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L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE

EN ALLEMAGNE

Centre de Prospective et de Veille ScientifiqueDirection de la recherche et des affaires scientifiques et techniquesMinistère de l'Equipement, des Transports et du Tourisme

Succédant à UTH 2001, 2001 PLUS est le label commun de documents diffusés par le Centre deProspective et de Veille Scientifique de la Direction de la Recherche et des Affaires Scientifiques etTechniques, elle-même située au sein du ministère de I 'Equipement.L'objectif de cette publication est de contribuer à une réflexion prospective sur les villes, l 'habitat,l 'équipement, les transports ou l'environnement en partant d'idées ou d 'expériences intéressantes dévelop-pées à l'étranger et' en mobilisant à cet effet travaux, documents, articles, textes de loi, compte rendu derecherche, analyses de politiques publiques difficilement accesssibles en France . Chaque numéro de 2001PLUS présentera donc, sur un thème déterminé, un ou plusieurs textes significatifs, concernant le plussouvent mais non exclusivement un pays européen, resitués dans leur contexte et commentés par un expert.Si UTH 2001 avait cherché à accompagner la mise en place de l'Acte unique européen et du grand marché,2001 PLUS se situe dans la perspective de la mondialisation et de la globalisation des économies . Lesdocuments diffusés porteront donc aussi bien sur l'Asie du Sud-Est, le continent américain ou l'Europe del'Est que sur les pays de la Communauté . Nous souhaitons, à terme, que 2001 PLUS devienne un supportde liaison et d'identification entre tous ceux qui, en France ou en Europe, sont concernés par les débats etenjeux prospectifs dans les domaines de l'urbanisme et de la gestion des villes, de la construction, del'habitat, de l'environnement et des transports.

Documents disponibles

01/04 Planification spatiale et aménagement du territoire aux Pays-Bas (J .0 Boyer - 1988) :

05 Les politiques urbaines du Royaume-Uni depuis 10 ans (1-1 . Huntzinger - 1989)06 La fiscalité locale sur les entreprises au Royaume-Uni et en Allemagne (H . Huntzinger - 1989)07 La Hollande en 2015 : résumé officiel du 4ème rapport sur l'urbanisme et l'aménagement du territoire

(Ministère du Logement, de l'Urbanisme et de l 'Environnement - 1988)08 Télétopia : la ville et les systèmes d'information au Japon (R. Piorunski - 1989)09 Prospective de l'exploitation de la route (A . Vivet - 1989)10 Urbanisme et économie en RFA (H . Huntzinger - 1989)11 Les acteurs du génie urbain : évolution internationale (G . Mercadal - 1989)12 Acteurs sociaux et mutations urbaines (A . Touraine - 1987)13 Influence de la grande vitesse sur la restructuration de l'espace européen (A . Bieber - 1989)14 Comment décongestionner les axes routiers de la Randstad Holland ? (J .C . Boyer - 1990)15 Les quatre révolutions logistiques (Ake Andersson - 1986)

16/17 Le transport dans les années 90 : la formation de l'Europe (T . Bendixson - 1989)18 Les technologies de l'information et la ville dans l'Europe de 1992 (M. E . Hepworth - 1990)19 Consultation publique et aménagement du territoire aux Pays-Bas (J .C. Boyer - 1990)

20/21 Numéro spécialLa métropole parisienne : système productif et organisation de l'espace Equipe " Strates" (Félix Damette etPierre Beckouche - 1990)

22 La réforme anglaise de la planification spatiale : étude du plan de développement unitaire de Birmingham(Alain Motte - 1990)

23 Allemagne : Structures temporelles et développement urbain (DIFU)24 Suède : La vie dans les métropoles : des chances à saisir, des difficultés à surmonter.

Quelles politiques mettre en oeuvre ? (H. Huntzinger - 1991)25 Réserver l'habitat social aux ménages à faibles revenus aux Pays-Bas (J .C . Boyer - 1991)26 La recherche urbaine en Allemagne (H . Huntzinger - 1992)27 Le syndrome NIMBY (Michaël Dear - 1993)28 L'urbanisme souterrain au Japon (André Guillenne - 1993)29 Les infrastructures à l'horizon 2000 (Barrie Stevens,Wolfgang Michalski)

Comité de lecture : Ariel Alexandre (OCDE), François Ascher (PCA), Bemard Barraqué (LATTS-ENPC), Philippe Blancher (Economieet Humanisme), Olivier Coutard (EDF-Groupe Réseaux), Philippe de Lara (LAITS-ENPC), Dominique Drouet (RDI), Yves Geffrin(DRAST), Hervé Huntzinger (TETRA), Jean-François Langumier (COFHUAT), Jean-Pierre Orfeuil (INRETS), Roger Perrinjaquet(Ecole Polytechnique de Lausanne), Franck Scherrer (Inst . d'urbanisme de Lyon), M. Watchter (DATAR)

Directeur de la publication : Jacques Theys, responsable du Centre de Prospective et de Veille ScientifiqueSecrétariat de rédaction et correspondance : Marie-José Roussel, tél : (1) 40.81 .63 .72

DRAST Tour Pascal B - 92055 Paris-La Défense Cédex 04Conception, réalisation et diffusion : Monique Duhamel et Dominique Dessagnes, tél : (1) 40 .81 .63 .29 ou 63 .37

Mai 1994

Sommairepages

Présentation 1

Préface 2

Guide de l 'aménagement du territoire 2

1 . Domaine Structure de l'habitat 3

2. Domaine Environnement et utilisation 10

3 . Domaine Transports 14

4 . Domaine Europe 17

5 . Domaine Organisation et développement 19

6 . Perspectives : laisser le Guide de I'aména- 23gement du territoire ouvert à de nouvellesévolutions

PRESENTATION

Avec ce document sur l ' Aménagement du Territoire en Allemagne2001 PLUS revient à sa vocation initiale qui est d'alimenter le débatpublic sur des questions d'actualité en publiant, dans leur forme ori-ginale, des textes officiels, récemment promulgués dans des pays voisins.

Le guide dont il s'agit, réalisé sous l'égide du Ministère de l'Aménage-ment du Territoire, de la Construction et de l'Urbanisme, a été publié en1993 . Il concrétise les orientations définies deux ans auparavant par lagrande loi fondamentale allemande sur l'Aménagement du territoireDans cette perspective il prend acte non seulement des changementsprofonds liés à la réunification, mais aussi des conséquences du Traité deMaastricht et de la situation nouvelle en Europe centrale et orientale.

Plusieurs concepts y sont développés qui témoignent de l'originalité del'approche allemande de l'aménagement du territoire . Par exemple celuide «concentration décentralisée» qui fait de la recherche d'un équilibreau niveau de grandes régions (un ou plusieurs Länder) une prioritémajeure de l' aménagement - et vise à contenir, par un fonctionnement desvilles en réseau, la croissance du périurbain autour des grandesmétropoles . Par exemple encore celui de «système régional» polycentré detransports publics» dont l'objectif est, notamment, d'ouvrir sensible-

ment les possibilités de déplacement collectif des habitants des commu-nes «périphériques» . On constate également l ' importance prise dans ceguide par la diversification des modes de transport (en faveur du Rail) etpar l'intégration de l'environnement dans l'aménagement.

L'esprit dans lequel cette politique est conçue reste fondamentalementcelui d ' une forte décentralisation des décisions . Le rôle de l 'Etat estclairement précisé : assurer un droit de tous à la justice et à la sécuritéet faire fonctionner un certain nombre d' infrastructures de base dans desdomaines fondamentaux comme l'éducation, la formation, les infrastruc-tures «techniques» et «sociales» . Pour le reste la subsidiarité s'appliquelargement. Enfin, une attention particulière est portée aux relationsentre politique nationale et politique européenne - qui fait l' objet dans ceguide «d' exigences» très précises.

Pour les auteurs de ce document, la structure relativement bien équili-brée de l'espace et de l'habitat dans l'ancien territoire fédéral estconsidérée comme un atout à préserver dans la concurrence économiqueinternationale - et donc comme un modèle pour les nouveaux Länder .Lasituation n ' est pas exactement la même en France où les déséquilibressont à priori plus importants et où la structure institutionnelle est trèsdifférente . Mais c ' est peut être aussi ces différences qui renforcentl' intérêt des solutions expérimentées ou envisagées dans ce pays, situé au

coeur de la future Europe.

Préface

Le Guide de l'aménagement du territoire, élaboré par leministère fédéral de l'Aménagement du territoire, de laConstruction et de l'Urbanisme présente les perspecti-ves, les principes et les stratégies du développementspatial du territoire fédéral.

La structure parfaitement décentralisée qui correspond àla conception de l'Etat de la République fédérale d 'Al-lemagne fait que, également dans le domaine de l ' amé-nagement du territoire, les objectifs politiques ne sontpas développés ni réalisés de façon centraliste «du hautvers le bas». C'est plutôt une caractéristique du fédéra-lisme allemand que d' élaborer en commun des solutionsaux problèmes par une coopération productive entre lesdifférents échelons de l'Etat. Les responsabilités dechaque échelon y sont ainsi maintenues.

