PRINCIPES DE GOUVERNANCE POUR LES AIRES afin de favoriser l'apprentissage et le dialogue au sujet...

PRINCIPES DE GOUVERNANCE POUR LES AIRES PROTÉGÉES AU XXIe SIÈCLE

UN DOCUMENT DE TRAVAIL

PAR

L'INSTITUT SUR LA GOUVERNANCE

EN COLLABORATION AVEC PARCS CANADA

22 avril 2002

Principes de gouvernance pour les aires protégées Institut sur la gouvernance

Les points de vue exprimés dans ce document d'orientation sont ceux de l'auteur, et ne reflètent pas nécessairement ceux de l'Institut sur la gouvernance ou de son conseil d'administration.

L'Institut sur la gouvernance est une organisation sans but lucratif fondée en 1990 en vue de promouvoir une gouvernance efficace. Dans la perspective de l'Institut, la gouvernance comprend les traditions, les institutions et les processus qui déterminent l'exercice du pouvoir, les possibilités d'intervention des citoyens et la prise de décisions en matière de questions d'intérêt public. Les activités en cours actuellement à l'Institut peuvent se répartir selon les grands thèmes suivants : l'établissement de la capacité d'élaboration de politiques; la gouvernance chez les Autochtones; la reddition de comptes et la mesure du rendement; les jeunes et la gouvernance; la participation des citoyens; la gouvernance et le secteur bénévole; et la technologie de l'information et des communications (TIC) et la gouvernance. L'Institut travaille sur ces thèmes au Canada et sur le plan international. Il fournit des conseils aux organisations publiques en matière de gouvernance. Il réunit les gens dans différentes circonstances, pour différents événements et dans le cadre de différentes activités de perfectionnement afin de favoriser l'apprentissage et le dialogue au sujet des questions de gouvernance. L'Institut poursuit des recherches ayant trait aux politiques, et publie les résultats sous forme de documents d'orientation et de rapports de recherche. D'autres informations sur les thèmes étudiés et sur les activités actuelles de l'Institut apparaissent au site Web de l'organisation, à l'adresse www.iog.ca.

Pour de plus amples renseignements :

John Graham Institut sur la gouvernance

122, rue Clarence Ottawa (Ontario)

K1N 5P6 Canada tél. : (613) 562-0090

télécopieur : (613) 562-0097 courrier électronique : [email protected]

site Web :www.iog.ca

http://www.igvn.ca/


RÉSUMÉ Parcs Canada dirige la planification et la mise en application du volet sur la gouvernance au cinquième Congrès mondial sur les parcs naturels, qui aura lieu en Afrique du Sud en septembre 2003. L'objectif du présent document est de susciter la discussion au sujet des principes de la bonne gouvernance pour les aires protégées en vue d'aider Parcs Canada dans la poursuite de ses objectifs lors du Congrès. La gouvernance et la bonne gouvernance La gouvernance est définie comme les interactions entre les structures, les processus et les traditions qui déterminent l'exercice du pouvoir, la forme que prend la prise de décisions, et les possibilités d'intervention des citoyens ou d'autres intervenants. Fondamentalement, elle a trait au pouvoir, aux relations et à la responsabilité : qui a de l'influence, qui décide, et comment les décideurs doivent rendre compte. La bonne gouvernance peut être considérée comme une fin en soi, mais elle est également un processus dans lequel peuvent s'engager un nombre indéterminé d'acteurs, et qui est distincte des institutions de gouvernement. La perception de ces distinctions permet de mieux voir la variété d'acteurs et de rôles sociaux qui sont importants pour la gouvernance. Il est difficile de définir les principes de la bonne gouvernance, et ces principes soulèvent souvent la controverse. Mais il y a probablement une liste qui recueillerait beaucoup d'avis favorables, même en dehors des démocraties libérales occidentales. En proposant une telle liste, il faut reconnaître les prémisses suivantes : � Aucun principe n'est absolu. La plupart entrent en conflit avec d'autres à un point ou à un

autre, et il faut donc de la mesure et du jugement dans leur application. � Le contexte social (histoire, culture et technologie) sera un facteur important dans

l'établissement de cette mesure et dans l'application pratique des principes. � Dans l'application des principes, les complexités abondent : c'est effectivement dans les

menus détails que surgissent les difficultés. � Les principes de la gouvernance sont en même temps des fins et des moyens, et concernent

autant les résultats du pouvoir que les conditions de son exercice. Avec ces prémisses à l'esprit, nous suggérons dans ce document cinq principes clés de la bonne gouvernance pour les aires protégées, d'après une liste des caractéristiques de la bonne gouvernance dressée par les Nations Unies :

Les cinq principes Les principes des N. U. sur lesquels ils sont basés

1. Légitimité et voix � Participation � Recherche du consensus

2. Reddition de comptes � Obligation de rendre compte au public et aux intervenants institutionnels

� Transparence


3. Performance � Réactivité des institutions et des processus face aux intervenants

� Efficacité et efficience 4. Impartialité � Équité

� Primauté du droit 5. Orientation � Vision stratégique, comprenant le développement humain et

les complexités historiques, culturelles et sociales L'application des principes de la gouvernance aux aires protégées L'Union internationale pour la conservation de la nature a établi six catégories d'aires protégées, d'après différentes combinaisons des objectifs. Aux fins du présent document, les différents objectifs peuvent être résumés sous quatre têtes de chapitre : conservation de la nature, science, possibilités pour les visiteurs (récréatives, éducatives, spirituelles, etc.), et besoins locaux et indigènes. Dans l'atteinte de ces objectifs, les responsables des aires protégées exercent un certain nombre de types différents de pouvoirs. On peut distinguer quatre grandes catégories : pouvoirs de réglementation et de planification; pouvoirs de dépenser; pouvoirs de production de recettes; et pouvoir de conclure des ententes. Il faut accorder une attention particulière aux pouvoirs de réglementation à cause de leur nature potentiellement coercitive et leur capacité de prendre une importante charge politique. Les éléments d'une bonne gouvernance de réglementation pourraient comprendre une base législative; une conception de programmes qui cherche à équilibrer les activités éducatives, les activités de contrôle, l'application de la loi, les activités d'appel et de recours; les ressources adéquates et le soutien; la compréhension du groupe réglementé; l'identification et le recrutement des adhérents; et l'évaluation continue des programmes. La bonne gouvernance signifie l'exercice de ces pouvoirs (moyens) en vue d'atteindre les objectifs (fins). Une façon de l'évaluer est de revenir aux principes de la bonne gouvernance et d'évaluer à quel point ils sont respectés dans un cas particulier. Le document élabore deux des principes – la responsabilité et la performance – en écrans qui peuvent être utilisés pour une analyse plus détaillée.

La reddition de comptes pour les organismes chargés des aires protégées

� Clarté – dans l'attribution des responsabilités et du pouvoir d'agir � Rôle ministériel – les responsabilités appropriées attribuées aux chefs politiques et non

politiques � Institutions publiques de reddition de comptes – notamment leur accès à l'information,

la capacité d'analyse et de rapport, la capacité d'obtenir des actions, le caractère plus ou moins englobant des mandats

� La société civile et les médias – l'efficacité dans la mobilisation de la demande de reddition de comptes


Performance des organismes chargés des aires protégées

� Rapport coût-efficacité – dans l'atteinte des objectifs � Capacité – d’entreprendre les fonctions requises, la capacité en matière de politiques et de

finances � Coordination – interministérielle et intergouvernementale � Apprentissage en matière de politiques – sur la base des expériences opérationnelles � Information de performance communiquée au public – suffisante pour évaluer la

performance � Réactivité – en réagissant aux plaintes et aux critiques publiques � Évaluations internes – entreprendre des évaluations internes des programmes et réagir

aux résultats � Gestion des risques – identifier les risques clés auxquels fait face l'organisme et gérer ces

risques

Application des principes Les écrans tirés des principes de la bonne gouvernance peuvent aider à analyser des problèmes de gouvernance comme le degré d'indépendance que devrait avoir un organisme chargé des aires protégées vis-à-vis du gouvernement. En utilisant les écrans élaborés pour la responsabilité et la performance, le document conclut que les organismes autonomes dotés de leurs propres conseils d'administration ont certains avantages en matière de performance par rapport à des organismes qui sont totalement intégrés à des ministères, mais il subsiste des préoccupations sérieuses quant on en vient à la reddition de comptes. Cette analyse indique que d'autres options pourraient être plus appropriées, des options qui donnent à l’organisme une plus grande indépendance administrative face au gouvernement, mais qui maintiennent la responsabilité ministérielle pour les questions ayant trait aux politiques et à la réglementation. Il existe un éventail de différentes structures de gouvernance qui pourraient être choisies pour une aire protégée donnée, depuis la gestion gouvernementale complète jusqu'à la gestion par un propriétaire privé. Des écrans comme ceux élaborés pour la performance et la responsabilité sont utiles pour évaluer les différentes options. Le document applique les écrans à deux options, la gestion consultative et la gestion déléguée, afin de déceler les forces et les faiblesses de chacune dans le cas d'un parc national dont les objectifs sont la conservation de l'écosystème et la récréation. L'analyse montre que l'une et l'autre option promettent certains avantages de performance par rapport aux situations où le gouvernement est le gestionnaire unique, mais il y a certains risques accrus en termes de capacité. Dans une perspective de reddition de comptes, l'option de gestion déléguée en particulier présente certains défis de gouvernance, mais aucun de ceux-ci n'apparaît insurmontable. Ces applications des écrans révèlent qu'ils peuvent être des outils utiles, mais ils entraînent un travail considérable et ils exigent de bien comprendre les circonstances particulières (les objectifs et les pouvoirs ainsi que les facteurs culturels, sociaux et économiques). D'autres travaux seront


nécessaires pour développer des écrans à partir des trois autres principes de gouvernance, et pour voir comment les écrans se comportent hors des applications dans des systèmes parlementaires. Prochaines étapes Les prochaines étapes proposées comprennent les suivantes : � Compléter la prochaine phase du document en mai-juin. � Diffuser le document en juillet, en demandant à d'autres (organismes chargés des AP, ONG)

d'appliquer les principes et la méthodologie à leurs exemples. � Tenir un séminaire international en octobre 2002 afin de discuter de la viabilité des

principes et de la méthodologie d'application. � Apporter d'autres modifications suite au séminaire.


