Plan d'action contre la fraude fiscale et sociale

Plan d’Action du Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale

2012-2013

John CROMBEZ, secrétaire d’Etat pour la Lutte contre la Fraude Sociale et Fiscale

Avenue des Arts 7 – 1210 Bruxelles

02 220 20 11 – [email protected]

www.johncrombez.be

mailto:[email protected]

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013

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Table des matières en bref

Partie I – Aspects fiscaux de la lutte anti-fraude ..................................................................................... 8

Chantier 1 – La loi Una Via et de l’optimisation de la lutte contre la fraude fiscale ........................... 8

Partie II – Aspects sociaux de la lutte contre la fraude ......................................................................... 30

Chantier 2 – Optimisation de la lutte contre la fraude sociale ......................................................... 30

Chantier 3 – Simplification et optimisation de certains concepts de droit social ............................. 37

Chantier 4 – Lutte contre la fraude aux allocations ......................................................................... 42

Chantier 5 – Approche spécifique au secteur ................................................................................... 54

Partie III – Aspects transversaux de la lutte contre la fraude ............................................................... 61

Chantier 6 – Abus de personnes morales .......................................................................................... 61

Chantier 7 – Echange de données et collaboration intra- et interdépartementaux ......................... 77

Chantier 8 – Execution de la peine et dessaisissement: d’une meilleure detection a un meilleur

dessaisissement ................................................................................................................................. 94

Chantier 9 – Aspects internationaux de la lutte contre la fraude ................................................... 107

Table des matières détaillé

Partie I – Aspects fiscaux de la lutte anti-fraude ..................................................................................... 8

Chantier 1 – La loi Una Via et de l’optimisation de la lutte contre la fraude fiscale ........................... 8

La loi Una Via: instauration d’une double structure de concertation ..................................... 8 1.

a. Concertation opérationnelle ................................................................................................ 9

b. Concertation stratégique ................................................................................................... 10

c. Circulaires communes ........................................................................................................ 11

La mise sur pied d’équipes de recherche spécialisées ........................................................... 11 2.

Le développement du soutien stratégique ............................................................................ 13 3.

Magistrats fiscaux spécialisés ................................................................................................ 14 4.

S’attaquer aux abus de la loi Franchimont. ........................................................................... 18 5.

Instauration d’un délit spécifique “fraude fiscale grave et/ou organisée” ........................... 19 6.

Correction de texte dans la législation sur le devoir d’information du ministère public en 7.

matière de fraude fiscale ............................................................................................................... 21

Ancrer dans la loi la jurisprudence de la Cour de Cassation en matière de prescription de 8.

l’usage de faux à des fins fiscales .................................................................................................. 22

Evaluation de la transaction élargie (EAPS) dans des affaires fiscales .................................. 23 9.

L’élargissement de la saisie conservatoire ........................................................................... 24 10.

Meilleurs collaboration entre le Services des décisions préalables et le SPF Finances ....... 25 11.

Le rôle des professions économiques: vers un nouveau mode de sanction? ..................... 26 12.


3

a. Instauration d’une sanction spécifique en matière de fraude fiscale ............................... 26

b. Vers une application effective des sanctions existantes ................................................... 27

c. Contrôle de la ‘compliance’ en matière de législation CTIF ............................................... 28

Harmonisation plus poussée des règles d’enquête et de procédure .................................. 28 13.

Abus du statut d’indépendant à titre accessoire ................................................................. 28 14.

a. Problèmes constatés .......................................................................................................... 28

b. Solution proposée .............................................................................................................. 29

Partie II – Aspects sociaux de la lutte contre la fraude ......................................................................... 30

Chantier 2 – Optimisation de la lutte contre la fraude sociale ......................................................... 30

Non bis in idem ...................................................................................................................... 30 1.

a. Contenu du principe “non bis in idem » et problématique ............................................... 30

b. Méthode de solution ......................................................................................................... 31

Modification du champ d’application des amendes administratives .................................... 32 2.

Audition de personnes par les inspecteurs sociaux ............................................................... 32 3.

Instauration d’une disposition anti-abus ............................................................................... 34 4.

Cessation fictive d’activité – Changement fictif de catégorie ................................................ 35 5.

Demandes indues de dispense .............................................................................................. 35 6.



Attestation permettant une déduction fiscale ...................................................................... 36 7.

Chantier 3 – Simplification et optimisation de certains concepts de droit social ............................. 37

Simplification et optimisation de concept de rémunération ................................................. 37 1.

a. simplifications réalisables à court terme ........................................................................... 37

b. simplifications réalisables à plus long terme ..................................................................... 39

Simplification et optimisation de la règlementation concernant la durée de travail ............ 39 2.

Clarification de l’interdiction de la mise à disposition ........................................................... 40 3.

Chantier 4 – Lutte contre la fraude aux allocations ......................................................................... 42

Prescription de la récupération d’allocations sociales payées indûment.............................. 42 1.

Enquête sur la sensibilité à la fraude dans l’assurance chômage .......................................... 42 2.

a. Examiner la sensibilité à la fraude du régime de chômage temporaire ............................ 42

b. Examiner la sensibilité à la fraude des cartes de contrôle................................................. 43

c. Enquête sur la sensibilité à la fraude du contexte “grande ville”. ..................................... 43

Fraude au droit à l’intégration sociale et aux services sociaux.............................................. 44 3.


4

a. Possibilité, pour les organismes publics d’aide sociale, de fournir des informations en

matières pénales. ...................................................................................................................... 44

b. Collaboration en vue du screening en matière de fraude au sein des CPAS de taille petite

et moyenne ............................................................................................................................... 45

c. Modifications à la réglementation relative à l’enquête sociale, la forme du rapport social

et la récupération et la révision de l’aide sociale. ..................................................................... 45

d. Adapter le code pénal social. ............................................................................................. 48

Mesures visant à promouvoir la lutte contre la fraude au niveau des allocations de maladie 4.

et d’invalidité. ................................................................................................................................ 49

a. Cumul d’indemnité d’incapacité de travail avec une activité non autorisée par le

médecin-conseil. ....................................................................................................................... 49

b. Dossiers d’assujettissements frauduleux à la sécurité sociale .......................................... 49

c. Récupération financière de prestations facturées indûment. ........................................... 50

d. Secteur allocations d’incapacité de travail ........................................................................ 51

Usage abusif du statut social d’indépendant – affiliations fictives ........................................ 51 5.



Chantier 5 – Approche spécifique au secteur ................................................................................... 54

Immobilier .............................................................................................................................. 54 1.

a. Enregistrement des présences ........................................................................................... 54

b. Chômage temporaire ......................................................................................................... 55

c. Retenues sur factures ......................................................................................................... 55

d. Responsabilité solidaire salariale ....................................................................................... 56

e. Faux indépendants ............................................................................................................. 56

Horeca .................................................................................................................................... 56 2.

Titres-services ........................................................................................................................ 57 3.

Gardiennage ........................................................................................................................... 57 4.

Transport ................................................................................................................................ 58 5.

a. Cabotage ............................................................................................................................ 58

b. Exécution des mesures prévues dans la loi-programme 2012 et dans la notification sur le

Budget ....................................................................................................................................... 58

c. Contrôle sur l’usage abusif de véhicules agricoles ............................................................. 58

d. Nouvelles initiatives ........................................................................................................... 59

Viande .................................................................................................................................... 59 6.

a. Responsabilité solidaire pour les dettes sociales et fiscales et déclaration à l’O.N.S.S. des

relations contractuelles ............................................................................................................. 60


5

b. Enregistrement des présences ........................................................................................... 60

c. Lutte contre la problématique des faux indépendants ...................................................... 60

Intersectoriel - Interdiction de payer la rémunération en « cash » ....................................... 60 7.

Partie III – Aspects transversaux de la lutte contre la fraude ............................................................... 61

Chantier 6 – Abus de personnes morales .......................................................................................... 61

Mesures relatives à l’administration de l’entreprise ............................................................. 61 1.

a. Contrôle des données d’identité des administrateurs/gérants ......................................... 62

b. Contrôle sur les conditions d’exercice de mandats de société .......................................... 63

Mesures relatives au siège de la société ................................................................................ 63 2.

Mesures relatives aux activités des entreprises. ................................................................... 65 3.

a. Les sociétés fictives ............................................................................................................ 65

b. Les sociétés dormantes ...................................................................................................... 66

Vers un contrôle sur les personnes morales ? ....................................................................... 68 4.

Evaluation de diverses dispositions légales dans le cadre de faillites frauduleuses.............. 71 5.

a. Evaluation de la loi sur les faillites et de la loi sur la continuité des entreprises ............... 71

b. Evaluation du champ d’application de l’interdiction professionnelle ............................... 72

c. Evaluation de la disposition de loi de 1999 sur la responsabilité pénale des personnes

morales ...................................................................................................................................... 73

Mesures relatives aux sociétés étrangères (trusts – GAFI) .................................................... 74 6.

Chantier 7 – Echange de données et collaboration intra- et interdépartementaux ......................... 77

Désenclavement de la banque de données publique intégrée « personnes morales » auprès 1.

de la Banque-Carrefour des Entreprises. ...................................................................................... 77

Développement d’un casier judiciaire des personnes morales ............................................. 78 2.

Développement d’une banque de données centrale des « exclusions » .............................. 78 3.

Accès de la police intégrée au casier judiciaire des personnes physiques ............................ 79 4.

Accès au “point de contact central comptes en banque” pour la CTIF, l’OCSC, la Police 5.

fédérale et les CPAS ....................................................................................................................... 79

Accès à une banque de données internationale relative aux données des sociétés au profit 6.

de la police fédérale ...................................................................................................................... 80

Accès à la banque de données BNG de la police intégrée pour les Douanes & Accises ........ 80 7.

Création de la cellule Cybersquad.......................................................................................... 81 8.

Mise en œuvre d’un plateforme d’échange dans le cadre de l’accord de coopération du 15 9.

décembre 2009 conclu entre l’Administration générale de la Fiscalité et les services d’inspection

sociale ............................................................................................................................................ 81

Le service de coordination anti-fraude (CAF) (y compris la Taskforce Paradis fiscaux)...... 81 10.

Echange de données et coopération dans le cadre de la lutte contre la fraude sociale ..... 82 11.


6

a. Groupe de travail fraude aux allocations sous la conduite de la Banque-Carrefour de la

Sécurité sociale .......................................................................................................................... 82

b. Exploitation des données de consommation d’eau, d’électricité et de gaz ...................... 83

c. Banque-Carrefour des Entreprises ..................................................................................... 84

d. Renforcer et accélérer la correction des données concernant le domicile et la

composition du ménage ............................................................................................................ 84

e. Lutte contre les domiciles fictifs par l’INAMI ..................................................................... 87

f. Optimiser les banques de données en vue de mettre fin au cumul d’allocations de

chômage et d’allocations d’interruption avec d’autres revenus. ............................................. 87

g. Prévention des cumuls en matière de paiement des allocations familiales : le cadastre des

allocations familiales de l’O.N.A.F.T.S. ...................................................................................... 87

h. Projet Dolsis ....................................................................................................................... 88

i. Instauration d’une 6e voie ................................................................................................... 89

j. Optimalisation de l’échange de données entre l’INASTI et les autres IPSS ........................ 89

Optimalisation de la détection de la fraude fiscale ............................................................. 89 12.

Instauration d’un règlement relatif aux donneurs d’alerte ................................................. 91 13.

Optimiser le fonctionnement de l’audit interne au sein de la fonction publique ............... 92 14.

Donner accès, aux caisses d’assurance sociale, au fichier central des avis de saisie .......... 92 15.

Echange d’informations et collaborations dans le cadre de la prévention et la lutte contre 16.

la fraude à l’identité ...................................................................................................................... 92

Chantier 8 – Exécution de la peine et dessaisissement: d’une meilleure detection a un meilleur

dessaisissement ................................................................................................................................. 94

Compliance avec les nouvelles normes du GAFII (FATF/GAFII) ............................................. 94 1.

a. Elargissement du rôle du Collège à un organe de coordination nationale de la lutte contre

le blanchiment et le financement du terrorisme ...................................................................... 94

b. Adaptation de la législation sur le blanchiment à la directive GAFI .................................. 95

c. L’approche du trafic transfrontalier d’argent liquide ........................................................ 96

Exécution plus efficace et plus effective de la confiscation................................................. 100 2.

a. Instauration d’une enquête pénale d’exécution (EPE) ..................................................... 102

b. Instauration d’une saisie auprès de tiers de mauvaise foi (saisie sur tiers) ..................... 103

c. Réforme de la prescription de la confiscation .................................................................. 103

d. Condamnation à la confiscation solidaire ........................................................................ 104

e. Echange d’informations entre la CTIF et les parquets/la police ....................................... 104

f. Création d’une fonction de receveur spécialisé ................................................................ 104

Meilleure sensibilisation par le biais de la formation et de la mise en place d’un fonds de 3.

confiscation ................................................................................................................................. 104


7

Dessaisissement international par le biais de la conclusion de conventions asset-sharing 105 4.

Chantier 9 – Aspects internationaux de la lutte contre la fraude ................................................... 107

Renforcer et accélérer la coopération européenne en matière de lutte contre la fraude aux 1.

allocations. .................................................................................................................................. 107

a. Formalisation et poursuite du développement de la coopération en matière d’allocations

de chômage. ............................................................................................................................ 107

b. Cas de fraude internationale constatés par le SPF Intégration sociale ........................... 107

Echange d’informations automatique avec les Etats-Unis .................................................. 109 2.

Echange international européen et bilatéral de données visant à lutter contre la fraude 3.

sociale et fiscale transfrontalière ................................................................................................ 110

a. Accords bilatéraux ............................................................................................................ 110

b. Benelux............................................................................................................................. 111

c. Union européenne ........................................................................................................... 111


8

PARTIE I – ASPECTS FISCAUX DE LA LUTTE ANTI-FRAUDE

CHANTIER 1 – LA LOI UNA VIA ET DE L’OPTIMISATION DE LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE FISCALE

L’instauration de la règle Una Via1 – actuellement en traitement au parlement – implique un certain

nombre de nouveaux défis. Ceux-ci s’ajoutent aux points névralgiques existants du traitement des

enquêtes fiscales pénales, dont l’analyse a entre-temps déjà été faite à plusieurs reprises,

notamment par la commission d’enquête parlementaire sur les grands dossiers de fraude fiscale2 .

Dans ce cadre, la conclusion suivante du Groupe de travail Una Via du Collège pour la lutte contre la

fraude3 mérite d’être citée: “Il serait paradoxal si on ne rencontre et ne solutionne pas les causes

actuelles énoncées ci-dessus du manque d’efficacité des poursuites pénales en matière fiscale, que les

fraudes fiscales les plus graves ne seraient pas poursuivies et sanctionnées par manque de moyens

alors que les fraudes fiscales mineures feraient l’objet de sanctions administratives […]

Il est également essentiel d’indiquer que ce n’est que pour autant que tous les acteurs de la chaîne

des poursuites pénales en matière de fraudes fiscales les plus graves, de l’enquêteur du terrain aux

magistrats de la cour d’appel, soient performants, spécialisés et efficaces pour aboutir dans les

meilleurs délais à une décision définitive et résolument dissuasive, que la lutte contre cette grande

fraude fiscale sera réellement efficace.

Le groupe de travail espère que, lors de la réorganisation du paysage judiciaire, on ne perde pas de

vue le besoin d’une spécialisation des magistrats du siège et du ministère public appelés à traiter la

fraude fiscale la plus grave. Cette spécialisation devrait également être réalisée au niveau des services

de police.»

La loi Una Via: instauration d’une double structure de concertation 1.

A la suite de la loi Una Via, une « structure de concertation » entre le Ministère public et le SPF

Finances est ancrée dans la loi.

Le nouvel article 29, alinéa 3, du Code d’instruction criminelle (Ic) dispose: “Le directeur régional visé

à l’alinéa 2 ou ses collaborateurs peuvent, dans le cadre de la lutte contre la fraude fiscale, se

concerter sur des dossiers concrets avec le procureur du Roi. Le procureur du Roi peut poursuivre les

faits pénalement punissables dont il a pris connaissance lors de cette concertation. La concertation

peut aussi avoir lieu à l’initiative du procureur du Roi. Les autorités policières compétentes peuvent

participer aux concertations précitées."

L’exposé des motifs précise qu’il s’agit d’une concertation avec le procureur du Roi en ce qui

concerne la lutte contre la fraude fiscale en matière de phénomènes de fraude et de dossiers de

fraude.

Une double structure de concertation est prévue:

1 La Chambre PROPOSITION DE LOI instaurant le principe “una via”dans le cadre de la poursuite des infractions à la législation fiscale et majorant les amendes pénales fiscales, Doc 53 1973/001 2 La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc 52 0034/04 3 Collège pour la lutte contre la fraude fiscale et sociale, Groupe de travail “Una via” (thème 9), note définitive du 15 décembre 2010


9

Concertation opérationnelle organisée au niveau de la Cour d’appel;

Cellule centrale, créée au niveau fédéral, chargée d’une mission d’analyse stratégique et de

coordination.

Les structures de concertation ont comme membres les hauts représentants de l’administration

fiscale, de la police et du Ministère public, associés à la lutte et à la poursuite des phénomènes de

fraude fiscale ou au suivi des dossiers de fraude fiscale.

Ils peuvent se faire assister par les fonctionnaires qui traitent le dossier individuel ou qui disposent

d’une expertise dans le phénomène de fraude concerné en vue de pouvoir décider l’approche la plus

opportune du dossier concret soumis ou du phénomène de fraude en question.

a. Concertation opérationnelle4

La concertation opérationnelle porte sur des dossiers ou des phénomènes de fraude concrets et fait

la part entre le traitement administratif du dossier ou de l’approche pénal, comme cela se fait au

niveau des cellules d’arrondissement pour les dossiers de fraude sociale. Comme les substituts

spécialisés en questions fiscales officient au niveau de la Cour d’appel, cette concertation

opérationnelle doit également être ancrée à ce niveau.

Les résultats de la concertation opérationnelle peuvent être rapportés à la cellule prévue au niveau

fédéral, de manière à pouvoir y traiter les données relatives aux dossiers de fraude sous forme

d’informations stratégiques sur la base desquelles la lutte contre la fraude fiscale sera coordonnée.

Concrètement, la concertation opérationnelle sert à permettre au Procureur du Roi – à partir de sa

compétence constitutionnelle – de se faire un jugement:

sur la nécessité de procéder à une information ou de requérir une enquête judiciaire;

sur la question de savoir si les faits sont susceptibles d’entraîner des poursuites individuelles

dans le dossier de fraude fiscal.

A l’issue de cette concertation, on déterminera, selon le principe “Una via » si le dossier de fraude

suivra la voie administrative ou pénale.

Si la voie administrative est suivie, les administrations fiscales traiteront et sanctionneront la fraude

dans un dossier fiscale. Si la voie pénale est retenue, le Ministère public soumettra la fraude fiscale à

une enquête et une poursuite pénales.

L’exposé des motifs donnent, de manière implicite, quelques indicateurs permettant de faire le choix

de la “via” appropriée:

D’une part, les dossiers plutôt simples de fraude fiscale pour lesquels les moyens légaux dont

dispose l’administration fiscale s’avèrent suffisants pour lutter contre la fraude et, d’autre

4 PROPOSITION DE LOI instaurant le principe “una via” dans le cadre de la poursuite Des infractions à la législation fiscale et majorant les

amendes pénales fiscales, Chambre, Doc. 53 1973/001; RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale, Chambre, 7 mai 2009, Doc 52 0034/04, Recommandations 78 et 79.


10

part, les dossiers de fraude fiscale pour lesquels des moyens d’enquête judiciaire sont

nécessaires

En outre toutes les violations des lois fiscales commises dans une intention frauduleuse ou à

dessein de nuire constituent des infractions pénales de sorte que la recherche et la poursuite

de celles-ci relèvent de la compétence respectivement de la police et du ministère public.

Un dossier de fraude fiscale ou un dossier pour lequel le contribuable apporte sa pleine

collaboration à l’établissement et au paiement de l’impôt éludé, sera traité par

l’administration fiscale et fera l’objet de sanctions administrations y afférentes. En revanche,

un dossier de fraude plus grave ou manifestement organisé fera l’objet de poursuites pénales

et de sanctions pénales.

Cela se justifie d’autant plus par l’hypothèse que ce sera plutôt la fraude fiscale grave

recourant à des mécanismes complexes organisés, le cas échéant, par des organisations

criminelles qui fera l’objet de poursuites pénales.

Ce qui est donc déterminant, c’est d’une part la gravité des faits (pas des simple fraude fiscale,

intention frauduleuse, dessein de nuire, fraude plus grave ou manifestement organisée, mécanismes

complexes, organisés par des organisations criminelles) et, d’autre part, les moyens d’investigation

requis (moyens d’enquête judiciaires, aucune collaboration.

b. Concertation stratégique

Le rôle de la concertation stratégique est décrit comme suit dans l’exposé: « Dans le même temps, les

ministres de la Justice, de l’Intérieur et des Finances, seront informés de ces tendances de la fraude de

sorte qu’ils pourront arrêter à terme, chacun dans la limite de ses compétences et en concertation

avec les autres ministres, des directives contraignantes communes (instructions et Collège des

procureurs généraux) s’agissant des infractions aux lois fiscales soumises à la concertation ».

Cette concertation institutionnalisé pourrait en outre servir de cadre pour la conclusion de

protocoles d’accord en matière de collaboration entre le secteur public et le secteur privé, et plus

particulièrement entre les administrations publiques et les organisations professionnelles des

notaires, avocats, réviseurs et banquiers. Ces secteurs professionnels peuvent ainsi être impliqués

dans les diverses phases de la lutte contre la fraude fiscale:

par une information efficace des personnes concernées sur les risques des différentes formes

de fraude fiscale, tant pour eux-mêmes que pour les tiers ;

par la communication, dans le chef de ces professions, aux services d’inspection des cas de

fraude dont ils ont connaissance et des principales techniques de fraude utilisées dans un

secteur professionnel déterminé ;

par la mise en place de système d’investigation requérant une information efficace de tous

les acteurs économiques;

par la mise à disposition d’informations économiques plus précises permettant aux

administrations de mieux comprendre la spécificité de la profession;


11

c. Circulaires communes

Le cadre décrit ci-dessus découle de l’exposé des motifs de la loi Una Via.

Il est cependant indiqué de poursuivre la concrétisation de la concertation par le biais de circulaires

communes du Collège des Procureurs généraux et du Ministre des Finances.

Celles-ci devraient entre autres régler les points suivants:

Quels sont les critères auxquels doivent répondre les dossiers pour pouvoir/devoir être

soumis à la concertation opérationnelle?

Dans quelles phase, les dossiers peuvent-ils/doivent-ils être soumis à la concertation?

Dans quel délai – après la concertation – une décision doit-elle être prise en ce qui concerne

la voie à suivre.

La façon dont le ministère public informera l’administration fiscale du fait qu’un assujetti,

personne physique ou morale, fait l’objet de l’action publique ou la saisine du tribunal

correctionnel5.

La mise sur pied d’équipes de recherche spécialisées 2.

Sur la base des critères prévus dans l’exposé des motifs relatifs à Una Via, il est à prévoir que le flux

de dossiers qui suivront la voie judiciaire ne diminuera pas par rapport à la situation actuelle, peut-

être même bien au contraire. D’une part, il se fait qu’aujourd’hui déjà le Ministère public n’instruit

pas lui-même les dossiers présentant des indices de fraude fiscale simple, mais qu’il les porte à la

connaissance du Comité anti-fraude (CAF) du SPF Finances. D’autre part, les dossiers, dont il est clair

au départ qu’ils devront suivre la voie judiciaire, aboutissent déjà dans un stade antérieur au

Ministère public. A cet égard, le fisc ne devra plus procéder à des travaux préparatoires en termes de

technique fiscale.

A cela s’ajoute l’analyse de la situation actuelle sur le terrain6:

“pas de traitement spécifique des dossiers fiscaux;

Pas de corps spécifiques d’enquêteurs pour les dossiers fiscaux (sauf les assistants fiscaux mis

à la disposition de la police et des parquets fédéraux par le SPF Finances) ;

Problèmes de capacité policière:

o parfois refus d’un service de police de traiter le dossier;

o parfois un délai d’attente de plusieurs mois avant de pouvoir lancer un dossier;

o cela dure parfois des années avant de pouvoir clôturer un dossier;

o problèmes en matière de compétence policière, en particulier lorsque des

mécanismes complexes sont mis en œuvre;

Aucune possibilité de collaboration entre le fisc et la police (art.463, alinéa 1er CIR92, introduit

par la loi du 4.8.1986, ce que l’on appelle la “Charte du contribuable”)”.

5 A voir, les rapports parlementaires, commission finances, 53/1973. 6 Collège pour la lutte contre la fraude fiscale et sociale, Groupe de travail “Una via” (thème 9), note définitive du 15 décembre 2010


12

Il ressort de l’analyse du groupe de travail du Collège et la commission parlementaire sur les grands

dossiers de fraude fiscale7 que des équipes de recherche performantes, spécialisées, mixtes,

spécifiques à la fraude fiscale grave et organisée sont nécessaires.

La même préoccupation ressort de l’évaluation de 10 années de réforme des polices8:

“A la recherche fédérale, force est également de constater un certain manque de capacité, principalement dans des domaines très spécifiques qui connaissent un important élargissement, comme les matières financières et le terrorisme ainsi que les recherches qui requièrent une importante contribution des unités spéciales (CGSU), OCDEFO ou des unités informatiques spécialisées (FCCU + RCCU). […]

Le besoin de disposer et de maintenir l’expertise spécialisée doit certainement être considéré comme un point essentiel qui nécessite une attention persistante. Le recyclage et la formation dans des matières très spécialisées doivent certainement rester des

objectifs permanents et ce, essentiellement en cas de constatation d’une pénurie d’enquêteurs. […]

En ce qui concerne le déficit en enquêteurs capables de mener à bien des enquêtes poussées en

matière de fraude financière, sociale et fiscale et de corruption, et l’augmentation nécessaire - vu le

flux de nouvelles affaires complexes en ces matières - des capacités notamment des FCCU, de

l’OCDEFO et de l’ORC, le Conseil fédéral de police souligne son inquiétude à cet égard. On plaide donc

également dans ce cas-ci pour une augmentation urgente et considérable de la capacité des unités

spéciales et des unités informatiques. »

Dans ce cadre, il importe également de renvoyer aux nouvelles recommandations de février 2012 du

Groupe d’action financière (OCDE)9 auxquelles la Belgique doit se conformer dans le cadre de la

législation sur le blanchiment: “Countries should also make use, when necessary, of permanent or

temporary multi-disciplinary groups specialised in financial or asset investigations”10.

Ces unités de recherche multidisciplinaires pourraient être mises sur pied à l’instar des GIR (Groupe

d’Intervention Régional) français11. Le GIR est une structure interdépartementale pleinement

opérationnelle disposant d’unités de recherche régionales. Chaque unité a une structure permanente

(l’unité d’organisation et de commandement) composée, d’une part, de huit policiers, d’un

fonctionnaire fiscal et d’un agent des douanes, et, d’autre part, d’un pool d’enquêteurs (personnels

ressources) auxquels – en fonction de la nature et de l’ampleur de l’enquête – il peut être fait appel

pour renforcer temporairement l’unité de recherche. Ce pool est composé d’enquêteurs issus de

divers services policiers, de services d’inspection fiscale et sociale, de l’inspection économiques et

d’autres services. A cet égard, nous renvoyons également à la « Police fiscale » créée par arrêté du

2011 au sein du Ministère français de l’Intérieur.