L'orientation déterminante de l'aménagement du terri-toire en Allemagne fédérale est la création de conditionsde vie homogènes dans tous les espaces partiels . LaFédération, les Länder et les communes participent de lamême manière à l'application de ces orientations . LaFédération a pour tâche de développer des orientationsdestinées à l'organisation et à l'aménagement de l'en-semble du territoire, c'est à dire d ' affaires dépassantdonc les frontières des Länder. Il incombe aux Länderde fixer, par l'établissement de programmes et de con-ceptions d'aménagement du territoire, des objectifsgénéraux considérés comme souhaitables pour l'évolu-tion de l'aménagement du territoire du Land. La concep-tion régionale qui sert également de cadre au plandirecteur communal pour la construction permet de con-crétiser ces objectifs . Avec ceci comme arrière-plan, leGuide de l'aménagement du territoire représente lesprises de position communes de la Fédération et desLänder en ce qui concerne l'orientation fondamentaledu développement spatial du territoire fédéral . Il futadopté à l'unanimité par la Conférence ministériellepermanente pour l'aménagement du territoire où laFédération et les Länder traitent en commun des pro-blèmes importants d'aménagement du territoire.

Guide de l'aménagement du territoire

Le Guide de l'aménagement du territoire présente lesnouveaux principes du développement de l ' espace et lastratégie pour l'Allemagne dans son ensemble, tout entenant compte des relations européennes ; pour les nou-veaux Länder cependant, il souligne explicitement leursituation particulière ainsi que leur énorme besoin derattrapage.

Il contribuera :

- à promouvoir l'homogénéité des conditions de viedans les espaces partiels du territoire fédéral - et surtoutdans les nouveaux Länder,

- à intégrer la situation en Europe qui s'est profondé-ment transformée (achèvement du marché intérieur eu-ropéen, ouverture de l ' Europe orientale) dans un planspatial,

- à assurer et à élargir la structure décentralisée del'espace et de l'habitat,

à protéger les bases vitales naturelles.

Le Guide de l'aménagement du territoire s'adresse auxorganes ayant le pouvoir de décision dans la Fédérationet les Länder y compris les communes et les syndicatscommunaux, qui de part leurs planifications et mesuresexercent une influence décisive sur le développementspatial . Il s ' adresse en même temps au secteur privé afinde mettre à sa disposition en temps utile des aidesd'orientation concernant les futures décisions d ' inves-tissement.

Est à souligner notamment :

- Etant donné que les conditions-cadres spatiales ontdramatiquement changé, le Guide de l'aménagement duterritoire reprend de façon dynamique les objectifs et lesprincipes consacrés par la Loi fédérale sur l'aménage-ment du territoire.

- Le Guide de l'aménagement du territoire respectera leprincipe de la subsidiarité . Conformément à la constitu-tion et à la législation, il ne remet pas en question larépartition des compétences qui existe entre la Fédéra-tion et les Länder.

- Les domaines du Guide de l 'aménagement du territoireservent de plans de base et de principes d'orientationpour la structure de l'espace souhaitée . Ils ne compren-nent donc pas de définitions planificatrices . Cela vautnotamment pour les cartes qui visent à illustrer lestextes . Il sera régulièrement mis à jour et actualisé . Lesdéfinitions planificatrices de chaque Land, comme parexemple la classification de régions, ainsi que le sys-tème des villes-centres constitueront également àl'avenir la base sine qua non pour le développement dela structure de l'espace et de l'habitat.

Le Guide de l 'aménagement du territoire caractérise lastructure future de I'espace à travers les cinq domainessuivants :

- Structure de l 'habitat

- Environnement et utilisation de l'espace

- Transports

- Europe

- Organisation et développement.

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1 . Domaine Structure de l'habitat

1 .1 Conditions de départ:intensification des interpénétrations spatiales

La structure de l'espace et de l'habitat du territoirefédéral est marquée par un haut degré d'inter-pénétrations . La répartition spatiale des tâches etl'échange de services entre les régions augmentent.Parallèlement les contrastes entre la campagne et laville, jadis clairement visibles, diminuent dans degrandes parties du territoire fédéral . Les réseauxurbains, les paysages urbains, l'urbanisation, la sub-urbanisation, les tendances de concentration, lestransformations fonctionnelles de l'espace, maiségalement une différenciation croissante des régionsrurales ainsi que la coopération transfrontalièreaccrue sont des facteurs de détermination fonda-mentaux pour un nouveau développement del'espace. A ceci s'ajoutent surtout, du point de vuede la Fédération, les fortes disparités structurellesde l'espace entre les anciens et les nouveauxLänder.

Le nord et le nord-est des nouveaux Länder ontaffaire à une situation particulière vu leur structurede l'espace : Les conditions spatiales de départ decette région sont à distinguer de la situation régnantdans le reste du territoire fédéral étant donné ladensité démographique extrêmement faible et uniquepour le territoire fédéral, la transformation desstructures économiques d'une industrie orientéejusqu'à présent exclusivement vers l'agriculture etla construction navale et étant donné les vastesespaces libres d'une haute qualité . A cela sont liésen première ligne des problèmes d'adaptation struc-turelle accentués mais en partie aussi des possibi-lités de développement surtout dans le domaine dutourisme.

Le Guide de l'aménagement du territoire se base surles observations suivantes:

- Le degré des influences spatiales entre les dif-férentes régions du territoire fédéral ainsi qu'ausein de l'Europe augmentera encore . Des concep-tions intégratives, élaborées en commun par lesgouvernements compétents remplaceront lesanalyses et les planifications spatiales isolées.

- En raison des fortes interpénétrations, la structurede l'espace du territoire fédéral se voit marquée

dans une large mesure par des formes et des stylesde vie urbains . Les zones d'influence des régionsurbaines s'élargissent . Cependant, nombre de ré-gions rurales sont marquées par des conditions devie, d'habitat et de travail indépendantes.

Une comparaison schématique des zones deconcentration urbaine et des régions rurales ne tient

pas compte de la structure de l'espace actuelle etfuture . Est plutôt de mise une perspectiveintégrative soulignant les fonctions spatiales spécifiques

ainsi que les interpénétrations et les interdépen-dances des espaces.

Les conditions de vie et l'équipement infrastructu-rel des zones de concentration urbaine et des espacesruraux se sont dans une large mesure rapprochés,du moins dans les anciens Länder. De façongénérale, on ne classera plus l'espace à caractèrerural comme "faible sur le plan structurel".

- Les espaces éloignés des centres, situés en péri-phérie ou à caractère principalement rural, présen-tent cependant de réels problèmes structurels . Celaest également valable dans une grande mesurepour les régions frontalières des nouveaux Länder.

Il devient de plus en plus manifeste que certainesrégions de l'espace rural jouent un rôle centraldans le maintien du paysage et la protection desressources . De telles prestations doivent êtreprises en compte.

Le besoin élevé de rattrapage des nouveaux Länderrelatif à une structure opérationnelle de l'habitat, àl'infrastructure et à la protection des ressourcesrend nécessaire un engagement au-delà de lamoyenne de la part des anciens Länder avec undéploiement adéquat de mesures d'organisation etde développement . Le vaste renouvellement gé-néral de l'infrastructure dans les nouveaux Länderaura pour conséquence qu'ils tendront à atteindreun niveau de modernité et de performance particu-lièrement élevé tout en améliorant considérable-ment ainsi les conditions d'implantation.

- Vu le besoin d'investissement dans son ensembletrès élevé en Allemagne, il faut être particulière-ment exigeant pour ce qui est des mesures d'in-vestissement eu égard à leur nécessité matérielle,

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leur urgence dans le temps et en fonction de va-riantes moins coûteuses . Les projets d'investisse-ment doivent suivre les conceptions structurelles àlong et à moyen terme.

Priorité revient à la vérification des planificationset des projets dans les anciens Länder . Des projetsd'investissement sont également indispensablesdans les anciens Länder afin de maintenir lescapacités fonctionnelles des espaces et de réaliserdes projets de modernisation.

- A l'époque d'une concurrence internationalecroissante et des concurrences d'implantationaccrues, il incombe d'assurer et de développerencore les capacités fonctionnelles des régions etdes centres économiquement forts . En leur qualitéde "détenteurs de prestations" ceux-ci contribuentde façon décisive au potentiel et au financementd'une péréquation spatiale en Allemagne.

D'une façon générale, il est nécessaire d'avoir unevue des choses qui prenne en considération etdéveloppe le haut degré d'interpénétration quiexiste déjà et qui est également souhaitable avecles Etats européens voisins.

1 .2 Extension et renforcement de la structuredécentralisée de l'espace et de l'habitat

Dans le passé, la structure de l'espace et de l'habitatrelativement bien équilibrée de l'ancien territoirefédéral s'est avérée en général avantageuse mêmeface à la concurrence européenne croissante . Pourles nouveaux Länder, il s'agit avant tout de garantirla capacité fonctionnelle de la structure de l'habitaten renforçant et développant le réseau des villes-centres . La répartition spatiale des grands centres etle développement favorable des petits et moyenscentres industriels et de ceux du secteur tertiairedans les anciens Länder prouvent que le principede la concentration décentralisée correspond dansune large mesure aux desiderata concernant l'habi-tat et les sites d'implantation de l'industrie et de lapopulation:

- La structure décentralisée de l'habitat a contribuéde façon déterminante aux bonnes, voire trèsbonnes conditions d'implantation en Allemagne.

- Leur sauvegarde est le garant d'une participationfuture de la majorité des citoyens au développe-ment de la prospérité .

