G20 semble aujourdhui se sentir ltroit dans sa cellule de crise mondiale. Ce qui ressemble de plus en e plus ce que la Commission sur la Gouvernance Mondiale de 1995 aurait volontiers appel un Conseil de Scurit Economique cherche une raison dexister en dehors des priodes ister dinstabilit macroconomique. instabilit Passer du G20 de crise au G20 de construction , quitter la gouvernance conomique mondiale pour la gouvernance mondiale tout court court,... Le G20 na pas cach ses ambitions tout en ambitions, veillant soigner lego des Etats non nonmembres et des Organisations internationales dont il souhaite tre laiguillon. Bien conscient des questions qui psent sur sa lgitimit mais galvanis par les crises, le G20 cherche dsormais u une place durable, noble et si possible utile dans le concert des Nations. Et devant ce dsordre mondial, le G20 na quune rponse : We have the machinery that we need already 1. Il ne sera donc pas un n-ime machin mais reposera toujours sur le leadership international de sa prsidence et sur le caractre informel de ses discussions. Sil semble avoir clarifi son positionnement par rapport aux tionnement organismes lgitimes de la gouvernance mondiale et russi faire accepter son existence au G172, la question de savoir jusquo il compte tendre son influence reste encore ouverte.

Le G20 : un cadre pour la coopration aux allu allures de Conseil de Scurit rform ?A en juger par leffervescence et la varit des commentaires propos du G20, une vritable confusion rgne sur sa nature : est-ce un club ? Un sommet ? Un directoire du monde ? Il ne sagit, en ralit, de rien de tou cela mme si tout limage que le G20 vhicule sur lui lui-mme entretient cette confusion. Sa composition et sa trajectoire historique pourraient lui prter une ressemblance avec un Conseil de Scurit rform ou un Conseil de Scurit conomique. Toutefois, il ne se reprsente lui lui-mme pas de cette manire. Il se conoit comme un aiguillon, capable denrichir dautres processus de ngociations par un consensus quil aurait prpar, et comme un cadre pour la coopration , c'est-dire un processus diplomatique synchronisant le fonctionnement des administrations de ses membres afin douvrir la voie des cooprations politiques. Ce cadre pour la coopration est galement le lieu dune forte consultation des acteurs non non-tatiques dont le soutien est ncessaire po donner pour de la lgitimit au G20 et lui permettre de rendre ses dcisions oprationnelles.

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Le G20 fait merger de nouvelles puissances politiques Le Groupe des 20 ou G20 comporte 19 pays qui ne sont pas forcment les plus riches ni les plus peupls, mais qui composent un panel en adquation avec les quilibres

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CAMERON David, governance for growth, building the consensus of the future p.9 , Novembre 2011 : http://www.number10.gov.uk/wpcontent/uploads/2011/11/Governance-for-growth.pdf growth.pdf

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goconomiques actuels. S ajoutent Sy dune part la dlgation de lUnion Europenne reprsente par le Prsident prsente du Conseil et le Prsident de la Commission et dautre part lEspagne, invite permanente. Le G20 reprsente aujourdhui environ 85% du PIB mondial et 66% de la population de la plante. Chaque anne, la prsidence invite 5 pays pour inclure des Etats non-membres en cohrence avec son agenda. Le G20 se reprsente comme le groupe rassemblant les acteurs stratgiques2 dont aucun processus de gouvernance mondiale ne saurait se passer. Il sappuie galement sur certaines organisations internationales (FMI, Banque Mondiale, ONU,). La question de sa composition est le nud dun dbat extrmement complexe sur sa lgitimit et sa vocation. Le Global Governance Group (3G), prsid par Singapour, interroge la lgitimit et la cohrence de l la composition du G20. Et pourtant, il contribue activement ses travaux. Ce fut notamment le cas lors de la prsidence corenne sur les questions du dveloppement. Ces critiques sont pertinentes : certains Etats du G20 ertains sinvestissent peu dans la dmarche politique que le groupe tente de mettre en place l o dautres - comme Singapour pourraient renforcer son dynamisme. Pour autant, le G20 porte un symbole beaucoup plus fort et cela explique pourquoi le 3G y contribue. Il a les contours dun Conseil de Scurit rform, donnant un poids plus curit important aux grandes conomies mergentes et certaines puissances industrielles telles que le Japon et lAllemagne. Il fonctionne exclusivement par consensus (chacun et aucun des membres la fois na de droit de v veto) et avec une prsidence tournante ne se limitant pas distribuer la parole mais pouvant engager un vritable processus politique international.