7 La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc 52 0034/04, Recommandations 76, 80, 81, 82, 83 et 84 8 http;//www.infozone.be/biblio/fedpol/cg/2009-05-28/2009-05-28-advies-5-n.pdf, pp. 66-67. 9 Cf. Infra: chantier ‘Exécution de la peine – dessaisissement: d’une meilleure détection à un meilleur dessaisissement”, point 1.’ Compliance avec les nouvelles normes du GAFI (FATF)’ 10 International Standards on Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism & Proliferation, The OECD/FATF Recommendations, février 2012, Recommandation 30 11 http://www.assemblee-nationale.fr/12/pdf/rap-info/i1098.pdf

http://www.assemblee-nationale.fr/12/pdf/rap-info/i1098.pdf


13

La transposition d’un modèle multidisciplinaire au niveau de la situation belge doit encore être

déterminée notamment en fonction de la discussion en cours sur les compétences territoriales des

parquets et tenant compte de l’esprit de l’Accord Octopus. Dans le prolongement du cadre légal

actuel permettant de détacher des fonctionnaires fiscaux vers les parquets fiscaux et vers l’ OCDEFO

(Office central de la lutte contre la délinquance économique et financière organisée) – ceux-ci se

voyant conférer la qualité d’officier de police judiciaire, d’officier auxiliaire du Procureur du Roi – il

est indiqué de constituer des équipes de base permanentes mixtes avec des agents détachés du fisc

et de la police intégrée. Ces équipes de recherche doivent être dotées d’un cadre structuré distinct,

d’une part afin de disposer en permanence d’une capacité de recherche suffisante et, d’autre part,

afin d’accroître la stabilité des équipes de recherche. Cela pourrait par exemple se faire sous la forme

d’unités vers lesquelles des policiers et des fonctionnaires fiscaux seraient détachés. Les membres de

la concertation opérationnelle doivent être associées à la composition des équipes de recherche ; ils

connaissent au mieux les compétences requises.

Dans une deuxième phase, on pourrait compléter ces équipes de recherche mixtes “ad hoc” par des

enquêteurs provenant des divers services d’inspection (sociale) en vue de mener des enquêtes sur

les dossiers de fraude de grande envergure ou complexes impliquant tant des fait de fraude fiscale

organisée que de fraude sociale organisée. On pourrait également associer à ces équipes de

recherche les membres de l’inspection économique, qui collaborent d’ores et déjà étroitement avec

l’AFER, l’ISI et la Police fédérale.

En ce qui concerne la police judiciaire fédéral – vu la pyramide des âges – on attend une baisse

substantielle de l’effectif de personnel dans les années à venir. Il est indiqué de recruter sur les base

des exigences de formation spécifiques (masters et bacheliers en économie, droits, criminologie,

comptabilité, informatique, …)12

Dans le cadre des équipes de recherche, on peut également songer à une meilleure collaboration

entre le public et le privé, par exemple en matière de connaissances informatiques spécialisées.

Le développement du soutien stratégique 3.

Dans le cadre d’Una Via, une concertation stratégique est prévue au niveau national afin de détecter

les tendances en matière de fraude et de recommander les mesures nécessaires. Il est indiqué que

cette concertation stratégique soit encadrée par des cellules de soutien mixtes. L’OCDEFO dispose

depuis 2001 déjà d’une cellule de soutien mixte pour la fraude fiscale grave et organisée pour ce qui

concerne l’impôt « indirect » (TVA). Une cellule analogue doit être créée pour l’impôt direct (GFFO).

Les deux cellules de soutien mixtes doivent faire l’objet d’un ancrage légal.

12 Si on déterminera qu’un nombre insuffisant de candidats avec un profil adequat s’est présenté, on pourrait executer la recommendation parlementaire de prévoir une prime. En outre, pour les membres issus des services des impôts une révalorisation du statut doit être faite. Il faut noter que cette mesure à été nécessaire mais insuffisante pour la fonction de substitut fiscal. (cf. infra, recommendation 55 du rapport final de la commission parlementaire de recherche sur les dossiers de grande fraude fiscale).


14

Magistrats fiscaux spécialisés 4.

Il ressort de l’analyse réalisée par le groupe de travail Una Via du Collège13 que la situation actuelle

sur le plan des magistrats fiscaux spécialisés est problématique à plusieurs titres :

au niveau des poursuites du ministère public:

o Création de la fonction spécifique de substituts du Procureur du Roi (PR) spécialisés en matière fiscalei (L. 4.8.1986 dite « Charte du Contribuable ») mais abaissement des exigences au niveau des conditions de nomination vu le manque de candidats ;

o Aucune obligation légale d’assumer réellement la fonction spécifique de substitut du PR spécialisé en matière fiscale ou de ne traiter que des dossiers fiscaux (ou financiers) ;

o Ils ne doivent pas suivre une formation continuée (Dans une matière aussi technique et évolutive, l’expertise spécifique et précise s’estompe déjà après une dizaine d’années)

Les substituts du PR spécialisés en matière fiscale doivent également traiter

d’autres dossiers, être de service à domicile et de week-end au palais de justice

(en droit commun), …

surcharge endémique > retard > délai raisonnable souvent dépassé,…

incitation à la fraude vu l’absence de sanction (rapide).

au niveau de l’instruction o Le Code Judiciaire ne connaît pas la fonction de juge d’instruction spécialisé en

matière fiscale (ou financière) alors que généralement ce sont les dossiers les plus complexes qui sont mis à l’instruction pour que des perquisitions soient notamment effectuées et aucune compétence particulière en droit fiscal (financier, comptable,…) n’est requise dans le chef du juge d’instruction pour traiter des dossiers fiscaux (financiers) complexes;

o Généralement les dossiers fiscaux (financiers) sont mélangés (voire noyés) avec des dossiers de droit commun avec souvent une priorité donnée aux dossiers de droit commun (en ce compris des dossiers d’assises,…)

o Parfois certains juges d’instruction ne comprennent pas les mécanismes sophistiqués mis en œuvre dans les dossiers qu’ils doivent traiter.

o Il n’y a pas de cadre de fonctionnaires du SPF Finances mis à disposition des juges d’instruction.

o Les juges d’instruction ont tendance à désigner un expert judiciaire pour débroussailler les faits et leur donner un avis technique sur les mécanismes constatés au travers des faits mis en lumière par l’instruction. Ces experts judiciaires sont payés au Tarif criminel (et donc très mal payés). Leur expertise dure généralement très longtemps. Une contre-expertise est généralement pratiquée par des experts très bien payés par les personnes poursuivies de sorte que l’expertise judiciaire n’est que de très peu d’utilité.

o Les juges d’instruction font parfois trop confiance aux enquêteurs et se contentent de prescrire les devoirs suggérés.

13 Collège pour la lutte contre la fraude fiscale et sociale, Groupe de travail “Una via” (thème 9), note définitive du 15 décembre 2010.


15

au niveau des juridictions d’instruction (chambre du conseil et chambre des mises en accusation).

o Aucune compétence particulière en droit fiscal (financier, comptable,…) n’est requise

dans le chef du président de la chambre du conseil et des magistrats présidents et

conseillers siégeant en chambre des mises en accusation pour traiter des dossiers

fiscaux (financiers) complexes ;

o Généralement les dossiers fiscaux (financiers) sont mélangés (voire noyés) avec des

dossiers de droit commun avec souvent une priorité donnée aux dossiers de droit

commun (en ce compris des dossiers d’assises,…) ;

o Il n’est pas rare qu’un dossier dans lequel des réquisitions finales sont prises par le P.R, reste plusieurs mois voire plusieurs années au niveau du stade du règlement de la procédure en raison des délais de fixation, des demandes de devoirs complémentaires formulées à la veille de l’audience, …

au niveau des juridictions du font (tribunal de première instance et Cour d’appel) o Aucune compétence particulière en droit fiscal (financier, comptable,…) n’est

légalement requis dans le chef du juge du fond (en première instance et en degré d’appel) pour traiter des dossiers fiscaux (financiers) complexes ;

o Généralement les dossiers fiscaux (financiers) sont mélangés (voire noyés) avec des dossiers de droit commun avec souvent une priorité donnée aux dossiers de droit commun (en ce compris des dossiers d’assise,…) ;

o Parfois des juges ou conseillers suppléants siègent pour juger des faits similaires à des mécanismes frauduleux visés dans des dossiers où ils interviennent comme avocat. »

La commission d’enquête parlementaire sur les grands dossiers de fraude fiscale a émis une série de

recommandations en la matière14.

Il faudra voir ce qui peut être fait (en plus) à chaque niveau:

Les magistrats du parquet (première instance et appel)

Les juges d’instruction et les juges siégeant au sein des juridictions d’instruction

Les juges du fond en première instance et en appel.

Au niveau du ministère public, la fonction de substitut fiscal doit sans doute être rendue plus

attrayante que ce qui est le cas aujourd’hui. Entretemps, un supplément de traitement substantiel

est déjà accordé, mais cela ne suffit manifestement pas pour maintenir les substituts fiscaux en

fonction.

A l’issue de l’instauration d’Una Via, il faudra procéder à une évaluation de la charge de travail pour

accroître, le cas échéant, le nombre de substituts fiscaux.

Comme mentionné dans le groupe de travail, il n’existe pas de spécialisation spécifique pour les juges

d’instruction qui traitent des dossiers fiscaux, ce qui engendre un certain nombre de problèmes sur le

plan de l’efficacité de la poursuite de la fraude fiscale en raison du manque de connaissances en

matière de droit fiscal.

14 La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc 52 0034/04, Recommandations 19 et 21


16

En ce moment, certains arrondissements règlent l’attribution de nouveaux dossiers de telle manière

que certains juges d’instruction se voient prioritairement confier ce type de dossiers. Cependant, cela

se fait sur une base volontaire et non de manière systématique.

Il existe toutefois une spécialisation spécifique pour les juges d’instruction chargés d’affaires de

terrorisme (article 79 Code judiciaire) :

“ (…)Dans le ressort de chaque cour d'appel, le premier président désigne, sur l'avis du procureur

fédéral, parmi les juges d'instruction, un ou plusieurs juges d'instruction dont le quota sera fixé par le

Roi. Ces juges d'instruction doivent disposer d'une expérience utile pour l'instruction des infractions

visées aux articles 137 à 141 du Code pénal. Cette désignation n'a aucune incidence sur leur statut, ni

sur leur affectation. En vertu de cette désignation, ils traitent prioritairement les dossiers dont ils sont

saisis sur la base de l'article 47duodecies, § 3, du Code d'instruction criminelle.

Le juge d'instruction le plus ancien, désigné par le Premier Président de la cour d'appel de Bruxelles,

assure, en tant que doyen, la répartition des dossiers dont il est saisi par le procureur fédéral en vertu

de l'article 47duodecies, § 3, du Code d'instruction criminelle.

En cas d'empêchement légal du doyen, celui-ci désigne pour le remplacer, un autre juge d'instruction

spécialisé pour connaître des infractions visées aux articles 137 à 141 du Code pénal et appartenant

au ressort de la cour d'appel de Bruxelles (…) ».

Ce texte peut service de source d’inspiration pour la création de la fonction de juges d’instructions

spécialisés en matières fiscales.

A cet égard, il serait opportun de viser tant les juges d’instructions disposant déjà d’une expérience

spécifique que ceux titulaires de titres ou de diplômes déterminés.

Voici une proposition de texte:

“Dans le ressort de chaque cour d’appel, le premier président désigne, sur l’avis du procureur général,

parmi les juges d’instructions, un ou plusieurs juges d’instruction dont le quota sera fixé par le Roi. Ces

juges d’instruction doivent être titulaires d’un diplôme attestant d’une formation spécialisée en droit

fiscal délivré par une université belge ou par un établissement non universitaire d’enseignement

supérieur figurant sur la liste établie par le Roi ou de titres ou mérites attestant de connaissances

spécialisées en droit fiscal. Cette désignation n’a aucune incidence sur leur statut ni sur leur

affectation. En vertu de cette désignation, ils traitent prioritairement ces dossiers.

Le juge d'instruction le plus ancien, désigné par le Premier Président de la cour d'appel, assure, en

tant que doyen, la répartition de ces dossiers.

En cas d’empêchement légal du doyen, celui-ci désigne pour le remplacer, un autre juge d'instruction

spécialisé en matières fiscales et appartenant au ressort de la cour d'appel. »

Les juges d’instruction reçoivent, du chef de leur désignation dans ce mandat spécial, un supplément

de traitement conformément à l’article 357 du Code judiciaire. La spécialisation ne fait l’objet

d’aucun supplément de traitement spécifique. Ce serait également la raison pour laquelle les

substituts spécialisés en matières fiscales n’accèdent pas à la fonction de juge d’instruction. En effet,


17

les compléments salariaux prévus pour ces derniers rendent la fonction de juge d’instruction moins

attractive.

Afin de pallier au manque de spécialisation dans le chef des magistrats du siège, une option pourrait

être de faire du « juge fiscal » - indépendamment du caractère civil ou pénal de l’affaire – un mandat

spécial (article 259sexies Jud).

Dans ce cas, l’accession à la fonction de juge fiscal pourra être subordonnée à la participation à une

formation obligatoire organisée auprès de l’Institut de formation judiciaire (IFJ), à la possession d’un

diplôme en droit fiscal ou à une expérience spécifique (pour permettre l’accession d’autres

fonctions).

Au travers des critères d’évaluation de ce mandat, la participation à d’autres formations appropriées

peut être stimulée (AR du 20 juillet 2000 déterminant les modalités d’évaluation des magistrats, les

critères d’évaluation et leur pondération).

Au cas où une telle fonction serait réalisée, on pourrait prévoir une chambre spécifique au sein du

tribunal correctionnel compétente pour le traitement des affaires fiscales. Comme cela existe déjà

pour le traitement d’affaires relevant de la compétence des tribunaux du travail (articles 76 et 78

Jud).

Lorsque l’affaire est traitée par un juge unique, il devra alors s’agir d’un juge fiscal et si elle est traitée

par une chambre de 3 juges, l’un d’entre eux sera un juge fiscal.

Il est douteux que la simple création de cette fonction suffise à attirer des candidats. En ce moment,

la plupart des mandats spéciaux sont assortis d’un supplément de traitement, mais pas tous (juge

des saisies, juge d’appel de la jeunesse). Il va sans dire que, tout comme pour la plupart des autres

mandats spéciaux, il faudra sans doute prévoir dans ce cas également un supplément de traitement

(article 357 Jud) qui rende la fonction attractive et puisse faire en sorte que les personnes qui se

spécialisent et qui montrent de l’intérêt acceptent d’exercer effectivement la fonction pendant une

période prolongée.

En ce qui concerne les juges suppléants, le groupe de travail Una Via a fait remarquer qu’il arrive que

des juges et des conseillers suppléants siègent pour juger de mécanismes frauduleux concernant des

dossiers dans lesquels ils interviennent à titre d’avocat. A cet égard, le raisonnement est le suivant :

la plupart des juges et conseillers suppléants sont également avocats. En leur qualité de suppléants,

ils peuvent faire valider les théories élaborées dans leur propre bureau d’avocat, même si, pour des

raisons déontologiques évidentes, ils n’interviennent pas directement dans un dossier. Certains

montages fiscaux s’avèrent être mis sur pied ou soutenus par certains avocats qui exercent

également la fonction de suppléant. La commission d’enquête parlementaire a également fait une

recommandation dans ce sens.15.

La déontologie ne permet évidemment pas qu’un avocat siège comme suppléant dans un dossier

dans lequel il intervient lui-même comme avocat. A cet égard, il peut en outre être renvoyé à la

déontologie (tant des magistrats que des avocats) qui prône explicitement l’impartialité ainsi qu’à la

jurisprudence de la Cour de Cassation qui sanctionne sévèrement toute présomption d’impartialité.

15 La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc 52 0034/04, Recommandation 52


18

Le Conseil supérieur de la Justice a déjà donné, à quelques reprises, un avis sur l’institut du

suppléant.

En général, le Conseil supérieur constate qu’à l’heure actuelle, le recours aux suppléants s’avère

nécessaire au bon fonctionnement de la justice, d’autant plus que ce système évite que certains

dossiers soient reportés et que l’arriéré judiciaire continue de s’accroître (avis CSJ du 26 avril 2006).

Le Conseil supérieur constate cependant que le système de suppléant doit être examiné en tant que

tel afin de voir si le maintien du système actuel est nécessaire et opportun.

Dans son avis, le Conseil supérieur stipule encore que la plupart des suppléants exercent cette

fonction avec de bonnes intentions et avec motivation: ils veulent par exemple offrir un service,

apprendre à connaître la magistrature en vue d’accéder à celle-ci.

En ce qui concerne le problème soulevé par le groupe de travail Una Via, le Conseil supérieur a fait

valoir qu’il serait opportun d’établir, à l’intention des chefs de corps, des recommandations

concernant l’utilisation correcte de l’institut des juges suppléants :

« Les chefs de corps devraient également veiller, surtout au niveau des cours d'appel, à ce que les

avocats magistrats suppléants ne siègent pas dans une chambre connaissant des litiges qui

intéressent l'essentiel de leur clientèle. »

Il convient de vérifier l’opportunité de l’inscription, par voie législative, d’une telle interdiction dans

le Code judiciaire. Nous constatons qu’à cet égard, le Conseil supérieur à choisi la voie d’une

recommandation adressée aux chefs de corps plutôt que la voie d’une initiative législative.

S’attaquer aux abus de la loi Franchimont.16 5.

La commission d’enquête parlementaire sur les grands dossiers de fraude a constaté que les

magistrats entendus par la commission ont pratiquement tous dénoncé les abus générés par la loi

Franchimont, qui, dans 80% des dossiers en matières financières, est devenu un moyen de faire

traîner les procédures. Ainsi, selon le rapport de la commission, il arrive souvent que, juste avant la

séance de la chambre du conseil, des inculpés demandent des devoirs d’enquête complémentaires

dans le seul but de retarder la procédure. De cette manière, ils obtiennent des reports et un délai de

plusieurs mois. A la suite de ce constat, la commission a proposé de suspendre la prescription de

l’action publique pendant la période de réalisation des devoirs d’enquête complémentaires.

Cette recommandation peut être appliquée en introduisant dans l’article 24 du Titre préliminaire du

Code d’instruction criminelle une disposition prévoyant que la prescription de l’action publique est

suspendue chaque fois que le juge d’instruction ou une juridiction d’instruction décide, dans le cadre

du règlement de la procédure, de reporter le traitement de l’affaire en vue d’effectuer des devoirs

d’enquête complémentaires. De même, lorsque que la juridiction de jugement décide de reporter le

traitement de l’affaire en vue de procéder à des devoirs d’enquête complémentaires, il est prévu que

la prescription de l’action publique est suspendue. La suspension court à partir du jour de la décision

visant à effectuer des devoirs d’enquête complémentaires jusqu’au jour de la reprise du traitement

La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc 52 0034/04, Recommandation 28b


19

de l’affaire par la juridiction d’instruction ou par la juridiction de jugement. En vue de la protection

juridique des parties, il est cependant prévu que la suspension de la prescription de l’action publique

ne peut excéder un an.

Dans l’article 24 du Titre préliminaire du Code d’instruction criminelle, un alinéa 3 et un alinéa 4

pourraient être introduits, rédigés comme suit:

“La prescription de l’instruction criminelle est à chaque fois suspendue lorsque, dans le cadre de la

procédure de règlement de la procédure, le juge d’instruction ou la juridiction d’instruction décide que

des actes d’instruction complémentaires doivent être accomplis. La prescription de l’instruction

criminelle est suspendue à partir du jour où le juge d’instruction ou la juridiction d’instruction décide

que des actes d’instruction complémentaires doivent être accomplis jusqu’au jour où le traitement de

l’affaire est repris par la juridiction d’instruction, sans que la suspension de la prescription ne puisse

toutefois dépasser un an.

La prescription de l’instruction criminelle est à chaque fois suspendue lorsque la juridiction de

jugement sursoit à l’examen de l’affaire pénale en vue d’accomplir des actes d’instruction

complémentaires. L’instruction criminelle est suspendue à partir du jour où la juridiction d’instruction

décide de remettre l’affaire pénale jusqu’au jour où l’instruction de l’affaire est reprise par la

juridiction de jugement, sans que la suspension de la prescription ne peut toutefois excéder un an.”

Instauration d’un délit spécifique “fraude fiscale grave et/ou organisée” 6.

La commission d’enquête parlementaire a recommandé de prévoir une sanction plus sévère pour les

faits de « fraude fiscale grave et organisée »17. Cela permettrait en même temps de faire mieux coller

la sanction de la fraude fiscale organisée (max. 2 ans) à celle des délits « accessoires » accompagnant

la fraude fiscale grave, à savoir l’utilisation fiscale de faux (max. 5 ans) et le blanchiment (max. 5 ans).

La notion de “fraude fiscale grave et organisée” est un concept juridique utilisé déjà dans le code

pénal et dans la législation CTIF, à savoir dans l’article 505 P (blanchiment) et dans l’article 43quater

P (confiscation) et dans l’AR du 3 juin 2007 portant exécution de l’article 14quinquies de la loi du 11

janvier 1993 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de

capitaux et du financement du terrorisme, qui reprend un certain nombre d’indicateurs relatifs à la

« fraude fiscale grave et organisée ».

La notion existante de “fraude fiscale grave et organisée” doit être évaluée dans le cadre des

nouvelles recommandations du GAFII18. L’introduction de cette notion dans la législation fiscale doit

évidemment être alignée sur la législation en matière de blanchiment, ce qui fera que la notion de

« fraude fiscale grave et organisée » sera peut-être retenue.

17 La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc 52 0034/04, Recommandation 46 18 cf. infra: chantier ‘Exécution de la peine – dessaisissement: d’une meilleure détection à un meilleur dessaisissement”, 1. Compliance avec les nouvelles normes du GAFI, point 1.3


20

Le CIR92 pourrait être modifié comme suit:

“Art. 449. Sera puni d'un emprisonnement de huit jours à deux ans et d'une amende de 250 EUR à

[500 000] euros19 ou de l'une de ces peines seulement, celui qui, dans une intention frauduleuse ou à

dessein de nuire, contreviendra aux dispositions du présent Code ou des arrêtés pris pour son

exécution.

Sera puni d'un emprisonnement de huit jours à 5 ans et d'une amende de 250 EUR à 500.000 euros ou

de l'une de ces peines seulement, celui qui, dans une intention frauduleuse ou à dessein de nuire,

contreviendra aux dispositions du présent Code ou des arrêtés pris pour son exécution et qui commet

des faits dans le cadre de fraude fiscale grave et/ou organisée recourant à des mécanismes

particulièrement complexes ou à des procédés d’envergure internationale.

Le code TVA pourrait être modifié comme suit:

“Art 73. Sans préjudice des amendes fiscales, sera puni d'un emprisonnement de huit jours à deux ans

et d'une amende de 250 EUR à [500.000 EUR] ou de l'une de ces peines seulement , celui qui, dans

une intention frauduleuse ou à dessein de nuire, contreviendra aux dispositions du présent Code ou

des arrêtés pris pour son exécution.

Sans préjudice des amendes fiscales, sera puni d'un emprisonnement de huit jours à deux ans et d'une

amende de 250 euros à 500.000 euros ou de l'une de ces peines seulement , celui qui, dans une

intention frauduleuse ou à dessein de nuire, contreviendra aux dispositions du présent Code ou des

arrêtés pris pour son exécution et qui commet des faits dans le cadre de fraude fiscale grave et/ou

organisée recourant à des mécanismes particulièrement complexes ou à des procédés d’envergure

internationale. »

La législation sur les douanes pourrait être modifiée comme suit:

A l’article 220 de la loi générale sur les douanes et accises du 18 juillet 1977, le

paragraphe 2 est remplacé par le texte suivant :

“Celui qui commet les faits mentionnés au §1er avec une intention frauduleuse ou à dessein de nuire lorsque ces faits, soit ont été commis dans le cadre d’une fraude fiscale grave et/ou organisée d’ampleur internationale, soit ont nui ou auraient pu nuire gravement aux intérêts financiers de l’Union européenne et celui qui se trouve en état de récidive légale sont punis d’une peine d’emprisonnement de 4 mois à 5 ans. "

A l’article 45 de la loi du 22 décembre 2009 relative au régime général en matière

d’accise, le troisième alinéa est remplacé par le texte qui suit :

“Celui qui commet les faits mentionnés à l’alinéa 2 avec une intention frauduleuse ou à dessein de nuire dans le cadre d’une fraude fiscale grave et/ou organisée d’ampleur internationale et celui qui se trouve en état de récidive légale sont punis d’une peine d’emprisonnement de 4 mois à 5 ans. "

A l’article 27 de la loi du 7 janvier 1998 concernant la structure et les taux des droits

d’accises sur l’alcool et les boissons alcoolisées, l’alinéa suivant est ajouté :

19 Texte après approbation de la loi Una Via

http://www.becompta.be/modules/dictionnaire/67-comptable-amendes-fiscales.html

http://www.becompta.be/modules/dictionnaire/2617-comptable-code.html


21

“Celui qui commet les faits mentionnés à l’alinéa précédent avec une intention frauduleuse ou à dessein de nuire dans le cadre d’une fraude fiscale grave et/ou organisée d’ampleur internationale et celui qui se trouve en état de récidive légale sont punis d’une peine d’emprisonnement de 4 mois à 5 ans. "

A l’article 13 de la loi du 3 avril 1997 relative au régime fiscal des tabacs manufacturés,

l’alinéa suivant est ajouté :


A l’article 436 de la loi-programme du 27 décembre 2004, l’alinéa suivant est ajouté:


Correction de texte dans la législation sur le devoir d’information du ministère public en 7.

matière de fraude fiscale

Le Ministère public a signalé que la version actuelle de l’article 2 de la loi du 28 avril 1999

complétant, en ce qui concerne la lutte contre la fraude fiscale, l'arrêté royal n° 185 du 9 juillet 1935

sur le contrôle des banques et le régime des émissions de titres et valeurs et la loi du 9 juillet 1975

relative au contrôle des entreprises d'assurances montre une différence entre les versions

néerlandaise et française du texte.

Dans le texte français, il est question " […] d'une information, dont l'examen fait apparaître des

indices de fraude en matière d'impôts directs ou indirects […]", alors que le texte néerlandais dispose

que" […] een strafzaak aanhangig is, waarvan het onderzoek indiciën van ontduiking inzake directe of

indirecte belastingen aan het licht brengt […] ".

L’article 2 de la loi du 28 avril 1999 a été introduit en remplacement de l’ancien article 327, §4 du

Code de l’impôt sur les revenus, abrogé par l’article 3 de la loi du 28 avril 1999. Le but visé par

l’article 2 de la loi du 28 avril 1999 était d’élargir et de simplifier le devoir d’information du ministère

public à l’égard du ministre des Finances.

Alors que l’article 327, CIR92 ne concernait que l’impôt direct et subordonnait la notification au

ministre des Finances à l’autorisation expresse du Procureur général ou de l’Auditeur général, le

nouvel article disposait que la notification au ministre des Finances s’appliquait tant en matière

d’impôt direct que d’impôt indirect et qu’elle devait en outre se faire d’office.

Il ressort des travaux préparatoires que le nouveau système visait à ce que le ministre des Finances

soit informé le plus vite possible par les parquets, dès que ceux-ci disposaient d’informations


22

relatives à tout mécanisme susceptible de constituer un délit fiscal, afin de permettre à

l’administration fiscale de prendre toutes les mesures nécessaires20.

En outre, le législateur s’avère avoir eu l’intention d’éviter que des dossiers pénaux, classés sans suite

par le Ministère public, ne donnent pas lieu à une notification au ministre des Finances21.