Des concentrations spatiales supplémentairesconduiraient d'une part à une augmentation destendances de surcharge spatiale dans un petitnombre de zones d'expansion, et d'autre part ellesdiminueraient sensiblement les possibilités dedéveloppement pour les régions éloignées de touteagglomération.

Des concentrations spatiales unilatérales favo-riseraient principalement les anciens Länder etrendraient ainsi plus difficile l'harmonisation desconditions de vie dans les régions des nouveauxLänder.

Le principe de la concentration décentralisée a doncpour conséquence:

- d'éviter toute promotion unilatérale d'un petitnombre de régions d'expansion le long d'uneligne de concentration ouest- et sud-européenne(souvent appelée "banane bleue");

- de renforcer, même dans les régions éloignées detoute agglomération, les propres forces régionalesen tant que moteur d'une structure bien équilibréede l'espace et de l'habitat;

- la promotion différenciée selon des prépondérancesspatiales, c'est à dire, pas de répartition uniformedéséquilibrée de subventions (le soi-disant principede saupoudrage)

1 .3 Réseaux urbains:renforcer et profiter des effets synergiques

Dans les discussions récentes sur l'aménagement duterritoire, l'amélioration des interconnexions ur-baines gagne de l'importance et cela même dans lecontexte européen : les zones de concentration, les"régions urbaines" se trouvent au milieu d'unéchange croissant de service tout en se spécialisantdans leurs fonctions, avec l'avantage de renforcermutuellement les effets économiques et infrastruc-turels (les soi-disants effets synergiques).

Il faut souligner que les réseaux urbains ne doiventpas être assimilés aux dégradations que constituentles constructions nouvelles ni à la destruction dupaysage ("amalgame de lotissements") mais qu'aucontraire ils sont en règle générale bien articulésentre eux, par exemple au moyen d'espaces verts etpar un système graduel de villes-centres.

Le développement continu de l'interconnexionurbaine est souhaitable car

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- les coopérations interurbaines sont encouragées,- ainsi, les régions urbaines peuvent au mieux

déployer leurs avantages d'implantation,- on arrive à une meilleure utilisation de l'infra-

structure des grands espaces,- des impulsions supplémentaires de développement

se feront sentir au-delà des étroites frontièresrégionales.

De telles structures sont également perceptiblesdans les nouveaux Länder bien que, en raison desmonostructures bien marquées, les interconnexionsspatiales et fonctionnelles aient été délaissées . Celatient cependant des traditions historiques et ce,surtout dans les régions de l'Allemagne centrale . Lacréation de réseaux urbains dans les nouveauxLänder est d'une importance fondamentale pour lastructure du territoire dans son ensemble . La con-ception de l'aménagement du territoire à réaliserdans les nouveaux Länder et présentée en 1991 parle ministère fédérale de l'Aménagement du terri-toire, de la Construction et de l'Urbanisme quiprévoit une concentration des activités économiquessur 12 soi-disantes régions de développement seradifférenciée et développée.

Dans cette perspective, ce sont surtout les réseauxurbains dans les nouveaux Länder cités ci-après, eten partie les "réseaux d'interconnexion" entre lesnouveaux et les anciens Länder qui se prêtent toutparticulièrement au développement:

réseau urbain de de la Hanse:(Brême, Hambourg, Kiel, Lübeck, Schwerin,Wismar, Rostock, Stralsund, Greifswald, et plusloin en direction de Stettin);

réseau urbain d'Hanovre, Brunswick, Magde-bourg, Brandebourg, Potsdam, Berlin, Francfort-sur-l'Oder;

réseau urbain Brandebourg/agglomération de Berlin(le soi-disant "troisième périphérique");

réseau urbain Halle/Leipzig/Dessau;

réseau urbain Dresde/vallée de l'Elbe supérieure,Chemnitz, Zwickau et plus loin en direction dePlauen et de Hof voire en direction du

réseau urbain de Thuringe(Gera, Jena, Weimar, Erfurt, Eisenach en liaisonavec Bad Hersfeld, Fulda et Kassel).

L'amélioration de ces réseaux urbains rend néces-saire de réunir en priorité l'infrastructure valoriséeainsi que des mesures urbanistiques de viabilisation

et de développement et d'en avancer la date d'exé-cution par des préparatifs de planification efficaces.Ces réseaux urbains sont étayés par le système desvilles-centres différencié, qui a déjà été développédans les plans et programmes de développement duLand de chacun des nouveaux Länder.

1 .4 Régions urbaines:contrarier les tendances de surcharge -élargir les possibilités de développement

Les régions urbaines de taille plus importante duterritoire fédéral, donc les zones de concentrationurbaine avec leurs zones d'influence sont au niveaurégional des moteurs de croissance pour le dévelop-pement spatial du territoire fédéral dans son ensem-ble. Dans le même temps cependant, des nuisancesimportantes portent de plus en plus atteinte à leurfonctionnalité . Parmi les causes principales de cesnuisances, on dénombre tout particulièrement lestransports individuels en continuelle croissanceainsi que des atteintes à la qualité de l'environne-ment (l'eau, le sol, le bruit, l'air, les loisirs de proxi-mité) . Les problèmes de l'approvisionnement et del'élimination, les forts goulots d'étranglement dansle logement, le manque de terrains à bâtir ainsiqu'un niveau des prix croissant en sont de nets indi-cateurs.

Une augmentation supplémentaire de ces nuisancesdans les grandes régions urbaines pourrait éven-tuellement menacer les lieux d'implantation avanta-geux en Allemagne par rapport à la concurrenceinternationale et ainsi déstabiliser dans son en-semble la structure de l'espace et de l'habitat duterritoire fédéral jusqu'à présent favorable . Mainteniret améliorer cette structure est l'objectif majeur dela politique de l'aménagement du territoire.

Les régions urbaines soumises à de fortes nuisancessont:

- Berlin- Hambourg- le bassin de la Ruhr- la région de Düsseldorf/Cologne- l'agglomération de Francfort- l'agglomération de Stuttgart,- l'agglomération de Munich.

Outre ces régions, il faut citer des régions urbainesdont sont en partie gravement atteints les espaces deBrême, Hanovre, Sarrebruck, Mannheim, Nurem-

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berg, ainsi que, dans les nouveaux Länder lesespaces de Leipzig et de Dresde.

Afin d'assurer leur capacité fonctionnelle il faut,outre l'amélioration différenciée et le renforcementdes fonctions des villes-centres mises en évidence,réduire les tendances de surcharge dans les noyaux.Sur le plan de l'aménagement du territoire et de laplanification régionale, cet objectif ne pourra pasêtre atteint par un simple transfert d'activités del'agglomération même vers les communes de sazone d'influence mais plutôt par tout un train demesures régionales harmonisées, comme par exemple:

- l'extension des transports publics régionaux inté-grés en zones urbaines;

la coopération plus étroite entre l'agglomération etles communes environnantes lors de la désigna-tion des zones commerciales, industrielles et artis-anales, de la mise à disposition de terrains à bâtirpour la construction de logements, et aussi en cequi concerne la protection des ressources et lesinstallations pour l'approvisionnement et pourl'élimination;

- une meilleure attribution spatiale des lieux detravail et des terrains à vocation résidentielle;

l'amélioration des conditions d'environnementdans les noyaux urbains;

l'aménagement de villes nouvelles, destinées àdéconcentrer une agglomération existante, quitienne compte d'une meilleure répartition deslieux de travail afin de réduire le flux des

navetteurs entre le centre de la ville et ses communesenvironnantes.

- le renforcement de la planification régionale afind'obtenir et de stimuler un meilleur consensusintercommunal.

La démarche de l'aménagement du territoire quiconsiste à encourager la création de villes nouvellesdestinées à déconcentrer les zones à forte densité,contribue également à réduire les nuisances del'environnement . Ces villes et zones de délestage neseront pas des "villes-dortoirs", mais seront plutôt àconcevoir comme des villes ayant leur propre profilet dans lesquelles les fonctions "travail" et "habitat"sont liées l'une à l'autre . A ce sujet, il convientd'ajouter que les relations entre la structure del'habitat et les structures du réseau de transportdoivent être prises en compte, et ce de façon accrue .

Concrètement parlant cela signifie que, dans lesrégions urbaines à haute densité démographique, ilfaut garantir la priorité au transport public de voya-geurs en zone urbaine ainsi qu'au délestage dutransport routier de marchandises de transit par uneplanification intégrée de l'espace et des transports.Les communes environnantes doivent être nonseulement tangentiellement reliées entre elles maisencore rattachées au centre de la région par desliaisons rapides particulièrement performantes destransports publics.

Sur le plan européen, ce ne sont plus les villes quise font concurrence mais plutôt des régions entières.En règle générale, les problèmes que posent lesterrains destinés à la construction de logements et debâtiments industriels et commerciaux, les questionsde la protection des ressources et celles de l'appro-visionnement et de l'élimination ainsi que de larégulation du trafic ne pourront plus être seulementrésolus au niveau communal mais exclusivementpar un réseau intégré régional (parfois même par unréseau intégré interrégional) . Afin que les lieuxd'implantation favorables à l'emploi, au logementet à la protection de l'environnement soient préser-vés, la coopération régionale devient une tâched'avenir urgente dans le domaine de l'organisationspatiale.