TABLE DES MATIÈRES Page RÉSUMÉ ...................................................................................................................ii

I. LA GOUVERNANCE ET LA BONNE GOUVERNANCE ................................................ 2

A. Qu'est-ce que la gouvernance? .................................................................... 2 B. Quels sont les principes de la bonne gouvernance?....................................... 7 C. Conclusions .............................................................................................. 11

II. L'APPLICATION DES PRINCIPES DE LA GOUVERNANCE AUX AIRES PROTÉGÉES . 12

A. Les moyens et les fins de la gouvernance d'une AP..................................... 13 B. Élaboration de principes de gouvernance pour les aires protégées ............... 16 C. Application des principes : Le casse-tête de l'indépendance des organismes . 21 D. Application des principes : Options pour la gestion d'une AP en particulier.... 23

III. CONCLUSIONS............................................................................................... 27 ANNEXES............................................................................................................... 29 Annexe A : Exemples de défis de gouvernance Annexe B : Le système des catégories de gestion des aires protégées de

l'UICN Annexe C : Continuum d'options pour la gouvernance des aires protégées

individuelles

Principes de gouvernance pour les aires protégées Institut de gouvernance

PRINCIPES DE GOUVERNANCE POUR LES AIRES PROTÉGÉES AU XXIe SIÈCLE

INTRODUCTION

La gouvernance est devenue un sujet « chaud » à mesure qu'apparaît mieux le rôle crucial qu'elle joue dans la détermination du mieux-être de la société. Il est tout à fait approprié et opportun qu'un des principaux éléments du cinquième Congrès mondial sur les parcs naturels, qui aura lieu en Afrique du Sud en septembre 2003, sera un volet sur la gouvernance. Parcs Canada a proposé de diriger la planification et l'organisation de ce volet, qui poursuivra deux objectifs connexes : 1) évaluer l'efficacité des approches traditionnelles et non traditionnelles de la gouvernance des

différentes aires protégées et des réseaux; 2) fournir des orientations aux décideurs de l'avenir. Ce sont des objectifs ambitieux qui renvoient à la nécessité d'un document de réflexion sur les principes de la bonne gouvernance. Un tel document peut suggérer des sujets qui ne seraient pas autrement abordés lors du Congrès, aider les participants à soulever des questions et des problèmes basés sur les « premiers principes », et aider le Congrès à adopter un ensemble de principes de gouvernance en tant qu'issue durable de l'événement. Mais pour que les principes aient une signification, il leur faut des applications pratiques. Ainsi, l'objectif de ce document n'est pas seulement de proposer des principes de gouvernance, mais également de démontrer comment ces principes pourraient être utilisés pour évaluer la qualité des régimes et options de gouvernance existants. Pour cela, deux perspectives sont présentées : celle d'un organisme chargé des aires protégées dans le secteur public, et celle de la gouvernance d'une aire protégée en particulier. L'organisation de ce document est simple et comprend deux sections principales. Dans la première section, on explore la définition de la gouvernance, la différence entre la gouvernance et le gouvernement, et l'importance de cette distinction. On explique pourquoi la gouvernance retient l'attention et pourquoi elle est considérée de plus en plus importante par de nombreux responsables des orientations politiques dans une grande variété de contextes. On examine le concept de « bonne gouvernance », et pourquoi cette idée apparemment inoffensive peut soulever la controverse. On fait ressortir la difficulté d'une définition de la bonne gouvernance sans faire référence à des résultats sociaux et économiques recherchés ou à des normes culturelles. On conclut en proposant un ensemble de principes pour la bonne gouvernance des aires protégées. Dans la deuxième section, le document examine l'application des principes proposés aux aires protégées. On explore en particulier la faisabilité de l'élaboration d'un ensemble « d'écrans » analytiques basés sur des critères tirés des principes, et on applique ceux-ci à des défis de gouvernance d'actualité. En terminant, on propose une série d'observations et d'étapes à venir.


I. LA GOUVERNANCE ET LA BONNE GOUVERNANCE A. Qu'est-ce que la gouvernance? La gouvernance est un terme qui, depuis 1990 environ, s'impose de plus en plus dans l'usage. Il n'est pas surprenant qu'il y ait des différences d'opinions quant à la signification de ce terme. Une tendance assez courante est d'utiliser le terme comme un synonyme de « gouvernement ». Cette confusion de termes peut avoir des conséquences malheureuses. Un problème d'intérêt public dont le coeur est une question de « gouvernance » devient implicitement un problème de « gouvernement », avec le corollaire que la responsabilité de trouver une solution revient nécessairement au gouvernement. La nécessité de la « gouvernance » comme concept distinct de celui de « gouvernement » a commencé à se manifester lorsque le gouvernement est devenu une organisation distincte des citoyens plutôt qu'un processus. Dans l'Athènes antique, que l'on considère comme le berceau de la démocratie, les citoyens, nous dit-on, se rencontraient sur la place du marché afin de régler les problèmes d'intérêt public. Dans ce contexte, le gouvernement était simplement un processus pour régler les problèmes. Aujourd'hui cependant, on définit rarement le gouvernement comme un processus; on le considère plutôt comme une institution (ou un ensemble d'institutions), l'un parmi plusieurs acteurs ou intervenants sociaux1. Le gouvernement en est venu à être considéré comme une entité distincte non seulement lorsqu'il a assumé une forme institutionnelle, mais aussi lorsque la représentation est devenue nécessaire. Sans représentation, le gouvernement, c'est « nous ». Et en effet, dans certaines langues indigènes, le concept de gouvernement signifie « notre mode de vie » ou « notre vie »2. Dans les sociétés nombreuses, la représentation est inévitable, mais elle est inévitablement imparfaite. Les représentants ne parlent pas avec la même autorité que les commettants. En conséquence, lorsque les activités des gouvernements sont dirigées par des représentants plutôt que par les citoyens eux-mêmes agissant de concert, les gouvernements prennent une forme distincte. La gouvernance concerne les interactions entre les gouvernements et d'autres organisations sociales, les relations avec les citoyens, et la façon de prendre des décisions dans un monde de plus en plus complexe.

1 Par exemple, le Concise Oxford Dictionary définit le gouvernement comme une (trad.) « forme d'organisation de l'État » ou un « organisme de groupes successifs de personnes gouvernant un État; ... une administration ou un ministère ». Il définit également le gouvernement comme (trad.) « l'acte, la manière ou le fait de gouverner », et il emploie une définition presque identique pour la gouvernance (« acte, manière, fait ou fonction de gouverner; domination, contrôle ».) Il ne faut pas s'étonner de la confusion des termes! 2 Commission royale sur les peuples autochtones, Une relation à redéfinir, Partie Un (Groupe Communications Canada, Ottawa, 1996, p. 115).


La gouvernance définie Les définitions de la gouvernance sont nombreuses3. La plupart des auteurs qui traitent de la gouvernance confirment qu'elle a trait à la prise de décisions au sujet des orientations. Une définition que nous avons trouvé utile (en partie à cause de son heureuse brièveté) est celle-ci : la gouvernance est l'art de conduire les sociétés et les organisations. Certains observateurs se sont cependant demandé si cette formulation ne contient pas des connotations de conduite ou de contrôle par le sommet qui sont trop fortes. Que le mot conduire soit approprié ou non, il nous semble évident que la gouvernance implique les interactions entre les structures, les processus et les traditions qui déterminent comment s'exerce le pouvoir, comment sont prises les décisions, et comment les citoyens ou d'autres intervenants ont leur mot à dire. Fondamentalement, il s'agit de pouvoir, de relations et de reddition de comptes : qui a de l'influence, qui décide, et comment les décideurs sont tenus responsables de leurs décisions. Le concept peut s'appliquer utilement dans différents contextes – mondial, national et local; social et institutionnel – comme nous allons le voir ci-dessous. Comprendre la gouvernance au niveau social est facilité lorsqu'on examine les différentes entités qui occupent le paysage social et économique. La figure 1 illustre quatre secteurs de la société, qui se situent parmi l'ensemble des citoyens : le monde des affaires, les institutions de la société civile (y compris le secteur bénévole ou sans but lucratif), le gouvernement et les médias4. Leurs dimensions telles qu'elles sont dessinées ici peuvent fournir une indication grossière de leur pouvoir relatif dans la société canadienne. Ils se chevauchent car les frontières de ces secteurs

3 Pour une collection de quelques définitions, voir Demers, Maurice, « La gouvernance de la gouvernance : Faut-il freiner l’engouement? », dans Governance: Concepts and Applications, Corkery, Joan (ed.), with IIAS Working Group, International Institute for Administrative Studies, (Brussels, 1999), p. 368-371. 4 Dans la définition de ces secteurs, on rencontre certaines complexités, mais celles-ci n'ont pas à nous retenir ici. Par exemple, le gouvernement comprend-il les sociétés d'État? Qu'en est-il des sociétés en propriété partielle? Les enseignants ou les écoles font-ils partie du gouvernement? En ce qui concerne les organisations de la société civile : comprennent-elles les organisations comme les groupes de pression dont les objectifs sont manifestement commerciaux? Une organisation comme une association professionnelle d'entités commerciales est-elle une entité d'affaires ou une entité sans but lucratif? Où se situent les syndicats? L'Internet fait-il partie des médias? Et quelle est la définition appropriée de la société civile elle-même? Il existe des points de vue différents.

Figure 1

médias

gouvernement société civile

secteur privé

traditions

culture

technologie

histoire


sont perméables5. (Une illustration similaire dans d'autres pays pourrait montrer une répartition très différente du pouvoir. Par exemple, les militaires ou un parti politique, qui n'apparaissent pas ici, pourraient occuper la plus grande partie du terrain. Le rôle du gouvernement pourrait être relativement insignifiant. Dans certains milieux, les sociétés multinationales pourraient jouer un rôle dominant.) Les médias aident à établir les liens entre les secteurs, puisqu'ils transportent les informations d'un secteur à l'autre et entre les citoyens. Comme les médias peuvent jouer un rôle important en matière de reddition de comptes et dans le façonnement des perceptions des politiques publiques, ils entrent manifestement dans toute discussion de la gouvernance. Au Canada, comme d'ailleurs dans bien d'autres pays, la dynamique en action dans cette figure est considérable. Le pouvoir se déplace par delà les limites. L'étendue du secteur privé semble s'agrandir dans de nombreux domaines de compétence. Certaines fonctions remplies précédemment par l'État sont transférées au monde des affaires; au Canada par exemple, des entités quasi-commerciales exploitent maintenant de nombreux aéroports, et NavCan, une organisation sans but lucratif, se charge du système de navigation aérienne. Dans au moins un pays, même les opérations douanières, qui sont une source importante de recettes pour le gouvernement, ont été remises au secteur privé. On peut trouver de nombreux autres exemples du même genre. Des virages sont également en cours dans la sphère de la société civile, bien que les tendances soient moins évidentes. Dans certains cas, le monde des affaires participe davantage à la prestation de certains services sociaux, comme l'administration des programmes de soins à domicile. Certains gouvernements ont également fait état de la nécessité de transférer des fonctions au secteur bénévole, lui demandant de prendre la place alors que le gouvernement se retire du financement (comme dans le cas des soins à domicile, une solution de rechange à l'hospitalisation). L'idée de la gouvernance facilite les discussions au sujet des interventions des communautés ou d'autres acteurs sociaux en collaboration avec des structures gouvernementales établies, ou peut-être indépendamment d'elles, en vue de régler des problèmes qui préoccupent les citoyens : c'est une gouvernance communautaire. La gouvernance est également invoquée dans des circonstances d'échec ou d'incapacité du gouvernement, c'est-à-dire dans les cas où les gouvernements n'ont pas le pouvoir, la capacité ou l'intérêt pour s'attaquer à un problème qui préoccupe les citoyens. Lorsque le gouvernement n'agit pas ou ne peut pas agir, d'autres acteurs peuvent le faire. Des citoyens peuvent se rassembler pour procéder à l'assainissement d'un quartier. Les « partenariats

5 Par exemple, le gouvernement comprend une composante que l'on désigne comme le « quasi-gouvernement ». Celui-ci représente la multitude d'organisations semi-gouvernementales que l'on peut trouver dans la plupart des domaines de compétence : les sociétés d'État (ou les sociétés de la Couronne, comme on les appelle parfois au Canada), les conseils de surveillance et de réglementation, les groupes de travail spéciaux et les commissions, les organismes autonomes de différents types, etc. Dans certains pays, cette composante du gouvernement est plus vaste que le corps principal des départements et des ministères. Cette composante glisse dans le secteur privé, puisqu'elle implique typiquement différentes formes d'entreprises conjointes et de partenariats avec ce secteur.