Un arrêt de la Cour d’appel d’Anvers du 5 mai22 a perdu de vue l’intention du législateur: une

imposition au titre de l’impôt direct fut annulée parce qu’elle avait été établie sur la base de

renseignements révélés par une information, qui n’avait pas donné lieu à des poursuites pénales. A

l’estime de la Cour, aucune imposition fiscale valabel ne pouvait être établie sur la base

d’informations révélées par une information classée sans suite.

Par arrêt du 15 octobre 2010, la Cour de Cassation a annulé cet arrêt : “De ambtenaren van het

openbaar ministerie bij de hoven en rechtbanken waarbij een strafzaak aanhangig is, waarvan het

onderzoek indiciën van ontduiking inzake directe of indirecte belastingen aan het licht brengt, moeten

de minister van Financiën onmiddellijk inlichten; deze verplichting voor de bedoelde ambtenaren geldt

niet enkel wanneer de strafvordering aanhangig werd gemaakt maar eveneens van zodra een

opsporingsonderzoek is ingesteld.”.

Malgré cet arrêt de la Cour de Cassation, il est indiqué que le législateur élimine la différence entre

les versions néerlandaise et française du texte de l’article 2 de la loi du 28 avril 1999. Cela pourrait se

faire au moyen de la modification de texte suivante:

« Dans la version néerlandaise de l’article 2 de la loi du 28 avril 1999 complétant, en ce qui concerne

la lutte contre la fraude fiscale, l'arrêté royal n° 185 du 9 juillet 1935 sur le contrôle des banques et le

régime des émissions de titres et valeurs et la loi du 9 juillet 1975 relative au contrôle des entreprises

d'assurances, les mots « strafzaak aanhangig » sont remplacés par le mot « opsporingsonderzoek ».

Ancrer dans la loi la jurisprudence de la Cour de Cassation en matière de prescription de 8.

l’usage de faux à des fins fiscales23

La Cour de Cassation a décidé à plusieurs reprises que l’usage de faux en général constitue un délit

permanent : l’usage de faux, même sans fait nouveau de l’auteur du faux et sans intervention

répétée de sa part, dure aussi longtemps que l’objectif visé par celui-ci n’est pas atteint et que l’acte

initial qui lui est reproché, sans opposition de sa part, produit l’effet utile qu’il en escomptait.

Par son arrêt 25.2.201024, la Cour constitutionnelle a décidé que l’interprétation du délit d’usage de

faux en tant que délit permanent d’enfreint pas le principe de légalité.

L’art. 450 CIR92 (art. 73bis CTVA) reprend une disposition sur le faux fiscal. Il s’agit d’un faux

requérant une intention particulière, à savoir la contravention aux lois fiscales.

20 Doc. parl., Chambre, 1997-1998, 1341/23, p. 49 21 Doc. parl., Chambre, 1997-1998, 1341/23, p. 28 22 2008/AR/288 23 K.LAMMENS, De verjaring van het misdrijf van het (fiscaal) gebruik van valse stukken: a never ending story?, RW 2010-11, n°. 24, pp 986 - 994 24 Arrêt n° 17/2010


23

En ce qui concerne spécifiquement l’usage de faux à des fins fiscales, la Cour de Cassation a adopté le

point de vue suivant dans ses arrêts des 19.4.1994 et 27.6.1995: “ En matière d'impôts sur les

revenus, l'usage de faux à l'appui de la déclaration d'impôt ne perd, en règle, tout effet utile qu'après

l'établissement définitif de l'impôt; le fait de se référer, en réponse à un avis de rectification de la

déclaration, aux faux transmis à l'administration à l'appui de la déclaration, constitue un acte d'usage

de faux.” et “En matière d'impôts sur les revenus, l'usage de faux employés à l'appui de la déclaration

d'impôt ne perd, en règle, tout effet utile qu'après l'établissement définitif de l'impôt; la circonstance

que l'administration a constaté l'usage de faux ou de pièces falsifiées par le contribuable et procédé à

l'imposition sur cette base, n'y déroge pas.”

Entretemps, cette jurisprudence a continué d’évoluer25 et la Cour, dans son arrêt du 21.5.2008, a

décidé que l’usage utile d’un faux perdure jusqu’à ce que l’impôt dû ait été effectivement et

définitivement payé: “mais vise, de manière spécifique, tant le faux qui a pour but de tromper

l'administration en vue du calcul de l'impôt sur les revenus que celui qui tend à ne pas payer celui-ci

ou à en retarder le paiement.”

L’ancrage de cette jurisprudence établie dans la législation permettra d’éviter toutes discussions

ultérieures pour les différents juges du fond.

Une modification du texte de l’art. 450 CIR92 pourrait être la suivant:

“Sera puni d'un emprisonnement d'un mois à cinq ans et d'une amende de 250 EUR à 12.500 EUR ou

de l'une de ces peines seulement, celui qui, en vue de commettre une des infractions visées à l'article

449, aura commis un faux en écritures publiques, de commerce ou privées, ou qui aura fait usage d'un

tel faux.

Celui qui, sciemment, établira un faux certificat pouvant compromettre les intérêts du Trésor ou fera

usage de pareil certificat, sera puni d'un emprisonnement de huit jours à deux ans et d'une amende

de 250 EUR à 12.500 EUR ou de l'une de ces peines seulement.

L’usage du faux ou du faux certificat continu jusqu’au moment du paiement effectif et définitif de

l’impôt dû. »

Evaluation de la transaction élargie (EAPS)26 dans des affaires fiscales 9.

La loi Una Via dispose que – lorsqu’un dossier suit la voie pénale – l’administration ne peut plus

imposer d’amendes administratives (non bis in idem). Elle devra cependant modifier la déclaration et

établir l’impôt sur la base de la déclaration modifiée.

La pratique courante selon laquelle l’inculpé aboutit, également dans des dossiers pénaux et sous le

contrôle du Ministère public, à un règlement fiscal avec l’administration fiscale, prévoyant le

25 Arrêts dd. 13.6.2006, dd. 7.2.2007 26 La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc 52 0034/04, Recommandation 36


24

paiement outre de l’impôt dû et des intérêts y afférents, d’une amende fiscale administratif et d’une

majoration d’impôt, ne sera plus possible.

Il y a lieu de vérifier si les dispositions de l’article 216bis, récemment modifiées, en matière de

transaction élargie sont applicables dans ce cadre. En matières fiscales, l’amende maximum s’élève

aujourd’hui à 125.000 euros. Après l’entrée en vigueur d’Una Via, celle-ci sera portée à 500.000

euros plus décimes additionnels. La lecture d’Una Via montre que la perception de la dette fiscale –

également en cas de poursuites pénales – demeure au SPF Finances. En outre, le patrimoine acquis

illégalement peut être confisqué. Cela n’est pas contraire à la jurisprudence de la Cour de Cassation

et de la Cour constitutionnelle. Dans le cadre de l’EAPS, l’impôt éludé peut dès lors être déclaré

comme avantage patrimonial après paiement de l’impôt dû au fisc.

Il convient d’évaluer si cet instrumentaire suffit pour procéder à des transactions sérieuses dans des

dossiers pénaux fiscaux de sorte que les tribunaux ne soient pas débordés par ce type de dossiers. En

outre, il y a lieu de veiller à ce que “les amendes infligées par la voie administrative et les sanctions

infligées par la voie pénale aient un même effet dissuasif, et constituent une même sanction

proportionnelle”27

L’élargissement de la saisie conservatoire28 10.

La commission d’enquête parlementaire a constaté que la plupart des montages de fraude fiscale de

grande envergure sont mis sur pied pour soustraire le butin à la justice et au fisc. Dans certains cas de

fraude particulièrement dommageables, on exploite habilement les lacunes existant dans la

législation ou on utilise un montage non encore découvert que l’on exploite alors intensivement

pendant une courte période. Lorsque l’administration fiscale parvient néanmoins à intervenir, elle se

retrouve totalement démunie lorsque certains des fraudeurs ont entretemps organisé leur

insolvabilité. Afin de mettre fin à cette fraude, l’administration doit donc pouvoir agir en temps réel

et de manière efficace. La France par exemple connaît la procédure de flagrance fiscale permettant à

l’administration fiscale d’intervenir – sous strict contrôle judiciaire – en vue de mettre fin à un cas de

fraude en cours si elle dispose d’indices suffisants.

En Belgique, chaque contribuable doit faire une déclaration précise et sincère de la matière

imposable. Le plus souvent, cette déclaration fait l’objet d’un contrôle fiscal. Au moyen de ce

contrôle, l’administration fiscale peut constater si cette obligation a été respectée et procéder, le cas

échéant, à la modification de la déclaration (par exemple lorsque la déclaration du contribuable ne

correspond pas à sa situation réelle).

En outre, l’administration fiscale belge peut procéder à un contrôle dès qu’une situation illégale ou

irrégulière est découverte, également au cours de la période pendant laquelle aucun délai de

déclaration n’est expiré, à savoir l’année ou l’exercice en cours lorsqu’il s’agit d’impôts directs, sinon

la période de la réalisation des opérations courantes en cas de TVA. Par conséquent, l’administration

27 PROPOSITION DE LOI instaurant le principe “una via” dans le cadre de la poursuite des infractions à la législation fiscale et majorant les amendes pénales fiscales, Chambre, Doc. 53 1973/001 28 La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc 52 0034/04, constatations

sous n° 22


25

fiscale belge peut également contrôler une période fiscale qui n’est pas encore expirée. Etant donné

que l’administration fiscale belge, tant en ce qui concerne l’impôt direct que la TVA, dispose déjà

d’une compétence d’enquête pour la période imposable en cours, aucune modification législative ne

semble requise à cet égard.

La procédure française précitée a cependant prévu des modes de sanction, notamment une

procédure de saisie conservatoire immédiat dans les cas de fraude manifeste. La Belgique connaît

également une procédure de saisie conservatoire, mais celle-ci est beaucoup plus lourde. Elle est

donc moins facilement applicable qu’en France. S’agissant du recouvrement, la procédure de

fragrance fiscale permet de procéder à une saisie conservatoire à concurrence d’un montant

représentatif de l’impôt dû pour l’exercice en cours ou pour la période imposable en cours jusqu’au

jour où le procès-verbal de flagrant délit est établi.

Actuellement, dans le droit belge, seul l’article 52bis du CTVA, inséré par l’article 2 de la loi-

programme du 27 décembre 2006, permet à l’administration de procéder à une saisie administrative

conservatoire afin d’assurer le paiement de la TVA. Dans la pratique, il s’avère cependant que cette

disposition de loi n’est pas appliquée parce que l’instruction en question présente nombre de

défauts. Ainsi, l’instruction parlerait de conditions cumulatives, alors que ce n’est pas le cas dans la

disposition de loi. Le fait que l’instruction dispose que seules les marchandises entrent en ligne de

compte pour être saisies, est discriminatoire : les marchandises d’un boulanger n’ont en effet pas la

même valeur que celles d’un bijoutier. En outre, si l’article 52bis du Code de TVA prévoit la

possibilité d’une saisie conservatoire, il ne précise cependant pas comment celle-ci doit être

transformée en saisie-exécution.

Aucune disposition similaire n’existe en ce qui concerne l’impôt direct.

La commission parlementaire a recommandé29 :

d’adapter l’article 52bis CTVA et l’instruction déficiente y afférente;

d’harmoniser les dispositions en matière de TVA et d’impôt direct par l’insertion d’un article

similaire en matière d’impôt direct;

Meilleurs collaboration entre le Services des décisions préalables et le SPF Finances 11.

Les auditions organisées par la commission d’enquête sur les grands dossiers de fraude fiscale30 ont

fait apparaître que certains acteurs soumettent un dossier au Service des décisions préalables en

matières fiscales afin de sonder la réaction de celui-ci. Selon la commission d’enquête il est à

craindre que ces acteurs, malgré le retrait de des dossiers en question, poursuivent néanmoins la

mise en œuvre de ceux-ci.

Il serait dès lors judicieux de porter également à la connaissance des services de taxation les montages fiscaux présentés dans les dossiers ayant donné lieu à un avis défavorable. C’est pour cette raison que la commission d’enquête parlementaire a recommandé de “Publier au moins une fois par

27 doc 52 0034/04, Recommandations 38 e 39 30 La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc 52 0034/04,

recommandation 69


26

an les mécanismes et principes qui auraient été refusés si les dossiers n’avaient pas été retirés avant qu’une décision n’intervienne. La publication respectera l’anonymat et sera motivée pour chaque décision.” L’intention est d’éviter que de tels “demandes tests” soient introduits et d’anticiper sur la soumission

de montages fiscaux déterminés qui seront formellement invalidés ou pour lesquels des conditions

précises seront imposées. Pour contrecarrer de tels mécanismes, il est indiqué que dans cette

matière le SPF Finances publie chaque année des « rapports de vigilance », sur base des informations

qu’il reçoit du Service des décisions préalables.

Le rôle des professions économiques: vers un nouveau mode de sanction? 12.

Bien que la grande majorité des conseillers financiers et fiscaux soient de bonne foi, nous ne pouvons

fermer les yeux devant le rôle indéniable que jouent certains acteurs malhonnêtes dans la grande

fraude organisée. La commission d’enquête parlementaire sur les grands dossiers de fraude fiscale

recommande de prévoir de nouvelles sanctions pour les conseillers financiers et fiscaux impliqués

dans l’organisation de montages frauduleux. Outre l’instauration de nouvelles sanctions, des

mesures pourraient également être prises visant à appliquer plus efficacement les sanctions

existantes. Enfin, il convient de vérifier dans quelle mesure ces professions répondent effectivement

à leur devoir de communication dans le cadre de la législation sur le blanchiment, quels organes et

mécanismes répressifs sont opérationnels et de quelle manière il est fait rapport de leurs screenings.

a. Instauration d’une sanction spécifique en matière de fraude fiscale31

La commission d’enquête parlementaire a recommandé, d’une part, d’alourdir les peines pour les

conseillers financiers et fiscaux qui jouent un rôle dans la fraude fiscale, notamment en concevant

des montages frauduleux et, d’autre part, de prévoir des peines non facultatives spécifiques pour les

conseillers fiscaux (par ex. art 455 CIR92) qui recommandent des montages frauduleux à leurs clients.

Une disposition analogue a été reprise dans les recommandations parlementaires en ce qui concerne

les sanctions administratives pour les conseillers lorsque le dossier suit la “voie administrative”. Dans

ce cadre, il convient également de renvoyer à la déclaration de Seoul de l’OCDE32 de 2006.

Un modèle possible est celui de l’IRS américain, qui travaille sur la base de Future Compliance

Agreements. Ainsi, le fisc pourrait donner, par le biais d’un future compliance agreement, donner un

avertissement au conseiller fiscal qui savait ou était censé savoir que son client commettait de la

fraude et qui n’a pas averti ou dissuadé explicitement celui-ci. Cet accord pourrait faire état des

meilleures pratiques, de formations complémentaires ou d’autres éléments utiles au conseiller

concerné. Lors d’un deuxième constat, une amende administrative pourrait alors être imposée, voire

au final la déchéance du droit de représenter des contribuables.

31 La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc 52 0034/04,

recommandations 49, 50 en 51 32 http://www.oecd.org/dataoecd/38/29/37415572.pdf

http://www.oecd.org/dataoecd/38/29/37415572.pdf


27

Il est indiqué d’installer, au sein du Collège pour la lutte contre la fraude sociale et fiscale, un groupe

de travail autour de ce thème afin d’aboutir ainsi à des propositions concrètes. Dans le cadre de ce

groupe de travail, le secteur professionnel concerné sera consulté.

b. Vers une application effective des sanctions existantes

En outre, il faut veiller à ce que les sanctions administratives existantes soient effectivement appliquées. Concrètement, il s’agit du retrait de l’agrément ou de la radiation comme membre de la profession économique décidé par son autorité de tutelle à la suite d’une condamnation pénale pour fraude fiscale. Actuellement, l’application de la sanction existante se déroule de manière problématique pour les raisons suivantes:

(1) Pas de notification automatique d’une condamnation pénale définitive à

l’institut concerné

Lorsque le praticien de la profession économique encourt une condamnation pénale, les autorités

judiciaires ne sont pas obligées d’en informer l’institut concerné (en vue du retrait de sa qualité ou

du lancement d’une enquête disciplinaire).33 L’application effective du mécanisme de sanction

existant nécessite que les autorités judiciaires, notamment les greffes, soient légalement obligées

d’informer le Conseil de l’institut concerné sur toutes les condamnations pénales définitives

encourue par le praticien de la profession économique dans l’exercice de celle-ci, et ci via la

transmission d’une copie du jugement ou de l’arrêt.

(2) Conséquences juridiques du retrait de l’agrément comme conseiller fiscal

ou fiscaliste agréé

Lorsque l’institut concerné procède au retrait de la qualité de conseiller fiscal ou de fiscaliste agréé,

la personne concernée peut en principe continuer à exercer les activités professionnelles de

conseiller fiscal ou de fiscaliste agréé. La seule différence, c’est que la personne concernée n’est plus

autorisée à porter le titre protégé de conseiller fiscal ou de fiscaliste agréé ou à utiliser un terme qui

porte à confusion (par ex. consultant fiscal). En effet, le législateur a choisi de ne pas soumettre ces

activités professionnelles à un monopole au profit des personnes agréées en cette qualité.

Le conseiller fiscal ou le fiscaliste agréé qui est radié comme membre peut poursuivre ses activités,

sans toutefois en porter le titre, sauf si la personne concernée, sur la base d’autres mesures de

sanction, n’est plus autorisée à exercer cette profession, comme par ex. l’art. 455 CIR92.

Afin d’aboutir à une application effective de la sanction existante, le retrait de la qualité de conseiller

fiscal ou de fiscaliste agréé devrait également impliquer l’interdiction de continuer à exerce la

profession (à savoir, conseiller en toutes matières fiscales, assister les contribuables dans le respect

33 L’Institut des Réviseurs d’entreprise a toutefois conclu un accord de collaboration avec le Collège des procureurs généraux (circulaire n° COL 5/2011 du 25 mai 2011 du Collège des procureurs généraux), prévoyant que les parquets et les parquets généraux transmettent à l’Institut une copie des condamnations pénales prononcées à l’encontre des réviseurs d’entreprises.


28

de leurs obligations fiscales et représenter ceux-ci), et ce sous peine de sanctions pénales

correctionnelles.

c. Contrôle de la ‘compliance’ en matière de législation CTIF

Dans ce cadre, il est opportun de renvoyer aux recommandations du Groupe d’action financière

(GAFI) publiées en février 201234, notamment à l’obligation, dans le chef des professions non

financières de faire mention de toutes transactions suspectes dans le cadre de la législation sur le

blanchiment35.

Cette obligation a déjà été reprise dans la législation belge sur le blanchiment. A la lumière du

screening de la compliance belge par rapport aux recommandations de l’OCDE, il convient de vérifier

dans quelle mesure ces professions répondent effectivement à leur devoir de notification, quels

organes et mécanismes de sanction sont opérationnels et comment se fait le rapportage sur leurs

screenings.

Harmonisation plus poussée des règles d’enquête et de procédure 13.

A l’initiative du Ministre des Finances une harmonisation plus poussée des pouvoirs de contrôle

relatives à l’impôt fédéral, utilisant un principe de nivellement « vers le haut », aboutira à une

investigation plus efficace. A cet égard, la jurisprudence de la Cour de Cassation en matière

d’évaluation judiciaire de la preuve illicitement recueillie (Cass. 10 mars 2008) sera ancrée dans la loi.

Abus du statut d’indépendant à titre accessoire 14.

a. Problèmes constatés

Certains indépendants à titre accessoire ont 0 euro de revenus ou des revenus négatifs. Ces

personnes ne paient pas de cotisations sociales, mais déduisent certains frais.

Le pourcentage d’indépendants à titre accessoire et “assimilés”, qui ne déclarent aucun revenu ou

des revenus négatifs est fort élevé. En 2010, il s’agissait de plus de la moitié de cette catégorie. On

constate par contre que ce pourcentage est beaucoup moins élevé chez les indépendants à titre

principal (environ 15% en 2010).

L’abus du statut d’indépendant à titre accessoire a surtout un impact au niveau fiscal: d’aucuns

déduisent des frais sur le plan fiscal ou sur base d’une activité indépendante qui n’est en réalité pas

exercée.

Indirectement, cette problématique touche également aux caisses d’assurance sociale: ils doivent

gérer les dossiers de ces personnes alors que celles-ci n’exercent aucune activité indépendante.

34 Voir à cet égard également le chantier 8 – exécution de la peine et dessaisissement, point 1. 35International Standards on Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism & Proliferation, The OECD/FATF Recommendations, février 2012, Recommendations 22 en 23


29

b. Solution proposée

En premier lieu, l’abus du statut d’indépendant à titre accessoire a surtout un impact au niveau fiscal.

Les Ministres des Finances et des Indépendants élaborent, sous coordination du le Secrétaire d’Etat

pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale, une proposition lutter contre l’abus du statut

d’indépendant à titre accessoire, quant au statut fiscal et social des indépendants.

En outre, ce problème exerce également une influence indirecte sur le statut social des

indépendants. C’est pourquoi le Comité général de gestion pour le statut social des indépendants

propose 2 pistes:

a) Instauration d’une présomption d’absence d’activité indépendante Les indépendants à titre accessoire et assimilés qui, au cours d’un nombre déterminé d’années, n’ont

plus eu de revenus, seraient présumés ne pas exercer d’activité indépendante.

b) Cotisation minimum

Les indépendants à titre accessoire et assimilés seraient redevables d’une cotisation minimum dont

le montant dépend du nombre d’années d’activité en cette qualité. Ainsi par exemple, ces

personnes:

ne seraient pas redevables de cotisations minimums au cours de 5 premières années

d’activité comme indépendant à titre accessoire;

seraient redevables d’une cotisation minimum de 50 € par trimestre pendant les 3 années

suivantes;

seraient redevables d’une cotisation minimum de 100 € par trimestre à partir de la 8e année.

Les années ne devraient pas nécessaires se succédées.

La Ministre des Indépendants analysera ces propositions et prendra toutes mesures qu’elle estime

utiles pour mettre fin à cet abus.


30

PARTIE II – ASPECTS SOCIAUX DE LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE

CHANTIER 2 – OPTIMISATION DE LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE SOCIALE36

Non bis in idem 1.

a. Contenu du principe “non bis in idem » et problématique

L’article 14.7 pacte DCP: “Nul ne peut être poursuivi ou puni en raison d'une infraction pour laquelle il

a déjà été acquitté ou condamné par un jugement définitif conformément à la loi et à la procédure

pénale de chaque pays.”

Une formulation similaire se retrouve dans l’article 4 du Protocole n° 7 à la CEDH, signé par la

Belgique mais non ratifié par celle-ci.

Sur le fond, le principe “non bis in idem” comporte trois éléments. En premier lieu, une poursuite

pénale (criminal charge) doit avoir été engagée, qui a déjà donné lieu à un jugement définitif

punissant ou acquittant l’inculpé. La jurisprudence de la CEDH sur l’interprétation de l’article 4 du

protocole n° 7 à la CEDH est normative pour ce qu’il y a lieu d’entendre par criminal charge lors de

l’application du principe « non bis in idem ». Conformément à cette jurisprudence, la notion de

criminal charge doit être interprétée de manière autonome. La question de savoir si une poursuite

peut être considérée comme une poursuite pénale doit, selon la jurisprudence constante de la Cour,

être tranchée sur la base des critères suivants : (1) la qualification de l’infraction dans le droit

national, (2) la nature de l’infraction, (3) la gravité de la sanction. Cela signifie que des poursuites, qui

en droit national ont un caractère purement administratif, peuvent néanmoins être considérées

comme poursuites pénales, appréciées en fonction de la nature de l’infraction et de la gravité de la

peine. Dans le cadre de l’application concrète du « non bis in idem », il convient donc de d’abord

poser la question de savoir si une poursuite pénale a été engagée et si celle-ci a donné lieu à un

jugement définitif.

En outre, une deuxième poursuite pénale doit avoir été engagée (duplication of proceedings).

L’importance de cet élément, intimement lié au premier élément (jugement définitif) ne peut être

assez soulignée. La protection via le principe « non bis in idem » est une protection procédurale. Elle

évite au justiciable d’être poursuivi d’être poursuivi deux fois pour les mêmes faits (voir à ce propos

le point 3). Autrement dit, le principe en question n’évite pas que deux peines soient imposées en

une seule procédure, par ex. une peine de prison et une amende, ou, spécifiquement pour le droit

pénal social, une amende et une interdiction d’exploitation. Concrètement, il faut donc, en second

lieu, se poser la question de savoir si le jugement contesté sur la base du principe « non bis in idem »,

constitue une décision à distinguer d’un jugement définitif intervenu antérieurement.

Enfin, les deux procédures doivent concerner les mêmes infractions (offences). A cet égard, il est

important que, selon la CEDH, il est question de deux infractions identiques dans la mesure où

celles)ci découlent soit de faits identiques, soit de fait substantiellement identiques. En d’autres

termes, il faut regarder les comportements réels et donc pas la qualification juridique. Autrement dit,

si le même comportement est poursuivi à deux reprises, mais sur la base d’une qualification juridique

36 Ces propos sont complémentaires et non contradictoires aux propositions faites dans le plan d’action de la Service d’Information et Recherche Sociale.


31

différente, cela n’empêche pas l’application du non bis in idem. Ce qui va d’ailleurs de soi. Sinon, le

non bis in idem risque d’être entièrement vidé de sa substance. Le fait qu’il y a lieu de regarder les

faits et non la qualification juridique n’implique cependant pas qu’il faudrait nier un élément moral

différent. L’élément moral relève en effet des faits et non de la qualification. Lorsque l’élément moral

diffère dans les deux procédures, cela implique que les faits ne sont pas identiques (dans le même

sens Cass. 25 mai 2011) et qu’il faut donc apprécier concrètement si, dans les deux procédures, les

faits sont soit identiques, soient substantiellement identiques.

Au niveau du droit pénal social, la problématique du non bis in idem se pose de la manière suivante.

Comme on le sait, la plupart des obligations prévues dans le droit du travail et dans le droit de

sécurité sociale sont assortie de sanctions pénales (dans la suite du texte, la sanction pénale vise tant

la sanction pénale correctionnelle que l’amende administrative).

Comme on le sait également, la plupart des organismes de sécurité sociale disposent de la

compétence d’imposer ce que l’on appelle une « sanction administrative » (ce qui n’est pas toujours

qualifié comme telle) pour un certain nombre d’infractions. A cet égard, il peut s’agir d’une sanction

obligeant la personne concernée à payer une certaine somme à l’organisme de sécurité sociale (par

ex. art. 22 quater loi ONSS) ou excluant l’assuré social pendant une période déterminée de la

jouissance d’une prestation dans la branche correspondante de la sécurité sociale.

Lorsque l’organisme de sécurité sociale prend la décision d’imposer une “sanction administrative”, le

risque existe que, lorsqu’il est jugé souhaitable, soit d’imposer une amende administrative, soit de

procéder à des poursuites correctionnelles, cela ne devienne impossible compte tenu du principe

« non bis in idem ». Cela va à l’encontre du point de départ existant selon lequel les deux

« sanctions » peuvent être imposées de manière cumulative.

b. Méthode de solution

Cette problématique requiert une approche à différents niveaux. Dans une approche de fond, il faut

en premier lieu inventorier les « sanctions administratives » pouvant être imposées par les

organismes de sécurité sociale et présentant un caractère pénal au sens de la jurisprudence de la

CEDH. Ainsi par exemple, la mesure prévue à l’article 22 quater de la loi ONSS s’avère ne pas revêtir

de caractère pénal (Cour constitutionnelle 1er mars 2012). A cet égard, il faut par ailleurs déterminer

quel est, le cas échéant, le fondement réel de la sanction. La question que l’on doit se poser à ce

sujet est de savoir quels faits (élément matériel et moral) peuvent découler de l’imposition de la

sanction administrative concernée.