C'est pourquoi il est nécessaire d'étudier dansquelle mesure on peut également promouvoir unemeilleure coopération intercommunale et régionaleainsi qu'une juste péréquation des charges auniveau régional en perfectionnant les systèmes depéréquation financière des communes tout enmodérant des relations concurrentielles dispropor-tionnées.

1 .5 Espaces à faible densité démographique éloignésdes agglomérations: stabiliser et mettre envaleur les potentiels de développement

Les structures et le développement des régions tra-ditionnellement appelées "espace rural" sont trèsdifférents . Les considérer en bloc comme régionsprésentant des faiblesses sur le plan structurel con-duirait à des conclusions erronées et donc à desmesures non-adaptées . Les régions à caractère ruraloccuperont même à l'avenir une place importantedans la politique de l'aménagement du territoire dela Fédération et des Länder ; les différentes condi-tions de départ rendront nécessaire des formes dedéveloppement différenciées .

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Du point de vue de la Fédération, certaines des régionsà faible densité démographique ont à lutter contre desproblèmes structuraux et d'adaptation particulière-ment prononcés . Dans les anciens Länder ces régionsse trouvent surtout au nord-ouest de l'Allemagne(Frise Orientale), dans l'Eifel et dans le Haut-Palatinat.

A cela s'ajoute dans les nouveaux Länder lesvastes zones du nord-est de l'Allemagne mais aussiles régions à l'est et au sud-est de Berlin . En fontsurtout aussi partie les régions à frontières commu-nes avec la Pologne et la République tchèque.

Les régions à faible densité démographique desnouveaux Länder ne sont que partiellement compa-rables avec celles des anciens Länder car leur den-sité de population, comparée à la moyenne del'Europe centrale, non seulement est faible maisencore leurs faiblesses structurelles tant quantitati-ves que qualitatives sont particulièrement prononcées.

Afin de garantir et d'améliorer la structure del'espace et de l'habitat de ces régions les démarchessuivantes seraient souhaitables:

- concentration des efforts d'encouragement sur despoints de cristallisation bien sélectionnés laissantespérer une influence sensible vers les régionsenvironnantes;

- cumul de l'infrastructure et des emplois à hautequalification dans des villes-centres bienaménagées;

- garantir l'approvisionnement de base en prenantégalement pour base des valeurs seuils voire lesindices démographiques concernant la solidité desinstallations d'approvisionnement;

- promotion sélective orientée vers les goulotsd'étranglement et les potentiels des différentesrégions;

- renforcer la coopération intercommunale et encou-rager des conceptions régionales d 'aménagementdu territoire;

- élargir les capacités d'administration et de planifi-cation par des réformes territoriales et

administrativesdans les nouveaux Länder;- répartition équilibrée des prestations en faveur de

la protection des ressources sur l'ensemble du ter-ritoire fédéral (cf. point 2 .2).

1.6 Berlin/Bonn : appliquer sur le plan politiqueet régional la décision relative au siège de lacapitale

La décision du Bundestag du 20 juin 1991 de trans-férer à Berlin son siège et les fonctions centrales dugouvernement a des conséquences incisives au ni-veau de l'espace pour l'agglomération de Berlin etpour l'agglomération de Bonn .

L'agglomération de Berlin se voit soutenue etvalorisée dans son évolution vers une métropoleeuropéenne par le fait qu'elle est le siège du parle-ment et du gouvernement . La situation de départparticulière à Berlin se caractérise par la difficileréunion des deux moitiés de la ville et l'implanta-tion spatiale de grande ampleur de la mégalopole deBerlin au sein du Land de Brandebourg, qui pourune grande partie est faiblement peuplé . Afin depermettre un développement spatial organisé del'agglomération de Berlin, il faut à l'avenir appro-fondir sensiblement et rendre durable la coopérationrégionale déjà existante entre les Länder de Berlinet de Brandebourg . Dans ce contexte, il faut veillerà ce que la croissance attendue ne se limite passeulement à la ville même et à sa banlieue . Bienplus, il faut faire en sorte que ce développementdonne à des centres plus éloignés des impulsionspositives (concentration décentralisée) . La Fédéra-tion elle-même doit également pouvoir participer demanière appropriée à la coopération entre ces deuxLänder afin que les intérêts fédéraux soient suffi-sament pris en considération lors des travauxd'aménagement qui font de Berlin la capitalefédérale . Le traité conclu entre la Fédération et lesLänder de Berlin et de Brandebourg et portant sur lechoix de la capitale en constitue une base importante.Une planification régionale commune pourl'agglomération de Berlin en serait un complémentà la fois important et nécessaire : Le développementde Berlin doit s'inscrire dans la structure polycentralede l'habitat de la République fédérale selon descritères régionaux.

L'agglomération de Bonn restera toujours mar-quée par la fonction de Bonn comme centreadministratif de la République fédérale d'Allemagne.Les décisions du gouvernement fédéral sur la réparti-tion des fonctions entre Bonn et Berlin correspondentà cette perspective d'avenir.

En outre, il faut faire de l'espace de Bonn un"espace scientifique" . Pour ce faire, ainsi que pourla restructuration générale de l'économie, une pré-dominance importante revient à la coopération avecles régions voisines dans l'agglomération de Bonn(ainsi qu'en direction de Cologne et de Coblence).Les conditions d'implantation de cette région du"corridor rhénan", la proximité des grands centreseuropéens ainsi que les paysages attrayants créentune situation de départ favorable aux changementsstructurels qui s'imposent . Dans ce contexte, lacoopération intercommunale occupe une placeimportante et doit être intensifiée.

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2 Domaine Environnement et utilisation de l'espace

2.1 Extension des conflits liés à l'utilisation del'espace : ébauches de solutions

Une nette aggravation des conflits dans le domainede l'utilisation de l'espace reflète les interdépen-dances marquées de la structure de l'espace et del'habitat en Allemagne. Ce n'est pas seulement lepourcentage de la surface destinée à l'habitat et auxtransports (env . 12%) par rapport à la surface totalequi en est responsable ; ce sont bien plus les gênesmutuels et les sensibilités liées aux utilisations quientraînent, dans certains espaces, la naissance deconflits.

Le plan environnement et utilisation de l'espaceprésente des points de départ tendant à améliorerl'utilisation de l'espace et à assurer à long terme lesbases vitales naturelles . Les points de départ de lacontribution de l'aménagement du territoire àl'amélioration de la situation de l'environnementsont doubles:

- D'une part, il s'agit de sauvegarder et de garantirles importants potentiels d'environnement degrande envergure.

- D'autre part, il s'agit de réduire les pollutions del'environnement dans le but de sauvegarder voired'améliorer la fonctionnalité spatiale.

Le plan environnement et utilisation de l'espace neformule pas des objectifs généraux et valables de lamême manière pour tous les espaces car les situa-tions structurelles de l'espace et de l'habitat varientconsidérablement selon les différents Länder etrégions . Cependant, les orientations de la Loi surl'aménagement du territoire stipulant la sauvegardedes bases vitales naturelles seront, compte tenu dessituations particulières des différents espacespartiels, davantage différenciées et développées . Selonla situation de l'espace spécifique (à proximité ouplus . éloigné des centres de concentration urbaine)seront mises au premier plan les différentes fonc-tions des espaces libres:

- Il s'agit en première ligne de sauvegarder etd'améliorer aux alentours des centres de concen-tration urbaine les espaces libres (restants) afind'assurer la fonctionnalité des structures spatialesadaptées à la région et de créer ainsi des fonde-

ments durables. Lors de l'utilisation de cesespaces libres, une importance de premier ordrerevient à l'entretien des paysages dans un espacelimité et aux interconnexions des biotopes tout enrespectant les besoins de l'agriculture et de la syl-viculture ainsi que le besoin en zones de loisirs deproximité.

- Les régions dont la nature, le paysage ou mêmeles ressources en eau sont le potentiel et qui, dupoint de vue de la Fédération, revêtent une impor-tance significative doivent bénéficier d'une protec-tion plus efficace et plus sûre . L'utilisation desespaces libres doit être davantage orientée versune protection des ressources, à savoir l'entretiendes paysages de grande envergure et des intercon-nexions des espaces libres.

A ces espaces d'une importance écologique signi-ficative revient en partie la fonction importante deloisirs . Dans le but d'assurer et de consolider defaçon durable l'orientation primordiale prise pourla protection des ressources lors de l'utilisation del'espace dans ces régions, il est nécessaire de selimiter clairement à des zones d'interventionsélectionnées destinées au tourisme et aux loisirs;aussi, lors du développement des activités tou-ristiques faut-il encore plus tenir compte desaspects écologiques.

Dans les espaces particulièrement pollués, l'élimi-nation des pollutions et l'assainissement de l'envi-ronnement occupent le premier rang et cela indé-pendamment de l'éloignement ou de la proximitédu centre de concentration urbaine . Ces espacesconnaissent des besoins urgents de dépollutionvoire d'assainissement.

En vue de réduire et d'éviter de futurs conflits dansl'utilisation de l'espace, il est nécessaire d'élaborerune politique de prévoyance dont les prioritésseront les suivantes:

- Lors de nouvelles mesures et planifications ilfaudra se baser sur les charges déjà existantes eten tenir suffisamment compte.