Le G20 occupe la place dun Conseil de Scurit Economique qui na jamais vu le jour N du G8 dont il est lhritier, il a galement cherch se transformer : du G20 de crise au G20 de construction , tel tait le leitmotiv du prsident Sarkozy au lancement de la prsidence Franaise du G20-G8 en janvier 2011. De 1975 nos G8 jours, ce type de groupe procde ainsi par pe largissement et approfondissement. Cr en 1975 linitiative de la France et de lAllemagne pour traiter des consquences macroconomiques du premier choc ptrolier, le G5 sest vite largi au G7 en 1976 avec lItalie et le Canada puis au G8 en 1998 avec la Russie. A cette date, un autre groupe fonctionnant sur le mme principe se dveloppe linitiative du Canada et des Etats-Unis. Il sagit dun G22 dont le Unis. but serait de coordonner les ministres des Finances et les gouverneurs de banques centrales pour agir contre la crise montaire issue de leffondrement du baht thalandais en 1995. Un an plus tard, en 1999, le G20 est cr. Pendant une dcennie, le G20 des ministres des finances ne rivalise pas avec le G8 des chefs dEtat et de gouvernement. s Dailleurs, la prsidence allemande du G8 instaure en 2007 le principe du G8+5 (processus dHeiligendamm) pour associer aux rendez-vous vous des dirigeants occidentaux quelques conomies mergentes. Cest la crise de 2008 qui

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HUFTY Marc, La gouvernance est-elle un concept oprationnel elle ? Proposition pour un cadre analytique dans Fdralisme Rgionalisme, 2007 Volume 7, N 2, Chapitre Socit civile, globalisation, gouvernance : aux origines dun nouvel ordre politique ?: http://popups.ulg.ac.be/federalisme/document.php?id=635

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prcipite la refondation du G20 - la premire runion des chefs dEtat et de gouvernement du G20 a lieu Washington en novembre 2008. Progressivement, le G20 cherche dpasser son statut dorgane de gestion de crise pour tenir le rle de ce quon pourrait appeler un Conseil de Scurit Economique. Faisant cho lide voque par le rapport de la Commission pour la Gouvernance Mondiale de 19953, la Dclaration Finale du Sommet de Pittsburgh (septembre 2009) nonce cette ambition : Today, we designated the G20 as the premier forum for our international economic cooperation. We have asked our representatives to report back at the next meeting with recommendations on how to maximize the effectiveness of our cooperation. Il a en effet prennis son action sur 5 chantiers majeurs qui lui confrent aujourdhui un statut particulier dans les relations internationales4. Ds 2008, le G20 lance ses travaux sur la rgulation des marchs internationaux de capitaux, des marchs financiers et des transactions internationales, afin dviter laccumulation excessive de risques. A cet gard, la cration du Financial Stability Board en avril 2009 au Sommet de Londres est une contribution majeure qui sest vue confirme lors du Sommet de Cannes (novembre 2011) qui prvoit de doter le FSB dune personnalit juridique propre et de moyens renforcs. A sa tte, le gouverneur de la banque centrale canadienne Mark Caney prend la succession de Mario Draghi qui prside dsormais la BCE. De plus, la conception de financements durgence permettant de maintenir un niveau minimum de liquidit des marchs interbancaires est galement au cur des travaux du G20 ds 2008. Cette activit est maintenue et a mme t renforce, faisant lobjet dun Sommet de suivi (Toronto, juin 2010)THE COMMISSION ON GLOBAL GOVERNANCE, Rapport Our Global Neighborhood , Oxford University Press, 1995 : http://www.libertymatters.org/globalgovernance.htm 4 OCAMPO Jos Antonio et GRIFFITH-JONES Stephany, The G20 and global financial governance , Publication conjointe du FRIDE, Club de Madrid et MOFAT, Septembre 20103

aux dbuts de la crise grecque. Cest sur cette base quun troisime chantier est ouvert : celui de la gestion du surendettement dun Etat. Enfin, le sommet de Pittsburgh (septembre 2009) et de Soul (novembre 2010) ont respectivement ouvert le dbat sur la coordination des politiques macroconomiques permettant dviter les effets adverses5 et les ngociations sur la stabilit du systme montaire international. Ce dernier thme a fait lobjet de dcisions majeures lors du Sommet de Cannes dont le Communiqu Final tablit une liste de 29 institutions financires dites systmiques places sous le contrle du FSB et dune exigence plus forte en termes de ratio de solvabilit. Au cours des trois runions ministrielles G20 Finance (fvrier, avril et octobre 2011) et du Sommet de Cannes (novembre 2011), la France a mis laccent sur ces deux axes. Les membres du G20 ont ainsi pris deux mesures essentielles sur le FMI : le renforcement de ses ressources grce aux pays mergents, la dfaveur du FESF et lautorisation de crer la nouvelle ligne de liquidit et de prcaution dans la continuit des filets de scurit financire adopts Soul. La dclaration de Cannes voque enfin des travaux sur le shadow banking (activits bancaires hors-bilan) alors que le groupe de travail du FSB na pas avanc dun pouce6 sur la mission que lui a confie le G20 lors du Sommet de Soul et que le G20 Finance y a peine fait rfrence7. Ainsi Paul HEINBECKER dclare-t-il In some respects, the G20 is the economic equivalent of the Security Council 8. Prenant la place centrale quaucun autre Etat, groupe ou organisation internationale noccupait, il sest appropri lespace politique quun Conseil de Scurit Economique aurait pu prendre si les recommandations fourniesLancement du Framework for Strong, Sustainable and Balanced Growth ou cadre pour une croissance forte, durable et quilibre . 6 http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_110219.pdf 7 Cf. le Communiqu des runions du G20 Finance du 22/09/11 et du 14 et 15/09/11 8 HEINBECKER Paul, The future of the G20 and its place in global governance , CIGI Paper, N 5 Avril 20115