Ensuite, il convient de comparer les faits susceptibles d’entraîner une « sanction administrative »

avec ceux pouvant être sanctionnés sur le plan correctionnel ou via une amende administrative. Pour

les cas où les comportements susceptibles d’entraîner une sanction administrative et pénale sont

substantiellement identiques, il y a en outre lieu de vérifier pour quels comportements il est

nécessaire de cumuler la sanction administrative et la sanction pénale (corr. ou amende adm.). A cet

égard, le point de départ est que lorsque le cumul n’est plus préconisé, cela (du moins en théorie)

atténue la sanction.


32

En fonction du résultat de l’examen précédent, il convient d’élaborer une solution procédurale. Pour

les cas où les deux sanctions peuvent être appliquées de manière cumulative, il faudra élaborer une

procédure prévoyant qu’une seule instance impose les deux sanctions dans le cadre de la même

procédure. Dans les autres cas (pas de cumul), on devra élaborer un règlement prioritaire pour lequel

on pourra s’inspirer du système d’amende administrative par rapport à la poursuite correctionnelle.

Concrètement, il faudra créer, au sein du Collège pour la lutte contre la fraude fiscale et sociale et

sous la présidence du secrétaire d’Etat à la lutte contre la fraude, un groupe de travail restreint

composé d’un représentant des organismes de sécurité sociale où le problème se pose le plus

fréquemment (à savoir, l’ONEM, l’INAMI, l’ONAFTS et l’ONSS37), du SPF SS, du SPF ETCS, du SPP

Intégration sociale, du SIRS, du DIAGE et de 2 représentants du Conseil d’avis pour le droit pénal

social (de préférence un magistrat du siège et un magistrat du Ministère public)

Modification du champ d’application des amendes administratives 2.

Vu les problèmes posés par l’usage abusif du statut des indépendants, le Comité général de gestion

pour le statut social des indépendants propose de modifier l’AR n° 38 par l’insertion d’une disposition

prévoyant une amende administrative en cas d’affiliation fictive à la sécurité sociale des

indépendants.

Audition de personnes par les inspecteurs sociaux 3.

Le code d’instruction criminelle fixe en son article 47bis les règles à observer lors de l’audition de

personnes dans le cadre d’une instruction. A cet égard, il convient de distinguer entre trois types de

règles à respecter:

1. les règles à respecter lors de chaque audition indépendamment de la qualité de la

personne interrogée (47bis, §1er Ic),

2. les règles à respecter lors de l’audition d’inculpés (47bis, §2 Ic),

3. les règles à respecter lors de l’audition de personnes soupçonnées de faits

susceptibles d’emporter une peine de prison d’au moins un an (47bis, §2 Ic).

Les règles à respecter lors de chaque audition ont été instaurées par la loi du 12 mars 1998

(Franchimont) et existaient dès lors déjà au moment de la réalisation du code pénal social, dans

lequel ces règles ont été plus ou moins reprises (art. 62 P)

Les règles en vigueur lors de l’audition d’inculpés ont été insérés par la loi du 13 août 2011 à la suite

de la jurisprudence Salduz de la CEDH. Ces règles impliquent concrètement que l’inculpé interrogé

doit être informé au préalable (1) des faits qui feront l’objet de l’interrogatoire, (2) du fait de ce qu’il

ne peut pas être contraint de s’accuser lui-même et (3) de son droit au silence. S’il est soupçonné de

37 Il s’agit des organismes de sécurité sociale qui ont réagi à la demande du Service d’information et de recherche sociales visant à dresser un aperçu des problèmes relatifs au non bis in idem.


33

faits pouvant être punis d’une peine de prison d’au moins un an, l’inculpé que l’on souhait interrogé

doit en outre être informé de son droit d’avoir, pour la première audition, un entretien confidentiel

avec un avocat (le cas échéant, la personne concernée a le droit de reporter une fois l’audition).

Cette législation date d’après l’entrée en vigueur du Code pénal social. Ces règles n’y sont par

conséquent pas reprises. La question se pose de savoir si les règles prévues par le code d’instruction

criminelle en ce qui concerne l’audition des inculpés doivent être reprises dans le Code pénal social. Il

semblerait que l’on prépare un projet dans ce sens.

A cet égard, un certain nombre de questions critiques peuvent être posées. Comme on le sait, les

services d’inspection sociale disposent tant d’un pouvoir de contrôle administratif que d’un pouvoir

d’enquête pénale. Lors des discussions parlementaires préalables à la réalisation du code pénal

social, on a rappelé explicitement que les règles relatives à l’audition prévues dans le code

d’instruction criminelle sont d’application au l’audition effectuée par les services d’inspection dans le

cadre d’une enquête pénale. En revanche, l’audition réalisée par les services d’inspection en dehors

de l’enquête pénale, et donc dans le cadre d’un contrôle administratif, ne tomberait pas sous

l’application du code d’instruction criminelle et serait exclusivement régie par les règles prévues dans

le code pénal social (notamment l’art. 62).

La question relative à la transposition de la loi Salduz dans le code pénal social implique que, compte

tenu de ce qui précède, les règles Salduz soient rendus applicables à la phase administrative.

A cet égard, la première question qui se pose est de savoir quelle est la distinction exacte entre les

phases administrative et pénale. Cette distinction est en effet tout sauf évidente. Le contrôle

administratif se distingue d’une enquête pénale dans la mesure où, dans ce dernier cas, il existe,

dans le chef des enquêteurs, une présomption (indication) d’une infraction déterminée. En revanche,

dans le cas d’un contrôle administratif, l’acte d’enquête est uniquement posé pour vérifier le respect

de la loi (par ex. également les actes de police administrative). Etant donné que les services

d’inspection sociale peuvent également lancer une enquête pénale sociale de leur propre initiative

(et donc sans apostille du Ministère public), la distinction entre l’enquête administrative et l’enquête

pénale ne coïncide donc pas avec la présence ou l’absence d’une apostille du Ministère public, mais

bien avec la présence ou l’absence d’une présomption de commission d’un fait punissable.

Comme les règles instaurées par la loi Salduz ne concernent que l’audition des inculpés, elles

semblent quoi qu’il en soit seulement appropriées à l’audition réalisée dans le cadre d’une enquête

pénale sociale et non pas d’une enquête dans le cadre d’un contrôle administratif. En effet, au cours

de la phase administrative il n’est en principe pas question d’un inculpé, ni d’une criminal charge au

sens de l’article 6 de la CEDH.

Un contrôle qui débute sous forme administrative peut cependant se transformer en enquête

pénale. Il convient d’éviter que, dans ce cas, les constatations faites deviennent inutilisables en

raison de la violation du droit à un procès équitable. Pour résoudre ce problème, il suffirait peut-être

d’insérer, dans l’article 62 Code pénal social, une disposition transversale par analogie à ce qui existe

actuellement dans l’article 47bis, §5 Ic.

Compte tenu des objections émises ci-dessus, il semble indiqué de subordonner l’adaptation du code

pénal social à un examen plus approfondie de la problématique. A cette fin, il est à recommander de


34

constituer, au sein du Collège pour la Lutte contre la fraude fiscale et sociale et sous la conduite du

Secrétaire d’Etat à la Lutte contre la fraude sociale et fiscale, un groupe de travail composé de

représentants du Service d’information et de recherche sociale, du conseil d’avis pour le droit pénal

social et du comité de rédaction du code pénal social.

Instauration d’une disposition anti-abus 4.

Le droit de sécurité sociale des travailleurs salariés est caractérisé par un haut degré de complexité,

tant en ce qui concerne le règlement en matière de cotisations qu’en ce qui concerne les règlements

en matière de prestations de sécurité sociale.

Cette complexité découle en large partie de ce que le législateur a toujours essayé d’aligner au mieux

la législation sociale sur les besoins sociétaux sous-jacents. Si cela est fort méritoire en soi, il y a

cependant une zone d’ombre sur le plan de l’application et du maintien du droit de sécurité sociale.

La complexité rend notamment plus difficile l’application correcte de celui-ci par le justiciable ainsi

que le contrôle par les services d’inspection sociale. En outre, cette complexité donne lieu à des abus

et à des comportements d’évitement, le justiciable limitant de manière abusive, par des artifices et

des montages juridiques, ses obligations en matière de cotisations ou s’arrogeant des avantages de

sécurité sociale.

Il existe par exemple en matière d’obligations de cotisation de nombreux manuels relatifs à

l’optimisation du coût salarial ou du coût de licenciement, expliquant nombre de montages

permettant de réduire l’impôt parafiscal. Sur le plan des allocations, on se trouve notamment

confronté au phénomène de la séparation de domicile de couples en vue d’obtenir des allocations

plus élevées (allocation pour personne isolée au lieu de cohabitante), ainsi qu’aux montages de

société qui visent principalement à donner accès à des droits dans le régime de sécurité sociale des

travailleurs salariés à des personnes ne pouvant pas prétendre à ces droits.

Dans le droit fiscal, les abus sont en partie contrés par le biais des dispositions générales en matière

d’anti-abus (voir notamment l’article 344 CIR92). Sur la base de ces dispositions, les actes qui visent

des objectifs purement fiscaux ne sont pas opposables au fisc lorsque le contribuable peut prouver

que l’acte en question se justifie par un but non fiscal.

Etant donné que les abus existent également en droit social et que la complexité qui en est en partie

à l’origine ne pourra être entièrement éliminée vu la complexité des besoins sociétaux, il existe

également un besoin de prévoir une disposition anti-abus en droit social. Comme on vise les abus

commis tant sur le plan des cotisations que sur celui des allocations, la loi établissant les principes

généraux de la sécurité sociale des travailleurs salariés (loi du 29 juin 1981) est la loi la plus indiquée

pour instaurer cette disposition.

S’agissant du contenu de la disposition, on pourra s’inspirer des dispositions anti-abus fiscales. Une

copie exacte est cependant exclue pour la raison évidente qu’il y a lieu de prendre en compte de la

spécificité du droit social.


35

Cessation fictive d’activité – Changement fictif de catégorie 5.

Il y a commencement d’activité:

Lorsqu’aucune activité indépendante n’a été exercée au cours du trimestre civil précédant,

ou

en cas de changement de catégorie (profession à titre principal, à titre accessoire ou conjoint

aidant – maxi-statut).

Vu cette disposition, certaines personnes mettent fin à leurs activités ou changent de catégorie (par

exemple moyennant des contrats de travail fictifs) à la seule fin de se trouver en période de

commencement d’activité et de rompre le revenu de référence. Elles peuvent ainsi échapper aux

cotisations calculées sur des revenus considérables.

La Ministre des Indépendants examinera ces propos. Si le Gouvernement décide de reformer le

paiement des cotisations sociales pour le système des indépendants dès 2014 et si dans ce cas les

cotisations sociales de l’année X seront calculées à base des revenus estimés de cet année X et non

pas à base des revenues connus de l’année X-3, la solution proposée ne rapportera que aux années

2012 et 2013.

Demandes indues de dispense 6.


En 2010, le Comité général de gestion du statut social des travailleurs indépendants a constaté que

certaines dispenses étaient également accordées à des personnes qui n’étaient pas en état de

besoin. Cela est notamment dû au fait que la Commission des dispenses de cotisations ne dispose

pas toujours de toutes les données relatives aux revenus des indépendants (cf. les revenus ne sont

connus qu’à posteriori).

Même si ce n’est pas toujours le cas, les exonérations indues peuvent avoir été accordées à la suite

d’un acte frauduleux de la part du travailleur indépendant.


Le Comité est d’avis que les décisions de la Commission doivent pouvoir être revues à la demande du

directeur général de la DG Travailleurs indépendants. Dans le cadre du maintien de la sécurité

juridique, le mécanisme de révision ne pourrait être appliqué qu’en cas de fraude manifeste.

Dans ce cadre, les revenus indiqués dans la demande des dispenses seraient comparés aux revenus

définitifs de l’indépendant dès que ceux-ci sont connus. Si la Commission constate de la fraude

manifeste, la décision devrait être revue.

Un tel mécanisme permettrait d’une part à la Commission de contrôler les décisions a posteriori, et

aurait, d’autre part, un effet dissuasif préventif sur les personnes sollicitant une dispense alors

qu’elles savent qu’elles ne se trouvent pas dans le besoin.


36


utile pour mettre fin à cet abus.

Attestation permettant une déduction fiscale 7.

Actuellement, les indépendants ne peuvent déduire leurs cotisations pour la pension libre

complémentaire des indépendants que s’ils disposent d’une attestation comme quoi ils sont en règle

avec leurs cotisations sociales « AR n° 38 ». Il faut examiner si ce couplage devrait également être

prévu pour d’autres produits d’assurance complémentaires (cf. assurance de groupe, assurance-

pension individuelle ou assurance revenu garanti).

Le couplage éventuel pour d'autres produits d'assurances ne peut avoir pour finalité de dresser un

cadastre des produits auxquels ont souscrit les indépendants.

Les indépendants qui bénéficient de dispense ou d'un plan d'apurement de leurs cotisations sociales

sont exclus de cette mesure.


37

CHANTIER 3 – SIMPLIFICATION ET OPTIMISATION DE CERTAINS CONCEPTS DE DROIT SOCIAL38

Simplification et optimisation de concept de rémunération 1.

Comme prévu dans l’accord du Gouvernement : clarification de la notion de rémunération pour

mettre fin aux abus, par exemple le paiement de primes au travailleur par l’intermédiaire de tiers et

aux abus en matière de frais forfaitaires.

La rémunération constitue la base de calcul des cotisations sociales. Cela devrait être un principe

simple, mais il ne l’est pas. En effet, depuis l’instauration du concept de rémunération en 1965, il

donne de plus en plus lieu à certaines interprétations et constructions tendant à restreindre le

concept. Cela a pour conséquence que les services d’inspection ont besoin de plus de temps pour

garantir l’application correcte du concept de rémunération, ce qui va au détriment d’autres tâches

de contrôle.

En outre, un certain nombre d’avantages sont explicitement exclus, en tout ou en partie, du concept

de rémunération. Cette liste s’est allongée au fil des ans. Citons-en quelques exemples connus :

chèques-repas, éco-chèques, chèques-cadeau, chèques sport et culture, voitures de société,

indemnités de frais forfaitaire, avantages non récurrents liés au résultat, prime à l’innovation, gsm,

ordinateurs, connexions internet et téléphone.

Ces deux tendances font que l’application correcte de la réglementation devient de plus en plus

difficile. Le risque d’erreurs, d’évitement et de fraude est considérable, ce qui entraîne le risque de

voir la massa salariale sur laquelle les cotisations sociales sont calculées vidée de substance. En

outre, la réglementation actuelle requiert également plus de travail de contrôle de la part des

services d’inspection, ce qui fait qu’ils ont moins de temps pour se concentrer sur les phénomènes de

grande fraude organisée.

La réglementation doit être simplifiée sans porter atteinte à l’objectif des exonérations précitées, à

savoir réduire les coûts salariaux. Cela peut se faire dans différentes gradations. A relativement court

terme, un certain nombre d’adaptations ponctuelles pourraient être apportées. En revanche,

d’autres adaptations requièrent davantage de temps pour être élaborées. Quelques pistes

différentes seront proposées. La simplification et l’optimalisation du notion de rémunération seront

examinés auprès d’un ou plusieurs groupes de travail par les Ministres de Travail, Affaires Sociales,

Finances, en collaboration avec le Secrétaire d’Etat pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale,

leurs administrations concernées et les partenaires sociaux.

a. simplifications réalisables à court terme

i. révision de la notion de frais forfaitaires propres à l’employeur

Etant donné qu’ils sont souvent difficiles à estimer, les frais propres à l’employeur pris à charge par le

travailleur pourraient être remboursés par l’employeur de manière forfaitaire. Le problème qui se

pose cependant, c’est que l’inspection sociale éprouve souvent des difficultés à prouver que ces frais

forfaitaires ne constituent pas une indemnité pour des frais réellement exposés. 38 Les points ci-dessous portent sur l’aspect de fraude dans un débat général sur la clarification, simplification ou optimalisation des notions mentionnés.


38

ii. écrêtage de toutes les exonérations

Le raisonnement suivi ci-dessus d’une limitation du salaire exonéré pourrait également être appliqué

à toutes, sinon à certaines catégories d’exonérations.

iii. Généralisation de la condition de non-remplacement ou de non-transformation du salaire soumis à cotisations

La réglementation relative aux chèques-repas, aux éco-chèques, aux chèques sport et culture, stipule

que si ces chèques sont ou ont été accordés en remplacement ou en conversion de la rémunération,

de primes, d’avantages en nature ou d’un quelconque autre avantage ou complément à ce qui

précède, soumis ou non à des cotisations de sécurité sociale, ils ne sont pas considérés comme

salaire exonéré.

Cette condition ne s’applique pas aux autres éléments de la rémunération exonérés en tout ou en

partie. Il faudrait examiner si cette condition ne devrait pas être généralisée.

iv. La relation triangulaire en ce qui concerne les chèques

Les chèques-repas, les chèques-cadeau et les chèques sport et culture constituent une forme

parafiscale et fiscalement avantageuse de rémunération. En résumé, il s’agit d’une diminution

conditionnelle des cotisations sociales sur une partie de la rémunération. Cette rémunération

exonérée est payée sous forme de chèques. Une telle forme de rémunération présente cependant

les inconvénients suivants:

le paiement entraîne des coûts supplémentaires pour les employeurs. Une partie de la

diminution des charges salariales accordée par l’Etat n’est donc pas utilisée à cette fin;

les commerçants sont confrontés à des frais supplémentaires directs (échange des chèques)

et indirects (traitement administratif des chèques), qu’ils n’ont en fait pas demandé;

en cas de perte ou de péremption des chèques, les travailleurs voient leur pouvoir d’achat

diminuer.

Différentes alternatives peuvent être envisagées permettant d’éviter les inconvénients liés aux

chèques, tout en préservant intégralement l’idée de base, à savoir une diminution des cotisations

sociales. Cette simplification ne profiterait pas seulement aux employeurs, aux commerçants et aux

travailleurs, mais aussi aux services d’inspection sociale et économique qui sont, aujourd’hui, chargés

de contrôler l’octroi et l’utilisation corrects des chèques.

Une réflexion sur l’avenir de ce type de rémunération sera menée.


39

b. simplifications réalisables à plus long terme

i. modernisation de la notion d’avantage à charge de l’employeur

Les services d’inspection sociale constatent de plus en plus souvent que la notation d’indemnité à

charge de l’employeur est vidée de sa substance par la mise en place de certains montages visant à

réduire le coût salarial.

Un exemple de système mis en place par des employeurs (dans les parfumeries) qui a pour résultat

de diminuer la base de calcul des cotisations de sécurité sociale consiste à faire payer des

commissions à des vendeurs/vendeuses d’un établissement ou d’une chaîne d’établissements, par

l'intermédiaire de représentants de marques de produits vendus par ces établissements, sans

intervention (in)directe de l'employeur de ces vendeurs/ses. Dans certaines situations, ces

commissions étaient originellement payées par l’employeur de ces vendeurs (ou de son préposé),

commissions considérées comme de la rémunération passible de cotisations de sécurité sociale et

soumise à l’impôt, avant d’être payées directement par cet intermédiaire. Cette ingénierie permet

donc de ne pas payer de cotisations sur les commissions.

Le salaire net du travailleur reste le même, mais uniquement sur la partie déclarée, souvent pas

beaucoup plus que le salaire minimum, des droits en sécu sont constitués. Dans la plupart des cas, le

travailleur n’est pas au courant. En outre, le travailleur est considéré comme indépendant pour la

partie reçu du tiers. Par conséquent, il devrait payer des cotisations en régime indépendant, mais vu

qu’il n’est pas au courant, il ne le fait pas et il pourra donc être sanctionné.

ii. Réflexion sur la suppression des exonérations et diminution du taux de cotisation

En excluant de la notion de rémunération certains avantages le législateur a eu pour objectif de

réduire la charge parafiscale. Il sera examiné dans quelle mesure cet objectif pourrait être atteint

d’une manière administrativement plus simple.

Simplification et optimisation de la règlementation concernant la durée de travail 2.

La réglementation en matière de durée de travail est particulièrement complexe, notamment du fait

qu’au fil des ans, les possibilités de flexibilité ont été élargies. De ce fait, de plus en plus de

fondements juridiques ont été prévus dans la législation sur la base desquels les limites légales en

matière de durée de travail pouvaient être franchies (voir notamment l’article 20bis de la loi sur le

travail, la loi sur les nouveaux régimes de travail). Tout système de flexibilité a par ailleurs quelque

part son propre encadrement juridique en termes de repos de récupération, de sursalaire, de

période de référence, de limites des heures supplémentaires, etc. En outre, nombre d’aspects relatifs

à la durée de travail sont réglés dans différentes lois. Afin de cerner le cadre juridique global, il faut le

plus souvent consulter conjointement plusieurs lois : la loi sur le travail, la loi sur la protection de la

rémunération, la loi sur le travail à temps partiel, la loi sur le contrat de travail, l’AR sur le travail à

temps partiel, la loi sur les nouveaux régimes de travail, sans parler des règlements sectoriels et des

conséquences pour la déclaration Dmfa.


40

En outre, la réglementation du temps de travail ne s’avère pas toujours idéalement adaptée aux

besoins pratiques. A cet égard, il est symptomatique que certaines pratiques, bien que contraires à la

réglementation, sont cependant tolérées par les services d’inspection. L’exemple le plus frappant

sont les horaires de travail flottants qui, au sens strict, sont contraires aux dispositions de l’article 6

de la loi sur les réglementations du travail. On peut par ailleurs renvoyer aux horaires de travail

variables pour les travailleurs à temps plein. Ces horaires ne font pas l’objet d’un règlement légal,

mais sont tolérés par les services d’inspection pour autant que les règles en matière d’horaires

variables pour les travailleurs à temps partiel soient appliquées par analogie. Autre exemple

symptomatique : l’AR du 10 février 1965 désignant les personnes investies d'un poste de direction

qui tombent en dehors de l'application de la loi sur la durée du travail. Cet AR n’est pas tout à fait

adapté à la vie économique actuelle.

Les constatations précitées font que la réglementation de la durée du travail est très souvent

enfreinte. Certains secteurs se plaignent de l’impossibilité de respecter correctement celle-ci. D’autre

part, l’application de certains régimes de flexibilité prévus par la loi entraîne des difficultés en ce qui

concerne la déclaration Dmfa.

La réglementation de la durée du travail doit être évaluée, dans ce sens qu’il y a lieu d’examiner si,

tout en respectant les objectifs de la législation (protection du travailleur et contrôle des prestations

et des rémunérations exercée par les services d’inspection), il ne peut être prévu un système plus

simple et si ce système ne peut être mieux mis en adéquation avec la réalité sociétale. On pourrait

notamment songer à l’instauration d’un système d’enregistrement des prestations, auquel cas

l’interdiction de travailler en dehors de l’horaire de travail ne devrait pas être appliquée aussi

strictement qu’aujourd’hui. Ces propos se développeront en collaboration avec la Ministre de Travail.

Clarification de l’interdiction de la mise à disposition 3.

L’accord du Gouvernement prévoit de s’attaquer aux abus relatifs à ’application de la législation sur

la mise à disposition.

Comme l’indique le rapport 2011 du Collège des Procureurs généraux au Comité parlementaire

chargé du suivi législatif (Doc. Parl., Chambre, doc. 53 1414/005, p. 69) : La loi de 1987 sur le travail

temporaire, le travail intérimaire et la mise de travailleurs à la disposition d’utilisateurs prévoit le

principe que la mise à disposition de travailleurs est interdite.

On se trouve en présence d’une mise à disposition dès lors que l’utilisateur exerce une quelconque

parcelle de l’autorité patronale.

C’est à ce titre que l’on s’est attaqué à la traite de la main-d’œuvre au cours des années nonante.

Mais la loi du 12 août 2000 a apporté une modification de fond à l’article 31.

Un deuxième alinéa a été inséré au § 1er de cet article. Il stipulait que :

“Ne constitue toutefois pas l’exercice d’une autorité au sens du présent article, le respect par le tiers

des obligations qui lui reviennent en matière de bien-être au travail ainsi que des instructions données


41

par le tiers, en vertu du contrat qui le lie à l’employeur, quant aux temps de travail et aux temps de

repos et quant à l’exécution du travail convenu”.

Cette modification a, de facto, vidé cette loi de sa substance, puisque la mise à disposition interdite

est devenue quasi invérifiable. Cependant, la loi de 1987 pourrait s’avérer une arme redoutable pour

contrer le développement de la mise à disposition que l’on rencontre actuellement, même celle à

dimension internationale.

Conformément à l’accord du Gouvernement, une évaluation de la loi en concertation avec les

partenaires sociaux a été demandée au Conseil national du travail.

Au terme de celle-ci, l’initiative législative éventuelle sera prise.


42

CHANTIER 4 – LUTTE CONTRE LA FRAUDE AUX ALLOCATIONS

Prescription de la récupération d’allocations sociales payées indûment. 1.

Dans le cadre légal actuel, la prescription d’une récupération d’allocations accordées indûment est

interrompue au cours de l’enquête par ce qu’on appelle un acte d’interruption de prescription. Cet

acte émane de l’organisme de sécurité sociale concerné. Cependant, lorsque le débiteur interjette

appel de cette récupération, cela n’est pas assimilé – à la suite d’un arrêt de la Cour du Travail de

Mons du 10 avril 2008 – à un tel acte d’interruption de prescription. De ce fait, l’Etat risque d’être

confronté, au cours de cette procédure d’appel ou justement en raison de la mise en œuvre de cette

procédure, à la prescription de la récupération.

Il peut être remédié à cette situation en insérant dans la réglementation un article similaire à la

disposition prévue à l’article 443ter du CIR92. L’article 443ter est libellé comme suit:

« § 1er. Toute instance en justice relative à l'établissement ou au recouvrement des impôts et des précomptes qui est introduite par l'Etat belge, par le redevable de ces impôts ou précomptes ou par toute autre personne tenue au paiement de la dette en vertu du présent Code, des arrêtés pris pour son exécution ou du droit commun, suspend le cours de la prescription.

La réclamation et la demande de dégrèvement visée à l'article 376 suspendent également le cours de la prescription.

§ 2. La suspension débute avec l'acte introductif d'instance et se termine lorsque la décision judiciaire est coulée en force de chose jugée.

Toutefois, en cas de réclamation ou de demande de dégrèvement d'office visée à l'article 376, la suspension débute avec la demande introductive du recours administratif. Elle se termine :

lorsque le contribuable a introduit une action en justice, au jour où la décision judiciaire est coulée en force de chose jugée;

dans les autres cas, à l'expiration du délai ouvert au contribuable pour introduire un recours contre la décision administrative.

Enquête sur la sensibilité à la fraude dans l’assurance chômage 2.

a. Examiner la sensibilité à la fraude du régime de chômage temporaire

A la suite des constatations faites par le Ministère public39 sur l’éventuelle sensibilité à la fraude du

régime de chômage temporaire et compte tenu des remarques de l’Office national de l’Emploi en la

matière, il est recommandé de mener une enquête afin d’examiner in extenso la sensibilité à la

fraude du système. Les éléments suivants peuvent être visés : l’accès au régime, l’assimilation au

système de chômage complète des jours passés et l’utilisation des faux documents.