- Dans le but de réduire les conflits d'utilisation, ilfaut dans une large mesure mettre en relation etharmoniser les installations de l'infrastructure . I l

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faut, à l'aide d'instruments d'aménagement du ter-ritoire, renforcer et soutenir la prévention sur leslieux d'implantations ainsi que sur les installations"gênantes" comme par exemple les installationsd'élimination des déchets . Il faut procéder à desétudes sur des sites alternatifs.

Dans la mesure où cela n'est pas prévu de façonsuffisante par des planifications sectorielles, il fautpréparer le choix de sites adéquats à l'aided'instruments d'aménagement du territoire et plusparticulièrement par le biais de la planificationrégionale et la procédure sur l'aménagement duterritoire.

Une attention toute particulière devra être con-sacrée aux réglementations concernant la partici-

pation aux planifications et projets afin que ceux-cisoient mieux acceptés.

2.2 Politique de l'aménagement du territoire etprotection des ressources:dépollution, assainissement, protection

Assurer durablement les potentiels de l'environne-ment devra être une tâche toujours plus importantede la politique de l'aménagement du territoire.En matière d'aménagement, faire de la préventionen faveur de l'environnement aura pour but d'assurerles potentiels, de laisser à long terme aux activitéscréatrices une marge de manoeuvre dans le domainede l'utilisation de l'espace et de protéger la diversitédes paysages cultivés.

La protection de l'environnement et des ressourcesen matière d'aménagement devra diriger l'essentielde ses efforts sur la structure de l'habitat et l'utilisa-tion de l'espace . C'est pourquoi une répartitionjudicieuse des lieux de travail et des sites de loge-ment ainsi qu'une mise à disposition adéquate desespaces selon des critères régionaux contribuent àéviter de nouvelles nuisances de l'environnement.

L'amélioration du système des transports publics devoyageurs en zone urbaine ainsi qu'une harmonisa-

tion accrue entre les transports publics et individuelspermettent d'améliorer la fonctionnalité des régionsurbaines et de prévenir les tendances à la sursatura-tion. Il en va de même pour les transports de mar-chandises à longue distance : Le transfert accru de laroute vers le rail contribue à l'amélioration de laqualité de l'environnement ainsi qu'à une meilleureutilisation de l'espace .

En agriculture, une reconversion même partielle desméthodes d'exploitation intensive vers des méthodesextensives peut contribuer à éviter les nuisances del'environnement et en particulier en ce qui concernela dégradation des sols . Dans ce contexte, il convientde vérifier les directives concernant les subventionsde la CE. Certes, une exploitation agricole ménageantles ressources naturelles se pratique de plus en plus.Et il faut donc aussi reconnaître et honorer une tellecontribution active des agriculteurs à l'entretien dupaysage. Plusieurs possibilités peuvent être prisesen considération: En première ligne, citons destransferts directs et indirects.

Il en découle aussi que l'on devra mesurer à l'ave-nir les "faiblesses structurelles" non seulement pardes indicateurs économiques, mais bien davantagepar des indicateurs écologiques.

Il en résultent quatre principes directeurs pour laplanification de l'aménagement dans le domaine dela prévention de la pollution de l'environnement:

• Assurer et développer la qualité del'environnement:

Pour les espaces dont le potentiel écologique estparticulièrement élevé, une utilisation des espacesorientée vers la sauvegarde est d'une importanceprépondérante ; aussi les nouvelles utilisations etmesures doivent-elles être scrupuleusementexaminées voire limitées.

Une autre tâche de la politique de l'aménagementdu territoire, outre le maintien en bon état et lagarantie de la qualité de l'environnement existante,est d'en améliorer encore la qualité et ce égalementdans le but de corriger des atteintes négatives subiesauparavant. Dans ce contexte, il est nécessaire deprévoir la création d'un large réseau interconnectéde biotopes et d'espaces libres.

• Mettre à profit la qualité de l'environnement:Toutes les régions doivent prendre des dispositionsnécessaires afin que leur environnement soit etdemeure un facteur d'implantation important . Dansle but de maintenir les capacités naturelles derégénération des espaces, il faut géré'. "parcimo-nieusement" les potentiels écologiques . Ainsichaque région assume ses responsabilités en ce qui con-cerne ses propres ressources naturelles ainsi que lapréservation durables de ses potentiels écologiques.

• Palier aux pollutions de l'environnement:Priorité revient à l'élimination des très graves dom-mages qu'a subis l'environnement (en particulier

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les pollutions du sol et de la nappe phréatique) etce, en premier lieu dans les nouveaux Länder pouren améliorer d'une part les conditions d'implanta-tion et de l'autre part les possibilités de développe-ment de la région. Assainissement de l'environne-ment et développement économique ne sont doncpas incompatibles mais, et cela est surtout vrai pourles nouveaux Länder, sont plutôt interdépendants.

•

Réduire et éviter les nuisances del'environnement:

Le développement continu et différencié des struc-

tures décentralisées de l'espace et de l 'habitatménage l'environnement. A cela il convient demener, plus particulièrement dans les régionsurbaines, une politique prévisionnelle de l'espace.

2 .3 Conversion:utiliser les possibilités de développementrégional

Les espaces qui se libèrent dans le cadre dudémontage progressif des installations militairesconsti-

tuent un potentiel significatif pour le développementrégional . La conversion est une des tâches de latransformation structurelle des régions, ce que l'onpeut comparer à la reconversion menée dans lesrégions de vieilles industries . Cela vaut aussi bienpour le développement des sites de l'habitat et dessites industriels et artisanaux que pour une utilisa-tion écologiquement mieux adaptée des surfaces entant qu'espaces libres riches en biotopes et en espèces.

Malgré leur utilisation militaire, les surfacesdestinées à la conversion sont souvent d'une hautequalité écologique (à quoi s'ajoute souvent leurvaste étendue), ce qui en fait un élément constitutifdu système d'interconnexion interrégional des espaceslibres auquel il faut avoir recours . Des surfacesd'une moindre importance écologique destinées à laconversion sont à utiliser davantage pour le déve-loppement régional des surfaces destinées à l'habi-tat ou aux activités commerciales, artisanales ouindustrielles . C'est surtout dans les espaces à plusforte densité démographique que se présentent despossibilités qui contribueraient en priorité àsatisfaire aux besoins en logements ; les espaces à moindredensité démographique disposent ainsi de diversespossibilités d'utilisation intensive des surfaces . Lesutilisations actuelles peuvent en partie être "recon-verties" à des fins civiles (aéroports par exemple) .

Dans les nouveaux Länder des surfaces particulière-ment vastes sont libérées ; il s'agit de surfaces quicependant connaissent souvent un besoin prononcéd'assainissement.

Il est indispensable, lors de la reconversion à desfins civiles d'anciens sites militaires susceptiblesd'être déjà pollués, de recenser systématiquementleur degré de contamination et les dangers possiblesainsi que de les dépolluer en vue de leurs utilisa-tions spatiales futures.

Parallèlement, il importe d'assainir les jachèresindustrielles contaminées afin de faire revivre desrégions et des anciens sites industriels .

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3 Domaine Transports

3.1 Contrôler de manière efficace et différenciéela mise en place de l'infrastructure destransports et le délestage du réseau routier

Le développement du système des transports joueun rôle clé dans le domaine de l'aménagement del'infrastructure en Allemagne comme en Europe.

• Dans l'Allemagne unifiée, il convient derestructurer le réseau des grandes liaisons:

Il faut créer des artères est-ouest performantes per-mettant de mettre définitivement fin à la division del'Europe . Depuis la fin de la Seconde Guerre mon-diale, les flux principaux du trafic suivent un axenord-sud . L'instauration de l'unité allemande et lafin de la division de l'Europe ouvrent une perspec-tive nouvelle en ce qui concerne la croissance destransports en direction ouest-est et est-ouest.L'infrastructure n'y est pas adaptée . Le «Plan desinfrastructures fédérales de transport 92» tiendracompte de ces nouvelles exigences à l'aide de ses«Projets de transport unité allemande».

• Interconnecter et désserrer les transportsde longues et de courtes distances:

Les grandes zones de concentration urbaine et lesréseaux urbains sont souvent fortement encombréspar le cumul des transports locaux, régionaux et destransports de longue distance, ce qui porte préjudiceà leur fonctionnalité et leur développement futur.Dans les régions urbaines fortement encombrées, ilfaut donc accorder une priorité absolue à des modesde transport se prêtant à l'acheminement de grandesmasses (chemin de fer et bus) . Par une planificationintégrée de l'espace et des transports, il faut garantirdans les espaces fortement concentrés, la prioritéaccordée aux transports publics de voyageurs enzone urbaine et le délestage des axes routiers dutransport de marchandises . Les communes à la péri-phérie des zones de concentration urbaine doiventêtre interconnectées de façon tangentielle et aussireliées au centre régional par un système de liaisonsrapides de transports publics de voyageurs en zoneurbaine . La régionalisation souhaitée des transportspublics en zone urbaine y contribuera de façonsignificative .

Désormais le soi-disant "transport combiné"contribuera dans une large mesure au déléstage en per-mettant une meilleure synchronisation entre voieferrée et route (et voies navigables) pour les trans-ports de marchandises . A cette fin, il faut élargirrapidement les centres trafic pour marchandises etles gares routières . En ce qui concerne les transportspar poids lourds non transférables, il faudra donctransborder les marchandises dans des camions pluspetits et mieux adaptés aux transits en zones deconcentration urbaine.