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par la Commission pour la Gouvernance r Mondiale avaient abouti aprs 19959. Il est important de souligner que cette analyse ne porte que sur la place politique que le G20 occupe dans lordre mondial. Pour sapparenter un Conseil de Scurit Economique rel et effectif, le G20 aurait , videmment besoin dun mandat prcis accord par une Assemble Gnrale, ainsi que dun pouvoir de rsolution et de contraintes, comparables ce qui anime le systme des Nations unies. Les photographies officielles du G20 mettant en scne les runions laissent t penser que le Groupe se considre comme cet avatar de Conseil de Scurit rform. Nanmoins, le discours que ses membres tiennent sur eux eux-mmes en diffre profondment.

dautres processus de ngociations internationales en approfondissant sa relation avec les non-membres et avec lONU. Le G20 tisse des liens avec le G173 11 sur une base rgulire. La prsidence corenne du G20 sest appuye sur une approche rgionale qui fait cole, en consultant les pays du NEPAD, de lASEAN, de lUnion Africaine , et du Global Governance Group Elle a Group. multipli les rencontres en Asie (3), en Afrique (1) et en Amrique Latine (1)12. La prsidence franaise a procd de manire similaire, en organisant le Sminaire de Haut Niveau sur le systme montaire international qui se tenait Nankin (Chine) le 31 mars 201113 o de nombreux pays non-membres taient invits. Cette consultation, co co-organise avec le gouvernement chinois, sinscrivait dans une dynamique poursuivie avec la runion du G20 Finance Washington en avril 2011 pour consulter les non non-membres sur la rforme du SMI, la rduction des dsquilibres macroconomiques et la mise en uvre du Cadre pour une croissance forte, durable et quilibre, la lutte contre la volatilit des p prix des matires premires et enfin le renforcement de la rgulation financire. Le G20 pose les jalons de sa relation avec le systme des Nations unies sur la base de deux postulats. Premirement, lONU et le G20 peuvent et ont intrt cooprer. Le systme des Nations unies est la matrice tme lgitime de tout processus de gouvernance mondiale par sa structure universelle, mais elle est bloque par son incapacit adapter ses structures au XXIme sicle et faire aboutir certaines ngociations. Le G20 est quant lui plus agile mais il est limit par ce qui fait sa force et sa faiblesse : labsence dehttp://www.g20-g8.com/g8-g20/g20/francais/les g20/g20/francais/les-priorites-de-lafrance/les-priorites-de-la-presidence-francaise/fiches/reforme francaise/fiches/reforme-dela-gouvernance-mondiale.329.html#02 mondiale.329.html#02 11 Lensemble des 193 pays moins les pays du G20. 12 institutional innovations for consultation and outreach: making the g20 more responsive and effective, Korean Development Institute, Novembre 201013

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Un groupe autoproclam, conscient du rle quil peut jouer sur la scne eut internationale Le G20 est pleinement conscient des critiques qui peuvent lui tre adresses sur son caractre autoproclam et son manque de lgitimit. En cherchant btir une relation de confiance entre ses membres et le reste du m monde et en tissant des liens directs avec la socit civile, le G20 prend clairement acte de cette faiblesse. Le G20 cherche en effet jouer le rle dimportateur de consensus 10 dans

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COMMISSION ON GLOBAL GOVERNANC GOVERNANCE, Our global neighborhood , 1995 10 Le site de la Prsidence Franaise mentionne qu un accord au sein du G20 sur cette proposition donnerait une impulsion dcisive pour relancer les ngociations l'Assemble gnrale des Nations Unies .

http://www.economie.gouv.fr/presse/dossiers_de_presse/110331g2 0-nankin.pdf

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formalisme. Cest entre les lignes de ce double constat que se dessine la Cette complmentarit ONU-G2014. position est dailleurs celle qui a t adopte par le G20 Social sous prsidence franaise : les ministres du travail du G20 ont focalis leur nergie sur laide quils peuvent apporter lOIT dans les campagnes de ratification de ses 8 conventions. Daucun y voient dautres opportunits : que serait-il arriv Copenhague si le G20 avait prpar un consensus pour la COP 15 ? Pour quun tel change entre lONU et le G20 se produise, cette coopration a besoin dtre institutionnalise15 de diffrentes manires. Le Secrtaire Gnral des Nations unies pourrait tre un membre permanent du G20 (il nest pour linstant quun invit ), le Prsident de lAssemble Gnrale des Nations unies (personne lue par lAG alors que le Secrtaire Gnral est propos par le Conseil de Scurit, puis choisi par lAG) pourrait tre consult sur une base rgulire et la Prsidence du G20 pourrait tre membre de droit du Conseil de Scurit des Nations unies. Deuximement, lONU se cherche actuellement une mission historique. En creux, le G20, qui manque de lgitimit mais la dpasse par son efficacit, lui redonnerait une vocation, celle de la lgitimation collective 16 dont parlait Iris CLAUDE dans les annes 1960. Ainsi, lAmbassadeur VANU GOPOLA MENON, reprsentant permanent de Singapour lONU, parlant au nom du Global Governance Group, affirme-t-il : We firmly believe that the G20 Process should enhance and not undermine the UN. All countries, big and small, will be affected by how the G20 deals with the issues it takes under its charge. Given the complexities and interdependencies of the global economy, it is important for the G20 to be consultative, inclusive and transparent in its deliberations for its14