d'intérêt public » peuvent réunir des citoyens, des représentants du gouvernement et des gens d'affaires, à l'instigation de l'un ou l'autre des intervenants, afin de s'attaquer à une question d'intérêt commun. Les gouvernements eux-mêmes mettent à l'essai aujourd'hui de nombreux accords de partenariat dans le cadre desquels les hommes politiques ou les fonctionnaires partagent le pouvoir avec d'autres secteurs de la société. (Le thème du Congrès mondial à venir sur les parcs naturels qui aborde les avantages transfrontaliers illustre cette tendance.) Ces accords sont élaborés pour différentes raisons : peut-être parce que l'on reconnaît que chaque groupe peut apporter une contribution spéciale à la solution d'une question complexe, et peut-être pour des raisons plus prosaïques, comme lorsque le gouvernement désire avoir accès aux capitaux du secteur commercial. La fréquence grandissante de ces nouvelles relations institutionnelles conduit à se poser des questions sur les champs d'action appropriés des divers intervenants. Par exemple, certaines voix s'élèvent pour demander dans quelle mesure le gouvernement devrait former des alliances avec le monde des affaires dans des domaines d'intérêt public comme l'éducation ou la santé, et au sujet de l'intrusion de valeurs du secteur privé dans ces domaines, ce qui est un exemple classique des questions qui se posent en matière de gouvernance. Lorsque la gouvernance se produit : les « zones » de la gouvernance En principe, le concept de gouvernance peut être appliqué à toutes les formes d'action collective. La gouvernance concerne les aspects plus stratégiques de la conduite : les décisions plus larges au sujet tant de l'orientation que des rôles. Cela veut dire que la gouvernance ne concerne pas seulement l'orientation à prendre, mais également les intervenants dans la décision, et leur titre d'intervention. Il y a trois domaines ou zones où le concept prend une pertinence particulière. � La gouvernance dans « l'espace mondial », ou la gouvernance mondiale, concerne des

questions qui ne sont pas du ressort direct des différents gouvernements6. � La gouvernance dans « l'espace national », c'est-à-dire à l'intérieur d'un pays. C'est ce qui est

parfois perçu comme le domaine exclusif du gouvernement, qui peut occuper plusieurs niveaux : national, provincial ou étatique, indigène, urbain ou local. La gouvernance cependant, particulièrement au niveau communautaire, s'intéresse au rôle que d'autres acteurs, comme les organisations de la société civile, peuvent jouer dans la prise de décisions qui concernent des questions d'intérêt public.

� La gouvernance d'entreprise (la gouvernance dans l'espace commercial) comprend les

activités des organisations incorporées et non incorporées qui doivent généralement rendre compte à un conseil d'administration. Certaines sont détenues et exploitées par des intérêts privés, comme les sociétés par actions. D'autres sont détenues par des intérêts publics, comme les hôpitaux, les écoles, les sociétés d'État, etc.

6 La gouvernance mondiale prend de plus en plus d'importance par rapport aux aires protégées, en partie à cause du nombre grandissant d'ententes et de conventions internationales, comme la Convention sur le patrimoine mondial, la Convention sur la biodiversité, la Convention Ramsar relative aux zones humides d'importance internationale, et le Programme sur l'homme et la biosphère de l'UNESCO.


L'importance de la gouvernance : le contexte et les résultats La gouvernance concerne l'exercice du pouvoir dans différents secteurs ou domaines d'intérêt de la société de façon à ce que les libertés traditionnelles soient maintenues, que le commerce puisse se développer et que les arts et la culture puissent fleurir. C'est dire que la gouvernance est importante en elle-même. Elle fournit le contexte pour des choses auxquelles les gens tiennent énormément, comme le démontre l'histoire : la liberté personnelle et la liberté de réunion, que ce soit à des fins sociales, commerciales, religieuses ou autres, à l'intérieur d'un quelconque cadre social d'ensemble comme la primauté du droit et une constitution. Le contexte est important. Ainsi, la « bonne gouvernance », dont nous traitons de façon plus détaillée ci-dessous, est dans une certaine mesure une fin en elle-même. Mais la gouvernance concerne également les voies à suivre vers des conditions désirées ou des résultats recherchés. La « bonne gouvernance » peut être définie comme un mode ou un modèle de gouvernance qui mène aux résultats sociaux et économiques recherchés par les citoyens. Il semble y avoir une perception toujours plus claire que les structures et les relations institutionnelles, non seulement au sein du gouvernement mais entre les gouvernements et d'autres secteurs de la société, peuvent avoir un impact déterminant sur les résultats. De plus, on comprend mieux que malgré la grande influence du gouvernement sur les affaires publiques, il n'est qu’un acteur parmi beaucoup d'autres. Alors que les problèmes deviennent plus complexes et que les limites du gouvernement deviennent plus apparentes, on voit de mieux en mieux que les programmes gouvernementaux sont loin d'être les seuls déterminants des conditions sociales ou économiques. En même temps, nombreux sont ceux qui en viennent à croire que les questions importantes d'intérêt public, comme les questions environnementales ou les développements de la technologie de l'information et des communications, sont trop complexes pour que le gouvernement agissant seul puisse les régler. Ce point de vue est alimenté par la méfiance à l'égard du gouvernement. En Thaïlande par exemple, d'importants changements constitutionnels promulgués dans les années 1990 étaient inspirés par la conviction que le gouvernement devait devenir plus inclusif, et plus efficace à travailler en collaboration avec les citoyens et d'autres secteurs de la société. Dans le monde de l'aide internationale, on est devenu de plus en plus sensible à l'importance des facteurs institutionnels dans l'orientation des efforts de développement durable. Par exemple, une étude marquante réalisée par la Banque mondiale en 1998 notait qu'au cours des dernières décennies, on avait dû constater une corrélation négative attristante entre l'aide et la croissance7. Certains pays avaient reçu une aide substantielle de l'étranger, et pourtant leurs revenus avaient chuté, alors que d'autres avaient reçu peu d'aide et que leurs revenus avaient augmenté. L'étude de la Banque mondiale soulevait la possibilité que des facteurs autres que l'argent puissent jouer un rôle important, sinon déterminant, dans le processus de développement. En se fondant sur un ensemble croissant de recherches et d'évaluations, la Banque mondiale et d'autres jugent

7 Assessing Aid: What Works, What Doesn’t, and Why, (Oxford University Press: New York, 1998, 35).


maintenant que « les pays pauvres ont été retenus non pas par une insuffisance de financement mais par un déficit d'institutions et de politiques »8. Une autre sphère intéressante dans laquelle on peut étudier les relations entre les facteurs institutionnels et le développement est formée par les communautés indigènes d'Amérique du Nord. Les recherches dans ce domaine ont été rares jusqu’à ce que deux chercheurs américains, Stephen Cornell et Joseph Kalt, mènent une étude empirique des réserves indiennes américaines. Leurs conclusions9 rejoignent sous plusieurs aspects celles de la Banque mondiale. D'après ces auteurs, trois facteurs décident pourquoi certaines tribus se développent alors que d'autres ne le font pas :

� détenir le pouvoir de prendre des décisions au sujet de leur propre avenir, � exercer ce pouvoir par l'intermédiaire d'institutions efficaces, � choisir les politiques et les projets économiques appropriés.

B. Quels sont les principes de la bonne gouvernance? L'unanimité semble régner sur ce qui constitue la bonne gouvernance. Aux yeux de bien des Occidentaux, par exemple, les attributs suivants susciteraient sans doute très peu de désaccords :

� Légitimité constitutionnelle � Élections démocratiques � Respect des droits de la

personne � Primauté du droit � Ouverture politique � Prévisibilité et stabilité des lois � Équité � Participation publique � Dépenses publiques consacrées

aux fins publiques

� Indépendance judiciaire � Transparence � Absence de corruption � Médias indépendants actifs � Liberté de l'information � Compétence administrative � Neutralité administrative :

fonction publique basée sur le principe du mérite

� Reddition de comptes aux intérêts publics sur des questions d'intérêt public

Pourtant, malgré leur caractère apparemment anodin, les efforts d'appliquer ces attributs de la « bonne gouvernance » à des situations pratiques peuvent facilement donner lieu à des controverses, soit parce qu'ils entrent en conflit les uns avec les autres, soit parce que l'insistance excessive sur l'un d'entre eux peut conduire à des résultats indésirables. Au-delà d'un certain point par exemple, la stabilité cesse d'être une vertu. Il se peut qu'elle soit assurée au prix de changements nécessaires et de la liberté politique. La participation publique est attrayante en principe, mais un excès de participation peut conduire à une élaboration des politiques par la masse et à une prise de décisions par des individus avec peu de connaissances et aucune

8 (Trad.) Ibid, p. 33. Voir également Kaufmann, Kraay et Zoido-Lobaton, Governance Matters (www.worldbank.org; 1999) 9 Cornell, Stephen and Joseph P. Kalt, Reloading the Dice: Improving the Chances for Economic Development on American Indian Reservations, Harvard Project on American Indian Development, (John F. Kennedy School of Government, Harvard University, March 1992).


obligation de rendre compte. Les droits des minorités peuvent également subir des effets négatifs. Les médias indépendants, fortement influencés par une concurrence féroce, peuvent perdre tout sens de l'intérêt public ou du sérieux et tomber dans l'irresponsabilité. L'accent placé sur différents aspects de la bonne gouvernance peut varier dans différents environnements, parce que les sociétés peuvent apprécier les résultats différemment. Par exemple, dans les cultures occidentales plutôt utilitaires, on peut faire grand cas de l'efficience. Dans d'autres, la recherche de l'harmonie et du consensus peut prendre le pas sur cette valeur. De même, certaines cultures accorderont la priorité aux droits individuels tandis que d'autres insisteront davantage sur les obligations collectives. Les unes accorderont la priorité à l'application « objective » de la primauté du droit, et les autres donneront plus de poids à leurs traditions et au clan dans les décisions. Certaines sociétés considèrent la croissance économique comme leur principal objectif, alors que d'autres accordent plus d'importance à la richesse et à la diversité culturelles. La définition de ce qui constitue la « bonne gouvernance » conduit donc à un débat sur les valeurs et les normes culturelles, et sur les résultats sociaux et économiques recherchés. De là, on passe à des questions au sujet du rôle du gouvernement, des relations des gouvernements avec les citoyens, des relations entre le pouvoir législatif, le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire du gouvernement, et au sujet des rôles des différents secteurs. Une autre question qui a trait au concept de la « bonne gouvernance » est de savoir si différentes approches de la gouvernance conviennent à différentes étapes du développement. Ce qui est désirable dans certaines circonstances historiques peut être différent dans d'autres circonstances. Par exemple, certaines sociétés répressives avec un contrôle gouvernemental excessif ont connu des niveaux de développement économique et social dépassant de loin ceux de plusieurs pays en voie de développement beaucoup mieux dotés. Les adhérents attribuent le succès économique et la stabilité sociale à leurs politiques de gouvernance. Les discussions au sujet de la bonne gouvernance soulèvent également des questions au sujet des moyens et des fins. (Par exemple : la démocratie est-elle un moyen ou une fin?) Pour que les débats soient constructifs, il est important de faire place à des traditions et à des valeurs différentes. En matière de gouvernance, il n'y a pas de « taille unique ». Et pourtant, tout n'est pas relatif. Il semble bien y avoir certaines normes ou valeurs universelles qui s'appliquent au-delà des frontières culturelles. Les Nations Unies par exemple ont publié une liste10 des caractéristiques de la bonne gouvernance (voir l'encadré 2 à la page suivante), une liste qui reprend plusieurs normes indiquées ci-dessus, notamment la participation, la primauté du droit, la transparence, la reddition de comptes, l'efficience et l'efficacité. Pour rendre cette liste plus maniable, nous avons regroupé ces principes en fonction de cinq grands thèmes.

