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Programme d’appui macro-économique du Danemark

pour le Burkina Faso, deuxième phase 2008-2012 Version FINALE (104.BKF.48-200)

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Pays : Burkina Faso

Titre : Programme d’appui macro-économique phase II, 2008-2012

Partenaire : Ministère de l’Economie et des Finances

Secteur : Administration publique

Démarrage : Juillet 2008

Durée : Juillet 2008- Juin 2012

Budget : DKK 275 millions

Composition du budget :

2008 2009 2010 2011 2012 Total

En millions de DKK

Appui budgétaire général 36 51 51 51 36 225

Appui à la SRFP 4 6,5 6,5 6,5 6,5 30

Appui transparence budgétaire et lutte

contre la corruption

2 2 2 2 2 10

Missions, Revues et formulation phase

suivante

0,75 0,75 0,75 2 0,75 5

Fonds non alloués 1 1 1 1 1 5

Total 43, 75 61,25 61,25 62,5 46,25 275

En millions de FCFA

Appui budgétaire général 3 158 4 473 4473 4473 3158 19 737

Appui à la SRFP 351 570 570 570 570 2 631

Appui transparence budgétaire et lutte

contre la corruption

175,4 175,4 175,4 175,4 175,4 877

Missions, revues et formulation phase

suivante

65,8 65,8 65,8 175,4 65,8 438,5

Fonds non alloués 87,7 87,7 87,7 87,7 87,7 438,5

Total 3 838 5 372 5 372 5 482 4 057 24 122

Taux de change : 100 FCFA =1,14 DKK

NB : le montant en couronnes danoises est déterminant dans le cas de variation du taux de change.

Pour le Gouvernement du Royaume de Danemark

Pour le Gouvernement du Burkina Faso

Ib PETERSEN Jean-Baptiste M.P. COMPAORE Secrétaire d’Etat, Ambassadeur Ministère des Affaires Etrangères

Ministre de l’Economie et des Finances

2

Table des matières

Abréviations 4

Résumé 5

1. Introduction 7

Partie A. Contexte.

2. La stratégie de réduction de la pauvreté 9

3. Le contexte macro-économique 12

4. La gestion des finances publiques 14

4.1. La stratégie de renforcement des finances publiques 14

4.2. La performance du système de la gestion des finances publiques 15

5. La bonne gouvernance et la lutte contre la corruption 18

6. L’appui budgétaire général 21

6.1. Le cadre Général d’organisation des appuis budgétaires 21

6.2. Le volume et la prévisibilité de l’appui budgétaire général 22

6.3. La matrice des indicateurs du CGAB-CSLP 26

6.4. L’évaluation conjointe de l’appui budgétaire général 28

7. Les dix critères de l’appui budgétaire 30

7.1. La bonne gouvernance 30

7.2. La lutte contre la corruption 31

7.3. La stratégie de réduction de la pauvreté 32

7.4. L’efficacité de la coopération au développement en général et

l’appui budgétaire en particulier 32

7.5. Le processus d’élaboration et de mise en œuvre de la Loi de Finances et de

la Loi de Règlement 32

7.6. La qualité des marchés publics 33

7.7. L’existence d’une Cour des Comptes 33

7.8. La qualité et la capacité de la gestion des finances publiques 33

7.9. Le respect des obligations mutuelles 34

7.10. Consensus entre les partenaires sur l’approche et les conditions

de l’appui budgétaire général. 34

7.11. Les thèmes transversaux et priorités. 35

Partie B. Le programme d’appui macro-économique 2008-2012 du Danemark

8. Quatre piliers, trois composantes et l’enveloppe financière 36

3

9. L’appui budgétaire général 37

9.1. L’objectif global et les résultats attendus 37

9.2. Description et justification de l’ABG du Danemark 37

9.3. Gestion, organisation, suivi et évaluation 39

9.4. Evaluation des hypothèses et risques 40

4

10. L’appui au renforcement de la gestion des finances publiques 41


10.2. Description et justification de la contribution danoise 41



11. L’appui au renforcement de la transparence budgétaire et la lutte contre la corruption 44


11.2. Description et justification de la contribution danoise 44



Bibliographie 49

5

Abréviations

ABG Appui Budgétaire Général

ABS Appui Budgétaire Sectoriel

ASCE Autorité Supérieure du Contrôle d’Etat BAD Banque Africaine de Développement

CCABS Cadre Commun de l’Appui Budgétaire Sectoriel

CDMT Cadre de Dépenses à Moyen Terme

CE Commission Européenne

CGAB-CSLP Cadre Général d’organisation des Appuis Budgétaires

CGD Centre pour la Gouvernance Démocratique

CID Circuit Informatisé de la Dépense

CIFOEB Centre d’Information de Formation et d’Etudes sur le Budget

CNLF Commission Nationale de Lutte Contre la Fraude

CPAR Country Procurement Assessment Review

CSLP Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté

CSMOD Cadre Stratégique de Mise en Œuvre de la Décentralisation

DKK Couronne danoise

FCFA Franc CFA

FMI Fonds Monétaire International

FRPC Facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance

HACLC Haute Autorité de Coordination de Lutte contre la Corruption

IGE Inspection Générale d’Etat

IGF Inspection Générale des Finances

LPDHD Lettre d’intention de Politique de Développement Humain Durable

MEF Ministère de l’Economie et des Finances

OMD Objectifs du Millénaire pour le Développement

ONATEL Office National des Télécommunications

OSC Organisation de la Société Civile

PAP Programme d’Actions Prioritaires

Par. Paragraphe

PAST Plan d’Actions Sectoriel Triennal

PEFA Public Expenditure and Financial Accountability

PIB Produit Intérieur Brut

PNBG Politique Nationale de Bonne Gouvernance

PPTE Pays Pauvres Très Endettés

PRGB Plan d’actions pour le Renforcement de la Gestion Budgétaire

PRGF Poverty Reduction and Growth Facility

PTF Partenaires Techniques et Financiers

RENLAC Réseau National de Lutte Anti-corruption

RGPH Recensement Général de la Population et de l’Habitat

SIGASPE Système de Gestion Administrative et Salariale du Personnel de l’Etat

SOFITEX Société burkinabé des Fibres Textiles

SP-PPF Secrétariat Permanent pour le suivi des Politiques et Programmes Financiers

SRFP Stratégie de Renforcement des Finances Publiques

TOFE Tableau des Opérations Financières de l’Etat

UEMOA Union Économique et Monétaire Ouest Africaine

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pour le Burkina Faso, deuxième phase 2008-2012 Version FINALE

Résumé exécutif

Le programme d’appui macro-économique du Danemark pour accompagner la mise en œuvre du

Cadre Stratégique de Lette contre la Pauvreté (CSLP) pendant la période 2008-2012 englobe trois

composantes :

un appui budgétaire général pour contribuer au financement du Programme d’Actions Prioritaires

du CSLP et pour aider le Gouvernement à mettre effectivement en œuvre la politique macro-

économique ;

un appui à la mise en œuvre du Plan d’Actions Sectoriel Triennal de la Stratégie de

Renforcement des Finances Publiques (SRFP) ;

un appui aux organisations de la société civile (OSC) œuvrant dans les domaines de la

transparence budgétaire et de la lutte contre la corruption.

L’enveloppe financière du programme d’appui macro-économique 2008-2012 est de l’ordre de 275

millions de DKK (environ 24 milliards de FCFA), dont environ 82% est réservé pour l’Appui

Budgétaire Général (ABG).

L’ABG du Danemark continuera à être fortement harmonisé avec l’ABG des autres PTF au sein du

« Cadre Général d’organisation des Appuis Budgétaires (CGAB-CSLP) ». L’ABG est composé de

deux tranches annuelles. La première tranche sera liée (i) au maintien d’une politique macro-

économique et fiscale promouvant la stabilité macro-économique, (ii) à la mise en œuvre

satisfaisante du PAP-CSLP et (iii) à l’atteinte des cibles des indicateurs de la matrice CGAB-CSLP.

La deuxième tranche sera liée à l’atteinte des cibles d’un ou plusieurs indicateurs-clés relatives à la

lutte contre la corruption, à identifier en concertation avec les autres PTF et le gouvernement dans le

cadre de la « Matrice de critères de performance et de décaissement » du CGAB-CSLP.

En termes financiers, la répartition de l’enveloppe annuelle de l’ABG sera de 80% pour la première

tranche et de 20% pour la deuxième tranche. Les deux tranches seront décaissées au cours du

premier trimestre de l’année. Le calendrier de la prise de décision pour le décaissement est le suivant :

Septembre de l’année N-1 : mission du FMI pour la Revue du PRGF et de la situation macroéconomique ;

décembre de l’année N -1 : approbation du rapport de la mission du FMI par le Conseil d’administration du FMI ;

janvier-mars de l’année N : évaluation du cadre macroéconomique par l’ambassade (basé sur la revue du FMI)

avril de l’année N : revue annuelle du PAP-CSLP (qui intègrera la matrice CGAB-CSLP) pour les deux tranches ;

mai de l’année N : annonce au Gouvernement du montant à décaisser afin qu’il puisse être inscrit dans la loi de finances de l’année N+1 ;

janvier de N+1: décaissement de l’appui budgétaire danois sur la base des revues ci dessus

citées.

7

Pour 2008, qui est l’année de démarrage du programme, le décaissement de la première tranche de 80

% sera fait sur la base des résultats satisfaisants de la situation macroéconomique par le FMI et des

résultats des revues annuelles du CSLP et du CGAB-CSLP en avril 2008. En 2008, la deuxième

tranche ne sera pas décaissée du fait qu’un indicateur sur la lutte contre la corruption n’a pas été

identifié auparavant.

La mise en œuvre du Plan d’Actions Sectoriel Triennal de la SRFP sera appuyée par le Danemark

à travers un appui budgétaire sectoriel. Un Cadre Commun de l’Appui Budgétaire Sectoriel pour la

SRFP (CCABS-SRFP) devrait être développé à l’image du CGAB-CSLP pour l’ABG. Pour l’instant

quatre PTF (Union Européenne, Suisse, Pays-Bas, France) en plus du Danemark sont intéressés à

participer à un tel CCABS. Le CCABS sera basé sur le Programme d’Appui Sectoriel Triennal

(PAST) annuel glissant assorti de son tableau d’indicateurs de résultats tel que défini par le comité de

pilotage annuellement. Dans le contexte actuel de la gestion des finances publiques au Burkina Faso,

il n’est pas nécessaire de cibler l’utilisation de l’ABS spécifiquement au financement des dépenses du

PAST-SRFP. Il suffira de trouver un accord avec le Gouvernement sur le niveau de financements que

le Gouvernement inscrit dans le budget global de l’Etat pour la mise en œuvre du PAST-SRFP. Bien

sûr, les budgets pour le PAST-SRFP devraient être cohérents avec la programmation triennale du

CDMT global.

La composante qui concerne le renforcement de la transparence budgétaire et la lutte contre la

corruption au Burkina concernera pour l’instant deux OSC: le Réseau National de Lutte Anti-

corruption (RENLAC) et le Centre d’Information de Formation et d’Etudes sur le Budget

(CIFOEB). Le RENLAC est une structure de référence importante dans la lutte contre la corruption

au Burkina Faso. Le CIFOEB est une organisation assez dynamique œuvrant dans le domaine de la

promotion d’une bonne gestion des ressources publiques et leur répartition équitable au niveau de

l’Etat et des collectivités locales. Pour ce qui est du RENLAC, le Danemark, les Pays-Bas et Diakonia

(une ONG suédoise) prévoient mettre en place un panier commun pour le financement des activités de

cette organisation. Le Danemark envisage prendre contact avec d’autres partenaires pour la mise en

place d’un panier commun pour le CIFOEB également. Des prospections seront faites en vue

d’identifier d’autres associations exerçant dans le domaine de la gouvernance économique, qui

pourraient aussi profiter de cette composante.

8


Pour le Burkina Faso, deuxième phase 2008-2012 Version FINALE (104.BKF.48-200)

1. Introduction

Pendant les années 2005 à 2007 le Danemark a appuyé la mise en œuvre du Cadre Stratégique de

Lutte contre la Pauvreté (CSLP) du Gouvernement du Burkina Faso par un programme d’appui macro-

économique, quatre programmes sectoriels (eau/assainissement, agriculture, énergie et éducation), un

programme thématique (décentralisation) et des activités spécifiques dans le domaine de la bonne

gouvernance et celui du VIH-SIDA. Le Programme d’Appui Macroéconomique 2005-2007 comportait

trois composantes :

La composante 1 : L’appui budgétaire général (ABG) pour appuyer la mise en œuvre du Cadre

Stratégique de Lutte contre la Pauvreté. Les tranches de l’ABG ont été décaissées sur la base de

(i) l’appréciation positive du cadre macroéconomique par le FMI et (ii) les conclusions du

dialogue autour des mesures et indicateurs de la matrice consensuelle signée par les Partenaires

Techniques et Financiers (PTF) accordant de l’ABG et le Gouvernement du Burkina Faso.

La composante 2 : L’appui au Plan de Renforcement de la Gestion Budgétaire. Les réformes de

finances publiques entamées par le Ministère des Finances et du Budget ont été soutenues par

plusieurs PTF dont le Danemark. Pour ce dernier, les réformes de gestion budgétaire permettent

de minimiser les risques liés à la délivrance de l’ABG. Le rapport bilan 2004-2006 a fait un

constat satisfaisant de la mise en œuvre de ces réformes.

La composante 3 : L’appui à la recherche. Elle a permis d’impliquer un bureau d’études privé et

des chercheurs de l’Université de Ouagadougou dans la réalisation d’études sur l’efficacité et

l’efficience de la dépense publique dans les secteurs de l’éducation de base, de la santé et de

l’eau/assainissement. Les résultats de cette recherche devraient permettre d’améliorer la qualité

de l’allocation des dépenses publiques dans ces deux secteurs.

La principale composante du programme d’appui macro-économique était l’ABG. Elle était fournie

dans le cadre d’une approche conjointe et harmonisée des neuf PTF fournissant de l’ABG, appelé « le

Cadre Général d’organisation des Appuis Budgétaires » en appui à la mise en œuvre du CSLP

(CGAB-CSLP). L’enveloppe financière du programme d’appui macro-économique pour les trois

années se chiffrait à un montant de 136,5 millions de Couronnes danoises (environ 12 milliards de

FCFA). Le Danemark a l’intention de continuer à accompagner la mise en œuvre du CSLP à travers

une deuxième phase du programme d’appui macro-économique pour la période 2008-2012. La

description et la justification de cette deuxième phase sont les objets de ce « document de

programme ».

Après cette introduction (chapitre 1), ce document contient deux parties : le contexte (partie A) et les

propositions relatives au programme d’appui macro-économique 2008-2012 du Danemark (partie B).

Dans la partie «contexte » cinq thèmes sont abordés, à savoir : une brève description et analyse de la

stratégie de réduction de la pauvreté (chapitre 2), le contexte macro-économique, (chapitre 3) la

gestion des finances publiques (chapitre 4) et la bonne gouvernance et la lutte contre la corruption

(chapitre 5). Le chapitre 6 contient une description et analyse de l’appui budgétaire général

actuellement fourni au Gouvernement du Burkina Faso. Le septième chapitre est consacré aux dix

indicateurs que le Danemark utilise pour évaluer l’éligibilité d’un pays à l’appui budgétaire.

9

Le programme d’appui macro-économique 2008-2012 est présenté dans la partie B. Un résumé en

termes de quatre piliers, trois composantes et l’enveloppe financière, est fourni dans le chapitre 8. Les

chapitres 9 à 11 présentent successivement les trois composantes : l’appui budgétaire général, l’appui

au renforcement de la gestion des finances publiques et l’appui au renforcement de la transparence

budgétaire et la lutte contre la corruption.

10

Partie A : Contexte

2. La stratégie de réduction de la pauvreté

Le Burkina Faso, à l’instar de la plupart des pays de l’Afrique au sud du Sahara, a fait de la lutte

contre la pauvreté l’axe central des politiques économiques et sociales. Cela s’est traduit en 2000 par

l’élaboration par le Gouvernement d’un Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté faisant suite

à la Lettre d’Intention de Politique de Développement Humain Durable (LPDHD). Le CSLP est donc

devenu depuis lors le document de référence pour le Burkina Faso et ses partenaires techniques et

financiers (PTF) en matière d’orientation et de politiques pour le développement du pays. La stratégie

de réduction de la pauvreté fait suite à des réformes économiques et structurelles engagées depuis le

début des années 1990. Elle constitue de ce fait, le parachèvement de ces réformes qui visaient à créer

un environnement favorable aux affaires, à la concurrence et à l’investissement privé.

Le CSLP a été révisé en 2004 au regard de l’évolution de l’économie et des insuffisances constatées

dans le processus de mise en œuvre de la stratégie durant la période 2000 - 2002. En effet, le

processus de révision avait pour objectif (i) d’apprécier la pertinence des objectifs du CSLP au regard

des résultats acquis et de la nouvelle mesure de l’incidence de la pauvreté (selon la troisième Enquête

Prioritaire sur les Conditions de vie des Ménages, l’incidence de la pauvreté a cru de 1,1 point entre

1998 et 2003) ; (ii) d’examiner l’opportunité de l’élargissement des secteurs prioritaires et du

réajustement des éléments de stratégie ; (iii) de régionaliser le CSLP et (iv) d’assurer une plus grande

implication du secteur privé et de la société civile.

En avril 2007, dans le cadre d’un processus participatif qui a regroupé les PTF, la société civile, le

secteur privé et l’administration, le Burkina a procédé à la septième revue annuelle de la mise en

œuvre du Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté (CSLP). Le thème central de cette revue

portait sur l’accélération des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD). A cet effet, le

Gouvernement a décidé de maintenir le CSLP 2004 comme stratégie de développement et d’utiliser la

révision en profondeur du Programme d’Actions Prioritaires (PAP) du CSLP comme l’outil privilégié

pour les analyses nécessaires dans le cadre de l’accélération des OMD. Il prévoit rédiger un nouveau

CSLP qui devrait entrer en vigueur en 2010.

La mise en œuvre de la stratégie de réduction de la pauvreté sur la période 2004-2006 a permis

d’atteindre des résultats significatifs au niveau des quatre axes1 du CSLP. L’appui budgétaire 2005-

2007 du Danemark a contribué à l’atteinte de résultats satisfaisants tant sur le plan macroéconomique

que dans les secteurs. Ainsi, en dépit d’une conjoncture nationale, régionale et internationale

défavorable sur cette période (appréciation du FCFA par rapport au dollar US, le renchérissement du

cours du baril de pétrole et la baisse du prix de coton), le Burkina Faso a pu maintenir un niveau de

croissance économique satisfaisante en 2005 et 2006 ; en 2007 par contre, le taux de croissance était

moins satisfaisant (voir chapitre 3). Au niveau des secteurs sociaux, on peut noter des progrès

sensibles dont les impacts sont cependant atténués par des insuffisances et des difficultés rencontrées.