Il semble indiqué, en l’occurrence, de mener une enquête sur la sensibilité à la fraude du régime de

chômage temporaire, sous la coordination de l’Office national de l’Emploi et avec la collaboration de

la cellule stratégique Lutte contre la fraude. A cet égard, il convient de faire remarquer que le régime

39 Rapport Suivi législatif, DOC 53 1414/005 (Chambre), p. 204


43

de chômage temporaire prouve son utilité dans le cadre actuel de la sécurité sociale et dans le climat

économique actuel. Son optimisation ne peut porter atteinte aux piliers essentiels du système. En

outre, il faut continuer à garantir l’agenda des inspections de l’ONEM, mais en le complétant

éventuellement. Enfin, une attention particulière doit être portée à la mise en adéquation du

mécanisme d’inspection avec la fraude transfrontalière consistant à combiner un emploi à l’étranger

avec un chômage temporaire dans notre régime de sécurité sociale.

b. Examiner la sensibilité à la fraude des cartes de contrôle.

A la suite des constatations faites par le Ministère public40 en ce qui concerne la possible sensibilité à

la fraude du système des cartes de contrôles (c.-à-d. les cartes de pointage), une étude doit être

réalisée visant à examiner plus avant cette sensibilité à la fraude et à recommander un changement

du système si nécessaire et si possible.

Dans cette examination, une attention particulière peut être requise pour certains chômeurs qui

exercent des activités, soit pour leur propre compte, soit dans le cadre d’une activité d’indépendant

à titre accessoire, étant donné le manque d’effectivité des contrôles sur ce plan et le risque

important d’abus (sous la forme de l’introduction d’une carte autre que la carte complétée). A cet

égard, il convient de souligner que si on ne contrôle pas la carte de contrôle – que le chômeur-

travailleur doit toujours avoir sur lui sous forme complétée – cette possibilité d’introduction d’une

carte de contrôle non remplie existe également.

A cet égard, l’Office national de l’Emploi, en concertation avec la cellule stratégique concernée, a

déjà lancé une étude sur la modernisation du système des cartes de contrôle. Cette étude devrait

accorder une attention particulière à la réduction de la sensibilité à la fraude du système. On

demande dès lors d’associer la cellule stratégique Lutte contre la fraude aux travaux.

c. Enquête sur la sensibilité à la fraude du contexte “grande ville”.

Contrairement aux deux sujets précédents à examiner, il s’agit, en l’occurrence, non pas en premier

lieu d’un système (ou d’un élément de celui-ci), mais bien de la complexité accrue du contexte de

contrôle déterminé par la densité de l’activité économique au sein d’une seule zone, la grande ville.

Cette situation entraîne en effet un certain nombre de problèmes spécifiques, tels que la mise en

œuvre de la capacité de contrôle suffisante par rapport à la densité précitée de l’activité

économique.

Une analyse plus poussée doit montrer quels sont éléments caractéristiques du contexte de contrôle,

du contrôle lui-même, des infractions se produisant dans un contexte de grande ville. Dans un tel

contexte, il convient également de focaliser sur les secteurs qui sont d’un intérêt primordial, tels que

le commerce de détail, les services aux personnes et l’horeca. En outre, la notion de « grande ville »

doit être clairement définie par les diverses inspections, de sorte à prendre en compte ces

caractéristiques lors de l’instauration de contrôles en termes de spécialisation des contrôles, de

ciblage du contrôle et de capacité des services de contrôle concernés.

40 Rapport Suivi législatif, DOC 53 1414/005 (Chambre), pp. 205-206


44

Fraude au droit à l’intégration sociale et aux services sociaux 3.

Dans le total des mesures d’aide appropriées par les CPAS une attention particulière doit être requise

au droit à l’intégration sociale et au droit aux services sociaux. Ce n’est pas d’une considération que

ce sont des systèmes particulièrement vulnérable en termes de fraude, mais d’une nécessité

d’optimaliser la lutte contre les abus, on propose quelques mesures qui offrent aux CPAS les

instruments de contrôle nécessaires pour participer à cette lutte. Le Gouvernement fédéral, qui tient

dans les deux cas la tâche particulière de contrôler l’appropriation et de procurer le remboursement

aux CPAS des mesures d’aide, et doit fonctionner en termes de facilitateur et instance de contrôle de

deuxième ligne, en service des CPAS.

Sauf si mentionné explicitement dans le texte, les mesures ci-dessous sont, dans le cadre des

modalités de la législation concernée – en particulier la loi sur le droit à l’intégration sociale du 26

mai 2002 et la loi sur la prise en charge de l’aide accordée par les CPAS – valide pour le droit à

l’intégration sociale ainsi que pour le droit aux service sociales.

a. Possibilité, pour les organismes publics d’aide sociale, de fournir des informations

en matières pénales.

Il existe actuellement un problème d’interprétation quant à la validité du secret professionnel du

personnel de CPAS et des conseillers de CPAS à l’égard de demandes d’informations émanant du

Ministère public en matière pénales41. Tel que prévu dans l’article 458 P, le secret professionnel vise

notamment à permettre d’établir un lien de confiance entre le travailleur social – et, par extension,

les services du centre public – et le demandeur ou le client. L’intention n’est pas d’intervenir dans

cette relation d’assistance, mais bien de permettre de transmettre, à la demande spécifique du

Ministère public, des informations pertinentes relatives à une instruction en cours. A cet égard, le

cadre législatif actuel manque de précision. Afin d’y remédier, le Ministère public propose d’ajouter

un point d) à l’article 46quater, §1er du Code d’instruction criminelle, rédigé comme suit :

“En recherchant les crimes et les délits, le procureur du Roi peut requérir, s'il existe des indices sérieux

que les infractions peuvent donner lieu à une peine d'emprisonnement correctionnel principal d'un an

ou à une peine plus lourde, les renseignements suivants : […]

d) les renseignements administratifs nécessaires auprès de l’administration fiscale, auprès de la

Banque-Carrefour des entreprises, auprès de la Banque-Carrefour de la sécurité sociale instituée par

la loi du 15 janvier 1990, et auprès des institutions de sécurité sociale visées à l’article 2, 2°, de la loi

du 11 avril 1995 visant à la Charte de l’assuré social42.”

41 Rapport Suivi législatif, DOC 53 1414/005 (Chambre), pp. 193-195. 42 2° “organismes de sécurité sociale”: (a) les ministères, les institutions publiques de sécurité sociale ainsi que tout organisme, autorité ou toute personne morale de droit public

qui accorde des prestations de sécurité sociale;)

b) les institutions coopérants de sécurité sociale, c'est-à-dire les organismes de droit privé, autres que les secrétariats sociaux d'employeurs

(et les offices de tarification des associations de pharmaciens), agréés pour collaborer à l'application de la sécurité sociale;

c) les fonds de sécurité d'existence institués, en vertu de la loi du 7 janvier 1958, par conventions collectives de travail conclues au sein

des commissions paritaires et rendues obligatoires par le Roi, dans la mesure où ils accordent des avantages complémentaires visés au 1°,

littera f);


45

Ce faisant, on donne également suite à la demande du Ministère public visant à obtenir accès, dans

le cadre d’une instruction, à la Banque-Carrefour des Entreprises et à la Banque-Carrefour de la

Sécurité sociale. En tout cas, toute modification sera faite en respectant la législation sur la vie

privée.

b. Collaboration en vue du screening en matière de fraude au sein des CPAS de taille

petite et moyenne

Aujourd’hui, un certain nombre de CPAS de grandes villes procèdent à un screening en matière de

fraude lors du traitement de dossiers « revenu d’intégration » ou autres mesures d’aide en cours,

autre l’enquête sociale obligatoire et les révisions périodiques. Ce screening est réalisé sur la base de

clignotants et implique une enquête sociale approfondie sur des dossiers « revenu d’intégration » et

les autres dossiers d’aide sensibles à la fraude qui ont été dénoncés. Pour ce faire, le couplage à des

sources de données automatisées est essentiel.

Par rapport aux moyens disponibles, les CPAS de taille petite et moyenne effectuent une enquête

sociale de qualité. Hélas, étant donné leur effectif de personnel et leur situation budgétaire, ils leur

est difficile de consentir les mêmes efforts que les grands CPAS.

Ce type d’enquête approfondie peut être réalisé par le biais des dispositifs de collaboration existants

entre les centres publics d’aide sociale, sous l’impulsion du SPP Intégration sociale. Ces initiatives de

collaboration doivent prévoir un screening en matière de fraude d’un haut niveau qualitatif, pour

lequel elles reçoivent le soutien du SPP Intégration sociale.

Ce soutien peut notamment prendre la forme d’un recueil et d’un partage de bonnes pratiques, d’un

soutien du lancement des initiatives de collaboration ou d’un forum d’échange d’expériences et

d’idées.

c. Modifications à la réglementation relative à l’enquête sociale, la forme du rapport

social et la récupération et la révision de l’aide sociale.

i. Définir les exigences minimums en matière d’enquête sociale.

Dans la législation existante, l’article 19 de la loi DIS dispose que l’octroi ou la révision d’un revenu

d’intégration est subordonné à une enquête sociale. Celle-ci doit porter, de lege lata, sur les

éléments suivant:

tous les éléments de nature sociale susceptibles d’avoir un impact sur le montant à

octroyer;

tous les éléments relatifs aux types de revenus et au montants y afférents;

tous les éléments relatifs aux moyens de subsistance exonérés;

(d) les personnes chargées par les institutions de sécurité sociale visées aux a), b) et c) de tenir à jour un répertoire particulier des

personnes visé à l'article 6, alinéa 2, 2°, de la loi du 15 janvier 1990 relative à l'institution et à l'organisation d'une Banque-Carrefour de la

sécurité sociale. »


46

tous les éléments relatifs aux formations achevées et en cours;

tous les éléments relatifs à l’existence de débiteurs d’aliments.

Cette liste d’éléments à examiner sera évaluée à la lumière de la lutte contre la fraude. A cet effet, la

prochaine loi-programme prévoira la possibilité de conférer au Roi le pouvoir de fixer les dispositions

relatives à l’enquête sociale. On examinera en outre de quelle manière et dans quelle mesure le

contrôle à effectuer par les CPAS peut être renforcé. On pourrait par exemple – à condition de toute

initiative législative nécessaire - songer à l’instauration d’une enquête obligatoire des banques de

données auxquelles les CPAS ont d’ores et déjà accès sur la base de la législation existante

(informations détenues par les administrations publiques, par les institutions financières et par les

organismes de sécurité sociale, art. 6, §3 de l’AR DIS). Dans ce cadre, le SPP Intégration sociale est

censé contrôler, lors de son enquête préparatoire à l’octroi du subside d’Etat, la consultation de ces

sources électroniques, notamment via le logging.

ii. Préparer un AR sur le rapport social électronique.

Sous la coordination du cabinet compétent, le SPP Intégration sociale prépare l’élaboration d’un

projet d’AR visant à instaurer le rapport social électronique. Dans le cadre de cet AR, les éléments

suivants particulièrement importants dans la lutte contre la fraude sociale peuvent être pris en

compte.

La législation actuelle ne prévoit aucune exigence de forme pour le rapport social. L’AR DIS précise

cependant les éléments essentiels de ce rapport, à savoir :

l’identité, la situation matérielle et sociale du demandeur ainsi que de toute personne avec

laquelle il cohabite;

la déclaration des moyens de subsistance;

les éventuels CPAS compétents antérieurement;

l’autorisation conférée par le demandeur visant à obtenir tous les renseignements

nécessaires auprès des administrations publiques, des institutions financières et des

organismes de sécurité sociale.

Il importe, dans le cadre de la modification des prescriptions sur le contenu de l’enquête sociale,

d’accorder une attention particulière à la description détaillée de tous les éléments que l’enquête

sociale doit comporter, et de préciser quels éléments doivent être repris dans le rapport sociale et

dans le rapport social électronique.

Outre le volet contenu, il convient également de s’attarder sur l’aspect formel. A cet égard, le

législateur laisse en effet une grande liberté aux centres publics individuels. Cette absence

d’exigences de forme a pour conséquence que la réalisation de l’enquête sociale et le rapportage y

afférent manquent de cohérence et de standardisation. Cela complique par ailleurs le croisement des

données présentes dans les rapports sociaux.

Le rapport social électronique pourrait rencontrer ces préoccupations à travers les éléments

suivants:


47

il s’agit d’un rapport électronique standardisé dans lequel un certain nombre d’éléments

sont ancrés;

il s’agit d’un rapport comportant les données issues de différentes sources de données

électroniques et présentes dans l’enquête sociale en tant qu’élément obligatoire (cf.

supra);

il s’agit d’un rapport permettant l’échange de certaines données avec d’autres CPAS et

avec le SPP Intégration sociale, en vue d’améliorer le contrôle sur l’octroi des allocations

ou mesures d’aide et, partant, la lutte contre la fraude.

En vue d’améliorer l’efficacité et l’effectivité du contrôle de deuxième ligne effectué par le SPF

Intégration sociale et d’améliorer les possibilités de contrôle avant et après l’octroi du revenu

d’intégration ou toute autre mesure d’aide par les CPAS, il y a lieu de mettre en place un

enregistrement central des rapports sociaux électroniques qui permet une mise à disposition et un

croisement maximums des données. A cet égard, la détection des risques et un screening rapide

constituent des éléments clés. Ce projet se développe en respectant la législation sur la vie privée et

le secret professionnel fonctionnel des assistants sociaux.

Cette mesure génère un impact budgétaire considérable, qui peut cependant donné lieu à un gain

d’efficacité pour les CPAS et pour les services de contrôle du SPP Intégration sociale, de même qu’un

rendement possible pour l’Etat dans la lutte contre la fraude sociale.

Il est dès lors opportun dans ce cadre de développer l’application du rapport social électronique en

collaboration avec les CPAS et leurs associations.

iii. Soutenir les CPAS en offrant un guichet expert pour la récupération et la perception.

Selon les chiffres des centres publics, il existe une grande différence entre les montants à récupérer

en matière d’octroi indu de revenus d’intégration ou d’autres mesures d’aide et les montants

effectivement récupérés auprès des centres publics d’aide sociale, et ce pour un certain nombre de

raisons. En premier lieu, la récupération se caractérise dans la plupart des cas par un faible taux de

réussite, étant donné la situation financière des débiteurs. En outre, la récupération requiert un

effort supplémentaire de la part des CPAS, lequel n’est parfois par en adéquation avec les montants à

récupérer. La récupération signifie également la perte de la subvention de l’Etat pour les revenus

d’intégration ou mesures d’aide en question, non seulement le montant compensatoire versé par le

SPP Intégration sociale, mais également la dotation de personnel y afférente (à savoir 320

euros/an/dossier, calculée par jour).

Afin de soutenir les CPAS dans les efforts qu’ils fournissent pour récupérer et percevoir effectivement

les montants indûment accordés, le SPP Intégration sociale développe un guichet expert offrant aux

CPAS de l’expertise et des bonnes pratiques en matière de récupération et de perception.


48

iv. Modifier les dispositions en matière de révision obligatoire de l’octroi du revenu d’intégration.

En vertu de l’article 22 de la loi DIS, le droit à l’intégration sociale doit être revu dans certains cas et à

fréquence régulière, et ce sous la forme d’une demande renouvelée d’octroi qui annule la décision

précédente. Les cas nécessitant cette révision sont énumérés dans l’article précité.

La révision doit être effectuée dans le cadre des nouvelles circonstances ayant une influence sur les

droits de la personne, y compris l’octroi d’une allocation sociale. Compte tenu de l’interdiction de

cumuler l’aide sociale et une allocation sociale, il y a lieu, dans ce cas, de procéder immédiatement à

la révision. Les centres publics ne sont toutefois pas informés automatiquement de ces octrois.

La modification de la composition du ménage et d’autres données relatives à la situation sociale de

l’ayant droit donnent, en vertu de la disposition précitée, également lieu à une révision. Dans ce cas

également, l’absence d’information des CPAS par les autres services publics pose des problèmes,

sous la forme de révisions tardives. Ces adaptations tardives sont à chaque fois nuisibles tant pour le

CPAS que pour l’ayant droit. En effet, dans le cas spécifique de ce dernier, la révision peut donner

lieu à une récupération.

Afin de rencontrer la préoccupation selon laquelle une révision plus fréquente des dossiers « revenu

d’intégration » par les CPAS entraînerait une augmentation trop importante de la charge de travail,

les services du SPF Intégration sociale chargés du contrôle préalable au paiement de la subvention de

l’Etat ont reçu l’instruction de croiser le demandeur avec les banques données des organismes de

paiement en sécurité sociale, afin d’éviter le cumul d’une allocation et du revenu d’intégration. A cet

effet, ils utilisent les flux qui existent déjà au niveau de la Banque-Carrefour de la Sécurité sociale.

Pour rencontrer les préoccupations précitées, les mesures suivantes semblent indiquées.

(1) Examiner la possibilité d’installation de clignotants dans les banques de données de la

sécurité sociale qui signalent aux centres publics d’aide sociale toutes modifications de la

situation en matière d’allocations d’un ayant droit.

(2) Examiner la possibilité d’installation de clignotants dans toutes les banques de données

concernées des services publics qui signalent aux centres publics d’aide sociale toutes

modifications de la situation en matière d’allocations d’un ayant droit

(3) Améliorer la collaboration avec les institutions financières afin de pouvoir constater à temps

toutes irrégularités.

d. Adapter le code pénal social.

La question se pose de savoir si le maintien de l’intégration sociale doit être incorporé dans le Code

pénal social.


49

Mesures visant à promouvoir la lutte contre la fraude au niveau des allocations de maladie 4.

et d’invalidité.

a. Cumul d’indemnité d’incapacité de travail avec une activité non autorisée par le

médecin-conseil.

Il s’agit en premier lieu d’examiner le cumul d’allocations, par le biais ou non du datamining. Sur base

d’un croisement de données (dépenses en invalidité/Dmfa) sur l’année de dépenses 2010, les cumuls

interdits seront détectés. Il s’agit d’invalides qui exercent une activité non autorisée ou qui

bénéficient d’une indemnité pour rupture de contrat, et pour lesquels l’employeur a fait une

déclaration à l’Office national de sécurité sociale.

Les cas de cumuls seront examinés en mutualité par les attachés inspecteurs sociaux, ce qui aboutira

à la constatation d’indus notifiés aux mutualités qui prennent en charge la procédure en

récupération auprès des assurés. Les cas de cumuls de courte durée seront communiqués aux

mutualités pour suite utile.

Outre le cumul des allocations, il convient également de focaliser sur le travail en noir. Il s’agit des

dossiers de cumuls d’indemnités d’incapacité de travail avec une activité non autorisée et

généralement non déclarée à ONSS.

Ces dossiers sont constitués, à la suite d’enquêtes sur le terrain (constats d’activité non autorisée,

auditions, recherches d’informations), par les contrôleurs sociaux qui depuis juin 2010 ont été

intégrés au Service du contrôle administratif. Les résultats de ces enquêtes sont communiqués aux

mutualités chargées de les exploiter (calcul de l’indu, examen des droits en indemnités et en soins de

santé). Les attachés inspecteurs sociaux procèdent ensuite systématiquement au contrôle de ces

dossiers au siège des mutualités. Ces dossiers trouvent généralement leur origine dans des lettres de

dénonciation de plus en plus nombreuses.

En sus de cette activité, les contrôleurs sociaux participent, en compagnie des autres corps

d’inspection, à l’activité des cellules d’arrondissement placées sous la direction des Auditeurs du

Travail. Ces activités seront poursuivies en 2012.

Il est proposé d’instaurer un système d’échange d’informations similaires entre l’INAMI et l’INASTI de

manière à permettre de détecter les éventuels cas de cumuls entre des indemnités d’invalidité et

d’activité indépendante à titre complémentaire, également en concertation avec les mutuelles pour

la récupération des indus.

b. Dossiers d’assujettissements frauduleux à la sécurité sociale

Depuis 2008, le Service du contrôle administratif a été chargé de traiter en collaboration avec les

autorités judiciaires et les autres institutions de sécurité sociale (telles que l’Office national de

l’emploi, l’Office national de sécurité sociale, l’Office national des allocations familiales pour

travailleurs salariés, l’Office national des vacances annuelles), un vaste dossier de fraude à la sécurité

sociale. Il s’agit d’une affaire d’escroquerie, faux et usage de faux, blanchiment, abus et

détournement de biens sociaux, et association de malfaiteurs.


50

L’affaire se distingue par son ampleur sans précédent.

Disposant de faux documents et se constituant ainsi une fausse assurabilité des « assurés » font

appel aux prestations de sécurité sociale et notamment, pour ce qui concerne le secteur de

l’assurance maladie - invalidité, à des prestations de santé et des indemnités d’incapacité de travail.

Les attachés inspecteurs sociaux traitent un certain nombre de ces dossiers au siège des mutualités

mais, face à l’ampleur du phénomène, une task-force impliquant les mutualités fut mise en place en

juin 2008 : après un travail (recherche des personnes concernées, élaboration d’une synthèse des

constats par firme) sur les données de l’Office national de sécurité sociale qui a procédé au dés-

assujettissement de ces sociétés fictives, le Service du contrôle administratif transmet aux unions

nationales la liste des personnes concernées, avec les informations pertinentes concernant

l’assujettissement fictif ; les mutualités sont chargées d’examiner, sur base de ces éléments, le droit

de ces personnes aux soins de santé et/ou aux indemnités et, le cas échéant, de dégager les sommes

indues dont elles doivent poursuivre la récupération. Les mutualités adressent un feed-back au

Service du contrôle administratif ; ponctuellement les attachés inspecteurs sociaux contrôlent

l’exactitude de ces dossiers traités par les mutualités.

Cette mission sera poursuivie en 2012, sur base des données qui seront fournies par l’Office national

de sécurité sociale qui procède aux désassujettissements des sociétés déclarées fictives.

c. Récupération financière de prestations facturées indûment.

On vise ici à éviter et à réprimer l’affectation abusive de moyens au niveau de l’assurance maladie, y

compris la récupération financière de prestations facturées indûment. A cet effet, le SECM

effectuera des enquêtes thématiques et/ou individuelles par les moyens suivants :

analyse de risque (conjointement ou non avec le Service des soins de santé de l’INAMI),

datamining (remboursement prestations dentistes via le tiers payant),

propre système de détection (par ex. Contrôle du code barre des médicaments) et

gestion des plaintes.

v. Enquêtes concernant les prestations “non fournies”

Il s’agit de la facturation, à l’assurance soins de santé, de prestations non fournies ou de produits non

délivrés, par ex. facturer une visite à domicile qui n’a pas été effectuée.

A cet égard, nous rappelons qu’en 2011 les enquêtes « prestations non fournies » ont constaté des

facturations indues pour un montant total de 1.845.279 EUR. Les résultats de ces enquêtes sont

soumis au Comité du SECM et ces enquêtes seront poursuivies en 2012 et 2013.

vi. Enquêtes concernant des prestations non conformes

Il s’agit, en l’occurrence, de la facturation, à l’assurance soins de santé, de prestations non conformes

aux règles définies par la réglementation relative à l’assurance maladie, telles que la prestation et la


51

facturation d’une visite à domicile la nuit alors que le patient a téléphoné pendant la journée et que

la visite a été effectuée dans la soirée.

En 2011 les enquêtes « prestations non conformes » ont révélé qu’un montant total de 8.134.807

EUR a été indûment facturé. Les résultats de ces enquêtes sont soumis au Comité du SECM et les

enquêtes seront poursuivies en 2012 et 2013.

d. Secteur allocations d’incapacité de travail

Afin de contrôler la délivrance indue d’attestations d’incapacité de travail par les médecins, l’INAMI

examine comment on pourrait registrer, par médecin, les informations relatives aux attestations

d’incapacité de travail qu’il a délivrées. On pourrait dans ce cadre faire cette registration en

instaurant un cadastre. Cette possibilité sera examinée tenant compte de la protection de la vie

privée et le secret professionnel des médecins.

Usage abusif du statut social d’indépendant – affiliations fictives 5.


Les personnes qui n’exercent aucune activité indépendante peuvent prétendre le contraire et

s’affilier à une caisse d’assurance sociale. Une telle affiliation peut avoir des objectifs divers : obtenir

un permis de séjour ou une allocation sociale ou encore déduire fiscalement certains frais. Si aucune

activité indépendante n’est exercée, ces avantages sont accordés indûment.

i. L’obtention d’un permis de séjour

La note P.736/10/22 du 1er octobre 2010 adressée par l’INASTI aux caisses précise:

"Un citoyen UE qui souhaite devenir indépendant ou aidant en Belgique, doit en théorie produire une

inscription à la Banque-carrefour des Entreprises (ou toute autre preuve attestant de son activité

indépendante). Dans de nombreux cas, la commune réclame une affiliation à un fonds de sécurité

sociale.

Dans la pratique, on voit le nombre d’affiliations fictives augmenter : des personnes, le plus souvent

de nationalité étrangère, s’affilient comme « indépendant » (le plus souvent « associé actif » ou

« aidant ») et se font radier – avec effet rétroactif ou non – après quelques trimestres. Souvent, ils ne

paient pas les cotisations sociales ou ils bénéficient d’une dispense de cotisations de la part de la

Commission des dispenses de cotisations. On constate qu’une fois affiliées, ces personnes souhaitent

recevoir au plus vite une « attestation d’affiliation ». Ils utilisent le statut d’indépendant/aidant pour

obtenir certains avantages, comme par exemple un droit de séjour durable ».

Cette pratique permet également à ces personnes d’obtenir un revenu d’intégration du CPAS.

Afin d’enrayer ces abus, la note P.736/10/22 du 1/10/2010 adressée aux caisses prévoit que celles-ci

doivent délivrer une attestation spécifique (et non plus la déclaration d’affiliation habituelle) aux

citoyens UE qui ont besoin d’une attestation d’affiliation dans le cadre de la légalisation de leur droit


52

de séjour. Cette attestation est spécifiquement destinée à l’obtention d’une inscription au registre

des étrangers.

En même temps, un questionnaire y afférent doit être remis à l’intéressé. Une fois complété, daté et

signé, ce questionnaire doit être transmis à l’INASTI dans les 3 mois de sa réception. L’attestation

spécifique n’est valable que si l’intéressé transmet dans les 3 mois le questionnaire joint dûment

complété.

Selon les informations dont dispose le Comité général de gestion (CGG), les communes n’appliquent

pas cette mesure de manière uniforme : certaines acceptent encore l’attestation d’affiliation

classique. Il serait indiqué d’adresser une directive aux communes de sorte qu’elles tiennent toutes

compte de l’attestation spécifique.

ii. Allocations familiales

Le lien entre le paiement de cotisations et le bénéfice d’allocations familiales a été supprimé dans le

régime des indépendants. Cette affiliation peut, d’une part, générer des affiliations fictives dans le

seul but de bénéficier d’allocations familiales et, d’autre part, avoir un impact négatif sur la

perception des allocations.

Il convient cependant de faire remarquer que l’accord de gouvernement du 1er décembre 2011

prévoit l’ancrage du droit aux allocations familiales dans la constitution ainsi qu’une

communautarisation de celles-ci.

iii. Droit aux soins médicaux

En matière de soins médicaux, le droit aux allocations est subordonné à deux conditions, à savoir:

être en règle avec les cotisations pour l’année de référence;

avoir gardé la qualité d’ayant droit pendant le dernier trimestre de l’année de référence ou

pendant l’année suivante.

En cas d’inscription (ou de réinscription) comme ayant droit indépendant à l’assurance maladie, la

qualité d’ayant droit peut être acquise sur la base d’une preuve d’assujettissement au statut social

des indépendants. Il se peut que l’attestation d’assujettissement au statut social soit délivrée par la

caisse sans que des cotisations sociales aient été payées.

L’inscription comme ayant droit prend cours le 1er jour du trimestre pendant lequel la qualité

d’ayant droit a été acquis. Ce droit est maintenu jusqu’au 31 décembre de l’année calendaire suivant

celle où le droit a été ouvert. Passé ce délai, la prorogation du droit est subordonnée à la qualité et

au respect de l’obligation de payer des cotisations pour l’année de référence.