outcome to be effectively implemented on a global scale . Dans le cadre de la prsidence franaise du G20-G8, Nicolas Sarkozy avait confi au Premier Ministre britannique David Cameron la responsabilit de formuler des propositions pour rnover la gouvernance mondiale et en particulier sous langle de la relation ONU-G2017. Sil affirme la perception que le G20 a de luimme comme coordinateur des travaux mens dans les organisations internationales pour en assurer la cohrence (OIT, OMC, OMS,...), ce rapport se contente de prsenter la manire dont le G20 se gouvernera luimme laide dune Troka articule sur le mme principe que la Prsidence tournante de lUE. Par ailleurs, le G20 fait immdiatement appel la socit civile pour construire sa lgitimit et rendre ses dcisions applicables. Lide dimpliquer des acteurs non-tatiques dans les politiques publiques internationales figurait dj dans le rapport de la Commission sur la Gouvernance Mondiale avec lide de crer un corps parlementaire international et un conseil de ptition permettant aux citoyens de faire remonter des ides aux dcideurs internationaux. Ds le G20 de Toronto, sont nes plusieurs initiatives allant dans ce sens : le B20 (business 20) rassemblant les grandes entreprises mondiales et le Global G20 Meeting pour les organisations non-gouvernementales. Cette dynamique a t maintenue sous prsidence corenne sous laquelle se sont tenus le B20, le Civil G20 Dialogue et une rencontre avec les universitaires. La prsidence franaise de 2010-2011 a conserv le B20 et y a ajout le G20 Youth Summit18 pour les tudiants, le G20 YES pour les jeunes entrepreneurs ainsi que le L20 (Labour 20) rassemblant les organisations syndicales. Ce travail dinclusion et de consultation, rgulirement qualifi par17

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HEINBECKER Paul, The future of the G20 and its place in global governance , CIGI Paper, N 5 Avril 2011 15 KIRTON John, The G20 and broader multilateral reform , publication du FRIDE, Club de Madrid et MOFAT, Septembre 2010 16 CLAUDE Iris, Changing the UN , Random House, 1967

Intervention de Laurent STEFANINI, Secrtaire Gnral de la Prsidence Franaise du G20-G8, lors de la Pre-G8 Conference organis par la Munk School of Global Affairs, le 23 mai 2011 lUniversit Panthon-Assas 18 http://g8-g20-youth-summits.org/

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lexpression anglaise doutreach peut tre outreach, rsum par la dfinition faite par Pascal r LAMY, Directeur Gnral de lOMC, de la gouvernance mondiale : lensemble des transactions par lesquelles des rgles collectives sont labores, dcides, lgitimes, mises en uvre et contrles . On retrouve ici l largument avanc par Xavier BERTRAND ministre BERTRAND, du Travail, de lEmploi et de la Sant, prsidant le G20 Social : la coopration avec les organisations patronales (B20) et syndicales (L20) dans le cadre de la prsidence franaise du G20 a pour ambition de faire appliquer immdiatement ire les conventions de lOIT par les entreprises des pays membres, sans attendre leur ratification par les Etats19. Parfaitement au fait des actions politiques quil peut entreprendre et des limites que sa nature comporte, le G20 a raffirm sa dimension informelle, dlaissant dfinitivement Cannes lide dun Secrtariat permanent. Prcd de runions de sherpas et de groupes de travail tout comme le Conseil de lUE est prcd du COREPER, le G20 sest lev une approche fondame fondamentalement politique des questions souleves o la libert de ton est consacre comme une valeur fondamentale de sa constitution. Mais au-del de leffet de synchronisation del que les rencontres ministrielles du G20 oprent sur les administrations nationales des membres du Groupe, et au au-del de la concertation politique au plus haut niveau, le G20 peut-il tre lorigine dun agenda il international plus ambitieux ? Dans quelle mesure joue-t-il ce rle dimpulsion et de il coordination politique et jusquo cela peut-il aller ?

Quelle gouvernance mondiale le G20 pilotera pilotera-t-il ?Le G20 a tendu son influence hors de la sphre conomique et financire en sarrimant lagenda international du dveloppement. Cette progression semble ne pas tre acheve et nous verron verrons quelles conditions le G20 peut continuer prendre de limportance dans dautres domaines.