Dans le sous-secteur eau et assainissement, on notera une évolution du taux d’accès à l’eau potable

qui, en 2006, est de 75% en milieu urbain et 62% en milieu rural alors qu’il était de 74 % et 60%

1 Ces quatre axes sont : (i) accélérer la croissance économique et la fonder sur l’équité, (ii) garantir l’accès des pauvres aux

services sociaux de base, (iii) élargir les opportunités d’emploi et d’activités génératrices de revenus pour les pauvres, et

(iv) promouvoir la bonne gouvernance.

11

respectivement en 2005. Dans le domaine des finances publiques les actions mises en œuvre en 2006

ont contribué à améliorer la gestion budgétaire et à améliorer la reforme budgétaire.

La croissance économique et la baisse de l’inflation auraient contribué à réduire l’incidence de la

pauvreté qui serait passée de 46,4% en 2003 à 42,6%en 2007 selon les simulations du PAMS

(Simulateur macroéconomique et d’analyse de la pauvreté). On observe cependant un léger

accroissement des inégalités entre 2003 et 2006. La baisse de l’incidence de la pauvreté semble plus

prononcée en milieu rural (-5,4 points) qu’en milieu urbain (-3,6 points). De plus, la profondeur de la

pauvreté aurait reculé de 0,7 point et la sévérité de 0,3 point entre 2005 et 2006. En 2007, l’incidence

de la pauvreté serait aggravée de 0,5% par rapport à 2006, principalement à cause de la crise

cotonnière et des cours élevés des produits pétroliers.

Cependant, les performances demeurent encore trop faibles pour garantir la réalisation des

Objectifs du Millénaire pour le Développement d’ici 2015. Il était donc nécessaire d’entreprendre de

nouvelles actions devant permettre de réaliser les OMD. C’est dans cette optique que le PAP-CSLP

a été révisé en 2006/2007.2 Le PAP-CSLP 2007-2009 reprend les axes fondamentaux du CSLP mais

se fixe de nouveaux objectifs plus ambitieux. En effet il s’agira de ramener le taux de pauvreté globale

de 46,4% en 2003 à un niveau de 34,8% à l’horizon 2009, ce qui correspond à des taux de pauvreté

rurale et urbaine de 41,1% et de 12,3% respectivement. Dans cette perspective les objectifs

intermédiaires du PAP 2007-2009 consistent à : (i) améliorer les fondamentaux et la compétitivité de

l’économie ; (ii) accroître l’efficacité des dépenses sociales ; (iii) contribuer à la création d’emplois et

de revenus pour les pauvres, (iv) accélérer le processus de décentralisation et (v) accroître l’efficience

et la transparence des finances publiques.

Au regard de l’axe 1 du CSLP (accélération de la croissance économique fondée sur l’équité),

l’accélération de la croissance favorable aux pauvres au cours de la période 2007-2009 résultera : (i)

du maintien d’un cadre macroéconomique stable pour créer les conditions d’une croissance équitable ;

cela nécessitera la mise en place de politiques macroéconomiques pro-pauvres ; (ii) de l’amélioration

du climat des affaires pour la promotion du secteur privé (iii) de l’amélioration de la compétitivité et

de la poursuite de la baisse des coûts des facteurs de production, et (iv) de la promotion de

l’intégration régionale. Sur la période concernée, le niveau moyen de croissance escompté serait de

6,6% par an.3

Au titre de l’axe 2 (amélioration de l’accès des pauvres aux services sociaux de base et à la

protection sociale), il s’agira de lever l’obstacle lié au déficit social et à la faiblesse des capacités

humaines. Dans cette optique des efforts doivent être faits dans tous les secteurs sociaux. Dans le

secteur de l’éducation, le domaine prioritaire retenu est l’éducation de base et l’égalité des sexes dans

les enseignements primaire et secondaire. Dans ce cadre, la stratégie de réduction de la pauvreté

entend : (i) renforcer la couverture scolaire; (ii) garantir la qualité de l’éducation; (iii) renforcer les

capacités de gestion et de pilotage du système éducatif, (iv) promouvoir la professionnalisation de

l’enseignement de base et (v) poursuivre la réduction des inégalités spatiales et de genre en matière

d’éducation de base.

Ainsi les résultats suivants sont attendus : un taux brut de scolarisation (enseignement de base) de 74%

en 2009 contre 67% en 2007 et un indice de parité de sexe de 90% en 2009 ; un taux brut de

scolarisation au secondaire de 29,8% en 2009 contre seulement 19,6% en 2006 ; et un taux brut de

scolarisation au supérieur de 5,3% à l’issue de la mise en œuvre du PAP. 4

2 Révision finalisée en mars 2007 3 Au cours de 2007 il était devenu clair que ce taux moyen ne sera pas atteint. Voir chapitre 3 de ce document. 4 Ministère de l’Economie et de Développement, mars 2007 (a), pp. 31 et 34.

12

En matière de santé, la priorité est accordée aux soins de santé primaires y compris la santé de la

reproduction. Les actions à entreprendre visent essentiellement à : (i) accroître la couverture sanitaire

nationale ; (ii) améliorer la qualité et l’utilisation des services de santé ; (iii) réduire la transmission du

VIH ; (iv) développer les ressources humaines en la matière. A l’issue du PAP, les résultats suivants

sont escomptés : les indicateurs de santé et la prestation des soins sont améliorés et les inégalités en

matière d’accès au financement et aux services de santé sont réduites.

Quant à l’accès des pauvres à l’eau potable et à l’assainissement, l’objectif est de faire évoluer le taux

d’accès à l’eau potable en milieu rural de 60% en 2005 à 67,5% en 2009. En milieu urbain ce taux

devra passer de 74% à 80% au cours de la même période. Pour ce qui est de l’assainissement, il est

envisagé un taux d’accès allant de 10% en 2005 à 54% en 2015 en milieu rural.

Dans le cadre de l’axe 3 (élargissement des opportunités d’emplois et d’activités génératrices de

revenus), les objectifs révisés sont similaires à ceux du PAP-CSLP 2004-2006 suscités. Il s’agit entre

autre de : (i) diminuer la vulnérabilité de l’activité agricole (ii) améliorer et sécuriser l’accès aux

facteurs de production (terre et intrants), (iii) intensifier et diversifier les productions végétales,

animales, halieutiques, forestières et fauniques ; (iv) accroître et diversifier les revenus ruraux ; (v)

poursuivre le désenclavement des zones rurales ; (vi) soutenir les organisations de producteurs et

développer les infrastructures collectives (vii) améliorer les conditions de vie et de travail des femmes

rurales et (viii) promouvoir l’emploi et la formation professionnelle.

Au niveau de l’axe 4 (promotion de la bonne gouvernance), les actions du gouvernement sur la

période 2007-2009 s’articulent autour de : (i) la gouvernance politique y compris la sécurité publique

et la promotion des droits humains ; (ii) la gouvernance administrative ; (iii) la gouvernance

économique et (iv) la gouvernance locale. A l’issue de la mise en œuvre du PAP-CSLP, les résultats

escomptés sont : le rôle de chaque institution républicaine (législatives, consultatives et de médiation)

est renforcé et connu, les institutions qui concourent au fonctionnement et à l’efficacité de la justice

sont renforcées, les capacités en matière de gestion de l’économie nationale sont améliorées, et le plan

d’action de lutte contre la corruption est mis en œuvre grâce au nouveau dispositif qui sera adopté par

l’Assemblée Nationale en 2007.

Selon le PAP-CSLP 2007-2009, les ressources requises pour la mise en œuvre de la stratégie de lutte

contre la pauvreté au cours de la période 2007-2009 sont estimées à 2.544 milliards de FCFA. La part

des investissements est estimée à 1.280 milliards soit environ un effort moyen d’investissement de 427

milliards par an. Ces investissements seraient financés par des financements extérieurs à hauteur de

797 milliards de FCFA sur la période, soit 61,3% du financement global ; le restant (38,7%) sera

assuré par les ressources propres de l’État.

Au regard des éléments ci-dessus indiqués, on peut conclure qu’en dépit des insuffisances relevées

dans la conduite du processus, le Gouvernement déploie des efforts pour mettre en œuvre le CSLP. La

décision du Gouvernement de maintenir le CSLP 2004 comme le référentiel de la stratégie de

développement et d’utiliser la révision en profondeur du PAP du CSLP en 2006/2007 comme l’outil

privilégié pour les analyses nécessaires dans le cadre de l’accélération des OMD fait l’objet d’un

consensus de la part des différents acteurs, notamment les PTF. Tous ces éléments permettent de dire

que le Burkina Faso dispose d’une stratégie pertinente de lutte contre la pauvreté et que le

gouvernement a une forte volonté de la mettre en œuvre.

13

3. Le contexte macro-économique

La croissance économique qui était bonne en 2005 et 2006 (7,1% et 6,4% respectivement) a connu

un ralentissement en 2007 (4,2%). Le niveau de croissance élevé en 2005 et 2006 s’expliquait par

une bonne performance du secteur agricole (entre autres grâce aux conditions climatiques favorables),

la croissance des secteurs de construction et des services, et le niveau élevé des financements

extérieurs (dont une grande partie crée du pouvoir d’achat additionnel dans le pays). Le fléchissement

de la croissance en 2007 a été causé par le prix bas du coton, la réduction de la production cotonnière

d’un tiers (du fait du bas prix et des conditions climatologiques défavorables), le prix élevé du pétrole,

l’appréciation du FCFA par rapport au Dollar américain, et les problèmes financiers dans le secteur

d’égrenage du coton. Ces problèmes constitueront aussi un frein à la croissance économique en 2008,

qui est actuellement estimée à 4,5%. Les projections pour les années 2009 à 2012 sont de l’ordre de

6% par an. Grâce à une bonne politique monétaire, les autorités ont pu réduire l’inflation de 6,4% en

2005 à 2,4% en 2006 et à moins 0,3% en 2007.

La crise dans le secteur du coton a eu des effets négatifs tant au niveau macro-économique qu’au

niveau du revenu des agriculteurs produisant le coton-graine. Le Gouvernement a dû injecter près

de 34 milliards de FCFA représentant la moitié de la vente des actifs de l’ONATEL pour la

recapitalisation de la SOFITEX. Le paiement tardif (à partir de février 2007) des agriculteurs pour les

livraisons de coton graine de 2006 et la baisse du prix aux producteurs en 2007, accompagnées de

conditions climatologiques défavorables, ont engendré une baisse d’un tiers de la production du coton

graine (par rapport à 2006) avec des conséquences négatives sur les revenus des agriculteurs, le

fonctionnement des usines de transformation, le système bancaire et la croissance économique.

Le niveau relativement bas des revenus propres de l’Etat (taxes et impôts) constitue toujours un

problème crucial au niveau des finances publiques du Burkina Faso et semble être difficile à résoudre

à court terme. Les revenus propres par rapport au PIB étaient de 12,3% en 2005 et 2006 et de 13,3%

en 2007. Le Gouvernement s’est fixé l’objectif d’augmenter ce pourcentage à 13,6% en 2008, 14,6%

en 2009 et 15,8% en 2012. (Le critère de convergence de l’UEMOA est 17%).

A cause du bas niveau des recettes, le Gouvernement a dû procéder à un ajustement de ses dépenses

(base engagements) au cours de l’année 2006 afin de contenir le déficit de l’Etat à 5,2% du PIB

comme programmé. Cependant à cause des tensions de trésorerie, le déficit sur base des ordres de

paiement n’était que 4,4% du PIB. Pour cela le Gouvernement n’a pas pu augmenter le niveau des

dépenses liées à la réduction de la pauvreté entre 2006 et 2007 où il était respectivement de e 6,1% et

6% du PIB. Ce pourcentage est resté au niveau de 5,2% (base ordre de paiements). Du fait des

dépenses plus élevées que prévues (causées entre autres par l’augmentation des salaires, la

recapitalisation du secteur cotonnier et des dépenses additionnelles pour le programme de

décentralisation), le déficit de 2007 a augmenté et est passé à 6,2% du PIB (base ordres de paiements).

Le Gouvernement envisage de réduire ce pourcentage à 5,7% en 2008 et1,5% en 2009.

Le FMI a évalué son assistance au Burkina Faso depuis 1994 et a tiré des conclusions

globalement positives5. La mise en œuvre des réformes structurelles convenues et le respect des

repères fiscaux convenus étaient bons. La performance macroéconomique a été améliorée

considérablement et le Produit Intérieur Brut (PIB) per capita a doublé en vingt ans.

5 FMI, août 2006 (b).

14

En avril 2007 le FMI a approuvé un nouvel arrangement FRPC avec le Burkina Faso pour la

période 2007-2010, assorti d’une faculté de tirage d’un montant d’environ 4,7 milliards FCFA afin

d’accompagner le Gouvernement à maintenir la stabilité macroéconomique. L’importance de ce

FRPC réside dans le suivi et l’appui conseil à fournir par le FMI et la confiance que l’appui du FMI

crée au niveau des autres PTF. La première revue dans le cadre du FRPC a été achevée en janvier

2008. Sur la base de cette revue le Conseil d’Administration du FMI a approuvé le décaissement de la

tranche de 2008 de la FRPC et l’augmentation du montant total du FRCP à environ 11,7 milliards de

FCFA. Cette augmentation est motivée par les problèmes économiques survenus au cours de 2007

(voir plus haut). Le FMI a constaté que « les autorités burkinabè ont continué de mener une politique

économique vigoureuse dans une conjoncture macroéconomique difficile ».6

Une analyse du FMI sur la soutenabilité de la dette du Burkina Faso montre que la persistance des

paramètres fiscaux actuels conduirait à long terme (2025), à un endettement insoutenable. 7 Les

paramètres fiscaux actuels (projections pour 2008) sont :

dépenses totales de l’Etat: 25,6% du PIB ;

recettes propres de l’Etat : 13,5% du PIB ;

déficit avant dons : 12,6% du PIB ;

déficit après dons : 5,4% du PIB.

Le scenario proposé par le FMI, ne mettant pas en cause la soutenalibilité de la dette (d’ici à l’an

2025), est caractérisé par :

le maintien des dépenses de l’Etat à 24% du PIB ;

6% croissance du PIB par an et 2% d’inflation;

l’augmentation graduelle des recettes propres de l’Etat jusqu’à 17% du PIB en 2017 ;

la composition de l’aide extérieure : 50% dons et 50% prêts.

Ce scénario amène à une baisse du déficit avant dons jusqu’à 7% du PIB et après dons jusqu’à 3,5%

du PIB (à partir de 2017). L’analyse du FMI met aussi en évidence le fait que le Gouvernement

burkinabè devrait augmenter ses recettes propres et/ou la partie du déficit financée par des dons

extérieurs, afin de pouvoir maintenir le niveau des dépenses actuelles de l’Etat et de limiter

l’augmentation des dettes pour financer le déficit.

Quelques défis importants pour les années à venir au plan macro-économique :

l’augmentation des revenus de l’Etat afin de pouvoir augmenter les dépenses pour la réduction de

pauvreté et les investissements publics ;

l’augmentation des investissements d’infrastructure (routes, électricité, communications,

irrigation) ;

l’amélioration des conditions d’investissement pour le secteur privé (p.e. meilleur accès au crédit,

moins de régulation, etc.) ;

le rétablissement de la viabilité du secteur du coton (prix aux producteurs mieux lié au marché

international, recapitalisation des entreprises d’égrenage, augmentation des capitaux privés de ces

entreprises) ;

l’amélioration de la gouvernance notamment la gouvernance économique (y compris la lutte

contre la corruption et la fraude).

6 Communiqué de presse no. 08/04 et Note d’information au public no. 08/02 du FMI.

7 FMI, 2007, appendice I.

15

4. La gestion des finances publiques

4.1. La Stratégie de Renforcement des Finances publiques

Une nouvelle Stratégie de Renforcement des Finances Publiques (SRFP) a été adoptée par le

Conseil des Ministres en février 2007 et a été officiellement lancée en avril 2007. La SRFP fait suite

au Plan d’action pour le Renforcement de la Gestion Budgétaire (PRGB) qui a été mis en œuvre

pendant la période 2002-2006. La SRFP a une perspective de 9 ans (jusqu’à 2015) et cherche à

atteindre les huit résultats suivants :

une programmation des dépenses publiques répondant à des principes d’allocation stratégique des

ressources et de gestion axée sur les résultats ;

des dispositifs de la mobilisation des ressources intérieures et extérieures efficaces et permettant

d’obtenir les moyens nécessaires au financement des dépenses dans le respect de l’équilibre

budgétaire ;

des procédures de gestion des finances publiques efficaces et transparentes ;

des données fiables, exhaustives et disponibles à bonne date sur l’exécution du budget ;

la responsabilité des acteurs renforcée à toutes les étapes de la dépense et de la recette ;

un système de contrôle cohérent, y compris la lutte contre la fraude et la corruption, efficace et

conforme aux normes internationales ;

un environnement du secteur des finances publiques et du secteur financier favorable au

développement du secteur privé ;

des capacités institutionnelles du MEF et des structures partenaires cohérentes avec l’ensemble de

leurs missions.

La SRFP est mise en œuvre sur la base d’une programmation triennale glissante, appelé le Plan

d’Actions Sectoriel Triennal (PAST), qui est structuré en 9 programmes, 23 sous programmes et une

cinquantaine d’activités (dont plusieurs ont été détaillées en sous activités). Le document de base de la

SRFP, adopté en février 2007, n’a pas une liste d’indicateurs globaux permettant de suivre et d’évaluer

annuellement la mise en œuvre du PAST/SRFP. C’est pourquoi une étude a été faite par un consultant

dans le dernier trimestre de 2007 pour formuler un système de suivi du PAST/SRFP et pour identifier

un jeu d’indicateurs de performance. Depuis décembre 2007, les six groupes techniques du comité de

pilotage disposent d’un cadre de mesure constitué d’un tableau de 23 indicateurs accompagnés par des

cibles (résultats) à atteindre, et des fiches techniques individuelles pour chaque indicateur, pour le

suivi de la SRFP. Sont précisés dans les fiches techniques, une description détaillée de l’indicateur, la

situation de référence, la désagrégation de l’indicateur en variables, structure responsable, etc.