Ce mécanisme peut avoir pour conséquence qu’une personne bénéficie pendant plus d’un an de

droits en matière de soins médicaux sans payer de cotisations. Il peut donc y avoir des affiliations

fictives dans le but de bénéficier de droits en matière de soins médicaux.


53

iv. Autres affiliations fictives

Certaines personnes déclarent exercer une activité indépendante (à titre principal ou accessoire),

alors que ce n’est pas le cas. L’intention en est de pouvoir déduire fiscalement certains frais et de

bénéficier de certains droits (par ex. droits de pension via le paiement de cotisations minimums).

Cela peut se traduire par une affiliation fictive, mais également par la non-communication d’une

cessation d’activité.


i. Attestations spécifiques d’affiliation

Le CGG propose que les caisses subordonnent la délivrance de cette attestation spécifique aux

intéressés à la transmission du questionnaire susmentionné.

La Ministre des Indépendants et la Ministre d’Affaires Intérieures, sous coordination du Secrétaire

d’Etat pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale, élaborent une solution pour que les

communes ne puissent tenir compte, pour l’inscription au Registre national, que des attestations

spécifiques d’affiliation.

ii. Paiement de la première cotisation au moment de l’affiliation

Dans son avis 2011/07 "Stijging van de onbetaalde bijdragen – mogelijke oplossingen" du 5 octobre

2011, le Comité de Gestion Général a lancé la triple idée suivante

une collaboration entre les guichets des entreprises et les caisses d’assurance sociale

permettrait un croisement des données et des frais d’inscription uniques;

le paiement des frais d’inscription au moment de l’affiliation;

le paiement de la 1e cotisation au moment de l’affiliation.

Le Comité estime que le paiement de la 1e cotisation au moment de l’affiliation permettrait de lutter

contre la fraude sociale et l’ingénierie sociale, notamment les affiliations fictives.


utile pour mettre fin à ces abus.


54

CHANTIER 5 – APPROCHE SPECIFIQUE AU SECTEUR

Les présumés secteurs à risque en matière de fraude, comme l’Horeca, la construction, le commerce

de la viande, le nettoyage, les titres-services, le gardiennage, rencontrent chacun des problèmes

particuliers et nécessitent une attention particulière. À côté des mesures générales visant à lutter

contre la fraude une approche sectorielle de la fraude sociale et fiscale est très importante.

Cette approche sectorielle de la lutte contre la fraude doit mettre un terme à la concurrence déloyale

qui prévaut actuellement dans divers secteurs. Une simplification de la législation existante qui

permet de bénéficier d’une réduction des charges pour les entreprises et les indépendants en

question va, en outre, rendre le contrôle et la surveillance plus facile. De cette manière, la lutte

contre la fraude dans les secteurs constituera une situation win-win tant pour les entrepreneurs de

bonne foi dans les secteurs qui souhaitent poursuivre une concurrence loyale que pour le

gouvernement pour doit veiller la mise en œuvre correcte de la législation fiscale et sociale.

Immobilier 1.

a. Enregistrement des présences

L’article 66 de loi-programme (I) du 23 décembre 2009 constituait la base légale de l’introduction

d’un mécanisme d’enregistrement des présences dans le secteur de la construction. D'abord destiné

à se substituer aux mesures existantes en matière de chômage temporaire dans ledit secteur

(remplacement du formulaire C.32 A), la pensée s’est ensuite orientée vers un mécanisme global

d’enregistrement de toutes les personnes présentes sur un chantier à quelque titre ou en quelque

qualité que ce soit. L’objectif est d’appréhender l’ensemble du secteur de l’immobilier au sens de

l’article 20 de l’arrêté royal n° 1 en matière de TVA.

Lors de la précédente législature, le Gouvernement a travaillé sur un mécanisme d’enregistrement

des présences de toutes les personnes travaillant sur un chantier de construction en tenant compte

des principes suivants :

1. la présence de chacun travaillant sur un chantier de construction devait être enregistrée

quotidiennement (tant les travailleurs salariés que les indépendants, tant les Belges que les

étrangers).

2. l’enregistrement devait être limité aux chantiers déterminés par le Roi, par arrêté délibéré

en Conseil des Ministres.

On prévoit également 2 systèmes d’enregistrement:

L’entrepreneur général (le “maître d’œuvre chargé de l’exécution”) mettait sur le chantier un

appareil d’enregistrement à disposition de sorte que chacun puisse s’enregistrer

quotidiennement ;

Un enregistrement par le biais d’un système à élaborer, par lequel le système actuel avec la

base de données « déclarations uniques DUC » au sein de l’ONSS et du bien-être au travail,


55

serait étendu et dans lequel chaque entrepreneur (ou sous-traitant) pourrait être lié au

chantier.

Les deux systèmes devaient entrer en vigueur en même temps (par Arrêté Royal, délibéré en conseil

des ministres). Les différents entrepreneurs pourraient de la sorte déterminer contractuellement

quel système serait utilisé.

L’enregistrement devait être transmis vers une base de données publique (SPF Emploi). Ces données

seraient consultables par: le maître d’œuvre pour les personnes sur son chantier, l’autorité publique

lors d’un marché public, l’employeur pour son personnel, le travailleur pour ses prestations, les

autres personnes pour leurs prestations. Tant l’entrepreneur principal, que le sous-traitant que les

travailleurs, indépendants pourraient encourir, en cas de non-respect, des sanctions prévues au Code

pénal social. L’exécution technique et concrète de ces principes serait fixée par arrêté royal délibéré

en conseil des ministres.

Quel que soit le système retenu in fine, celui-ci devait voir sa base légale approuvée dans les

meilleurs délais et ses arrêtés d’exécutions éventuels adoptés afin que le système y défini puisse être

mis en œuvre.

b. Chômage temporaire

Un autre point spécifique au secteur de la construction concerne le chômage temporaire. A

l’occasion du dossier précédemment évoqué, l’ONEM a examiné en 2011 différentes modalités

devant permettre un meilleur contrôle en matière de chômage temporaire dans le secteur de la

construction. Une solution devra être trouvée et implémentée. (voir chantier 4, point 2a)

c. Retenues sur factures

Depuis le 1er janvier 2009 l’obligation de retenues sur factures en matière fiscale est subordonnée à

la consultation d’une application, via le site du SPF Finances, afin de vérifier si l’entreprise à laquelle

on s’apprête à payer une facture est ou non soumise à l’obligation de retenue sur facture (15 %) au

motif qu’elle a des dettes fiscales. La même obligation existe aussi vis-à-vis de l’O.N.S.S. lorsque

l’application disponible sur le site portail de la sécurité sociale renseigne une entreprise comme étant

soumise à obligation de retenue sur facture (35 %). Si chacun des sites renvoie à l’autre à l’aide d’un

hyperlien, il avait été prévu d’intégrer les consultations afin de permettre aux entreprises concernées

de ne poser qu’une seule fois la question et de recevoir automatiquement la réponse concernant

l’ONSS et celle concernant les Finances.

L’intégration technique de ces deux consultations n’a pas encore été réalisée malgré les contacts

entre les deux instances concernées.


56

d. Responsabilité solidaire salariale

En exécution des mesures pris dans le cadre de la loi programme de 2012, l’attention doit être mise

sur la responsabilité solidaire salariale. Dès l’entrée en vigueur de la loi, les différents secteurs

relevant de l’immobilier seront consultés afin de voir dans quelle mesure le mécanisme précité doit

être implémenté. S’agissant d’un secteur qui fait appel à de nombreuses sociétés étrangères

pratiquant une concurrence déloyale en ne payant pas leurs travailleurs au salaire minimum sectoriel

applicable, une attention toute particulière sera accordée à celui-ci par le service du Contrôle des lois

sociales du SPF Emploi, Travail et Concertation sociale lorsque la mesure sera entrée en vigueur.

e. Faux indépendants

Dans les secteurs de la construction et apparentés, on est aussi confronté au problème des faux

indépendants. Le phénomène de la fausse indépendance se rencontre surtout à travers des

mécanismes de sociétés coopératives composées de « coopérateurs indépendants » qui n’assument

aucun risque financier ou économique et n’ont aucune participation personnelle et substantielle

dans les gains et les pertes de l’entreprise. Les nouvelles mesures visant à lutter contre le

phénomène des faux indépendants/faux salariés permettront d’appréhender le phénomène.

Horeca 2.

Après concertation avec le Secrétaire d’Etat à la Lutte contre la fraude sociale et fiscale, le Ministre

des Finances ajoutera l’enregistrement de personnel aux exigences techniques pour le système de

caisses enregistreuses dans le secteur horeca, sans que cela ne puisse entraîner des retards

supplémentaires. A l’initiative du Secrétaire d’Etat à la Lutte contre la fraude sociale et fiscale, les

Ministres des Affaires sociales, des Finances, des Classes moyennes et de l’Emploi, et le Secrétaire à

la Lutte contre la fraude sociale et fiscale, élaboreront un plan global horeca (concernant les volets

sécurité sociale, emploi et fiscalité).

Pour fin juin 2012, le groupe de travail présentera au Conseil des Ministres, après concertation avec

les partenaires sociaux de la commission paritaire concernée, un premier état des lieux. Ensuite, une

proposition sera soumise aux partenaires sociaux de la commission paritaire concernée et au CNT en

vue de sa finalisation pour le 30 octobre. Les mesures qui seront décidées dans ce cadre entreront en

vigueur à partir de la date prévue de la mise en œuvre des caisses (1er juillet 2013).

Dans ce cadre, les principes suivants seront pris en compte :

• Le plan global contient l’exécution des deux points suivants de l’accord du gouvernement en ce qui

concerne le secteur horeca : l’enregistrement de tous les travailleurs et 2) l’examen de l’introduction

d’un statut spécifique pour les travailleurs occasionnels avec une autre profession principale, afin de

lutter contre le travail au noir.

• Le plan global rendra possible la prévention de la fraude et un meilleur contrôle par une

simplification de la réglementation.


57

• Le plan sera élaboré en concertation avec les partenaires sociaux au sein de la commission paritaire

du secteur et le CNT.

• La neutralité du cadre budgétaire sera respectée pour chacun des volets concernés.

Titres-services 3.

Les mesures nécessaires doivent être prises pour mettre en œuvre les dispositions relatives aux

titres-services prévues dans la loi-programme de 2012 et dans le contrôle budgétaire de mars 2012.

En outre, l’insertion d’une section “titres-services” dans le code pénal social doit être examinée.

Celui-ci est entré en vigueur à partir de juillet 2011. Il s’agit d’un ouvrage volumineux contenant une

énumération de toutes les infractions sociales et élargissant les possibilités d’imposer des sanctions

administratives. Les sanctions prévues pour les infractions à la réglementation concernant les titres-

services n’y sont pas reprises. Elles font encore toujours l’objet d’une loi distincte. Des sanctions

administratives ne sont dès lors pas encore possibles. En attendant l’incorporation dans le code

pénal social, il a été demandé aux auditeurs du travail d’imposer davantage d’amendes pénales.

On pourrait insérer, dans le code pénal social, une section spécifique aux infractions à la

réglementation concernant les titres-services. A cet égard, la liste des infractions possibles serait

actualisée et réparties selon les quatre échelles usuelles. Le juge pourra également, dans le cadre

d’un jugement, se prononcer sur le retrait de l’agrément en tant que sanction complémentaire.

Les sanctions pourront être imposées non seulement à l’employeur, à son mandataire ou à son

préposé, mais également à tous ceux qui pratiquent délibérément la fraude, y compris les travailleurs

et les utilisateurs.

Gardiennage 4.

Faux indépendants

Le phénomène de la fausse indépendance a connu son « heure de gloire » à la fin des années 90-

début des années 2000. Après avoir régressé, force est de constater qu’il fait à nouveau son

apparition. Certaines grosses sociétés n’hésitent pas à licencier leur personnel salarié afin de

concéder de nouveaux marchés à des sous-traitants organisés sous forme de coopérative ayant

recours à des indépendants. Cela permet aux coopératives en question de mettre à disposition du

personnel bien moins cher puisqu’il n’y pas de cotisations payées au Fonds de sécurité d’existence,

pas de cotisations payées à l’O.N.V.A., pas d’assurance accident du travail, pas de frais de formation,

etc. et elles ne sont pas liées par les C.C.T. conclues au niveau du secteur notamment en ce qui

concerne la reprise du personnel en cas de reprise de contrat (dans ce secteur, lorsqu’une entreprise

remporte un marché qui était auparavant détenu par une autre société du secteur elle doit aussi

reprendre les travailleurs de cette autre société qui étaient employés dans le cadre dudit contrat).

Lorsque les sociétés en question ne sont pas constituées sous formes de société coopérative de droit

belge, elles sont constituées sous formes de Limited de droit anglais.


58

Enfin on constate que les personnes employées par ces sociétés travaillent non pas avec un badge

individuel mais avec le badge de la coopérative.

L’objectif sera atteint par la mise en œuvre du projet de loi relative à la distinction entre travailleur

salarié et travailleur indépendant.

Transport 5.

a. Cabotage

Au sein du secteur du transport, une attention particulière doit être portée à la problématique du

cabotage et l’application de la directive de détachement : la question des contrôles coordonnés dans

le cadre du contrôle de l’activité autorisée du cabotage et la déclaration correcte des activités aux

autorités Belges concernés. Il a été constaté que certaines entreprises étrangères de transport

international routier faisaient du cabotage en infraction à la règlementation applicable et ce sous le

couvert de leur activité de transport international.

Il faut améliorer les contrôles via une meilleure collaboration avec les institutions compétentes de

sécurité sociale des Etats d’établissement qui délivrent les attestations de législation sociale

applicable (A1) et avec le SPF mobilité en ce qui concerne le contrôle des autorisations de transport

par route (dont une des conditions est l’exercice d’une activité effective à partir de l’Etat

d’établissement).

b. Exécution des mesures prévues dans la loi-programme 2012 et dans la notification

sur le Budget

Responsabilité solidaire subsidiaire pour les dettes sociales et fiscales : la Commission paritaire

compétente sera saisie afin de voir s’il s’impose ou non d’inscrire le secteur en question dans ce type

de mécanisme.

Responsabilité solidaire salariale : la Commission paritaire compétente sera saisie afin de voir s’il

s’impose ou non d’inscrire le secteur en question dans ce type de mécanisme.

En outre, la réglementation relative aux faux indépendants est également d’application. Dès l’entrée

en vigueur du dispositif légal, la Commission paritaire compétente sera saisie afin de voir s’il s’impose

ou non d’inscrire le secteur en question dans le mécanisme des critères sectoriels spécifiques.

c. Contrôle sur l’usage abusif de véhicules agricoles

L’usage abusif de véhicules agricoles se situe à deux niveaux: il s’agit en premier lieu de l’utilisation

de ces véhicules à des fins de transport et de travaux de voirie et de terrassement. En deuxième lieu,

il s’agit de l’inscription des véhicules générant un abus d’avantages.


59

Dans le secteur de la construction, des tracteurs agricoles sont utilisés pour les travaux de voirie et

de terrassement au lieu de véhicules de transport et de construction appropriés pour effectuer du

transport à courte distance et des activités de construction. Cet usage abusif donne non seulement

naissance à une situation frauduleuse en matière d’utilisation de carburant (les véhicules agricoles

peuvent utiliser du mazout de chauffage au lieu de gazole), ce qui constitue un point d’attention

pour les accises, mais il enfreint également la réglementation en matière d’eurovignettes et de taxe

de circulation. Les tracteurs agricoles sont également utilisés pour de simples transports à courte

distance ce qui est inadmissible, surtout compte tenu de la situation problématique décrite ci-

dessous.

De même, les véhicules agricoles sont souvent inscrits indûment comme « véhicule pour le transport

lent », ce qui entraîne également, outre les avantages précités, une exemption au niveau du

tachéographe et du contrôle technique périodique. Cette situation se présente non seulement dans

le secteur de la construction et du transport à courte distance, comme décrit ci-dessus, mais aussi

dans le secteur agricole lui-même.

En ce qui concerne la première situation, les services de contrôle concernés du SPF Finances peuvent

réaliser un échange de données avec l’ONSS, les premiers cités pouvant utiliser les informations

issues de la déclaration unique de chantier afin de procéder à des contrôles ciblés au sein du secteur

de la construction. Cet échange peut être réalisé par le biais d’une transmission ciblée dans le chef de

l’ONSS, mais également, compte tenu la base légale actuelle, de manière automatisée. Pour ce cela,

l’accord du comité sectoriel compétent est cependant requis.

Les autres contrôles relatifs au transport à courte distance et aux inscriptions erronées de véhicules

agricoles doivent être effectués par le SPF Mobilité.

Il est recommandé de procéder à une coordination à partir de la cellule stratégique Lutte contre la

fraude afin d’harmoniser l’ensemble des mesures en vigueur au sein du secteur du transport.

Dans ce cadre, tout effort doit être fait pour l’exécution des mesures proposées par le ministre pour

la Mobilité, contentant l’introduction d’une plaque d’immatriculation spécifique pour les véhicules

agricoles.

d. Nouvelles initiatives

Dans une concertation élaborée avec tous les administrations et responsables politiques concernées

il reste la possibilité de prendre des mesures supplémentaires pour combattre les problématiques

mentionnées d’une façon effective.

Viande 6.

Le secteur en question vient d’adopter une convention de partenariat qui reprend différents points

d’action se retrouvant aussi dans l’accord du gouvernement :


60

a. Responsabilité solidaire pour les dettes sociales et fiscales et déclaration à

l’O.N.S.S. des relations contractuelles

La base légale a été préparée et se trouve dans la loi-programme en cours d’adoption au Parlement.

Ces points seront exécutés en collaboration avec l’O.N.S.S. et les partenaires sociaux. L’office précité

mettra à disposition toute l’expérience acquise avec le secteur de la construction durant de

nombreuses années. Des développements informatiques ont été programmés et budgétés.

b. Enregistrement des présences

Une base légale spécifique devra être préparée et adoptée. La particularité du secteur (nombre

limité d’ateliers, tous connus) devrait permettre d’implémenter des mécanismes moins complexes

que dans le secteur de l’immobilier ou de l’Horeca. Une attention toute particulière sera apportée à

la question de savoir si l’enregistrement doit se limiter à un enregistrement en « local » sur un

support infalsifiable ou si les données enregistrées doivent être communiquées « on line » à l’Office

national de sécurité sociale. La question de la finalité d’une telle communication fera l’objet d’un

examen particulier.

c. Lutte contre la problématique des faux indépendants

La convention de partenariat sera pleinement exécutée. Il sera également examiné de quelle

manière l’avant-projet de loi concernant la différence entre travailleur salarié et indépendant est

applicable au secteur de la viande et s’il est possible de reprendre les critères proposés ou de définir

des critères spécifiques au secteur.

Intersectoriel - Interdiction de payer la rémunération en « cash » 7.

L’objectif de cette mesure est d’éviter qu’une partie de la rémunération soit payée en noir et

échappe ainsi tant au précompte professionnel qu’au paiement des cotisations patronales et

personnelles.

A cet égard, il y a lieu d’examiner la possibilité d’une adaptation de l’article 5, § 1er, de la loi du 12

avril 1965 concernant la protection de la rémunération des travailleurs afin de supprimer les mots

« soit de la main à la main, soit ».

Une attention toute particulière sera donnée à la problématique des pourboires.


61

PARTIE III – ASPECTS TRANSVERSAUX DE LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE

CHANTIER 6 – ABUS DE PERSONNES MORALES

Toute politique de maintien n’a que la force de son maillon le plus faible. Les auteurs de fraude

fiscale, sociale et financière organisée n’hésitent pas à utiliser les lacunes de notre législation sur les

sociétés et le fait que le respect de la réglementation actuelle n’est pas suffisamment imposé.

La fraude à la faillite organisée a un effet déstabilisant sur la société. Elle affecte la confiance dans le

système économique et peut avoir de lourdes conséquences tant pour les pouvoirs publics que pour

les créanciers.

Un point faible se situe par exemple lors de reprises de shelf companies, des sociétés dormantes que

le précédent propriétaire ne peut plus utiliser et qu’il propose dès lors à la vente via son comptable.

Le repreneur ne doit pas – comme c’est le cas lors d’une constitution – passer par un notaire, mais

les documents peuvent être simplement déposés au greffe du tribunal par le comptable, ce qui

requiert à peine des données d’identité. Les cas de gérants étrangers impossibles à retrouver du fait

qu’ils renseignent une adresse à l’étranger ou une adresse boîte postale se rencontrent

régulièrement. La tendance la plus récente est de simplement renseigner des repreneurs inexistants

ou d’établir des sociétés à des adresses inexistantes.

La maffia moderne a découvert ces techniques et les exploite allègrement. Les sociétés en question

peuvent être de vraies usines de factures TVA fictives, de documents sociaux fictifs, d’emploi fictif. A

cet égard, les services d’inspection courent très souvent derrière les faits.

Voilà le monde de la criminalité organisée, qui non seulement met sur pied des circuits noirs, mais

qui dérègle l’économie régulière et blanchit ses bénéfices par le biais de sociétés.

Il importe dès lors de réagir au plus vite et de concevoir des stratégies de contraste. On peut par

exemple intervenir de manière préventive en resserrant le devoir d’information lors de la

constitution d’une société ou de changements apportés à celle-ci et en procédant à un contrôle

effectif y afférent. Les sociétés faisant l’objet d’abus ou présentant un risque accru d’abus pourraient

être repérées moyennant une meilleure coordination des efforts déjà consentis à ce jour sur le

terrain et un meilleur datamining. Enfin, lorsque un cas d’abus est constaté, une action répressive est

nécessaire et le cadre juridique existant doit être développé plus avant et son respect doit être

imposé.

Mesures relatives à l’administration de l’entreprise 1.

L’accord de gouvernement stipule clairement son objectif de mettre pleinement en œuvre le principe

« only once », selon lequel les autorités publiques sont tenues d’aller chercher l’information dans les

bases de données où elle se trouve et ne peuvent redemander aux entreprises une information déjà

communiquée.


62

Le domaine de la lutte contre la fraude ne peut faire exception à cet engagement et les pistes

d’amélioration de la communication des informations déjà en possession des autorités doivent être

privilégiée face aux mesures supplémentaires à charge des entreprises.

L’Accord est cité ci-dessous :

« Daartoe zal de regering […] onder andere:

1. o het Europese één-loket beginsel versterken. Door de principes “only once” en “think small

first” te veralgemenen moet het een echt uniek contactpunt worden voor alle stappen en

formaliteiten in de betrekkingen met de overheden, vanaf het oprichten van een bedrijf en tijdens

heel zijn traject. »

a. Contrôle des données d’identité des administrateurs/gérants

On constate dans la pratique que des gérants sont désignés dont il est impossible de vérifier

l’identité ou qui sont même fictifs. Il est indiqué de revoir les données d’identification requises

concernant les repreneurs ainsi que le contrôle y afférent de sorte à permettre l’identification

univoque des personnes concernées, également lorsque celles-ci n’ont ni la nationalité belge ni

d’inscription en Belgique.

A la suite d’une circulaire43 du ministre de la Justice sur la publication des actes et des documents des

sociétés commerciales et des sociétés civiles sous forme commerciale, le contrôle effectué par le

greffe du tribunal du commerce se limite aux éléments suivants:

vérifier si le document déposé doit l’être en vertu de la loi;

vérifier si les bons formulaires sont effectivement utilisés et dûment complétés;

vérifier si le mode de paiement a été effectivement respecté;

vérifier si les mentions destinées à la Banque Carrefour des Entreprises ont été correctement

indiquées.

Il s’agit donc d’un contrôle purement formel. Etant donné que les greffiers ne sont pas autorisés à

procéder à des contrôles d’identité, quiconque peut déposer des modifications de gérance au greffe.

Le faux ne peut être prouvé au moyen d’identité de la personne qui a procédé au dépôt, car cette

identité n’est pas connue. Actuellement, les documents relatifs à la modification de gérance

s’avèrent dès lors être envoyés le plus souvent par la poste.

Une option est d’élargir le contrôle formel (par le greffe) aux données d’identité du

gérant/administrateur/représentant de la personne morale qui agit au sein de la société, et ce à

l’aide d’une copie de la carte d’identité ou du document d’identité. A cet égard, il convient par

ailleurs de prévoir l’obligation de joindre une copie d’un document d’identité légal à l’acte constitutif

ou modificatif et/ou de reprendre les données d’identité complètes dans l’acte.

Il faut examiner dans quelle mesure une collaboration entre les guichets d’entreprise et le greffe

peut être renforcée dans le cadre d’un contrôle d’identité améliorée.

43 C-2007/10067, MB 28.12.2007, Ed. 2, p. 65831


63

Il faut par ailleurs prévoir un délai pour le dépôt des rapports, des modifications, etc. afin de contrer

les régularisations rétroactives suspectes. La non-opposabilité pourrait être une sanction.

Le greffe du tribunal du Commerce doit transmettre à la BCE les modifications déposées concernant

une société (notamment l’adresse, les administrateurs, le gérant, la dénomination). Dans la pratique,

cela ne s’avère pas être fait systématiquement. Le SPF Economie recommande de prévoir un délai

contraignant dans lequel ces modifications doivent être transmises par les greffes à la BCE.

Le SPF Affaires Intérieures propose que le contrôle de l’identité des administrateurs et des gérants

puisse se faire via le système CheckDoc.

b. Contrôle sur les conditions d’exercice de mandats de société

Dans son rapport 2011 au Comité parlementaire chargé du suivi législatif, le Collège des Procureurs

généraux, écrivait44:

« Il n’est pas rare qu’en matière de sécurité sociale, des systèmes de fraude sont mis en place qui

tirent avantage du fait que, pour exercer des mandats au sein de sociétés, il ne faut remplir quasi

aucune condition. La seule limite est celle qui est prévue dans l’A.R. n°22 du 24 octobre 1934 relatif à

l’interdiction judiciaire à certains condamnés et aux faillis d’exercer certaines fonctions, professions

ou activités.

En outre, il y a la loi du 10 février 1998, loi-programme pour la promotion de l’entreprise

indépendante. Cette réglementation prévoit que, pour l’exercice d’une activité exigeant une

inscription au registre du commerce ou de l’artisanat, un des mandataires de société dispose d’une

connaissance de base en gestion d’entreprises. La combinaison des règles ci-dessus mentionnées crée

la possibilité de mettre en place un système de fraude où l’on inscrit, par exemple, comme chefs

d’entreprise des personnes qui doivent en fait être considérées comme travailleurs, ce qui facilite le

phénomène des faux indépendants.

(mis en italique)Une évaluation du système actuel de l’apport des compétences professionnelles et de

gestion par des tiers sera faite notamment en examinant la possibilité de limiter l’apport des

compétences de gestion de base par un même mandataire à maximum deux indépendants et en

étendant la déclaration de cumul qui s’applique actuellement aux compétences professionnelles, aux

compétences en gestion de base. »

Il conviendrait également de mentionner et de tenir à jour dans la BCE (partie public search) quelle

personne dispose de l’attestation gestion.

Mesures relatives au siège de la société 2.

Dans de nombreuses enquêtes, on découvre des entreprises sans réel siège social, des entreprises

établies à des adresses boîtes postales, des sociétés dont le siège social est établi à l’adresse de

particuliers qui ne se doutent de rien. Cela facilité la commission de divers délits ou aide pour le

44 http://www.dekamer.be/FLWB/PDF/53/1414/53K1414005.pdf, p.68

http://www.dekamer.be/FLWB/PDF/53/1414/53K1414005.pdf


64

moins les auteurs de ceux-ci à échapper aux conséquences juridiques. Ces constatations peuvent être

faites pour divers délits, comme par exemple la fraude sociale, la fraude à la faillite, la fraude TVA

organisée.

