Programme de développement du secteur de la sécurité...

International Security Sector Advisory Team (ISSAT)

Programme de développement du secteur de la sécurité au Burundi

Evaluation de la phase I du programme

Février 2012

Table des matières1 Tableau de synthèse des recommandations............................................................62 Résumé du rapport................................................................................................123 Méthodologie........................................................................................................174 Contexte et stratégie du programme.....................................................................195 Observations sur les structures et les processus du programme...........................20

5.1 Des défis relevés rapidement.........................................................................205.2 Des défis critiques relevés au cours de la première phase ou en voie d’être relevés......................................................................................................................225.3 Des défis à relever.........................................................................................26

5.3.1 Renforcer la durabilité et l’appropriation...............................................26

5.3.2 Les défis de cohérence des structures....................................................30

Le Fonds de Formation (FdF)...............................................................................31

5.3.3 La communication..................................................................................31

5.3.4 La capacité d’évaluation........................................................................32

6 Observations sur les activités et les résultats du volet MSP.................................336.1 Observation générales...................................................................................336.2 Efficacité........................................................................................................34

6.2.1 Projet Genre...........................................................................................35

6.2.2 Fonds de Formation................................................................................37

6.2.3 Formation en armurerie..........................................................................38

6.2.4 Formation d’alphabétisation...................................................................39

6.2.5 Projet de Communication.......................................................................39

6.2.6 Projet de Mobilité...................................................................................40

6.2.7 Projet Contrôle Interne...........................................................................41

6.2.8 Projet Infrastructure...............................................................................41

6.3 Cohérence des projets/activités.....................................................................426.4 Pertinence......................................................................................................436.5 Efficience.......................................................................................................446.6 Durabilité.......................................................................................................44

7 Observations sur les activités et les résultats du volet MDNAC/FDN.................467.1 Observation générales...................................................................................467.2 Efficacité........................................................................................................47

7.2.1 Les formations........................................................................................48

2

7.2.2 Les cessions de matériel.........................................................................49

7.3 Cohérence des projets/activités.....................................................................537.4 Pertinence......................................................................................................547.5 Efficience.......................................................................................................567.6 Durabilité.......................................................................................................57

8 Observations sur les activités et les résultats du volet Gouvernance....................598.1 Observation générales...................................................................................598.2 Efficacité........................................................................................................598.3 Cohérence des projets/activités.....................................................................628.4 Pertinence......................................................................................................628.5 Efficience.......................................................................................................638.6 Durabilité.......................................................................................................64

9 Conclusions...........................................................................................................6510 Annexes.............................................................................................................67

10.1 Termes de référence...................................................................................6710.2 Liste des entretiens et des activités............................................................7110.3 Bibliographie.............................................................................................8110.4 Liste des activités mises en œuvre par le volet MDNAC..........................83

3

Acronymes

Armes légères et de petit calibre ALPC

Bureau Intégré des Nations Unies au Burundi BINUB

Comite d’Aide au Développement CAD

Commission de Désarmement de la Population Civile et CDCPAde Lutte contre la Prolifération des Armes Légères et de Petit Calibre

Corps de Défense et de sécurité (FDN, PNB, SNR) CDS

Centre National d’Alerte et de Prévention des conflits CENAP

Comite Technique de Suivi CTdS

Département de l’Afrique Subsaharienne au Ministère néerlandais des DAFAffaires Etrangères

Democratic Control of Armed Forces DCAF

Direction générale de la planification et des études stratégiques DGPES

Département des Operations de Maintien de la Paix DOMP/DPKO

Développement du Secteur de la Sécurité DSS

Communauté Est Africaine EAC

Etat-major Général EMG

Forces Armées Burundaises FAB

Fond pour la Consolidation de la Paix FCP/PBF

Fond de Formation FdF

Forces de Défense Nationale FDN

Front National de Libération FNL

Deutsche Gesellschaft fur Internationale Zusammenarbeit GIZ

Coopération Technique Allemande GTZ

Inspection générale IG

L’Institut Supérieur des Cadres Militaires ISCAM

International Security Sector Advisory Team ISSAT

Lettre de politique générale LPG

4

Ministère néerlandais des Affaires Etrangers MAE/MFA

Mines Advisory Group MAG

Ministère de la Défense MdD/MoD

Mémorandum d’Entente MdE/MoU

Ministère de la Défense Nationale et des Anciens Combattants MDNAC

Ministère des Relations Extérieures et de la Coopération Internationale MRECI

Ministre de la Sécurité Publique MSP

Pays-Bas NL

Organisation non-gouvernementale ONG

Police judiciaire PJ

Police nationale du Burundi PNB

Programme des Nations Unies pour le développement PNUD

Police pénitentiaire PP

Pricewaterhouse Coopers PwC

Réforme du secteur de sécurité RSS/SSR

Service national de renseignement SNR

Unité de gestion UdG

5

1 Tableau de synthèse des recommandations

Catégorie N° Priorités(H,M,B)

Recommandation (ou ‘Leçons’) Responsable Echéance

Générales 1 H Maintenir la souplesse du programme, c’est-à-dire sa capacité à adapter les objectifs et résultats, les budgets (en ce compris la possibilité de ne pas les dépenser) et les structures, en vue de pouvoir l’adapter à un contexte national qui restera très dynamique.

Pays-Bas/Burundi/DP

Continu

2 H Maintenir la qualité du dialogue politique, et notamment, l’engagement important du bureau de l’ambassade, les liens entre les niveaux politiques et techniques, le recours à de points d’entrée techniques pour aborder des questions politiques (ex. : loi organique PNB, système de plainte en cas d’abus par la PNB/FDN), et la coordination politique et technique avec les autres acteurs internationaux du secteur.

Ambassade/DP/ministères

Continu

3 H Garantir la pertinence de tous les besoins à travers des processus objectifs et participatifs, mais surtout améliorer l’identification des besoins de la population et leur prise en compte dans la conception et la planification des activités.

DP/UdG/ministères et PNB/FDN

Immédiat

4 H Poursuivre les efforts de concentration du programme sur les défis structurels du développement du secteur de la sécurité et lier les efforts pour combler les défis structurels et conjoncturels plus étroitement car ils sont interdépendants (en particulier pour le MSP, renforcer la coopération avec la CTB) est essentielle.

UdG/ministères et PNB/FDN

Continu

5 M Diversifier les instruments de renforcement des capacités: le développement des ressources humaines, le développement institutionnel et le développement systématique du secteur de la sécurité.

UdG/ministères et PNB/FDN

Immédiat

6 H Définir et planifier une stratégie d’intégration des UdG aux services compétents (MDNAC/EMG et MSP/PNB) dans le cadre d’un processus participatif : poursuivre la responsabilisation progressive des cadres burundais comme gestionnaires du


Début phase II

programme, identifier les structures et les modalités d’absorption des UdG, poursuivre le renforcement des capacités individuelles du personnel des UdG, renforcer les capacités institutionnelles des structures d’accueil, renforcer les capacités individuelles du personnel de ces structures (notamment de la hiérarchie), compiler et transmettre le savoir-faire et les outils, renforcer les capacités individuelles et institutionnelles de gestion financière et budgétaire (GiZ), veiller à la préservation de la mémoire du programme (voir détails p. 23), favoriser l’intégration’ du personnel des UdG au sein des services en trouvant une solution raisonnable et concertée (staff, direction, ministères et bailleurs) à la question des avantages dont ils bénéficient (état des lieux objectifs des règlementations et pratiques, appui à la définition par les ministères de procédures de gestion des ressources humaines transparentes et objectives)

7 H Mieux planifier le turn-over du personnel du programme (notamment l’envoi de personnels en mission de maintien de la paix) - favoriser une plus grande concertation avec le partenaire néerlandais afin de ne pas nuire à l’efficacité et à la continuité du travail.

MDNAC, MSP Immédiat

8 M Staff international Garantir les compétences des personnels internationaux. A défaut de

trouver les bons candidats au sein des ministères partenaires aux Pays-Bas, favoriser le recrutement d’experts n’appartenant pas à la fonction publique néerlandaise.

Clarifier les liens hiérarchiques fonctionnels entre les personnels internationaux détachés par le ministère de la défense des Pays-Bas et la direction du programme.

Prendre toutes les mesures possibles pour garantir la qualité de la relation du tandem ‘diplomate/direction de programme’ (définition claire des responsabilités, qualité de la sélection et sensibilisation des remplaçants, monitoring de la relation)

Envisager le maintien, à moyen ou long terme de staff international, dans une fonction de conseil, mais aussi pour protéger le staff national des UdG contre les pressions et interférences dont ils peuvent faire l’objet.

Pays-Bas (MAE, MdD, MdI), ambassade, DP

Au moment des changementss de personnel

9 M Cohérence Poursuivre les efforts pour renforcer la ‘vision collective’ des enjeux et

DP/UdG Continu

7

des objectifs, notamment du volet Gouvernance du programme, et de manière corollaire, renforcer l’intégration de la Gouvernance dans les actions des UdG MSP et MDNAC

Accroitre l’inclusion inter piliers : partage d’information entre les UdG, planification des actions conjointes dans la mise en œuvre, développement des occasions de travail en commun (rencontres, formations communes, systématisation d’échanges d’équipes, représentation extérieure commune).

Renforcer les liens et collaborations avec d’autres programmes internationaux au niveau des projets (y compris CTB Justice et Bonne Gouvernance UE). Clarifier les responsabilités de coordination avec des partenaires externes (niveau opérationnel) au sein des UdG

10 M Définir une politique et planifier des actions structurées de communication externe afin de mieux informer les bénéficiaires et partenaires au Burundi, et de contribuer à l’information des citoyens néerlandais et de leurs représentants.

DP/UdG, ministères et PNB/FDN, BDA

Pendant phase II

11 H Poursuivre les efforts de renforcement des capacités d’évaluation, notamment en définissant systématiquement des indicateurs liés à la qualité du service à la population (ou à l’amélioration de sa sécurité), ou à tout le moins à la performance des services de sécurité, et en associant des acteurs externes, tels que les parlementaires et la société civile, aux processus d’évaluations.

DP/UdG, ministères et PNB/FDN

Immédiat et continu

12 M En ce qui concerne l’intégration de la dimension genre: 1. Conceptualiser des mesures spécifiques pour combler les défis conjoncturels (ex. : formation pour les femmes, campagne de recrutement) 2. S’assurer que l’aspect genre est traité comme thème transversal dans toutes les activités du programme pour répondre aux différents besoins des hommes et des femmes (ex. : infrastructures)


Pendant phase II

8

MSP-PNB 13 H Elaborer un organigramme clair et précis, identifiant les tâches et missions de chacun des services du MSP/PNB avant de procéder à un renforcement effectif des capacités institutionnelles. L’adoption d’une loi organique définissant les responsabilités du MSP est une condition préalable pour appuyer les réformes structurelles.

MSP/Parlement Immédiat

14 M En matière de genre : Cf. recommandation générale 10. Développer le travail en commun avec la GIZ pour assurer une approche

conjointe et bien coordonnée; renforcer les échanges et partenariats avec d`autres acteurs extérieurs.

Reconfirmer l’appropriation du plan d’action genre par le MSP/PNB et prioriser les activités avant le lancement des actions d’assistance technique.

Si l’engagement politique sur l’intégration du domaine genre se confirme, renforcer l’expertise au sein du programme.

MSP/PNBGIZ/UDG

Phase II

15 M Optimiser les formations à travers un état des lieux de l’ensemble des formations déjà données (détermination des formations reçues par chaque policier, classement dans des dossiers individuels,).

MSP/PNBDP en coopération avec la CTB, la France, la GIZ

Phase II

16 H Infrastructures de formation : Elaborer un plan de budgétisation et des mécanismes de maintenance (ex :

clarification des rôles et responsabilités, formation des responsables à la maintenance, mise en place d’un dispositif de sanction) des infrastructures de formation sur la base d’une évaluation des besoins en formation et des besoins en infrastructures de formation.

Clarifier les décisions sur l’ampleur des travaux de consolidation/finition des îlots.

MSP/PNBUDG

Début phase II

17 M Contrôle interne : poursuivre l’appui à l’IGSP par une clarification de son statut et de son cahier des charges pour établir un système de contrôle interne efficace et indépendant. Rendre toutes les inspections techniques opérationnelles et continuer la décentralisation des services de l’IGSP.

MSP/PNB/DP

Phase II

9

MDNAC-FDN 18 H Clarifier certaines des attributions respectives du MDNAC et de l’EMG en regard du programme (niveau politique, niveau opératif).

MDNAC/EMG Au plus vite

19 H Accélérer la professionnalisation des structures administratives clés du MDNAC et de l’EMG: services planification, RH, logistique, budget, informatique, par un usage bien ciblé du FdF1.

MDNAC/FDN/UDGs

Pendant phase II

20 B Rechercher une utilisation plus systématique des compétences de la société civile ou d’autres ministères partout où ces services peuvent réduire les coûts pour le MDNAC (ex : alphabétisation par services ministère de l’Education, réparation de certains équipements par entreprises civiles après signatures conventions, services de réparations communs en province entre PNB et FDN)

MDNAC/FDN/autres ministères/UDGs

Pendant phase II

21 H Appuyer la mise en place au MDNAC d’une stratégie de pérennisation des acquis (personnels, équipements) par un meilleur suivi de l’évolution des carrières des personnels selon les formations reçues, par un renforcement des outils de suivi et de gestion des matériels, par la programmation de leur renouvellement et des budgets y afférents, par l’apprentissage d’une gestion économe …

MDNAC/FDN/UDG

Pendant phase II

22 M En matière d’éthique, renforcer les compétences et le rôle de la hiérarchie de contact (échelon section, compagnie dans les bataillons) et développer la fonction de contrôle interne non contentieux (hors justice militaire et inspections). Cette orientation pourrait conduire, si nécessaire à un réaménagement de la nature et à une réduction du volume des formations prévues au cours de la phase II.

M DNAC/FDN/UDG

Pendant phase II

23 M Eviter la dispersion de l’usage du Fonds de Formation en le concentrant, sauf exceptions, sur le financement d’actions en relation directe avec les axes retenus dans la phase II en sus des quelques projets de la phase I non totalement réalisés. Les ‘exceptions’ permettraient de continuer à disposer d’un outil de financement très flexible mais devraient être exceptionnelles, et décidées par la direction de programme et le comité de pilotage.

DP/UDG Pendant phase II

Gouvernance 24 H Définir la vision et les objectifs du volet ‘gouvernance’ du programme et renforcer la responsabilisation des trois UdG dans leur mise en œuvre. Intégrer des indicateurs de ‘gouvernance’ pour chaque axe stratégique et pour chaque

DP/trois UdGs/Groupe de réflexion

Immédiat

1 Pour le MSP, cet appui structurel est en principe couvert par le programme de la CTB. Il pourrait toutefois être pertinent d’identifier les domaines fondamentaux qui ne le seraient pas et d’envisager un appui complémentaire.

10

d’activité Gouvernance

25 M Accorder une attention plus grande à la recherche de complémentarité avec d’autres programmes internationaux (ex. : UE Bonne gouvernance/Gutwara Neza, CTB Justice)

DP/trois UdGs/Groupe de réflexion

Pendant phase II

26 H Travailler au renforcement des liens et collaborations entre les mécanismes de contrôle internes (ex. : IGSP) et externes (ex. : Parlement, Cour des comptes, justice, société civile, médias)

UdGs/Groupe de réflexion

Début phase II

27 H Cartographier et évaluer les capacités des institutions de contrôle des corps de sécurité, éviter le ‘piège de la dispersion des compétences’ en favorisant l’appui aux organes les plus légitimes et efficaces

UdG Gouvernance/Groupe de réflexion

Début phase II

28 M Envisager la présence de représentants de la société civile ou de parlementaires dans les structures de pilotage du programme (CTDS – Comité de pilotage) pour renforcer les pressions ´non étatiques´ au sein et en marge du programme sur les questions de « redevabilité » des corps de sécurité

Pays-Bas/Burundi/DP

Fin phase II

29 H Poursuivre le renforcement progressif du personnel travaillant au renforcement de la ‘Gouvernance’, y compris au sein des UdG MSP et MDNAC.

DP/trois UdG Pendant phase II

11

2 Résumé du rapport

Après plus de deux années de fonctionnement et au terme de la première de ses quatre phases, le programme DSS a franchi un cap qui justifie pleinement sa poursuite.

En terme de réalisations, il a appuyé la mise en œuvre d’une partie importante des activités définies dans le Mémorandum d’Entente (MdE) signé entre les Pays-Bas et le Burundi. Ce bon taux d’exécution (numérique)2, ne permet toutefois pas de déterminer dans quelle proportion les activités ont permis de contribuer aux objectifs du programme, à savoir l’amélioration des capacités du secteur de la sécurité au Burundi et l’amélioration de la protection des citoyens burundais.

Les principales raisons de cette difficulté à mesurer l’efficacité des activités doivent notamment être recherchées dans l’absence de résultats et d’indicateurs précis. De manière générale, des éléments de nature ‘anecdotique’ ont dans certains cas permis de juger de l’efficacité des activités et non seulement d’attester de leur bonne exécution.

Cette difficulté d’évaluation trouve également ses causes dans le mode d’identification des activités listées dans le MdE, qui répondait avant tout à des besoins conjoncturels en équipement, en infrastructures et en formation, mais qui n’a manifestement pas cherché à prendre en compte les besoins en sécurité de la population, qui ont d’ailleurs très peu été étudiés au cours de la première phase du programme.

Ce choix initial doit évidemment être remis en perspective. L’exécution des activités de cette liste répondait à un objectif évident (mais non énoncé) de la phase I : démontrer la crédibilité des Pays-Bas et renforcer les liens de confiance entre les partenaires burundais et néerlandais. Et par ailleurs, le contexte politique et sécuritaire était encore incertain. Les négociations avec les Forces Nationales de Libération (FNL) étaient en cours, et la vision stratégique de la réforme de la police et de la défense étaient encore embryonnaire.

La flexibilité du programme3 et le travail des équipes ont toutefois permis de renforcer la substance et la pertinence de certaines activités et même d’en identifier de nouvelles, plus en phase avec les principes du Développement du Secteur de la Sécurité (comme par exemple la revue de la Défense ou l’appui à la justice militaire).

En relevant certains des défis auquel il faisait face, le programme DSS a réussi à poser les bases de son développement futur et a démontré la pertinence de l’approche stratégique initiale : la confiance entre les partenaires est établie, une structure de mise en œuvre est fonctionnelle, et les objectifs et activités de la phase II, telles que la revue de la défense, s’inscrivent dans une approche plus enracinée dans les principes du DSS.

2 Le taux d’exécution budgétaire n’a pas été analysé dans cette évaluation et n’était pas visé par les termes de référence.3 Cette flexibilité était notamment due à l’absence d’indicateurs et de résultats, mais aussi à des faiblesses apparentes telles que le manque de structure et de critères de sélection du Fonds de Formation.

Pour que le programme atteigne son objectif, il est maintenant fondamental que la pertinence de tous les besoins soit établie à travers des processus objectifs et participatifs, qui devront notamment veiller à ce que les besoins de la population soient mieux identifiés et pris en compte dans la conception et la planification des activités.

Observations sur les structures et processus

La création d’Unités de Gestion (UdG) au sein du MSP et du MDNAC a permis le démarrage rapide des activités du programme DSS. Mises en place pour concevoir et mettre en œuvre les projets, elles ont clairement démontré leur capacité de gestion de projets et de programmes. Ces compétences, qui reposent largement sur le personnel des UdG, constituent une plus value que les ministères burundais pourront exploiter pour renforcer leurs capacités de planification et de mise en oeuvre.

Les bases de l’appropriation du programme ont été posées dès le début du programme en confiant une part importante des responsabilités de mise en oeuvre à des officiers burundais issus des ministères et des corps de sécurité partenaires et en les affectant au sein des UdG. Les responsabilités de coordination des UdG, initialement assumées par des experts internationaux (notamment des officiers détachés par le ministère de la défense des Pays-Bas), sont progressivement transférées à des officiers burundais4. La présence du staff international a été déterminante dans le renforcement des capacités. Son maintien à moyen terme se justifie pour ‘coacher’ le staff national (‘appuyer’ plutôt que ‘faire’), mais aussi pour le protéger contre les pressions et interférences dont il fait parfois l’objet.

Même si le transfert des responsabilités de gestion et de direction aux personnels burundais est très largement engagé, les UdG restent des structures ‘parallèles’ aux institutions burundaises. Leur intégration sera un des défis fondamentaux de la prochaine phase, et devra veiller à équilibrer les logiques d’efficacité et de flexibilité, notamment dans la réflexion sur les avantages dont bénéficie le personnel national des UdG.

La première phase de mise en œuvre du programme DSS a permis de tester et d’ajuster les structures et les processus de gestion du programme en réponse à des difficultés, parfois importantes, de fonctionnement. Ces changements ont largement mobilisé l’attention des équipes du programme et se sont notamment traduits par le renforcement du bureau de l’ambassade, la création du poste de directeur de programme, le remplacement de l’agent contractuel externe et la redéfinition de ses termes de références, et la révision de la composition du comité ‘mixte’ de suivi du programme (devenu comité de pilotage). Ces adaptations ont permis d’entamer un renforcement de la cohérence de la stratégie, des activités et des structures, mais aussi de la qualité et de l’efficacité du dialogue politico-technique.

De manière générale, l’assistance fournie tant au MDNAC-FDN qu’au MSP-PNB dans la première phase a privilégié le développement des ressources humaines et l’approvisionnement en équipement, comblant le plus souvent des déficits conjoncturels. Dans la deuxième phase le programme envisage à juste titre de

4 Ce transfert est déjà effectif depuis plusieurs mois au sein de l’UdG MDNAC et est en préparation pour l’UdG MSP, et dans une certaine mesure, pour la direction de programme. L’UdG Gouvernance est gérée depuis sa mise en place par une experte nationale.

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concentrer ses efforts sur les défis structurels. Il devrait également privilégier un travail sur trois niveaux de capacité: la personne (le développement des ressources humaines), l’organisation (le développement institutionnel) et la société (le développement du champ d’action politique, et la création des réseaux).

Observations sur le volet MSP-PNB

Le volet MSP-PNB du programme a atteint une partie des objectifs définis pour la première phase. Les activités ont contribué à un renforcement des capacités institutionnelles du Ministère de la Sécurité Publique (MSP) et de la Police Nationale du Burundi (PNB). Un des défis les plus fondamentaux auquel le programme fait face est le manque de clarté dans la définition des tâches et missions des services du MSP/PNB, et l’absence d’un organigramme clair et précis. Les changements fréquents de la structure du MSP ont abouti à créer des responsabilités parallèles et des chevauchements de compétences entre différents services. Les cahiers des charges de ces services ne sont pas bien définis. L’adoption d’une loi organique optimisant la structure et les responsabilités au sein du MSP, et conforme à la lettre et l’esprit de la Constitution, est une condition préalable pour appuyer les réformes structurelles.

Le choix des priorités et de l’approche du volet MSP-PNB du programme dans la première phase peut être expliqué par le fait que les activités visaient avant tout à répondre aux besoins urgents et conjoncturels des services de sécurité, à savoir, des infrastructures abimées, le manque d’équipement, et l’absence de formation d’une partie du personnel. Comme déjà souligné, la conceptualisation du programme doit maintenant plus systématiquement viser la réponse à des besoins structurels, mais surtout prendre en considération les besoins de la population.

L’efficacité du volet MSP/PNB peut être améliorée, et des mesures ont déjà été prises pour y travailler pendant la deuxième phase. L’efficacité a souffert des retards importants de certaines activités (principalement en raison des défaillances de l’agent contractuel externe, Price Waterhouse Coopers - PwC) et de la non-réalisation du projet « infrastructures de formation » (transformation de 5 îlots en centres de formation). D’autres activités n’ont pu être mises en œuvre parce que certaines conditions préalables n’étaient pas remplies. A titre d’exemple, les activités du projet «appui au contrôle interne» n’ont pas pu être exécutées comme prévu parce que le statut et le cahier des charges de l’Inspection Générale pour la Sécurité Publique nécessitent des clarifications. De même, en l’absence d’un règlement national de plaintes et d’un système de sanction disciplinaire interne efficace, les activités de communication visant à encourager la population à dénoncer les abus policiers, n’ont pas été mises en œuvre.

Concernant l’efficacité des projets « genre », « mobilité », et « formation », le constat est positif. Le document de « stratégie et plan d’action pour l’intégration du genre dans les missions de la PNB » a été validé par le MSP en mai 2011. Pour la première fois, un cadre stratégique d’ensemble existe pour prendre en considération d’une manière systématique les aspects genre. Les formations, en particulier l’alphabétisation, l’armurerie, la gestion et le ‘suivi – évaluation’ ont été considérées comme très ‘importantes’. Pour la deuxième phase, il est recommandé d’optimiser les formations, notamment en les définissant sur la base d’un état des lieux (base de données ou système équivalent), outil indispensable pour une gestion des ressources humaines efficace.

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Bien que la durabilité soit une des préoccupations majeures du programme, plusieurs facteurs y font encore obstacle. On citera notamment l’instabilité de la structure institutionnelle du MSP/PNB, l’absence de lignes budgétaires pour la maintenance, le manque d’un système efficace de gestion du personnel, et les changements fréquents d’affectations du personnel des UdG.