Le système de pilotage et de coordination de la SRFP est bien conçu. La mise en œuvre de la SRFP

est supervisée par un Comité de Pilotage présidé par le Ministre de l’économie et des finances et est

composé par (i) des représentants des ministères et institutions impliquées dans la mise en œuvre de la

SRFP, (ii) des représentants des PTF apportant un appui financier à la SRFP, et (iii) des représentants

de quelques organisations de la société civile. Il est prévu que ce comité se réunisse deux fois par an.

En plus, six groupes techniques présidés par les conseillers techniques du Ministère de l’Economie et

des Finances ont été formés pour mener une réflexion permanente sur certains thèmes et pour faciliter

la mise en œuvre des activités par le partage d’expériences, les échanges de points de vue et la

recherche de solutions appropriées aux problèmes constatés. Les six thèmes des groupes techniques

sont : la gestion budgétaire, la mobilisation des ressources, les marchés publics, le système de contrôle,

la déconcentration/décentralisation et le renforcement des capacités.

16

Une Direction du SP-PPF est chargée du secrétariat du Comité de Pilotage et des Groupes techniques.

Elle a pour mission de faciliter, de coordonner et d’évaluer la mise en œuvre de la SRFP. La première

réunion du Comité de Pilotage a eu lieu le 29 février 2008. Depuis cette date quelques Groupes

techniques ont déjà eu leur première réunion (constitutive).

Une programmation financière a été faite pour le PAST/SRFP avec des montants annuels détaillés

jusqu’au niveau des sous-activités. Selon le PAST 2008-2010 (version du 29 février 2008) le besoin

de financements pour les années 2008-2010 se chiffre respectivement à FCFA 20,8 milliards, FCFA

18,5 milliards et FCFA 25,0 milliards. En ce qui concerne l’année 2008 une partie importante du

besoin de financement (FCFA 20,8 milliards) est couverte par les financements propres de l’Etat

(inscrits au budget de l’Etat de 2008) et des projets en cours financés par les PTF. Cependant il reste

un écart à combler. Le Secrétariat de la SRFP est un train d’établir une vue d’ensemble des

financements déjà acquis (financements propres de l’Etat et contribution des PTF).

4.2. La performance du système de gestion des finances publiques.

Au cours du premier trimestre 2007 la performance du système de gestion des finances publiques a été

évaluée selon la méthodologie PEFA. Dans son ensemble, il apparaît que la qualité de la gestion des

finances publiques est satisfaisante, mais elle n’est pas dépourvue de faiblesses, parfois sérieuses. Les

conclusions les plus importantes de cette évaluation sont :

La crédibilité globale du budget est moyenne. Les prévisions des dépenses de la loi de finances

initiale sont très proches des dépenses exécutées et il n’existe pas d’arriérés de paiement

(dépenses ordonnancées mais non payées dans les 90 jours). En revanche, les prévisions de

recettes globales sont toujours exagérément optimistes et de plus, des modifications notables de la

répartition des crédits entre les ministères sont effectuées en cours d’exécution du budget.

L’exhaustivité et la transparence budgétaire sont bonnes. Les classifications du budget sont

complètes, conformes aux normes internationales et sont identiques pour la prévision comme

pour l’exécution. La documentation fournie au législateur pour délibérer sur le projet de loi de

finances contient la majorité des informations nécessaires. Le nouveau régime financier, qui

accompagne la décentralisation de l’organisation territoriale, assure un bon niveau de

transparence des dotations budgétaires de l’Etat aux collectivités territoriales dont les budgets et

les comptes sont suivis par l’administration centrale. La surveillance budgétaire globale imputable

aux autres entités du secteur public est dans l’ensemble d’un haut niveau, notamment grâce aux

Assemblées générales annuelles des établissements publics d’Etat et des sociétés d’Etat, au

régime financier, à l’approbation préalable des budgets des collectivités territoriales, et au suivi

par des comptables publics de leurs dépenses. En revanche, l’accès du public aux informations

budgétaires est insuffisant, en témoigne l’absence d’information sur le budget de l’Etat sur le site

du Ministère des Finances et du Budget (actuellement Ministère de l’Economie et des Finances).

Le processus de préparation budgétaire est bien structuré et bien organisé et tous les ministères

y sont étroitement associés. La circulaire budgétaire est exhaustive et précise, les conférences

budgétaires (appelées « commissions budgétaires ») sont bien préparées et tenues et le budget est

voté avant le début de l’exercice budgétaire. Le Cadre de dépense à moyen terme global

(CDMT)8 est bien articulé mais la programmation pluriannuelle au niveau des secteurs par des

CDMT sectoriels et des budgets programmes est encore perfectible. L’utilisation de ces outils

n’est pas généralisée à tous les secteurs. Les budgets programmes existants ne sont pas discutés

lors des Commissions budgétaires et ils ne comportent pas d’indicateurs de performance. Le

8 Un CDMT global concerne l’ensemble du budget de l’Etat. Un CDMT sectoriel concerne le budget d’un ministère

sectoriel.

17

gouvernement prévoit d’ailleurs généraliser les budgets programmes et améliorer à moyen terme

la procédure de leur préparation.

La prévisibilité de la dépense est bonne mais celle de la recette est nettement insuffisante. Le

dispositif d’immatriculation des contribuables et d’évaluation des impôts, taxes et droits de

douanes présente encore de sérieuses insuffisances. Ces insuffisances contrastent avec la bonne

prévisibilité des fonds pour l’engagement des dépenses. Celle-ci est obtenue grâce à une

organisation efficace des prévisions de trésorerie et du suivi des mouvements de crédits et des

dépenses ainsi qu’à la bonne qualité du suivi et de la gestion de la trésorerie, des dettes et des

garanties. La chaîne de la dépense est très bien organisée et bien intégrée sur toute la chaîne de

l’engagement au contrôle financier, puis à l’ordonnancement et enfin au paiement et à

l’enregistrement comptable. Cette bonne organisation est en partie liée à un système informatique

particulièrement performant et structurant.

Le contrôle courant, interne à la chaîne normale de l’exécution, est en généra, fiable, mais il

pâtît de l’usage trop fréquent de procédures dérogatoires et de l’existence de comportements

irréguliers. Il faut aussi noter le grand nombre de services qui font et refont successivement les

mêmes contrôles sur pièces, ce qui, outre une perte d’efficience, peut affaiblir l’efficacité de

chaque contrôle.

Il existe des insuffisances graves et fréquentes dans la passation, l’exécution et le contrôle des

marchés publics. Les dispositions règlementaires relatives aux marchés publics ont été refondues

à partir de 2003, à la suite des CPAR de 2000 et 2005 et des audits successifs activement soutenus

par les PTF. Elles sont maintenant largement alignées sur les normes internationales. Toutefois, il

subsiste beaucoup d’opacité et d’anomalies dans la mise en œuvre de ces réformes.

Les corps de vérification (l’Inspection générale de l’Etat, l’Inspection des Finances et

l’Inspection générale du Trésor) sont organisés selon les règles reconnues. Ils présentent des

garanties d’indépendance dans la définition d’une partie importante de leur programme de

contrôle, ils bénéficient d’autonomie dans la conduite de leur enquête et dans le choix des

méthodes. Les travaux réalisés sont de bonne qualité et riches d’enseignements. Toutefois, les

moyens de ces corps en personnels, en moyens informatiques et en véhicules sont globalement

très insuffisants et sans rapport avec l’importance et l’ampleur de la mission qui leur est confiée.

Par ailleurs, leurs rapports ne sont pas adressés systématiquement au Ministre responsable des

finances de l’Etat ni aux responsables des entités contrôlées. Les suites données à leurs

recommandations par les entités concernées ne donnent pas lieu à un suivi systématique, de sorte

qu’elles restent ignorées.

Le système comptable et la production des états financiers en cours et en fin d’année sont d’un

bon niveau. Les opérations de rapprochement des comptes bancaires avec les comptabilités des

comptables du Trésor se font régulièrement tous les mois.

Les ressources reçues par les prestataires de services primaires (centres de santé et écoles

primaires) sont très mal connues des services centraux des Ministères concernés et du Ministère

des finances. Sous cette réserve, la production des états budgétaires est de bonne qualité, régulière

et relativement rapide.

Les documents d’exécution budgétaire produits en cours d’année sont fiables, établis selon la

nomenclature budgétaire et disponibles pour l’essentiel entre le 5 et le 10 du mois suivant. Ceci

est possible, en particulier, grâce au Circuit Intégré de la Dépense (CID) qui fournit l’état des

consommations en temps réel (hormis les salaires). Le Circuit Intégré des Recettes est en cours

d’être mis en place.

Les états financiers annuels et le projet de Loi de Règlement sont transmis à temps (septembre)

au Parlement et à la Cour des Comptes pour que celle-ci établisse son rapport sur ce projet et

produise la déclaration de conformité entre les comptabilités des ordonnateurs et celle des

comptables. Ils sont présentés selon des normes comptables de bonne qualité.

La surveillance et la vérification externe des finances publiques par la Cour des Comptes sont

très insuffisantes, voire, dans certains domaines, encore inexistantes. La Cour des Comptes est de

18

création récente (2002). Elle bénéficie d’une large autonomie que lui confèrent son caractère

juridictionnel et ses membres le statut de magistrat. Ses pouvoirs d’investigation sont très étendus

et elle a accès à toutes les informations susceptibles de lui être utiles. Cependant elle a toujours

peu de moyens et le nombre de magistrats est réduit. Elle a engagé son activité juridictionnelle en

collectant les comptabilités des comptables depuis 2001 et en contrôlant certaines d’entre elles.

Des arrêts provisoires ont été prononcés. Elle a aussi engagé son activité de contrôle

administratif ; les contrôles réalisés ont permis de nourrir le rapport public 2003-2004, , le

rapport 2005 publié tardivement en aout 2007. Notons que le rapport 2006 est en attente d’être

publié. La Cour a aussi établi les rapports sur les dernières lois de finances qui pâtissent de

l’absence de contrôle des comptabilités des comptables mais examinent les mouvements et

transferts de crédits en cours d’exercice par le gouvernement. La montée en puissance de la Cour

est un facteur positif, mais le système de contrôle externe est encore très insuffisant dans de

nombreux domaines essentiels.

Le Parlement est actif et bien organisé en ce qui concerne l’examen du projet de loi de

finances, notamment à travers sa commission des finances, qui établi un rapport contenant des

propositions de modifications du projet présenté par le Gouvernement. Cet examen commence au

début du mois d’octobre, ainsi le Parlement dispose de trois mois pour procéder à l’examen du

projet. Le vote du budget en séance plénière est toujours acquis avant le 15 décembre de l’année

précédant l’exercice budgétaire. Le Parlement est bien tenu informé de l’exécution de la loi de

finances mais très insuffisamment du fonctionnement opérationnel des services de l’Etat, des

établissements publics et des entreprises d’Etat.

19

5. La bonne gouvernance et la lutte contre la corruption

La promotion de la bonne gouvernance est aujourd’hui considérée comme l’un des facteurs essentiels

des stratégies de lutte contre la pauvreté dans les pays en développement. La bonne gouvernance

comprise comme l’exercice de l’autorité économique, politique, administrative et locale en vue de

gérer au mieux les affaires d’un pays à tous les niveaux, constitue une garantie pour l’efficacité de

l’action publique. Elle permet de créer les conditions d’une large participation de tous les acteurs au

processus de développement par la mise en place d’un environnement incitatif à l’investissement, à la

création des richesses et à l’amélioration de la compétitivité de l’économie nationale.

La corruption constitue la principale menace qui plane sur la bonne gouvernance, le développement

économique durable, le processus démocratique et la loyauté des pratiques commerciales. Les effets

corrosifs de la corruption se manifestent certes lors de la perpétration d’actes de corruption, mais ils se

répercutent dans toute l’économie. La capacité des pays à remédier à la corruption est généralement

entravée par l’absence de transparence, de responsabilité et d’intégrité dans les secteurs public et

privé. Dans cette optique, le combat contre la corruption passe nécessairement par une démarche

pluridisciplinaire englobant la promotion de la bonne gouvernance dans ses différentes dimensions.

C’est dans cette optique que la promotion de la bonne gouvernance constitue le quatrième axe

stratégique pour la réduction de la pauvreté au Burkina Faso. Ainsi, les actions du gouvernement

en matière de bonne gouvernance s’articulent autour de quatre pôles de gouvernance :

i) la gouvernance politique qui vise la consolidation des institutions républicaines et de l’état

de droit, le renforcement de l’efficacité et de l’accessibilité de la Justice, la promotion et la

protection des droits de l’homme et la lutte contre l’insécurité ;

ii) la gouvernance administrative qui passera par la mise en œuvre du Plan d’action de la

politique de bonne gouvernance et la poursuite des actions entrant dans le cadre de la

réforme de l’État (organisation du cadre institutionnel de l’appareil de l’État et du service

publique notamment) ;

iii) la gouvernance économique qui vise à renforcer les capacités de pilotage et de gestion de

l’économie et améliorer l’efficacité et le contrôle de la gestion des ressources publiques,

promouvoir le secteur privé, coordonner l’aide publique au développement, et lutter contre

la corruption ;

iv) la gouvernance locale qui implique le renforcement des réalisations en infrastructures et le

renforcement des capacités en ressources humaines des collectivités.

Pour la mise en œuvre effective de cet axe du CSLP, une Politique Nationale de Bonne Gouvernance

(PNBG) 2005-2015 a été adoptée en 2005. De fait, la PNBG est un cadre général de référence,

d’intégration et de synthèse en matière de gouvernance au Burkina Faso. Elle énonce les principes et

les options en la matière et indique les objectifs à atteindre. En 2006, le plan d’action de mise en

œuvre de la PNBG 2006-2008 a été conçu et adopté pour renforcer le processus général de bonne

gouvernance et pour assurer une cohérence opérationnelle dans le domaine de la bonne gouvernance.

La huitième revue annuelle de la mise en œuvre du CSLP, tenue en avril 2008, a permis de noter

que si de façon globale, des efforts ont été faits dans le domaine de la bonne gouvernance, des

motifs de préoccupation demeurent toujours. En matière de gouvernance politique, il est important de

noter la tenue des élections législatives en avril 2007 qui ont permis le renouvellement de l’Assemblée

Nationale, et surtout la réalisation du Mécanisme Africain d’Evaluation par les Pairs (MEAP) qui a

permis à toutes les couches sociales (administration, secteur privé, société civile et même le

Gouvernement) de jeter un regard sur le système de gestion politique du Burkina. Les points de

préoccupations concernent la recrudescence de certaines violations des droits humains, notamment le

20

trafic et les pires formes de travail des enfants, les violences faites aux femmes, les conditions des

prévenus et des détenus, requièrent des actions soutenues dans le domaine de la protection et la

promotion des droits humains .

Dans le domaine de la justice il faut signaler la finalisation et l’adoption du Plan de Consolidation

du Plan d’Action National de Réforme de la Justice (PC-PANJRJ), ainsi que la poursuite des

efforts pour l’élargissement de l’accès à la justice (construction des Tribunaux de Grande Instance,

mise en place de tribunaux pour mineurs) et le renforcement de l’efficacité de la justice (recrutement

et formation du personnel judiciaire). Dans le domaine de la gouvernance administrative, il convient

de noter les efforts du gouvernement en matière de gouvernance, la régularisation de la situation

salariale du personnel de l’administration et la déconcentration du Système Intégré de Gestion

Administrative et Salariale du Personnel de l’Etat (SIGASPE). Toutefois, les retards accusés dans la

mise en œuvre de certaines activités clés comme la Reforme Générale de l’administration Publique

(RGAP) et la déconcentration administrative sont préjudiciables à l’efficacité de la fonction publique.

Au titre de la gouvernance économique, on retiendra qu’une série d’actions ont été entreprises.

Ainsi, dans le cadre de la gestion opérationnelle de l’économie, on notera le recensement physique

des biens de l’Etat en vue de mettre en place une comptabilité matière. La SRFP (voir par. 4.1)

constitue un outil d’opérationnalisation de la gouvernance économique qu’il convient de noter. La

publication des résultats provisoires du Recensement Général de la Population et de l’Habitat (RGPH)

en 2007 est à saluer dans la mesure où il permet d’améliorer les capacités de pilotage de l’économie en

mettant à la disposition du décideur public des données de base pour la planification du

développement du pays.

Concernant la gouvernance locale, on peut relever des avancées notables, en particulier la tenue des

élections municipales, la communalisation intégrale du territoire, l’adoption du Cadre Stratégique de

Mise en Œuvre de la Décentralisation (CSMOD) et la mise en place d’un Fonds Permanent pour le

Développement des Collectivités Territoriales (FPDCT) dont les textes fondamentaux ont été adoptés

en conseil des ministres en 2007. Il faut cependant noter que le transfert des compétences et des

ressources n’est pas encore effectif. Ce transfert des compétences est un indicateur de suivi de la

matrice CGAB-CSLP, parce que les PTF attachent une grande importance à la mise en œuvre de la

politique de décentralisation.

Le phénomène de la corruption reste une préoccupation majeure au Burkina Faso notamment pour

les PTF accordant de l’appui budgétaire, dont le Danemark. La corruption constitue aujourd’hui un

risque majeur pour l’ABG et pourrait affaiblir la mise en œuvre de la stratégie de lutte contre la

pauvreté au Burkina Faso. L’indice de perception de la corruption de Transparency International

classe le pays au 105eme en 2007 contre 79ième rang en 2006 alors qu’il était 70

ème en 2005. Même si

cet indicateur peut prêter à caution, il parait donc impératif de revoir le dispositif institutionnel et

juridique de la lutte contre la corruption pour plus d’efficacité.

Le Gouvernement a fait des efforts en matière de lutte contre la corruption et la fraude dans les

domaines comme la création de l’Autorité Supérieure de Contrôle de l’Etat, avec la douane et dans le

renforcement des capacités de la Cour des Comptes

En effet, la récente évolution du dispositif institutionnel avec l’adoption de la loi portant

création de l’Autorité Supérieure du Contrôle d’Etat (ASCE) consacre la suppression de la Haute

Autorité de Coordination de la Lutte contre la Corruption (HACLC) et la dévolution de la lutte contre

la corruption à cette nouvelle structure. Dans une large mesure l’ASCE prend en compte les critiques

formulées contre le dispositif institutionnel existant jusqu’alors. Cette nouvelle structure répond au

souci de coordination plus efficace des structures impliquées dans le contrôle de gestion de l’Etat et la

21

lutte contre la corruption. C’est ainsi, qu’elle consacre la nécessaire synergie d’action en regroupant en

son sein, les compétences de l’Inspection Générale de l’Etat (IGE) et de la HACLC ainsi qu’une partie

de celle de la Commission Nationale de la Lutte contre la Fraude (CNLF). En effet, en regroupant

dans sa seule sphère les attributions des autres structures en matière de lutte contre la corruption, elle

permet de renforcer les moyens matériels et humains qui y sont consacrés. En outre, elle dispose d’un

fonds d’intervention alimenté par le budget de l’Etat . Elle est habilitée à recevoir les dénonciations

des usagers et à mener des investigations sur les pratiques de délinquances économiques et de

corruption. L’ASCE dispose du pouvoir de saisine des autorités judiciaires en cas de découverte

d’infractions. Elle a aussi la latitude de publier son rapport annuel. Elle renforce ainsi, les mesures

coercitives de lutte contre l’impunité dans l’administration publique et les affaires économiques (voir

aussi paragraphe 7.2). Toutefois, elle n’a pas l’indépendance vis-à-vis de l’exécutif car elle reste

rattachée à la primature. De ce fait, elle ne répond pas aux normes internationales.