7Gouvernance mondiale du dveloppement : suite franco franco-corenne L'extension des segments de la gouvernance mondiale sur lesquels le G20 entend apporter une cont contribution politique a t fortement porte par la prsidence corenne jusquau Sommet de Soul de novembre 2010. Elle a mis au point un agenda en 9 piliers pour le dveloppement portant sur les infrastructures, le dveloppement des comptences rendant employable, les capacits et accs au yable, commerce international, les investissements privs, laccs aux sources de financement pour les PME, la scurit alimentaire, la protection sociale minimum, la mobilisation des revenus fiscaux et enfin le partage des connaissances pour le dveloppement. ssances Sa mthode de consultation innovante du point de vue institutionnel (consultation des organisations internationales, des pays non non-membres et de la socit civile) a permis la prsidence corenne de dresser un

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Intervention du ministre lors de la confrence G20 Social : ntervention quelles avances pour la prsidence franaise ? le 5 octobre 2011 Dauphine organise par Youth Diplomacy

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agenda fdrateur alors que lvolution du G20 lobligeait innover pour rester pertinent dans lordre mondial. En 2011, la prsidence franaise a capitalis sur ces efforts en traitant 4 de ces 9 piliers parfois en les reformulant sa manire20. En matire de scurit alimentaire tout dabord : sous langle de la volatilit des prix des matires premires agricoles, cette problmatique a donn naissance au G20 Agriculture (juin 2011 Paris). Le deuxime volet tait celui de la protection sociale minimum qui a donn lieu la cration du G20 Social et du Labor 20 (rencontre des organisations syndicales en marge du G20 de Cannes). En creux, la France souhaitait ainsi aborder 4 priorits franaises : lemploi des jeunes et des plus vulnrables, le maintien et le dveloppement des mcanismes de protection sociale, le renforcement du respect des droits sociaux et du droit du travail et une meilleure coordination entre lOMC et lOIT sur les questions sociales par des dlgations croises dobservateurs. Ensuite, la problmatique des infrastructures formule par la prsidence corenne a t reprise par la prsidence franaise du G20 sous la forme dun panel de Haut Niveau ayant vocation rassembler des experts techniques. Enfin, la question des financements innovants a perdur depuis lagenda en 9 piliers des Corens. Elle a fait lobjet dun engagement particulirement fort de la Prsidence franaise qui a obtenu, dfaut dun consensus sur la mise en uvre dune taxe sur les transactions financires, dinscrire dans la dclaration de Cannes la possibilit pour ses membres den crer une. Accompagne par lAllemagne, la Commission Europenne, lArgentine, lUnion Africaine, lEthiopie, lAfrique du Sud, le Brsil et lONU, la France devrait faire cho lappel des ONGs pour instaurer une telle taxe. A moyen terme (horizon 2015), le G20 pourrait trs bien simplanter dans le20

paysage de la gouvernance mondiale du dveloppement comme il la fait pour les questions conomiques et financires. Cela passerait videmment par un arrimage avec les Nations unies sur les questions des Objectifs Millnaires pour le Dveloppement et sur les questions de financement (Consensus de Monterrey), ainsi que par une coordination effective avec le G8 qui sest particulirement engag sur les aspects sanitaires. On peut penser quune extension du G20 comme comit de gouvernance mondiale vers le segment du dveloppement donnerait lieu un rel progrs grce lapparition dune profonde dynamique dagenda international, pour peu quelle se coordonne avec les Nations unies et Toutefois, la prsidence lOCDE21. mexicaine du G20 devrait se focaliser en 2012 sur les aspects commerciaux de la question du dveloppement dans la continuit des prsidences corennes et franaises22. Transformer le G20 en comit de gouvernance mondiale pour le dveloppement pourrait bien tre la charnire qui positionnerait le G20 en comit de gouvernance mondiale tout court. En effet, la dmarche inclusive de consultation et doutreach mise en place par les prsidences corenne23 et franaise ont permis de capter la question transverse du dveloppement : celle-ci permet de rpondre la fois aux attentes des Etats non-membres du G20 et celles des Etats membres de manire intgre. Ce pourrait tre donc le point dancrage de la lgitimit du G20 aux yeux du G172 et dun grand nombre dOrganisations internationales en plus des traditionnels FMI, Comit de Ble, etc.

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CONFERENCE DE PRESSE DE M. LE PRESIDENT DE LA REPUBLIQUE, G20-G8 2011 Nouveau monde, nouvelles ides , 24 janvier 2011

OCAMPO Jos Antonio et GRIFFITH-JONES Stephany, The G20 and global financial governance , Publication conjointe du FRIDE, Club de Madrid et MOFAT, Septembre 2010 22 Won-Hyuk LIM est Directeur de Recherche en analyse de politiques publiques au Korea Development Institute. Il intervenait la table ronde Innovation & Development de la PRE-G8 CONFERENCE, organise par la Munk School of Global Affairs, The Stanley Foundation, INSEAD, lUniversit Panthon-Assas le 23 et 24 mai 2011 23 WONHYUK Lim et PARK Yumi, Institutional Innovations for Consultation and Outreach: Making the G20 More Responsive and Effective , Publication du Korean Development Institute, Novembre 2010