10 Programme des Nations Unies pour le développement, Governance and Sustainable Human Development, 1997


Encadré 2 :

Cinq principes de la bonne gouvernance

Les cinq principes

Les principes des Nations Unies sur lesquels ils sont fondés

1. Légitimité et

voix

Participation – tous les hommes et toutes les femmes devraient avoir une voix dans la prise de décisions, que ce soit directement ou par des institutions intermédiaires légitimes qui représentent leur intention. Cette large participation repose sur la liberté d'association et de parole, ainsi que sur des capacités de participation constructive. Recherche du consensus – la bonne gouvernance concilie des intérêts différents en vue d'atteindre un large consensus au sujet de ce qui est dans les meilleurs intérêts du groupe et, lorsque cela est possible, au sujet des politiques et des procédures.

2. Reddition de comptes

Reddition de comptes – les décideurs du gouvernement, du secteur privé et des organisations de la société civile doivent rendre compte au public ainsi qu'aux intervenants institutionnels. Cette obligation de rendre compte diffère selon les organisations et selon que leur décision est interne ou externe. Transparence – la transparence s'appuie sur le libre échange d'information. Les processus, les institutions et les informations sont directement accessibles aux intéressés, et suffisamment d'information est fournie pour les comprendre et les contrôler.

3. Performance

Réactivité – les institutions et les processus cherchent à servir tous les intéressés. Efficacité et efficience – les processus et les institutions produisent des résultats qui répondent aux besoins tout en faisant le meilleur usage possible des ressources.

4. Impartialité

Équité – tous les hommes et toutes les femmes ont des possibilités d'améliorer ou de maintenir leur bien-être. Primauté du droit – les cadres juridiques doivent être équitables et appliqués de façon impartiale, particulièrement les lois concernant les droits de la personne.


5. Orientations

Vision stratégique – les chefs de file et le public ont une perspective large et à long terme de la bonne gouvernance et du développement humain, ainsi qu'un sentiment de ce qui est nécessaire à ce développement. Il existe également une connaissance des complexités historiques, culturelles et sociales sur lesquelles se fonde cette perspective.

Perspectives indigènes de la bonne gouvernance Il existe un corpus grandissant de travaux sur la question de la gouvernance indigène et en particulier sur ce qui pourrait constituer la bonne gouvernance dans une perspective indigène. L'encadré ci-dessous, par exemple, présente la vision du nouveau gouvernement du Nunavut, un territoire récemment créé dans le Nord du Canada :

Encadré 3

Une vision pour le gouvernement du Nunavut En préparation à la création du Nunavut, des consultations étendues avec des citoyens du territoire ont conduit à une vision du gouvernement qui :

� donne la première place aux gens; � représente tous les résidents, leur rend compte et est équitable à leur égard; � est un serviteur du peuple du Nunavut; � recherche des orientations auprès du peuple; � est façonné par le peuple du Nunavut et lui appartient; � offre des programmes et des services d'une manière intégrée et holistique; � favorise l'harmonie entre les gens; � place la propriété du bien-être entre les mains des individus, des familles et des

communautés; � se conduit avec intégrité et ouverture; � encourage l'excellence et fait place à la créativité; � incorpore le meilleur des systèmes gouvernementaux inuits et contemporains.

Source : “Nunavut – Changing the Map of Canada” Insights – Public Sector Management in Canada, Volume 3, Number 4, Public Policy Concern. Encore une fois, on constate des recoupements nombreux entre cette liste en provenance du Nunavut, même si elle traite non pas de gouvernance mais du terme plus étroit de gouvernement, et celle produite par les Nations Unies.


C. Conclusions Le terme « gouvernance » ouvre de nouveaux espaces intellectuels. C'est un concept qui permet de discuter du rôle du gouvernement dans la résolution de questions d'intérêt public et de la contribution que d'autres acteurs peuvent faire. Il facilite la réflexion sur les stratégies qu'un société peut adopter dans des cas d'incapacité du gouvernement. Il ouvre l'esprit à la possibilité que des groupes dans la société autres que le gouvernement (par exemple, les « communautés » ou le « secteur bénévole ») peuvent avoir à jouer un rôle accru dans la résolution des problèmes. Ce n'est pas par hasard qu'une bonne partie des débats au sujet de la gouvernance a pour objet les partenariats entre différents secteurs de la société, et la participation publique dans la prise de décisions.

Le concept nous invite aussi à examiner dans quelle mesure l'atteinte des résultats sociaux et économiques recherchés peut dépendre d'arrangements de gouvernance, et à nous demander quels genres d'arrangements conduisent à quels genres d'impacts. Il n'y a certainement aucune garantie que des arrangements de gouvernance qui ont « fonctionné », dans un certain sens, au cours du siècle dernier, seront appropriés ou même applicables dans le contexte des tendances sociales, technologiques, démographiques et autres auxquelles les différents pays devront faire face au cours du prochain siècle. La reconnaissance que la gouvernance va au-delà du gouvernement aide à identifier les liens unificateurs dans les sept séries d'ateliers du Congrès mondial à venir sur les parcs naturels à Durban. En fait, même les six séries de « non-gouvernance » sont traversées de sous-thèmes de gouvernance. Par exemple, l'intégration des aires protégées dans un paysage plus vaste (liens dans le paysage terrestre/maritime) comporte une dimension importante de gouvernance, comme le font les autres séries traitant de l'efficacité de la gestion, des finances et des ressources, du développement des capacités, de la promotion de la sensibilisation et de l'appui, et des lacunes dans le réseau mondial. Si la question « Qu'est-ce que la gouvernance? » est de taille, la question « Qu'est-ce que la bonne gouvernance? » l'est encore davantage. Les cinq points suivants ressortent de notre discussion au sujet des principes de la bonne gouvernance : � Les principes de la gouvernance peuvent mener à la controverse; cela dit, il est probablement

possible de dresser une liste recueillant beaucoup d'appuis, même en dehors des démocraties libérales occidentales.

� Aucun principe n'est absolu. La plupart entrent en conflit avec d'autres à un point donné, et leur application demande donc équilibre et jugement.

� Le contexte social (histoire, culture et technologie) constituera un facteur important dans l'établissement de cet équilibre et dans les applications pratiques de ces principes.

� Les complexités abondent dans l'application de ces principes : c'est dans les détails que surgissent les difficultés.

� Les principes de la gouvernance concernent tant les fins que les moyens, tant les résultats du pouvoir que l'exercice de celui-ci.


Qu'est-ce que tout cela signifie pour la bonne gouvernance des aires protégées? À notre avis, la liste des Nations Unies apparaissant dans l'encadré 2, où nous avons dégagé cinq principes, constitue un bon point de départ. Le fait que ces cinq principes – voix et légitimité; reddition de comptes; performance; orientation; et impartialité – constituent un point de départ acceptable pour les aires protégées vient en partie de leur caractère international. Ces principes sont issus des Nations Unies et non d'une source occidentalisée. De plus, ils sont suffisamment englobants pour inclure un bon nombre des grandes idées apparaissant sur d'autres listes examinées dans ce document. C'est dire qu'ils semblent refléter des normes ou valeurs universelles qui s'appliquent au-delà des frontières culturelles. Enfin, les cinq principes semblent applicables dans un contexte d'agence. Mais c'est à l'usage que l'on reconnaît la qualité. L'application de ces principes aux défis actuels de gouvernance qui se posent aux aires protégées et aux organismes chargés des aires protégées constitue le thème de la section suivante du document. II. L'APPLICATION DES PRINCIPES DE LA GOUVERNANCE AUX AIRES PROTÉGÉES Le but de cette section est de vérifier les possibilités d'application des cinq principes onusiens de la gouvernance pour faire face aux défis actuels que doivent confronter ceux qui sont chargés de la gouvernance des aires protégées. Nous procédons en trois étapes. D'abord, comme la gouvernance concerne tant les moyens que les fins, nous les dégageons et les analysons dans le contexte des aires protégées. Cela revient à préciser les objectifs principaux des aires protégées et les pouvoirs de gouvernance nécessaires pour les atteindre. Ensuite, en nous basant sur cette analyse, nous revenons aux cinq principes onusiens afin de démontrer comment ils pourraient former la base d'un ensemble d'outils analytiques ou « d'écrans » devant permettre de mieux comprendre les défis actuels et les options pour y faire face. Enfin, nous appliquons ces outils dans l'examen de deux problèmes spécifiques de gouvernance. En réfléchissant aux problèmes de gouvernance, il est souvent utile, comme nous l'avons souligné à la section I, de discuter des « zones » ou des domaines de gouvernance. Cela semble être le cas des aires protégées, où il est utile de cerner des défis de gouvernance aux niveaux mondial, national, local et écosystémique. Une liste étendue d'exemples de défis de gouvernance pour les aires protégées dans chacun de ces « espaces » est donnée à l'annexe A. Aux fins du présent document, nous avons choisi d'analyser deux questions précises, résumées dans l'encadré 4, et qui ont été choisies dans cette liste élargie.


Encadré 4

Deux défis de gouvernance

1. Une perspective à l'échelle de l'organisme – quel devrait être le degré d'indépendance

d'un organisme d'aire protégée par rapport au gouvernement? Quelles sont les implications des options suivantes pour la gestion des AP : i) intégration complète dans un ministère plus vaste, ii) une unité distincte dans un ministère plus vaste, iii) un organisme d'exploitation distinct rendant compte à un ministre, ou iv) un organisme autonome rendant compte à un conseil d'administration?

5. Gouvernance des différentes AP - quels sont quelques-uns des problèmes clés de

gouvernance à examiner lorsqu'on analyse l'éventail d'options pour la direction d'une AP en particulier? Les options comprennent le gouvernement comme gestionnaire unique, les approches de gestion en collaboration jusqu'à la gestion par un propriétaire privé.

A. Les moyens et les fins de la gouvernance d'une AP L'Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) définit une aire protégée comme suit :

Une aire terrestre ou marine dédiée spécialement à la protection et au maintien de la diversité biologique, ainsi que des ressources naturelles et culturelles connexes, et gérée par des moyens juridiques ou d'autres moyens efficaces11.

Dans le cadre de cette définition, l'UICN a élaboré six catégories d'aires protégées basées sur une combinaison différente des objectifs. Ces six catégories sont résumées brièvement à l'annexe B. Pour chacune de ces catégories, il y a différents objectifs, mais aux fins du présent document, on peut les regrouper sous quatre vedettes : � Conservation de la nature � Science � Possibilités pour les visiteurs (récréatives, éducatives, spirituelles, etc.) � Besoins locaux et indigènes. L'importance et la priorité données à ces objectifs varient selon les six catégories de l'UICN. Ces objectifs ne viennent pas toujours s'appuyer mutuellement. En fait, certains peuvent même entrer en conflit les uns avec les autres : par exemple, la jouissance par les visiteurs et la conservation; la jouissance par les visiteurs et les besoins locaux; les besoins locaux et la conservation. La recherche de l'équilibre entre ces objectifs parfois en concurrence représente un enjeu constant

11 (Trad.) Davey, AG. National System Planning for Protected Areas. IUCN: 1998: Gland, Switzerland and Cambridge, UK. Voir également http://wcpa.iucn.org/pubs/pdfs/Nat_Sys_Planning.pdf .


pour les gestionnaires des AP. L'une des justifications de l'adoption d'une loi visant à créer un organisme de gestion d'AP est de donner des orientations pour définir un tel équilibre. Le thème du cinquième Congrès mondial sur les parcs naturels – Avantages transfrontaliers – reflète le fait que ces objectifs sont sujets à des changements, qu'un certain rééquilibrage est nécessaire, et qu'il faut peut-être examiner de nouveaux objectifs. Les objectifs sont cruciaux, mais les régimes de gouvernance ne peuvent être évalués uniquement sur la base de leur performance dans l'atteinte de ces objectifs. La gouvernance concerne également l'utilisation judicieuse du pouvoir. Quels sont les types de pouvoirs qu'utilisent ceux qui sont responsables des AP? Encore une fois, il est utile d'en distinguer quatre : � Pouvoirs de réglementation et de planification portant sur l'utilisation des terres et des

ressources et pour des fins de santé et de sécurité � Pouvoirs de dépenser ayant trait à des sujets comme la gestion des ressources, les

programmes d'interprétation, le développement et le maintien de l'infrastructure (sentiers, routes, installations d'interprétation, etc.), la sécurité publique, l'application de la loi et la conduite de programmes de recherche scientifique

� Pouvoirs de production de recettes, généralement sous forme de droits, de systèmes de licences et de permis, mais également, dans certains cas, sous la forme d'impôts sur la propriété foncière

� Le pouvoir de conclure des ententes afin de partager ou de déléguer quelques-uns des trois pouvoirs ci-dessus ou de coopérer avec d'autres responsables de la gestion de l'utilisation des terres voisines.