Les actions courageuses adoptées récemment dans le domaine de la Douane ont permis un

renforcement des contrôles des importations en connexion avec la lutte contre la fraude. La

conséquence de ces actions est l’augmentation de près de 20% des recettes douanières au premier

trimestre 2008 comparativement à la même période en 2007.

L’évaluation PEFA de 2007 a soulevé quelques faiblesses de la Cour des Comptes et du

système de contrôle externe. En réponse à cela, le Gouvernement a initié en collaboration avec les

PTFs notamment ceux accordant l’appui budgétaire, un appui à la mise en œuvre du plan d’action de

la Cour des Comptes. Le renforcement des capacités consistant à l’accroissement des effectifs de la

Cour des Comptes, à l’indépendance des crédits budgétaires de la Cour des Comptes vis-à-vis du

Ministère des Finances qu’elle contrôle, est en cours de réalisation.

En plus de cela, le Burkina Faso s’est doté d’un Document de Politique Nationale de Lutte contre

la Corruption adopté en mai 2006. L’objectif global de la politique nationale de lutte contre la

corruption est l’éradication à terme du phénomène de la corruption avec l’atteinte du niveau de

tolérance zéro dans un délai intermédiaire de cinq ans. Ce Document de Politique Nationale de Lutte

contre la Corruption est accompagné d’un projet de plan d’action qui constitue de ce fait, un outil pour

la mise en œuvre de cette politique de lutte contre la corruption. Le projet de plan d’action identifie les

actions à réaliser dans le cadre des axes stratégiques définis dans le document de politique nationale,

les différents acteurs de la lutte, leurs rôles et leur place et les passerelles de communication entre eux,

en vue d’accroître leur efficacité.

De par les actions ci-dessus citées, le Gouvernement a fait des efforts en matière de lutte contre la

corruption, mais plus d’actions sont nécessaires pour garantir des résultats concrets dans ce domaine.

C’est certainement dans ce sens, que le Gouvernement, à travers, le programme d’appui à la bonne

gouvernance et avec l’appui financier de la Banque Africaine de Développement, a initié une étude sur

les pratiques de la corruption dans l’administration publique du Burkina Faso. L’objectif général de

cette étude dont les résultats ont été restitués en février 2008, était d’analyser l’état de la corruption

dans les administrations publiques burkinabé permettant d’améliorer l’information et la connaissance

du phénomène, dans la perspective de la mise en place d’un outil d’aide à la décision, à savoir une

base consistante de données et d’analyse en vue de lutter contre ce fléau.

En conclusion, la lutte contre la corruption est un travail de longue haleine, des actions sont

accomplies, mais il est important de poursuivre et de renforcer cet élan afin d’obtenir des résultats

concrets sur le terrain.

22

6. L’appui budgétaire général

6.1. Le Cadre Général d’organisation des Appuis Budgétaires

Le Cadre Général d’organisation des Appuis Budgétaires en soutien à la mise en œuvre du CSLP

(CGAB-CSLP) a été mis en place en janvier 2005 et compte actuellement dix signataires : le

Gouvernement du Burkina Faso, la Banque Africaine de Développement, la Banque Mondiale, la

Commission Européenne et six PTF bilatéraux (l’Allemagne, le Danemark, la France, les Pays-Bas, la

Suède et la Suisse9). L’objectif général du CGAB-CSLP est de « soutenir la mise en œuvre du CSLP à

travers des appuis budgétaires non ciblées… »10

. Les objectifs spécifiques portent sur (i) le

renforcement de l’appropriation par le Gouvernement de la stratégie de réduction de la pauvreté, (ii)

l’amélioration du dialogue entre le Gouvernement et les PTF, (iii) l’amélioration de la prévisibilité des

décaissements de l’ABG, et (iv) l’harmonisation et la coordination des approches des PTF.

Le CGAB-CSLP « définit les principes et les modalités de formulation et de mise en œuvre des

programmes d’aide budgétaire en appui à la mise en œuvre du CSLP, ainsi que les engagements

réciproques du Gouvernement et les PTF. Le CGAB-CSLP est complété par des accords individuels

entre chaque PTF et le Gouvernement. Les PTF garantissent une compatibilité entre la teneur de leurs

modalités de financement et l’esprit et les dispositions du CGAB-CSLP, qui constitue une annexe des

accords bilatéraux relatifs aux appuis budgétaires»11

. Les accords bilatéraux stipulent le montant de

l’ABG et le calendrier, les conditions et les procédures de décaissement12

. Dans le CGAB-CSLP il est

aussi stipulé que : 13

« les déboursements sont effectués annuellement en une ou plusieurs tranches, fondés sur

l’appréciation des progrès en matière du cadre macroéconomique, de lutte contre la pauvreté et de

gestion des finances publiques » ;

« les critères de déboursement des tranches liées aux aspects macroéconomiques sont fondés sur

l’évaluation du cadre macroéconomique, notamment sur celle faite par le FMI » ;

« les critères de déboursement des tranches relatives à la stratégie de réduction de la pauvreté sont

tirés du PAP-CSLP et de son actualisation annuelle….. Les critères agréés conjointement dans ce

domaine sont synthétisés dans une matrice actualisée annuellement » ;

« les critères de déboursement des tranches relatives à la gestion des finances publiques sont

tirées du programme d’actions prioritaires du programme de renforcement de la gestion

budgétaire (PRGB) et de son actualisation annuelle…… Les critères agréés conjointement dans

ce domaine sont synthétisés dans une matrice actualisée annuellement ». Ce programme de

renforcement de la gestion budgétaire a été remplacé entre temps par la SRFP et son PAST

glissant.

Les deux dernières citations ci-dessus font référence à une synthèse des critères tirés du PAP-CSLP et

du PRGB remplacé par la SRFP, sur lequel les décisions de décaissement des tranches relatives au

CSLP et à la gestion des finances publiques seraient basées. Cette synthèse a conduit à la « matrice des

9 Le CGAB-CSLP fait suite à un autre cadre de coordination appelé « Soutien Budgétaire conjoint à la mise en œuvre du

CSLP », qui existait depuis 2002. 10 L’accord CGAB-CSLP, p.4. 11 L’accord CGAB-CSLP, p.3. 12 L’accord CGAB-CSLP, p.4. 13 L’accord CGAB-CSLP, p.5.

23

performances » du CGAB-CSLP à côté de la matrice des indicateurs du PAP-CSLP et celle du PAST

annuel de la SRFP14

(voir aussi par. 6.3).

L’organisation et les modalités de suivi et d’évaluation du CGAB-CSLP sont précisées dans un

règlement intérieur. Les éléments les plus importants sont :

le CGAB-CSLP fonctionne sous la responsabilité du Président (qui est le Ministre chargé des

finances) et le Chef de file des PTF, qui est choisi pour un mandat de six mois renouvelable ;15

un Secrétariat technique, composé des représentants du Gouvernement et deux représentants des

PTF appuie le Chef de file et le Président. Le Coordonnateur du Secrétariat Permanent pour le

Suivi des Politiques et des Programmes Financiers (SP-PPF) du MEF coordonne ce secrétariat ;

deux sessions semestrielles sont tenues (en janvier et septembre) plus une session annuelle pour

débattre de la revue de la mise en œuvre du CSLP (habituellement en avril ou mai). A l’occasion

de cette dernière session le SP-PPF présente le « rapport d’évaluation de la matrice des critères de

performances et de décaissements du CGAB-CSLP », et les PTF présentent « l’appréciation

conjointe des partenaires du CGAB-CSLP sur la mise en œuvre de la matrice de critères de

performance et de décaissement ».

L’évaluation indépendante du fonctionnement du Cadre Général d’organisation des Appuis

Budgétaires, tenue en janvier 2007, a conclu que (i) le CGAB-CSLP fonctionne conformément aux

textes et (ii) la réalisation de ses objectifs se poursuit. La prévisibilité et le taux de décaissement se

sont améliorés (voir paragraphe suivant pour plus d’information), la coordination des PTF était bonne

même si l’aspect touchant à la coordination du renforcement des capacités reste à améliorer, et le

Gouvernement et les PTF ont respecté leurs engagements.16

6.2. Le volume et la prévisibilité de l’appui budgétaire général

Le volume de l’ABG

L’ABG des PTF signataires du CGAB-CSLP est une source de financement du budget de l’Etat

extrêmement importante, comme les chiffres du tableau 6.1 l’indiquent. Le total de l’ABG décaissé

par huit PTF17

en 2007 se chiffrait à environ FCFA 116,9 milliards - équivalant à environ 12,6% des

prévisions de dépenses totales de l’Etat en 2007 - dont FCFA 3,5 milliards fournis par le Danemark. .

Le total de l’ABG en pourcentage des dépenses totales de l’Etat baissera légèrement de 13,8% en 2006

à 12,6% en 2007 et à 12,9% en 2008 et en pourcentage des recettes propres de l’Etat de 25,7% en

2006 à 25,2% en 2007.Les prévisions de décaissement des appuis budgétaires en 2008 se chiffrent à

127,5 milliards de FCFA représentant 12,9% des dépenses budgétaires de l’Etat.

14 La SRFP est traduit en PAST annuel glissant et est assortie d’une matrice des indicateurs de résultat. . 15 En réalité, chaque six mois un autre PTF est membre de ce Bureau. 16 Lanser, 2007. 17.Tous les PTFs du CGAB-CSLP ont décaissé conformément à leurs prévisions à l’execption de la BM qui a augmenté son

CASRP à cause de la crise cotonnière.

24

Tableau 6.1. L’appui budgétaire décaissé en 2007 et programmé pour 2008

(En milliards de FCFA). 2007(Décaissements) 2008

(Prévisions)

Allemagne (dons) 3,2- -

Banque africaine de développement (prêts) 10,8 11,4

Banque mondiale (prêts et dons) 42,5 42,8

Commission européenne (dons) 32,6 41,9

Danemark (dons) 3,5 4,3

France (dons) 4,2 4,2

Pays-Bas (dons) 12,4 14,4

Suisse (dons) 3,1 3,2

Suède (dons) 4,2 5,0

Total 116,9 127,2

Dépenses totales de l’Etat 925,1 984,1

Recettes de l’Etat (dons et prêts exclus) 484 540,7

ABG en % des dépenses totales de l’Etat 12,6% 12,9%

ABG en % des recettes de l’Etat 24,1% 23,5% Source: SP-PPF/MEF, FMI (Janvier 2008) .

Dépenses et recettes de l’Etat: Loi de finances initiales de 2007 et 2008.

La contribution de l’ABG au financement du budget de l’Etat des années 2007 – 2010 est illustrée par

les projections du MEF et du FMI pour les données-clefs du Tableau des Opérations Financières de

l’Etat (TOFE) pour ces années (voir tableaux 6.2 et 6.3 ci-dessous). La ligne 3 de ces tableaux

concerne l’ABG fourni en dons, tandis que l’ABG fourni en prêts fait partie de la ligne 8. Les

montants de la ligne 3 des années 2007 et 2008 sont plus élevés que ceux des années 2009 et 2010, du

fait qu’on estime que l’ABG de la Banque Mondiale sera fournit principalement en dons en 2007 et

2008 et en prêts en 2009 et 2010. L’évolution de l’ABG fourni en prêts ne peut pas être tracée dans le

TOFE parce qu’elle fait partie de la ligne 8.18

Finalement, il est intéressant de noter que (i) l’apport des financements extérieurs devrait baisser

légèrement de 10,4% du PIB en 2007 à 10,0% en 2010 (la somme des lignes 2, 3 et 8 du tableau 6.3)

et que (ii) les dépenses pour la réduction de la pauvreté devraient augmenter de 6,1% du PIB en 2007 à

7,0 du PIB en 2010 (voir ligne 11 du tableau 6.3).

18 La Balance des Paiements du Burkina Faso, aussi annexée au « Mémorandum de politiques économique et financière pour

2007-2008 » du MEF du 20 décembre 2007, projette respectivement FCFA 22 milliards, FCFA 34 milliards, FCFA 51

milliards et FCFA 51 milliards comme ABG en prêts pour les années 2007-2010 (voir la ligne : « Financial operations,

program loans).

25

Tableau 6.2. Résumé du Tableau des Opérations Financières de l’Etat (en milliards de FCFA)

2007 2008 2009 2010 1 Recettes propres 440,3 477,6 559,8 624,1

2 Dons extérieurs (aide projet) 142,1 162,0 159,8 182,6

3 Dons extérieurs (aide programme) 95,9 92,8 52,8 52,8

4 Total recettes et dons 678,3 732,4 772,5 859,5

5 Dépenses totales (base paiements) 895,2 924,3 943,6 1029,0

6 Balance (base paiements) -216,9 191,9 171,2 169,7

7 Financements :

8 Financements extérieurs (prêts principalement) 107,3 131,1 181,5 178,2

9 Financements intérieurs (prêts et recettes de

privatisation)

109,3 52,6 -11,8 -9,2

10 Ecart de financement 0,4 8,1 1,5 0,7

Information supplémentaire :

11 Dépenses pour la réduction de la pauvreté 204 214 261 292

12 - dont pour le secteur d’éducation 78 86 105 117

13 - dont pour l secteur de la santé 62 65 80 89 Source : Tableau des Opérations Financières de l’Etat annexé au « Mémorandum de politiques économique et financière pour

2007-2008 » du MEF, daté le 20 décembre 2007.

Note 1. Le niveau des financements intérieurs était relativement élevé en 2007 du fait des recettes de la privatisation de

l’ONATEL.

Note 2 : L’aide projet inclut les financements du Millennium Development Corporation (FCFA 23,9, 47,5 et 47,2 milliards

dans les années 2008-2010 respectivement).

Tableau 6.3. Résumé du Tableau des Opérations Financières de l’Etat (en % du PIB)

2007 2008 2009 2010 1 Recettes propres 13,3 13,6 14,6 15,0

2 Dons extérieurs (aide projet) 4,3 4,6 4,2 4,4

3 Dons extérieurs (aide programme) 2,9 2,6 1,4 1,3

4 Total recettes et dons 20,4 20,8 20,1 20,6

5 Dépenses totales (base paiements) 27,0 26,2 24,6 24,7

6 Balance (base paiements) -6,5 -5,4 -4,5 -4,1

7 Financements :

8 Financements extérieurs (prêts principalement) 3,2 3,7 4,7 4,3

9 Financements intérieurs (prêts et recettes de

privatisation)

3,3 1,5 -0,3 -0,2

10 Ecart de financement 0 0,2 0 0

Information supplémentaire :

11 Dépenses pour la réduction de la pauvreté 6,1 6,1 6,8 7,0

12 - dont pour le secteur d’éducation 2,3 2,4 2,7 2,8

13 - dont pour le secteur de la santé 1,9 1,9 2,1 2,1 Source : Tableau des Opérations Financières de l’Etat annexé au « Mémorandum de politiques économique et financière pour

2007-2008 » du MEF, daté le 20 décembre 2007.

Note 1. Le niveau des financements intérieurs était relativement élevé en 2007 du fait des recettes de la privatisation de

l’ONATEL.

Note 2 : L’aide projet inclut les financements du Millennium Development Corporation (FCFA 23,9, 47,5 et 47,2 milliards

dans les années 2008-2010 respectivement).

.

La prévisibilité des décaissements de l’ABG

En ce qui concerne la prévisibilité des décaissements de l’ABG, il est important de distinguer la

prévisibilité à moyen terme, la prévisibilité annuelle et la prévisibilité mensuelle (dans une année

spécifique). D’un côté, la prévisibilité à moyen terme est satisfaisante du fait que tous les PTF ont des

accords de financements pluriannuels. De l’autre côté, cette prévisibilité diminue rapidement au fur et

à mesure qu’on s’approche de la fin de la période de ces accords, parce que la préparation et

l’approbation des nouveaux accords sont habituellement en retard, ce qui cause des ruptures (ou des

26

baisses) de décaissements pendant la période de succession d’un accord à l’autre19

. Les durées des

conventions de tous les neuf PTF signataires du CGAB-CSLP sont indiquées dans le tableau 6.4. Ce

tableau met en exergue le fait que deux conventions prendront fin en 2007 et six en 2008. Cela

implique que la prévisibilité de décaissement de l’ABG au delà de 2008 est actuellement assez faible.

Il est important que la préparation des nouveaux accords de financements qui prendront effet à partir

de 2009 soit entamée tôt au cours de l’année 2008 de sorte que les accords soient conclus au plus tard

en septembre 2008.

Tableau 6.4. Conventions de l’ABG en vigueur Durée Observations

Allemagne 2006-2007 Convention signée en mai 2007

Banque africaine de développement 2006-2007 Accord de prêt signé en février 2006. Décaissement en

deux tranches pour les exercices budgétaires 2006 et 2007.

Banque mondiale 2007-2009 Une série de trois crédits annuels a été programmée pour

2007-2009. Chaque crédit annuel est l’objet d’une

convention spécifique, qui est habituellement signée en

juin ou juillet.

Commission européenne 2005-2008 Convention signée en septembre 2005.

Danemark 2005-2007 Convention signée en décembre 2005.

France 2006-2008 Convention signée en novembre 2006.

Pays-Bas 2005-2008 Convention signée en août 2005

Suisse 2006-2008 Convention signée en juillet 2006.

Suède 2007-2008 Convention signée en mars 2007.

Tableau 6.5. Décaissement de l’ABG par mois dans les années 2006 et 2007 (en millions de

FCFA). 2006 2007 SP/PPF

Montant par mois % cumulatif Montant par mois % cumulatif

Janvier 0 0% 0%

Février 0 0% 12.997 11%

Mars 19.734 19,6% 0 0%

Avril 2.283 21,8% 0 0%

Mai 16.399 38,1% 4.908 4,1%

Juin 3.280 41,3% 29.390 25,1%

Juillet 3.538 44,8% 5.538 4,7%

Août 3.306 48,1% 4.262 3,6%

Septembre 43.313 91,0% 86.737 74,1%

Octobre 0 91,0% 3.279 2,8%

Novembre 4.837 95,8% 1.967 1,6%

Décembre 4.264 100% 0 100%

Total 100.954 100% 116.948 100% Source : SP-PPF et Lanser, annexe 5.