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dintrts particuliers au sens o ils convergent vers les intrts de lEtat pilote. La deuxime est la ncessit de sattaquer la question durant une anne attaquer de prsidence. Du fait quun seul Etat porte la majeure partie de la responsabilit danimer ce lourd processus de gouvernance mondiale quest le G20, il est ncessaire que lintrt des autres Etats (membres ou non-membres) pour le sujet membres) soulev par la prsidence soit important. Sans cela, lEtat qui anime ce processus de gouvernance sessoufflera trs rapidement car il rencontrera des barrires politiques et administratives trop lourdes. Ainsi sexplique la traject trajectoire prise par le G20. La crise de 2007 imposait la premire priorit : grer la crise. Afin de sortir au mieux de la crise, le G20 a modifi ses priorits et sest orient vers la cration dun cadre de croissance quilibre (lancement Pittsburgh du cadre pour une croissance forte, durable adre et quilibre ). Enfin, le G20 devait stabiliser sa dmarche de gouvernance en proposant un agenda permettant de rpondre aux attentes des membres et non-membres ; cet effet, la prsidence corenne a lanc lagend lagenda pour le dveloppement en 9 piliers ds 2010. Enfin, le segment de gouvernance cibl par le G20 ne doit pas tre trait par une organisation internationale affirmant ses prrogatives politiques contre toute autre dmarche internationale. Comme nous lavons indiqu, le G20 repose sur le s dynamisme politique dun Etat. Il est peu probable que sa bureaucratie seule soit en mesure de traiter techniquement lensemble des problmatiques souleves. Sa capacit drainer des comptences depuis les autres administra administrations et principalement celles des organisations internationales conditionne le succs dune initiative. Le G20 ntant lui lui-mme pas une organisation internationale, il doit savoir sappuyer sur des forces extrieures. Seule la maturit dune problmatique internationale assure lexistence de bureaucraties nationales et internationales pour pouvoir fournir au

Quelle gouvernance mondiale pour les prochaines prsidences? Au-del de la question du del dveloppement, jusquo le leadership politique du G20 peut-il stendre ? Il reste il encore deux grands pans des relations internationales : les questions environnementales dune part, et les affaires politiques et de scurit dautre part. Avant tout, il est important danalyser st les conditions qui doivent tre runies pour laisser le G20 prendre linitiative de ces sujets. Comment un sujet devient est un devient-il sujet pour le G20 ? La question est essentielle car elle dfinira les segments de gouvernance mondiale vers lesquels le e G20 pourrait tendre son leadership Trois leadership. conditions dterminent les possibles. La premire est la capacit dinitiative de la prsidence du G20. En groupe informel, c'est--dire non appuy dire sur une structure permanente, le G20 repose dabord et avant tout sur le abord leadership du chef dEtat ou de gouvernement qui le pilote. Pour quun sujet entre dans le champ politique du G20, surtout sil sagit dune extension de segment de gouvernance par rapport celui dont le G20 soccupe dj (cono (conomie et finance aux origines), il faut quil entre en rsonnance avec les intrts de lEtat qui va avoir la charge danimer lensemble du processus. Cest ici la principale limite du G20 : sa capacit porter le processus de gouvernance mondiale est congr la congrue porte et la volont politique de lEtat qui lanime. Pour autant, cela ne signifie pas quil sagisse dun processus au service

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G20 un appui technique et humain en termes dexpertises et de rseaux internationaux. Des organisations internationales dappui jalouses de leurs prrogatives rendraient tout processus de gouvernance par le G20 insoutenable. A partir de cette grille de lecture, nous pouvons estimer les segments de la gouvernance mondiale qui pourraient tre entirement ou pour partie abords par le G20. Deux directions souvrent pour le G20, que nous allons passer au crible des conditions tablies ci-dessus : Un G20 de lenvironnement est-il possible ? Le G20 pourra-t-il prendre le leadership des affaires politiques ? La prsidence mexicaine du G20 a annonc vouloir semparer des questions environnementales, faisant cho au dsir de la communaut internationale et de la socit civile de voir un processus de gouvernance merger en la matire. Le prsident Calderon a annonc un agenda en 5 priorits dont lune consacre au dveloppement durable, la croissance verte et laction contre le changement climatique . La prsidence mexicaine de la COP 16 Cancun avait t un rel succs diplomatique et tout porte croire que le Mexique souhaite capitaliser sur cette dynamique. Cet engagement fait cho aux initiatives sur le changement climatique pris par le G20 en 200024 et aux appels lancs par le Premier Ministre David Cameron dans son rapport sur la gouvernance mondiale remis la prsidence franaise du G2025, alors que 2012 aura un agenda international particulirement tourn vers les questions environnementales avec le Sommet de la Terre (Rio + 20 en juin). Le G20 Environnement ouvert par la prsidence mexicaine pourrait ainsi tre lantichambre des ngociations de Rio+20 en se faisant laiguillon des ngociations intgrant le Nord et le Sud, qui a tant manqu Copenhague. La gouvernance mondiale de lenvironnement repose actuellement24 25