De ces quatre types de pouvoirs, c'est le pouvoir de réglementation qu'il faut examiner davantage, parce qu'il est au centre de l'atteinte de tous les objectifs des AP, et parce qu'il couvre tant d'enjeux de gouvernance. Pourquoi ces enjeux? Il y a à cela au moins trois raisons12 : � La réglementation peut acquérir une charge politique, et elle est souvent considérée comme

un « mal nécessaire ». Les types de critiques formulées sont nombreux et variés. Quelques exemples : � Il y a trop de règlements � Les règlements sont trop complexes ou inflexibles � Les règlements sont dépassés, ne reflètent pas les nouvelles réalités de l'activité

réglementée ou le développement de nouvelles technologies � Les règlements sont si lourds qu'ils représentent un fardeau injuste pour la concurrence

sur le marché � Les règlements ne respectent pas les droits indigènes ou la culture ou ne tiennent pas

compte des besoins locaux � L'organisme de réglementation est tombé aux mains de ceux qu’il est censé réglementer. Le caractère politique de la réglementation pose des dilemmes potentiels aux chefs politiques, des dilemmes qui viennent d'une trop grande implication dans des questions

12 Malcolm Sparrow, The Regulatory Craft, Council for Excellence in Government, (Washington, D.C., Brookings Institution Press, 2000)


d'application particulières, ou d'un trop grand éloignement par rapport à un organisme qui a un besoin critique d'appui.

� Essentiellement, un système de réglementation a pour but de gérer les risques et de les

réduire à des niveaux acceptables afin de protéger le public ou l'environnement. Une bonne partie du travail des organismes de réglementation est préventive, et les résultats concrets spécifiques sont difficiles à constater. D'un autre côté, le niveau de risque ne peut jamais être ramené au degré zéro. Des « accidents » se produiront, exposant l'organisme à d’immenses critiques et même à des poursuites judiciaires pour « négligence de réglementation ».

� Pour que la réglementation soit efficace, il faut faire des choix et faire preuve de

discernement. On ne dispose jamais de suffisamment de ressources pour inspecter ou pour contrôler tout l'éventail des activités à réglementer. Il faut faire des choix. De plus, les organismes de réglementation disposent d'un pouvoir discrétionnaire dans le choix des sanctions possibles, qui vont des lettres d'avertissement aux poursuites civiles ou criminelles et à la suspension des permis. Ce pouvoir discrétionnaire, s'il n'est pas géré prudemment, peut conduire à de graves inéquités, ou même pire, à une corruption généralisée.

Pour ces raisons et pour d'autres, la réglementation a retenu l'attention des gouvernements et des chercheurs universitaires dans le monde entier. L'encadré ci-dessous présente quelques-unes des caractéristiques essentielles d'une bonne gouvernance de réglementation, tirées de plusieurs sources, notamment du principal pouvoir de gestion du gouvernement du Canada, le Conseil du Trésor13.

13 Conseil du Trésor du Canada, « Démarche stratégique pour l'élaboration de politiques sur l'observation de la réglementation, Parties I et II », 1992. Voir également Malcolm Sparrow, The Regulatory Craft, Council for Excellence in Government, (Washington, D.C., Brookings Institution Press, 2000)


Encadré 5

Éléments d'une bonne gouvernance de réglementation

1. Une base législative – qui, au minimum, précise des objectifs clairs et cohérents pour le programme et prévoit l'obligation de rendre compte des chefs politiques au sujet des résultats du programme

2. Une conception de programme – comprenant un équilibre approprié entre � les activités éducatives, qui sont ciblées sur les groupes réglementés et d'autres qu'on

peut toucher � les activités de contrôle, qui donnent l'état actuel de l'observation du règlement � les activités d'application, qui présentent un éventail de réponses, qui ciblent les

domaines où les risques sont élevés, et qui sont à l'abri des interventions politiques � les appels et les recours, qui peuvent freiner les caprices des administrateurs

3. Une organisation de réglementation dotée des ressources et des soutiens adéquats, qui a

la capacité d'exécuter sa mission d'une façon qui évite la « mainmise » par les groupes réglementés et qui jouit d'un soutien politique permanent.

4. Une connaissance du groupe réglementé, notamment quels en sont les membres et quel en

est le comportement 5. L'identification et le recrutement des alliés, qui peuvent contribuer aux activités de

promotion et d'application 6. Une évaluation continue du programme, de façon à le rendre sensible aux difficultés

d'application, aux réactions publiques, etc. Des analyses similaires pourraient être utiles pour d'autres pouvoirs complexes auxquels une AP pourrait avoir recours, par exemple, dans l'administration de la fiscalité foncière et dans la planification, la construction et l'entretien d'une infrastructure complexe. B. Élaboration de principes de gouvernance pour les aires protégées Connaissant mieux les moyens et les fins de la gouvernance des AP, nous pouvons revenir aux cinq principes onusiens dégagés précédemment : légitimité et voix; reddition de comptes; performance, impartialité; et orientation. Pour que ces principes soient utiles pour l'analyse, il faut élaborer davantage chacun d'entre eux, ce qui représente une entreprise majeure pour tous les cinq. Aux fins d'illustration donc, nous en examinons deux en détail : la reddition de comptes et la performance.


Reddition de comptes Mark Schacter, membre de l'Institut, décrit la nécessité de la reddition de comptes de façon succincte comme suit :

Le pouvoir et la nécessité de le contrôler définissent le marché de base conclu entre ceux qui gouvernent et ceux qui sont gouvernés14. Les citoyens accordent des pouvoirs étendus aux instances politiques : le pouvoir de taxer, de dépenser et de faire et appliquer les politiques et les lois. En retour, les citoyens exigent des comptes. Ils veulent que le gouvernement explique et justifie publiquement comment il utilise ses pouvoirs, et qu'il prenne rapidement des mesures correctives lorsque les choses vont mal. Considérée de cette façon, la reddition de comptes remplit deux fonctions. Sa fonction politique est de freiner la puissance des instances politiques; c'est un mécanisme pour réduire au minimum les abus de pouvoir. Sa fonction opérationnelle est d'aider à assurer que les gouvernements fonctionnent de façon efficace et efficiente15.

Lorsqu'on évalue la qualité des arrangements de reddition de comptes dans un contexte particulier, on doit poser au moins trois questions. La première est de savoir s'il y a eu une attribution claire de responsabilité pour les différentes fonctions, de sorte qu'un individu a le pouvoir d'agir et est responsable des résultats. La deuxième question est de savoir si les responsabilités attribuées aux chefs politiques et aux fonctionnaires non élus sont appropriées. Selon certains, par exemple, un ministre dans un système parlementaire ne devrait pas déléguer certaines fonctions à des organismes autonomes, des fonctions telles que : � l'élaboration des politiques et des programmes, � les relations intergouvernementales, � les propositions et les normes de réglementation, � les programmes comportant de fortes exigences d'équité et d'impartialité16.

La troisième question a trait aux arrangements de reddition de comptes eux-mêmes. Les législateurs des gouvernements démocratiques (y compris la Confédération iroquoise dont le système de gouvernement a inspiré de nombreux éléments de la Constitution des États-Unis) connaissent depuis des siècles l'importance des freins et des contrepoids vis-à-vis l'exercice du pouvoir. Ainsi, l'obligation directe de rendre compte aux citoyens par l'intermédiaire de la boîte de scrutin n'est pas suffisante pour garantir une relation saine entre les gouvernants et les gouvernés. Il faut une série complémentaire de relations de responsabilité : le gouvernement doit se retenir lui-même en créant et en maintenant des institutions publiques indépendantes habilitées

14 Andreas Schedler, “Conceptualizing Accountability,” in Andreas Schedler, Larry Diamond and Marc F. Plattner, eds., The Self-Restraining State. Power and Accountability in New Democracies, Boulder and London: Lynne Rienner Publishers, 1999. 15 (Trad.) Mark Schacter, When Accountability Fails: A Framework for Diagnosis and Action (May 2000, www.iog.ca) 16 Gouvernement de l'Ontario, Secrétariat du Conseil de gestion, Alternative service Delivery Framework (Toronto: September 1999 Revision)


à surveiller ses actions, à demander des explications en cas de comportement incorrect ou illégal, et, lorsque les circonstances le justifient, à imposer des pénalités. Ces deux types de reddition de comptes sont qualifiés par certains de « reddition verticale » (envers les citoyens, directement ou indirectement, par l'intermédiaire des organisations civiles ou des médias d'information) et de « reddition horizontale » (aux institutions publiques de reddition de comptes que le gouvernement s'impose lui-même, notamment l’assemblée législative, le pouvoir judiciaire, les organismes de vérification, le protecteur des citoyens, les commissions des droits de la personne). La figure 2 ci-dessous illustre ces deux types de relations de reddition de comptes.

Figure 2

La performance de toute institution publique de reddition de comptes tourne autour de trois grandes questions : 1) quelles informations l'institution peut-elle obtenir au sujet des activités du gouvernement, et dans quelle mesure ces informations sont-elles pertinentes, exactes, opportunes et complètes; 2) l'institution est-elle en mesure de bien analyser ces informations et d'élaborer des conclusions pragmatiques; et 3) quel genre de réactions l'institution est-elle en mesure de provoquer de la part du pouvoir exécutif. Le rôle joué par la société civile et par les médias est un autre facteur clé dans l'évaluation de la qualité du régime de reddition de comptes. La mesure dans laquelle ces intervenants peuvent articuler et mobiliser la demande visant un gouvernement responsable a un impact important sur le renforcement de la position des institutions de reddition de comptes par rapport au pouvoir exécutif17.

17 Mark Schacter, Op. Cit.

Assemblée législative Tribunaux Protecteur des citoyens Organismes de vérification Organismes des droits de la personne Organismes anti-corruption Commissaires à la protection de la vie privée

Interrelations fortes

Électorat Organisations

civiles Médias

Gouvernement

(Exécutif)


En résumé, un écran analytique pour évaluer la qualité des arrangements de reddition de comptes entourant un organisme de gestion d'AP pourrait prendre l'allure suivante :

Encadré 6

Reddition de comptes par les organismes chargés des aires protégées

� Clarté – La clarté dans l'attribution des responsabilités et du pouvoir d'agir est essentielle pour permettre de répondre à la question « qui doit rendre compte à qui de quoi?»

� Rôle ministériel – L'attribution correcte des responsabilités aux chefs politiques d'une part,

et aux fonctionnaires non élus ou aux organismes autonomes d'autre part. � Institutions publiques de reddition de comptes – Institutions publiques de reddition de

comptes efficaces, ayant notamment accès aux informations, la capacité d'analyser et de faire rapport, la capacité de provoquer des actions, et dotées de mandats complets.