• Réorienter les flux des transports de longuedistance

L'Allemagne est le pays de transit no . 1 en Europe.Les transports de marchandises de longue distanceaugmentent . Vu la forte densité du trafic dans unnombre croissant d'espaces, il faut dans une largemesure, transférer le transport de marchandises dela route vers le rail ; dans ce contexte la politique del'aménagement revêt une importance particulière.Lors des discussions à venir, il faudra certainementpenser à l'éventualité de rendre obligatoire ce trans-fert dans des zones où les tracés sont particulière-ment encombrés ou sensibles . Dans les domaines dela politique de l'aménagement du territoire, destransports et de la protection de l'environnement,grande priorité doit être accordée à l'extension duréseau existant de chemin de fer pour le transportrapide de marchandises, ce qui, comme cela estsouhaité, n'en contribuera pas moins à réduire sen-siblement les émissions de CO,.

• L'amélioration de la structure de l'espaceet de l'habitat devra en même temps servirau délestage du réseau routier:

Par le biais d'une meilleure jonction des fonctionsspatiales et d'une meilleure coordination des lieuxde travail avec les lieux d'habitation, on peutcontribuer à éviter ou à réduire la circulation . Un rôleimportant revient ici à la création de villes nou-velles dans les grandes régions de concentrationurbaine (cf. Domaine Structure de l'habitat, point

1 .4).

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• Développement du système ferroviaire àgrande vitesse:

Le développement du système ferroviaire à grandevitesse allemand et européen ainsi que sa liaisonharmonisée - également avec l'Europe orientale -contribue essentiellement à une meilleure inter-connexion des centres de premier rang mais aussi autransfert des transports individuels vers le rail . Dansune certaine mesure ce réseau peut aussi décon-gestionner les transports aériens . Aussi faut-il garantirles liaisons avec le réseau ferroviaire subordonné(et en particulier dans l'objectif de développer desinfrastructures de transport dans les régions péri-phériques présentant des faiblesses structurelles),ainsi qu'avec les transports publics de voyageurs enzones urbaines concentrées ; il faut assurer en outrela connexion avec les aéroports internationaux.

• Desserrer les transports à grandes distances:

Des potentiels de transfert de la route vers le railpour les transports à grandes distances existent pourles axes principaux nord-sud et en direction deBerlin. Afin de délester les transports nord-sud àl'échelle européenne, il est nécessaire de créer outreune liaison terrestre avec le sud de la Scandinavietraversant le détroit de Fehmarn, une nouvelle ligneScandinavie/Mecklembourg-Poméranie occidentale/Berlin/ Dresde/PragueNienne . En ce qui concerneles transports ouest-est, l'aménagement de nouve-aux tracés en direction de Stettin/Danzig, Posen/Varsovie, Breslau/Cracovie ainsi que Nuremberg/Pilsen/Prague est de grande importance . Du pointde vue de la politique de l'aménagement du terri-toire, il faut accorder une priorité aux transports parchemin de fer pour ces nouveaux tracés . Il est ex-trêmement urgent d'étendre les lignes ferroviaires àtravers la région des Alpes, par la NouvelleTransversale Alpine Ferroviaire (NTAF/tunnel du Saint-Gothard), les tunnels du Lötschberg et du Simplonainsi qu'aggrandir le tunnel du Brenner dans le butde délester les transports sud-nord . Il faut donc queles Etats participants harmonisent rapidement leursprojets concernant les variantes de tracés.

Il faut souligner que le domaine Transports, sché-matisé sur la carte D, présente du point de vue dugouvernement fédéral pour ce qui est de l'aménage-ment du territoire, les besoins de délestage, detransfert et de modernisation du réseau routier encorridors à grandes distances, mais qu'il ne s'agitpas de variantes concrètes de tracés.

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4 Domaine Europe

4.1 Elargissement des interpénétrationseuropéennes et coopération transfrontalière

L'intégration européenne implique également desconséquences sur la structure de l'espace et del'habitat du territoire fédéral, devenu ainsi unnouveau carrefour entre l'Europe de l'ouest et del'est et entre l'Europe du nord et du sud.

Les aspects suivants méritent une attention particu-lière:

- Par rapport aux fonctions et aux influencesinternationales, la structure des centres a un caractèredécentralisé et, en comparaison avec d'autresEtats, celle-ci est significative de la structure del'espace et de l'habitat allemand : les villes deFrancfort-sur-le-Main, de Munich, de Cologne/Düsseldorf, d'Hambourg, de Stuttgart et de Berlinont une influence internationale particulièrementforte . Berlin se développera en métropole de taille

européenne, bien que pour l'instant elle connaisseun grand besoin de rattrapage dans le secteurtertiaire (management, banques, assurances).

Les lieux d'implantation des salons et des foires-expositions d'Hanovre et de Leipzig sont d'uneimportance internationale . D'autres centres,comme par exemple Brême, Nuremberg etDresde, ont une grande influence internationale.Cette structure décentralisé favorable devrait êtreen principe maintenue . Selon l'avis de la Fédéra-tion, il faudrait assurer et améliorer la position deces régions urbaines d'ordre européen tout enprenant pour base le principe de la concentrationdécentralisée.

- Il faut harmoniser les interpénétrations croissantes(telles que les flux des navetteurs) et les impacts desprojets transfrontaliers prévus . L'utilisation encommun des infrastructures dans les régions frontalières(comme les hôpitaux, les institutions de formation etde loisirs) sera étudiée lors des planifications futureset, le cas échéant, prise en considération.

- Un échange d'information avec les Etats voisinssur les schémas d'aménagement respectifs s'avèrede plus en plus nécessaire pour valoriser ses propresactions . Le côté allemand soutient donc des initiatives tendant à renforcer l

' harmonisation desschémas d'aménagement au sein de la CE.

La coopération transfrontalière, qui a déjà beaucoupavancé avec les Etats voisins de l'Ouest ainsiqu'avec la Suisse et l'Autriche, grâce à des com-missions d'aménagement du territoire, sera

renforcée avec les voisins du Nord . La Fédérationporte un intérêt particulier à l'élargissement rapidede la coopération transfrontalière avec la Pologneet la République tchèque.

- L'intérêt de coopérer ne se limite pas à l'espacefrontalier même mais s'étend largement comme p.ex. à la région de la mer Baltique et des Etats surle Danube.

- Il faut promouvoir des initiatives régionales d'unecoopération transfrontalière . Des dispositionsnationales restrictives qui existent encore seront àvérifier en ce sens.

- Il faut intensifier la protection et l'assainissementdes potentiels naturels communs (par exempleForêt Noire, Vosges, Forêt de Bavière/Forêt deBohême et Erzgebirge ainsi que les prairies allu-viales de l'Oder et de l'Elbe, tout comme lesrégions côtières de la mer du Nord et de laBaltique) par une coopération transfrontalière etsurtout à l'aide des voisins de l'Est.

4.2 Schéma directeur européen del'aménagement du territoire

Les tâches et problèmes résultant de l'impact desnouvelles conditions-cadres sur la structureeuropéenne de l'espace et de l'habitat ne peuventplus être ni accomplis ni résolus de manière isoléeau niveau national . Il en va de même des possibi-lités de développement de certaines régionspartielles qui ne peuvent être mises en valeur que parune entente au niveau européen . Le traité instituantl'union européenne comprend certains objectifsconcernant le développement de l'espace.

Dans le document "Europe 2000" élaboré en 1991par la Communauté Européenne, les fortes inter-pénétrations spatiales et les réseaux urbains jouentun rôle important en faveur du développement

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européen . Lors de la mise à jour de ce document, àlaquelle la partie allemande participe activement, ilfaut développer davantage les principes de basepour un aménagement du territoire européen danscette perspective.

Il serait alors d'une importance capitale d'appliquerle principe de la concentration décentralisée et delaisser suffisamment de marge d'action pour main-tenir les différentes spécificités nationales . Il faudrarefuser tout effort visant à instaurer au niveaueuropéen des conceptions et réglementations glo-bales en matière d'aménagement. La conceptioneuropénne de l'aménagement doit par contre sou-tenir les forces diverses au niveau national et régio-nal tout en encourageant la coopération et l'harmo-nisation. Ce n'est pas un nouveau superplanning dedimension européenne qui est exigé, mais plutôt undéveloppement continu et flexible des différentesformes de coordination.

Un schéma directeur de l'aménagement du territoireau niveau européen tiendra donc compte des élé-ments et des aspects suivants:

- prendre comme orientation le principe d'unsystème polycentré relativement bien équilibré del'habitat;

- soutenir la coopération des villes et régions enEurope au sein de réseaux internationaux;

- soutenir et encourager le rapprochement desespaces partiels en Europe;

- améliorer les possibilités permettant d'atteindreles objectifs de l'aménagement de la structurespatiale européenne en élargissant le réseau desinterconnexions hiérachiquement graduées, et celaégalement en fonction de la surface;

- améliorer rapidement les réseaux transnationaux;

- s'éloigner des points de départ trop rigides pourun développement spatial et renforcer les centresrégionaux par rapport aux agglomérationsd'importance européenne et ce, en fin de compteégalement en vue d'une stratégie de délestage.