Note 1 : Le décaissement de l’ABG de la Banque mondiale a lieu habituellement en septembre. Ce décaissement tard dans

l’année est causé par le fait que le crédit de l’ABG pour l’année N fait partie de l’année fiscale N/N+1 de la Banque

mondiale, qui commence le premier juillet de l’année N.

La prévisibilité annuelle de l’ABG était assez bonne depuis la signature du protocole CGAB CSLP.

Le total des décaissements se chiffrait à 103,1% des prévisions en 2006 et à 103,8% en 2007

19 Cela risque d’être également le cas avec l’ABG du Danemark. En revanche la durée prévue pour la nouvelle convention

(2008- 2012) contribue à renforcer la prévisibilité à moyen terme.

27

La prévisibilité au cours de l’année était similaire aussi bien en 2006 qu’en 2007, mais n’est pas

encore optimale. Les données du tableau 6.5 montrent qu’en 2006 le niveau de décaissement

cumulatif atteignait 19,6% fin mars, 41,3% fin juin et 91% fin septembre20

. Les PTF pourraient

faciliter énormément la gestion de la trésorerie du Gouvernement - et ainsi réduire les coûts de

financement de son budget - si une plus grande partie de l’ABG est décaissée pendant les deux

premiers mois de l’année. Malheureusement, l’expérience du premier semestre de 2007 a montré

le contraire. Le taux de décaissement de l’ABG de 2007 était décevant pendant ce semestre21

. Au

cours du premier trimestre seul 11,5% du total de l’ABG programmé pour 2007 a été décaissé (seule la

CE a décaissé une tranche).

6.3. La matrice des indicateurs du CGAB-CSLP.

La matrice des mesures, actions et indicateurs du CGAB-CSLP n’est pas parfaitement harmonisée

avec celle du Programme d’Actions Prioritaires (PAP) du CSLP. Les PTF signataires du CGAB-

CSLP et le Gouvernement font chaque année une « matrice de critères de performance et de

décaissement » avec une perspective de trois ans (avec des repères annuels). La version de 2007-2009

de cette matrice a trois composantes : une liste de quatre appréciations générales, une liste de 34

mesures et actions à court terme et une liste de 26 indicateurs de résultats. Ces listes englobent (i) une

sélection des mesures, actions et indicateurs du PAP-CSLP et du PAST-SRFP jugés prioritaires par les

PTF, et (ii) quelques mesures, actions et indicateurs qui ne font pas (encore) partie de la matrice PAP-

CSLP ou de la matrice PAST-SRFP, ou qui ne sont mentionnés dans ces matrices que d’une façon

globale.

Les PTF signataires du CGAB-CSLP et le Gouvernement souhaitent un meilleur alignement des

trois matrices (CGAB-CSLP, PAP-CSLP et PAST-SRFP) ainsi qu’un meilleur alignement des trois

revues annuelles. (La revue annuelle de la mise en œuvre du CSLP a normalement lieu en avril et la

revue annuelle de la matrice CGAB-CSLP un jour plus tard. La session du comité de pilotage de la

SRFP qui s’est tenue en mars s’est bien alignée à la revue annuelle du CSLP et du CGAB-CSLP qui

se sont déroulées respectivement les 3 et 4 avril 2008. Pour faciliter l’alignement des matrices il est

nécessaire que :

les mesures, actions et indicateurs de résultats du PAP-CSLP22

et du PAST-SRFP, qui sont

actuellement très nombreux, soient résumés dans deux listes restreintes d’indicateurs globaux

(une pour le PAP-CSLP et une pour le PAST-SRFP). Ces listes (matrices) d’indicateurs globaux

devraient être focalisées sur les actions, mesures et indicateurs prioritaires ;

ces matrices d’indicateurs globaux et prioritaires du PAP-CSLP et du PAST-SRFP devraient être

mises à jour régulièrement de manière à ce qu’elles prennent en compte (i) les évolutions et

changements les plus récents sur le plan économique et sociale dans le pays, et (ii) l’expérience

la plus récente de la mise en œuvre du PAP-CSLP et du PAST-SRFP. Si ces matrices sont

actualisées régulièrement et si leur contenu est proactif (c'est-à-dire : donnent des réponses aux

problèmes et défis qui sont en train de se manifester), les PTF auront moins de besoin d’inclure

20 Les décaissements de l’ABG du Danemark ont eu lieu en décembre 2005, avril 2006, novembre 2006 et avril/mai 2007. 21 Probablement du fait que plusieurs PTF n’ont pas voulu baser leur décision de décaissement de la tranche

macroéconomique sur le rapport du FMI approuvé en octobre 2006 (sixième et dernière revue du PRGF 2003-2006),

mais on attendu l’approbation d’un nouveau accord dans le cadre du PRGF intervenu le 24 avril 2007. 22 Le PAP-CSLP 2007-2009 est accompagné par: 4 indicateurs de performance macroéconomique et de compétitivité, 11

« indicateurs sectoriels complémentaire », 82 indicateurs liés aux quatre axes du CSLP, 14 “autres indicateurs de suivi de

CGAB-CSLP”, 5 indicateurs des travaux statistiques à réaliser et une matrice de plus de 800 mesures et actions à prendre.

28

des mesures, actions et indicateurs dans la matrice du CGAB-CSLP qui ne font pas (encore)

partie des matrices du PAP-CSLP et du PAST-SRFP.

Si on réussit à doter le PAP-CSLP et le PAST-SRFP de matrices d’indicateurs globaux, prioritaires et

d’actualité, le suivi du CGAB-CSLP pourrait être focalisé sur ces deux matrices au lieu d’une matrice

spécifique du CGAB-CSLP. De même, la revue annuelle du CGAB-CSLP pourrait se baser plus

fortement sur les résultats des revues annuelles du CSLP et de la SRFP. A terme on n’aura

probablement plus besoin d’une matrice spécifique du CGAB-CSLP.

Pour la revue à mi-parcours de l’année 2007 du CSLP qui a eu lieu en octobre, un effort d’alignement

a été constaté. La commission sectorielle et thématique « Finances Publiques et allocation des

ressources » a utilisé le cadre sectoriel du comité de pilotage du PAST-SRFP pour préparer son

rapport. Ceci a permis de réduire les coûts de transaction liés au suivi du CSLP pour ce secteur.

Les critères de décaissement de l’ABG des différents PTF sont convenablement harmonisés, bien

que des différences notables existent toujours. Le tableau ci-dessous donne une vue générale de ces

critères pour l’année 2007. Les PTF ne prévoient pas de modifications importantes pour l’année 2008.

L’Allemagne - une tranche fixe liée à la politique macro-économique (2/3)

- une tranche fixe liée à la mise en œuvre du CSLP ; focus sur quelques critères de la matrice

CGAB-CSLP (1/3)

Le Danemark - une tranche fixe liée à la politique macro-économique (2/3)

- une tranche fixe liée à la mise en œuvre du CSLP (1/3)

La France - une tranche fixe liée à la stabilité économique et la mise en œuvre du CSLP et de la SRFP ;

- une tranche fixe (appelée additionnelle) basée sur six indicateurs spécifiques de la matrice

CGAB-CSLP.

Les Pays-Bas - une tranche fixe liée à la politique macro-économique (2/3)


CGAB-CSLP (1/3) ;

- une tranche fixe (spéciale et ponctuelle) liée à l’opération des cartes d’identité ;

- une tranche fixe additionnelle à cause de l’augmentation structurelle de l’appui budgétaire.

La Suisse - une tranche fixe liée à la politique macro-économique (50%)


CGAB-CSLP (50%).

La Suède - une tranche fixe liée à la politique macro-économique et la mise en œuvre du CSLP

- une tranche fixe liée à l’adoption de la SRFP (en 2007) et la mise en œuvre de la SRFP.

La CE - une tranche fixe liée à la politique macro-économique (2/3)

- une tranche variable liée à quelques indicateurs en ce qui concerne la mise en œuvre (i) des

programmes de l’éducation et de la santé du CSLP et (ii) de la SRFP, qui font aussi parti

de la matrice CGAB-CSLP.

- une tranche sectorielle liée à l’accélération de la scolarisation universelle.

La Banque

mondiale

- Une tranche fixe dont le décaissement est lié à un certain nombre d’actions et mesures

préalables, qui font partie la matrice CGAB-CSLP.

La Banque

Afric. De Dev.

- Une tranche fixe dont le décaissement est lié à un certain nombre d’actions et mesures

préalables, qui font partie de la matrice CGAB-CSLP.

Quelques observations à propos de ce tableau :

Tous les PTF bilatéraux plus la CE ont une tranche fixe liée à la politique macro-économique.

L’appréciation du FMI joue un rôle-clé dans la décision de décaissement ;

29

Tous les PTF bilatéraux ont une deuxième tranche fixe liée à une appréciation positive des

résultats de la mise en œuvre du CSLP et des indicateurs de la matrice CGAB-CSLP. Deux de

ces PTF mettent l’accent sur quelques indicateurs-clés de la matrice CGAB-CSLP.

L’évaluation de cette deuxième tranche (souvent appelé « tranche CSLP) est basée aussi bien sur

la revue annuelle du CSLP que sur la revue des indicateurs du CGAB-CSLP. Vu le fait que

l’étendue de cette liste d’indicateurs du CGAB-CSLP est plus grande que la liste des indicateurs

du CSLP, l’évaluation de cette tranche CSLP ne se limite pas au CSLP proprement dit.

Seule la CE utilise la modalité d’une tranche variable ;

L’approche de la Banque mondiale et de la BAD est différente des autres PTF dans la mesure où

ces deux institutions se focalisent sur des actions et mesures préalables, tandis que les décisions

des autres PTF sont basées aussi bien sur des actions et mesures préalables que sur des

indicateurs de résultat.

Tous les PTF réclament que leurs critères de décaissement soient entièrement tirés de la matrice

CGAB-CSLP. Cependant, il faut se rendre compte que certaines mesures, actions et indicateurs

de cette matrice ont été proposés par les PTF (ou un ou quelques PTF), et ne proviennent pas du

PAP-CSLP ou du PAST-SRFP (mais y seront probablement intégrés plus tard).

6.4. L’évaluation conjointe de l’appui budgétaire général

Pendant 2004-2005 une grande évaluation de l’ABG a été faite, qui couvrait l’ABG dans sept pays, y

inclus le Burkina Faso. L’objectif de l’évaluation était de déterminer dans quelles mesures et dans

quelles circonstances, l’ABG est-il un outil efficace et efficient pour parvenir à des impacts durables

sur la réduction de la pauvreté et la croissance économique. Les conclusions et recommandations les

plus importantes de l’étude de cas du Burkina Faso étaient :23

l’ABG prenait assez bien en compte les forces et faiblesses du contexte financier, économique,

social, politique et institutionnel du pays ;

le CGAB-CSLP établissait une base solide pour un dialogue politique sincère et une bonne

harmonisation des approches des PTF et un alignement étroit avec la politique, les procédures et

les structures d’exécution de l’Etat ;

l’ABG a eu un effet fort sur la modernisation de la gestion des finances publiques ;

l’ABG a soutenu le CSLP, qui englobait toutes les dimensions de la pauvreté, quoique son

élaboration à cette époque paraisse davantage orientée vers les secteurs sociaux, tandis que les

actions visant l’augmentation des revenus des pauvres et le renforcement de leur position sociale,

économique et politique étaient moins élaborées ;

les grandes orientations macroéconomiques, ainsi que les politiques sectorielles dans certains

secteurs prioritaires, ont été mises en place bien avant l’émergence de la nouvelle phase de

l’ABG, qui commençait en 2001 (Il s’agit de l’ABG visant à appuyer la mise en œuvre du CSLP

et mettant l’accent sur le partenariat entre PTF et le gouvernement). L’ABG a cependant

contribué à renforcer les tendances déjà présentes ;

l’ABG a renforcé la position financière de l’Etat et a contribué à la sécurisation de l’ensemble

des dépenses prioritaires. Les dépenses publiques ont augmenté de 59% entre 2000 et 2004, dont

globalement 60% a été financé par l’augmentation des revenus propres de l’Etat ; et 40% par

l’augmentation de l’ABG et par les fonds PPTE. Durant ces années les parts des secteurs sociaux

23 Lanser et al, mai 2006.

30

dans le budget de l’Etat n’ont pas sensiblement augmenté (La part de l’éducation de base avait

déjà connu une augmentation importante durant les années 1995-2000) ;24

les prestations des services sociaux publiques ont augmenté, surtout quantitativement, grâce à

l’augmentation des budgets consacrés à ces services (en terme des montants absolus), à laquelle

l’ABG avait contribué indirectement ;

l’ABG a eu un impact sur la réduction de la pauvreté au niveau des conditions de vie par

l’expansion des prestations des services sociaux. Cependant, l’impact sur le niveau des revenus

des pauvres était modeste et principalement indirect à travers la croissance économique et la

stabilité macroéconomique ;

en ce qui concerne le CSLP il était recommandé de : (i) poursuivre la préparation des stratégies

pour les secteurs productifs, (ii) définir des politiques et stratégies supplémentaires favorables à

l’emploi et à la génération de revenu dans les secteurs autres que le secteur agricole, et (iii)

identifier et mettre en œuvre des mesures visant à améliorer la qualité des services en fonctions

des besoins des pauvres.

24 Des analyses faites par le FMI montrent une augmentation des dépenses pour l’éducation en % du PIB de 1,6% en 2000 à

1,9% en 2002 et 2003, à 2,2% en 2005 et à 2,3% en 2006. En ce qui concerne le secteur de la santé le FMI a constaté une

augmentation de 1,2% du PIB en 2000 à 1,8% du PIB en 2005 et 2006. Voir FMI aout 2006, p.20 et FMI 2007, p.23.

31

7. Les dix critères de l’appui budgétaire

Les conditions qui sous-tendent la décision du Danemark à donner un appui budgétaire à un pays en

voie de développement sont fondées sur l’évaluation de dix critères portant sur la bonne gouvernance,

la stratégie de réduction de la pauvreté, la gestion des finances publiques et le partenariat (voir encadré

1). Les conclusions d’une évaluation globale de ces dix critères pour le cas de Burkina Faso sont

présentées dans ce chapitre (voir par. 7.1- 7.10). La majorité des éléments de ces conclusions a déjà

été présentée dans les chapitres précédents.

Le dernier paragraphe de ce chapitre (par. 7.11), présente quelques observations relatives aux relations

entre l’appui budgétaire et les thèmes transversaux et priorités de la politique de coopération au

développement du Danemark.

Encadré 1. Les dix critères pour évaluer l’éligibilité d’un pays pour l’appui budgétaire

La Gouvernance

1. La bonne gouvernance, incluant le respect des droits de l’homme, la liberté de la presse, une

démocratie pluraliste, l’application des lois et l’indépendance de la justice.

2. L’efficacité de la lutte contre la corruption

Les politiques relatives à la réduction de la pauvreté

3. La pertinence de la stratégie de réduction de la pauvreté et la volonté de la mettre en œuvre

4. L’efficacité de la coopération au développement en général et l’appui budgétaire en particulier

La gestion des finances publiques

5. Le processus d’élaboration et de mise en œuvre de la Loi de Finances et de la Loi de Règlement

(publication et approbation par l’Assemblée Nationale).

6. La qualité des marchés publics

7. L’existence d’une Cour des Comptes

8. La qualité et la capacité de la gestion des finances publiques

Le partenariat

9. Le respect des obligations mutuelles

10. Consensus entre les partenaires sur l’approche et les conditions de l’appui budgétaire général.

Source : Ministère des Affaires Etrangères du Danemark, Guidelines for the provision of budget support, septembre 2007.

7.1. La bonne gouvernance

Cet indicateur concerne spécifiquement la gouvernance politique, qui englobe entre autres la

consolidation des institutions républicaines et le processus démocratique, le maintien de l’état de droit

et le renforcement de l’efficacité et de l’accessibilité de la Justice, la promotion et la protection des

droits de l’homme et la lutte contre l’insécurité (voir chapitre 5). On peut noter que des élections

présidentielles et législatives sont tenues régulièrement au Burkina Faso. En ce qui concerne les

élections législatives pour le renouvellement de l’Assemblée Nationale, tenues en mai 2007, les

observateurs internationaux ont trouvé qu’elles ont été « libres et démocratiques ».

32

Les élections municipales tenues en avril 2006 ont, pour la première fois, concerné les communes

rurales. Ces élections ont consacré la communalisation intégrale du pays avec 351 communes rurales

et urbaines, qui sont un tremplin pour le développement à la base. Un Cadre Stratégique de Mise en

Œuvre de la Décentralisation (CSMOD) a été approuvé par le Gouvernement et un Fonds Permanent

pour le Développement des Collectivités Territoriales (FPDCT) a été mis en place, dont les textes

fondamentaux ont été adoptés en conseil des ministres en 2007. Un projet de Plan d’Action Triennal

2008-2010 du CSMOD est en cours de finalisation. En attendant la fonctionnalité de ce FPDCT et

pour renforcer les capacités des communes nouvellement crées, le Gouvernement a affecté un montant

de prés de 7 milliards de FCFA aux communes à travers les Lois de finances de 2007 et 2008.

Plusieurs PTF dont le Danemark appuient ce processus de décentralisation à travers son programme

Bonne Gouvernance. Le groupe des PTF du CGAB-CSLP a placé également la décentralisation au

cœur du dialogue en incluant plusieurs mesures et indicateurs relatifs au transfert de ressources et de

compétences aux communes, dans la matrice consensuelle de performance et de critères de

décaissement de 2007 et de 2008.

Le secteur de la Justice devrait être renforcé en termes de capacité et de garantie de son

indépendance. Le plan de consolidation du Plan d’Action National de Reforme de la Justice (PC-

PANRJ) qui vient d’être adopté devrait être mis en œuvre avec diligence, notamment par la mise en

place d’outils de planification à court et moyen terme. Pour renforcer le respect des droits de l’homme,

une stratégie nationale assortie d’un plan d’action est en cours d’exécution. Ce plan d’action est

appuyé par le Danemark. Le Burkina Faso a ratifié les conventions internationales de l’ONU relatives

au respect des droits de l’homme.

Comme déjà signalé dans le chapitre 5, la huitième revue annuelle de la mise en œuvre du CSLP,

tenue conjointement avec la revue annuelle du CGAB-CSLP en avril 2008, a permis de noter que si de

façon globale des efforts ont été faits dans le domaine de la bonne gouvernance, des préoccupations

demeurent toujours. Ces préoccupations doivent être adressées pour permettre une meilleure efficacité

du système de gestion politique, économique et social au Burkina Faso.