� Société civile et médias – Efficacité de la société civile et des médias dans la mobilisation de

l'exigence de reddition de comptes. Performance Le principal problème à court terme dans l'évaluation de la performance est l'efficacité, c'est-à-dire la mesure dans laquelle l'organisme atteint ses objectifs en matière de conservation, de science, de possibilités pour les visiteurs et de besoins des communautés locales et indigènes. L'évaluation de l'efficacité présuppose une formulation claire des objectifs et une compréhension pratique de l'équilibre des objectifs en conflit. Cette évaluation soulève également le problème fondamental de savoir si l'organisme a la capacité requise pour remplir sa mission. Par exemple, pour atteindre les objectifs concernant les possibilités offertes aux visiteurs, il est nécessaire de disposer entre autres d'une infrastructure sécuritaire, d'un programme de réglementation bien rodé pour contrôler le comportement des visiteurs et le développement commercial connexe, de la capacité de surveiller l'AP pour constater les impacts environnementaux et l'état de conservation des ressources naturelles et culturelles, et des mécanismes d'évaluation pour recueillir les rétroactions fournies par les visiteurs.


Il y a également d'autres importants facteurs de performance18 qui déterminent la performance des organismes à plus long terme. Ces facteurs se rapportent à la coordination entre les organismes, la capacité de tirer profit de l'expérience et l'aptitude à reconnaître les risques et à les gérer. Ces facteurs de performance à court et à long terme sont résumés dans l'encadré 7 ci-dessous :

Encadré 7

Performance des organismes chargés des aires protégées

� Rapport coût-efficacité – Le rapport coût-efficacité dans l'atteinte des objectifs : conservation, science, possibilités offertes aux visiteurs, communautés locales et indigènes.

� Capacité – La capacité de l'organisme de remplir les fonctions requises, particulièrement en

ce qui a trait à son mandat (c.-à-d. la conservation, la science, les possibilités pour les visiteurs, les besoins locaux) et à ses pouvoirs (c.-à-d. la réglementation et la planification, les dépenses, la production de recettes, les ententes); sa capacité d'élaboration de politiques et le caractère adéquat et assuré de son financement.

� Coordination – L'aptitude et la capacité de l'organisme de s'occuper de la coordination

interministérielle et intergouvernementale. Cette coordination est cruciale tant au niveau de l'organisme qu'au niveau local afin de promouvoir une gestion écosystémique coopérative.

� Apprentissage de politiques – La capacité de l'organisme d'assurer l'apprentissage de

politiques sur la base de l'expérience opérationnelle. Il peut y avoir des risques sérieux dans le découplage de l'élaboration de politiques et la prestation de services.

� Informations sur la performance fournies au public – La mesure dans laquelle les

organismes fournissent suffisamment d'informations facilitant l'évaluation de la performance par les gouvernements et le public.

� Réactivité – La réactivité face aux plaintes et aux critiques publiques. � Évaluations internes – La capacité de mener des évaluations de programme internes et de

réagir aux résultats. � Gestion des risques – La capacité d'identifier les principaux risques auxquels doit faire face

l'organisme, et de gérer ces risques. On pourrait élaborer des « écrans » similaires pour les trois autres principes de gouvernance, qui sont la légitimité et la voix, l'impartialité et l'orientation. 18 Bon nombre de ces facteurs de performance sont exposés par Mark Winfield et Hugh Benevides dans le document qu'ils ont préparé pour l'enquête de Walkerton, Drinking Water Protection in Ontario: A Comparison of Direct and Alternative Delivery Models (October 2001, Pembina Institute for Appropriate Development, www.pembina.org)


Dans les deux dernières parties de ce document, nous examinons la faisabilité de l'application des principes de gouvernance en revenant aux deux problèmes exposés dans l'introduction de cette section. Le premier porte sur le degré d'indépendance qu'un organisme d'AP devrait avoir par rapport au gouvernement. C. Application des principes : Le casse-tête de l'indépendance des

organismes Au cours des dernières décennies, les promoteurs de la « nouvelle gestion publique » ont proposé des solutions de rechange à la prestation traditionnelle des programmes gouvernementaux par l'intermédiaire des ministères du gouvernement. Les justifications pour ces propositions ont été nombreuses. L'une de ces justifications est que les autres modes de prestation des services, qui vont des organismes semi-autonomes au sein du gouvernement jusqu'à la passation de contrats avec des sociétés du secteur privé, permettent d'échapper aux contrôles « étouffants » imposés par les organismes centraux sur la gestion des ressources humaines et sur d'autres aspects administratifs de la direction des grandes entreprises publiques. En bref, ces modes peuvent être plus efficaces et davantage axés sur les services. De plus, certains de ces nouveaux modes de prestation des services sont basés sur la prémisse de la protection de l'organisme contre les interventions inappropriées des chefs politiques. Une dernière justification souvent invoquée est la facilité d'imposer de nouveaux régimes de recouvrement des coûts. Dans le contexte des organismes d'AP dans un système parlementaire, le degré d'indépendance suit un continuum ponctué de quatre options : i) intégration totale dans un ministère plus vaste, ii) unité distincte au sein d'un ministère plus vaste, iii) organisme d'exploitation distinct rendant compte à un ministre, iv) organisme autonome rendant compte à un conseil d'administration. Aux fins du présent document, nous avons choisi de comparer les deux « solutions extrêmes » du continuum, c'est-à-dire l'intégration totale et l'organisme autonome, en utilisant les deux écrans élaborés dans la section précédente portant sur la performance et la reddition de comptes. Performance L'option de l'organisme autonome possède quelques avantages évidents sur l'option de l'intégration totale quand on examine les critères de performance : � Capacité – Une plus grande indépendance fournit le potentiel de développer sa propre

capacité d'élaboration de politiques. De plus, les niveaux de financement de l'organisme (et donc toutes les restrictions budgétaires) seront beaucoup plus apparents pour les intervenants.

� Rapport coût-efficacité – Le contrôle sur le personnel et sur les autres politiques administratives offre le potentiel d'une plus grande efficience.

� Réactivité – L'organisme aura un meilleur contrôle sur la réponse aux plaintes. � Évaluations internes – Une plus grande indépendance offre le potentiel de mener des

examens internes plus fréquemment et avec plus de pertinence. � Informations sur la performance fournies au public – Une plus grande visibilité et une

plus grande indépendance rendent la communication de ces informations plus probable. � Gestion des risques – L'indépendance par rapport aux ressources et aux approbations

d'ensemble du ministère rendent une gestion des risques efficace plus probable.


D'un autre côté, l'éloignement du ministère et donc du gouvernement en général joue contre l'organisme autonome à plusieurs titres : � Apprentissage de politiques – L'organisme autonome neutralise le lien entre la politique

gouvernementale concernant les AP et la prestation de services; en conséquence, la capacité du gouvernement d'apprendre à partir de l'expérience opérationnelle connaîtra probablement une diminution.

� Coordination – La coordination interministérielle concernant les AP devient plus difficile, comme aussi la coordination intergouvernementale, puisque le rôle du ministre est moins actif.

En somme, en se basant sur la performance, l'organisme autonome semble posséder quelques avantages évidents et remporterait clairement la palme si les difficultés sur le plan de l'apprentissage de politiques et de la coordination pouvaient être aplanies jusqu'à un certain point grâce à des détachements et à d'autres moyens d'intégration. Reddition de comptes C'est sur le plan de la reddition de comptes cependant qu'un organisme autonome, régi par son propre conseil d'administration, rencontre des difficultés sérieuses. Voici les résultats de l'application des quatre critères élaborés dans la dernière section : � Clarté – L'interposition d'un conseil d'administration entre le ministre et l'organisme crée le

potentiel d'une lourde ambiguïté au sujet des responsabilités de chacun. La base législative pour la création de l'organisme peut atténuer ce danger dans une certaine mesure, mais étant donné la nature politique de la gouvernance des AP, la tentation pour les ministres de se soustraire aux critiques en pointant du doigt le conseil d'administration serait tout aussi grande que la tentation inverse, celle de vouloir s'attribuer tout le crédit des réalisations. Les ambiguïtés pourraient donc s'accumuler.

� Rôle ministériel – Selon certains, il existe des fonctions dans les systèmes parlementaires de

gouvernement que les ministres ne devraient pas déléguer. La responsabilité ultime du recours aux pouvoirs coercitifs de l'État qui sont inhérents dans les programmes de réglementation et de taxation est une de ces fonctions. Les programmes qui comportent de fortes exigences d'équité et d'impartialité pourraient être dans le même cas. À ces deux titres, un organisme autonome peut susciter de graves inquiétudes. Cela dit, il existe un potentiel inverse d'interventions inappropriées par les ministres dans les activités d'application particulières, un danger qui est atténué par l'intervention d'un organisme autonome.

� Institutions publiques de reddition de comptes – La mesure dans laquelle un organisme

autonome qui échappe aux contrôles administratifs du gouvernement évite également une bonne partie des mécanismes de reddition de comptes comme les vérificateurs généraux, les organismes anti–corruption, les comités parlementaires, les commissions des droits de la personne, et ainsi de suite, demeure un problème clé. Il y a également d'importants éléments de la jurisprudence qui s'appliquent aux gouvernements en ce qui concerne les garanties d'équité administrative. Si la création d'un organisme autonome devait conduire à ce qu'il


« échappe » à une bonne partie de ces institutions de reddition de comptes, sinon à toutes, cette option serait gravement viciée.

� Société civile et médias – Il existe des relations étroites entre l'efficacité des médias et de la

société civile comme contrepoids au pouvoir de l'exécutif et celle des institutions de reddition de comptes. La perte des informations et des analyses en provenance de ces institutions signifierait que la société civile et les médias seraient d'autant moins efficaces dans leurs rôles.

En résumé, l'option de l'organisme autonome soulève de sérieuses préoccupations concernant la reddition de comptes, des préoccupations qui pèsent probablement plus lourd que les avantages potentiels de performance qu'un tel régime de gouvernance pourrait produire. La ligne de conduite prudente à suivre semble bien l'examen d'autres options qui donneraient à l'organisme une plus grande indépendance administrative vis-à-vis du gouvernement mais maintiendraient la responsabilité claire du ministre à l'égard des aspects politiques et réglementaires de l'organisme. D. Application des principes : Options pour la gestion d'une AP en

particulier La gouvernance des différentes aires protégées est passée par une expérimentation rapide au cours des dernières décennies, pendant lesquelles les organismes d'AP ont cherché à impliquer une variété d'intervenants dans la gestion de leurs parcs et de leurs réserves. Deux des principaux « moteurs » de cette expérimentation semblent être la diminution des conflits et l'établissement d'une gestion plus durable19. Pour nos besoins, il est encore une fois utile de bâtir un continuum d'options, comme à la figure 3 ci-dessous (voir l'annexe C pour une brève description de chacune des options de ce continuum).