En ce qui concerne les modifications de siège, des mesures préventives sont possibles. Ainsi, il est

souhaitable d’élargir le contrôle formel, mentionné déjà ci-dessus, exercé par les greffes du tribunal

du commerce lors du dépôt d’actes constitutifs ou modificatifs au contrôle des données relatives à

l’adresse d’établissement. A cet effet, il faudrait en même temps instaurer l’obligation de joindre une

copie du titre de séjour (bail à loyer, acte de propriété ou autorisation écrite de la part du locataire

ou du propriétaire) à l’acte constitutif ou modificatif. Le Ministère public propose d’imposer

notamment des exigences de publication aux sociétés dont le siège social est établi auprès d’une

autre société ou d’un « centre de domiciliation et de services » du fait que ceux-ci sont souvent

utilisés dans des montages frauduleux de toute sorte.

Sur le terrain, divers services sont déjà activement impliqués dans la détection de sièges “fictifs” ou

sont confrontés au phénomène dans le cadre de l’exécution de leurs tâches régulières.

Actuellement, une série d’initiatives sont déjà en cours au sein de la police intégrée en ce qui

concerne la lutte contre la fraude au domicile. Dans divers arrondissements judiciaires, l’agent de

quartier informera le Ministère public, soit d’office, soit à la suite de la communication d’un huissier

de justice se trouvant dans l’impossibilité de procéder à une notification. Dans certains

arrondissements, une fiche simple a été conçue à cet effet (par exemple Anvers), d’autres ayant

élaboré un procédure simplifiée (par ex. Dendermonde). Le suivi des résultats est assuré par le

Ministère public, qui citera les sociétés en question, ce qui peut constituer un travail relativement

intensif.

L’administration de la TVA effectue – dans le cadre de la demande d’un numéro de TVA – par coups

de sonde, des visites sur les lieux auprès des entreprises et refuse, le cas échéant, l’octroi d’un

numéro de TVA.

Les contrôleurs du SPF Economie sont également compétents pour la détection; en cas de

constatations, le siège est radié dans la BCE.

La police estime qu’il serait sans doute préférable de communiquer les constatations de faux sièges à

un point de contact central, après quoi la solution la mieux appropriée peut être choisie : radiation

via une procédure administrative ou saisine de l’appareil judiciaire. Actuellement, il n’existe aucun

cadre juridique à cet égard.

Le SPF Economie propose lui aussi de mettre en place une procédure de vérification pour les sociétés

boîtes aux lettres. Dans ce cadre, la réglementation sur la BCE serait revue : dans l’état actuel de la

législation, certains « initiateurs » ont été désignés qui sont compétents pour la saisie de certaines

données. Des modifications ne peuvent être apportées qu’après avoir parcouru de lourds et longs

processus administratifs étant donné que d’autres « initiateurs » ne sont pas autorisés à adapter les

données en question, même s’ils disposent de preuves objectives.

La BCE pourrait dès lors également jouer un rôle central dans la lutte contre les sièges fictifs. Il est

dans l’intérêt de la lutte contre la fraude que les données figurant dans la BCE soient non seulement

à jour mais qu’elles correspondent également à la réalité économique sur le terrain.


65

Grâce au datamining, les entreprises établies à des adresses inexistantes ou à des adresses où des

biens immobiliers ne peuvent être construits pourraient être détectées. Cela permettrait également

de repérer des adresses « suspectes », abritant un nombre anormalement élevé d’entreprises

auxquelles des entreprises « fictives » peuvent déjà être associées. La capacité en personnel ainsi

libéré dans les départements respectifs pourrait alors être investie dans la lutte effective contre la

fraude.

En cas de constatation d’un “siège fictif” – par analogie à la radiation d’office existant déjà pour les

personnes physiques – une radiation d’office des personnes morales avec siège “fictif” devrait être

instaurée. Le SPF Economie a élaboré une procédure permettant à ses inspecteurs de procéder,

après contrôle, à la radiation accélérée d’un siège dans la BCE. On devrait élargir cette mesure en

procédant également, en cas de constatation d’un siège fictif d’une société, à la radiation du numéro

d’entreprise. La BCE devrait communiquer cette radiation aux autres services concernés, qui

pourraient alors reprendre cette donnée dans leur module de datamining.

Les données des entreprises figurant dans la BCE seraient également couplées à d’autres

applications, telles que tax on web et le dépôt des données bilantaires.

Le groupe de travail du Collège a encore poussé plus loin la proposition d’instauration d’un délit

autonome, à savoir la mise à disposition d’adresses pour l’établissement de sièges sociaux fictifs de

sociétés (« fausses adresses »). On pourrait s’inspirer de l’article 235 du code pénal social

(l’escroquerie en droit pénal social): “Est puni d'une sanction de niveau 4, quiconque, dans le but, soit

d'obtenir ou de faire obtenir, de conserver ou de faire conserver un avantage social indu, soit de ne

pas payer ou de ne pas faire payer de cotisations, d'en payer moins ou d'en faire payer moins que

celles dont il ou autrui est redevable, a fait usage de faux noms, de faux titres ou de fausses adresses,

ou a utilisé tout autre acte frauduleux pour faire croire à l'existence d'une fausse personne, d'une

fausse entreprise, d'un accident fictif ou de tout autre événement fictif ou pour abuser d'une autre

manière de la confiance.[…]”

Mesures relatives aux activités des entreprises. 3.

a. Les sociétés fictives

Aujourd’hui tant sur le plan fiscal que social nous sommes confrontés à des sociétés dites « fictives »

qui sont en fait soit des boites vides, soit des sociétés dormantes, qui dans la réalité n’ont aucune

activité économique mais servent à de la fausse facturation et à déclarer à l’ONSS (moyennant

paiement d’un droit d’entrée) des faux travailleurs afin de leur permettre de se construire des droits

mais aussi d’obtenir de la part d’organismes financiers des prêts sur base de fausses fiches de paie.

Cela représente pour l’ONSS des milliers d’assujettissements fictifs, en général sans que les

cotisations ne soient payées. Les Dimonas sont faites (éventuellement de manière rétroactive), les

déclarations trimestrielles sont rentrées (Dmfa) mais les cotisations ne sont pas ou peu payées.

On a besoin d’une définition précise permettant aux administrations d’agir contre ce type d’abus et

d’utiliser cette notion comme base pour le datamining et le flagging.


66

Les organismes de sécurité sociale considèrent une société comme « fictive » lorsqu’il n’existe

aucune activité économique formelle, hormis la simple déclaration de personnel.

Toute déclaration de personnel effectuée sous le numéro d’identification à l’ONSS d’une société

fictive peut être annulée par l’ONSS, faute d’élément permettant de confirmer l’existence de

prestations de travail pour ladite société45.

Toute société est présumée fictive dès qu’elle réunit au moins sept des conditions qui suivent:

Aucune donnée relative à l’activité de la société n’est transmise au SPF Finances (TVA, Contributions, Enregistrement et Domaines);

Les comptes annuels ne sont pas déposés ou les comptes annuels qui auraient été déposés précédemment montrent des signes manifestes d’insuffisance financière ;

Les actes qui paraissent au Moniteur belge ne relatent pas l’intervention d’un notaire ;

Il est constaté que le siège social est inexistant, ou que la société y est inconnue ;

Aucune intervention des dirigeants de la société n’est répertoriée au sein de l’ONSS en dehors des interventions nécessaires aux déclarations de personnel ;

Le dirigeant statutaire est radié d’office, inconnu à son domicile ou domicilié à l’étranger;

Le dirigeant statutaire admet ne pas connaître ou ne peut expliquer le fonctionnement de la société ni ses activités;

La société ne dispose pas de compte bancaire ou son compte bancaire ne fait l’objet d’aucun mouvement.

Divergence entre les activités déclarées à l’ONSS et les activités déclarées aux autres instances officielles (Statuts, BCE, TVA)

En cas de faillite, le curateur ne retrouve pas trace d’activité.

En cas de société existante, aucune trace d’activité compatible avec l’occupation du personnel déclaré n’est retrouvée.

Identification à l’ONSS ou déclarations de personnel tardives ou avec effet rétroactif.

Il n’est retrouvé personne qui ne dispose d’une autorisation d’exploitation pour cette société, ou la personne qui prétend disposer de cette autorisation n’a aucun lien avec la société.

b. Les sociétés dormantes

Les sociétés dormantes peuvent constituer un instrument important dans l’organisation de la grande

fraude. On les voit dès lors apparaître dans pratiquement tous les grands dossiers de fraude.

Souvent, il s’agit de sociétés qui, après avoir dormi pendant quelques années dans un ou l’autre

tiroir, sont réveillées, après quoi elles sont mobilisées à des fins de fraude. Elles sont ouvertement

proposées par des intermédiaires ou via internet comme des shelf companies.

L’intérêt social ou économique d’une société dormante est limité, voire inexistante. Afin d’éviter les

abus, on devrait pouvoir dissoudre d’office les sociétés n’ayant plus exercé d’activités pendant une

période déterminée.

Dans son rapport46 sur cette problématique, le Collège des Procureurs généraux précise: “Les mécanismes de fraude, sociale ou autre, utilisent souvent ce que l’on nomme communément “des

45 L'annulation se fait au motif que l'on déduit l'absence de prestations et qu'en application de la loi du 27 juin 1969 révisant l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs l'ONSS peut juger de l'existence ou non d'un contrat de travail sans devoir d'abord s'adresser à un juge. 46 http://www.dekamer.be/FLWB/PDF/53/1414/53K1414005.pdf, p.68



67

sociétés dormantes”. L’avantage présenté par ces sociétés est évident. Ainsi, il n’est plus question, entre autres, de la responsabilité du fondateur, prévue à l’article 456 du Code des sociétés. Ces sociétés ont déjà un passé honorable derrière elles et, dès lors, elles n’éveillent pas immédiatement les soupçons des services publics, en tout cas pas avant qu’il ne soit trop tard. L’article 182 de la loi des sociétés règle la question de “la dissolution judiciaire des sociétés qui ne sont

plus actives”. Mais il est évident que cette réglementation est insuffisante. La mesure prévue à

l’article 182 concerne la situation d’une société restée en défaut de déposer les comptes annuels pour

trois exercices consécutifs. Mais si l’on s’acquitte de cette obligation formelle, il n’y a aucun problème,

même si cette société ne déploie, depuis plusieurs années, plus aucune activité économique et peut

littéralement être achetée en solde.

Outre la condition déjà réglée à l’article 182 de la loi des sociétés, il convient en plus de prévoir que la dissolution peut être prononcée lorsque la société n’a plus déployé aucune activité économique pendant trois années consécutives. Des critères comptables pourraient être définis qui peuvent servir de paramètres pour cette (in)activité. » Le texte de loi suivant pourrait être modifié afin de pouvoir dissoudre de manière contraignante les

sociétés dormantes même si elles répondent à leurs obligations comptables:

“Chapitre II. - De la dissolution judiciaire des sociétés qui ne sont plus actives

Art. 182. § 1er. A la demande de tout intéressé ou du ministère public, le tribunal peut prononcer la

dissolution d'une société restée en défaut de satisfaire à l'obligation de déposer les comptes annuels

conformément aux articles 98 et 100 pour trois exercices consécutifs, à moins qu'une régularisation

de la situation ne soit possible et n'intervienne avant qu'il soit statué sur le fond.”

Une deuxième mesure possible est la simplification et la réduction des coûts liés à la dissolution

volontaire de sociétés belges afin de limiter le nombre de sociétés non actives.

Une problématique apparentée à celle des sociétés dormantes est celle des sociétés qui tout en

ayant éventuellement une activité économique ne déposent pas le compte annuel obligatoire. Le

nombre de société n’ayant pas déposé de compte annuel auprès de la BNB a, depuis 2005, augmenté

de plus de 20%, passant à 47.830 (2010). Environ 1 société sur 9 ne dépose pas ses comptes47.

Le nombre de sociétés qui n’introduisent pas de déclaration d’impôt, soit 39.049, est du même ordre

de grandeur48. Le fait que le nombre de sociétés n’introduisant pas de déclaration d’impôt est

inférieur à celui des sociétés ne déposant pas de comptes annuels auprès de la BNB est peut

imputable à l’effet dissuasif de la taxation d’office à laquelle les premières sont soumises. Il est

relativement simple de repérer ces sociétés en croisant les données du fisc (impôt des sociétés, tva,

cadastre : biens immobiliers, …) et celles de la Centrale des bilans de la Banque nationale de

Belgique.

Il est important que les sociétés déposent leur compte annuel auprès de la Banque nationale de

sorte à permettre à quiconque le souhait de le consulter. Le compte annuel constitue le baromètre

d’une entreprise. Un maintien strict de l’obligation de publication est dans l’intérêt d’un trafic

commercial correct et dans celui des partenaires commerciaux et des créanciers. Celui qui dépose

47 Questions parlementaires adressées au Ministre des Finances. 48 Rapport annuel Finances


68

son compte annuel en retard, doit paiement un supplément qui peut aller jusqu’à 1200 euros, mais

celui qui ne le dépose pas du tout ne fait l’objet d’aucune sanction administrative. Cela n’est pas

logique et perturbe la concurrence loyale entre les entreprises. Les non-déposants font l’économie

non seulement du coût administratif pour préparer le compte annuel pour la Banque national, mais

également de l’indemnité à payer à celle-ci pour déposer les comptes. Cette indemnité peut aller

jusqu’à 400 euros pour un compte annuel complet. La plupart des entreprises respectent l’obligation

de publication et se voient ainsi pénalisées financièrement par rapport aux non-déposants.

En ce moment, le contrôle sur le non-dépôt du compte annuel est une tâche de la Justice. Les non-

déposants récidivistes (au moins trois années consécutives) peuvent être dissous par le tribunal du

commerce à la demande du Ministère public ou d’un intéressé. Bien que le Ministère public ait pris

diverses initiatives pour s’attaquer préventivement aux sociétés dormantes, force est de constater

que cela requiert des efforts considérables que le Ministère public n’est pas toujours en mesure de

fournir compte tenu des nombreuses autres priorités et de sa charge de travail déjà (trop)

importante. Le parquet de Gand met en œuvre un projet dans ce sens. Il dresse la liste de toutes les

sociétés entrant en ligne de compte ; celles-ci sont systématiquement citées devant le tribunal du

commerce, mais cela requiert en effet une grande intensité de main d’œuvre.

Une mesure possible pourrait consister à réinstaurer l’amende administrative pour les non-

déposants. En 2006, le SPF Economie avait infligé près de 30.000 amendes pour non-dépôt. Dans un

tel cas, le paiement de l’amende administrative doit pouvoir être directement poursuivi sur les

gérants/administrateurs.

Vers un contrôle sur les personnes morales ? 4.

Les Pays-Bas ont développé un système de contrôle des personnes morales axé sur les risques.

‘Wanneer één of meer van hen voldoen aan een van te voren vastgesteld risicoprofiel wordt de

betreffende rechtspersoon als een 'risicorechtspersoon' aangemerkt waarvan de activiteiten door de

minister van Justitie nauwlettend gevolgd worden (mede met aandacht voor het misbruik van

rechtspersonen door gebruikmaking van stromannen en UBO's).’ 49

En utilisant des profils de risque numériques, les pouvoirs publics néerlandais entendent vérifier s’il

existe un risque accru d’activités criminelles. Dans ce cas, les instances chargées du maintien

reçoivent une alerte de risque. Elles peuvent alors procéder à une enquête (pénale) plus fouillée ou

entreprendre des actions préventives.

Il est incontestable qu’un datamining efficace permettrait pour le moins de détecter plus rapidement

la problématique exposée dans les points précédents et de rassembler de manière coordonner les

constatations – qui, à l’heure actuelle, sont faites par de nombreux services différents.

Etant donné que les constatations se situent à la limite des domaines pénal et administratif, il

convient de vérifier quel rôle peuvent jouer à cet égard la CTIF et la cellule de soutien mixte de la

police fédérale et du SIRS.

49 WTR, 2005:21


69

On pourrait, dans ce cadre, procéder à un croisement entre la banque de données de la BCE et les

diverses banques de données des administrations fiscales et sociales, de la BNB, et d’une banque de

données alimentée par les constatations faites par les divers services d’inspection et de contrôle,

voire de tous les déclarants dans le cadre de la législation sur le blanchiment.

Le groupe de travail sur les sociétés dormantes du Collège a d’ores et déjà identifié une série de

clignotants et de facteurs de risque50, qui pourraient servir comme base pour le datamining:

1) Siège fictif / difficilement accessible (par ex. siège établi à l’adresse de l’homme de paille ou d’un citoyen se trouvant dans l’ignorance totale, offshore, dans un paradis fiscal, à une adresse boîte aux lettres, pas d’activité économique à l’adresse du siège, …)

2) Pas de numéro de TVA, pas de déclarations de TVA (numéros TVA inactifs) ou pas de paiement de la TVA

3) Pas de déclaration de précompte professionnel ou déclaration exagérée; pas de paiement de précompte professionnel

4) Pas de déclaration/paiement d’impôt sur les sociétés 5) Aucun bien immobilier en possession 6) Pas de véhicules inscrits à la DIV ou véhicules inscrits disparus 7) Véhicules inscrits et pas de paiement de la taxe de circulation 8) Pas de publication du compte annuel officiel ou publication tardive 9) Absence de comptabilité/ “perte” de la comptabilité 10) Pas de numéro/déclarations/paiement ONSS ou numéro/déclarations/paiement tardifs 11) Procédures de recouvrement dans le chef de l’ONSS/Fisc 12) De nombreuses modifications société: nouveaux administrateurs/gérants, déplacement siège

social, modification de l’objet social (activité), modification de la raison sociale 13) Objet social vague (e.a. l’objet publié comprend toutes les activités possibles) ou l’objet

social ne correspond pas aux activités réelles (ce qui peut également apparaître des mouvements financiers sur les comptes bancaires)

14) Personnes de nationalité autre que belge siégeant au conseil d’administration 15) Publications tardives ou manquantes au MB/BCE (pas de lien avec le point 12). 16) Sociétés successives ayant des appellations semblables 17) Dirigeants d’entreprises avec nombre anormalement élevé de mandats dans diverses

entreprises 18) Dirigeants d’entreprises avec de nombreux mandats mais sans déclaration dans la partie 2

Impôt des personnes physiques 19) L’effectif de personnel de l’entreprise est transféré dans son ensemble à une nouvelle

société/augmentation rapide de l’effectif 20) Augmentation explosive et inexplicable du chiffres d’affaires TVA accompagnée ou non d’un

accroissement de la sous-traitance 21) Changement régulier de rôle linguistique (« sterfhuisconstructie » dans l’autre partie du

pays : montage consistant à céder les composantes rentables d’une entreprise pour laisser ensuite mourir les composantes déficitaires) (en combinaison avec d’autres indicateurs)

22) Capital propre négatif ou capital inférieur au capital placé 23) La personne disposant du certificat de connaissance en gestion n’est pas la personne

responsable (en combinaison avec d’autres indicateurs) 24) Beaucoup de chômage temporaire (pour raisons économique ou mauvais temps) et absences

autorisée avec recrutements et/ou sous-traitance 25) Mêmes personnes impliquées dans différentes faillites 26) Capital social pas entièrement libéré (en combinaison avec d’autres indicateurs)

50 Plan d’Action du Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale, 2009-2010, projet 26.


70

27) Curateur: pas d’activité déclarée à l’ONSS pour la période de mise au travail (sociétés fictives à l’égard de l’ONSS)

28) Pas de compte bancaire ou pas d’opérations sur celui-ci 29) Recours à des hommes de paille (l’homme de paille a une connaissance fort limitée de la

société, des activités, des opérations financières et de leur origine) 30) Auditions: données imprécises en matière d’emploi 31) Existence d’enquêtes en matière de fraude réalisées par les inspections, les Finances –

Insolvabilité frauduleuse 32) Les opérations sur le compte bancaire de la société sont typiques d’une société dormante (la

banque constate qu’après une période d’inactivité de plusieurs années, le compte bancaire est soudainement réactivé, ou le compte est seulement utilisé comme compte de passage)

33) Intervention de services non fiscaux: avocats, bureaux comptables, notaires, fiduciaire, prestataires de services frauduleux (SS ou SSA, comptable…) pour mettre sur pied des montages juridiques complexes visant à rendre opaque la gestion des firmes (les mêmes noms reviennent souvent)

34) Sociétés écrans – Recours à des montages juridiques complexes, éventuellement transfrontaliers, avec intervention de nombreuses sociétés écrans caractérisés par l’absence d’activités économiques réelles

35) Soudaine explosion du chiffre d’affaires (allant de pair avec une augmentation importante soudaine des opérateurs financières des créditeurs et débiteurs sur les comptes bancaires de la firme)

36) Utilisation des comptes bancaires de la firme comme comptes de passage, pour la réalisation d’opérations suspectes, le solde est souvent de zéro (les opérations de crédit et de débit se succèdent très rapidement).

37) Anomalies dans les factures soumises aux institutions financières visant à justifier les opérations financières (par ex. numéro de TVA, numéro de compte, adresse ou date)/le client de la banque soumet des documents suspects pour justifier certaines opérations financières (factures sans numéro de TVA, sans date, …)

38) Aucune activité commerciale officielle, mais néanmoins des opérations financières qui correspondent à des activités tombant en dehors de toute structure officielle

39) Allocations sociales en combinaison avec des revenus issus d’activités non officielles comme il ressort des opérations financières sur les comptes bancaires

40) Utilisation de comptes bancaires de particuliers (gérant, gestionnaire ou tiers) pour les activités commerciales (indice de caisse noire)

41) Versements de montants importants sur le compte bancaire suivis de retrait d’importantes sommes en argent liquide destinées au paiement en noir du personnel (surtout dans le secteur de la construction, du transport et du nettoyage)

42) Changement immédiat/fréquent d’agence bancaire, éventuellement justifié par un déplacement du siège social

43) Pas d’opérations financières (ni recettes, ni dépenses), mais bien du personnel en service (Indice de personnel fictif)

44) De nombreux numéros bis dans le registre du personnel (illégaux ne disposant pas encore d’un permis de séjour et/ou d’une carte de travail.

Ces clignotants sont détectés par différents services:

ONSS: détection systématique et automatisé de la non-déclaration/du non-paiement ou du paiement tardif déclarations ONSS en cas de numéro ONSS

Fisc: détection systématique et automatisé de la non-déclaration/du non-paiement ou du paiement tardif de la TVA en cas de numéro TVA, idem précompte professionnel, impôt des sociétés


71

Les services d’inspection (IS + CLS + ONEM + ONSS) ont accès à DIMONA, DMFA, aux données de base BCE + OASIS (il n’est pas clair s’ils ont accès tous les quatre), mais les recherches doivent se faire manuellement.

Police: indicateur 25 (mêmes personnes impliquées dans différentes faillites): les informations à cet égard sont disponibles via le datamining mais après constatations.

CTIF: tous les indicateurs cochés doivent être recherchés manuellement lors de l’analyse opérationnelle de chaque dossier. Néanmoins, pour une grande partie, on dispose d’accès à des banques de données, permettant de vérifier leurs informations (par exemple au registre national). Toutes ces informations sont couvertes par le secret professionnel et ne peuvent être transmises qu’au procureur du Roi ou au procureur fédéral.

Parquet: consultable via fichiers automatisés: données sur le numéro de TVA (exc. paiement), non-publication ou publication tardive du compte annuel officiel, de nombreuses modifications au niveau de la société, capital propre négatif ou inférieur au capital placé et enfin capital social non entièrement libéré.

Un certain nombre d’obstacles ont été détectés en ce qui concerne la gestion et l’échange de

certaines données:

1. diverses dispositions en matière de secret professionnel (dans les législations respectives réglant les compétences des services concernés)

2. secret de l’instruction 3. législation sur la protection de la vie privée 4. législation sur la Banque-Carrefour de la sécurité sociale

Dans le cadre de la lutte contre les sièges fictifs et les sociétés fictives, une action (régionale)

coordonnée pourrait être organisée associant tous les services (d’inspection) concernés possibles :

SPF Economie, police intégrée, administrations fiscales, services d’inspection sociale, etc. Les

résultats seraient alors rassemblées en un point central et feraient l’objet d’une suite judiciaire ou

administrative.

Evaluation de diverses dispositions légales dans le cadre de faillites frauduleuses 5.

a. Evaluation de la loi sur les faillites et de la loi sur la continuité des entreprises

Des sociétés qui sont en faillite virtuelle ou avec lesquelles diverses formes de fraude ont été

commises, sont parfois reléguées à dessein à un homme de paille, leur siège social étant en outre

déplacé dans un autre arrondissement.

Le curateur désigné par le tribunal du commerce ne trouve plus personne et ne parvient pas à mettre

la main sur la comptabilité. Son revenu dépend de l’actif réalisable, lequel, en l’occurrence, est nul. Il

n’a donc aucun incitant financier pour enquêter plus avant sur d’éventuelles erreurs

d’administrateur. La combinaison du fait qu’il est lui-même responsable des frais judiciaires et le peu

de chance de réussite fait qu’il choisira, dans tous les cas, de donner la priorité à ses activités

d’avocat. Les curateurs ne procèdent pratiquement jamais à une citation en matière de

responsabilité de fondateur, même si celle-ci continue à incomber aux fondateurs, même en cas de

reprise des parts.


72

Le curateur pourra tout au plus faire mention des infractions pénales dans son mémoire au tribunal

et c’est alors la section ECOFIN du Ministère public qui devra prendre en charge la suite de l’enquête

et les poursuites. Compte tenu de l’effectif de personnel et des capacités de recherche actuels, seuls

les cas les plus frappants sont traités.

Afin de résoudre cette problématique, les modalités de rémunération des curateurs doivent être

examinés.

La loi-programme du 20 juillet 2009 a déjà pris une série d’initiatives judicieuses en matière de

faillites51. L’article 442quater confirme que les administrateurs peuvent être rendus responsables en

cas de non-paiement du précompte professionnel. En outre une présomption de faute est instaurée

en cas de non-paiement répété (deux non-paiements pour les débiteurs trimestriels ; trois non-

paiements pour les débiteurs mensuels). Un principe similaire a été instauré par l’article 93undecies

du CTVA pour la TVA.

Il est indiqué que dans ce cadre la législation existante doit être évaluée et on doit prescrire des

règles claires pour lutter contre les faillites frauduleuses.

b. Evaluation du champ d’application de l’interdiction professionnelle

L’article 1er de l’AR n° 22 du 24 octobre 1934 permet au juge pénal d’imposer, aux personnes

condamnées pour des délits déterminés, en guise de peine complémentaire, l’interdiction d’assurer

une fonction d’administrateur dans une société, et ce tant officiellement que dans les faits.

La simple violation de l’interdiction professionnelle par le condamné constitue une infraction

distincte passible d’une peine de prison jusqu’à deux ans et d’amendes sévères (art. 4 AR n° 22 ; voir

également l’art. 62, §5, 2° de la loi du 16 janvier 2003 portant création d'une Banque-Carrefour des

Entreprises).

Le règlement de l’interdiction professionnelle doit être revue.

Nous renvoyons à cet égard au rapport du 20.10.2011 adressé par le procureur général près la Cour

de Cassation au Comité parlementaire chargé de l’évaluation des lois52: “Le rapport au Roi

accompagnant l’arrêté royal n° 22 du 24 octobre 1934 relatif à l’interdiction judiciaire faite à certains

condamnés et aux faillis d’exercer certaines fonctions, professions ou activités prévoit que, pour

fortifier la confiance dans les sociétés (qui font appel à l’épargne des tiers), il convient “d’interdire

que leur administration, leur surveillance et leur gestion soient confiées à des personnes indignes,

d’une improbité manifeste, ou à des personnes, tels les faillis, qui, s’étant montrés inhabiles à gérer

leurs propres affaires, ne peuvent sans danger être appelés à gérer celles d’autrui” (MB 27 octobre

1934). Cette interdiction d’administrer une société fut au départ envisagée comme une simple mesure

de sûreté sociale, mais elle est aujourd’hui considérée comme une peine accessoire.