7.2. La lutte contre la corruption

En ce qui concerne la lutte contre la corruption, la dégradation de l'indice de perception de

Transparency International (TI) semble traduire une réalité incontestable. Au-delà de l'indice TI, il est

vraisemblable que la perception de la corruption ait été amplifiée par une couverture médiatique plus

systématique depuis quelque temps que par le passé.

Par rapport à l'analyse de l'accroissement du phénomène dans le pays, la perception globale qui se

dégage est qu'il y a une impunité généralisée qui incite à des pratiques de corruption. La réforme du

système judiciaire appuyée par certains PTFs a eu un effet limité en termes d'amélioration qualitative,

mais certaines évolutions positives récentes impulsées par le dialogue de haut niveau entre le Chef du

Gouvernement et les PTFs pourront peut-être donner une nouvelle impulsion à la réforme.

Pour ce qui est du dispositif spécifique de lutte contre la corruption, une loi portant création d'une

Autorité Supérieure de Contrôle d'Etat (ASCE) a été adoptée en tenant compte de beaucoup des

critiques qui avaient été formulées à l’encontre de l'ancien dispositif, liées notamment au statut de la

Haute Autorité de Coordination de Lutte contre la Corruption (HACLC). L'ASCE est dirigé par un

Inspecteur Général d'Etat et comprend des Inspecteurs d'Etat qui sont nommés en Conseil des

ministres sur proposition du Premier Ministre. La création d'un nouveau corps d'inspection avec sa

propre progression de carrière devrait contribuer à établir l’efficacité de cette nouvelle institution.

Les trois structures suivantes ont été regroupées dans le nouveau dispositif adopté : l'Inspection

Générale de l’Etat (IGE), la Haute Autorité de Coordination de la lutte contre la Corruption (HACLC)

33

et la Coordination nationale de lutte contre la fraude (CNLF). Ce regroupement a le mérite de rendre

effectif et de rationaliser le système de lutte contre la fraude et la corruption. En principe, la nouvelle

institution devrait éviter les écueils des anciennes initiatives avec notamment les avancées suivantes :

- publication de rapport : jusqu'ici les rapports des structures de contrôle n'étaient pas accessibles au

public. Le fait que l’ASCE aura l'obligation de publier son rapport annuel contribue à renforcer la

transparence et les moyens d'action des structures de contre-pouvoirs du pays.

- saisine de la justice : une des principales critiques du HACLC était son incapacité de saisir

directement la justice. En effet, cette structure était limitée par le fait que son seul moyen d'agir

par rapport aux actes de corruption desquels elle avait connaissance était de faire des

recommandations au Premier Ministre. D'après beaucoup d'observateurs, cette limitation a

contribué à renforcer l'impunité. Le nouveau dispositif adopté précise que l'ASCE a la capacité de

saisir directement la justice.

- fonds d'intervention : le financement de la nouvelle structure se fera sur base de régie, ce qui

donne une certaine indépendance par rapport au MEF et donne une plus grande souplesse dans

l'organisation du travail parce que les fonds attribués à l'ASCE seront sécurisés.

Toutefois, elle n’a pas l’indépendance vis-à-vis de l’exécutif car elle reste rattachée à la primature.

De ce fait, elle ne répond pas aux normes internationales.

Dans la lutte contre la corruption, il sera cependant important d'agir sur plusieurs fronts en même

temps, notamment en rendant fonctionnel les corps de contrôle existants. Les expériences réalisées

récemment en matière de contrôle d'utilisation des véhicules de l'Etat, de même que d'autres actions

similaires par les inspections de contrôle, démontrent que le risque d'atteinte à la réputation a un

caractère dissuasif non-négligeable et peut ainsi freiner certaines manœuvres frauduleuses. On

constate cependant que les structures de contrôle disposent de moyens dérisoires pour effectuer leurs

missions, ce qui porte atteinte à leur efficacité. En revanche, plusieurs mesures ont été mises en place

dernièrement pour renforcer l'efficacité des contrôles à priori et postériori des dépenses publiques

effectuées par la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique (DGTCP) et l'IGF par

exemple, à travers une informatisation accrue des opérations et une révision des procédures. De

nombreuses irrégularités et défaillances sont détectées par les structures de contrôle, mais la visibilité

des résultats des inspections est très faible parce que les systèmes de suivi et de communication sont

déficients. Le renforcement des structures de contrôle financier est prévu dans le cadre de la Stratégie

de Renforcement des Finances Publiques (SRFP).

Le renforcement du contrôle au niveau de la douane a permis d’obtenir des résultats encourageants en

matière de lutte contre la corruption et la fraude. Cette action a été couronnée par une augmentation de

près de 20% du niveau de recouvrement des recettes fiscales par la douane au cours du premier

trimestre 2008 comparativement à la même période de 2007.

Les questions de la lutte contre la corruption sont d’une importance majeure pour les PTF car elles

constituent aujourd’hui un défi majeur pour la coopération au développement en général et l’appui

budgétaire en particulier. C’est pour cela qu’un dialogue de haut niveau a été initié entre le

Gouvernement et les partenaires sur le dispositif de la lutte contre la corruption dans sa globalité et sur

la manière dont ce dispositif peut conduire à des résultats concrets. En plus, la lutte contre la

corruption est débattue dans le cadre des revues annuelles (i) de la mise en œuvre du CSLP et (ii) du

CGAB-CSLP et des sessions du comité de pilotage de la SRFP.

34

7.3. La stratégie de réduction de la pauvreté

Le Burkina Faso a bien élaboré sa stratégie de réduction de la pauvreté qui est matérialisée dans le

CSLP et son Plan d’Action Prioritaire (PAP), et est actualisée régulièrement (voir chapitre 2). Le

Gouvernement a une forte volonté de mettre cette stratégie en œuvre et d’utiliser le PAP-CSLP

comme référentiel principal pour la planification des activités sectorielles. Cependant, il a été signalé

que (i) les budgets annuels devraient être basés plus fortement sur le PAP-CSLP, et (ii) les

performances restent trop faibles pour la réalisation des Objectifs du Millénaire pour le

Développement (OMD) d’ici 2015 (à cause de l’insuffisance de capacités et de ressources). Les

dispositifs des revues annuelles et du dialogue avec les PTF fonctionnent de façon adéquate.

7.4. L’efficacité de la coopération au développement en général et l’appui

budgétaire en particulier

Une évaluation/appréciation globale sur l’efficacité de la coopération au développement entre le

Danemark et le Burkina Faso a été réalisé en 2001. Néanmoins on pourrait dire que, globalement, la

coopération au développement entre les deux pays a contribué aux résultats de la mise en œuvre du

CSLP (voir chapitre 2). Pour ce qui est de l’efficacité de l’appui budgétaire on pourrait se baser sur les

résultats de l’évaluation conjointe, qui a été faite en 2004-2005 (voir paragraphe 6.4). Les conclusions

de cette évaluation et la bonne organisation de l’approche conjointe en ce qui concerne l’ABG (voir

les paragraphes 6.1, 6.2 et 6.3) justifient la poursuite de l’ABG du Danemark pour le Burkina Faso.

7.5. Le processus d’élaboration et de mise en œuvre de la Loi de Finances

et de la Loi de Règlement

La performance du système de gestion des finances publiques a été évaluée selon la méthodologie

PEFA en 2007 (voir par. 4.2). Cette évaluation a conclu que :

Le processus de préparation du budget est bien structuré et bien organisé.

Le Parlement est actif et bien organisé en ce qui concerne l’examen du projet de Loi de

Finances, notamment à travers sa Commission des Finances, qui établi un rapport contenant des

propositions de modifications du projet présenté par le Gouvernement. Le vote du budget en

séance plénière est toujours acquis avant le début de l’exercice budgétaire. Le Parlement est

constamment tenu informé de l’exécution de la Loi de Finances.

Les états financiers annuels et le projet de Loi de Règlement sont transmis à temps au

Parlement et à la Cour des Comptes. L’examen de ce projet de Loi par le Parlement est

beaucoup moins détaillé que celui du projet de Loi de Finances. Normalement le projet de Loi de

Règlement est adopté sans débat majeur.

Les deux Lois sont publiées et les organisations de la société civile ont la possibilité de

contribuer aux débats à travers la presse et par des communications directes à la Commission

des Finances.

7.6. La qualité des marchés publics

La qualité des marchés publics est un des indicateurs de l’évaluation de la gestion des finances

publiques faite en 2007 (voir par. 4.2). Cette évaluation concluait « qu’il existe des insuffisances

graves et fréquentes dans la passation, l’exécution et le contrôle des marchés publics. Les

35

dispositions règlementaires relatives aux marchés publics ont été refondues à partir de 2003, à la

suite des CPAR de 2000 et 2005, et des audits successifs activement soutenus par les PTFs. Elles sont

maintenant largement alignées sur les normes internationales. Toutefois, beaucoup d’opacité et

d’anomalies subsistent dans la mise en œuvre de ces réformes ». Ce faisant, il importe de renforcer

sensiblement l’application correcte et exhaustive des dispositions réglementaires et des réformes. A

cet effet, le Gouvernement a entamé la mise en œuvre du plan d’action du CPAR, en l’intégrant dans

le PAST-SRFP, conformément aux constats faits par l’étude PEFA. Une attention est également

accordée aux recommandations de l’audit annuel réalisé avec l’appui de l’Union Européenne dont la

dernière porte sur la gestion 2006 et a révélé des insuffisances liées aux fractionnements des marches,

et au nombre de gré à gré.

7.7. L’existence d’une Cour des Comptes.

Une Cour des Comptes existe depuis 2002. Outre son existence, la qualité et l’efficacité de son travail

sont importantes. L’évaluation de la gestion des finances publiques faite en 2007 (voir par. 4.2)

concluait que « la surveillance et la vérification externe des finances publiques par la Cour des

Comptes sont très insuffisantes, voire, dans certains domaines, encore inexistantes. Elle a toujours

peu de moyens et le nombre de magistrats est réduit ». La maturité de la Cour est un facteur positif, et

ses capacités sont en cours de renforcement avec l’appui financier de l’Etat à travers le PAST-SRFP et

celui de l’Union Européenne. Ceci devrait conduire à une efficacité accrue de la Cour des Comptes

dans le cadre de l’obligation de rendre compte.

7.8. La qualité et la capacité de la gestion des finances publiques

En 2007 la performance du système de gestion des finances publiques a été évaluée selon la

méthodologie PEFA (voir par. 4.2) sur la base de 28 indicateurs. Dans son ensemble, il apparaît que

la qualité de la gestion des finances publiques est satisfaisante, même si certaines faiblesses, parfois

sérieuses, demeurent. Au titre des points forts on note : l’exhaustivité et la transparence budgétaire, le

processus de préparation budgétaire, la prévisibilité des dépenses, le contrôle interne, le système

comptable et les états financiers. Parmi les points faibles on retient : la passation des marchés publics,

la vérification externe par la Cour de Comptes et la prévisibilité des recettes. Une nouvelle Stratégie

de Renforcement des Finances Publiques (SRFP) a été lancée en février 2007, faisant suite au Plan

d’action pour le Renforcement de la Gestion Budgétaire qui a été mis en œuvre de 2002 à 2006. Cette

SRFP vise à corriger les faiblesses et les aspects à renforcer, qui ont été identifiés par l’évaluation

mentionnée plus haut

7.9. Le respect des obligations mutuelles

Il existe un dialogue constructif sur la politique de développement entre le Gouvernement et les

PTF. Les structures facilitant ces dialogues sont notamment les revues annuelles de la mise en œuvre

du PAP-CSLP, la matrice des critères de performance et de décaissement du CGAB-CSLP, le plan

d’action du PRGB devenu PAST-SRFP en 2007 et les revues annuelles au niveau des secteurs (santé,

éducation et développement rural notamment). L’opinion générale au niveau des PTF et du

Gouvernement est que les partenaires respectent les obligations mutuelles d’une façon satisfaisante.

36

7.10. Consensus entre les partenaires sur l’approche et les conditions de

l’appui budgétaire général.

L’existence et le bon fonctionnement du CGAB-CSLP est la preuve d’un bon niveau de consensus

entre les partenaires sur l’approche et les conditions de l’ABG (voir chapitre 6).

7.11. Les thèmes transversaux et priorités.

Les relations entre l’ABG d’un côté et les thèmes transversaux « genre et développement,

environnement, démocratie et droits humains » sont indirectes et passent à travers l’attention portée

à ces thèmes dans le CSLP, le PAP-CSLP et la matrice des critères du CGAB-CSLP. Ces thèmes

transversaux figurent dans le CSLP qui est le cadre fédérateur de l’ensemble des politiques publiques

de réduction de la pauvreté. Le genre, les droits humains, la démocratie et l’environnement sont des

thèmes transversaux aux quatre axes stratégiques du CSLP. En accordant l’appui budgétaire, le

Danemark contribue à la mise en œuvre de ces thèmes transversaux.

Le PAP-CSLP 2008-2010 traite les thèmes genre et environnement principalement comme des thèmes

transversaux. Au niveau des indicateurs de performance on peut retenir quelques indicateurs qui

touchent à ces deux thèmes, à savoir :

le taux de scolarisation et le taux d’admission des filles ;

l’accroissement des superficies forestières aménagées pour la production du bois d’énergie ;

le nombre de femmes bénéficiaires de microcrédit ;

7 indicateurs spécifiques relatifs à la promotion de la femme ;

quelques indicateurs portant sur l’intensification et la diversification de la production

forestière.

2 indicateurs sur l’approfondissement de la démocratie et le respect des droits humains.

Au niveau de la matrice CGAB-CSLP 2008-2010, les thèmes transversaux sont pris en compte. La

question environnementale figure de manière implicite dans l’axe 1 ; l’approfondissement de la

démocratie est pris en compte à travers la communalisation intégrale du pays et la garantie du

fonctionnement normal des institutions de l’Etat à travers l’axe 4. Il y existe une mesure et deux

indicateurs concernent l’aspect « genre », à savoir :

mesure : adopter la politique nationale « genre » en 2008 et élaborer son plan

d’accompagnement qui sera mis en œuvre a partir de 2009 ;

indicateurs relatifs au taux de scolarisation et au taux d’admission des filles.

Le thème prioritaire de la lutte contre le VIH-SIDA est bien intégré dans le CSLP de 2004. L’appui

budgétaire du Danemark assurera le financement des actions prioritaires portant sur la sensibilisation,

l’information et dans une certaine mesure la disponibilité des Anti Retro Viraux (ARV) à la Centrale

d’Achat des Médicaments Essentiels Génériques (CAMEG).

La lutte contre le VIH-SIDA est ainsi prise en compte dans le PAP-CSLP et la matrice CGAB-CSLP

2008-2010. Un indicateur sur la disponibilité des traitements (ARV) du VIH-SIDA est mentionné dans

la matrice 2008-2010 signée entre le Gouvernement et les PTFs accordant de l’appui budgétaire dont

le Danemark.

37

Partie B. Le programme d’appui macro-économique 2008-2012

du Danemark.

8. Quatre piliers, trois composantes et l’enveloppe financière

Le programme d’appui macro-économique du Danemark pour accompagner la mise en œuvre du

CSLP pendant la période 2008-2012 sera basé sur quatre piliers et englobera trois composantes. Les

quatre piliers sont :

une politique macro-économique qui promeut la croissance économique et le maintien de la

stabilité macro-économique et fiscale et un développement économique et social équitable ;

une politique, une stratégie, un dispositif institutionnel et un cadre budgétaire adéquat pour la

mise en œuvre de la stratégie de la lutte contre la pauvreté ;

un programme de renforcement de la gestion des finances publiques ;

un programme de renforcement de la transparence budgétaire et de la lutte contre la corruption.

Les trois composantes du programme d’appui macro-économique du Danemark sont :

un appui budgétaire général pour contribuer au financement du Programme d’Actions Prioritaires

du CSLP et pour aider le Gouvernement à mettre effectivement en œuvre la politique macro-

économique comme indiqué dans le paragraphe précédent ;

un appui à la mise en œuvre du Plan d’Actions Sectoriel Triennal de la SRFP ;

un appui aux organisations de la société civile œuvrant dans le domaine de la transparence

budgétaire et de la lutte contre la corruption.

L’enveloppe financière du Programme d’appui macro-économique 2008-2012 se chiffre à 275

millions de DKK décomposée comme indiqué dans le tableau ci-dessous.

Tableau 8.1. L’enveloppe financière du Programme d’appui macro-économique 2008-2012

Millions de DKK Millions de FCFA

Appui budgétaire général 225 19 737

Appui à la SRFP 30 2 631

Appui à la transparence budgétaire et la lutte contre la

corruption

10 877

Missions, Revues et formulation de la phase suivante. 5 438,5

Fonds non alloués 5 438,5

TOTAL 275 24 122

Taux de change : 100 FCFA = 1,14 DKK

NB : le montant en couronnes danoises est déterminant dans le cas de changement du taux de change.

Les Fonds non alloués serviront à appuyer de nouvelles organisations de la société civile œuvrant dans

des domaines de la lutte contre la corruption et la transparence budgétaire, la réalisation d’études

ponctuelles pour éclairer le Gouvernement et les autres PTFs par rapport à la conjoncture

macroéconomique (par exemple vie chère) et aux finances publiques (PEFA par exemple).

38

9. L’appui budgétaire général

9.1. L’objectif global et les résultats attendus

L’objectif global de l’ABG du Danemark est d’appuyer la mise en œuvre du PAP-CSLP exécuté par

le Gouvernement du Burkina Faso. Ainsi, les objectifs et les résultats attendus de l’ABG sont

identiques à ceux du CSLP et de son PAP. Les quatre axes principaux du CSLP peuvent être

considérés comme les objectifs globaux du CSLP, à savoir :

l’accélération de la croissance économique fondée sur l’équité ;

l’amélioration de l’accès des pauvres aux services sociaux de base et à la protection sociale ;

l’élargissement des opportunités d’emplois et d’activités génératrices de revenus ;

la promotion de la bonne gouvernance.

Les objectifs quantitatifs (ou résultats attendus) à moyen terme sont 25

:

accroître le PIB par habitant d’au moins 4% par an à partir de 2004 ;

réduire l’incidence de la pauvreté de 46% en 2003 à moins de 35% en 2015 ;

accroitre l’espérance de vie à au moins 60 ans en 2015.

Ses objectifs s’inscrivent dans la perspective de la réalisation des Objectifs du Millénaire pour le

Développement (OMD).