sur une douzaine de grands textes26 plus que sur une dynamique politique. En complment des processus prparatoires Rio+20, un processus G20 pourrait tre le catalyseur dune coordination de cet ensemble juridique complexe, faisant cho lappel de la France pour la cration dune Organisation Mondiale de lEnvironnement. Dailleurs, le Programme des Nations unies pour lEnvironnement (PNUE)27 en a dj appel au G20 car il estime que le Groupe pourrait agir comme importateur de consensus dans ces cadres universels o les blocages politiques proviennent majoritairement des Etats du G20. La dynamique politique internationale semble porter la question environnementale comme une vidence simposant lagenda du G20. Ouvrir un nouveau chapitre de discussions au sein du G20 relve du tour de force politique : les autres pays membres peuvent constituer un frein important du fait dune rgle tacite selon laquelle les sujets sensibles ne sont pas abords au G20. A cet gard, la cause environnementale pourrait se rduire peau de chagrin dans les discussions du Groupe sous la pression des Etats-Unis ou de la Chine. Dautant que la crise des dettes souveraines subie par lEurope pourrait amoindrir le capital politique dont lUnion dispose pour promouvoir un agenda environnemental ambitieux au sein du G20.

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26 La Convention Internationale pour la protection des vgtaux (FAO, 1951, 177 parties), la Convention relative aux zones humides dimportance internationale particulirement comme habitats de la sauvagine (1971, 159 parties), la Convention sur le commerce international des espces de faune et de flore sauvages menaces dextinction ou CITES (1973, 175 parties), la Convention de Vienne pour la protection de la couche dozone (1985, 196 parties), le Protocole de Montral relatif des substances qui appauvrissent la couche dozone (1987, 196 parties), la Convention de Ble sur le contrle des mouvements transfrontaliers de dchets dangereux et de leur limination (1989, 175 parties), la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (1992, 194 parties), la Convention sur la diversit biologique (1992, 193 parties), le Protocole de Kyoto la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (1997, 192 parties), la Convention des Nations unies sur la lutte contre la dsertification dans les pays gravement touchs par la scheresse et/ou la dsertification, en particulier en Afrique (1994, 194 parties), le Protocole de Carthagne sur la prvention des risques biotechnologiques relatif la Convention sur la diversit biologique (2000, 160 parties), la Convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants (2001, 172 parties).27

http://www.g20.utoronto.ca/analysis/g20climategov-101110.html CAMERON David, governance for growth, building the consensus of the future p.9 , Novembre 2011

http://www.unep.org/Documents.Multilingual/Default.asp?Documen tID=651&ArticleID=6822&l=en

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Le domaine des affaires politiques (dsarmement, non-prolifration, lutte contre le terrorisme) laisse beaucoup moins de place au leadership politique du G20 qui ne pourra pas se doter dun tel agenda global en la matire. Il pourra certes se positionner sur des questions politiques marginales (comme la corruption, sujet trait sous prsidence franaise, en coopration avec lOCDE), le champ des questions rgaliennes est sujet une triple influence ONU-G8-Etats qui rend peu probable le passage sous la coupe du G20. En effet, les affaires politiques sont la raison dtre du Conseil de Scurit des Nations unies, organe totalement lgitime et en concurrence frontale avec le G20. Le G8, dont les divergences internes sont moins marques quau sein du G20, a galement pris des positions fortes et rgulires sur le sujet (notamment par rapport la crise iranienne)28. Dailleurs, lheure o les Etats-Unis affirmaient clairement ne plus voir lintrt du G8, laissant planer lide que le G20 pourrait le remplacer dfinitivement, la France et dautres pays sy taient opposs en arguant que ce cadre restait pertinent pour la coopration politique pure. Ce groupe dEtats ayant une culture de politique extrieure en partage se runit dans un cercle o le dbat informel peut permettre de prparer les dcisions du Conseil de Scurit. On rappellera, titre dexemple, la manire dont le G7 a jou un rle dimportateur de consensus lorsque le Conseil de Scurit a d statuer sur la dcision denvoi de troupes au Kosovo en 1995. La diffrence de plus en plus flagrante entre le G20 et le G8 carte le G20 du champ des affaires politiques : le G20 agit beaucoup plus comme un comit de gouvernance que le G8, plus proche du club de discussion informel. Cette diffrence se manifeste travers des lments observables comme lattention porte la Dclaration Finale et le formalisme des runions, tous deux beaucoup plus fort au sein du G20 que du G8, le nombre de dlgus envoys lun28