Observations sur le volet MDNAC-FDN

La phase I du programme DSS a prévu au MDNAC la réalisation de 13 activités : formations, cessions de matériels, constructions et réhabilitations d’infrastructures, échanges de personnels, fourniture de conseils. Au terme de la première phase, le bilan des réalisations est positif même si toutes les activités n’ont pas été finalisées dans les délais prévus dans le mémorandum d’entente (2009-2010) : 6 ont été totalement réalisées, 6 sont en cours, une a été abandonnée. Comme pour l’UdG MSP, les problèmes rencontrés avec l’agent contractuel externe PWC ont considérablement ralenti la mise en oeuvre des activités.

Cette première phase a aussi été marquée, en parallèle de la mise en œuvre des activités initiales, par la préparation des nouvelles orientations du programme et le lancement d’axes de travail pour les phases suivantes, selon une approche résolument orientée DSS.

Ce surcroit d’activité a pu être absorbé par le renforcement de l’UdG et surtout par l’utilisation du fonds de formation. Cette réserve budgétaire, judicieusement utilisée, a permis de lancer les premières actions en matière de « développement du genre », de « renforcement des juridictions militaires » et de « revue de la défense », trois des principaux axes retenus à partir de 2012.

Dans un registre plus nuancé, il convient de s’interroger sur la pertinence et la durabilité de certains projets de la phase I dans le contexte burundais. On citera notamment le projet d’échanges entre les personnels du génie des deux pays (à vocation de perfectionnement technique respectif, au travers de la réalisation en commun de constructions), ou la fourniture de 20 camions dont il sera sans doute difficile d’assurer la maintenance localement et à bas coût.

Le travail sur la durabilité des actions d’appui au MDNAC-FDN devra aussi envisager d’autres aspects plus administratifs, comme la mise en place de procédures de suivi de l’état des matériels, l’établissement de budgets prévisionnels des besoins de maintenance, une gestion transparente des compétences humaines (en particulier les capacités acquises par les formateurs). Pour y parvenir il s’agira d’établir une véritable stratégie de suivi et de pérennisation des activités du programme en appui aux directions du MDNAC concernées (ressources humaines, formation, moyens).

L’efficience des activités est apparue souvent difficile à mesurer, notamment en raison de l’absence de visibilité sur les budgets utilisés par rapport aux prévisions initiales. La question de l’efficience se pose également à propos des faibles performances de l’agent externe, mais aussi des nombreux déplacements entre les Pays-Bas et le Burundi effectués par les personnels, le plus souvent pour des actions de formation.

S’agissant de la cohérence des activités réalisées, si elle parait bien assurée au sein du MDNAC, notamment au travers de l’action de coordination de l’UdG, elle semble moins bien prise en compte entre les différents piliers du programme, parfois

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même pour des activités assez similaires (projet éthique, projet genre, alphabétisation). Ce sujet sera encore plus pressant en phase II, notamment lors de la mise en œuvre de la revue de la défense dont les activités devront impérativement être en cohérence avec celles des deux autres piliers.

Observations sur le volet Gouvernance

Bien que le renforcement de la bonne gouvernance du secteur de la sécurité soit clairement énoncé comme un des objectifs fondamentaux du programme, la première année de mise en oeuvre a été marquée par une moins grande attention des partenaires néerlandais et burundais vis à vis de ces questions, mais aussi par une absence d´approche stratégique pour les aborder.

Depuis 2010, le programme s‘est doté de moyens de mise en œuvre plus importants pour ce volet (notamment un Coordinateur national, une Chargée de projet, et un groupe de réflexion rassemblant des représentants des principaux acteurs de la gouvernance au Burundi) et semble avoir identifié des actions et des leviers pertinents pour améliorer la ‘gouvernance’ des services de sécurité (y compris des projets menés par les UdG MSP et MDNAC). Parmi d’autres, on peut citer le soutien aux capacités du Parlement, et notamment aux commissions défense et sécurité, ou encore l’appui au renforcement des capacités de la justice militaire.

Les résultats actuels des activités de renforcement de la gouvernance restent relativement modestes mais des changements lents sont perceptibles et méritent d’être soutenus. On relèvera entre autres les débats publics autour du caractère ‘organique’ de la loi sur la PNB, mais aussi le fait que des parlementaires commencent à exercer leur rôle de contrôle du pouvoir exécutif dans le domaine sensible de la sécurité. L’investissement du programme en appui à cette dimension fondamentale de la DSS devra toutefois être renforcé et, comme le suggère le plan d’action de la phase II, être au centre des objectifs des deux autres volets du programme. En pratique, il semblerait utile de veiller au renforcement des liens et collaborations entre les mécanismes de contrôle internes et externes soutenus par le programme. Cet appui devrait être précédé par une cartographie et une évaluation de la capacité des institutions de contrôle des corps de sécurité à exercer leur mandat. Il devrait également être assorti d’une définition d’indicateurs plus détaillés tels que : le vote d’une loi organique qui lèverait les ambiguïtés sur les structures de la PNB, le nombre et la qualité des missions parlementaires de contrôle des corps de sécurité, le nombre de propositions de la société civile prises en compte par les organismes de contrôle et les corps de sécurité, etc.

En ce qui concerne la cohérence, les efforts doivent être poursuivis pour renforcer la ‘vision collective’ des enjeux et des objectifs, notamment du volet Gouvernance du programme, et de manière corollaire, le renforcement de l’intégration de la Gouvernance dans les actions des UdG MSP et MDNAC. Les liens avec d’autres programmes pourraient être améliorés au niveau des projets (niveau technique et opérationnel). Ils pourraient être approfondis avec le programme de la CTB (notamment dans les communes pilotes où le concept de police de proximité sera développé), mais aussi avec d’autres programmes comme le programme d’appui à la justice de la CTB (par exemple sur le rôle de la police dans la chaîne pénale) ou celui d’appui à la bonne gouvernance de l’Union Européenne (Gutwara Neza). La responsabilité de coordination à ce niveau opérationnel devrait être plus clairement organisée et attribuée au sein des UdG.

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3 Méthodologie

Méthodologie de l’évaluation

Conformément aux termes de référence, le présent rapport a été établi sur la base d’une étude documentaire et d’une mission de terrain au Burundi.

Etude documentaire et préparation L’équipe d’évaluation a pu consulter certains documents lui donnant une information sur l’historique du programme et de ses structures avant son arrivée au Burundi. D’autres documents ont été remis aux évaluateurs pendant ou après la mission de terrain.

Etude de terrain (14-29 février 2012)Pour procéder à l’étude sur place, trois équipes distinctes ont été constituées, chacune étant composée d’un expert de l’ISSAT et d’un représentant burundais :

L’équipe 1 a évalué les activités police ; elle comprenait un officier supérieur membre de l’équipe DSS provenant du pilier militaire du programme.

L’équipe 2 a évalué les activités des forces armées ; elle comprenait un officier de police membre de l’équipe DSS provenant du pilier police du programme.

L’équipe 3 a évalué les structures et les perspectives RSS du programme; elle comprenait un officier de police membre de l’équipe CTB d’appui à la réforme de la police.

Les trois équipes ont mené des entretiens individuels ou collectifs et ont effectué un certain nombre de visites de sites. La plupart des entretiens étaient semi-directifs et basés sur des questionnaires établis préalablement au déploiement de l’équipe d’évaluation. Pour certains entretiens, les évaluateurs ont laissé la possibilité aux interlocuteurs rencontrés d’organiser les rencontres hors de la présence des membres burundais de l’équipe. Cette situation reflète le caractère sensible de certains sujets évoqués, mais aussi la volonté de quelques interlocuteurs d’exprimer des opinions personnelles parfois difficiles à partager.

En concertation avec la direction du programme, les visites de site ont été limitées à la région de Bujumbura.

Séance de restitution et destinataireUne séance de restitution a été organisée peu avant la fin de la visite terrain. Les principaux acteurs engagés dans le programme étaient présents, en ce compris l’ambassade des Pays-Bas, la direction de programme, la GiZ, les équipes des trois UdG, les coordonnateurs nationaux, les représentants du MRECI, du MDNAC, du MSP, de la FDN, de la PNB, du projet d’appui à la police de la CTB, et de l’ambassade de France. La séance s’est concentrée sur la restitution des observations intermédiaires des évaluateurs et a permis de débattre, d’ajuster ou de valider les principales hypothèses /propositions formulées.

Contraintes et limites de l’évaluationConformément aux termes de références, l’évaluation portait sur la phase I du programme DSS et visait entre autres à formuler des leçons qui peuvent être appliquées à la phase II. La phase II du programme est en préparation depuis

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plusieurs mois et a d’ailleurs déjà fait l’objet d’un plan d’action détaillé5, voire pour certaines actions, d’un début de mise en oeuvre. Certaines activités de la phase I ont été reportées ou sont en cours d’exécution. Ce chevauchement entre les phases est normal mais il illustre les difficultés parfois rencontrées par l’équipe d’évaluation pour distinguer ce qui relève de la phase I ou de la phase II.

Le caractère ‘flexible’ du programme, et notamment l’absence d’objectifs, de résultats, et d’indicateurs précis n’ont pas facilité le travail d’évaluation, et notamment la mesure de l’efficacité. Tous les projets conceptualisés manquent d’indicateurs bien définis qui les rendent mesurables (soit les projets n’ont aucun indicateur, soit les projets ont des indicateurs mesurant uniquement la mise en œuvre des activités, ex. : « les camionnettes sont affectées, les chauffeurs sont formés »). Les évaluateurs ont donc souvent dû se contenter de vérifier dans quelle mesure les activités prévues ont été exécutées. Des éléments de nature ‘anecdotique’ ont toutefois permis de juger de l’efficacité de certaines activités, et non seulement d’attester de leur bonne exécution. L’évaluation a également porté sur la mise en place et le fonctionnement des structures du programme, et plus généralement, a tenté de déterminer si l’ensemble des actions entreprises a permis de poser les bases de la phase II, dans l’esprit du MdE.

Concernant le Fonds de Formation (FdF), il semble important de préciser qu’une évaluation distincte a été menée avant le commencement de la deuxième phase de du programme.6 Cette évaluation visait l’optimisation du fonctionnement du FdF et portait davantage sur le processus de mise en œuvre des formations que sur les résultats des formations dispensées. Dans le cadre du présent rapport, une évaluation sommaire du transfert des acquis a donc été entreprise pour tenter de mesurer l’impact des actions de formation. Elle a toutefois été limitée puisque les évaluateurs n’ont pas pu facilement rencontrer les bénéficiaires. Par ailleurs, le Fonds de formation ayant financé un très grand nombre d’activités7, il a été décidé conjointement avec la direction du programme DSS de sélectionner et d’analyser quelques formations seulement, notamment la formation des armuriers et la formation en alphabétisation pour le volet MSP-PNB, les formations informatique, de mécaniciens ou de chauffeurs pour le MDNAC.

Enfin, il semble important de préciser que l’évaluation ne porte pas sur le projet « Appui à la sécurisation des ALPC » exécuté par l’Organisation Non-Gouvernemental Mine Advisory Group (MAG), ni sur les projets délégués à la Coopération Technique Belge (CTB). De même, l’équipe d’évaluation n’avait pas été mandatée pour examiner les aspects budgétaires et financiers du programme.

Le présent rapport est structuré en quatre parties principales : 1. observations sur les structures et processus du programme (section 4, p 18), 2. observations sur les activités et les résultats du volet MSP (section 5, p. 31) 3. observations sur les activités et les résultats du volet MDNAC/FDN (section 6, p 44), et 4. observations sur les activités et les résultats du volet ‘Gouvernance’ (section 7, p 57). Cette structure et la volonté de favoriser la compréhension d’une éventuelle lecture partielle du rapport (une section) explique la répétition de certains constats que le lecteur attentif excusera. Une courte conclusion clôture le rapport et les recommandations sont présentées dans un tableau de synthèse qui ouvre le rapport.

5 Suivant la proposition de la direction de programme, le plan d’action de la phase II n’a été partagé avec les évaluateurs qu’en fin de visite, afin de ne pas influencer les constats et les conclusions formulées à propos de la phase I.6 Fabien Nsengimana, Rapport d’Evaluation du Fonds de Formation, décembre 20117 Voir « Situation projets Fonds de Formation », 1 février 2012

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4 Contexte et stratégie du programme

En guise d’introduction, il semble important de rappeler un certain nombre de caractéristiques du Programme de Développement du Secteur de la Sécurité (DSS) qui seront mises en perspective dans le présent rapport.

Le caractère innovant du programme découle notamment de son format qui se veut souple et évolutif afin de garantir une adaptation à un contexte mouvant. Cette capacité d’adaptation des résultats et de l’approche est supposée servir tant des fins politiques qu’opérationnelles. Elle explique notamment le caractère assez vague des résultats initialement formulés dans le mémorandum d’entente (MdE) ainsi que la souplesse des procédures budgétaires.

Le MdE signé par les partenaires burundais et néerlandais au terme d’une négociation de plusieurs mois établit clairement que les objectifs du programme sont:

1. L’amélioration de la capacité institutionnelle du secteur de la sécurité à assurer la sécurité.

2. Une meilleure protection des citoyens burundais.

Ces objectifs très largement formulés ne sont pas déclinés dans un cadre logique et ne sont pas associés à des indicateurs. Ils sont complétés par une liste d’activités classées en trois thématiques (« Forces de Défense Nationales-FDN », « Police Nationale du Burundi-PNB », et « thèmes transversaux », définissant des activités liées à la gouvernance), et par une annexe intitulée ‘éléments d’un dialogue politique’, qui rappelle le rôle des corps de sécurité dans la protection des citoyens et les principes de bonne gouvernance, d’intégrité et de respect du droit international auxquels ils sont tenus.

Chacun des partenaires apporte une contribution substantielle au programme, démontrant concrètement son engagement. Celle des partenaires néerlandais est principalement budgétaire et technique (ressources humaines) tandis que celle des partenaires burundais est en personnel, en infrastructures.

Une autre caractéristique innovante du programme est sa durée de huit ans (2009-2017), répartie en quatre périodes de deux ans, qui offrent chacune une occasion d’adaptation des résultats au contexte et à ses contraintes (‘un engagement à long terme – des résultats à moyen terme’).

Le programme recourt à une combinaison d’opérateurs publics (néerlandais et burundais) et privés pour sa mise en œuvre. Les opérateurs publics interviennent dans une approche intergouvernementale, impliquant plusieurs ministères et leurs représentants politiques et techniques (affaires étrangères, défense, intérieur/sécurité publique), tant du côté des Pays-Bas que du Burundi. La direction du programme et certaines autres fonctions - la gestion de l’Unité de Gestion (UdG) Gouvernance - sont assurées par des experts indépendants directement recrutés par les Pays-Bas. Un agent contractuel externe gère les aspects financiers et administratifs pour garantir la bonne utilisation des fonds et l’application des bonnes pratiques en matière de procédures d’achat de biens et de services. Bien qu’ayant finalement évolué au cours de la première phase, cette configuration n’avait pas été conçue avec la même flexibilité que celle donnée aux résultats du programme.

Pour terminer cette description, il est utile de rappeler que la phase I du programme visait notamment à démontrer la crédibilité des Pays-Bas, à établir la confiance entre les partenaires en exécutant la liste d’activités annexées au MdE, et à poser les bases d’une 2ième phase plus stratégique et plus approfondie. Le contenu de cette

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liste a été déterminé par plusieurs facteurs parmi lesquels : la poursuite des actions engagées à travers d’autres programmes (notamment ceux soutenus à travers du Fonds de Consolidation de la Paix des Nations Unies), le respect d’engagements pris vis-à-vis du Burundi par des mandataires publics des Pays-Bas, et bien entendu, la réponse à des besoins formulés par les hauts responsables burundais de la police et de l’armée. Bien que la finalisation de la liste ait été précédée par une mission technique d’identification menée par des experts des ministères partenaires aux Pays-Bas, il n’apparaît pas que cette mission ait réellement cherché à identifier, même sommairement, les besoins en sécurité de la population.8

Enfin, il semble utile de préciser que l’ensemble des activités conjointement choisies par les deux gouvernements devaient être réalisées entre 2009 et 20109, même si le calendrier d’exécution du mémorandum était prudemment qualifié « d’indicatif » et a été réadapté. Le début de l’année 2012 est considéré comme le jalon marquant officiellement le terme de la phase I. Cette précision semble importante, en vue de la détermination du degré de réalisation des activités définies dans « ce programme initial » au moment de l’évaluation. Ce glissement temporel, fruit d’un pragmatisme des plus louables, a permis en particulier de procéder à des réajustements nombreux des activités du programme. Certaines ont ainsi été enrichies dans leur substance, diversifiées dans leur champ d’action, voire totalement réaménagées. Ce laps de temps complémentaire a notamment permis de renforcer l’application des principes du Développement du Secteur de la Sécurité au programme.

5 Observations sur les structures et les processus du programme

Le MdE définissait de manière assez détaillée les structures de gestion du programme. Cette approche ‘figée’ s’est rapidement révélée contradictoire avec l’esprit souple et évolutif du programme. Les circonstances ont toutefois imposé une forte évolution des structures et processus au cours de la phase I. La présente section du rapport décrit cette évolution à travers trois étapes de la vie du programme : les défis relevés rapidement, les défis relevés au cours de la première phase, et les défis qui restent à relever. Les critères de pertinence, de durabilité, d’efficacité, d’efficience et de cohérence sont envisagés à chacune de ces étapes.

5.1 Des défis relevés rapidement

Un certain nombre de défis, tenant notamment à la nécessité de démarrer rapidement les activités et à poser les bases de l’appropriation, ont été relevés dès le début du programme.

Le démarrage rapide des activités prévues dans le MdE était une condition importante pour assurer la crédibilité du partenaire néerlandais. La présence au Burundi d’un représentant du ministère de la défense des Pays-Bas ayant une expérience de travail et un réseau de contacts bien établi au MDNAC et à l’Etat Major Général (EMG) a facilité la connaissance du contexte, des acteurs, et l’identification des personnels burundais déjà expérimentés dans la gestion de programmes similaires au sein du MDNAC.

8 « Towards a Memorandum of Understanding on Security Sector Development Cooperation between Burundi and the Netherlands”, Mission Report, The Hague, 5 November 2008.9 Le MdE a été signé en avril 2009.

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Outre la disponibilité des fonds par les Pays-Bas10, l’élément le plus déterminant dans le démarrage des activités a été la mise en place rapide des UdG au sein du Ministère de la Sécurité Publique (MSP) et du MDNAC11 et la mobilisation des intrants burundais12. Ces structures ‘parallèles’ ont été établies afin de pallier les faibles capacités de gestion de programme du MSP et du MDNAC au début du programme.

La mise en place d’un système de primes, complété plus tard par un mécanisme de bonus, a très probablement contribué à renforcer l’efficacité du personnel burundais attaché au programme13. Bien que cette approche pose des problèmes de durabilité, qui seront abordés plus loin dans cette section14, elle reflète l’environnement dans lequel le programme a démarré. La pratique d’un système de primes payées par les partenaires internationaux est quasi systématique dans des programmes similaires au Burundi et les montants importants alloués par certains, tels que les Nations Unies (entre autres dans les projets appuyés par le Peace Building Fund), ont créé des précédents difficiles à contourner.

D’autres éléments tels que le renforcement des capacités de planification et de gestion de projet du personnel des UdG, ou la définition de procédures de fonctionnement ad hoc des UdG (notamment par l’utilisation de fiches de projet standardisées), ont également facilité la structuration du travail et la capacité de mise en œuvre.

Un des défis les plus remarquables relevé dès le démarrage du programme est qu’il a su poser les bases de l’appropriation avec les partenaires étatiques burundais. L’ensemble du personnel national des UdG est issu des ministères et des corps de sécurité partenaires (PNB et FDN) et continue d’occuper des fonctions publiques en rapport avec celles exercées dans le programme. Cette stratégie initiale, bien que considérée comme risquée dans un premier temps, a maintenant démontré ses mérites15. Tous les personnels des UdG occupent donc une double fonction, au sein de leurs services et au sein de l’UdG.

La responsabilisation dans les UdG MSP et Ministère de la Défense Nationale et des Anciens Combattants (MDNAC) de ‘coordonnateurs nationaux’ assurant les liens fonctionnels avec les ministères, mais aussi responsables de la mobilisation des intrants burundais contribue également à l’appropriation du programme. Leur position élevée dans la chaîne hiérarchique et leur dévouement pour le programme sont des

10 On notera toutefois que les évaluateurs ont été informés qu’un membre du staff international a dû endosser des responsabilités personnelles pour avancer les fonds nécessaires au démarrage rapide des activités. Cette situation anormale était due au manque d’adéquation entre la volonté des Pays-Bas de commencer rapidement et la rapidité des procédures de décaissement en début de programme. Entretiens Bujumbura, 15-29 février 2012. 11 La mise en fonctionnement des UdG et l’élaboration des propositions des projets a commencé avant la signature du MdE.12 Le terme ‘intrant’ est couramment utilisé par les équipes et partenaires du programme DSS. Il désigne les ressources humaines et logistiques mobilisées par les partenaires burundais pour contribuer à la mise en oeuvre du programme.13 D’après plusieurs interlocuteurs de l’équipe d’évaluation, tant nationaux qu’internationaux, le non paiement de primes n’aurait pas permis la mobilisation des personnels les plus expérimentés et le démarrage rapide des projets. Entretiens, Bujumbura, 15-29 février 2012.14 Cf. 1.1.4 Renforcer la durabilité et l’appropriation 15 On aurait pu craindre une moins bonne performance, et surtout une moins grande disponibilité de ces personnels, soit pour le programme DSS, soit pour leurs fonctions habituelles. Interrogés à ce sujet, aucun des responsables hiérarchiques n’a fait part aux évaluateurs d’une moins bonne performance, ni même d’une moindre disponibilité, de leurs collaborateurs. Entretiens, Bujumbura, 15-29 février 2012.

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facteurs déterminants de l’implication concrète des partenaires institutionnels burundais.

5.2 Des défis critiques relevés au cours de la première phase ou en voie d’être relevés

La présente section décrit des faiblesses structurelles et fondamentales qui ont eu un impact sur la mise en œuvre du programme, lesquelles ont été en grande partie résolues au cours de la phase I. Elles touchent principalement à la direction stratégique, à l’efficacité du dialogue politique et au rôle de l’agent externe dans la mise en œuvre.

On se souviendra tout d’abord que pendant la première phase, le programme DSS n’a pas formulé de chaines de résultats ni de stratégie globale. Dans ces conditions, la capacité à donner une direction stratégique cohérente et à faire marcher les différentes structures du programme dans la même direction semblait fondamentale. Force est cependant de constater que le modus operandi initial n’a pas répondu à cette condition.

La faiblesse de la direction stratégique du programme (à distinguer de la stratégie) pendant la première partie de la phase I s’explique principalement par l’absence d’une direction de programme au Burundi et par le mauvais fonctionnement des comités prévus dans le MdE (Comité Politique et Comité Technique De Suivi - CTDS). Ces deux aspects sont successivement abordés dans les paragraphes qui suivent.

L’absence initiale de direction de programme basée au Burundi et le choix d’en assurer la coordination depuis La Haye, a eu des conséquences importantes telles que la faiblesse de la vision commune entre les composantes, le manque de cohérence entre les composantes dans l’approche stratégique et la planification, la faible attention accordée au volet gouvernance et l’absence d’arbitrage en cas de conflit. Ce choix stratégique semblait en partie reposer sur le postulat que l’agent contractuel externe serait en mesure de garantir la cohérence opérationnelle en uniformisant les procédures de gestion et que le bureau de l’ambassade garantirait la cohérence politique. Ni l’un ni l’autre n’ont été à même de remplir ce rôle pendant la première année de la Phase I.

Le transfert de responsabilité de La Haye à Bujumbura, concrétisé par le recrutement d’un directeur de programme basé au Burundi et ayant une responsabilité sur l’ensemble des composantes, a non seulement permis d’assurer la cohérence entre les différents volets du programme, mais aussi entre la stratégie, la gestion opérationnelle et l’action politique des Pays-Bas dans le secteur de la sécurité.

L’initiative de la direction de restructurer la réunion des cadres du programme, en excluant de cette réunion les questions administratives et financières, a également contribué à stimuler la dynamique de réflexion stratégique au sein du programme.

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Avant de se pencher sur le fonctionnement des comités au cours de la première phase du programme, on rappellera que selon le MdE, le comité politique (CP) est supposé mener ‘un dialogue politique sur ce programme, en incluant la supervision et l’évaluation générale des activités’ tandis que le Comité Technique de Suivi (CTDS) ‘a pour tâche de superviser les aspects techniques liés à la mise en œuvre des projets. Il approuve les programmes de travail, assure le suivi des progrès, discute des stratégies et des budgets et joue le rôle d’intermédiaire auprès des autres donateurs et des forums consacrés au développement au Burundi’.