19 Viviane Weitzner and Micheline Manseau, Taking the Pulse of Collaborative Management in Canada's National Parks and National Park Reserves: Voices from the Field, from "Crossing Boundaries in Park Management: Proceedings of the 11th Conference on Research and Resource Management in Parks and on Public Lands" (Hancock, Michigan: The George Wright Society, 2001)


Figure 3

Options pour la gouvernance des différentes AP

Contrôle complet Contrôle complet par un organisme par un propriétaire privé

Gestion gouvernementale

complète


consultative


coopérative Gestion conjointe Gestion déléguée Gestion par un

propriétaire privé

Plusieurs éclaircissements sont nécessaires. Le premier concerne le mode de tenure des terres. Les trois premiers points le long du continuum concernent généralement des terres publiques, comme le fait également la cinquième option, la gestion déléguée. La quatrième, la gestion conjointe, pourrait viser une combinaison de différentes tenures, publiques, privées, indigènes. Dans le cas de la sixième option du continuum, la propriété des terres revient à des particuliers ou à des sociétés, ou à un collectif de peuples indigènes. Un deuxième éclaircissement : il n'y a pas de « bonne » option à choisir dans le continuum. C'est encore une fois le contexte qui importe. L'histoire, la culture, les aspects juridiques, la capacité : ce sont tous des facteurs qui déterminent l'endroit le plus approprié dans le continuum pour un ensemble donné de circonstances. Par ailleurs, une initiative peut se déplacer dans le continuum avec le temps. Un régime de gestion en collaboration est, comme le note un auteur, davantage un « processus » qu'une « situation fixe »20. Enfin, ce continuum de régimes de gouvernance vient compléter les catégories d'AP de l'UICN, puisque ce continuum peut être appliqué à n'importe laquelle des six catégories de l'UICN. Pour les besoins de cette partie du document, nous supposerons que nous avons affaire à la catégorie II de l'UICN, soit un parc national dont les objectifs sont la conservation de l'écosystème et la récréation. Les points du continuum à examiner à l'aide de nos critères de performance et de reddition de comptes sont la gestion consultative et la gestion déléguée, avec

20 Grazia Borrini-Feyerabend, Gestion participative des aires protégées : L'adaptation au contexte (Programme pour les politiques sociales, UICN : http://iucn.org)


comme cas de base la gestion gouvernementale complète. L'objectif de l'exercice est de faire ressortir les problèmes de gouvernance plutôt que de choisir la « meilleure » option. Performance � Capacité – Les deux options présentent d'importantes questions ayant trait à la capacité.

Dans la gestion consultative, la capacité tant des organisations d'intervenants que de l'organisme d'AP est cruciale pour que ce type de collaboration fonctionne. Les groupes d'intervenants doivent avoir la capacité d'élaboration de politiques nécessaire pour pouvoir participer efficacement, et l'organisme doit savoir comment consulter, ce qui n'est jamais facile. Si des différences transculturelles entrent en jeu, la tâche est d'autant plus difficile. Des intervenants multiples poursuivant différents intérêts viendront également compliquer les choses. Dans le cas de la gestion déléguée, les questions cruciales de capacité se posent à l'organisation déléguée. Cela dit, les habiletés de gestion qui doivent appartenir à l'organisme pour qu'il soit en mesure de gérer ce type d'arrangement sont considérables.

� Rapport coût-efficacité – Dans le cadre de la gestion consultative, la prise de décisions exige plus de temps. Les consultations en plusieurs étapes au sujet de questions complexes peuvent même exiger plusieurs années. D'un autre côté, une meilleure coopération entre les intervenants et l'organisme peut conduire à des économies considérables « en aval », par exemple, dans la diminution des coûts d'application, si les consultations réussissent à obtenir le ralliement des principaux groupes d'intervenants. Les autres avantages comprennent un certain degré de prise en charge locale et indigène, et peut-être une meilleure prise de décisions environnementales sur des questions locales. Dans le cas de l'option déléguée, les économies sont peu probables, mais il pourrait y avoir d'autres retombées, comme des emplois locaux, une application plus efficace et la prise en charge locale ou indigène.

� Réactivité – Les deux options conduisent probablement à une amélioration de la réactivité aux plaintes et aux critiques publiques.

� Évaluations internes – Celles-ci ne sont probablement pas un facteur significatif dans l'une ou l'autre des deux options.

� Informations sur la performance communiquées au public – La transparence accrue de la prise de décisions dans le cadre de l'option de gestion consultative rend également ces informations plus probables. La communication des informations de performance au public pourrait être une condition du contrat de délégation.

� Gestion des risques – L'option de gestion consultative peut accommoder une gestion efficace des risques, particulièrement si la consultation porte sur des questions locales où les intervenants sont en mesure d'identifier les problèmes potentiels. Dans une situation de délégation, le processus discipliné de l'élaboration d'un contrat entre les partenaires peut faire apparaître la nécessité d'une attention sérieuse portée à la gestion des risques. Autrement, l'organisation déléguée peut se retrouver en de sérieuses difficultés dans le cas d'un « accident ».

� Apprentissage de politiques – La gestion consultative ne devrait pas affecter l'apprentissage de politiques de la part de l'organisme. Cet apprentissage pourrait même croître alors que les intervenants apportent à la table de nouvelles connaissances et de nouvelles approches. Les groupes d'intervenants pourraient également faire un apprentissage des questions de politiques grâce à leur participation. Dans le cadre d'un arrangement de


délégation, il pourrait y avoir un déclin dans l'apprentissage de politiques de la part de l'organisme d'AP à cause de sa plus grande « distance » des opérations.

� Coordination – La coordination interministérielle et intergouvernementale dans les questions ayant trait aux AP pourrait être influencée de façon positive dans le cadre de l'option de gestion consultative, en supposant que les consultations s'étendent à d'autres niveaux de gouvernement et impliquent des ministères à vocation analogue. D'un autre côté, dans le cas d'un arrangement de délégation, le contraire pourrait se produire, étant donné le rôle moins actif du ministère.

En somme, du point de vue de la performance, les deux options (en comparaison avec l'option de la gestion gouvernementale complète) présentent un important potentiel d'amélioration. En même temps, il y a des risques accrus, particulièrement pour ce qui est des questions de capacité. Reddition de comptes Les quatre critères élaborés dans la dernière partie font ressortir un certain nombre de questions intéressantes concernant la reddition de comptes dans le cadre de l'option de gestion déléguée. � Clarté – L'option de gestion consultative ne change pas la structure de base de reddition de

comptes. L'organisme d'AP, et en dernier ressort le ministre, sont responsables de l'aire protégée. Dans le cadre de l'approche de gestion déléguée, le ministre demeure également responsable de l'aire protégée devant le corps législatif. Il serait donc approprié que l'entente de délégation comprenne des conditions spécifiques au sujet de l'identification des critères de performance, de la mesure de ces critères et des comptes rendus à ce sujet21. Dans la même veine, l'entente de délégation pourrait prévoir un plan directeur, à soumettre à l'approbation du ministre ou de l'organisme.

� Rôle ministériel – Dans le cadre de l'option de consultation, le rôle ministériel ne change

pas. Dans l'option de délégation cependant, la question clé concerne la nature des pouvoirs qui sont délégués. Dans les systèmes parlementaires, il y a certaines fonctions qui, de l'avis de certains, ne devraient pas être déléguées par les ministres. Ainsi, les ministres demeurent responsables 1) de l'orientation politique d'ensemble; 2) de la structure de prestation du programme; 3) de la mise en place de mécanismes de reddition de comptes pour le partenariat; et 4) de la fourniture au corps législatif et au public d'informations exactes et opportunes. De plus, il ne semble pas raisonnable que le ministre délègue certains pouvoirs coercitifs comme l'application des règlements ou l'administration des impôts à un organisme non gouvernemental.

� Institutions publiques de reddition de comptes – L'option de consultation ne soustrait pas

l'organisme aux examens menés par les institutions publiques de reddition de comptes. L'option devrait même assurer une plus grande transparence dans la prise de décision. Ce n'est pas nécessairement le cas dans l'option de gestion déléguée, où le partenaire chargé de la prestation ne fait pas partie du gouvernement. En compensation, l'instrument de délégation

21 Pour un exemple d'un tel cadre de reddition de comptes dans une situation de partenariats, voir Nola Juraitis et David Peippo, Diversification des modes de prestation (DMP) : Attentes et approches sur la responsabilisation (Secrétariat du Conseil du Trésor, 2000 : www.tbs.gc.ca)


pourrait inclure les conditions suivantes pour l'organisation partenaire22 : 1) garantir une transparence adéquate grâce à l'accès du public aux informations; 2) mettre en place des mécanismes de recours et de réparation; 3) consulter le public au sujet des décisions opérationnelles importantes; 4) adhérer aux « valeurs de la fonction publique » comme l'équité et l'impartialité.

� Société civile et médias – Les deux options peuvent faire participer la société civile de façon

importante. Autrement, leur rôle ne devrait pas être touché, en supposant que les éléments de reddition de comptes notés ci-dessus, particulièrement en ce qui concerne l'option de gestion déléguée, sont respectés.

En résumé, dans la perspective de la reddition de comptes, l'option de délégation présente plusieurs défis intéressants, dont aucun n'apparaît insurmontable. Conclusions L'application des principes de gouvernance pour analyser des problèmes ou des sujets actuels – l'orientation principale de cette section – a renforcé plusieurs des conclusions auxquelles nous étions parvenus dans la première section de ce document : il n'y a pas de principes absolus; les principes sont souvent en conflit; les difficultés se trouvent dans les détails; le contexte est important. Il est clair également que l'application des principes nécessite beaucoup de travail. La nature de la gouvernance des aires protégées, tant les moyens que les fins, doit être comprise. C'est alors seulement qu'il y a lieu d'élaborer les principes afin de créer un outil analytique significatif. Ce n'est pas là une tâche aisée. Il nous faut reconnaître plusieurs lacunes. L'analyse aurait pu être plus riche si nous avions étudié tous les cinq principes, plutôt que de n'utiliser que ceux de la performance et de la reddition de comptes. Par exemple, il y a bien des questions concernant la « voix » et « l'impartialité » dans les deux domaines où nous avons choisi d'appliquer les principes, des questions qui n'ont jamais été clairement abordées. De plus, nous avons limité l'application des principes aux systèmes parlementaires, qui nous sont familiers. Il reste à voir comment des applications comparables pourraient fonctionner dans des systèmes présidentiels par exemple. III. CONCLUSIONS La gouvernance est un concept qui séduit les environnementalistes. L'une des idées centrales de la gouvernance – qui veut qu'elle a trait aux relations entre plusieurs acteurs politiques – rejoint la notion écologique que « tout est lié à tout ». Il n'est donc pas surprenant que ceux qui s'intéressent aux aires protégées soient attirés par le concept. L'élaboration d'un ensemble de principes de gouvernance à un degré élevé d'abstraction n'est pas difficile. Le contenu des listes présentées dans ce document ne susciterait guère de désaccords. Mais la gouvernance concerne le pouvoir, l'exercice de ce pouvoir, et l'obligation faite aux individus de rendre compte de cet exercice du pouvoir. Il serait surprenant que l'application des

22 Rapport du vérificateur général du Canada, novembre 1999, chapitre 23.


concepts de gouvernance ne représente pas un important défi, qui est encore compliqué par l'importance du contexte – culture, histoire et technologie – et du système de gouvernement parlementaire, présidentiel ou autre. En s'attaquant à la tâche d'appliquer les principes de gouvernance aux problèmes que l'on trouve dans les aires protégées, nous avons constaté qu'une analyse poussée était nécessaire. Chacun des principes demande d'être élaboré davantage. De plus, les moyens et les fins de la gouvernance des AP doivent être bien compris, ce qui nous a tout de suite entraînés dans des domaines difficiles comme la gestion de réglementation, les systèmes d'imposition et de licence, les programmes scientifiques, les droits des peuples indigènes et la gestion de l'infrastructure. Enfin, des ajustements sur mesure peuvent être nécessaires pour tenir compte de différentes formes de gouvernement et de circonstances historiques et culturelles variées, entre bien d'autres éléments. Prochaines étapes À la mi-avril à Ottawa, environ deux douzaines de personnes avec des antécédents divers ont discuté d'une version précédente de ce document. Les débats ont porté sur deux grandes options à suivre : la première axerait les efforts futurs sur « l'internationalisation » de l'approche en y introduisant entre autres davantage d'exemples tirés de pays du tiers-monde, en appliquant l'analyse à d'autres formes de gouvernement (p. ex. les formes présidentielles), et en ajoutant d'autres perspectives autochtones. À la base de la deuxième option se trouvaient les doutes quant à savoir si un seul ensemble d'outils utiles pouvait être élaboré pour répondre aux grandes variations dans les contextes entourant les aires protégées à travers le monde. Cette option serait donc axée sur l'élaboration plus poussée de l'analyse dans une perspective canadienne, 1) en élaborant les trois principes – légitimité et voix, orientation et impartialité – mentionnés mais non traités dans cette version du document, et b) en appliquant l'analyse à un ensemble plus vaste d'exemples canadiens. De façon précise, certains des organismes créés dans le cadre des règlements des revendications territoriales des peuples indigènes dans le Nord du Canada pourraient être utilisés avec profit pour illustrer la gouvernance au niveau de l'écosystème. À l'achèvement de ce document « canadianisé », la prochaine étape serait d'inviter d'autres participants venant d'autres parties du monde à utiliser les principes et la méthodologie de ce document pour analyser leurs propres situations et mettre cette approche à l'essai. Nous proposons de poursuivre le travail selon la deuxième option, convaincus que nous sommes de la solidité des arguments ayant trait à l'importance du contexte pour la gouvernance. Les travaux pourraient se poursuivre selon le calendrier suivant : � Compléter la prochaine étape de la rédaction du document en mai-juin. � Diffuser le document en juillet, en demandant à d'autres (organismes d'AP, ONG)

d'appliquer les principes à leurs exemples. � Tenir un séminaire international en octobre ou en novembre 2002 pour discuter de la

viabilité des principes et de la méthodologie pour les appliquer. � Suite au séminaire, apporter d'autres ajustements aux principes et à la méthodologie.