Contribueront à la réalisation des orientations de ceGuide de l'aménagement du territoire pour l'Alle-magne non seulement les politiques sectoriellesnationales mais aussi, et à un haut degré, les mesu-res prises par la Commission des CommunautésEuropéennes. Une politique de l'aménagement

coordinant les planifications sectorielles de la CEdevra s'orienter vers un modèle paneuropéen sanspour autant évoluer vers une politique de réglemen-tations et de développement trop globale.

Suivant le principe de la subsidiarité, la politique del'aménagement du territoire de la CE servira à coor-donner les fonds structurels et la politique de l'envi-ronnement, ainsi que les compétences qui serontattribuées à la Commission par le traité sur l'unioneuropéenne (fonds de cohésion, réseaux trans-européens) . La politique européenne de l'aménage-ment devrait donc concentrer ses efforts sur desespaces nationaux qui seront dans une large mesuretouchés par des problèmes de développement déjàconnus ou prévisibles . Du point de vue de laFédération, l'Allemagne connaît pour ce qui est del'aménagement du territoire, un besoin d'actiondans le cadre des mesures communautaires à prioridans les domaines suivants:

- Création de régions de développement assainies etdynamiques dans les nouveaux Länder en vue desoutenir un développement européen de l'habitatpolycentré, ce qui donnera des impulsions dedéveloppement également à l'Europe orientale;

Intégration des nouveaux Länder dans des réseauxd'infrastructures transeuropéennes (transports,énergie, télécommunications), en tant que condi-

tion préalable indispensable pour la réalisation del'objectif de cohésion de la Communauté;

- Assainissement et développement de zonesd'anciennes industries voire de zones connaissantde graves problèmes de reconversion;

- Développement d'un réseau ferroviaire perfor-mant dans toute l'Allemagne en intégrant la viabi-lisation de surfaces, afin de pouvoir maîtriser lesflux croissants des transports sur les axes ouest-estet nord-sud;

- amélioration et encouragement aux frontières del'Allemagne de la coopération transfrontalière desEtats, orientée aux besoins des communes ; cecitout particulièrement aux frontières de l'Est avecla Pologne et la République tchèque, celles-ciétant aussi les frontières extérieures de la Commu-nauté ; il faut ainsi éviter, qu'au coeur de l'Europe,une frontière signifie la fin de la prospérité.

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5. Domaine Organisation et développement

5 .1 Homogénéité des conditions de vie:une stratégie de développement à long terme

Selon les termes de la Loi sur l'aménagement duterritoire, l'aménagement du territoire poursuivraplusieurs objectifs principaux, qui peuvent êtreregroupés dans les catégories d'objectifs suivants:organisation, développement et péréquation. Ilrésulte de ces objectifs généraux de la Loi surl'aménagement du territoire que les priorités varienten fonction de la situation spatiale et temporelle etde la situation de départ . Cela est surtout valablepour l'objectif de la péréquation, celui n'étant pasrigide mais par contre dynamique . La politique del'aménagement du territoire ne peut pas à priori,effacer les tensions entre les objectifs organisation,péréquation et développement mais elle peut cepen-dant, sur la base d'analyses détaillées, définir descritères sur l'établissement des priorités.

Le Guide de l'aménagement du territoire est obligéde contribuer à l'homogénéité des conditions de viesurtout entre les parties ouest et est de l'Allemagne.Cela signifie en même temps qu'il faut engager ladiscussion sur une nouvelle définition de l'objectifde l'homogénéité:

- L'homogénéité des conditions de vie, de travail etde l'environnement est un objectif dynamique etdépendant de la situation; il ne s'agit pas d'uncritère absolu.

- Dans les nouveaux Länder, il faut compter plusque dans le passé sur des périodes de transitionplus longues sans que l'objectif de l'homogénéitésoit abandonné.

- Dans la poursuite de cet objectif de l'homo-généité, il faut distinguer plus qu'auparavant lespriorités matérielles des priorités temporelles.

L'Etat ne peut assurer directement l'homogénéitédes conditions de vie que dans les domaines spécifi-ques de l'ordre juridique et de la sécurité ainsi quedans le domaine de l'assurance du fonctionnementdes services concernant l'infrastructure (infrastruc-

ture sociale et de l'éducation et de la formation,infrastructure technique, dispositions régionales enfaveur des lieux d'implantation, prévention dans ledomaine de l'environnement) .

L ' homogénéité ne doit donc pas être entenduecomme

- uniformité globale,

- droit à la même aidenivellement,

- obligation globale de l'Etat à procéder à une péré-quation.

Il faut donc souligner que la suppression des désé-quilibres spatiaux n'est réalisable dans le longterme que par un encouragement axé directementsur le développement régional . Malgré toute la res-ponsabilité incombant à l'Etat, ce sont les investis-seurs privés qui joueront un rôle-clé dans ce con-texte . Pour cette raison, il faut recréer de nouvellesconditions-cadres et continuer avec les mesures desoutien, afin que soient mis en route les processusde développement régionaux tendant à harmoniserles conditions de vie . A un haut degré, comptentparmi ces mesures le développement de la structurede l'habitat et de l'infrastructure technique (appro-visionnement et élimination) ainsi que l'améliora-tion des qualités des lieux d'implantation y comprisla garantie et le développement de l'espace libre. Ilfaut surtout compter parmi ces mesures égalementles amples programmes d'encouragement des inves-tissements du secteur privé.

5.2 Devoirs d'organisation et de développement- domaines essentiels de la politique fédérale

Le Guide de l'aménagement du territoire précise, auniveau fédéral, les espaces partiels selon leursbesoins d'organisation et de développement . (cf.carte E)

Les tâches d'organisation et de développement nes'opposent pas nécessairement mais sont souventinterdépendantes : tout en incitant le développement,il faut atteindre l'objectif de l'organisation ; uneorganisation spatiale garantie, permet d'atteindred'un autre côté, l'objectif d'un développementorganisé .

non-différenciée et au

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Il en ressort que

• dans les anciens Länder les devoirs d'organisa-tion tendent à prédominer. En premier lieu, il fautgarantir le fonctionnement des espaces qui sontfortement atteints ou menacés de l'être, ainsi quele développement organisé de la structure del'espace et de l'habitat;

• les devoirs prioritaires dans le domaine du déve-loppement de l'aménagement concernent avanttout les nouveaux Länder. Etant donné la situa-tion initiale, il est indispensable d'engagerd'amples travaux fondamentaux et rapides deconstruction . Surtout dans les régions industria-lisées du Sud (par exemple Halle/Leipzig) lesprocessus de développement régional nécessairesvont de pair avec un grand besoin en organisationet assainissement .

5 .3 Renforcer les forces des régions

Le système allemand de planification est décentra-lisé . La structure relativement bien équilibrée del'espace et de l'habitat du territoire fédéral ainsi queles conditions d'implantation dans les anciens Länderqui, selon des critères internationaux, sont bonnesvoire excellentes, sont le résultat de ce systèmed'une planification décentralisé. Le gouvernementfédéral encourage dans une large mesure l'élabora-tion de telles conceptions de développement ainsique des projets pilotes et des consultations dans lesnouveaux Länder.

C'est pourquoi il est souhaitable de compléter et desoutenir sur une grande échelle la planificationrégionale formalisée par des initiatives et pro-grammes d'action régionaux . La coopération entreles communes et les circonscriptions administratives(Kreise) revêt donc une importance particulière. Ilest indispensable de définir des priorités matériellesainsi que spatiales . Cet aspect est particulièrementimportant pour le développement des régions desnouveaux Länder.

5.4 Utilisation des aides financières au niveaurégional

Les programmes de subvention de la Fédération etdes Länder devront être vérifiés sur le plan de leur

liberté d'action afin que les régions, voire les auto-rités compétentes, puissent mettre en pratique leursconceptions de développement . Pour cette raison,les régions devraient avoir une plus large marge demanoeuvre afin de pouvoir cumuler les allocationsétatiques de la Fédération et des Länder et de lesaffecter à des projets précis . Il faut surtout vérifier:

- les périodes d'octroi et d'agrément;

- la coordination matérielle et temporelle des mesures;

- les procédures plus souples de demande et d'attri-bution d'allocation;

- les possibilités de combiner plus efficacement lesdifférentes mesures d'aide.

5 .5 Relier la politique structurelle au principede la concentration des efforts

La politique structurelle joue un rôle exceptionnelquant au soutien et à l'encouragement des dévelop-pements spatiaux ainsi qu'en ce qui concerne lasuppression des faiblesses structurelles . Ainsi leséquipements sur les lieux d'implantion sont amé-liorés, les investissements privés intensifiés, lesdéficits sur les marchés de l'emploi réduits et lechangement structurel ainsi facilité et consolidé.Une importance particulière revient à la créationd'une infrastructure pour l'éducation et la formationet pour les sciences dans les nouveaux Länder.

Il ne peut pas exister dans un Etat fédéral une poli-tique structurelle régionale globale et conçue defaçon centralisée. Vu les forts déséquilibres auniveau régional et vu l'énorme besoin de dévelop-pement dans les nouveaux Länder, il faut cependantétudier à nouveau les différents programmes d'aidefinancière en vue de leur capacité à contribuer à uneconcentration des efforts et à résoudre les pro-blèmes, plus particulièrement en ce qui concerne

- leur orientation,

- leur efficacité,

- les critères d'emploi spatiaux et matériels et

- leur compatibilité entre eux.