La capacité limitée du CP à devenir un forum efficace de dialogue sur les questions politiques du programme est liée à sa composition de haut niveau (des ministres) et au manque de disponibilité de ses membres. Malgré des réunions régulières, le CTDS n’a pas été en mesure d’assurer le relais du CP et de prendre des décisions politico-stratégiques engageant les institutions burundaises. Cette défaillance est principalement due à l’absence de mandat clair des membres du CTDS, au manque de communication avec les ministères qu’ils représentaient et dans une certaine mesure au manque d’implication ou d’intérêt de certains membres du CTDS. Elle reflète également la très grande centralisation des décisions au niveau du ministre et de son chef de cabinet/secrétaire permanent. En pratique, les décisions stratégiques relatives au programme ont donc été prises à travers un canal direct entre les ministères et les UdG, représentées par leurs coordonnateurs nationaux et leurs gestionnaires.

La lecture des comptes rendus des réunions du CTDS et les entretiens menés au cours de l’évaluation laisse apparaître que le CTDS a joué le rôle de chambre d’entérinement de projets, le plus souvent déjà approuvés par les ministres, sans même y apporter une dimension de coordination interministérielle. Le CTDS n’a par

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ailleurs pas rempli son rôle de suivi de l’exécution du programme et ne semble pas s’être doté des moyens nécessaires pour assurer cette fonction16. Afin de pallier ces carences, les partenaires burundais et néerlandais viennent de s’entendre pour remplacer le CTDS par un comité de pilotage où siègeront notamment les SP du MSP et du MDNAC ainsi que le DG PNB, son collègue DG PES (Planification et Etudes Stratégiques), le chef d’état-major-adjoint des FDN et le DG Approvisionnement et Gestion (AG) du MDNAC. Les décisions stratégiques verticales seront toujours définies entre l’UdG et les ministères mais ce comité devrait favoriser la coordination stratégique sur les questions transversales caractéristiques du DSS, notamment celles relatives à la gouvernance. Le nouveau comité n’était pas encore mis en place au moment de la mission d’évaluation.

La faiblesse du dialogue politique est un autre défi auquel les gestionnaires du programme ont dû faire face. Les causes doivent en être recherchées tant dans le fonctionnement défaillant des comités que dans les faibles capacités du bureau de l’ambassade des Pays-Bas au début de la phase I.

Le renforcement du bureau de l’ambassade et plus spécifiquement l’affectation prioritaire d’une diplomate en cours de programme ont contribué à ces changements. Mais c’est surtout le tandem formé entre la direction du programme et le bureau de l’ambassade qui a consolidé la dimension politique du programme, en renforçant les liens entre les niveaux politiques et techniques, par une approche où les questions politiques sensibles abordées par l’ambassade sont relayées par une ‘offre’ d’appui technique du programme. D’autres facteurs comme l’identification de points d’entrée

16 Le mauvais fonctionnement de ces entités explique en partie les décisions unilatérales prises par les Pays-Bas, telles que le recrutement du directeur de programme. Plusieurs interlocuteurs burundais ont fait part aux évaluateurs de leur mécontentement concernant ces décisions. Entretiens, Bujumbura, 15-29 février 2012.

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techniques aux questions politiques (ex. : loi organique, revue défense), l’implication des acteurs de la gouvernance externe (ex. : Parlement), ou encore le renforcement de la coordination avec les autres acteurs internationaux du secteur, ont également contribué au renforcement du dialogue politique. La plateforme mise en place pour favoriser la coordination avec les autres partenaires bilatéraux, le ‘comité des ambassadeurs’17, est d’ailleurs devenue un forum dont la portée va au delà des objectifs du programme appuyé par les Pays-Bas.

Enfin, le plus grand obstacle auquel le programme a dû faire face au cours de la phase I est lié aux problèmes rencontrés avec l’agent contractuel externe, Price Watherhouse Coopers (PWC), qui ont considérablement pesé sur la capacité de mise en œuvre. Tous les interlocuteurs rencontrés par l’équipe d’évaluation s’accordent à dire que PWC n’a pas été en mesure de remplir de manière satisfaisante les aspects premiers de son mandat, à savoir l’organisation efficace des procédures d’achat de biens et de services et l’information régulière sur les états de dépenses18.

Les causes de ces difficultés semblent avoir été largement identifiées. La première tient au manque de transparence et de ‘redevabilité’ de ce que certains ont appelé la ‘nébuleuse PWC’19. Les contrats en cascade entre plusieurs sociétés aux personnalités distinctes et les responsabilités dispersées entre les représentants de PWC au Pays-Bas, en Grande Bretagne, au Kenya, au Burundi et même aux Etats-Unis (où était basé le ‘in country director’ du programme) ont dispersé et ralenti les processus de décisions, tout en ne permettant pas aux gestionnaires opérationnels du programme au Burundi de donner des instructions directes à PWC.

La deuxième cause, peut-être structurelle et qui explique en partie la complexité du montage contractuel mis en place, est à rechercher dans la manière dont PWC a voulu gérer les risques. Le manque de flexibilité dans le contrôle qualité et les procédures imposées tant aux UdG qu’aux partenaires burundais étaient inadaptées à l’environnement fragile et aux contraintes du programme et ne semblaient pas s’aligner avec les procédures nationales burundaises. On reconnaîtra toutefois que les exigences de PWC ont sans aucun doute contribué à renforcer les capacités de gestion de projet du personnel des UdG, mais qu’un équilibre plus réaliste entre les garanties de bonne gestion et les risques inhérents à ce type de programme aurait dû être recherché.

L’ambiguïté du mandat initialement confié à PWC mérite également d’être relevée. Alors que le MdE prévoyait un soutien administratif et technique20, notamment en vue de garantir le bon usage des fonds, le mandat de PWC a été élargi par les Pays-Bas au « contrôle qualité », et prévoyait en outre une contribution à la prise en compte des principes du DSS dans le programme. Le rôle que le personnel de PWC au Burundi a voulu jouer comme ‘garant’ de l’approche DSS, sans toutefois pouvoir justifier d’une expérience suffisante de mise en œuvre de programmes similaires

17 Ce comité rassemble les représentants diplomatiques des Pays-Bas, de la France, de l’Allemagne et de la Belgique.18 Le gestionnaire d’une UdG a déclaré avoir reçu le premier état complet des dépenses en juillet 2011, soit quelques mois avant la fin de la phase I. Entretiens, Bujumbura, 15-29 février 2012.19 Entretiens, Bujumbura, 15-29 février 2012.20 Il était en outre chargé des secrétariats du comité technique et de l’unité de gestion du programme ; MdE, point 7.

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dans des environnements aussi complexes que le Burundi, n’a pas facilité les relations avec les équipes des UdG.

Les conséquences de ces dysfonctionnements ont été importantes pour le programme, tant par le retard qu’elles ont causé dans l’exécution des projets, que par les tensions qu’elles ont engendrées et qui ont largement mobilisé l’énergie des équipes du programme et de l’ambassade. On peut supposer que la présence d’une direction de programme ou d’un organe capable de gérer les tensions et de trancher les conflits dès le début du programme aurait permis d’éviter, ou à tout le moins de mieux gérer ces problèmes.

Les tensions étaient devenues telles qu’elles ont finalement abouti à une redéfinition du cahier des charges de l’agent externe et à un nouvel appel d’offre dans des conditions plus conformes à l’environnement du programme, telles que la concentration des activités de gestion du programme au Burundi ou l’utilisation du français comme langue de travail unique. Suite à une procédure d’appel d’offre, c’est la GIZ qui exerce depuis peu ces responsabilités. De nouvelles procédures, plus adaptées aux besoins du programme ont été définies dans le cadre d’un processus participatif impliquant toutes les parties concernées (UdG, Bureau de l’Ambassade, GIZ et Direction du Programme), et compilées dans un manuel21 qui est modifiable et améliorable sur la simple demande d’une des parties.

En relevant ces défis, le programme DSS a réussi à poser les bases de son développement futur et a démontré la pertinence de l’approche stratégique initiale : la confiance entre les partenaires est établie, une structure de mise en œuvre est fonctionnelle, et les objectifs et activités de la phase II, telles que la revue de la défense, s’inscrivent dans une approche conforme aux principes du DSS.

5.3 Des défis à relever

Les défis à relever touchent principalement au renforcement de la durabilité et de l’appropriation mais aussi à la cohérence des structures, à la communication, et à la capacité d’évaluation.

5.3.1 Renforcer la durabilité et l’appropriation

Le renforcement des capacités de planification et de gestion de projets est un des besoins les plus fondamentaux des corps de sécurité et de leurs ministères de tutelle. Le programme DSS a déjà consacré de nombreux efforts à renforcer ce type de capacité au sein des UdG.

Un des principaux défis que le programme doit maintenant relever est celui de la pérennisation des compétences acquises au sein des UdG et de leur transfert vers les institutions burundaises. Les gestionnaires du programme sont tout à fait conscients que cet enjeu est fondamental pour la réussite du programme et qu’il doit être au centre des attentions au cours de la phase II.

Même si les bases de ce processus ont déjà été posées, notamment par le recours à des personnels de la PNB et des FDN, et par la responsabilisation des coordonnateurs nationaux, les UdG ne sont pas encore intégrées aux structures des ministères, de la police ou de l’armée. Les liens et les échanges existent mais se limitent le plus souvent à une information régulière ou à une implication des directions compétentes dans le cadre de la formulation des projets.

21 Manuel de procédure GiZ

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Il est donc recommandé qu’une stratégie d’intégration soit définie et planifiée dans le cadre d’un processus participatif auquel il faudra associer tant le personnel des UdG, que les hiérarchies et les services de planification des ministères, de la PNB et de l’EMG. Cette stratégie devrait s’articuler autour des plusieurs axes, internes et externes.

En externe, la stratégie d’appropriation devra viser le transfert progressif des UdG au sein des ministères. Il s’agira, bien entendu, d’identifier les structures et les modalités d’absorption des UdG. Même si plusieurs hypothèses sont déjà envisagées, certains obstacles structurels, tels que la division des responsabilités (entre le MSP et la PNB, devront être résolus pour poser les bases de l’intégration.

Ce transfert doit aussi être précédé par un renforcement progressif des capacités institutionnelles des structures d’accueil. Ce travail devrait notamment consister à compiler et transmettre le savoir-faire et les outils (le ‘manuel’ du programme). Il devrait aussi viser à renforcer les capacités individuelles du personnel de ces structures (notamment de la hiérarchie) dans le domaine de la planification. Une attention spécifique devrait être apportée au transfert et au renforcement des capacités de gestion financière et budgétaire, qui jusqu’à présent ont été principalement exercées par un agent externe et non par le personnel des UdG. En sa qualité d’agent contractuel en charge de ces aspects, la GiZ pourrait être appelée à jouer ce rôle.

En interne, il faudra poursuivre le renforcement des capacités individuelles du personnel des UdG. Sous réserve qu’il soit planifié et contrôlé, le turn-over régulier du personnel des UdG, a le mérite d’augmenter le nombre de personnes familiarisées aux techniques de planification et de gestion de projet. La pratique de rotation des cadres du MDNAC a d’ailleurs inspiré l’UdG MSP qui devrait bientôt adopter un système similaire. Par contre, le turn-over erratique, qui s’est le plus souvent concrétisé par l’envoi de personnels du programme en mission au Sud-Soudan (PNB) ou en Somalie (MDANC), a posé des problèmes importants d’efficacité et de continuité du travail. Sans contester la liberté du partenaire burundais, et même la pertinence, de procéder à des affectations au sein des missions de maintien de la paix, ou à d’autres fonctions, il est recommandé de mieux les planifier et de favoriser une plus grande concertation avec le partenaire néerlandais.

La responsabilisation des cadres burundais comme gestionnaires du programme a déjà montré ses mérites et doit aussi être poursuivie. Ce travail déjà bien avancé au sein de l’UdG MDNAC (le gestionnaire de l’UdG est un officier supérieur burundais), est en cours au sein de l’UdG MSP, et même de la direction de programme22. Le rythme de ce transfert de responsabilité doit toutefois être adapté au temps nécessaire à la bonne préparation des cadres et aux risques encourus par ceux qui les exercent23.

La stratégie d’intégration devra également veiller à la préservation de la mémoire du programme, autre facteur déterminant de sa durabilité. Elle est actuellement peu structurée et les mesures suivantes pourraient être envisagées : (1) compiler les procédures et outils, en ce compris les termes de référence et les descriptions de

22 Au sein de l’UdG Gouvernance, toutes les responsabilités ont été confiées dès le début à des cadres burundais.23 Au moins un cadre burundais du programme et un membre international ont fait part aux évaluateurs des pressions, voire dans des cas plus rares, des menaces voilées sur des membres du personnel burundais exerçant des responsabilités décisionnelles dans le programme. Entretiens, Bujumbura, 15-29 février 2012.

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fonctions, en un ‘manuel des programmes’ (également facteur d’efficacité et de transparence mais qui doit rester évolutif), (2) organiser le classement, le partage, et la préservation de l’information, actuellement dispersée entre les différentes entités du programme (ambassade, direction de programme, UdG, agent contractuel externe), (3) dans la mesure du possible, planifier la rotation des principaux cadres afin d’éviter des départs simultanés et prendre en compte les temps nécessaire aux passations de consignes (favoriser les ‘overlaps’).

Enfin, il sera nécessaire de favoriser l’intégration du personnel des UdG au sein des services en trouvant une solution raisonnable à la question des avantages dont ils bénéficient dans le cadre du programme, à savoir les primes et bonus.

Cette réflexion doit tenir compte des tensions entre le maintien de la ‘flexibilité’ et la ‘structuration’ du statut du personnel. L’affrontement de ces deux logiques est illustré par le tableau qui suit.

Flexibilité StructurationConséquencespositives

Durabilité - Intégration plus facile Efficacité - Certitudes du personnel, motivation

Conséquencesnégatives

Incertitudes du personnel, instabilité, risques de démotivation, …

Rigidité, isolement et intégration plus difficile

Modalités Pas de statut spécial (pas de primes, pas de contrats)

Un statut spécial et garanti (des primes et des contrats)

Plutôt que le choix d’une logique ou d’une autre, il semble plus opportun de trouver un équilibre entre les impératifs de durabilité et la recherche d’efficacité. Au delà de la question des avantages accordés au personnel du programme, les décisions à ce sujet doivent être intégrées à une réflexion plus large sur la gestion et le statut des personnes attachées au programme, en renforçant la transparence et l’objectivité des procédures.

Cette approche pourrait se concrétiser par un appui à la définition par les ministères de procédures de gestion des ressources humaines transparentes et objectives, telles que : profils de compétence et critères de sélection du personnel attaché aux UdG, objectifs et indicateurs de performance, durée de l’engagement et plan de carrière à moyen terme, politique de primes et de bonus24.

C’est donc dans un cadre élargi et sur ces mêmes bases que la question des primes et bonus doit être abordée. A l’heure actuelle, les membres du personnel national des UdG bénéficient chaque mois, en plus de leurs salaires de fonctionnaires, d’une prime de 350 USD et d’un bonus à la performance d’un montant maximum de 350 USD25. L’octroi des bonus est lié à un système ad hoc d’évaluation des performances, qui bien que comportant des indicateurs, n’est pas basé sur l’atteinte d’objectifs de performance26. Dans son état actuel, ce système ne permet donc pas de stimuler les performances, ni de sanctionner le manque d’engagement. Le volume de ces avantages en comparaison des salaires de la fonction publique pose

24 Ce travail pourrait compléter le manuel de gestion des RH de la PNB appuyé par la CTB.25 « Remuneratie Burundese medewerkers van de UdG ihkv de SSD-MoU projectimplementatie”, note interne remise aux évaluateurs.26 « Critères et système d’évaluation des officiers burundais des Unités de Gestion », note remise aux évaluateurs, approuvée par le CTDS le 29 décembre 2010.

28

également question27. La question récemment et légitimement posée par la direction du programme et le bureau de l’ambassade sur l’avenir de ce système, mais aussi la volonté affichée de le réglementer plus strictement28, ont suscité de vives craintes au sein du personnel bénéficiaire. Les premiers interrogeaient la capacité de l’Etat burundais à assumer cette charge29 alors que les seconds considéraient vraisemblablement ces avantages comme une forme de rémunération pour le travail supplémentaire accompli dans le cadre du programme.

La réflexion sur la ‘normalisation’ de ces avantages devrait donc être basée sur un état des lieux objectif, impliquer les ministères concernés (y compris le budget et la fonction publique), et associer l’ensemble des partenaires internationaux qui appuient des programmes de ce type. Entretemps, il semble irréaliste de mettre fin à ce système, du moins avec les personnes qui sont actuellement en poste30. En revanche, à court terme, il apparaît tout à fait possible de renforcer l’objectivité du système des bonus et d’en faire un outil plus efficace de promotion des performances.

Les leçons de la phase I doivent également être tirées concernant la sélection, les responsabilités et l’organisation du personnel international du programme. Il semble tout d’abord important de souligner que la présence du staff international a été déterminante dans le renforcement des capacités et le transfert de compétences. Même si elle doit être graduellement réduite, son maintien à moyen terme se justifie, notamment pour protéger le staff national des UdG contre les pressions et interférences dont ils font l’objet (cf. supra).

Certains des problèmes rencontrés avec le personnel international trouvent leur source dans la ‘whole of governement approach’ qui a vu l’implication de trois ministères différents aux Pays-Bas. Plusieurs interlocuteurs, tant nationaux qu’internationaux, ont fait part de leurs interrogations sur la plus-value très limitée de certains conseillers stratégiques internationaux31. Le manque d’expérience en rapport avec la fonction, ou même de maîtrise du français, a notamment été relevé. Dans certains cas, l’efficience de cet apport en conseil a également été remise en cause par les partenaires burundais32. Ces problèmes expliquent sans doute le non-renouvellement de ce poste auprès du MSP. Ils illustrent la difficulté pour les ministères concernés aux Pays-Bas d’identifier des ressources nationales ayant les qualités requises au sein de la fonction publique (notamment la maîtrise du français) et de les détacher pour une période suffisamment longue.

Même si les personnels internationaux travaillant actuellement au sein des UdG et auprès du MDNAC remplissent bien leurs fonctions, il sera fondamental que leurs successeurs attestent des compétences requises pour les remplacer. A défaut de

27 Bien que les évaluateurs n’aient pas pu obtenir des informations officielles sur les échelles de salaire, il semble avéré que le total cumulé de la prime et du bonus représentent plus du double du salaire de base de la plupart des personnes travaillant au sein du programme.28 Par exemple, en ne payant pas de bonus en cas d’absence pour cause de maladie puisqu’il n’y a pas eu de ‘performance’ pendant cette période.29 Un représentant du ministère des finances a fait part aux évaluateurs de ses doutes sur la capacité de l’Etat à offrir de telles conditions à ses fonctionnaires, même dans six ans, au terme du programme.30 Des possibilités de changement progressif pourraient être envisagées pour les nouveaux personnels du programme. La période de transition et la création d’un système à deux vitesses risque toutefois de créer des tensions qui pourraient avoir un impact sur le programme.31 Entretiens, Bujumbura, 15-29 février 2012 ; ce point a également été formellement indiqué dans le support de présentation des activités de l’UdG MSP aux évaluateurs le 16 février 2012.32 Le cout d’un des conseillers attaché au MSP pour une période de deux ans a été jugé ‘disproportionné’. Entretiens, Bujumbura, 15-29 février 2012.

29

trouver les bons candidats, les ministères concernés devraient favoriser le recrutement d’experts n’appartenant pas à la fonction publique néerlandaise, quitte à les faire assister par de plus jeunes fonctionnaires néerlandais en vue de leur formation.

Un autre problème lié à l’implication de trois ministères différents aux Pays-Bas pourrait découler du manque de clarté du lien hiérarchique entre les conseillers détachés par le ministère de la défense des Pays-Bas au sein du programme d’une part et la direction du programme et le bureau de l’ambassade d’autre part. Même si la qualité des relations entre les titulaires de poste actuels ne pose pas de problème, la définition d’une ligne hiérarchique claire sous la direction de programme permettrait d’anticiper d’éventuels problèmes de coordination.

Enfin, comme déjà souligné, une grande partie de la réussite du programme peut être attribuée à la synergie entre les niveaux politiques et techniques, concrétisée par le tandem entre la direction du programme et le bureau de l’ambassade. Il importe donc de souligner qu’une grande partie du succès du programme reposera sur les compétences, la personnalité et l’excellente dynamique de la ‘direction bicéphale’ du programme (direction du programme et diplomate de l’ambassade). La sélection de leurs remplaçants et la bonne délimitation de leurs responsabilités respectives, seront fondamentales ; mais c’est surtout la qualité de la relation qui sera déterminante au bon fonctionnement de ce tandem indispensable à la réussite du programme.

5.3.2 Les défis de cohérence des structures

La cohérence et les liens et synergies, peuvent être analysés à plusieurs niveaux :

Niveau interne (entre les composantes du programme) : Les participations croisées à des activités des UdG (ateliers, formations) se sont développées à la fin de la phase I. La réorganisation de la réunion hebdomadaire des cadres du programme et d’autres activités collectives, telles que la planification de la phase II, ont renforcé la cohérence entre les UdG. Des progrès semblent toutefois encore possibles en vue de renforcer les synergies, les réflexions stratégiques communes et l’efficience. On citera notamment : une amélioration du partage d’information33,la participation à des tables rondes communes sur le genre, la poursuite des efforts pour renforcer la ‘vision collective’ des enjeux et des objectifs, notamment du volet Gouvernance du programme, et de manière corollaire, le renforcement de l’intégration de la Gouvernance dans les actions des UdG MSP et MDNAC. A titre d’exemple, l’UdG Gouvernance devrait être activement associée à la stratégie et aux activités d’appui à la justice militaire et à la discipline interne.

Niveau externe (avec les partenaires internationaux actifs dans le secteur) : Comme décrit plus haut dans ce rapport, la phase I du programme a vu la mise en place d’un mécanisme de coordination efficace avec les autres partenaires internationaux au niveau politique. Par contre, les liens avec d’autres programmes pourraient être améliorés au niveau des projets (niveau technique et opérationnel). Ils pourraient être approfondis avec le programme de la CTB (notamment dans les communes pilotes où le concept de police de proximité sera développé), mais aussi avec d’autres programmes comme le programme d’appui à la justice de la CTB (par exemple sur le rôle de la police dans la chaîne pénale) ou celui d’appui à la

33 A titre d’exemple, au moment de l’évaluation, l’UdG MDNAC n’avait pas informé l’UdG ‘gouvernance’ de son intention de recourir à un expert externe pour renforcer les aspects ‘gouvernance’ de son plan d’action.

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bonne gouvernance de l’Union Européenne (Gutwara Neza). La responsabilité de coordination à ce niveau opérationnel devrait être plus clairement organisée et attribuée au sein des UdG. La coopération avec la GIZ en matière « Genre » fonctionne déjà bien et devrait être poursuivie et étendue à. la mise en œuvre du concept de police de proximité, sur lequel la GIZ travaille dans la province de Makamba.

Niveau externe (avec les institutions partenaires burundaises): voir sections du rapport sur les activités des UdG MSP, MDNAC et Gouvernance.

Le Fonds de Formation (FdF)

L’analyse de l’utilisation du FdF est détaillée dans les sections de ce rapport sur le MSP et le MDNAC. On insistera toutefois ici que les décisions relatives aux formations financées, prises par un ‘comité interministériel ad hoc’, ont largement échappé à la direction de programme et en partie aux UdG, qui n’avaient pas de contrôle sur ce comité. Les critères de choix des formations ne semblent pas avoir été définis de manière formelle, témoignant d’une certaine opacité dans la gestion du fonds. A l’avenir, il conviendra d’en remonter la gestion au niveau de direction de programme, -l’organe de coordination générale- et d’en préciser plus clairement les priorités d’application par rapport aux axes retenus pour 2012-2013.

5.3.3 La communication

Bien que la visibilité du programme soit partiellement assurée à travers ses activités, la communication vers le public est restée très limitée (quelques reportages à la télévision et des articles de presse), tant au Burundi qu’aux Pays-Bas. Il n’existe d’ailleurs pas de support de présentation du programme (dépliant, affiche, etc). Une politique et des actions structurées de communication externe permettraient non seulement de mieux informer les bénéficiaires et partenaires au Burundi, mais elle pourrait également contribuer à l’information des citoyens néerlandais et de leurs représentants. L’intérêt actuel de la communauté internationale pour le caractère novateur du programme34, pourrait également renforcer le soutien domestique dont le programme a besoin au Pays-Bas. Enfin, une politique d’information et de communication contribuerait à la transparence et à la `redevabilité` des autorités burundaises vis-à-vis de leurs citoyens. La stratégie de communication nécessitera des moyens spécifiques et les responsables de sa mise en œuvre devront être clairement identifiés. Elle devrait notamment envisager :

Une information publique et facilement accessible sur les objectifs, les activités et les résultats du programme (site internet, rapport public annuel sur les avancées du programme, dépliants, …)

Une information sur les engagements des parties prenantes (et notamment les engagements ‘politiques’ pris par les dirigeants burundais à la signature du MdE).

Une mise à disposition des outils développés par le programme (ex. : modules de formation)

Une participation active des responsables burundais des corps de sécurité, notamment par des interventions médiatisées (‘les chefs se montrent et s’engagent’ publiquement)

Une mise en œuvre par les institutions burundaises (MSP, MDNAC, Parlement) avec le soutien du programme.