ANNEXE A

EXEMPLES DE DÉFIS DE GOUVERNANCE23 Dans une perspective mondiale � Rôle des conventions mondiales – Quel devrait être le rôle des accords mondiaux? Ces

accords devraient-ils lier les gouvernements par des moyens légaux, ou devraient-ils demeurer des lignes directrices de bonne conduite?

� Priorités futures – Quelles sont les lacunes que l'on trouve actuellement dans la série d'initiatives mondiales, et où devrait-on concentrer les énergies dans l'avenir?

� Autres exemples – Y a-t-il d'autres domaines des politiques publiques où les initiatives mondiales se sont montrées efficaces, et dans l'affirmative, quels sont les enseignements qu'on peut en tirer pour les appliquer aux aires protégées?

Dans une perspective à l’échelle de l'organisme � Décentralisation de la gouvernance des AP – Quel a été l'impact de cette tendance, souvent

encouragée par les organismes donateurs internationaux? Existe-t-il un besoin d'organismes nationaux?

� Éventail approprié des responsabilités – Quels sont les avantages et les inconvénients liés à l'existence d'un organisme responsable i) de l'éventail complet des catégories d'AP? ii) des AP marines et terrestres? iii) des AP ainsi que des lieux historiques, de la faune et du tourisme?

� Rattachements des organismes d'AP – Quels sont les principaux avantages et inconvénients des ministères responsables de l'environnement? De la planification des terres et/ou des océans? Du patrimoine? Du tourisme? De la gestion des ressources? Des affaires indigènes?

� Degré d'indépendance par rapport au gouvernement – Quelles sont les implications des options suivantes : i) intégration totale dans un ministère plus vaste; ii) unité distincte dans un ministère plus vaste; iii) organisme d'exploitation distinct rendant compte à un ministre; iv) organisme autonome rendant compte à un conseil d'administration?

Gouvernance des différentes AP � Gestion en collaboration – Quel est l'équilibre entre les intérêts locaux et les intérêts

nationaux? Quelles approches assureront une plus grande équité pour les communautés locales? Y a-t-il des défis distincts pour la gestion en collaboration selon les différentes catégories d'AP? Quels sont les pouvoirs dont devraient être dotés les conseils de collaboration?

� Gestion adaptative – Quels sont les modèles de gouvernance des AP qui favorisent et appuient une approche adaptative?

23 Le matériel dans cette annexe est basé principalement sur un document de travail inédit rédigé par Bruce Amos, de Parcs Canada, intitulé Key Governance Issues for Protected Areas in the 21st Century. On peut obtenir ce document en s'adressant à Parcs Canada.


� Aide externe – Comment la nécessité d'obtenir et de gérer de l'aide de l'extérieur affecte-t-elle les éléments d'un régime de gouvernance, comme la structure, les politiques, etc.?

� Questions ayant trait aux entités non gouvernementales participant à la gestion des AP - Capacité – Comment ces organisations peuvent-elles développer et soutenir la capacité

nécessaire pour assumer des fonctions importantes de gouvernance? - Reddition de comptes – À qui ces organisations doivent-elles rendre compte?

Qu'arrive-t-il de ces mécanismes de reddition de comptes lorsque les organisations reçoivent des fonds des gouvernements ou d'organismes d'aide extérieures?

- Rôle du conseil et du personnel – Comment ces organisations peuvent-elles éviter de se doter de conseils qui font de la microgestion, ou d'un personnel qui fait tout?

- Secteur privé – Quels sont les rôles que devraient jouer les entités à but lucratif dans la gouvernance des AP?

Gouvernance des écosystèmes � Liens avec l'écosystème plus vaste – Quels sont les types de mécanismes de gouvernance

d'intégration qui semblent fonctionner le mieux : i) les réserves de la biosphère de l'UNESCO; ii) les forêts modèles qui comprennent des AP; iii) la collaboration transfrontalière notamment des parcs de la paix; iv) les structures conjointes d'intégration régionale; v) les projets intégrés de conservation et de développement.


ANNEXE B

LE SYSTÈME DES CATÉGORIES DE GESTION DES AIRES PROTÉGÉES DE L'UICN24

Les six catégories de gestion sont définies par le principal objectif de gestion : I. Aire protégée administrée principalement aux fins d'étude scientifique et de

protection des ressources sauvages. Il s'agit d'un espace terrestre ou marin, comportant des écosystèmes, des éléments géologiques ou physiographiques ou encore des espèces remarquables ou représentatives, administré principalement à des fins de recherche scientifique et de surveillance continue de l'environnement; ou d'un vaste espace terrestre ou marin, intact ou peu modifié, ayant conservé son caractère naturel, dépourvu d'habitation permanente ou importante, protégé et géré dans le but de préserver son état naturel. (Réserve naturelle intégrale/Zone de nature sauvage)

II. Aire protégée, administrée principalement dans le but de préserver les écosystèmes

et aux fins de récréation. Cette catégorie comprend une zone naturelle, terrestre ou marine, désignée a) pour protéger l'intégrité écologique dans un ou plusieurs écosystèmes pour le bien des générations actuelles et futures; b) pour exclure toute exploitation ou occupation incompatible avec les objectifs de la désignation; c) pour offrir des possibilités de visite, à des fins scientifiques, éducatives, spirituelles, récréatives ou touristiques, tout en respectant le milieu naturel et la culture des communautés locales. (Parc national)

III. Aire protégée, administrée principalement dans le but de préserver des éléments

naturels spécifiques. Cette catégorie désigne une aire contenant un ou plusieurs éléments naturels ou naturels et culturels particuliers d'importance exceptionnelle ou unique, méritant d'être protégée du fait de sa rareté, de sa représentativité, de ses qualités esthétiques ou de son importance culturelle intrinsèque. (Monument naturel)

IV. Aire protégée, administrée principalement aux fins de conservation, avec

intervention en ce qui concerne la gestion. Ce type d'aire terrestre ou marine fait l'objet d'une intervention active quant à sa gestion, de façon à garantir le maintien des habitats ou à satisfaire aux exigences d'espèces particulières. (Aire gérée pour l'habitat et les espèces)

V. Aire protégée, administrée principalement dans le but d'assurer la conservation des

paysages terrestres ou marins et aux fins récréatives. Il s'agit d'une zone terrestre englobant parfois la côte et la mer, dont le paysage possède des qualités esthétiques, écologiques ou culturelles particulières, résultant de l'interaction ancienne de l'homme et de la nature, et présentant souvent une grande diversité biologique. Le maintien de

24 Guidelines for Protected Management Categories. Part II: The Management Categories. IUCN. http://wcpa.iucn.org/pubs/pdfs/IUCNCategories.pdf


l'intégrité de cette interaction traditionnelle est essentiel à la protection, au maintien et à l'évolution d'une telle aire. (Paysage terrestre ou marin protégé)

VI. Aire protégée, administrée principalement aux fins d'utilisation durable des

écosystèmes naturels. C'est une aire contenant des systèmes naturels, en grande partie non modifiés, gérée de façon à assurer la protection et le maintien à long terme de la diversité biologique, tout en garantissant la durabilité des fonctions et des produits naturels nécessaires au bien-être de la communauté. (Aire protégée de ressources naturelles gérées)


ANNEXE C

CONTINUUM D'OPTIONS POUR LA GOUVERNANCE DES AIRES PROTÉGÉES INDIVIDUELLES25

Une façon de décrire la gouvernance des aires protégées est le degré de gestion en collaboration de la gouvernance. Cette approche reflète l'évolution de la gouvernance des AP et permet de faire des distinctions dans l'éventail des approches traditionnelles et novatrices. Gestion gouvernementale complète L'obligation de rendre compte de la gestion de l'AP revient entièrement à un organisme gouvernemental (national, étatique ou provincial, ou local) qui n'a aucune obligation de faire appel à d'autres intervenants avant de prendre des décisions. Les terres qui forment l'AP sont généralement des terres publiques. Gestion gouvernementale consultative L'obligation de rendre compte de la gestion de l'AP revient à un organisme gouvernemental (national, étatique ou provincial, ou local) qui généralement consulte (et peut avoir l'obligation de consulter) d'autres intervenants, le cas échéant, avant de prendre des décisions. Les terres qui forment l'AP sont généralement des terres publiques. Gestion gouvernementale coopérative L'obligation de rendre compte de la gestion de l'AP revient à un organisme gouvernemental (national, étatique ou provincial, ou local) qui a l'obligation de coopérer avec d'autres intervenants identifiés dans la gestion de l'aire et dans la prise de décisions. Les terres qui forment l'AP sont généralement des terres publiques. Gestion conjointe L'obligation de rendre compte de la gestion de l'AP revient conjointement à un organisme gouvernemental (ou à plusieurs organismes gouvernementaux) et à des représentants d'autres intervenants non gouvernementaux qui collaborent ensemble dans la gestion de l'aire et dans la prise de décisions. Les terres qui forment l'AP peuvent faire l'objet de différents modes de tenure – publique, privée, indigène. Gestion déléguée L'obligation de rendre compte de la gestion de l'AP a été déléguée par le gouvernement à une ou à plusieurs organisations clairement désignées (celles-ci pourraient comprendre des institutions publiques locales, des organisations de peuples indigènes, des sociétés privées, des ONG environnementales ou des groupes multipartites) qui gèrent l'aire et qui prennent les décisions dans le cadre des orientations mandatées. La délégation de gestion vise des terres publiques, et les terres demeurent généralement des terres appartenant à l'État.

25 Le matériel de cette annexe est tiré de travaux inédits réalisés par Bruce Amos et Jim Johnston, de Parcs Canada. On peut s'adresser à Parcs Canada pour obtenir d'autres informations. Voir également : Borrini-Feyerabend, Grazia. , Gestion participative des aires protégées : L'adaptation au contexte (Programme pour les politiques sociales, UICN. http://iucn.org/themes/spg/index.html.)


Gestion par un propriétaire privé L'obligation de rendre compte de la gestion de l'AP revient à des particuliers, des sociétés ou à des représentants de peuples indigènes à qui appartiennent les terres, qui ont officiellement dédié ces terres à la conservation, qui gèrent l’aire et qui prennent les décisions.

PRINCIPES DE GOUVERNANCE POUR LES AIRES afin de favoriser l'apprentissage et le dialogue au sujet...

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