ou lautre des Sommets, Contrairement au G8, le G20 reprsenterait plus un concurrent du Conseil de Scurit dont il incarne la rforme idale pour les pays mergents, quun importateur de consensus. Enfin, la troisime barrire lentre sur le segment des affaires politiques pour le G20 est labsence de la communaut de vue du groupe par rapport ces questions. Le G20 naurait dailleurs pas intrt entrer immdiatement sur ce champ politique car cela risquerait de fissurer trop rapidement la cohsion fragile quil a russi mettre en place sur les questions macroconomiques et financires et sur les questions de dveloppement. Cette limite simpose dsormais au G20 conformment la rgle tacite selon laquelle les sujets indsirables pour quelques uns ne sont purement et simplement pas mis lagenda. En atteste la manire dont se droulera la runion des ministres des Affaires trangres du G20 sollicite par la prsidence mexicaine du Groupe : elle naura quun caractre informel, avec un agenda confidentiel et les discussions ne feront pas lobjet dune dclaration reprise par les Chefs dEtat et de Gouvernement lors du Sommet de Los Cabos. Aux affaires politiques, on rserve donc une runion de ministres sans la dimension des Ministrielles G20 . Si le G20 allait au-del, la critique portant sur sa lgitimit par rapport celle du Conseil de Scurit serait ravive. Elle pourrait mme endommager dfinitivement lascendant politique pris par le Groupe et si difficilement tolr par les Etats qui en sont exclus. Le Council on Foreign Relations29 annonce volontiers que le G20 a pris un tournant en dcidant Los Cabos dtendre dfinitivement son agenda aux questions politiques et de scurit... Si le ministre mexicain des affaires trangres a rappel, louverture de cette runion informelle de la mi-fvrier 201230, sa29

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KOREAN DEVELOPMENT INSTITUTE, Institutional Innovations for Consultation and Outreach: Making the G20 More Responsive and Effective , Novembre 2010

http://blogs.cfr.org/patrick/2012/02/21/viva-mexico-the-g20s-newpolitical-and-security-agenda/ 30 http://www.g20.org/en/news-room/speeches/217-intervencionde-la-secretaria-de-relaciones-exteriores-embajadora-patriciaespinosa-cantellano-al-inaugurar-la-reunion-informal-de-ministrosde-relaciones-exteriores-del-g20

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volont de traiter les questions de nt gouvernance globale et de rformes des institutions internationales , il ne faut cependant pas voir dans cet article autre chose quun effet dannonce. En ralit, the G20s New Political and Security Agenda , comme lappelle le e CFR, renvoie simplement aux questions de scurit alimentaire (dj traites par lagenda dveloppement depuis le Sommet de Soul). Il ne sagit pas du tout dun agenda politique comparable celui du G8 : lutte contre le terrorisme et la prolifration nuclaire, dsarmement, etc. olifration Comme en attestent les dclarations du ministre chinois prsent, moins quun tournant , il sagissait dun point dtape31 permettant de balayer nouveau lensemble des sujets lagenda. Un tel tournant naurait dailleurs pas pu tre pris sans la prsence des Ministres franais, britannique, indien, italien et brsilien des affaires trangres, autant dacteurs cls dans le domaine des affaires 32 stratgiques .

dveloppement lors de la prsidence corenne de 2010. Lextension de son influence devrait sarrter l car il parait uence aujourdhui improbable que le G20 entre en rivalit directe avec le Conseil de Scurit des Nations unies pour traiter des affaires politiques car cest l o le G8 a subi le plus de critiques33. Deux interrogations dterminent toutefois cet exercice de prospective. La premire porte sur la place que la prsidence amricaine du G8 laissera la prsidence mexicaine du G20 en 2012. La raison pour laquelle la France portait la double prsidence en 2011 tait clairement deffectuer une synchronisation du travail du G20 et du G8, alors que les Etats Etats-Unis ont affich une volont claire de dlaisser le G8. Le prsident Obama avait mis des rserves sur sa participation au Sommet de Deauville (mai 2011) et avait mme demand en changer la date pour quil fasse suite sa visite dEtat au Royaume RoyaumeUni. En 2012, comment les Etats Etats-Unis vont-ils prsider un groupe quils ils souhaitaient dlaisser au profit du G20, pilot par leur voisin si proche ? La deuxime question concerne la c capacit du Mexique porter un G20 Environnement ambitieux vu le contexte actuel. Contraint par des lections prsidentielles au milieu de lanne 2012, le prsident Calderon naura quune prsidence courte allant de novembre juin. De plus, les Europens soutien Europens, principal du Mexique sur ce sujet, sont absorbs par la crise de leuro et des dettes souveraines. A Cannes, certains ont dclar the spirit of London is back , soulignant le fait que le G20 abouti des aboutit conclusions plus pousses en temps de crise quen priode de stabilit ... on se rappellera alors quaprs le Sommet de Londres, le Sommet de Pittsburgh avait amen le G20 se dclarer premier forum de coopration conomique et financire . Le Sommet de Los Cabos consacrera-t-il le G20 dun autre titre ? 2033

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* Aprs tre devenu lavatar dun Conseil de Scurit Economique sans en t avoir le mandat, le G20 sapprte aujourdhui tendre son leadership sur la gouvernance mondiale de lenvironnement comme il la fait sur les questions de31

http://www.chine-informations.com/actualite/le informations.com/actualite/le-ministre-assistantdes-a-e-chinois-appelle-le-g-a-se_39577.html 32 http://www.radio-canada.ca/nouvelles/Economie/2012/02/20/001 canada.ca/nouvelles/Economie/2012/02/20/001mexique-g20-gouvernance-mondiale.shtml

INSTITUTIONAL INNOVATIONS FOR CONSULTATION AND OUTREACH: MAKING THE G20 MORE RESPONSIVE AND EFFECTIVE, Korean Development Institute Novembre 2010, voir Institute, annexes sur le contenu des Dclarations du G8

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