Pour une longue période il sera nécessaire deregrouper en faveur des nouveaux Länder les moyensdes différents programmes structurants . Cela signifieque

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21

- les zones de développement dans les anciensLänder seront sensiblement réduites;

- il faut corriger les effets en partie contre-produc-tifs (par exemple surabondance de l'offre ensurfaces commerciales, industrielles et artisanales)dûs à un traitement égalitaire et non-différenciédes dossiers selon le principe du "saupoudrage";

- après une période de transition l'encouragementéconomique devrait suivre le principe de la con-centration des efforts;

- il faut mettre en accord les aides à la base et lesaides spécifiques;

- l'octroi d'aide dépendra de l'harmonisation desconceptions régionales de développement .

L'harmonisation de la politique structurelleallemande avec les fonds structurels de la CE ainsi

qu'avec le soi-disant fonds de cohésion méritentdésormais une attention accrue . Il faut veiller dansce contexte à ce que les nouveaux Länder, étantdonné leurs graves faiblesses structurelles, re-çoivent à long terme et dans une large mesureégalement des aides de la CE, destinées à surmonterleurs problèmes de développement.

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6. Perspectives:Laisser le Guide de l'aménagement du territoireouvert à de nouvelles évolutions

Conformément à sa fonction, le Guide de l'aména-gement du territoire n'est pas un programme ausens étroit du terme qui doit être directement appli-qué. Il présente plutôt, du point de vue du gouver-nement fédéral, des devoirs centraux, des débuts desolutions, des exigences et des perspectives struc-turant à l'avenir une politique de l'aménagement duterritoire . Ainsi le gouvernement fédéral soumet,dans le domaine de l'aménagement du territoire,une conception globale concernant le développe-ment spatial de l'Etat dans son ensemble, en tenantcompte des rapports européens.

La politique de l'aménagement du territoire enRépublique fédérale d'Allemagne est intégrée dansun système de compétences gradué et décentralisé.Dans le cadre de l'organisation fédérale de la Répu-blique fédérale d'Allemagne, cela est valable àl'échelle de la Fédération comme à l'échelle desLänder . Chaque échelle compétente étudiera lors deses actions futures dans quelle mesure il faut tenircompte des devoirs et des problèmes présentés ici.

L'aménagement du territoire, la planification auniveau du Land et la planification régionale ontpour tache de fournir aux différents acteurs influ-ençant de façon décisive le développement del'espace des orientations spatiales de base et desréglementations-cadres . Il faut que, dans l'écono-mie de marché sociale les orientations spatialesdistinctes se conjuguent de façon optimale avec lelibre déploiement des forces et des potentielssociaux et économiques . La planification dans unEtat ' de droit démocratique et social signifie avanttout coordination, information, soutien et initiationde mesures ainsi que coopération . Une telle planifi-cation est conçue d'une façon dynamique et flexibleau lieu d'être statique.

6.1 Développement plus flexible desinstruments existants:

Il est prévu d'élaborer, sur la base du Guide del'aménagement du territoire, une concrétisation desmesures axées sur l'application (cadre d'action) .

Cela implique également qu'il faut vérifier lesinstruments, quant à leur qualification et leur perfor-mance.

Lors du développement des instruments existantssusceptibles d'affecter l'occupation de l'espace, ilfaut se baser entre autres sur les réflexions suivantes:

• Efficience/Efficacité

Pour éviter des "effets de perte" il faut tendre àaméliorer les résultats avec les moyens engagés dis-ponibles . Pour l'avenir, il s'agit donc d'examinerdavantage les programmes et instruments quant àleur précision et leur efficacité . La soi-disante pro-motion sélective qui commence par des goulotsd'étranglement clairement définis sera donc placéeau premier rang.

• Flexibilité

Désormais, lors de la conception des instruments ilfaut particulièrement veiller à ce qu'ils répondentaux exigences voire particularités régionales . Celavaut dans une large mesure pour les nouveauxLänder qui, par rapport aux anciens Länder, connaissentdes problèmes très différents quant à leur nature etleur importance . L'éventail des instruments devraitdonc permettre aux décisionnaires leur utilisationflexible . Dans ce contexte, il faut viser à atteindreun haut degré de liberté de décision afin que, d'uncôté on puisse profiter des avantages d'une coordi-nation décentralisée et que de l'autre côté on puissese servir du savoir "sur place" . Dans le but de créerdes effets d'intégration (les soi-disants effetssynergiques) le cumul de mesures est ainsi facilité.

• Pas de perfectionnisme

Les instruments et les moyens doivent êtreemployés en respectant les principes de l'Etat dedroit tout en évitant un perfectionnisme exagéré.Dans la mesure où il est possible d'aboutir à uneaccélération matérielle et temporelle, il faut préférerla seconde solution qui s'avère être plus praticable àcelle qui au fond serait la meilleure .

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Renforcer les instruments informels

Il s'avère que les instruments formels du dévelop-pement spatial devraient être accompagnés d'unesérie d'instruments informels afin que les concep-tions de développement régional puissent être misesen pratique . La planification régionale est de plus enplus complétée par des programmes d'actionrégionaux informels auxquels participent, aussilargement que possible, le public, l'économie et lessyndicats.

Dans ce contexte, une importance croissante,revient aux instruments dits "doux" . Compte parmices instruments entre autres l'information, lesprocédures (la coordination), mais aussi les consulta-tions.

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Améliorer les conceptions régionales dedéveloppement

Il apparaît que la discussion sur le renforcement desinstruments susceptibles d'affecter la politique del'aménagement du territoire et la politique structu-relle est fortement influencée par l'idée d'avoirrecours à la faculté des régions de déployer depropres initiatives, de mettre en valeur leurspotentiels existants et de renforcer la coopération auniveau intercommunal et régional . Cela signifiedonc qu'il faut renforcer les instruments de manièreà permettre une plus grande "perméabilité", uneplus forte flexibilité dans leur utilisation et àfavoriser des solutions d'interconnexion.

Il faut donner une suite aux expériences positivesfaites à l'occasion de l'élaboration des conceptionsrégionales de développement ; ainsi les avantages etpotentiels particuliers des régions peuvent êtredégagés et développés tout comme les goulotsd'étranglement et les faiblesses régionales peuventêtre réduits.

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Conceptions d'encouragement régionalesharmonisées

Etant donné que l'encouragement de la part de laFédération et des Länder est conçu d'une façonouverte, il faut qu'il soit permis aux régionsd'appliquer sur une base large des conceptions dedéveloppement . Ce point fort du système de planifi-cation de la République fédérale d'Allemagnemérite d'être renforcé. On constate d'ailleurs que,pour le développement des différents espaces, lesinitiatives régionales sont entre autres décisives . La

prise en compte des citoyens et des problèmesrespectifs prouve la supériorité de telles ébauchesde solutions décentralisées . De telles conceptionsrégionales de développement sont établies en vued'empiéter sur les différents fonds et sur les diverssecteurs ; elles permettent ainsi que l'on puisse tenircompte des intérêts régionaux et des particularitésrelatives à une situation spécifique . Dans ce con-texte, les conférences régionales ont fait leurs preuvesde sorte qu'il est indiqué de s'en servir davantagesous forme d'instrument . Les conceptions régio-nales de développement auront aussi une plus grandeimportance à l'échelle européenne, du fait que lesoutien et l'octroi de subventions de la Commissionde la CE dépendra de plus en plus de l'élaborationde telles conceptions.

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Equilibrer les intérêts régionaux

Les instruments d'encouragement sont juqu'à pré-sent destinés à soutenir des activités au profit mêmedes régions. A l'avenir cependant, il faut aussiencourager les utilisations régionales dont profitentégalement d'autres régions (atteintes) et qui entraî-nent une auto-limitation de certaines fonctions éco-nomiques. Dans ce contexte, on pense surtout à laprotection des ressources et à la fonction détente.

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Suivre de nouvelles voies dans lacoopération transfrontalière

Dans une Europe qui se forme, les réglementationset les instruments nationaux nécessitent d'être réex-aminés afin que le processus d'unification soitencouragé tout en sauvegardant les compétences.Le processus de l'harmonisation transfrontalière desplanifications devrait être consciemment complétéet soutenu par des initiatives communales et régio-nales tout en s'engageant dans de nouvelles voies.Le droit de la Fédération et des Länder est à déve-lopper dans le but de permettre des marges d'actionaussi grandes que possible en faveur des initiativesde coopération transfrontalière au niveau communalet régional.

6.2 Intégrer les nouvelles évolutions

Le Guide de l'aménagement du territoire contribue,dans une perspective spatiale, aux questions fonda-mentales en ce qui concerne la conception del'avenir au sein de l'Etat et de la société . Il ne fournitpas de panacées mais met plutôt en lumière dans

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quelle direction il semble être nécessaire et souhai-table d'orienter le développement futur de la struc-ture de l'espace et de l'habitat en Républiquefédérale d'Allemagne . Il en ressort que d'autresmises au point concernant les différentes solutionsmais aussi une étroite coopération entre les respon-sables à tous les échelons ainsi qu'entre le secteurpublic et privé, sont indispensables . Le Guide del'aménagement du territoire n'est pas rigide maisconçu ouvertement . Justement à une époque sou-mise à des changements extrêmement rapides, ilfaut continuellement vérifier, mettre à jour et aussicontinuer à concrétiser par étapes, la solidité et lavalidité de ses énoncés de base .

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