Quelques autres objectifs quantitatifs importants mentionnés dans le PAP-CSLP sont :

augmenter le Taux Brut de Scolarisation dans l’éducation de base de 67% en 2007 à 74% en

2009 et augmenter l’indice de parité de sexe de 86% en 2007 à 90% en 200926

;

maintenir à plus de 87% le pourcentage de population vivant dans un rayon de moins de 10 km

d’une formation sanitaire27

;

augmenter le nombre de nouveaux contacts par habitant et par an dans les formations sanitaires

de 0,37 en 2007 0,40 en 200928

;

augmenter le pourcentage de la population ayant accès à l’eau potable en milieu urbain de 74%

en 2005 à 87% en 2015 et en milieu rural de 60% en 2005 à 80% en 201529

;

augmenter le pourcentage de la population ayant un accès adéquat à l’assainissement en milieu

urbain de 14% en 2005 à 57% en 2015 et en milieu rural de 10% en 2005 à 54% en 2015. 30

9.2. Description et justification de l’ABG du Danemark

L’appui budgétaire général (ABG) du Danemark continuera à être fortement harmonisé avec

l’ABG des autres PTF au sein du Cadre Général d’organisation des Appuis Budgétaires (CGAB-

CSLP, voir par. 6.1). Le système de décaissement en deux tranches fixes par an sera maintenu. La

première tranche sera liée (i) au maintien d’une politique macro-économique et fiscale promouvant la

stabilité macro-économique, (ii) à la mise en œuvre satisfaisante du PAP-CSLP et (iii) à l’atteinte des

cibles des indicateurs de la matrice CGAB-CSLP à travers une appréciation réalisée en concertation

25 Ministère de l’Economie et de Développement, juillet 2004, p. 48 ; Ministère de l’Economie et de Développement, mars

2007 (a), p. 9 ; FMI 2007, p.11. 26

Ministère de l’Economie et de Développement, mars 2007 (a), p. 31. 27

Ministère de l’Economie et de Développement, mars 2007 (a), annexe p. 2. 28

Ministère de l’Economie et de Développement, mars 2007 (a), annexe p. 3. 29

Ministère de l’Economie et de Développement, mars 2007 (a), p. 38. 30

Ministère de l’Economie et de Développement, mars 2007 (a), pp. 38+39.

39

avec les autres PTFs et le Gouvernement. La deuxième tranche sera liée à l’atteinte des cibles d’un ou

plusieurs indicateurs relatifs à la lutte contre la corruption, à identifier en concertation avec les autre

PTF et le gouvernement dans la « Matrice de critères de performance et de décaissement » du CGAB-

CSLP. En termes financiers, la répartition de l’appui serait de 80 % pour la première tranche et de

20% pour la seconde.

En 2008 il n’y aura que la tranche de 80% du nouveau programme qui sera décaissée du fait que le

programme commence en juillet 2008 et prendra fin en juin 2012. La deuxième tranche de 20% ne

pourra être décaissée en 2008 du fait qu’en 2007 un indicateur de suivi de la lutte contre la corruption

n’a pas été défini et porté à la connaissance à temps du Gouvernement dans la matrice CGAB CSLP.

Ainsi, sur le nouveau programme, le montant de 2008 de l’ABG est inférieur á ceux des autres années.

Il faut cependant rappeler que 14 millions de DKK ont été décaissées en avril 2008 sur le programme

2005-2007 qui a été prolongé par un avenant jusqu’au 30 juin 2008

La répartition annuelle par tranche de l’enveloppe totale de l’appui budgétaire est indiquée dans le

tableau 8.2.

Tableau 8.2. Répartition de l’appui budgétaire par an et par tranche

2008 2009 2010 2011 2012 Total

En millions de DKK

Première Tranche 36 40,8 40,8 40,8 28,8 187,2

DeuxièmeTranche 0 10,2 10,2 10,2 7,2 37,8

Total 36 51 51 51 36 225

En millions de FCFA

Première Tranche 3 158 3579 3579 3579 2 526 16 422

Deuxième Tranche 0 895 895 895 631,5 3 315

Total 3158 4473,5 4473,5 4473,5 3 158 19 737

Taux de change : 100 FCFA = 1,14 DKK

NB : le montant en couronnes danoises est déterminant dans le cas de variation du taux de change.

Les deux tranches seront décaissées au cours du premier trimestre de l’année. Le calendrier de la prise

de décision pour le décaissement est le suivant :

Septembre de l’année N-1 : mission du FMI pour la Revue du PRGF et de la situation macroéconomique ;

décembre de l’année N -1 : approbation du rapport de la mission du FMI par le Conseil d’administration du FMI ;

janvier-mars de l’année N : évaluation du cadre macroéconomique par l’ambassade (basé sur la revue du FMI)

avril de l’année N : revue annuelle du PAP-CSLP (qui intègrera la matrice CGAB-CSLP) pour les deux tranches ;

mai de l’année N : annonce au Gouvernement du montant à décaisser afin qu’il puisse être inscrit dans la loi de finances de l’année N+1 ;

janvier de N+1 : décaissement de l’appui budgétaire danois sur la base des revues ci dessus

citées.

Le choix d’une tranche liée à l’atteinte des cibles d’un ou plusieurs indicateurs relatifs à la lutte

contre la corruption est (i) de signaler les actions, mesures et indicateurs prioritaires, (ii) de rendre le

dialogue politique plus influent et pertinent, et (iii) de promouvoir l’esprit d’une « gestion axée sur les

résultats et une rémunération liée aux résultats ».

40

Il existe une conditionnalité croisée entre les deux conditions de la première tranche en ce qui

concerne (i) le maintien d’une politique macro-économique et fiscale promouvant la stabilité macro-

économique et (ii) la mise en œuvre satisfaisante du PAP-CSLP. L’objectif de l’ABG du Danemark

est de contribuer au financement de la mise en œuvre du CSLP. Cet appui est pré-conditionné par une

stabilité macro-économique et fiscale. Si cette stabilité n’existe pas et si la politique du Gouvernement

ne vise pas effectivement l’atteinte et le maintien de la stabilité macro-économique et fiscale, l’ABG

ne peut pas être utilisé de façon efficace pour la mise en œuvre du CSLP. Vu cette relation entre

l’objectif principal et ce préalable, il est logique qu’en principe, l’ABG ne puisse être décaissé que si

les conclusions relatives aux deux conditions sont simultanément positives

9.3. Gestion, organisation, suivi et évaluation

La gestion, l’organisation, le suivi et l’évaluation de l’ABG du Danemark seront fortement

harmonisés avec celles de l’ABG des autres PTF au sein du Cadre Général d’organisation des

Appui Budgétaires (CGAB-CSLP). L’organisation et les modalités de suivi et d’évaluation de l’ABG

sont précisées dans un règlement intérieur du CGAB-CSLP (voir par. 6.1). L’Ambassade du

Danemark jouera un rôle actif dans les réunions et le système de suivi et d’évaluation du CGAB-

CSLP. Le CGAB-CSLP se réunit au moins trois fois par an : deux sessions semestrielles ordinaires (en

janvier et septembre) et une session annuelle pour débattre de la revue de la mise en œuvre du CSLP

(habituellement en avril ou mai) et pour évaluer les indicateurs de la matrice des indicateurs du

CGAB-CSLP. A l’occasion de cette dernière session le SP-PPF présente le « rapport d’évaluation de

la matrice des critères de performances et de décaissements du CGAB-CSLP », et les PTF présentent

« l’appréciation conjointe des partenaires du CGAB-CSLP sur la mise en œuvre de la matrice de

critères de performance et de décaissement ».

Grâce au dialogue entretenu autour de la matrice entre les PTF du CGAB-CSLP et le Gouvernement,

le Danemark parvient à créer une réelle synergie entre son appui budgétaire et les programmes

sectoriels de l’Ambassade (Agriculture, Eau/Assainissement, Education) y compris ses autres

interventions dans les domaines de la décentralisation, du VIH-SIDA et de la lutte contre la

corruption. En effet, lors de l’élaboration de la matrice CGAB-CSLP, les sections de l’Ambassade

sont étroitement associés au choix des mesures et indicateurs en cohérence avec les choix sectoriels

des autres PTFs.

L’Ambassade du Danemark continue également à participer activement au suivi, à l’évaluation et à la

revue annuelle de la mise en œuvre du CSLP. A part les réunions officielles, l’Ambassade du

Danemark participera à plusieurs réunions techniques et/ou informelles au cours de l’année portant sur

la mise en œuvre du CSLP et le fonctionnement du CGAB-CSLP.

Une évaluation indépendante du fonctionnement du CGAB-CSLP est tenue annuellement en

janvier/février (voir par. 6.1).

Au terme de chaque exercice budgétaire, il est procédé à un audit des flux financiers des appuis

budgétaires octroyés à travers le compte du Trésor. Cet audit est effectué par un expert indépendant31

.

L’utilisation des fonds de l’Etat (ressources propres et ABG) est auditée par la Cour des Comptes du

Burkina Faso et est soumis au contrôle et vérification interne de l’Inspection Générale de l’Etat, de

l’Inspection Générale des Finances, de l’Inspection Générale du Trésor et des Inspections générales

techniques des ministères.

31 CGAB-CSLP, article 3.13.

41

9.4. Evaluation des hypothèses et risques-clés

Le succès de l’ABG dépendra de :

La maintenance de la stabilité macroéconomique, ce qui présuppose une politique macro-

économique et fiscale visant cette stabilité et la capacité de pouvoir absorber des chocs

économiques exogènes comme la hausse vertigineuse des prix du pétrole et la flambée des prix.

A l’instar des autres pays de la sous région, la flambée des prix a eu pour conséquence la rareté

de certains produits essentiels qui a engendré des mouvements sociaux au Burkina Faso. L’appui

budgétaire danois permettra de suppléer à la faiblesse des ressources tout en assurant une

affectation judicieuse au profit des secteurs sociaux et de répondre à la crise alimentaire.

La volonté du Gouvernement du Burkina Faso de continuer à mettre en œuvre effectivement le

PAP-CSLP et la SRFP. La revue annuelle du CSLP qui est précédé des cadres de concertation

sectoriels donne une opportunité d’apprécier les efforts du Gouvernement en matière de lutte

contre la pauvreté. L’appréciation conjointe des PTFs qui est élaborée et transmise au

Gouvernement a pour conséquence le décaissement des tranches CSLP des appuis budgétaires.

Ainsi, l’appui budgétaire du Danemark permettra de financer les actions prioritaires du CSLP.

L’appui danois à la SRFP permettra la mise en œuvre des reformes de finances publiques pour

amoindrir les risques fiduciaires liés à l’appui budgétaire. Les deux sessions annuelles ordinaires

de la commission sectorielle et thématique portant sur les finances publiques (où le Danemark est

chef de file actuellement) donne l’opportunité d’apprécier les efforts faits par le Gouvernement

dans ce domaine. Notons que les missions de revue du FMI, de la BM et même du Mécanisme

Africain d’Evaluation par les Pairs (MAEP) mettent l’accent sur le suivi de la SRFP.

La volonté du Gouvernement du Burkina Faso de combattre effectivement la corruption en

adoptant un dispositif institutionnel indépendant et en assurant un suivi des recommandations du

rapport d’audit de la cour des comptes. A ce niveau l’appui budgétaire donne l’opportunité au

Danemark de prendre part au dialogue de haut niveau initié avec le chef du Gouvernement. Ce

dialogue sera poursuivi avec l’ensemble des PTFs à travers la matrice CGAB-CSLP et la revue

annuelle du CSLP.

La poursuite de la politique des PTF en ce qui concerne l’ABG. La déclaration de Paris sur

l’Harmonisation, la coordination et l’alignement fait l’objet d’un suivi conjoint par les PTfs dont

le Danemark et le Gouvernement à travers le Secrétariat Technique pour l’Efficacité de l’Aide

(STELA). Une grille d’évaluation des donateurs existe et fait l’objet d’un suivi régulier.

Ces facteurs de succès (hypothèses ou préalables) constituent en même temps des risques pour

l’effectivité de l’ABG. Vu (i) la politique du Gouvernement de Burkina Faso depuis 2001, (ii) la

stabilité macroéconomique et (iii) la politique des PTF relative à l’ABG, il semble que les risques sont

gérables. Une certaine volonté politique est perceptible en matière de lutte contre la corruption et de la

fraude.

42

10. L’appui au renforcement de la gestion des finances

publiques


L’objectif global de cette composante du Programme macro-économique est d’appuyer la mise en

œuvre de la SRFP du Ministère de l’Economie et des Finances du Burkina Faso. Ainsi, les objectifs et

les résultats attendus de cette composante sont identiques à ceux de la SRFP. L’objectif global de la

SRFP est « d’établir un système de gestion des Finances Publiques performant, conforme aux

standards internationaux ». Cet objectif global est précisé dans huit objectifs spécifiques qui sont en

fait les huit principaux résultats cherchés à l’horizon 2015. Ces huit résultats sont :

une programmation des dépenses publiques répondant à des principes d’allocation stratégique des

ressources et de gestion axée sur les résultats ;

des dispositifs de la mobilisation des ressources intérieures et extérieures efficaces et permettant

d’obtenir les moyens nécessaires au financement des dépenses dans le respect de l’équilibre

budgétaire ;

des procédures de gestion des finances publiques efficaces et transparentes ;

des données fiables, exhaustives et disponibles à bonne date sur l’exécution du budget ;

la responsabilité des acteurs renforcée à toutes les étapes de la dépense et de la recette ;

un système de contrôle cohérent, efficace et conforme aux normes internationales;

un environnement du secteur des finances publiques et du secteur financier favorable au

développement du secteur privé ;

des capacités institutionnelles du MEF et des structures partenaires cohérentes avec l’ensemble de

leurs missions.

La mise en œuvre de la SRFP est organisée à travers des plans d’actions sectoriels triennaux (PAST)

glissants. Le PAST 2007-2009 met l’accent sur trois priorités :

l’accroissement des recouvrements de ressources propres ;

le renforcement du système de contrôle des finances publiques ;

le renforcement du dispositif de passation des marchés publics.

10.2. Description et justification de la contribution danoise

Le Danemark appuiera la mise en œuvre du Plan d’Actions Sectoriel Triennal de la SRFP à travers

un appui budgétaire sectoriel (ABS) .Le choix de cette modalité se justifie par les considérations

suivantes :

l’appui au PAST-SRFP s’inscrit dans le cadre d’un programme d’appui macro-économique, dont

la plus grande composante est l’ABG, qui est la modalité d’aide la plus alignée sur la politique,

les structures d’exécution et les procédures d’exécution de l’Etat. Il est donc logique qu’on utilise

aussi pour l’appui au PAST-SRFP la modalité d’aide la plus alignée ;

il est estimé que la modalité de l’ABS avec un dispositif de suivi et d’évaluation spécifique

(plutôt que d’inscrire l’appui dans le cadre de l’ABG) est utile pour renforcer la visibilité des

reformes et pour souligner l’importance que le Danemark attache a ces reformes.

43

quatre autres PTF, intéressés à appuyer le PAST-SRFP (la France, la Suisse, les Pays-Bas et la

CE), envisagent aussi un appui budgétaire sectoriel.32

.

Un cadre commun de l’appui budgétaire sectoriel pour la SRFP (CCABS-SRFP) devrait être

développé à l’image du CGAB-CSLP de l’ABG. Les objectifs et principes généraux de l’ABS, les

modalités de suivi et d’évaluation de la mise en œuvre de la SRFP, les critères de déboursement de

l’ABS, le mode de gestion du CCABS et les engagements des signataires seront précisés dans ce

CCABS. Pour l’instant cinq PTF (Pays Bas, Union Européenne, Suisse, France, et Danemark)

semblent être intéressés à participer à un tel CCABS.

Dans le contexte actuel de la gestion des finances publiques au Burkina Faso, il n’est pas

nécessaire de cibler l’utilisation de l’ABS spécifiquement au PAST-SRFP. Il suffira de trouver un

accord avec le Gouvernement sur le niveau de financements que celui-ci inscrit dans le budget global

de l’Etat pour la mise en œuvre du PAST-SRFP. Bien sûr, les budgets pour le PAST-SRFP devraient

être cohérents avec la programmation triennale du CDMT global, et les modalités de décaissement en

phase avec le dispositif de suivi évaluation

Le CCABS devrait être assorti d’un PAST fiable avec des indicateurs de résultats (inputs, outputs,

effets et impacts). Un tel PAST est indispensable pour pouvoir suivre et évaluer la mise en œuvre de

la SRFP au plan global et pour faire fonctionner un CCABS. Un PAST contenant des priorités en

fonction des ressources financières disponibles existe

Il pourrait être utile de considérer développer un cadre global pour l’appui budgétaire assorti d’une

série des cadres communs plus spécifiques pour l’ABG et plusieurs appuis budgétaires sectoriels.

Au Mali, le Gouvernement et les PTF se sont mis d’accord sur un Cadre commun pour l’appui

budgétaire accompagné par un protocole d’accord en ce qui concerne l’ABG et deux protocoles

d’accord en ce qui concerne l’ABS pour les secteurs de l’éducation et de la santé. Une telle approche

pourrait être également utile dans le contexte du Burkina Faso, vu (i) l’existence de l’ABG, (ii) l’ABS

pour la SRFP proposé dans ce document, et (iii) une évolution possible vers l’ABS pour les secteurs

de l’éducation, de la santé et du développement rural productif et l’eau. Cependant cela nécessite une

reformulation du CGAB-CSLP, qui actuellement s’intéresse uniquement à l’ABG.


Il est envisagé de mettre en place un Cadre commun de l’appui budgétaire sectoriel pour la SRFP

(CCABS-SRFP) à l’image du CGAB-CSLP pour l’appui budgétaire général. Ce CCABS, qui sera

préparé par les PTF intéressés et le MEF, précisera le mode de gestion, l’organisation et les modalités

de suivi et d’évaluation de l’ABS et du CCABS. L’Ambassade du Danemark jouera un rôle actif dans

les réunions et le système de suivi et d’évaluation du CCABS.

La mise en œuvre de la SRFP est supervisée par un Comité de Pilotage présidé par le Ministre chargé

des finances et composé (i) des représentants des ministères et institutions impliqués dans la mise en

œuvre de la SRFP, (ii) des représentants des PTF apportant un appui financier33

à la SRFP, et (iii) des

représentants de quelques organisations de la société civile. Ce comité se réunira deux fois par an. En

plus, six groupes techniques présidés par les Conseillers techniques du MEF ont été formés pour

32 La Banque mondiale et la Banque africaine de Développement financent des projets spécifiques pour appuyer la mise en

œuvre de la SRFP. 33 N’importe quelle modalité d’aide employée.