34 Nicole Ball, « From quick wins to long-term profits? » International Network on Conflict and Fragility (18 March 2012)

31

5.3.4 La capacité d’évaluation

Enfin, il est manifeste que le programme s’est peu doté d’outils d’évaluation de l’efficacité au cours de la phase I. Un rapport d’évaluation externe a couvert l’année 2009 mais n’a pas pu aborder la question de l’efficacité des activités qui pour la plupart venaient de débuter. Il semble par ailleurs avoir été peu exploité par les équipes du programme35. Des rapports d’évaluation internes, rédigés avec l’appui d’un consultant local, ont facilité l’analyse du fonctionnement des UdG et du Fonds de Formation mais ne se sont pas penchés sur les résultats des activités36.

Des mesures ont été prises dans le cadre de la conception de la phase II pour pallier cette carence. Ces efforts portent notamment sur la définition d’indicateurs pour chaque projet, sur l’établissement d’études de base (‘base line survey’) et sur la clarification des responsabilités de suivi et évaluation. Ils doivent être poursuivis et pourraient être renforcés en définissant systématiquement des indicateurs liés à la qualité du service à la population (ou à l’amélioration de sa sécurité), ou à tout le moins à la performance des services de sécurité. Le système devrait également veiller à l’intégration d’indicateurs de ‘gouvernance’ pour chaque axe stratégique et pour chaque d’activité (la dimension ‘gouvernance’ pouvant à ce niveau se décliner en mesures pour garantir l’intégrité), et associer des acteurs externes, tels que les parlementaires, aux processus d’évaluations. Bien entendu, il est important de s’assurer que les informations rassemblées par les mécanismes de suivi et d’évaluation soient utilisées dans la prise des décisions.

35 Rapport évaluation externe, version finale, janvier 2011 (pas d’autres référence)36 Fabien, Nsengimana, “Rapport d’Evaluation du Programme DSS/FDN” (Janvier 2011)

32

6 Observations sur les activités et les résultats du volet MSP

6.1 Observation générales

La Police Nationale du Burundi (PNB) a été créée en 2004 suite à la mise en application de l’Accord d’Arusha. Le protocole III de l’Accord d’Arusha pour la paix et la réconciliation au Burundi préconise un grand changement touchant la professionnalisation des forces de sécurité, incluant la PNB. Avant 2005 la PNB était constituée de plusieurs corps de sécurité sous la tutelle des différents ministères, notamment le Ministère de l’Intérieur et de la Sécurité Publique, la Ministère de la Justice et Garde des Sceaux et le Ministère de la Défense Nationale. La nouvelle PNB intègre ces différents corps de sécurité, les ex-Forces Armées Burundaises (FAB) et les anciens partis et mouvements politiques armés.

Le Plan Stratégique 2007 – 2017 de la PNB définit la vision de la PNB « une police bien formée, moderne, professionnelle, républicaine et de proximité » sans toutefois se prononcer clairement sur les stratégies nécessaires pour mettre en œuvre cette vision. En 2011 la Lettre de Politique Générale du Ministère de la Sécurité Publique (MSP) sur la sécurité intégrale et intégrée pour le Burundi (2011-2015) a été validée. La lettre définit les lignes directrices et orientations du MSP et prévoit 12 axes prioritaires, entre autres, la réalisation de la police de proximité, la démilitarisation, et la communication. La lettre politique va être concrétisée par un plan stratégique qui est en cours d’élaboration.

Sur le plan législatif, 4 décrets présidentiels37 entre 2007 et 2011 détaillent l’organisation, les missions et fonctionnement du MSP et de la PNB. La PNB est sous l’autorité du Ministère de la Sécurité Publique qui comprend quatre Directions Générales (DG)38, une Inspection Générale et la Commission Nationale Permanente de Lutte contre la Prolifération des Armes Légères et de Petit Calibre.

La création des différentes directions générales par Décret Présidentiel 100/18 en 2009 a créé une situation où il existe plusieurs éléments parallèles de police nationale en uniforme sur lesquels le chef de la police nationale n’a aucune autorité. Cette situation pose un problème de constitutionalité puisque l’Article 187.9.a de la Constitution stipule que « Le Sénat approuve la nomination des chefs des corps de défense et de sécurité (CDS) ». De plus, la loi de 2004 qui a créé la PNB n’était pas

37 Décret (100/276) du 27/09/2007 portant Organisation, Missions, Fonctionnement de la Direction Générale de la Police Nationale ; Décret (100/321) du 20/11/2007 portant Organisation, Missions Fonctionnement de la Direction Générale de la Police Nationale ;Décret (100/18) du 17/02/2009 portant Missions et Organisation du Ministère de la Sécurité Publique; Décret (100/298) du 21/11/2011 portant Organisation du Ministère de la Sécurité Publique;38 Ces directions sont notamment la Direction Générale de l’Administration (DGAG), la Direction Générale de la Planification et des Etudes Stratégiques (DGPES), la Direction Générale de la Police Nationale, la Direction Générale de la Protection Civile (DGPC) et l’Inspection Générale de la Sécurité Publique (IGSP).

33

une loi organique votée au 2/3 du parlement comme demandé par la constitution.

Les changements fréquents de la structure du MSP ont abouti à une structure avec des responsabilités parallèles et des chevauchements entre différents services. Les cahiers des charges des différents services ne sont pas bien définis. La plupart des interlocuteurs ont fait référence à ce problème structurel. L’un d’entre eux a même mentionné que la police « était handicapée dans son travail » à cause des structures parallèles et faute d’un budget qu’elle puisse gérer indépendamment39. Par exemple on retrouve au sein du MSP actuellement 3 structures différentes chargées de la Gestion des Ressources Humaines.40 La même difficulté existe en matière de formation où 3 services différents sont responsables.41 Il est difficile d’identifier ce que chaque service fait exactement, un constat qui a été confirmé par la plupart des interlocuteurs. Il s’en suit une situation où le renforcement des capacités devient une mission très difficile parce que les structures parallèles créent des difficultés de planification, des blocages institutionnels et un gaspillage de ressources humaines, matérielles et financières.

Il est donc impératif d’élaborer un organigramme clair et précis identifiant les tâches et missions de chacun des services avant qu’on puisse renforcer effectivement les capacités institutionnelles. A défaut, on risquerait d’investir dans une structure, qui ne serait ni durable, ni efficace. L’adoption d’une loi organique qui définit bien les responsabilités du MSP est alors une condition préalable pour appuyer les reformes structurelles prévues par les politiques burundaises.

6.2 Efficacité

Le critère de l’efficacité mesure le degré d’atteinte des résultats42 directs (comparaison prévisions-réalisations). Les résultats peuvent être reconstitués par une chaine de résultats (voir le tableau ci-dessous).

Pendant la première phase le Programme DSS n’a pas formulé de chaines de résultats ni de stratégie globale. Au lieu de cela, l’UdG MSP s’est concentrée sur la mise en œuvre d’activités pour créer des « extrants »

39 Réf entretiens40 Le Manuel de Gestion des Ressources Humaines, Ministere de la Securite Publique, Octobre 2011 41 Voir la Direction de la Formation auprès de la DGPES, le Commissariat de la Formation auprès de la DGPNB et la Direction de l’Ecole Nationale de la Protection Civil auprès de la DGPC.42 Résultats : Le terme « résultats » utilisé dans le présent document englobe les produits, l’utilisation des produits ainsi que les résultats directs (réalisations) et indirects (impact) et les résultats fortement agrégés.

MSP

DGAG (police en uniforme)

DGPNB (Police en uniforme)

DG Protection Civile (police en

uniforme)

DGPES (Police en uniforme)

IGSP (Police en uniforme)

34

(outputs). Quelques mesures pour soutenir des réeformes structurelles et l’élaboration des politiques ont été mises en œuvre (par ex. manuel de procédure radio, manuel de gestion logistique, stratégie genre), mais leur mise en application vient juste de commencer. L’impact n’est pas encore tangible. . Le conseiller stratégique qui se trouvait au Cabinet du Ministre n’a pas pu jouer un rôle important pour faciliter la mise en place de mesures visant des reformes structurelles. Le soutien aux réformes structurelles a par conséquent été essentiellement apporté par les projets de la Coopération Technique Belge (CTB).

Ni l’identification systématique des besoins de l’institution bénéficiaire ni de la population comme bénéficiaire finale n’ont eu lieu au préalable pour préciser les objectifs à atteindre. Le contenu du MdE était perçu comme cadre fixe plutôt que base opérationnelle en évolution. On s’est contenté de regrouper les 14 activités prévues dans le MdE par souci d’opérationnalité dans 6 projets43 en faisant de petites adaptations (par exemple prise de décision d’installer des panneaux solaires au lieu d’acheter des groupes électrogènes). Dans le domaine genre par contre (où la formulation de l’activité dans le MdE était un peu floue), on a développé une stratégie plus globale avec l’établissement des points focaux genre, des formations et ateliers de sensibilisation, la campagne pour le recrutement, etc.

Tous les projets conceptualisés manquent d’indicateurs bien définis pour qu’ils soient mesurables (soit les projets n’ont aucun indicateur, soit les projets ont des indicateurs mesurant uniquement la mise en œuvre des activités « les camionnettes sont affectées, les chauffeurs sont formés »). Aussi, il manque des données de base pour établir des indicateurs mesurables. C’est la raison pour laquelle la plupart des projets sont plutôt restés au niveau de prestation (fourniture d’équipement, la mise en œuvre des formations, etc.) avec des impacts pas encore bien tangibles et difficiles à mesurer. A cause de cette absence d’ indicateurs mesurables, l’analyse détermine uniquement si les activités envisagées dans le MdE ont été atteintes.44 Lorsque cela est possible l’analyse décrit aussi les résultats.

6.2.1 Projet Genre

Parmi les défis en ce qui concerne la dimension genre, on peut signaler principalement le manque de formation qui engendre une sous-représentation de la femme dans les instances de décision, et les conditions de travail inadaptées aux femmes. Actuellement, il y a 2,86 % de femmes policières. Le plan stratégique de la PNB se fixe comme but d’accroître le pourcentage des femmes dans le corps de police de 1,2% en 2007 à 10% en 2017. Bien que ce pourcentage soit désirable, il semble irréaliste. L’effectif de la PNB est fixé à 15.000 policiers et en conséquence le nombre des nouveaux recrutés sera nécessairement limité.

Concernant l’efficacité du projet genre, le constat est positif. Le document de « Stratégie et Plan d’Action pour l’intégration du Genre dans les missions de la PNB » a été validé par le MSP en mai 2011. Pour la première fois, un cadre stratégique d’ensemble existe pour prendre en considération d’une manière systématique les aspects genre. L’élaboration s’est déroulée de manière participative afin d’impliquer un grand nombre d’acteurs dans le processus de l’intégration de l’aspect genre et d’obtenir un consensus. Le processus a créé une dynamique

43 A savoir le Projet Formation, le Projet Appui à la communication opérationnelle, le Projet Appui à la mobilité, le Projet Appui au contrôle interne, le Projet Appui aux Infrastructures et le Projet de sécurisation de l’armement.44 L’évaluation ne porte pas sur le projet « Appui à la sécurisation des ALPC » exécuté par l’Organisation Non-Gouvernemental Mine Advisory Group (MAG) ni les projets exécutés par la Coopération Technique Belge (CTB).

35

positive qui pourrait toutefois être difficile à maintenir en raison des changements dans la sphère politique, qui semblent avoir un impact sur l’implication du MSP dans la promotion de l’intégration des aspects genre.

Selon la Stratégie Genre, un Bureau Genre sera créé au sein du MSP chargé de la mise en œuvre de la stratégie et des actions qui en découlent. Il était prévu d’installer ce bureau au sein du Cabinet de Ministre. Suite à des changements de la structure du MSP, les fonctions du Cabinet ont été adaptées.45 Les fonctions du chef de cabinet seront partagées entre le secrétaire permanent et l’assistant personnel du ministre. Bien que des discussions soient toujours en cours, quant à l’endroit le plus stratégique dans lequel le bureau genre devrait être établi, les prises de décisions semblent être en attente. Idéalement, le bureau genre devrait idéalement se trouver au-dessus du Chef de la Police Nationale. En raison de l’organisation institutionnelle mentionnée ci-dessus, le Chef de la Police Nationale n’est en fait pas responsable de l’intégralité de la force policière et ne peut par conséquent pas assumer une fonction de coordination globale. Il s’agit d’une difficulté à laquelle font face d’autres projets de réforme. 46. En l’état, il serait donc préférable que le bureau genre devienne une entité du secrétariat sous la responsabilité du secrétaire permanent pour assurer la prise en compte des aspects genre dans toutes les Directions Générales.

La mise en œuvre de la stratégie genre et de son plan d’action vient de commencer. La stratégie et le plan d’action ont un caractère très global et ambitieux et nécessitent d’être précisés et planifiés afin de pouvoir être mis en œuvre. Il y a donc un besoin de déterminer les priorités, responsabilités et délais pour la mise en œuvre des activités. Pour la majorité des actions proposées dans le plan d’action, une assistance technique pour leur réalisation est prévue. Il sera nécessaire de reconfirmer l’appropriation réelle du plan d’action par le MSP/PNB avant de mettre à disposition l’assistance technique. Il est impératif d’assurer l’engagement du MSP dans toutes les activités prévues pour garantir leur durabilité.

La GIZ semble avoir l’intention de continuer le travail de concrétisation du plan d’action avec les autorités du MSP/PNB, en particulier pour intégrer la dimension genre dans la gestion des ressources humaines et la formation. Il est donc recommandé de travailler

45 Ces changements étaient devenus nécessaires en raison de l’harmonisation des structures ministérielles décidées par les états membres de la Communauté de l’Afrique de l’Est.46 Par exemple, le groupe de référence communication a proposé de créer une section de coordination en matière de communication au sein du Secrétariat du Secrétaire Permanent.

Le programme DSS a appuyé plusieurs activités « Genre », par exemple:

Le financement de la collecte de données sur les besoins de formation des femmes policières (collaboration avec la GIZ). Cette étude fournit des informations indispensables pour mieux comprendre la situation de femmes policières et pourrait être utilisée comme base pour la conception des mesures spécifiques.

la mise en place de Points Focaux Genre (PFG) dans les régions Sud et Est du pays (UNIFEM avait permis la mise en place de PFG dans les trois autres régions). Ce sont les Officiers de la Police Judiciaire qui ont été nommés PFG (un par poste de police) après avoir reçu des formations spécifiques sur la violence base sur le genre (VBG), les techniques et procédures opérationnelles dans les affaires de violence sexiste, la conduite des enquêtes dans le respect de la dignité des victimes etc. Une représentante de la Police des Mineurs du Respect des Mœurs a déclaré que l’établissement des PFG a contribué à une meilleure relation entre la police et la population et cette croissance de confidence aura contribué au fait que le nombre des cas rapportes qui concerne la VBG commence a augmenté.

la campagne d’informations (distribution des affiches, TV spots et messages radio et annonces dans un journal local) pour le recrutement de femmes officiers. Cette activité a surement contribué au recrutement des 18 femmes officiers (sur 60 candidats officiers recrutés) qui suivent maintenant la formation initiale pour les officiers. Il est important que ces femmes soient accompagnées pendant leur formation pour assurer leur réussite. La GIZ a l’intention d’entreprendre un tel suivi.

Les échanges avec la Police Rwandaise pour connaitre les bonnes pratiques.

36

étroitement avec la GIZ dans le domaine genre pour assurer une approche conjointe et bien coordonnée. La coopération pour élaborer l’étude de la situation des femmes qui vient d’être finalisée est un bon exemple pour une telle coopération.

Il est recommandé que le Programme DSS poursuive une approche double 1. Conceptualiser des mesures spécifiques pour combler les défis conjoncturels, particulièrement en ce qui concerne la formation des femmes policières 2. Assurer que l’aspect genre soit traité comme thème transversal dans toutes les activités du programme et les différents services du MSP/PNB pour rectifier les besoins structurels.47

Le Programme DSS a commencé à travailler sur ces deux pistes. Une des activités consistait à financer un consultant qui a travaillé sur les concepts développés par les groupes de références (établies par la CTB)48. C’est un début positif, parce que le travail des groupes de références permet de revoir les processus clés qui offrent des points d’entrée pour l’intégration des aspects genre. Toutefois, il semble que les recommandations restent encore à un niveau plutôt abstrait. Les concepts validés ne reflètent pas encore l’aspect genre d’une manière très forte.

L’intégration des aspects genre est un processus qui nécessite un soutien constant. Une étude peut fournir des pistes et points d’entrée, mais la mise en œuvre nécessite un suivi permanent d’une personne qui connait bien le système bénéficiaire. L’expertise du Programme DSS dans le domaine genre concernant la conception d’une stratégie de « mainstreaming » est encore limitée puisque le Programme doit avoir recours aux experts extérieurs au programme. Si l’engagement politique sur l’intégration du domaine genre se manifeste, il est recommandé que le programme renforce son expertise dans le domaine genre (soit en développant cette capacité interne soit en identifiant un(e) consultant(e) sur place qui pourrait suivre le Programme à moyen ou long-terme.

Travailler sur un thème transversal de manière efficace implique de faire partie de tous les processus importants et de se créer un réseau. Il est donc recommandé que l’UdG approche d‘une manière plus proactive d‘autres acteurs qui travaillent sur la dimension genre pour mieux comprendre les stratégies à utiliser pour le mainstreaming.

6.2.2 Fonds de Formation

Comme rappelé dans la section de ce rapport sur la méthodologie, une évaluation du FdF a été menée avant le commencement de la deuxième phase de la mise en œuvre du Programme et seules quelques formations, notamment la formation des armuriers et la formation d’alphabétisation, sont examinées dans le cadre de la présente évaluation.

La plupart des projets sont mis en œuvre conjointement par l’UdG et le service bénéficiaire, bien qu’en général l’UDG prenne en mains la majorité du travail. Par conséquent l’UdG MSP a effectivement géré la majorité des projets du Fonds de Formation, à cause des limites de capacités en matière de gestion administrative et financière des différents services du MSP/PNB. Cependant, deux projets ont été principalement gérés avec succès par les entités demandeuses: le projet « Points 47 Par exemple l’aspect genre n’était pas pris en considération dans le Projet Chantier Kanyosha, la construction d’un bâtiment de logement pour la police.48 Il y 4 Groupes de Références, notamment 1. La Police de Proximité, 2. Formation, 3. Communication et 4. Processus Clés (Ressources Humaines, Logistiques, Finances).

37

Focaux Genre » a été géré directement par la Police des mineurs et de la protection des mœurs, et le projet « Formation de Formateurs secouristes et pompiers » a été géré par la DG Protection Civile.

La préoccupation de suivre et de vérifier l’impact des formations est présente. Ainsi, l’UdG impliqué systématiquement le Commissariat à la Formation dans l’organisation et l’évaluation de formations. Pendant la première phase on a introduit quelques mécanismes de suivi et d’évaluation qui devraient évoluer dans la deuxième phase :

Des visites sur terrain ont été effectuées pour voir le déroulement des activités. Par exemple le Réseau des Femmes Policières a rendu visite aux recrues pour s’informer de leur situation. Cette visite était importante pour leur apporter un soutien moral et concret. Le programme pourrait envisager de développer un encadrement de conseils et soutien (« mentoring scheme »).

Les rapports écrits après les formations par les formateurs sont de qualité variable : Certains se concentrent surtout sur l’aspect logistique/administratif. En revanche, quelques rapports offrent des recommandations approfondies.

Parfois un atelier de restitution a eu lieu dans le but de tirer des leçons et pour s’assurer que les connaissances soient transmises aux autres, notamment après la formation d’alphabétisation, la formation des formateur armurier et après la formation des policiers en Russie. Malheureusement aucun rapport sur les ateliers de restitution n’était disponible au moment de l’évaluation.

Les évaluations externes sont encore rares. Pendant la première phase, on a seulement évalué des formations de

manière isolée. Aucune évaluation des projets n’a été mise en œuvre. Cette limitation a été reconnue. On a l’intention d’évaluer toute une série de formations prochainement.

Les résultats attendus sont presque toujours définis de manière abstraite ou décrits d’un point de vue purement qualitatif (sans précisions de perceptions ou de quantification des perceptions) comme « les activités de formation ont contribué au changement d’attitude et de comportement des policiers ». Il manque des études de base qui apportent des chiffres pour développer des indicateurs bien précis.

Il est recommandé d’améliorer le système de suivi et d’évaluation. Aussi, il faut optimiser les formations à travers un état des lieux de l’ensemble des formations déjà données. Faute d’une gestion des ressources humaines efficace où les formations sont classées dans les dossiers individuels des policiers, il n’y pas encore d’état des lieux sur qui a reçu quelle formation.

6.2.3 Formation en armurerie

Cette formation a permis de former 16 formateurs armuriers ainsi que 270 armuriers pour les magasins d’armes et les postes de police, créant ainsi des bases pour une bonne gestion des armes. Un Guide des Formateurs, ainsi que des outils de gestion comme des registres pour les entrées/sorties des armes ont été élaborés. L’impact de ces formations sera évalué en détail à partir de mars 2012, par une mission de la PNB et d’un expert étranger. La mission d’évaluation a pu constater que ces formations ont été essentielles :

Les formations ont favorisés l’harmonie des connaissances diverses qui existaient en matière d’armurerie. Toutefois, les échantillons des armes étaient parfois insuffisants dans les formations.

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Plusieurs participants se sont retrouvés dans leur travail quotidien face à des armes qu’ils ne connaissaient pas et par conséquent, qu’ils ne savaient pas maîtriser. Un des formateurs a déclaré que suite à la formation, le nombre des accidents rapportés a diminué. Malheureusement, aucune statistique n’était disponible pour vérifier ce constat.

La formation en armurerie a contribué à la démilitarisation de la police. Il été mentionné que des changements de comportements des policiers commencent à être perceptibles; par exemple les tenues et les armes généralement ne sont plus portées après les heures de travail. Malheureusement il est impossible de déterminer si ses changements résultent d’un projet d’appui spécifique puisque probablement plusieurs facteurs ont pu influencer ces comportements.

Beaucoup de lacunes ont été relevées notamment au niveau des remises et des retraits des armes dans les dépôts d’armes mais aussi au niveau des entrées et sorties dans les postes de police. Dans de nombreux postes de police, les chefs de poste détiennent eux-mêmes les clés des dépôts et font sortir les armes et munitions sans que les armes soient consignées. Par conséquent il a été suggéré que les formateurs puissent descendre sur le terrain pour aider les stagiaires à sensibiliser leurs supérieurs hiérarchiques. Un tel suivi est envisagé dans le cadre de l’évaluation prévue prochainement.

6.2.4 Formation d’alphabétisation

Le fait que ces formations soient données est un résultat en soi car l’analphabétisme des policiers constitue encore « presque un tabou ». Avant, des rumeurs circulaient selon lesquelles on voulait connaître ceux qui ne savaient pas lire et écrire pour les limoger de la police. Au total, 41 officiers ont été formés avant de devenir formateurs en alphabétisation d’adultes. Ensuite, ces formateurs ont enseigné à 274 policiers à lire et à écrire. Malheureusement, le temps imparti à la formation était trop court pour tout apprendre. Au niveau de la lecture et de l’écriture, les participants ont appris les lettres simples, mais venaient tout juste de commencer les syllabes. Aussi, les horaires journaliers des séances n’étaient pas pédagogiques à cause du manque de pauses et de changement d’activités.

Bien que le Programme DSS ait déjà prolongé la durée de la formation de 4 semaines à 5 semaines, cette durée semble être encore insuffisante. Les formateurs proposent une durée de 2 mois avec 2 semaines de formation complémentaire pour renforcer les acquis (recyclage) plus tard. Un nouveau recensement à l’initiative du Commissariat de la Formation de la PNB est déjà en cours. On estime qu’il y a encore environ de 250 policiers analphabètes qui n’ont pas participé à la formation.

Il est recommandé de terminer d’abord les premières formations avant de lancer de nouvelles formations pour éviter le retour de l’analphabétisme. De plus, il est nécessaire que le projet mette à disposition des documents de support pour conserver les nouvelles connaissances.

6.2.5 Projet de Communication

Les activités sont partiellement achevées. Le projet a eu comme objectif de contribuer à l’amélioration de la communication opérationnelle par la formation de 20 opérateurs radio et de techniciens de maintenance, la mise en place d’un atelier de maintenance, la définition de procédures administratives et logistiques, ainsi que par l’alimentation en électricité de certains postes de police afin d’assurer le chargement régulier des batteries nécessaires pour la communication Radio. La formation a eu lieu, les outils pour l’atelier radio ont été livrés, mais la rénovation de l’atelier n’a pas

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encore commencé en raison de l’impossibilité de trouver des locaux disponibles et appropriés. Comme il n’y a pas encore d’atelier de réparation et de maintenance, 30 de postes radios sont en panne. De plus, les personnes formées ne peuvent pas encore mettre en application les compétences acquises. Une ligne budgétaire pour l’entretien des moyens de communication est prévue, mais pas encore effective. L’installation des 60 premiers panneaux solaires a commencé très en retard en février 2012. On prévoit d’installer les 60 postes restants à partir d’avril 2012. Par conséquent, ce ne sera qu’à partir du milieu de l’année 2012, que tous les postes de police auront une capacité de recharge des radios.

Dans la deuxième phase, le Programme devrait continuer à renforcer les capacités de communication notamment l’établissement d’un service d’entretien et de réparation. Pour rendre cet atelier durable une ligne budgétaire pour la maintenance est nécessaire. De plus le réseau de communication radio n’est pas encore dimensionné par rapport aux besoins opérationnels et une extension du réseau radio à tous les postes de police du pays est nécessaire.

6.2.6 Projet de Mobilité

Le Projet « Appui à la mobilité » visait l’acquisition de 17 camions, de 17 camionnettes, des pièces de rechange et de 260 vélos pour les postes de police. En définitive, comme le budget avait été sous-estimé, seulement 11 camions et 15 camionnettes ont été obtenus.49 Parmi les 11 camions, 9 sont en circulation (2 accidents en 2011). Parmi les 15 camionnettes 14 sont en circulation (1 déclassée). Les camions qui ont eu un accident en 2011 attendent d’être réparés. Les procédures administratives du MSP pour débloquer les moyens nécessaires à la réparation de véhicules sont responsables du fait que cela puisse prendre – dans des cas exceptionnels - entre 3 et 4 mois avant qu’un véhicule ne soit réparé50. En outre 260 vélos seront livrés par le fournisseur local après avoir renforcé les porte-bagages et installé des pose-pieds.

En plus, 55 chauffeurs ont été formés, 22 chauffeurs de camions recyclés, et des manuels de formation de chauffeurs ont été conçus. Des outils de gestion du charroi ont été élaborés et validés par le MSP. La sélection des participants était faite par la DGPNB et l’UdG a préparé un test « conduite automobile » avec des éléments théoriques et pratiques.

Nombre des participants Nombre des participants qui ont réussis

Hommes 38 38Femmes 17 9

Le nombre important de femmes qui n’ont pas réussi devrait être analysé. Il est possible que dans l’avenir des formations spécifiques pour les femmes seulement soient nécessaires.

Bien que les outils de la gestion du charroi soient bien conceptualisés, leur usage requiert la rigueur des individus (carnet de bord, etc) et un mécanisme qui assura

49 Bien qu’il fût prévu dans le MdE que toutes les voitures soient affectées aux commissariats provinciaux (Chaque commissariat reçoit un camion et une camionnette) il a été décidé qu’à cause de la menace El Shabab le gros du charroi soit affecté à Bujumbura.50 Dans le cas présent, 2 camions ont eu accident après la clôture de l'année budgétaire (clôture qui intervient au mois d'octobre de chaque année). Au moment de l'évaluation (février 2012 - lequel correspond au mois d'engagement du nouveau budget) les devis de réparation n'étaient pas encore approuvés.

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que les informations soient recueillies et analysés par une unité centrale. On a également besoin d’un système de contrôle. Ces mécanismes restent encore à améliorer. Les erreurs pourraient être minimisées par le recours à ne technologie adaptée, et un système ingénieux et réaliste basé sur l’utilisation des téléphones portables est prévu pour la deuxième phase.

6.2.7 Projet Contrôle Interne

L’objectif d’élaboration un système de contrôle interne efficace et indépendant n’est pas encore atteint. L’Inspection Générale de la Sécurité Publique (IGSP) ne peut jouer ce rôle actuellement car ce service ne dispose pas de compétences judiciaires pour mener à bien les enquêtes. Actuellement, les enquêtes se limitent à des enquêtes administratives. De plus, les inspections techniques spécialisées ne sont pas toutes opérationnelles. En outre, le statut et le cahier des charges de l’IGSP nécessitent des clarifications. Par conséquent, les activités de communication visant à encourager la population à dénoncer les abus policiers n’ont pas été mises en œuvre en l’absence d’un règlement national de plaintes et d’un système de sanction disciplinaire interne efficace. Toutefois, le projet a permis de renforcer les capacités des inspecteurs par des formations en informatique et en audit opérationnel et de fournir 3 véhicules et 10 ordinateurs portables à l’IGSP. Cela a permis aux inspecteurs de faire plus de descentes sur le terrain. La décentralisation des services d’IGSP est en cours. L’établissement des antennes au niveau provincial est prévu pour la deuxième phase. Dans ce contexte, il est aussi prévu de séparer géographiquement l’IGSP des Commissariat pour marquer visiblement l’independence de l’IGSP.

Le Programme devrait continuer à appuyer l’IGSP pour qu’elle puisse remplir sa fonction de contrôle interne. Cela nécessite d’abord de clarifier les cahiers des charges de l’IGSP. Ensuite, il faut rendre toutes les inspections techniques opérationnelles. Différents pays ont choisis différents modèles, de modèles indépendants aux modèles hybrides où la fonction de contrôle interne a un mandat de semi-indépendance. Le programme pourra soutenir l’identification d’un modèle approprié pour le MSP et appuyer sa mise en œuvre. Pour assurer un certain dégrée d’indépendance il sera important que l’IGSP ait son propre budget. Il serait d’ailleurs préférable que le soutien à l’IGSP soit lié à d’autres projets, comme par exemple le projet de communication ou celui de la mobilité. L’IGSP pourrait alors assurer un rôle de suivi et de contrôle pour veiller au respect des règlements et s’assurer du bon fonctionnement des services. De cette manière, l’aspect d’intégrité serait pris en compte dans toutes les activités du programme.

6.2.8 Projet Infrastructure

Les infrastructures (« les ilots ») laissées inachevées par un ancien projet avaient créé des conflits compromettant ainsi l’avancement du Projet «Appui aux infrastructures de formation » qui avait pour but de transformer les ilots inachevés en centres de formation. Dans cette perspective, quelques réalisations sont à mettre sur le compte du projet: la réalisation de l’expertise de l’ilôt de l’aéroport, la préparation des devis et des descriptifs techniques au moins pour 4 sites et la préparation, avec implication de l’UdG, du plan d’exécution des travaux par GIZ. Une révision budgétaire du programme DSS dans son ensemble a permis d’augmenter à € 3 millions le budget initialement consacré à cette activité. Ce budget pourra être exécuté dans la deuxième phase. Puisqu’aucune évaluation concernant les besoins d’infrastructures pour des formations en cours ou à venir n’a été menée, il est difficile de connaître les besoins

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réels de rénovation et d’agrandissement des ilôts comme envisagés dans le MdE. Un état des lieux élaboré par la CTB a conclu que les centres de formation sont actuellement sous-exploités. La mission d’évaluation n’a pas eu l’occasion de visiter les ilots, mais a été informé que 4 des 6 ilots peuvent être utilisés pour des formations. En effet, ils sont utilisés par l’UdG et les services bénéficiaires de la PNB pour certaines formations, bien que les îlots n’aient pas tous des salles de classe ou des salles appropriées (les ilots a Ngozi et Gatumba ont des salles de classes ouvertes seulement).

Pendant une réunion qui a eu lieu le 14 Février sur les infrastructures entre le Programme DSS et le MSP, on a décidé de construire une nouvelle unité de formation à Gitega car il manque une infrastructure pour la formation dans cette région. En outre, la « Consolidation/finition des infrastructures de formation » a été décidée. En l’absence de précisions dans le compte rendu il est difficile de connaître précisément les travaux prévus. Il est recommandé que ce point soit clarifié.

La plupart des infrastructures de formation de la police burundaise ne sont pas très bien maintenues et leur état se dégrade fortement faute de maintenance et de budget pour la maintenance. Il est nécessaire d’abord d’identifier les besoins en infrastructures et les besoins de formation et ensuite - sur cette base- élaborer un plan de budgétisation et des mécanismes de maintenance.

6.3 Cohérence des projets/activités

Pendant la première phase la priorité de l’UdG MSP était plutôt dirigée vers l’interne que l’externe. Surtout au début on n’a pas activement cherché la coopération avec d’autres partenaires. Toutefois, on a commencé à exploiter le potentiel de synergie. Pour la deuxième phase, une approche encore plus proactive serait souhaitable. Ceci est valable pour la coopération interne (à savoir la coopération entre différents projets and entre les différents volets du Programme) et externe (à savoir la coopération avec les institutions burundaises et les partenaires internationaux).

Il y a eu des échanges plutôt informels entre l’UdG MSP et l’UdG du Ministère pour la Defense Nationale et les Anciens Combattants (MDNAC) en matière de genre. Aussi, les membres de l’UdG MSP participent maintenant régulièrement aux ateliers organisés par le volet gouvernance. C’était dans ce contexte qu’on a identifié le problème d’absence de loi organique. Pourtant, des projets conjoints entre différents volets sont encore rares. Un seul projet conjoint a été prévu dans le MdE, qui est le Projet Chantier Kanyosha, un projet qui est geré par l’UdG MDNAC, mais qui inclut aussi un bâtiment pour le logement des policiers (groupe mobile d’intervention GMIR).

Le partenaire international le plus important est la CTB qui a mis en œuvre trois projets51, parmi eux, deux qui sont financés d’une partie par le gouvernement des Pays-Bas, notamment le Projet d’Appui à la Professionnalisation de la Police Nationale du Burundi (APPNB)52 et le Projet d’Appui à la sécurisation des élections et éthique policière.53 Des membres de l’UdG participent aux ateliers organisés pour restituer le travail des groupes de référence des projets CTB. De plus, un Délégué du programme belge participe en théorie aux réunions du Conseil ad-hoc du FdF. Il y a

51 Projet d’Appui à la Formation de la Police Nationale du Burundi, durée: 2006 – 2011, budget: 3 374 806 (Belgique)52 Duree: 2010 – 2013, budget: € 5m. 53 Duree: Novembre 2009 – Avril 2012, budget: € 1 577 125

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aussi une coopération avec la GIZ en matière de genre. En conclusion, il semblerait qu’une coopération plus étroite avec les autres partenaires serait souhaitable.

Pour la deuxième phase le Programme DSS et la CTB se sont mis d’accord sur une approche complémentaire. Il a été établi que la CTB continuerait de fournir tous les appuis nécessaires à l’élaboration de la politique générale du MSP, la révision du plan stratégique 2007-2017, et à la révision des textes concernant le mandat et l’organisation du MSP et de la PNB. De plus en matière de formation la CTB vise à mettre en place, pour 2013, l’architecture du programme de formation. En revanche, le Programme DSS prendra en charge les besoins conjoncturels de formation et continuera à soutenir le contrôle interne et externe, le renforcement des capacités opérationnelles et l’intégration de l’aspect genre.

Bien que la plupart des interlocuteurs estiment utile d’avoir une division des responsabilités entre le programme DSS et le programme CTB, le critère conjoncturel/structurel n’est pas toujours précisé. Le succès de cette distinction dépendra d’une bonne coordination entre tous les acteurs.

Les interactions avec la société civile burundaise et les autorités administratives sont encore rares. Seul le projet genre a cherché le contact direct, et des ateliers sur les questions genre pour la sensibilisation des policiers, des autorités administratives et de la population ont eu lieu.

6.4 Pertinence

La pertinence mesure la concordance entre les objectifs de l’action de développement avec les politiques burundaises, les besoins des groupes cibles, et les principes du DSS.

L’objectif principal du programme DSS est d’améliorer la capacité institutionnelle du secteur de la sécurité ainsi qu’une meilleure protection des citoyens burundais.

Dans les situations post-conflits il est souvent difficile de déterminer les bonnes priorités. Le manque d’infrastructure, d’équipement et de formation est énorme ainsi que les besoins structurelles en ce qui concerne le cadre légal, les stratégies, la planification et les procédures. Donc toute l’activité devient pertinente: toutes les activités du Programme contribuent à la mise en œuvre des politiques burundaises, notamment l’Accord d’Arusha, la Lettre Politique et le Plan Stratégique de la PNB. Le choix des priorités et l’approche du programme dans la première phase peut être expliqué par le fait que les efforts de la première phase visaient avant tout à surmonter les problèmes urgents hérités du passé, à savoir, des infrastructures abimées, un manque de matériel et l’absence de formation d’une partie du personnel. Pourtant, on ne peut pas séparer les deux – les besoins conjoncturels et structurels: Une formation a seulement des impacts positifs si les individus formés peuvent utiliser leur connaissance parce que des capacités opérationnelles sont disponibles et des processus et règlements existent apportant une base légitime pour agir. S’il reste encore des efforts à accomplir pour combler ce déficit conjoncturel, il est néanmoins recommandé que la deuxième phase vise à soutenir un développement structurel du secteur de la sécurité.

La conceptualisation ne repose pas encore systématiquement sur les besoins de la population. Cela peut être expliqué par le manque d’étude sur les besoins et perceptions de la police. A ce stade, seul le projet genre on a essayé de cerner les besoins de la population. Sinon, les projets et activités ciblent d’abord le renforcement des capacités de la police. Ce renforcement n’est pourtant pas une fin

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en soin même. L’objectif principal est l’amélioration de la sécurité de la population. C’est dans cette perspective que l’interaction avec la société civile et les medias devrait être renforcée dans la deuxième phase.

6.5 Efficience

L’efficience mesure si le programme a utilisé les ressources de manière optimale pour obtenir les meilleurs résultats possibles.Les processus établis n’étaient pas toujours propices au développement de l’efficience : La gestion de la finance était sous la responsabilité seule de l’agence externe

PwC. L’UDG n’a reçu aucune mise à jour concernant les fonds dépensés, ce qui a eu des conséquences sur l’organisation et la gestion.

Les réalisations occasionnées par l’exécution du Programme ont parfois mené à des retards sérieux à cause des défaillances de PwC. De plus, il semble que parfois PwC ait payé des prix élevés pour certains équipements achetés localement (par exemple: 12 mois de procédure pour un achat local de 10 ordinateurs portables payés 70% au-dessus du prix payé par l’UdG pour le même ordinateur portable).

Les processus d’identification des besoins n’étaient pas très bien développés. Il en résulte un risque que les prestations ne correspondent pas toujours aux besoins et des doublons. Par exemple une bonne maîtrise des besoins du Ministère en matière de formation devrait permettre l’élaboration d’un plan de formation conjoncturelle et structurelle pour éviter les chevauchements ou des actions concurrentielles.

Les processus de suivi et d’évaluation sont à renforcer. Le suivi et l’évaluation sont des outils de gestion pour s’assurer que les mesures soient efficaces et efficientes.

Comme évoqué dans la section générale du rapport, le travail du Conseiller Stratégique auprès du MSP n’était pas très visible. Il semble que ses compétences étaient inadaptées à la mission choisie.

Les deux formations analysées montrent qu’il est souvent nécessaire de prévoir un suivi pour les stagiaires après les formations pour s’assurer qu’ils puissent appliquer les nouvelles connaissances dans leur travail quotidien.

Parfois les commissariats envoient des policiers pour des formations spécifiques qui ne sont pas du domaine spécifique de la formation.

Le grand manque à gagner est le projet « la sécurisation de l’armement » confié à l’Organisation Mine Advisory Group (MAG) puisque le projet devra être repris pendant la deuxième phase à cause de la mise en œuvre lacunaire.

Par ailleurs, comme dans le volet MDNAC, l’efficience du projet d’échange d’expérience des personnels du Génie néerlandais et burundais au travers des chantiers de construction peut être questionnée.54.

6.6 Durabilité

Il existe un souci de garantir la durabilité des actions entreprises traduit notamment par la formation des formateurs dans les domaines où cela est possible. On a également essayé d’intégrer l’aspect de maintenance dans le projet de communication. Malheureusement l’atelier de réparation n’a pas pu être réalisé.

Plusieurs facteurs font obstacle à la durabilité:

L’instabilité de la structure institutionnelle du MSP/PNB 54 Section 3 Observations sur les activités et les résultats du volet MDNAC/FDN, p. 34

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Le changement des structures et les structures parallèles créent des difficultés de planification à long-terme, et des blocages institutionnels. Le renforcement des capacités organisationnelles devient impossible si les cahiers des charges ne sont pas clairs ou changent souvent.

L’engagement politiqueLa réforme du secteur de sécurité est un enjeu politique. Des changements dans les priorités politiques ou parmi les personnes d’influence auront donc un impact sur la durabilité des projets. Ceci s’applique en particulier à ces projets qui ont un caractère politique. Dans la première phase, seul le projet contrôle interne et le projet genre ont eu ce caractère. Le premier semble avoir fait l’objet d’un engagement politique réel de la part de l’ancien ministre, par contre, le manque d’indépendance des mécanismes de contrôle interne, et notamment de l’IGSP, reste un obstacle politique majeur. En conséquence il est important pour le programme de bien choisir bien ces activités, en équilibrant les activités de nature politique avec celles d’une nature plutôt technique. Le futur développement (ou l’échec) d’une loi organique – jugé fondamentale pour le succès du Programme DSS – va constituer un vrai test pour mesurer l’existence et l’ampleur de l’engagement politique.

Absence de lignes budgétaires pour la maintenance, procédures administratives lourdes

Sans lignes budgétaires pour la maintenance l’équipement et les infrastructures risquent de se dégrader progressivement. On constate une lourdeur de la procédure de demande de fonds pour les réparations et travaux urgents. Ceci peut être expliqué par une centralisation et un manque d’autonomie budgétaire des entités policières. L’élaboration des mécanismes de maintenance est recommandée (par exemple la clarification des rôles et responsabilités, la formation des responsables à la maintenance, et la mise en place d’un dispositif de sanction).

Manque d’un système efficace de gestion du personnel et changement fréquent d’affectations

Actuellement, la gestion des ressources humaines au sein de la PNB apparait plus sous l’angle d’une gestion administrative du personnel que d’un réel management des ressources humaines qui vise l’amélioration du facteur humain en tant que moteur de l’organisation. Selon plusieurs interlocuteurs, les affectations ne sont pas réglées par des critères objectifs. D’autre part, il n’existe aucun texte qui réglemente les mutations au sein du MSP.Celles-ci se font sans se référer à des critères précis, à la discrétion des décideurs. En conséquence, on ne peut pas toujours s’assurer que ceux formés occupent une fonction qui leur permette de mettre en œuvre les nouvelles connaissances acquises. Sans la mise en place d’un mécanisme de mutation plus équitable et transparent, l’impact et la durabilité des formations ne sont pas garantis.

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7 Observations sur les activités et les résultats du volet MDNAC/FDN


Les forces de défense nationale (FDN) du Burundi ont été officiellement mises en place par la loi n°1/022 du 31 décembre 2004 dans la continuité des dispositions prises par l’accord d’Arusha55, en remplacement des forces armées burundaises. Elles sont placées sous la tutelle du ministère de la défense et des anciens combattants (MDNAC) dont les missions ont été réorganisées par décret n°100/126 du 16 octobre 2006.

Des documents cadre pluriannuels, appelés «politique sectorielle »56 déterminent les priorités du gouvernement dans chacun des domaines de sa compétence. C’est sur cette base que le MDNAC établis ses « plans d’action » (le dernier date de janvier 2012) le guidant dans l’exécution de ses programmes. La professionnalisation de la FDN et la consolidation des acquis de la paix et de la sécurité constituent deux des 5 axes majeurs de ce plan, s’appuyant sur la devise «paix et sécurité pour tous et par tous ».

Les activités du « programme initial » de coopération (appelé phase I) entre le gouvernement de la république du Burundi et le gouvernement du royaume des Pays-Bas ont été définies à l’annexe A du mémorandum d’entente. Ce document prévoyait 13 activités différentes telles que la mise en place d’équipements, des formations, des constructions et des réhabilitations immobilières, la délivrance de conseils, des missions d’échanges.

L’une de ces activités, libellée « fond de formation des forces armées burundaises », commune au MDNAC et au MSP, n’est en fait pas un projet spécifique mais une source de financement complémentaire ouverte selon les besoins pour assurer des actions de renforcement capacitaires autres que celles définies explicitement parmi les 13 activités. Cet outil se révèlera à l’usage particulièrement utile pour assurer la flexibilité financière du programme et permettra de le faire évoluer, comme nous le verrons dans le présent rapport.

Comme cela a été mentionné plus haut dans ce rapport, le calendrier des activités de la phase I a évolué en cours d’exécution. La mise en œuvre plus tardive a permis de réajuster et d’étoffer la plupart des activités du volet MDNAC. D’autres ont entièrement été réaménagées (ex : projet casernement). Ce laps de temps complémentaire a également été mis à profit pour renforcer la dimension DSS des activités. Il a aussi permis aux personnels en charge de la conduite des différents projets (membres de l’UDG) mais aussi à bien d’autres bénéficiaires, d’intérioriser progressivement les concepts qui soutiennent cette approche.

Il semble aussi utile de signaler, dans le pilier militaire du programme, l’adjonction entre 2009 et 2011 de nouvelles activités qui n’étaient pas du tout prévues dans le mémorandum de 2009, comme le développement d’un volet genre, le renforcement des instances de la justice militaire, la revue de la défense, le suivi du projet éthique,

55 Signé le 20 août 2000, l’accord d’Arusha détaille la composition et les attributions des FDN en son protocole III, chapitre II.

56 Le pays connait aujourd’hui la 3°édition de ce document, le premier couvrant la période 2000-2004, le second la période 2005-2010, le troisième la période 2011-2015.

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autant d’actions valorisant de façon très sensible le contenu des réalisations de la Phase I considérée sous une approche DSS. Par surcroît, on peut même dire que le projet revue de la défense confère, par la réflexion politique de fond qu’elle génère au sein du pays, une véritable dimension stratégique aux activités du MDNAC et ainsi au programme DSS tel qu’il a été conçu.

7.2 Efficacité

Un tableau récapitulatif des différentes activités du volet MDNAC/FDN de la phase I est à consulter en Annexe 9.4.

A la date de l’évaluation, sur les 13 activités initiales prévues par le mémorandum, six étaient réalisées en totalité, six étaient en cours de réalisation, une avait été abandonnée. Trois axes, non initialement prévus au début de la phase I, ont été introduits en cours de période, l’axe « genre », l’axe « renforcement de la justice militaire » et l’axe « revue de la défense ». Ainsi peut-on conclure qu’en matière d’efficacité, par rapport aux objectifs généraux de cette première phase, dans le contexte dans lequel elles ont été initiées, la majorité des activités ont été mises en œuvre.

Il convient de souligner que le choix initial de la nature des activités elles-mêmes, telles que définies dans le mémorandum, semble de prime abord assez classique, les projets rappelant sous divers aspects beaucoup plus des actions de type « train and equip ».

Toutefois, en s’attachant à les replacer dans le contexte de 2009, on peut comprendre les choix qui ont été faits par les parties concernées. La stratégie des Pays Bas visait, dans cette phase initiale, à établir notamment la crédibilité et la confiance, afin de poser les bases d’une deuxième phase plus inscrites dans les principes du DSS. Dans ce cadre, on peut toutefois identifier les facteurs qui ont influencé le choix des activités. Au moment des premières discussions avec les autorités burundaises, les Pays-Bas participaient déjà, depuis 2005, à plusieurs actions de coopération conduites sous l’égide des Nations Unies au profit des forces armées burundaises, en matière de rénovation d’infrastructures et par le biais d’un projet « moralisation ». L’interruption de ces différentes activités en 2009 alors que toutes n’étaient pas achevées, ont conduit les Pays-Bas à les prolonger par l’intermédiaire de leur nouveau programme bilatéral en cours d’élaboration, concrétisé par le mémorandum de 2009.

L’engagement des Pays-Bas au profit des MDNAC/FDN se caractérisait aussi, avant cette date, et ceci depuis plusieurs années, par la mise à disposition d’un conseiller stratégique permanent auprès de l’état major du MDNAC. Dès la signature du MdE, la fonction de cet officier a été fortement revalorisée (la durée de son mandat a été portée de 6 mois à deux ans), et une plus grande attention semble avoir été accordée aux compétences exigées du titulaire du poste.

C’est donc au titre de cette continuité que plusieurs actions ont été retenues dans le nouveau programme.

Un autre élément ayant présidé aux choix réalisés en 2009, relève du souci de s’engager rapidement ; ainsi a-t-il été fait le choix de lancer des actions concrètes relativement faciles à mettre en œuvre, -à l’exception sans doute du projet éthique-, comme des actions d’échanges ou des fournitures de matériels déjà disponibles au

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sein des forces armées des Pays-Bas ( projet camions, projets échanges, projet atelier bois et soudure).

En revanche, comme déjà souligné dans ce rapport, la démarche adoptée pour le choix de ces activités, a été marquée par la recherche de résultats rapides et concrets, répondant à des besoins souvent d’ordre conjoncturel et non d’une stratégie d’action déclinée en une chaîne de résultats. Il a donc été souvent difficile, au moment de l’évaluation, de déterminer clairement l’impact des activités expertisées. Notre analyse se limitera ainsi le plus souvent à mesurer les changements directs induits par l’action elle-même, sans pouvoir identifier les effets ayant trait à la protection effective de la population, sans doute difficile à mesurer, dès l’origine d’un tel projet dans un contexte post conflit.

Quelques activités s’inscrivent toutefois dans une démarche plus structurelle, potentiellement génératrice de changements en profondeur. Il s’agit le plus souvent de celles qui ont été définies ultérieurement (projet « genre », « revue de la défense » (voir encadré spécifique), projet «renforcement de l’éthique militaire », projet « renforcement de la justice militaire, sans oublier le projet « planificateurs ». Elles sont toutes en voie de réalisation et n’ont pu ainsi être évaluées sur la base de leurs résultats.