44

mener une réflexion permanente sur certains thèmes et pour faciliter la mise en œuvre des activités par

le partage d’expériences, les échanges de points de vue et la recherche de solutions appropriées aux

problèmes constatés. Une Direction du Secrétariat Permanent pour le Suivi des Politiques et

Programmes Financiers (SP-PPF ; une structure du MEF) est chargée du secrétariat du Comité de

Pilotage et des Groupes techniques. Elle a pour mission de faciliter, de coordonner et d’évaluer la mise

en œuvre de la SRFP. L’Ambassade du Danemark participera à ce Comité de Pilotage et au suivi, à

l’évaluation et à la revue annuelle de la mise en œuvre du PAST- SRFP.34

Des revues externes de suivi/évaluation seront réalisées périodiquement : une première revue après

une année axée sur le fonctionnement et des aspects institutionnels, puis des revues d’évaluation tous

les deux ou trois ans sur la base des indicateurs du cadre logique et/ou par le biais de l’exercice

PEFA.35

10.4 . Evaluation des hypothèses et risques clés

Les risques en ce qui concerne la non-atteinte des objectifs et résultats de la SRFP sont de cinq

ordres :

Un manque de volonté politique pour la mise en œuvre de la SRFP. Les deux sessions annuelles

de la CST finances publiques et allocations des ressources qui précèdent la revue annuelle du

CSLP et où participent les PTFs permettent de soutenir cette volonté politique.

Une défaillance dans la coordination et le suivi. L’implication des six conseillers techniques du

MEF est une garantie pour le succès du suivi et de la coordination de la SRFP.

Un manque de coopération au niveau des structures impliquées dans la mise en œuvre de la

SRFP. Les réunions périodiques mensuelles de suivi des six groupes techniques de la SRFP

permettront d’assurer une bonne coopération et surtout une synergie d’action entre les structures.

Des financements insuffisants. La priorisation annuelle des actions de reformes basée sur les

ressources disponibles des PTFs et des affectations de la loi de finances auxquelles il convient

d’ajouter les efforts des régies de recettes sont des garanties pour le financement idoine de la

SRFP.

Le suivi des recommandations des rapports d’audit de la cour des comptes et/ou des autres

structures de contrôle de la dépense publique. Les plus pertinentes de ces recommandations

seront intégrées dans la matrice CGAB-CSLP et dans le PAST SRFP. En outre, la réalisation

d’une évaluation PEFA en 2010 à laquelle le Danemark apportera une contribution offre une

opportunité de suivre les travaux des corps de contrôle et de la cour des comptes.

Ces risques semblent être modestes et gérables. Le Gouvernement et le Ministre de l’Economie et des

Finances ont déjà montré, depuis 2002, une forte volonté pour renforcer la gestion des finances

publiques ; on en veut pour preuve la mise en œuvre du PRGB, du PAST SRFP et des résultats de

l’évaluation PEFA. La coordination et le suivi sont confiés au SP-PPF, qui a déjà une longue

expérience dans ce domaine et a montré qu’il est capable de le faire d’une façon adéquate. On

n’escompte pas de problèmes majeurs au niveau de la coopération entre les structures impliquées dans

la mise en œuvre de la SRFP, vu les bonnes relations qui ont été développées pendant la mise en

œuvre du PRGB (2002-2006). Un financement adéquat devra être assuré par le Gouvernement appuyé

par les PTF fournissant un appui budgétaire sectoriel et/ou finançant des activités spécifiques.

34

L’Ambassade du Danemark est actuellement le Chef de file, à titre provisoire, des PTF appuyant la SRFP. 35 Ministère des Finances et du Budget, mars 2007, p.19.

45

11. L’appui au renforcement de la transparence budgétaire et la

lutte contre la corruption


La transparence budgétaire et la lutte contre la corruption constituent aujourd’hui des éléments

fondamentaux dans la préservation des deniers publics et la mise en œuvre de la stratégie de lutte

contre la pauvreté. Cependant, le système actuel de contrôle des finances publiques et le dispositif de

lutte contre la corruption laissent apparaître des dysfonctionnements (cf chapitres 4, 5 et 7). Dans ce

contexte, il parait important d’entreprendre des actions visant à renforcer la transparence budgétaire et

la lutte contre la corruption à travers des organisations non étatiques en vue de contribuer au

développement d’un contre pouvoir au Burkina Faso. Ces actions doivent venir en supplément aux

appuis apportés à l’Etat, notamment à travers le PAST-SRFP (voir chapitre 10). La troisième

composante du programme d’appui macro-économique du Danemark va dans ce sens.

Le Danemark a une longue tradition dans le financement des Organisations de la Société Civile

(OSC). Le Danemark a apporté un appui au Réseau National de Lutte Anti Corruption (RENLAC) et

au Centre pour la Gouvernance Démocratique (CGD). Au regard des acquis enregistrés avec l’appui à

ces structures il parait important pour le Danemark d’approfondir ce type de collaboration.

L’objectif de cette composante est de renforcer la transparence budgétaire et la lutte contre la

corruption au Burkina à travers l’appui aux organisations non étatiques.

Il s’agira d’apporter aux organisations de la société civile œuvrant dans le domaine de la transparence

budgétaire et de la lutte contre la corruption un appui leur permettant de contribuer au renforcement de

leur capacité dans leurs domaines d’action. Il s’agira en particulier d’appuyer la mise en œuvre des

plans d’actions de ces organisations en vue de contribuer à :

l’amélioration des mécanismes de lutte contre la corruption ;

l’amélioration de la transparence de la Loi de Finances ;

l’amélioration du classement du Burkina Faso sur le plan international dans le domaine de la lutte

contre la corruption et la transparence budgétaire.

Cette composante sera bien aligner sur et complètera le « Programme d’Appui à la bonne

Gouvernance au Burkina Faso 2008-2013 » qui va bientôt être proposé pour l’approbation de Conseil

de Danida. Ce programme sera axé sur (i) la mise en œuvre de la stratégie de décentralisation du

Gouvernement de Burkina Faso, (ii) la promotion et la protection des droits humains au Burkina Faso,

et (iii) la promotion de l’égalité et de l’équité des sexes au Burkina Faso.

11.2. Description et justification de la contribution danoise

Le Danemark va apporter divers appuis au Gouvernement, notamment à travers le PAST-SRFP, pour

le renforcement de la transparence de la Loi de Finances et la lutte contre la corruption. Mais en

réalité, le combat contre la corruption et l’amélioration de la transparence budgétaire relèvent non

seulement de l’État mais aussi des autres composantes de la société (les OSC, la presse, le

parlement, les partis politique…). Ce faisant, il parait important pour une action efficiente dans ces

domaines, de soutenir ces structures non étatiques.

46

Le montant de l’appui du Danemark aux organisations de la société civile pour la mise en œuvre

d’activités contribuant au renforcement de la transparence budgétaire et la lutte contre la corruption est

de 10 millions de DKK soit 877 millions de FCFA sur une période de 5 ans (total des années 2008-

2012). Ce programme vise à influencer et à améliorer le système actuel de contrôle des finances

publiques et le dispositif de lutte contre la corruption qui laissent apparaître des dysfonctionnements.

A regarder le paysage des OSC, on peut noter que de nombreuses organisations de la société civile

œuvrent dans le domaine de la gouvernance et que très peu d’entre elles s’intéressent à la gouvernance

économique. Dans les faits, les OSC qui s’investissent de façon explicite dans le domaine du

renforcement de la transparence budgétaire et celui de la lutte contre la corruption sont très peu

nombreuses. Dans l’état actuel des choses on peut citer le RENLAC, le Centre d’Information de

Formation et d’Etudes sur le Budget (CIFOEB) et le Centre pour la Gouvernance Démocratique CGD.

Le CGD a déjà bénéficié d’un appui hors programme du Danemark. Il est actuellement considéré pour

être pris en charge dans le cadre du nouveau programme d’appui à la bonne gouvernance (2008-2012)

du Danemark en cours de formulation. Il conviendra donc de maintenir cette structure dans ce cadre et

de prévoir des appuis pour les deux autres associations et éventuellement d’autres organisations de la

société civile.

Le RENLAC est une association à but non lucratif qui a été crée le 20 décembre 1997 par 25

organisations de la société civile burkinabé. Le RENLAC à pour objectif de mener toute forme

d’action de lutte contre la corruption. Grâce aux activités qu’il a su mener et son réseau dans la

société civile, le RENLAC est considéré comme une structure de référence dans la lutte conte la

corruption au Burkina Faso.

Pour l’élaboration et la mise en œuvre de son plan stratégique 2003-2007, le RENLAC a bénéficié de

l’appui de Diakonia, du Danemark, des Pays-Bas et de la Coopération Suisse. Cependant au cours des

années 2004-2005 le RENLAC a rencontré des problèmes organisationnels qui ont fortement entaché

la mise en œuvre de ses activités. Par conséquent, le taux d’exécution de son plan stratégique 2003-

2007 était faible. Le fonctionnement du RENLAC s’est amélioré depuis 2006 après l’adoption d’un

nouveau manuel des procédures. Le RENLAC vient d’élaborer un plan stratégique qui couvre la

période 2008-2012 décrivant les activités à conduire durant cette période et les besoins financiers y

afférents. Il a aussi procédé à un renouvellement de son secrétariat exécutif en juin 2007.

Le plan stratégique 2008-2012 du RENLAC est bâti autour de cinq axes qui sont :

Production de connaissances fiables en vue de mieux orienter les activités de lutte contre la

corruption ;

Conscientisation/information et organisation des citoyens et des communautés contre la

corruption,

Actions de plaidoyer et de lobbying en vue de d’influencer les politiques ;

Suivi et l’évaluation des activités de lutte contre la corruption ;

Renforcement des capacités organisationnelles, opérationnelles et institutionnelles du réseau.

Le cout global de ce plan stratégique est estimé à 692 millions de FCFA sur les cinq ans dont 16

millions seront levées par les organisations membres à titre de contribution personnelles.

Compte tenu de la place centrale que le RENLAC occupe dans le dispositif de lutte contre la

corruption au Burkina Faso, il est essentiel d’apporter un appui à cette organisation dans le cadre du

nouveau programme d’appui macro-économique du Danemark. Le Danemark, les Pays-Bas et

Diakonia (ONG suédoise) ont évalué le niveau de résolution des problèmes organisationnels du

RENLAC et la pertinence et la faisabilité de son plan stratégique de la période 2008-2012. Sur la base

47

de cette évaluation ils ont décidé mettre en place un panier commun pour financer certaines activités

du nouveau plan stratégique.

Créé en 2003, le Centre d’Information de Formation et d’Etudes sur le Budget (CIFOEB) est une

organisation de la société civile œuvrant dans le domaine de la promotion des actions de bonne

gouvernance économique par une bonne gestion des ressources publiques et leur répartition

équitable au niveau de l’Etat et des collectivités locales. Depuis sa création, le CIFOEB a mené une

série d’activités qui lui ont permis d’occuper une place de choix dans l’environnement institutionnel

national. Le CIFOEB est aujourd’hui une des organisations qui représentent la société civile au sein du

comité de pilotage de la SRFP. Il fait aussi partie du Cadre de Concertation des Organisations non

gouvernementales intervenant dans le CSLP.

Pour la mise en œuvre de son plan stratégique 2005-2007, le CIFOEB a bénéficié de l’appui de

Diakonia, de la Coopération Suisse, et de l’Oxfam/Belgique. Le CIFOEB vient d’élaborer un plan

stratégique qui couvre la période 2008-2010 décrivant les activités autour de cinq axes et les besoins

financiers. Ces axes sont :

Information, Sensibilisation, Communication

Renforcement des capacités des partenaires et leadership

Analyses, études, recherches

Expérimentation de budget participatif au niveau municipal

Développement institutionnel et pilotage

Au regard de ces actions et son dynamisme, le Danemark entend appuyer cette association dans le

cadre du Programme macroéconomique 2008-2012.

Compte tenu du fait que le programme d’appui macroéconomique est prévu pour une période de

cinq ans, il sera judicieux de continuer les prospections, surtout au niveau local, en vue d’identifier

d’autres associations exerçant dans le domaine de la gouvernance économique.

Dans cette optique, il sera souhaitable de prévoir une provision pour le financement des activités

d’organisations non étatiques autres que celles identifiées ici. Le reste de l’enveloppe serait reparti

entre le RENLAC et le CIFOEB sur la base de leurs besoins réels et de leur capacité d’absorption.

L’identification et l’accès au financement de ces OCS seront basés sur les critères suivants :

indépendance de tout pouvoir politique, gouvernemental, économique ou financier : l'association

bénéficiaire doit pouvoir attester de la diversité de ses ressources financières à fin de garantir son

indépendance ;

efficacité : la mise en œuvre effective des activités de l'OSC doit être établie à travers une

évaluation du taux d'exécution technique et financière basée sur des indicateurs de performance

mesurables ;

organisation interne : les instances dirigeantes de l'OSC doivent être régulièrement renouvelées ;

transparence : le fonctionnement de l'OSC doit être basé sur un manuel de procédures de gestion

administrative, financière et comptable.


Pour la gestion, l’organisation et le suivi/ évaluation, on retiendra quelques principes de base : la

mise en place d’un comité de pilotage ; la mise en place des paniers communs pour canaliser les

financements ; l’harmonisation des procédures des PTF concernés le plus possible ; des virements

48

semestriels des fonds et le conditionnement des virements à la présentation de rapports d’activités,

de calendrier des activités à mettre en œuvre et des prévisions budgétaires.

Etant donné que plusieurs PTF pensent financer le RENLAC et le CIFOEB, le Danemark prendra

des contacts avec ces PTF pour la mise en place des paniers communs pour financer ces OSC (un

panier commun par OSC). La mise en place d’un panier commun aura l’avantage pour l’OSC

bénéficiaire et les PTF d’avoir une approche commune et un plan de financement consensuel ; cela

facilitera le dialogue et la mobilisation des ressources pour l’exécution des activités. Le panier

commun a aussi l’avantage de rationaliser les interventions des PTF (peu de financement multiple

pour les mêmes activités) et de réduire les coûts de transaction tant du côté des associations que de

celui des PTF.

Les modalités de gestion et de suivi évaluation seront arrêtées de commun accord par les PTF et

l’association bénéficiaire des financements dans le cadre d’un protocole conjoint. Ce protocole

donnera le cadre légal et les différentes dispositions pour le fonctionnement du panier commun. Dans

ce cadre, le Danemark jouera pleinement son rôle en prenant activement part aux différentes activités

prévues par le protocole. Il est important de noter que les discussions sur la mise en place d’un panier

commun pour le RENLAC par le Danemark, les Pays-Bas et Diakonia sont déjà assez avancées.

La mise en œuvre des activités est de la responsabilité de l’OSC bénéficiaire. Elle a en charge la

réalisation des prestations des services spécifiés dans le document stratégique objet du financement.

Elle mettra tout en œuvre pour assurer la bonne exécution des activités du plan stratégique. Un accord

écrit des bailleurs de fonds sera requis pour tout changement du plan stratégique, de son budget global

et de sa mise en œuvre.

Il sera utile de mettre sur pied un comité de pilotage qui regroupera les PTF et l’OSC bénéficiaire. Les

prérogatives de ce comité seront déterminées par les différentes parties prenantes. Mais d’ores et déjà

on peut retenir qu’il aura la latitude d’apprécier l’état de mise en œuvre des activités prévues dans le

plan stratégique de l’OSC financé par les PTF. Les parties prenantes échangeront dans le cadre de ce

comité sur la bonne marche des activités et sur les modalités de réalisation et d’exécution des

obligations mutuelles. Pour la coordination des PTF, un chef de file sera désigné. Il sera le principal

interlocuteur et représentera les bailleurs de fonds pour les thèmes traités par l’ensemble des parties.

Un compte bancaire sera ouvert au nom de l’OSC bénéficiaire en vue de recevoir les contributions des

différentes parties. Ce compte commun ne sera alimenté uniquement que par les fonds apportés par

les parties prenantes au panier commun. Pour tout virement de la part des bailleurs de fonds, l’OSC

devra adresser au bailleur de fonds concerné une demande de transfert. Cette demande devra indiquer

le montant du transfert, l’identifiant bancaire et le numéro de compte. Par soucis de transparence,

chaque bailleur devra informer les autres des virements effectués pour le compte de l’OSC. Pour

chaque cas spécifique, les parties prenantes décideront si la contribution de l’OSC pour le financement

des activités qui sont les objets de l’accord de financement, sera aussi versée au compte commun.

Les virements de fonds au profit du panier commun se feront semestriellement. Le premier virement

sera conditionné par la signature des accords bilatéraux, la présentation du plan stratégique et son

budget, le calendrier d’activité et les prévisions en matière de besoin de financement à court terme.

Les virements semestriels subséquents seront conditionnés par la présentation des rapports d’activités

et financiers du semestre précédent, les prévisions de liquidité pour le semestre à venir et le calendrier

d’activité. Après la fin de l’année l’OSC devra produire un rapport annuel, un audit de l’année

précédente et le plan des activités et les prévisions budgétaires pour l’année à venir.

49

11.4. Evaluation des hypothèses et risques

Pour une conduite efficiente des appuis apportés aux OSC il importe que les organisations identifiées

aient les capacités matérielles et humaines pour mettre en œuvre les activités financées. Il leur faut

aussi adopter des méthodes de gestion susceptible de sécuriser les financements acquis. La non-

réalisation de ces éléments peut constituer des risques.

Les risques inhérents à ce type d’appui sont donc de deux ordres : le risque de défaillance et les

risques liés aux capacités et aux méthodes de gestion. Le premier type de risque s’observe lorsque

l’association n’arrive pas à mettre en œuvre les activités qui ont été financées et/ou n’est pas capable

de justifier ou de rembourser les ressources qui ont été mises à sa disposition. Cependant, il semble

que ces risques sont minimes dans les cas des deux associations identifiées. En effet, ces deux OSC

disposent d’outils de gestion acceptables (fonctionnement normal des institutions à travers la tenue

régulière des assemblées générales et des conseils d’administration, utilisation des manuels de

procédures financiers, réalisation d’audits organisationnels et financiers…).

Le second type de risque lié aux capacités et aux méthodes de gestion peut s’observer dans des

associations qui exécutent leurs activités sans plan d’action, sans manuel des procédures et sans

instances de contrôle. Le RENLAC et le CIFOEB ont des instances de contrôle et de supervision qui

semblent être conforme à la norme (Assemblée Générale, Conseil d’administration, Secrétariat et

Directeur exécutif). L’exécution quotidienne des tâches est assurée par des permanents selon des

manuels des procédures. Il conviendra cependant avant tout appui de s’assurer de la qualité des

procédures adoptées au sein du RENLAC et du CIFOEB.

50

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