Ceci étant posé, et à défaut d’indicateurs précis ou mesurables par rapport à des objectifs quantitatifs ou qualitatifs à atteindre, l’analyse s’est davantage concentrée sur la mise en œuvre effective ou non des activités en tentant toutefois d’apprécier la valorisation apportée aux projets initiaux par les efforts de formation, les réorganisations, les aménagements de leurs contenus intervenus entre 2009 et fin 2011.

7.2.1 Les formations Les formations ont été très nombreuses et de plusieurs types :

Formations en complément des cessions de matériels (formation à l’usage des nouveaux camions fournis, à leur entretien, formation à la maintenance de matériels informatique, à la gestion de réseaux…)57

Formations de formateurs (ex. : formation de 43 alphabétiseurs, de 12 officiers supérieurs formateurs éthique, de 280 pairs éducateurs). Ce volet a été largement privilégié, dans de nombreux domaines, sous la forme d’échanges de personnels, de visites aux Pays-Bas ou de déplacements de formateurs néerlandais au Burundi. La formation de formateurs constitue sans doute un point très positif pour la pérennisation des acquis, sous réserve d’être prolongée par une véritable gestion des compétences acquises, dans un cadre de carrière personnalisé au profit des bénéficiaires.

Formations visant au renforcement des capacités du personnel de l’UdG (planification stratégique, management)

Autres formations : officiers chargés du moral et des relations publiques des bataillons, self défense pour le personnel féminin, etc.

Mais ces formations ont-elles été profitables à leurs bénéficiaires ?Il n’a pas été possible de déterminer de façon concrète les résultats de ces formations à défaut d’outils de mesure disponibles et probants en la matière. Un

57 Formation de 4 mécaniciens et de 4 chauffeurs aux Pays-Bas, futurs formateurs de 24 mécaniciens et de 24 chauffeurs au Burundi, formation de 15 techniciens de maintenance informatique, de 7 administrateurs réseaux.

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certain nombre d’entretiens collectifs ont été organisées afin de tenter de répondre à la question de l’efficacité des formations.

Le premier entretien collectif,58 sur une activité clé du programme DSS, le renforcement de l’éthique, a permis de constater que les messages essentiels concernant le sujet avaient été convenablement intégrés par les jeunes officiers.

Sur ce même point, un autre entretien organisé avec quatre formateurs (officiers détenteurs de hautes responsabilités dans les FDN, du niveau région et brigade) a permis de mesurer leur engagement personnel en la matière. L’évaluateur a pu apprécier les initiatives prises par certains dans leurs commandements en sus de ce qui leur est demandé depuis l’échelon central. Des séances régulières de formation sensibilisation sur l’éthique militaire sont notamment programmées dans le cadre de l’instruction hebdomadaire des bataillons.

Sans préjuger que ces éléments de nature ponctuelle reflètent des pratiques applicables à tous les domaines de la formation, ils peuvent vraisemblablement être attribués au programme DSS et méritent d’être soulignés.

Toujours sur le volet éthique mais en dehors du domaine des formations, il convient d’évoquer une activité d’envergure qui va prochainement être lancée par le MDNAC consistant en une vaste campagne de communication auprès de la population burundaise; celle-ci sera ainsi invitée au cours du mois de juin 2012 à rentrer dans les casernes à la rencontre de ses soldats. Lors de l’évaluation, nombreux ont été ceux qui ont insisté sur ce rendez-vous populaire, faisant état d’un changement d’attitude de la troupe auprès de la population nationale. Cet engagement dans la voie de la démocratisation des forces armées et de l’amélioration comportementale constitue une source de fierté au sein du MDNAC. Sans douter des propos tenus, lors de l’évaluation, il a été difficile de mesurer les réels effets de ce travail de fond réalisé depuis plusieurs années.

7.2.2 Les cessions de matériel

Des cessions d’équipement étaient prévues dans quatre actions spécifiques : projets « camions », « informatique », « ateliers menuiserie soudure » et « fourneaux ». L’ensemble des matériels ont été livrés, même si tous ne sont pas encore en condition d’utilisation59 . Certains dons auraient permis de renforcer les capacités initiales de manière significative60.

Il convient toutefois de mettre en garde sur la fragilité sur le plan de l’efficacité de ces dotations, si des questions liées à la durabilité ne sont pas résolues à court terme (ex. : alimentations en eau, budgets pour les réparations61 achat de pièces de rechange).

Deux activités bien précises méritent des commentaires en matière d’efficacité : le projet ‘échange du génie’ et le projet ‘construction`.

58 Cette table ronde organisée à l’ISCAM réunissait 12 officiers et élèves officiers de l’école de deux promotions différentes (2° année et 4° année) féminins et masculins.59 126 fourneaux ont déjà été livrés dans 30 casernes différentes; ils ne sont pas encore utilisés dans l’attente de la fourniture des combustibles adéquats: briquettes compactées à partir des déchets ménagers.60 Les capacités de production des ateliers auraient été multipliées par trois par la mise en place des nouvelles chaines de production menuiserie et soudure.61 Lors de la visite de l’atelier bois soudure, l’évaluateur a ainsi constaté la conséquence directe d’une simple panne sur une machine, conduisant à l’arrêt partiel de la chaine de fabrication de chaises.

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Lancé dans l’urgence, le projet échange entre les armes du Génie des deux pays respectifs a généré d’importantes difficultés de mise en œuvre sans toutefois qu’un de ses objectifs principaux, à savoir le perfectionnement technique des personnels du Génie burundais en matière de construction ait pu être mesuré par les évaluateurs. Ce projet a toutefois abouti à une réalisation, la construction à Bujumbura de cinq petits bâtiments qui devraient être utilisés prochainement pour le MDNAC en vue d’y organiser des réunions ou des formations diverses. Un projet complémentaire, dénommé « aménagement du centre de formation et de sensibilisation » est en cours de préparation en vue de terminer ce chantier. Ce projet d’échange s’est également traduit par la construction de quatre bâtiments et d’un bloc sanitaire au profit du MSP/PNB, au lieu dit Kanyosha, à proximité des locaux de service du 2° GMIR (groupement mobile d’intervention rapide). Ce chantier, également piloté par le MDNAC, a été visité par l’évaluateur. D’après les informations recueillies, l’utilisation de ces infrastructures ne semble pas être programmée à court terme par la police, en raison de difficultés financières pour terminer les travaux, notamment pour assurer l’alimentation en eau de ces bâtiments. Il serait fâcheux que ces bâtiments restent durablement inoccupés, en raison de difficultés de financement relativement modestes en regard des budgets déjà engagés dans le cadre du programme. Cette situation témoigne des problèmes à assurer la durabilité des actions dans le contexte actuel.

Point important de l’action concrète entreprise par les Pays-Bas au Burundi, et héritier du programme PBF des Nations Unies, le projet casernement a rencontré de nombreux obstacles depuis le lancement du programme et n’a, en fait, pas du tout été mis en œuvre. Il avait pour objectif général de regrouper tous les personnels des FDN, auparavant éparpillés sur des positions militaires opérationnelles, (des postes de combat), dans des cantonnements rénovés afin de réduire, en particulier, la charge que de telles situations faisaient peser sur la population. Il avait en outre pour finalité de réorganiser la vie militaire et les activités professionnelles dans la perspective d’une réelle professionnalisation de la force. Il portait essentiellement sur la réhabilitation et l’accroissement des capacités de logements de six casernes en différents points du territoire.

Bien que fortement aménagé depuis, le projet reste d’actualité, mobilisant une partie importante du financement. Il devrait se traduire par l’édification de deux bâtiments spécifiques à Bujumbura, un au sein de l’ISCAM (logement pour le personnel féminin de l’école) un deuxième au profit des services de la justice militaire et de l’inspection générale du MDNAC. Ces deux constructions, sont symboliques de la réorientation du programme DSS autour de nouveaux volets : le genre d’une part et les actions de contrôle interne au sein des armées d’autre part.

A la date de l’évaluation, quelques projets sont encore en cours de réalisation. Outre le projet casernement et le projet « fourneaux » déjà évoqués, il s’agit du projet concernant le « perfectionnement des hauts cadres », du projet « informatique », du projet « renforcement de l’éthique militaire ».

Les raisons essentielles des retards constatés sont diverses. La première est liée aux déficiences constatées de la part de l’agent externe du programme en charge de la passation des marchés notamment. Cette question a déjà été évoquée et il convient d’insister une nouvelle fois sur ce point, pénalisant certains des projets du MDNAC.

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Un second motif peut être trouvé dans les difficultés initiales rencontrées par les officiers de l’UdG en charge de la rédaction des propositions de projets ou de cahiers de charges ; ces derniers méconnaissaient les procédures de rédaction de tels documents ; ils ont ainsi été invités à plusieurs reprises par l’opérateur à réécrire certains projets.

Une troisième raison à l’origine de retards est consécutive aux hésitations ou à des divergences entre l’état-major général et le MDNAC sur le contenu de certaines activités à mettre en œuvre ; le projet « formation des hauts cadres » en est l’exemple le plus illustratif.

Une dernière raison essentielle provient du fait que certains projets seront prolongés en phase II, voire au-delà ; c’est le cas du projet éthique par exemple.

Il convient de rappeler que ces aléas par rapport aux activités initiales, n’ont pas eu que des effets néfastes et ont permis notamment de réorienter certains projets et de leur conférer une cohérence plus affirmée par rapport à une approche DSS.

Un dernier point s’agissant du projet « renforcement des capacités budgétaires du MDNAC » qui a été abandonné. Sans remettre en cause son utilité intrinsèque, il est rapidement apparu que sa mise en place en dehors d’un travail de fond sur l’ensemble des finances publiques du pays limiterait considérablement la portée des formations qu’il prévoyait. Nécessitant un toilettage textuel préalable et un travail interministériel hors du champ du volet MDNAC, étroitement dépendant d’un projet de même nature prévu dans le pilier gouvernance du programme, l’activité a ainsi été mise en sommeil.

Parmi les nouveaux projets, quelques commentaires relatifs au projet genre méritent d’être formulés. Non initialement prévue dans le mémorandum, l’activité a débuté à l’été 2010 par l’affectation d’un officier en charge de préparer la stratégie d’intégration des questions du genre dans les FDN. Le choix de cet officier, doté d’un solide bagage universitaire et journalistique, sensibilisé aux questions de communication, détenteur d’un réseau au sein de la société civile a contribué à assurer l’assise du projet. De nombreuses actions concrètes ont été menées depuis, toutes prises en charge par le fond de formation: échanges avec des officiers féminins des Pays-Bas, avec la société civile nationale, établissement d’un livret sur le genre à l’usage des personnels des FDN, introduction du net-ball féminin au Burundi, participation à des ateliers sur le genre organisés par le ministère de la « solidarité nationale, des droits de la personne humaine et du genre ».

Un entretien collectif organisé au cours de l’évaluation avec des personnels féminins officiers et sous-officiers des FDN a permis de confirmer, outre l’engagement de l’équipe de projet, toute la motivation des jeunes officiers féminins pour se faire une place au sein de leur institution, sans que soient occultées les réelles difficultés auxquelles elles se trouvent confrontées pour se faire accepter (tout autant par leurs pairs masculins que dans leurs propres familles parfois ou par la société en général).

Le travail conduit depuis guère plus d’un an semble déjà porter ses fruits, puisque l’académie militaire des officiers a recruté, pour la première fois cette année, 15 personnels féminins sur un total d’une centaine de cadets. Des actions diverses sont menées pour améliorer l’accueil des femmes dans les casernes et les questions d’habillement. La création d’un bureau ou d’une antenne genre au ministère pourrait constituer une ouverture novatrice, un relais utile entre l’équipe en charge du projet dans le programme et la haute hiérarchie. Cette proposition semble assez pertinente et traduirait la pleine appropriation du sujet par le MDNAC.

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La revue de la Défense

Même si l’idée a germé dès 2006, le projet n’a véritablement été initié qu’en 2010 au moment de la préparation de la phase II du programme DSS. Porté côté Pays-Bas par le conseiller stratégique mis en place au sein du MDNAC, il est conduit côté burundais par une équipe de six officiers. Soutenu par les plus hautes autorités de l’Etat, il a pour ambition de définir clairement le mandat et l’organisation d’une armée professionnelle en cohérence avec le dispositif national de sécurité et qui réponde aux menaces auxquelles le pays est confronté ainsi qu’aux besoins spécifiques de la population.Le travail de réflexion a été réparti entre trois comités, allant du niveau purement défense jusqu’à l’échelon interministériel. Après une large consultation nationale au travers du pays, le concours d’organisations nationales spécialisées dans les études sociales, 113 menaces de toute nature ont été identifiées; une matrice de responsabilités a été établie pour chaque ministère. La phase de réflexion actuelle porte sur les différentes options stratégiques possibles et les analyses des besoins opérationnels, organisationnels, financiers en découlant. Toutes les options possibles seront présentées pour décision aux hautes autorités de l’Etat, en fin d’année 2012. Les premières transformations de la FDN, suite à la rédaction d’un livre Blanc sont attendues pour mi 2013. Ce vaste travail de mise à plat constitue une véritable réussite dans le sens où il a démontré que la chose militaire n’est plus tabou; il a permis à la population de se rapprocher de ses soldats, de mieux les connaitre et les comprendre ; elle s’est traduite par un authentique effort de transparence au sein de la FDN et par un engagement particulièrement notable de toute la chaîne hiérarchique.

En conclusion, sur l’efficacité des activités du volet MDNAC, il importe de rappeler que la chaîne décisionnelle constitue un élément déterminant du succès des activités. Les difficultés de démarrage de certains projets, relevées au cours de la première phase, et imputables aux dysfonctionnements structurels décisionnels, témoignent de l’importance de cet aspect. Il est recommandé que le réaménagement des structures –en cours ou à venir- s’attache à une clarification des attributions de chacun, non seulement au sein du programme (cf. section du rapport sur les structures du programme) mais aussi à l’intérieur du pilier défense, entre le MDNAC et l’EMG. Les éléments de communication entre les différentes structures de la chaîne décisionnelle sont essentiels pour réduire les hésitations et retards potentiels. Outre les réunions hebdomadaires au sein de l’UDG, l’instauration de rendez-vous réguliers et systématiques avec tous les services de l’état-major et du ministère semble déterminante pour y parvenir.

Les compétences techniques initiales des porteurs des projets (en l’espèce les membres de l’UdG), des rédacteurs des documents devront être garanties pour assurer une certaine fluidité du travail et ainsi son efficacité.

Enfin, le défaut de mise en place d’indicateurs objectifs n’a pas permis de tirer des conclusions sur l’efficacité des activités. Cette faiblesse semble être corrigée dans la mise en œuvre de la phase II par la création au sein de l’UdG d’un poste d’officier

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chargé du suivi et de l’évaluation. Il conviendra toutefois de bien préciser dans ses attributions quelle sera l’exploitation des données ainsi recueillies et de définir des indicateurs conformes aux objectifs du programme (notamment l’amélioration de la sécurité des populations).


Essentiellement regroupées autour de développements capacitaires, les différentes activités conduites au sein du projet du MDNAC, quelle que soit leur nature, ont certainement convergé vers l’objectif de professionnalisation des FDN et à leur meilleure insertion dans le tissu national. Ainsi peut-on considérer quelles ont interagi positivement les unes par rapport aux autres. Les fournitures de véhicules de transport pour accroître l’autonomie de mobilité, la livraison de fourneaux pour améliorer les conditions d’alimentation, la modernisation de casernes, la construction de salles d’instruction, ainsi que les formations individuelles vont dans le sens d’un fort renforcement interne des capacités du MDNAC et des FDN. Parmi les projets développés, on peut souligner que les nouvelles applications du projet casernement sont aujourd’hui plus en cohérence avec les autres activités qu’à l’origine puisqu’elles contribueront aux axes ‘genres’ et justice militaire/discipline62.

S’agissant ensuite de l’adéquation entre les activités du pilier « défense » et celles des deux autres piliers du programme, on relève de façon claire, des liens importants entre les finalités des activités du MDNAC et celles du pilier police: accroissement capacitaire, développement d’aptitudes, fourniture de moyens de travail et de locaux professionnels. Certaines activités ont même des champs qui pourraient être superposables : projet genre, projet échange d’expérience, projet éthique (voir ci-après). A l’usage, on constate toutefois que ces projets se sont souvent développés sans rechercher nécessairement une coordination, la cohérence inter pilier ne semblant pas prioritaire lors de cette phase initiale.

S’agissant du pilier gouvernance, le travail de réflexion lancé au MDNAC dans le cadre de la « revue de la défense » est de nature à constituer un excellent point d’entrée pour élargir le débat à l’ensemble des instances gouvernementales, aux parlementaires et à la population burundaise. En ce sens, iI pourrait aussi constituer un vecteur de lien supplémentaire entre les questions de défense portées par les armées et celles de sécurité intérieure qui concernent le MSP (police, sécurité civile). Le projet « éthique », fondamental dans le contexte burundais constitue l’une des activités que le monde militaire s’attache à prioriser dans le programme mais aussi au delà de celui-ci. Ce projet, comme celui sur l’appui à la justice militaire pourraient devenir des projets conjointement mis en oeuvre avec l’UdG Gouvernance63.

Mais la question du comportement des militaires dépasse largement le programme évalué et a ouvert la voie à une collaboration avec d’autres partenaires internationaux. Le MDNAC s’attache aussi à dispenser des modules de formation éthique dans les préparations opérationnelles des forces armées burundaises conduites en collaboration avec d’autres partenaires, les USA et la France en vue essentiellement de leur engagement dans les missions de maintien de la paix. Il traduit clairement ce souci de garantir la cohérence au sein de la force dans tous les programmes de coopération mis en place.

62 Un bloc logement et sanitaire pour les officiers féminins de l’ISCAM ( école des cadets) et la construction ex nihilo à Bujumbura d’un bâtiment dédié , hors de l’état-major, où seront regroupés les magistrats de la justice militaire et ceux des trois inspections des FDN.63 section 4 : observations sur les résultats et les activités du volet Gouvernance, p. 47

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La cohérence du programme DSS devra aussi être recherchée par rapport à un autre projet du MDNAC, celui de la création d’une armée de production, conformément à un souhait exprimé par les plus hautes autorités de l’Etat. C’est au titre de la réflexion sur la « revue de la Défense » et des priorités d’actions qui seront confiées demain aux forces armées burundaises dans le futur document sur la stratégie nationale de sécurité que la question du rôle assigné aux armées en terme de participation à la politique économique nationale sera sans doute tranchée.

En conclusion, en matière de cohérence, il est recommandé d’accroître l’inclusion inter piliers pour des activités à finalité commune ou à tout le moins s’attacher au niveau de la direction du programme à leur évolution harmonieuse : question du genre, de l’éthique et de la justice militaire en particulier. Et comme pour l’efficacité, il est recommandé de développer les occasions d’un travail en commun entre les UDG: officialisation de rencontres, formations communes, systématisation d’échanges d’équipes, activités partagées, représentation extérieure commune.

Dans la future réflexion en cours sur la stratégie nationale de sécurité, il conviendra de s’attacher à mettre en adéquation les moyens à mettre en place avec les priorités qui seront définies; il conviendra de bien clarifier qui fait quoi et avec quels moyens en matière de sécurité extérieure, de sécurité intérieure, comment sont organisés les soutiens mutuels ; qui prend le « lead » selon les circonstances. Il sera également fondamental de veiller à coordonner le travail de revue de la Défense avec la définition du plan national de sécurité, sous la responsabilité du Conseil national de sécurité, dont le MSP assure le secrétariat.

7.4 Pertinence

La pertinence des activités est ici analysée par rapport à l’adéquation des objectifs des activités avec les politiques du MDNAC, avec les besoins ou les capacités locales, et avec les principes du DSS.

La conceptualisation des activités de la phase I n’a pas reposé sur une analyse des besoins de la population. Cela peut être expliqué par le manque d’étude sur le sujet. La revue de la Défense64, débutée en phase I, démontre toutefois une réelle volonté d’en tenir compte.

Le programme DSS est en totale cohérence avec les orientations générales définies par les documents de politique générale de la défense. Même s’il n’en couvre pas tous les aspects, le programme y prend une large part.

Dans le contexte général burundais d’un pays en sortie de crise, il est patent que toutes les actions de fournitures d’équipements ont permis des améliorations capacitaires réelles: capacités de mobilité (21 camions fournis) capacités de production (meubles huisseries, équipements métalliques), de gestion moderne (matériel informatique), conditions d’alimentation des personnels, autant d’actions positives signalées à plusieurs reprises aux évaluateurs et correspondant à des besoins réels et prioritaires pour redonner corps, cohérence et confiance aux FDN.

Cependant, s’agissant de pertinence on peut s’interroger sur certains choix réalisés : tel est le cas de la cession de camions de marque DAF qui de par leur caractéristiques, ne semblent pas les mieux adaptées au contexte local. Ce type de

64 Cf. supra.

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véhicule n’est pas disponible sur le marché régional africain; il est en outre doté d’équipements fragiles (grues), de matériels électriques sophistiqués, et les pièces de rechange se trouvent difficilement sur le marché local ou régional (les pneumatiques en particulier doivent être acheminés d’Europe). Ce degré de sophistication a en outre nécessité l’envoi de nombreux chauffeurs et de mécaniciens aux Pays-Bas pour y recevoir une formation. De nouveaux déplacements de personnels sont en outre prévus dans les mois à venir.

Ce choix de matériel est susceptible de générer à terme plus de difficultés qu’il n’en a résolues. Un approvisionnement sur le marché local serait plus judicieux, limitant d’autant les soucis de maintenance et d’entretien de ces véhicules65.

Le projet «étude marine » a été mis en oeuvre en tout début de programme par un expert de la marine des Pays-Bas. La question soulevée par l’étude s’est avérée rapidement aller au-delà de son ambition initiale, à savoir « la consolidation des moyens de la marine du Burundi en matière de contrôle des frontières le long du lac Tanganyika » ; elle a permis en outre de mesurer toute sa complexité et de démontrer que le sujet intéressait d’autres ministères que le MDNAC. Au moment de l’évaluation, peu de responsables rencontrés ont pu fournir des éléments convaincants sur la pertinence de ce travail, limité au seul cadre militaire. L’utilisation potentielle des résultats de l’étude (rapport établi) pourrait cependant se révéler plus utile à terme, dans le cadre de la « revue de la Défense » et de la question de la protection sous tous ses aspects de la frontière maritime du pays. On peut aussi s’interroger sur la pertinence de l’échange d’expérience des personnels du Génie néerlandais et burundais au travers des chantiers de construction réalisés au Burundi. Cette action à la fois symbolique et à vocation de formation a certes été efficace (déjà signalé) mais elle s’est avérée coûteuse, a généré des difficultés de nature diverse (d’ordre matériel et humain) et n’a sans doute pas atteint l’objectif recherché de « valorisation des compétences techniques, intellectuelles et morales des ingénieurs burundais » telles que souhaitées dans la proposition de projet. Le déplacement de plusieurs dizaines de militaires des Pays-Bas au Burundi pendant plusieurs semaines, les surcoûts générés par le projet, attestent d’une ambition sans doute en décalage avec la réalité du moment.

L’utilisation du fonds de formation peut aussi être analysé sur le plan de la pertinence. Au sein du MDNAC, celui-ci a permis de réaliser en deux ans pas loin de 60 formations ou autres actions diverses. Cette réserve financière a rendu possible notamment le lancement des trois nouveaux projets définis en cours de phase I : le projet « genre », la « revue de la défense », et le début de professionnalisation des personnels de la justice militaire. Ainsi, à de rares exceptions près, on peut estimer qu’au MDNAC, le fonds de formation a été utilisé de façon judicieuse et que sa flexibilité, a contribué à renforcer la capacité du programme à répondre aux besoins.

S’agissant de la pertinence, il convient également de s’interroger sur certaines formations qu’il est prévu de dispenser dans le cadre du projet « éthique ». Lancées en première phase66, ces activités seront renforcées en phase II, sous

65 La visite du GMAE par l’évaluateur, la présentation de ces camions, quelques entretiens avec des personnels formés à leur conduite et un rapport d’évaluation de ce projet réalisé par l’UDG en janvier 2011 ont permis de confirmer toutes les difficultés générées par ces dotations.66 Au cours de la première phase plusieurs types de formations ont été dispensées : formations de formateurs éthique, d’alphabétiseurs, de pairs éducateurs, formations de cadets, des officiers communication des bataillons, des officiers chargés de l’instruction des bataillons soit plusieurs centaines de militaires chargés de diffuser les nouveaux principes d’action et de comportements. En deuxième phase il est prévu la formation de l’intégralité des effectifs des personnels des FDN, soit

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forme de formations de masse au bénéfice de tous les sous-officiers et des hommes de troupe du MDNAC. En raison des coûts générés par ces opérations et de l’incertitude quant aux effets tangibles de ces actions nécessairement de courte durée, peut-être serait-il judicieux auparavant de s’assurer de façon pratique des effets des actions déjà entreprises dans ce domaine. La FDN dispose d’une occasion privilégiée, la semaine porte-ouvertes qu’elle prévoit d’organiser en juin prochain pour mesurer auprès de la population mais aussi auprès des forces, la perception qu’elles ont de cette question. Une autre suggestion pour renforcer l’éthique de la FDN pourrait consister à se focaliser sur les actions visant l’encadrement de proximité (niveau groupe de combat, section, compagnie) pour transférer les bonnes pratiques en la matière aux officiers intermédiaires (la formation par l’exemple), et surtout pour assurer le contrôle non contentieux du comportement de la troupe, et le respect de la discipline (qui serait érigée en priorité clairement définie et valorisée au sein des unités élémentaires).

7.5 Efficience

Elle a été difficile à déterminer pour plusieurs raisons.

Les aspects financiers relatifs aux activités étaient gérés par l’agent externe, PWC. Celui-ci n’aurait fourni presqu’aucun document récapitulatif des dépenses effectivement engagées pour les activités réalisées. Ainsi l’UDG en charge de la mise en œuvre n’a eu à son niveau aucune visibilité sur les budgets consommés en regard des prévisions initiales. De la même façon, le document récapitulatif de suivi du fonds de formation, présenté aux évaluateurs, indique clairement le budget prévu et non pas celui qui est dépensé.

Il a ainsi été impossible lors de l’évaluation de déterminer avec précision si les enveloppes allouées avaient été effectivement respectées.

L’utilisation du fonds de formation pour renforcer les compétences de différents personnels concernés par des projets précis (menuiserie, informatique, mécaniciens, cadre logique GMAE …) est venue accroître d’autant l’enveloppe financière initiale qui était attribuée; ces montants doivent donc être ajoutés aux budgets initiaux pour le calcul du budget effectif consommé. Ces chiffres sont parfois particulièrement substantiels comme ceux attribuées à la « revue de la défense » qui aura bénéficié au terme de l’activité identifiée dans la ligne « revue de la défense phase II » de cette première phase, d’environ 650 000 € ouverts à son profit par le fonds de formation.

L’efficience des projets doit bien sûr être analysée en regard des moyens humains disponibles pour leur préparation et leur mise en œuvre. On a déjà souligné que l’UdG et son personnel ont joué un rôle déterminant dans la réalisation des différents projets et dans la réussite de la phase I.

La recherche de l’efficience conduit à s’interroger sur certaines actions de formation non spécifiques au monde militaire qui pourraient tout aussi utilement être dispensées par d’autres administrations de l’Etat dont la finalité est justement de les assurer. Tel est le cas notamment des actions d’alphabétisation, organisées en interne, qui pourraient être conduites par le ministère chargé de l’éducation au Burundi. Cette même démarche d’externalisation devrait être développée auprès d’entreprises civiles spécialisées, dans le registre des réparations ou de l’entretien de certains équipements. La direction du programme pourrait initier une étude sur ces questions qui ne concernent pas que le MDNAC.

plusieurs dizaines de milliers de militaires. Plusieurs manuels à l’usage des formateurs ont été élaborés comme support à ces formations.

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La question de l’efficience se pose également par rapport à certaines actions de formations techniques, déjà évoquées, réalisées aux Pays-Bas par les militaires burundais ou par des déplacements d’experts néerlandais pour plusieurs semaines au Burundi. Ces échanges, utiles dans leur principe, ont pris une telle ampleur au cours de cette première phase que l’on peut se poser la question de savoir si le ratio coût/efficacité a véritablement été pris en considération lors de la conception de ces projets. Les coûts importants générés par de tels mouvements devront sans doute être réduits au cours des prochaines étapes du programme. Les déplacements aux Pays-Bas se justifient sans doute à un niveau stratégique, notamment dans le but de renforcer les bonnes relations de partenariat avec les hauts cadres et mandataires burundais. Ils apparaissent moins efficients et sans doute aussi moins adaptés67, pour assurer la formation de techniciens, surtout en nombre important.

Afin d’améliorer l’efficience, il est recommandé de renforcer les capacités à assurer le suivi des finances engagées, des dépenses effectives (structure ad’ hoc, personnel formé, documents de suivi financier mis en place).

Le plan de relève des personnels de l’UDG devra être respecté, de même que l’utilisation rationnelle des compétences des officiers ayant quitté la structure (utilisation potentielle des officiers partant dans des cellules de planification ou de prospective, dans des bureaux de contrôle de gestion à mette en place à l’état- major ou au MDNAC) afin de consolider leurs acquis et surtout d’utiliser rationnellement leurs nouvelles compétences « stratégiques ».

7.6 Durabilité

La question de la pérennisation des effets des activités réalisées constitue un réel défi pour le programme tant elle est conditionnée par les capacités financières réduites du ministère et par des imperfections en matière d’organisation et de gestion des ressources humaines (suivi des carrières, plan directeur). Jusqu’ici les Pays-Bas pallient ces déficiences par des financements spécifiques sur le budget même du programme.

La question de la durabilité concerne toutes les activités du mémorandum à des degrés divers. Elle est notamment importante au cours de la phase I pour les activités de cessions de matériels ou de fourniture de locaux divers. Elle n’a pas échappé aux gestionnaires du programme qui ont rédigé explicitement un paragraphe « durabilité »« dans tous les documents de proposition de projet. C’est ainsi que des dispositions ont été prévues pour y répondre avec plus ou moins de précision selon les activités.

On parle par exemple dans le projet « informatique » de « contrat de maintenance pour le matériel informatique, de budgets spécifiques, d’équipements de protection pour réduire les pannes ». On évoque dans le projet « échanges… » de transfert des militaires burundais ayant bénéficié des échanges d’expérience avec les personnels du génie des Pays-Bas dans les services de casernement des différentes emprises ou de la « sensibilisation des populations vivant dans les casernes à leur usage et entretien ». S’agissant du projet « éthique », celui-ci précise clairement la « mise en place d’un budget » au sein du MDNAC pour le faire vivre, « l’organisation de

67 A titre d’exemple, la formation des mécaniciens dans un environnement où les moyens techniques et l’outillage sont beaucoup plus importants et sophistiqués qu’au Burundi, ne semble pas la plus pertinente pour assurer une bonne exploitation des connaissances après la formation.

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séminaires de recyclage des formateurs », le contrôle de la qualité des manuels de formation. Toutes ces mesures vont dans le bon sens. Toutefois, à l’usage, ces recommandations se révèlent jusqu’ici difficiles à mettre en oeuvre à partir des propres budgets du MDNAC. Aussi, afin de ne pas annihiler les efforts consentis, les Pays-Bas acceptent aujourd’hui d’en financer certaines, au titre du programme. Tel est le cas notamment pour le projet camions. C’est le budget du programme qui a prévu l’achat de pièces de rechange des véhicules mais ceci pour une durée limitée. Il en est de même pour l’achat de mobiliers et d’équipements informatiques qui seront installés dans le centre de formation et de sensibilisation du MDNAC.

La question de la durabilité, de la pérennisation des acquis constitue une préoccupation actuelle de l’UDG. Il est prévu d’y consacrer une réflexion de fond en interne et de tenter de faire partager cet enjeu à tous les niveaux du ministère. Un rapprochement avec les services des finances centraux du MDNAC semble nécessaire afin d’assurer une bonne coordination en ce sens.

Outre le volet financement, essentiel en la matière, la question de la durabilité concerne aussi d’autres aspects plus administratifs et sans doute plus aisés à réaliser. Elle intéresse au premier plan l’EMG mais aussi l’ensemble des unités de la FDN. Il conviendra notamment d’installer des procédures de suivi précis de l’état de tous les matériels (si possible informatisées), d’établir des budgets prévisionnels des besoins de maintenance, de garantir une bonne gestion des compétences humaines (en particulier les formateurs), autant de questions qui nécessitent une véritable stratégie de suivi des activités du programme en liaison avec les directions du MDNAC concernées, ressources humaines, formation, moyens.

La réorientation du programme en phase II sur la base d’axes nouveaux rend cette question encore plus cruciale, les nouvelles activités risquant à terme de concentrer toutes les attentions et les efforts, au détriment de ceux antérieurement consentis pour des activités de la première phase qui auront été abandonnées.

Répondre à la question de la durabilité consiste en quelque sorte à créer une culture de l’appropriation par les personnels de l’institution de tout ce qui est mis à leur disposition.

Elle est fortement conditionnée par la budgétisation des renouvellements de matériels et des équipements mis à disposition ; elle relève de la responsabilité des autorités burundaises. Il est essentiel de l’aborder sans complaisance entre partenaires. La prise en charge totale ou partielle de certains de ses aspects traduirait clairement l’engagement du pays bénéficiaire à faire perdurer les moyens fournis par son partenaire, développant d’autant le degré de confiance entre eux.

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8 Observations sur les activités et les résultats du volet Gouvernance


L’ambition de renforcer la bonne gouvernance du secteur de la sécurité est clairement énoncée dans le MdE du programme DSS signé entre les Pays-Bas et le Burundi. L’annexe A détaille quatre activités en lien avec la Gouvernance du secteur de la sécurité et l’annexe B liste des questions politiques qui y sont liées68.

Avant de se pencher sur les résultats de ce volet du programme, il est important de rappeler brièvement dans quel contexte il est mis en œuvre.

Même si l’Accord d’Arusha pour la paix et la réconciliation au Burundi et la Constitution reconnaissent les principes de gouvernance, leur mise en œuvre reste difficile. Les institutions de contrôle ont des capacités encore limitées, mais surtout, la volonté politique reste faible et la culture du contrôle, de la transparence, et plus généralement de la bonne gouvernance, n’est pas encore ancrée au sein des institutions burundaises. Les cas d’abus de pouvoir ou les allégations de détournement sont nombreux et leurs responsables sont rarement mis en cause.69

La séparation des pouvoirs reste problématique. Le manque d’indépendance de la justice est régulièrement dénoncé70 et le pouvoir législatif a du mal à exercer ses fonctions. Il est notamment important de noter que le Parlement, composé principalement de ‘nouveaux’ élus peu expérimentés n’aurait produit aucune proposition de loi depuis le début de la législature, il y a presque deux ans71. Si même le travail de production législative reste largement contrôlé par l’exécutif, on comprendra sans peine que le travail de contrôle, à fortiori, des corps de sécurité, en est à ses balbutiements. Le contexte politique actuel et la large domination du parti au pouvoir au sein des corps législatifs rendent encore plus difficile l’exercice de ces tâches dans de bonnes conditions.

Cette brève description illustre le contexte difficile dans lequel le programme DSS tente de renforcer la bonne gouvernance du secteur de sécurité, et impose donc une lecture réaliste et indulgente des actions et des résultats du programme.

8.2 Efficacité

68 Annexe B du MdE : « Eléments d’un dialogue politique entre le Burundi et les Pays-Bas sur le DSS »69 Human Rights Watch, “Burundi: Find Killers of Anti-Corruption Activist” (April 16,2009) Found at: http://www.hrw.org/news/2009/04/16/burundi-find-killers-anti-corruption-activistAmnesty International Public Statement, “Statement by non-Governmental Organizations on the second anniversary of the assassination of Ernest Maniruwa” (April 11,2011) Found at: http://www.amnesty.org/en/library/asset/AFR16/003/2011/en/055bb83e-4005-426f-9535-c9386418e198/afr160032011en.pdfTransparency International, “East Africa Bribery Index 2011” (pg, 52-65) Found at: http://www.transparency.org/news_room/latest_news/press_releases_nc/2011/2011_10_20_east_african_bribery_index_2011 International Crisis Group, “Burundi : A deepening Corruption Crisis”, pg 11 Crisis Group Africa Report N.185 (March 2012) 70 Amnesty International Urgent Action, “Free Activist who spoke out” (9 February 2012) Found at: http://www.amnesty.org/en/library/asset/AFR16/001/2012/en/90ad55d7-7774-44d7-a909-d500b197931b/afr160012012en.html71 Entretien avec des parlementaires, Bujumbura, février 2012.

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http://www.amnesty.org/en/library/asset/AFR16/001/2012/en/90ad55d7-7774-44d7-a909-d500b197931b/afr160012012en.html

http://www.amnesty.org/en/library/asset/AFR16/001/2012/en/90ad55d7-7774-44d7-a909-d500b197931b/afr160012012en.html

http://www.transparency.org/news_room/latest_news/press_releases_nc/2011/2011_10_20_east_african_bribery_index_2011

http://www.transparency.org/news_room/latest_news/press_releases_nc/2011/2011_10_20_east_african_bribery_index_2011

http://www.amnesty.org/en/library/asset/AFR16/003/2011/en/055bb83e-4005-426f-9535-c9386418e198/afr160032011en.pdf

http://www.amnesty.org/en/library/asset/AFR16/003/2011/en/055bb83e-4005-426f-9535-c9386418e198/afr160032011en.pdf

http://www.hrw.org/news/2009/04/16/burundi-find-killers-anti-corruption-activist

La première année du programme a été marquée par une moins grande attention des partenaires néerlandais et burundais vis à vis des questions de gouvernance que pour les autres volets (MSP et MDNAC), mais aussi par une absence d´approche stratégique pour les aborder72. Les objectifs et les indicateurs de ce volet du programme pour la phase I n’ont pas été définis et ne permettent donc pas d’évaluer de manière précise son efficacité.

Le démarrage tardif des activités du volet ‘Gouvernance’ a sans doute facilité la mise en confiance des partenaires burundais73 et la réflexion sur les stratégies du programme, mais n’a pas contribué à la bonne exécution des activités prévues dans le MdE.

Une seule des quatre activités prévues, le soutien au comité de contrôle parlementaire pour le secteur de la sécurité, a été partiellement mise en œuvre. Le programme a organisé plusieurs séances d’information et de sensibilisation des parlementaires à leur rôle de contrôle du secteur de la sécurité : réunions bilatérales avec les cadres du Parlement et des commissions défense et sécurité de la chambre et du Sénat, journées parlementaires sur la gouvernance du secteur de sécurité, séminaires et séances de sensibilisation des membres des commissions. Ces différentes activités ont permis de toucher un grand nombre de représentants, d’entamer un travail progressif de sensibilisation74et de renforcement de capacité, et d’en identifier de manière participative les modalités de mise en oeuvre. Ces activités ont notamment amené les parlementaires à débattre de sujets sensibles en rapport avec la sécurité qui n’avaient pas encore été abordés au cours de la législature. Elles ont également stimulé certains parlementaires à préparer des questions écrites aux ministres (pas encore posées), et l’un d’entre eux à interpeller oralement un ministre sur le manque de transparence du budget du corps de sécurité dont il est responsable. Même s’ils peuvent paraître limités, ces résultats, bien qu’anecdotiques, attestent de l’impact que le programme a déjà dans un contexte peu favorable à l’ouverture des débats sur les questions de sécurité.

Les ateliers sur les ‘mesures de transparence du secteur de sécurité dans la constitution’, et les travaux de recherche qui les ont entourés, ont permis d’identifier la question du caractère ‘organique’ de la loi sur la PNB, et d’identifier un point d’entrée technique objectif pour aborder la question plus politique de l’éclatement des responsabilités au sein de la PNB. Les débats actuels sur ce sujet et la relative prudence du gouvernement à proposer un nouveau texte qui ne serait pas conforme à la constitution, peuvent être pointés comme un résultat des actions du programme DSS.

L’activité de suivi du secteur de la sécurité par des membres de la société civile prévoyait qu’une ou deux ONG devaient fournir tous les trimestres des rapports d’observation. Cette activité n’a pas été mise en œuvre, vraisemblablement à cause de son caractère trop sensible pour les autorités, mais aussi parce que la

72 Voir le rapport d’évaluation externe du programme DSS, janvier 2011, par. 72, p. 38. On soulignera toutefois que dès leur entrée en fonction, la gestionnaire de l’UdG et la direction de programme ont consacré beaucoup d’efforts à informer les acteurs étatiques fournisseurs et contrôleurs de sécurité, sur les objectifs des programmes DSS et le cadre du mémorandum d’entente.73 La mise en confiance est devenue une activité à part entière du programme et a amené à la programmation d’activités de sensibilisation, par exemple des parlementaires.74 Les évaluateurs ont pu noter que plusieurs parlementaires comprenaient leur rôle de contrôle du secteur de sécurité et se sont appropriés les réflexions sur le cadre législatif. Ils ont toutefois noté que d’autres représentants, bien qu’ayant participé aux activités du programme et occupant des fonctions importantes dans le domaine de la sécurité, ne semblent pas encore avoir compris les objectifs du programme . Entretiens, Bujumbura, 15-29 février 2012.

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stratégie d’appui à la Gouvernance du programme DSS a été formulée plus tardivement. Le programme DSS a toutefois associé deux organisations de la société civile au groupe de réflexion ‘gouvernance’ (cf. infra) et a initié une collaboration opérationnelle avec le Centre d’Alerte et de Prévention des Conflits (CENAP) en appuyant une recherche sur la manière dont les forces de sécurité sont perçues par la population. D’autres organisations de la société civile ont également été associées aux consultations entourant la revue de la défense. Le plan d’action de la phase II prévoit un renforcement de cette approche, et les évaluateurs ont d’ailleurs pu assister à un atelier d’échange très dynamique entre la société civile, les UdG MSP et MDNAC, et des représentants des corps de sécurité. Au cours de cet atelier, plusieurs représentants d’ONG ont fait part aux évaluateurs de leur perception d’une plus grande ouverture des FDN et de la PNB grâce à l’action du programme.

Les deux autres activités prévues dans le MdE, soit le soutien du volet « secteur de la sécurité » des cadres de dialogue, et le soutien de la mise en œuvre du nouveau cadre fiscal relatif aux finances publiques n’ont pas été mises en œuvre au cours de la phase I, même si ces thèmes ont été abordés dans certaines activités de l’UdG. Les "cadres de dialogues permanents" étaient un résultat recherché par le projet PBF des Nations Unies. Il n’existait pas de cadre dans le secteur de la sécurité. Le programme DSS a toutefois prévu des cadres d'échange « Société Civile-médias-sécurité-parlement ». Quand au volet ‘finances’, il est en attente d’une réforme fiscale globale appuyée par le FMI mais des formations sur la loi de finances et des actions de renforcement des capacités des commissions sont programmées en phase II.

Des activités qui n’étaient pas prévues par le MdE ont également été initiées dans le cadre du programme. On citera notamment l’appui à la Cour Constitutionnelle qui devrait se formaliser par un assistance à la définition de sa stratégie, mais qui a déjà eu pour résultat de la voir revendiquer que le modeste budget qui doit lui être alloué soit entièrement libéré par le ministère de la justice.

Enfin, on soulignera que le dialogue politico-technique mené par le bureau de l’ambassade et la direction de programme, en concertation avec d’autres partenaires internationaux, a permis d’aborder très concrètement avec les autorités compétentes des questions importantes et sensibles qui touchent à la gouvernance du secteur de la sécurité.

En conclusion, on peut donc dire que même si l’efficacité du pilier ‘gouvernance’ du programme DSS ne peut être mesurée faute d’objectifs et d’indicateurs précis, des signes encourageants de changement sont perceptibles et sans doute attribuables au programme.

Afin de renforcer l’efficacité du volet ‘gouvernance’ aux cours de la phase II, il est toutefois recommandé de bien définir la vision et les objectifs du programme dans ce domaine (voir la section pertinence ci-dessous), et de renforcer la responsabilisation des trois UdG dans la mise en œuvre de ces objectifs. A titre d’exemple, on pourrait suggérer qu’un objectif conjoint de renforcement de la discipline ou d’amélioration du comportement des corps de sécurité englobe les projets ‘éthique’, appui aux mécanismes disciplinaires (MSP et MDNAC), à la justice militaire (MDNAC), au Parlement et à la société civile (Gouvernance), et que leur complémentarité opérationnelle soit renforcée.

La définition de cette stratégie doit être complétée par des indicateurs un peu plus ambitieux, ou au moins plus détaillés, que le ‘nombre d’échanges’ ou le ‘niveau d’ouverture’ des corps de sécurité. Ces indicateurs devraient notamment refléter la

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dimension politico/technique des questions de gouvernance. A titre d’exemple, on pourrait envisager : le vote d’une loi organique qui lèverait les ambiguïtés sur les structures de la PNB tout en respectant l’esprit de la Constitution, le nombre et la qualité des missions parlementaires de contrôle des corps de sécurité, le nombre et l’objet des interpellations des ministres et des chefs de corps de sécurité par des parlementaires, le nombre de propositions de la société civile prises en compte par les organismes de contrôle et les corps de sécurité, le nombre de traitements des questions de DSS par les médias, etc.


Le potentiel de synergie avec les autres composantes du programme, MSP et MDNAC, a commencé à être exploité après la mise en place de l’UdG ‘Gouvernance. Il s’est surtout concrétisé par des participations croisées aux séminaires et aux formations organisées (ex. : des intervenants des UdG MSP/MDNAC aux séminaires organisés par la gouvernance et vice versa). Au delà de ces collaborations concrètes mais ponctuelles, il apparaît que les questions de gouvernance auraient pu, le cas échéant, être mieux intégrées à certaines activités MSP-MDNAC de la Phase 1 (par exemple sur les projets éthiques ou les activités de formation de la justice militaire) et qu’il n’existait pas une stratégie commune à tous les piliers du programme de renforcement de la gouvernance.

Le plan d’action de la phase II se propose de renforcer ces liens en visant à l’analyse de chaque projet ‘sous l’angle de sa contribution à l’amélioration de la gouvernance ou de l’intégrité’ et à ’appuyer la gouvernance des plans des UdG MSP et MDNAC; tout en élargissant son intervention aux autres acteurs qui ont des liens avec ces deux piliers’75. Il conviendra toutefois de veiller à la concrétisation de cette stratégie, notamment en garantissant le partage d’information entre les UdG, et en planifiant leurs actions conjointes dans la mise en œuvre. Les projets de renforcement de l’éthique, des mécanismes disciplinaires ou d’appui à la justice militaire devraient ainsi devenir des projets conjoints. Le fait qu’au moment de l’évaluation, l’UdG Gouvernance n’était pas informée de l’intention de l’UdG MDNAC de recourir à un consultant spécialisé en gouvernance pour renforcer son plan d’action, montre que des progrès sont encore possibles76.

Les liens développés avec d’autres partenaires internationaux travaillant sur la gouvernance ont été renforcés mais sont le plus souvent restés limités au niveau politique au cours de la première phase (cf. supra à propos des dialogues politico-techniques). Les échanges au niveau technique avec d’autres programmes, tels que ceux de l’Union Européenne sur la bonne gouvernance (Gutwara Neza) ou ceux de la CTB sur la réforme de la justice, ne semblent pas avoir été très stimulés. Il est recommandé d’accorder une attention plus grande à la recherche de complémentarité et de synergies externes au cours de la deuxième phase. L’appui au Parlement et aux capacités des médias et de la société civile sont sans doute envisagés dans d’autres programmes internationaux.

8.4 Pertinence

Le programme DSS a jusqu’à présent favorisé une approche ‘progressive’ des questions de gouvernance: identifier, informer et sensibiliser les acteurs, créer des espaces de dialogue, identifier les points d’entrée technique aux questions de 75 Plan action 2011-2013, phase II76 Entretiens, Bujumbura, 15-29 février 2012.

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gouvernance. Cette approche apparaît adaptée à la sensibilité des questions traitées et à la faible volonté politique de faire progresser la transparence, la « redevabilité » et les autres principes de gouvernance.

En privilégiant un travail sur le respect du cadre constitutionnel et en se donnant pour priorité le renforcement des capacités des organismes étatiques de contrôle (comme le Parlement et la Cour constitutionnelle), le programme s’inscrit de manière pertinente dans le cadre normatif burundais. Au cours de la première phase, le renforcement des liens et collaborations entre les mécanismes de contrôle internes et externes n’a toutefois pas été développé. Cette approche devrait être favorisée pendant la phase II et impose une collaboration plus rapprochée entre les trois UdG.

Les liens avec la politique nationale de bonne gouvernance et de lutte contre la corruption sont recherchés à travers la représentation du ministère de la bonne gouvernance au sein du groupe de réflexion. Plusieurs actions d’appui à la mise en œuvre de cette politique sont actuellement à l’étude. Il est toutefois recommandé de ne pas tomber dans le ‘piège de la dispersion des compétences’ en matière de contrôle. La multiplicité des organes chargés du contrôle entraine souvent un chevauchement des mandats, une lutte pour les maigres moyens disponibles, et devient une des causes principales de leur inefficacité. Cette hypothèse semble applicable au Burundi où beaucoup d’institutions ‘externes’ étatiques semblent pouvoir revendiquer un rôle de contrôle : le Parlement, l’appareil judiciaire, la Cour de comptes, la brigade anti-corruption, l’Inspection générale de l’Etat, l’Ombudsman. La stratégie du programme devra donc veiller à ne pas disperser l’appui apporté et à favoriser les organes les plus légitimes et efficaces dans l’exercice d’un contrôle sur la PNB et la FDN. Une cartographie de toutes les institutions de contrôle des corps de sécurité, et une évaluation de leurs capacités institutionnelles à exercer leur mandat serait utile au programme. Elle permettrait aussi de mettre en évidence les chevauchements ou les insuffisances de mandat.

Les pressions ´non étatiques´ au sein et en marge du programme pour aborder les questions de « redevabilité » des corps de sécurité au Parlement et aux citoyens sont relativement réduites. La présence de représentants de la société civile ou de parlementaires dans les structures de pilotage du programme (CTDS – Comité de pilotage) pourrait être progressivement envisagée pour renforcer le poids de ces acteurs.

8.5 Efficience

Le démarrage tardif et la prise en compte limitée des questions de Gouvernance au cours de la première année s’explique surtout par l’absence d´un chargé de programme gouvernance jusqu’en octobre 2010, mais aussi par le manque de connaissance et d’expertise en ‘gouvernance’ du personnel des autres UdG au début du programme.

L’UdG Gouvernance est maintenant fonctionnelle, et a mené des activités avec certains acteurs de sécurité de l’exécutif, du Parlement, de la société civile et des médias. Elle est gérée par un coordinateur national et une chargée de programme de nationalité burundaise. Elle s’appuie sur un groupe de réflexion informel dont le rôle est de discuter des questions de gouvernance du secteur de la sécurité et de définir les orientations et les activités. Le groupe est présidé par le coordonnateur national, représentant du ministère des relations extérieures, et est composé du président de la Commission de Défense et de Sécurité du Parlement, d’un membre de la même

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Commission au Sénat, d’un représentant du ministère de la Justice, du ministère de la Bonne Gouvernance, et du ministère des Finances, d’un officier de la PNB, d’un officier des FDN et de deux membres de la société civile. La composition de ce groupe de réflexion renforce ainsi le caractère holistique du programme DSS.

Le fait que le groupe rassemble les principaux acteurs de la gouvernance contribue à la pertinence de ses propositions et à sa capacité à débattre de cette question de manière holistique. La dynamique du groupe semble bonne et dans une certaine mesure, ses représentants sont même devenus des ‘ambassadeurs’ de la Gouvernance dont les voix sont plus à même d’être entendues au sein des institutions burundaises. On relèvera toutefois que tous les membres du groupe ne considèrent pas qu’ils représentent leurs institutions77. Beaucoup ne peuvent les engager et ne leur rendent pas toujours compte. Il est donc important de veiller à ce que les propositions de stratégie et d’activité émanant du groupe de réflexion soient débattues et endossées par les institutions compétentes (sans toutefois en faire une condition de validation de ces décisions) et de stimuler les échanges entre ces institutions.

Le fait que l’UdG ne soit pas attachée à un seul ministère semble présenter un avantage en terme d’indépendance et de capacité d’action.

Enfin, il est important de souligner que les ressources humaines allouées au volet gouvernance sont très modestes par rapport aux deux autres volets. Seule la gestionnaire y travaillait en permanence au moment de l’évaluation. En décidant de faire de la gouvernance un pilier central de la phase II du programme, il est recommandé de poursuivre le renforcement progressif du personnel qui s’y consacre, y compris au sein des UdG MSP et MDNAC.

8.6 Durabilité

Le nombre limité d’activités entreprises dans le domaine de la gouvernance ne permet pas réellement de se prononcer sur la prise en compte de la durabilité des activités du volet Gouvernance. L’activité de renforcement des capacités des parlementaires est par nature liée à la durée de leur mandat. Dans la mesure du possible il serait souhaitable d’associer aux activités le rare personnel permanent du Parlement, même si son rôle actuel semble limité à des fonctions de secrétariat. Une autre alternative pourrait consister à encourager le Parlement à requérir l’assistance technique du personnel de la Cour des comptes, placée sous sa responsabilité, et à les associer aux formations. Une telle approche devrait être précédée par une évaluation des capacités à moyen terme de cette institution à remplir son mandat vis-à-vis des corps de sécurité.

Au niveau structurel, le fait que l’UdG Gouvernance ne soit rattachée à aucune institution ne favorise pas sa durabilité. Par contre, le fait que la gestionnaire de l’UdG et l’ensemble des membres du groupe de réflexion soient burundais renforce l’appropriation et contribuera, de manière plus indirecte, à la durabilité des actions entreprises.

77 C’est notamment le cas du représentant du ministère des finances. Entretiens, Bujumbura, 14-29 février 2012.

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9 Conclusions

Après plus de deux années de fonctionnement et au terme de la première de ses quatre phases, le programme DSS a franchi un cap qui justifie pleinement sa poursuite.

En relevant certains des défis auquel il faisait face, le programme DSS a réussi à poser les bases de son développement futur et a démontré la pertinence de l’approche stratégique initiale : la confiance entre les partenaires est établie, une structure de mise en œuvre est fonctionnelle, et les objectifs et activités de la phase II, telles que la revue de la défense, s’inscrivent dans une approche plus enracinée dans les principes du DSS.

En terme de réalisations, il a appuyé la mise en œuvre d’une partie importante des activités définies dans le MdE. Ce bon taux d’exécution (numérique)78, ne permet toutefois pas de déterminer dans quelle proportion les activités ont permis de contribuer aux objectifs du programme, à savoir l’amélioration des capacités du secteur de la sécurité au Burundi et l’amélioration de la protection des citoyens burundais.

Les principales raisons de cette difficulté à mesurer l’efficacité des activités doivent notamment être recherchées dans l’absence de stratégie, d’objectifs, de résultats, et d’indicateurs précis. De manière générale, des éléments de nature ‘anecdotique’ ont dans certains cas permis de juger de l’efficacité des activités et non seulement d’attester de leur bonne exécution.

Cette difficulté d’évaluation trouve également ses causes dans le mode d’identification des activités listées dans le MdE qui répondaient avant tout à des besoins conjoncturels en équipement, en infrastructures et en formation, mais qui n’a manifestement pas cherché à prendre en compte les besoins en sécurité de la population. Ce choix initial doit évidemment être remis en perspective puisque l’exécution des activités de cette liste répondait à un objectif évident (mais non énoncé) de la phase I : démontrer la crédibilité des Pays-Bas et à renforcer les liens de confiance entre les partenaires burundais et néerlandais.

Pour que le programme atteigne son objectif, il est maintenant fondamental que la pertinence de tous les besoins soit établie à travers des processus objectifs et participatifs, mais surtout que les besoins de la population soient mieux identifiés et pris en compte dans la conception et la planification des activités.

La flexibilité du programme79, le travail des équipes des Unités de Gestion (UdG) mais aussi le dépassement des délais initialement prévus, ont permis de renforcer la substance et la pertinence de certaines activités et même d’en identifier de nouvelles, plus en phase avec les principes du Développement du Secteur de la Sécurité (comme par exemple la revue de la Défense ou l’appui à la justice militaire).

78 Le taux d’exécution budgétaire n’a pas été analysé dans cette évaluation et n’était pas visé par les termes de référence.79 Cette flexibilité était notamment due à l’absence d’indicateurs et de résultats, mais aussi à des faiblesses apparentes telles que le manque de structure et de critères de sélection du Fonds de Formation.

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De manière générale, l’assistance fournie tant au MDNAC-FDN qu’au MSP-PNB dans la première phase a privilégié le développement des ressources humaines et l’approvisionnement en équipement, comblant le plus souvent des déficits conjoncturels. Dans la deuxième phase le programme envisage à juste titre de concentrer ses efforts sur les défis structurels. Il devrait également privilégier un travail sur trois niveaux de capacité: le développement des ressources humaines,,le développement institutionnel, et le développement du champ d’action politique.

Bien que le renforcement de la bonne gouvernance du secteur de la sécurité soit clairement énoncé comme un des objectifs fondamentaux du programme, la première année de mise en oeuvre a été marquée par une moins grande attention des partenaires néerlandais et burundais vis à vis de ces questions, mais aussi par une absence d´approche stratégique pour les aborder. Depuis 2010, le programme s‘est doté de moyens de mise en œuvre plus importants pour ce volet (notamment un coordonateur national, une chargée de programme et un groupe de réflexion rassemblant des représentants des principaux acteurs de la gouvernance au Burundi) et semble avoir identifié des actions et des leviers pertinents pour améliorer la ‘gouvernance’ des services de sécurité (y compris des projets menés par les UdG MSP et MDNAC). Les résultats actuels restent modestes mais posent les bases de chantiers importants, tels que la révision des lois organiques sur la PNB et les FDN. Des changements lents sont perceptibles et méritent d’être soutenus. L’investissement du programme en appui à cette dimension fondamentale de la DSS devra toutefois être renforcé et, comme le suggère le plan d’action de la phase II, être au centre des objectifs des deux autres volets du programme.

La première phase a aussi offert la possibilité de tester et d’ajuster les structures et les processus de gestion du programme en réponse à des difficultés, parfois importantes, de fonctionnement. Ces changements ont largement mobilisé l’attention des équipes du programme et se sont notamment traduits par le renforcement du bureau de l’ambassade, la création du poste de directeur de programme, le remplacement de l’agent contractuel externe et la redéfinition de ses termes de références. Ces adaptations ont notamment permis de renforcer la cohérence de la stratégie, des activités et des structures, mais aussi la qualité et l’efficacité du dialogue politico-technique.

Enfin, les UdG mises en place pour concevoir et mettre en œuvre les projets ont clairement démontré leur capacité d’action. Les bases de l’appropriation du programme ont aussi été posées en recourant principalement à du personnel issu des ministères et des corps de sécurité partenaires pour la mise en oeuvre, et en confiant progressivement les responsabilités principales de gestion au personnel burundais. L’intégration de ces structures ‘parallèles’ aux institutions burundaises sera un des défis fondamentaux de la prochaine phase, laquelle devra aussi veiller à équilibrer les logiques d’efficacité et de flexibilité, notamment dans l’adaptation des avantages dont bénéficie le personnel national des UdG.

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10 Annexes

10.1 Termes de référence

67

10.2 Liste des entretiens et des activités

jours horairemembres équipe ISSAT

Activités Interlocuteur / partenaire (nom, fonction)

Institution / organisation lieu

mardi 14 février

11H30-17H00 tous Travail en équipe Hotel Bruxelles

mercr 15 février

10H40-19H55 tous vol Brusselles - Bujumbura

jeudi 16 février

10H00-11H00 Présentation équipe évaluation et rappel TdR

11H00-13H00 tous Présentation des activités Police - MSP du programme

coordonnateur national et tous membres UDG

MSP/PNB UDG MSP

13H00-13H30 tous Pause déjeuner

13H30-15H00 tous Présentation des activitésMDNAC du programme

tous membres UDG MDNAC/FDN UDG MDNAC

16H00-18H00 tous Entretien avec les UdG

vendr 17 février

8H00- 10H00 BB-RG Entretien Cl Louis Pasteur Musongera chef UDG

UdG UDG MDNAC

10H30-11H30 KS Entretrien Tatien Nivyinyeretze, Axe Mobilite UdG UdG MSP

11H30-12H30 RG, KS Entretrien PC1 Emmanuel Ndayiziaga, Coordinateur National

UdG UdG MSP

14H30-16H45 RG, KS Entretien Gestionnaire du Programme UdG MSP Maria Schwab UdG MSP

17H00-19H00 RG, KS Entretrien CTBRoberto Resmini (dél co-gestion), Tharcisse (directeur intervention, Christophe Aspeel (AT police fédérale belge)

10H00-12H00 BB Entretien Cl Sylvestre Mikokoro projet éthique

UdG UDG MDNAC

12H00-13H00 tous entretien DP

14H00-15H30 BB Entretien Cl Salvator Baramburiye projet casernement UdG UDG

MDNAC

15H30-17H BB Entretien Cl Gervais Bashirahishise projet fourneaux

UdG UDG MDNAC

17H-18H30 BB Entretien M Jean Lamy ambassadeur. France

France ambassade France

Same 18 Fevrier

73

tous Travail en équipe

diman 19 février

tous Travail en équipe

lundi 20 février

8H00-9H30 KS Entretrien CP Piere Claver Gahungu, Commissaire à la formation

9H30-10H30 KS Entretien formateurs armuriers OPC1 C. Nikkokuboku et OPP2 D. Hakizimana DGPNB Commissariat

de Formation

8H00-9H30 BB-RG Entretien Cne Flora Kwizera projet genre UdG UDG MDNAC

10H00-11H30 BB Entretien Cl Augustin Nigaba projet fond de formation

UdG UDG MDNAC

14H00-15H00 KS Entretrien OPC1 Servilien Nitunga UdG

14H00-16H00 BB Entretien Cl Nestor Ndarusanze projet revue de défense

UdG UDG MDNAC

14H00-15H00 RG DSS Reunion GIZ 15H00-16H00 KS Entretien Bureau Planification CP Jospeph Ndimunkwenge

15H30-16H30 RG coordonateur national GouvernanceAmbassadeur Antoine NTAMOBWA, Directeur Dpt Amériques Caraïbes, MRECI

74

16H30-17H30 RGPdt Commission Défense et Sécurité Sénat, Membre Groupe de réflexion (GR) Gouvernance DSS

Sylvaire BINEGAKO , Jean-Bosco KURISANSUMA (Pdt)

18H00-19H00 RG, KS Entretien Directeur CENAP Charles Ndayiziga CENAP

mardi 21 février

08H00-10H00 BB-RG Rep MDNAC au CTDS, Chef d'etat major interarme

Général Athanase KARARUZA EMG

08H00-9H00 KS Entretrien Edouard Nibigira Directeur DGPES, Membre CTdS DGPES

9H00-10H00 KS Entretrien OPC2 Kabura Innocent Directeur formation au DGPES DGPES

10H30-12H00 KS Entretrien Projet PF Genre + Ateliers Genre

OPC2 Christine Sabiyumva Police Judiciare

14H00-18H00 tous Atelier durabilité du programme DSS

18H00-20H00 tous Réception ambassade des PB Residence CdP

mercr 22 février

8H-9H30 BB-RG Entretien projet juridictions militaries Cl Jean-Bosco Ndanga UDG UDG

MDNAC

75

8H30-10H KS Entretrien Thddée Ndikumana, Axe formation UdG

9H30- 10H30 BB Visite major Kabura projet informatique UDG

9H30- 10H30 RG Ministère Bonne Gouvernance Marie et conseiller Leonidas

10H00-12H00 RG Atelier GouvernanceJocelyne Nahimana, gestionaire UdG Gouvernance

10H00-11H00 KS Gestionnaire du Programme MSP Maria Schwab

10H30-11H30 BB VisiteCl Gervais Bashirahishise atelier bois,métal

Burutex

12H00-14.00 RG, KS Déjeuner coordo national MSPEmmanuel NDAYIZIGA, coordonateur national UdG MSP

UdG, MSP

14H00-15H30 KS Entretrien Inspection Générale MSP CPP Godefroid Bizimana IGSP

14H30-15H30 BBVisite

Cl Salvator Baramburiye centre form, sensibilisation Camp Muha,

Kanyosha

16H00 RG Cancelled Emilien HAKIZIMANA Atelier Gouvernance

16H00-17H00 BB, KSDiscussion Genre avec les femmes qui travaillent dans les forces de defense

17h30-18h30 RG Entretien CTB

Paul Van Impe, représentant résident, Roberto Resmini, délégué à la cogestion

76

du programme d'appui à la professionalisation nde la police

jeudi 23 février

8H00-10H00 BB Entretien Lt Cl Alwin van den Boogaard FA Pays-Bas UDG MDNAC

8H00-10H00 RG Cancelled

8H00-10H00 RG Entretien GiZ Doric Houthoff (Directeur admin Fin DSS, GIZ)

08H30-10H00 KS EntretienOPC1 Leonard Ndayizeye, DGPNB Gestion du Personnel

BAF

10H00-11H00 KS Entretrien Directeur Général Adjoint CPP Gervais Ndirakobuca DGPNB

10H30-12H00 RG Entretien Co-Pdt CTDS

Ambassadeur Egide NDIKURYIO, DG relations Europe, Amérique, Caraïbes, Min Rel Ext

10H30-11H30 BB entretien coordo national MDNAC col Alexis Ndayizeye MDNAC

12H00-14.00 tous Dejeuner Roberto CTB

14H00-18H00 KS Visite au Poste de Police Mpanda

OPC1 Renovat et OPC2 Dieudonee

15H00-16H00 RG-BB Entretien Philibert Habarugira secrétaire permanent MDNAC

77

16H00-18H00 RG Entretien Lt Cl Alwin van den Boogaard coach UDG MDNAC

16H00-18H00 BB Entretien Serge Rumin DP DSS ambassade Pays-Bas GIZ

18H30H00 tous Reception Ambassade de France

vendr 24 février

08H15-09H15 BB-RG Entretien Gl Diomède Mdegeya CEM adjoint EMG

08H00-9H00 KS EntretienDidace Bazirubusa, Chargé Axe Infrastructure

UdG MSP

9H00-11H00 KS Entretrien, Responsable GIZ Projet de Police Jolie-Ruth Morand GIZ Bureau

11H00-13H00 RG 1er Secrétaire Ambassade PB Frederieke Quispel

11H00-12H00 KS OPC1 Prefect Mpayindavyi Chargé de Formation UdG MSP

14H00-15H00 KS Entretien Alphabétiseur OPC1 Fréderic Bukuru Commissariat de Formation

14H00-15H00 BB EntretienCl Rob Gouder conseiller Strat.MDNAC

FA Pays-Bas UDG

15H00-16H00 KS-BB Entretien M. Erik Le Sagesse ambassade France

14H00-16H00 RG Directeur Programme DSS Serge Rumin 16H00-17H00 KS Directeur Programme DSS Serge Rumin Hotel Ubuntu

78

16H00-18H00 RG Responsable programme UdG Gouvernance

Jocelyne Nahimana, gestionaire UdG Gouvernance

same 25 février

tous Travail en équipe - préparation restitution

11H00-12H00 BB-RG Coach international UdG MDNAC Lt Cl Alwin van den Boogaard

diman 26 février

tous Prépa restitution lundi 27 février

09H00- 11H30 BB 2 tables rondes éthique (formateurs, cadets ISCAM) Lt Cl Bahati Nestor UDG-ISCAM

09H00- 10H30 KS EntretienPrime Niyongabo, Chef d'Etude et Stratégie, membre du group de référence communication

DGPS

14H00-17H00 tous Atelier de restitution

mardi 28 février

79

08H30-09H30 RG Rep Min Fin GR Gouvernance

Gaspard NHESHIMANA, conseiller du ministre des finances, membre du GR Gouvernance

08H00-09H00 KS OPC1 Prefect Mpayindavyi Chargé de Formation

10H00-11H00 KS Entretien après restitution CP Pierre Claver, Commissaire à la formation

10H00- 11H30 RG Ministère Bonne Gouvernance

Marie NIZIGIYIMANA, conseiller au cabinet du minitre chargé de la Bonne Gouvernance, membre du GR Gouvernance du programme DSS

12h30-14h00 RG, BB Déjeuner de travail - CTDS, MSP

Désiré NSHIRIMANA, membre du CTDS, ex chef de cabinet du MSP, responsable ALPC au MSP

14H00 -16H00 KS Visite du site Kanyosha

15H00- 16H30 RGCommission défense et sécurité, Assemblée nationale

Emilien HAKIZIMANA, Pdt de la commission

15H00- 16H30 BB Entretien après restitution Alwin, Rob,Louis Pasteur

mercr 29 février

8H00-9H30 KS Entretien après restitutionGestionnaire du Programme UdG MSP Maria Schwab

10H00- 11H30 KS Entretien Coordinateur National Adjoint Salvator Nahimana

80

11H00-12H00 RG-BB restitution chargé d'affaires PB

12H00-14H00 tous Dejeuner

1er Secrétaire Ambassade PB Frederieke Quispel, Directeur programme DSS Serge Rumin

14H00 - 16H00 tous

Discussion avec le Directeur de Programme DSS

Serge Rumin

15H00-16H00 BB Entretien M Jean Lamy, ambass. France

20H55- 07H15 vol Bujumbura - Brussels

jeudi 1° mars

vol Bruxelles Londres, Genève

81

10.3 Bibliographie

CIGI, “Security Sector Reform Monitor” November 2009 No.1

CTB agence belge de coopération technique“manuel logistique du MSP” République du Burundi – ministère de la Sécurité Publique

CTB agence belge de coopération technique, “projet de développement du secteur sécurité – Sécurisation du processus électoral et renforcement de l’éthique policière” Rapport d’activités BDI0905911 (15 Octobre 2011)

De la coopération au développement et de la défense des Pays-Bas sur le développement du secteur de la sécurité, “Mémorandum d’entente entre le gouvernement de la république du Burundi et les ministres des Affaires étrangères”

De la coopération au développement et de la défense des Pays-Bas sur le développement du secteur de la sécurité, “Towards a Memorandum of Understanding on Security Development Cooperation between Burundi and the Netherlands” Mission Report, The Hague (05 November 2008)

De la coopération au développement et de la défense des Pays-Bas sur le développement du secteur de la sécurité, “présentation de la structure du programme DSS pour la phase II” (07 Novembre 2011)

Dominik Kohlagen, “Les défis de la justice de proximité au Burundi” Ministère de la Justice du Burundi, Bujumbura (décembre 2011)

DSS Programme, “Propositions relatives à la formation du personnel du Ministère de la Sécurité Publique quant aux rôles et responsabilités des forces de police en période électorale et au respect de l’éthique policière” Projet d’appui à la formation de la PNB; BDI0402311 (28 September 2009)

DSS Programme, “termes de référence Coordinateur MDNAC/FDN dU Programme MOU-DSS septembre 2009 – février 2010” Bujumbura (septembre 2009)

Fabien Nsengimana, “Rapport d’Evaluation du Programme DSS/FDN” (janvier 2011) Fabien Nsengimana, “Rapport d’Evaluation du Fonds “de Formation” (décembre 2011)

Fabien Nsengimana, “Rapport d’Evaluation du l’UDG/MSP” (2011) Fonds monétaire international “Burundi: cadre stratégique de croissance et du lutte contre la pauvreté” Rapport du FMI 10/312 (October 2010)

International Crisis Group “Burundi: From Electoral boycott to political impasse” (7 February 2011)

Ministère de la Sécurité Publique “Le manuel de gestion des ressources humaines” Bujumbura (octobre 2011)

Ministère de la Sécurité Publique, “Lettre de politique générale du ministère de la

Sécurité Publique sur la sécurité intégrale et intégrée pour Le Burundi, 2011-2015” Bujumbura (2011)

Rapport évaluation externe, version finale, janvier 2011 (pas d’autre détail)

United Nations Peacebuilding Commission, “Country Visit of the Chair of the PBC Burundi Configuration – Transitioning from programming targeted at ex-combatants to broader reintegration and recovery” (31 October)

United Nations Peacebuilding Commission, “Review of progress in the implementation of the Strategic Framework for Peacebuilding in Burundi” PBC Fifth Session Burundi Configuration PBC/5/BDI/3 (26 April 2011)

UNDP and BINUB, “Security Sector Reform and Small Arms Joint Programme” (2007)

Serge Rumin, “DSS Programme Director Report 8/11/10 – 10/12/10” Bujumbura (10 December 2010)

Serge Rumin, “DSS Programme Director Report 1/1/11 – 10/02/11” Bujumbura (10 February 2011)

Serge Rumin, “DSS Programme Director Report 11/02/11 – 5/11/11” Bujumbura (5 November 2011)

United Nations Security Council Report, “Report of the Secretary General on the

United Nations Office in Burundi” United Nations Security Council S/2011/751 (30 November 2011)

Unité de gestion – MSP, “Rapport Annuel 2011”, Programme DSS (27 Janvier 2012)

Unité de gestion des projets, “Rapport au CTdS sur les retours d’expérience du projet

MAG-PNB pour la sécurisation des ALPC de la PNB en régions de police Nord et Est” Mémorandum d’entente Burundo – Néerlandais (19 November 2010)

83

10.4 Liste des activités mises en œuvre par le volet MDNAC

Situation générale des activités au moment de l’évaluation ( 15-02-2012)

N° nom de l’ activité

objectif état mise en oeuvre

fin estimée

observations

1 conseil stratégique

expertise militaire haut niveau

en cours phases suivantes

lien avec réflexion nationale “revue de défense”

2 fond de formation

accroître capacités financières programme

terminé sera réapprovisionné Phase II

3 casernement améliorer conditions travail, logement

en cours phase II totalement réorienté dans son contenu

4 camions accroître mobilité opérationnelle

terminé prévision formations complémentaires chauffeurs

5 fourneaux améliorer conditions alimentation troupe

en cours phase II mise en place progressive dans casernements réhabilités

6 éthique militaire

améliorer comportement personnel


accélération actions de formations troupe

7 échangeexpériences génie

améliorer aptitudes techniques génie burundais

terminé construction de deux ensembles de bâtiments

8 informatique création réseau informatique central

en cours phase II mise en place nouveaux matériels plus formation

9 atelier menuiserie, soudure

améliorer capacités production

terminé cessions matériels et formation maintenance

10 cours hauts cadres MDNAC

accroître connaissances haut niveau

en cours phase II renforcement capacités gestion, management,

11 cours planification stratégique

améliorer aptitudes planification stratégique

terminé préparation de l’avenir, revue défense

12 cours renforceme. planific. budgétaire

accroître aptitudes planification budgétaire

abandonné

est apparu prématuré sans formations autres ministères

13 étude marine clarification missions défense marine Burundi

terminé utilisation potentielle dans cadre revue défense

nouveau

genre développer politique genre au sein MDNAC


montée en puissance sur tout le programme

nouveau

justice militaire

développer capacités contrôle interne


en cohérence avec construction bâtiment dédié

84

nouveau

revue de la défense

initier réflexion nationale sur sécurité Burundi


prélude à un large travail de nature politique

85

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