51 “DE BESCHERMDE POSITIE VAN DE FISCUS EN RSZ IN GEVAL VAN INSOLVENTIE, Een rechtvaardiging van het algemeen voorrecht van de artikelen 19,3° en 4° Hyp.W. en de bestuurdersaansprakelijkheid ingevoerd door de Programmawet van 20 juli 2006, COUSSEMENT Peter in: Liber Amicorum Eddy Wymeersch.” 52 http://www.dekamer.be/FLWB/PDF/53/1414/53K1414004.pdf



73

L’article 1er de l’arrêté royal contient une liste limitative d’infractions restreignant la possibilité pour

le juge répressif d’appliquer l’interdiction professionnelle en matière de sociétés. Cette liste s’est peu

à peu élargie fragmentairement, c’est-à-dire de manière incohérente et lacunaire. Il apparaît ainsi

légalement impossible de prononcer cette peine accessoire dans le cas de certains faits de tromperie,

d’infractions relatives aux accises ou dans le cas de l’exercice illégal de professions réglementées

comme celles de comptable ou d’expert-comptable.

Il va de soi que le champ d’application initialement visé peut aujourd’hui recevoir une plus grande

étendue que celle prévue par la liste d’infractions actuellement en vigueur. Il est dès lors souhaitable

de combler ces lacunes en conférant à l’article 1er de l’arrêté royal une portée plus générale et en se

référant plus largement aux chapitres ou aux titres du Code pénal ou à la notion de “délits

patrimoniaux” ou d’infractions contre la foi publique ou contre l’ordre ou la sécurité publique.”

Il est également recommandable de permettre également l’interdiction professionnelle pour

certaines formes de fraude sociale.

c. Evaluation de la disposition de loi de 1999 sur la responsabilité pénale des

personnes morales

Dans le courant de 2000, en vue de l’évaluation des lois, un groupe de travail composé de magistrats

et de fonctionnaires du SPF Justice fut chargé de l’examen des aspects les plus problématiques de la

loi sur la responsabilité pénale des personnes morales et de la formulation de propositions visant à

remédier aux problèmes existants.

Les activités de ce groupe de travail ont donné lieu au projet de loi 19.2.2007 portant modification de

la loi du 4 mai 1999 instaurant la responsabilité pénale des personnes morales53, qui n’a cependant

pas été adopté pour des raisons politiques.

Dans leur rapport 2011 portant relevé des lois qui ont posé des difficultés d’application ou

d’interprétation pour les cours et tribunaux au cours de l’année judiciaire 2010-201154, le Collège des

procureurs généraux précise qu’il insiste déjà depuis l’évaluation des lois 2007-2008 sur une

modification de l’article 5 du Code pénal concernant la responsabilité pénale des personnes morales:

“La complexité de l’article 5 du Code pénal aboutit à une (quasi-) absence de poursuites et à une

quasi-immunité des auteurs des infractions commises par le biais d’une personne morale.

L’application de la loi exige par exemple qu’il doive être possible, au cas où la personne morale serait

rendue responsable – mais ce uniquement en raison de l’intervention d’une personne physique

identifiée – de désigner la personne ayant commis la faute la plus grave. En effet, dans un tel cas,

seule cette dernière personne peut être condamnée. Dans la pratique, il est évident qu’une telle

considération s’avère extrêmement difficile.

Pour être complet, il peut être fait référence au projet de loi modifiant la loi du 4 mai 1999 instaurant

la responsabilité pénale des personnes morales, déposé le 19 février 20075, mais qui a manifestement

été abandonné à la suite d’élections parlementaires et de la dissolution des assemblées législatives.” 53 http://www.dekamer.be/FLWB/PDF/51/2929/51K2929001.pdf 54 http://www.dekamer.be/FLWB/PDF/53/1414/53K1414005.pdf, p.7




74

Le service de la politique pénale collecte, sur une base permanente, la jurisprudence pertinente en

vue d’un éventuel débat parlementaire55.

Mesures relatives aux sociétés étrangères (trusts – GAFI) 6.

Divers types de personnes morales étrangères apparaissent régulièrement dans des montages

frauduleux, par exemple:

le Limited, principalement celui originaire des Iles vierges britanniques (BVI) et des Iles de la Manche Jersey et Guernsey.

L’Anstalt du Liechtenstein Personnes morales créées au Panama, à l’île Nevis, aux Barbades, aux Antilles

néerlandaises, … précédemment: personnes morales créées dans l’Etat américain de Delaware

Le “Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum” néerlandais (Ministère de la Sécurité et

de la Justice) a procédé, il y a quelques années, à une enquête fouillée sur l’abus de personnes

morales étrangères56, qui peut servir de base à nos travaux.

En ce qui concerne l’abus de personnes morales, le rapport distingue deux modalités. Premièrement,

il est question d’abus lorsque les personnes morales étrangères sont utilisées comme élément du

mode opératoire lors de la commission de faits punissables (par exemple faillite frauduleuse). On

parle également d’abus, lorsqu’une personne morale étrangère est utilisée pour dissimuler, soit

l’origine de capitaux, soit l’identité des personnes se cachant derrière la personne morale, et ce aux

fins de commettre des faits punissables.

L’enquête a montré qu’il existe des différences entre les personnes morales en termes de degré de

transparence. Ainsi, de par l’effet combiné de la présence, par exemple d’actions au porteur, et de

l’absence de conventions d’entraide judiciaire, certaines formes juridiques offrent une séparation

quasi absolue des personnes physiques (bénéficiaire final) et des personnes morales. On peut

également distinguer d’autres caractéristiques, qui expliquent la popularité de différentes formes

juridiques étrangères, à savoir un régime fiscal favorable, le secret bancaire, l’anonymat des

actionnaires et la sécurité juridique à l’égard de l’organisation du droit des sociétés.

Les données de l’enquête montrent que l’abus des personnes morales étrangères se déroule de

différentes manières. L’enquête distingue cinq types d’abus:

une personne morale est utilisée pour dissimuler le recours à des capitaux issus de la

criminalité aux fins d’être investis dans l’économie légale;

la personne morale étrangère est utilisée pour générer des revenus;

il peut être question d’abus si on se retranche derrière des personnes morales étrangères

pour se défausser ainsi de ses responsabilités personnelles;

55 http://www.dsb-spc.be/web/index.php?Itemid=87&id=62&option=com_content&task=view&lang=dutch#_ftn3 56 “Misbruik van buitenlandse rechtspersonen. Een verkennend onderzoek naar de aard, omvang en ernst van misbruik van buitenlandse rechtspersonen in Nederland” (http://wodc.nl/onderzoeksdatabase/misbruik-van-buitenlandse-rechtspersonen.aspx)

http://www.dsb-spc.be/web/index.php?Itemid=87&id=62&option=com_content&task=view&lang=dutch#_ftn3

http://wodc.nl/onderzoeksdatabase/misbruik-van-buitenlandse-rechtspersonen.aspx


75

le “noircissement”. Par ce concept, on entend le fait que des capitaux obtenus

légalement sont dissimulés au regard des pouvoirs publics en vue de les utiliser à des fins

secrètes;

une personne morale étrangère est utilisée pour mettre en avant la personne physique.

Un des objectifs de l’enquête était de dresser l’inventaire des possibilités de développement d’un

instrument d’évaluation du risque. Sur la base des résultats de l’enquête, trois types d’indicateurs de

risque peuvent être définis:

Le premier type part de l’hypothèse que le risque d’occurrence d’abus accroît à mesure le

que nombre de cibles attrayantes augmente et que le contrôle diminue. Concrètement, on

peut alors songer à des personnes morales étrangères détenant des actions au porteur,

établies dans un pays avec lequel les Pays-Bas n’ont pas conclu de convention d’entraide

judiciaire, etc. Il s’agit de personnes morales présentant un risque élevé d’abus.

Le deuxième type est basé sur l’hypothèse que les “antécédents” constituent un facteur

prédictif du comportement futur. Les personnes morales étrangères liées à une personne

physique, ayant fait l’objet, par le passé, d’une procédure de droit pénale ou fiscal, sont

considérées comme un indicateur de risque.

Le troisième type est basé sur l’hypothèse que tout écart par rapport à la règle générale est

susceptible de constituer une indication d’abus. A cet égard, on peut par exemple songer aux

formes juridiques qui, compte tenu des activités ou du lieu d’établissement des personnes

physiques ou entreprises concernées, peuvent être considérées comme « illogiques » ou

« inappropriées ».

S’agissant des indicateurs de risque, il y a lieu de conclure qu’il est nécessaire, notamment pour les

deux derniers types, de disposer de données sur les antécédents des personnes physiques ainsi que

d’analyses de la criminalité survenant dans des branches déterminées et de procéder à une analyse

des personnes morales à la lumière d’autres données. Outre les investissements dans l’instrument

d’évaluation du risque, il faudra également investir dans l’amélioration de l’échange d’informations

entre les organismes publics intérieurs et étrangers.

La deuxième question centrale traitée dans cette enquête concerne la problématique de la personne

morale étrangère pour la pratique du contrôle et de la surveillance. En général, l’abus de la personne

morale étrangère est considéré comme un problème sérieux. En effet, il implique souvent des

montants considérables, entraînant d’importants dommages financiers. Les problèmes liés à la

personne morale étrangère ne sont pas uniquement causés par les montages en tant que tels. Il

s’agit surtout de problèmes ayant trait à la collaboration (internationale) entre les instances et à ce

que l’on appelle le « facteur étranger » qui pèsent lourd. Les instances de recherche ont le plus

souvent affaire à un processus de longue durée pour obtenir les informations de l’étranger au moyen

de demandes d’entraide judiciaire. Il s’ensuit qu’il reste souvent trop peu de temps pour mener à

bien une enquête dans les délais fixés. Un autre problème auquel les instances de recherche sont

confrontées est l’absence de priorité et d’intérêt pour l’enquête financière pénale. Dans la pratique,

il s’agit souvent des personnes, alors que le côté financier des infractions est négligé. Des problèmes

se posent également sur le plan de la mise à disposition et de l’échange d’informations. On se

reconnaît dès lors facilement dans l’analyse néerlandaise.


76

Dans ce cadre, il convient également de renvoyer aux recommandations du GAFI de février 2012

relatives à la transparence des personnes morales et des montages juridiques57 : les pays doivent

prendre des mesures afin de prévenir l’usage abusif de montages juridiques à des fins de

blanchiment d’argent. Ils doivent tout spécialement garantir que des informations significatives et

pertinentes sur le bénéficiaire final et sur les personnes qui ont le contrôle sur les trusts, y compris

des informations sur le cédant (« settlor »), l’administrateur (« trustee ») et les bénéficiaires

(« beneficiaries ») soient disponibles et qu’elles puissent être rapidement obtenues ou consultées

par les autorités compétentes.

A la suite de la coopération fiscale internationale accrue (par exemple la directive sur l’épargne), les

contribuables sont de plus en plus nombreux à mettre leur patrimoine à l’abri dans des trusts, des

Anstalt, des Stiftungen et autres fondations partout dans le monde, et particulièrement au

Liechtenstein, en Suisse, dans les Iles de la Manche, à Curaçao, en Chypre, à Dubaï, à Hong Kong et à

Singapore.

Cette problématique n’est bien sûr pas exclusive à la Belgique et on pourrait, en l’occurrence,

s’inspirer du modèle néerlandais. Le 1er janvier 2010, une réglementation plus contraignante a été

instaurée et les structures à capital privé isolé (CPI), soumis, dans le pays d’établissement à un impôt

sur les revenus de moins de 10%, sont, sur le plan fiscal, traitées de la même manière que le capital

qui n’est pas confié à un CPI. L’élément clé de cette réglementation est que les avoirs et les dettes

ainsi que les recettes et les dépenses du CPI sont imputés à celui qui apporte les éléments

patrimoniaux et, après son décès, à ses héritiers. Pour ce type de patrimoines, les Pays-Bas disposent

d’un système clair et simple : à savoir la transparence fiscale tant pour l’impôt sur les revenus que

pour les droits de succession et de donation, l’impôt des sociétés et l’impôt sur les dividendes. En ce

qui concerne le recouvrement de l’impôt, un droit de recours particulier a été introduit.

L’approche néerlandaise s’est avérée très efficace et a entraîné un afflux de demandes de

régularisation et, partant, toute une série de régularisations. Aux Pays-Bas, le patrimoine dit

« flottant » est estimé à 30 milliards euros.

Cette approche (obligation de déclaration et transparence fiscale) mériterait d’être suivie en

Belgique (par exemple par le biais d’une adaptation de l’article 344, §2, CIR92). A cet égard,

l’intention n’est pas d’interdire ce type de « patrimoines d’affectation » en tant que tels, mais

seulement de rétablir le vide existant en matière de taxation.

57 International Standards on Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism & Proliferation, The OECD/FATF Recommendations, février 2012, Recommandations 24 et 25


77

CHANTIER 7 – ECHANGE DE DONNEES ET COLLABORATION INTRA- ET INTERDEPARTEMENTAUX

Un système efficace d’échange et de croisement de données est très important dans la lutte contre

la fraude sociale et fiscale. C’est pourquoi l’accord de gouvernement y accorde une grande attention.

Dans le chapitre sur la fraude sociale, le gouvernement s’est engagé, sous le titre “amélioration de la

collaboration entre les différents services de contrôles sociaux et fiscaux ”, à réaliser “l’amélioration

de l’échange de données, du croisement de données et du datamining entre les services d’inspections,

les Institutions publiques de sécurité sociale, l’administration fiscale, la Banque Carrefour des

Entreprises et les organismes tiers. Une liste des croisements à développer sera établie”.

L’accord de gouvernement stipule clairement son objectif de mettre pleinement en œuvre le principe

« only once », selon lequel les autorités publiques sont tenues d’aller chercher l’information dans les

bases de données où elle se trouve et ne peuvent redemander aux entreprises une information déjà

communiquée.

Le domaine de la lutte contre la fraude ne peut faire exception à cet engagement et les pistes

d’amélioration de la communication des informations déjà en possession des autorités doivent être

privilégiée face aux mesures supplémentaires à charge des entreprises.

L’intention est de poursuivre et de compléter le travail accompli par les gouvernements précédents,

permettant ainsi d’exploiter au mieux les données dont les pouvoirs publics disposent dans la lutte

contre la fraude sociale et fiscale. Il va sans dire que cela doit se faire dans le respect de la vie privée,

ce qui n’empêche toutefois pas d’examiner si les procédures actuelles ne peuvent être améliorées.

Le résultat final doit être que tous les échanges et croisements de données nécessaires sont réalisés

tant entre les départements qu’au sein de ceux-ci. Nous aboutirons ainsi à une action volontariste et

efficace à l’égard de phénomènes connus tels que les sociétés fictives, dormantes ou boîtes aux

lettres, mais également de phénomènes frauduleux tels que la fraude au domicile commise par des

particuliers, le cumul de différentes allocations ou d’une allocation et d’autres revenus intérieurs ou

étrangers. A cet égard, nous devons également adopter une approche similaire à l’égard des

phénomènes de fraude fiscale. Il s’agit, en l’occurrence, d’une approche intégrée de la

problématique de la fraude dans son ensemble.

Dans le cadre du plan d’action un inventaire sera élaboré sur l’échange et le croisement de données

entre les services d’inspection, la BCE, les administrations fiscales et autres services publics qui

disposent de données significatives en relation avec la lutte contre la fraude.

En outre, pour toute développement d’une couplage ou d’une banque de données nouvelle, une

analyse sera faite sur la faisabilité, le coût et le ratio entre le coût et le revenu envisagé.

Désenclavement de la banque de données publique intégrée « personnes morales » auprès 1.

de la Banque-Carrefour des Entreprises.

L’administration dispose de toutes les données relatives aux sociétés belges. Malgré cela, au moins

les services de police paient une firme privée (EuroDB) pour fournir ces données.


78

Les administrations et l’ordre judiciaire – pour autant qu’ils y soient autorisés – devraient recevoir un

accès informatisé à la BCE.

Comme, pour certains services, l’historique des mandats d’administrateur d’une société peut

s’avérer utile, certaines données anciennes devraient également être conservées dans la BCE. A cet

égard, il faut veiller à ce que le nouveau système égale au moins les fonctionnalités du système

actuel.

Le désenclavement de cette banque de données doit en outre permettre de faire une recherche sur

les champs “administrateur”, “actionnaire” et “adresse”, comme c’est actuellement le cas pour les

banques de données proposées par le secteur commercial.

La fonction de carrefour de la BCE pourrait être développée plus avant, dans ce sens qu’à partir du

portail BCE, il est possible d’accéder à toutes les informations pertinentes sur les entreprises

disponibles auprès de l’administration. Les données en question ne doivent pas être présentes dans

la BCE, mais elles doivent être accessibles via un lien avec la source authentique compétente.

A voir à cet égard dans l’accord gouvernemental :

« Dans le même esprit, les Régions seront davantage efficaces si elles peuvent être impliquées dans

toute une série de processus de décision et de choix économiques. Ainsi, plusieurs institutions

fédérales ayant une dimension économique seront réformées pour tenir compte du rôle des entités

fédérées : l’Institut des comptes nationaux, l’Institut National des Statistiques, la Banque Carrefour

des Entreprises, l’Office National du Ducroire, Finexpo, la Société Belge d’Investissement

International ainsi que l’Agence pour le Commerce Extérieur. » (p. 118)

Développement d’un casier judiciaire des personnes morales 2.

Le casier judiciaire des personnes morales condamnées en vertu e l’art. 5 de la loi du 4 mai 1999 n’

toujours pas été instauré.

Il s’agit d’une recommandation de l’OCDE58, du GRECO, … qui n’a pas encore transposée dans la loi.

Développement d’une banque de données centrale des « exclusions » 3.

Le Ministère public propose : « Prévoir un système de registre d’exclusion compte tenu des

dispositions contraignantes du Règlement n° 1302/2008 de la Commission du 17.12.2008 relatif à la

base de données centrale sur les exclusions publié au J.O. l344/12 à 26 du 20.12.2008) directement

applicables dans les Etats membres de l’Union européenne et non encore mises en œuvre en Belgique.

Ce Règlement est entré en vigueur le 20.12.2008 et s’applique à partir du 1er janvier 2009. »

58 La Convention du 17 décembre 1997 sur la lutte contre la corruption d'agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales


79

Accès de la police intégrée au casier judiciaire des personnes physiques 4.

La Banque de données nationale générale (BNG) de la police intégrée ne contient pas de données

relatives aux condamnations pénales des personnes physiques. Les services de police n’ont pas

davantage accès au casier judiciaire.

Cela a pour conséquence que, lors d’une consultation de la BNG, la police peut seulement constater

qu’une personne physique déterminée a fait l’objet d’une enquête policière mais non pas si celle-ci a

donné lieu à une condamnation ou à un acquittement de l’intéressée.

Accès au “point de contact central comptes en banque” pour la CTIF, l’OCSC, la Police 5.

fédérale et les CPAS

Un “point de contact central comptes en banque » est créé au sein de la Banque nationale. Il est

recommandé d’également accorder l’accès à celui-ci aux services de police, à la CTIF et aux CPAS.

La réalisation d’enquêtes sur les avantages patrimoniaux de délits relève des tâches légales des

services de police. La méthode actuelle consiste à ce que, dans le cadre d’informations et

d’instructions, la police judiciaire fédérale envoie, au niveau central, des centaines de fax à 196

institutions bancaires et d’assurance afin de vérifier si un suspect dispose de produits bancaires

auprès de chacune de ces institutions, chaque demande donnant lieu à un fax réponse. Cette

méthode est fort intensive en main d’œuvre. En outre, la procédure actuelle présente le risque quant

au secret de l’enquête, dès lors qu’elle met toutes les banques au courant de l’existence d’une

enquête à charge d’une personne déterminée.

Les institutions qui signalent qu’un suspect dispose effectivement d’un produit bancaire, sont ensuite

invitées moyennant une réquisition bancaire (article 46quater Ic) à produire l’historique d’un

compte, les soldes ou tout blocage du produit bancaire. Etant donné que le délai de réponse diffère

fort d’institution à institution (certaines d’entre elles dispose d’un logiciel spéciale, d’autres

procèdent manuellement), on court le risque d’inquiéter le suspect et de ne pas pouvoir procéder à

temps au blocage du produit en question.

Les services de police doivent dès lors recevoir accès à cette banque de données. Celui-ci peut passer

par la plateforme informatique sécurisée de la police, prévoyant, d’une part, l’identification de tout

demandeur (numéro unique) et, d’autre part, le logging des consultations. Un tel accès s’inscrit dans

le cadre du traitement de l’information des services de police conformément à l’article 44 de la loi

sur la fonction de police (LFP). La loi prévoit d’ailleurs explicitement un organe de contrôle59 ainsi que

des sanctions en cas d’abus60. Le système informatique prévoit d’ores et déjà que la consultation de

certaines banques de données par les fonctionnaires de police est subordonnée à l’introduction

d’une motivation (numéro de dossier de l’enquête).

Les renseignements recueillis s’inscrivent d’ailleurs dans le cadre d’un dossier et sont communiqués,

par procès-verbal, aux autorités judiciaires, soit au procureur du Roi dans le cas d’une information,

soit au juge d’instruction dans le cas d’une instruction. Ceux-ci ont le devoir légal de veiller à la

59 article 44/7 LFP 60 article 44/11 LFP


80

légalité des activités des services de police dans le cadre de l’enquête. Il y a en outre l’évaluation

faite par le juge du fond.

Le point de contact central comporte uniquement des données concernant l’ouverture, la

modification, la clôture d’un compte, l’identification du titulaire ou du bénéficiaire économique,

l’adresse ou le lieu de résidence de la personne (morale) en question. Si de plus amples informations

(soldes ou historique) sont nécessaires, une réquisition telle que prévue à l’article 46quater du code

d’instruction criminelle est requise.

Le nouveau système offre l’énorme avantage de mettre à disposition l’ensemble des informations

relatives aux produits bancaires à bloquer et à l’institution concernée, après quoi seule cette

dernière doit être sollicitée ou réquisitionnée.

Accès à une banque de données internationale relative aux données des sociétés au profit 6.

de la police fédérale

Il ressort de nombreux dossiers pénaux économiques et financiers que beaucoup de sociétés

étrangères figurent dans cette banque de données. Actuellement, des informations sur une

entreprise établie à l’étranger ne peuvent le plus souvent être obtenues que par le biais d’une

demande d’entraide judiciaire. Celle-ci mobilise pas mal de capacité et le résultat se fait souvent

attendre.

Il existe sur le marché des entreprises qui fournissent des informations sur les entreprises étrangères.

Une option pourrait être de souscrire un abonnement pour divers services publics, étant donné que

certains d’entre eux, par exemple le SPF Finances, disposent déjà d’un tel abonnement.

Accès à la banque de données BNG de la police intégrée pour les Douanes & Accises 7.

L’administration des Douanes & Accises disposent d’une série de compétences parallèles à celles des

services de police: recherche de drogues, contrefaçon, contrebande de produits interdits, … Dans ce

cadre, l’administration des Douanes et Accises suggère que l’autorisation, pour les agents de douane,

de consulter le module « contrôle » de la Banque de données nationale générale de la police intégrée

constituerait une plus-value. De cette manière, les services de douane sauraient, lors du contrôle de

personnes et de véhicules, si les personnes en question doivent être arrêtées, si des contrôles

spéciaux doivent être effectuées (par exemple sur la drogue), si le contrôle de certaines personnes

comporte des risques particuliers, si le véhicule doit être placé sous surveillance, etc.

Il y a également d’examiner dans quelle mesure il serait opportun de permettre aux service de

douane d’alimenter et de mettre à jour la BNG par des faits, des enquêtes, des personnes, des

organisations, des moyens de locomotion, des objets, des numéros et des lieux en matière

d’infractions liées aux douanes et accises (code AFE 088 dans la BNG) ou d’avoir un accès total à la

BNG.

Actuellement, les services de police ne sont pas en mesure de communiquer avec l’administration

des douanes & accises. Etant donné que, pour certaines matières, celle-ci exerce elle-même la tâche


81

du Ministère public, il semble indiqué qu’elle puisse disposer de toutes les informations nécessaires à

l’accomplissement de ses missions.

Afin de conférer un tel accès, un AR doit être pris en exécution de l’article 44/1 de la loi sur la

fonction de police. L’accès doit être assorti d’une possibilité de contrôle strict, chaque consultation

devant être réalisée au moyen d’un numéro unique (numéro de matricule) et aller de pair avec un

logging permettant un contrôle a posteriori.

Création de la cellule Cybersquad 8.

Il ressort de l’analyse effectuée par la Direction nationale des recherches de la Douane en ce qui

concerne la fraude internet liée aux douanes, que l’internet est du plus en plus utilisé à des fins de

fraude. La Douane constate également de nombreuses infractions lors des contrôles journaliers : la

moitié des biens achetés via internet et délivrés par colis postaux ne sont pas conformes. Il s’agit le

plus souvent de contrefaçons.

Afin de pouvoir rechercher plus efficacement les vendeurs de mauvaise foi et s’attaquer à ceux-ci, la

création d’une cellule Cyversquad est nécessaire. La cellule doit être composée de personnes à profil

TIC et de dataminers et son activité sera exclusivement focalisée sur la fraude liée aux douanes. La

cellule collaborera intensivement avec le Belgian Internet Service Center (BISC) ainsi qu’avec d’autres

cellules des pouvoirs publics belges et européens.

Mise en œuvre d’un plateforme d’échange dans le cadre de l’accord de coopération du 15 9.

décembre 2009 conclu entre l’Administration générale de la Fiscalité et les services

d’inspection sociale

L’accord de collaboration du 15 décembre 2009 prévoit un échange spontané et réciproque

d’informations relatives à des dossiers individuels au moyen de formulaires standard. Si un contrôle

fiscal révèle des éléments utiles dans le cadre d’un contrôle effectué par un service d’inspection

sociale, ceux-ci peuvent être transmis au service d’inspection concerné. Inversement, il y a un flux

d’informations vers le fisc émanant des services d’inspection sociale. Il a été convenu d’organiser la

communication réciproque des informations prévues dans le protocole via envoi postal par courrier

normal. Il est indiqué de mettre en œuvre la plateforme d’échange de sorte que l’échange

électronique d’informations puisse se dérouler rapidement, efficacement et en toute sécurité. Il faut

déterminer si l’adhésion de l’INASTI à cet accord de collaboration est opportune.

Le service de coordination anti-fraude (CAF) (y compris la Taskforce Paradis fiscaux) 10.

Faisant suite à la recommandation n° 62 de la commission d’enquête parlementaire sur les grands

dossiers de fraude fiscal, il est créé au niveau de l’administrateur général de l’ISI, un service

autonome qui a pour vocation de coordonner la coopération entre, d'une part, les services du Service

public fédéral Finances et, d'autre part, les entités extérieures chargées de la lutte contre la fraude.


82

Les missions du service de Coordination Anti-Fraude se situent plus spécifiquement dans le domaine

de la coopération entre services chargés – directement ou indirectement - de la lutte contre la fraude

fiscale, sans préjudice des compétences et tâches dans ce domaine des administrations générales.

A ce titre, ce service est notamment chargé de :

la coopération avec les autorités judiciaires nationales et, plus particulièrement, la

centralisation comme unique point de contact au Service Public Fédéral Finances de toutes

les informations en provenance des officiers du Ministère public auprès des cours et

tribunaux qui sont saisis d’une affaire pénale dont l’examen fait apparaître des indices

sérieux de fraude fiscale, de la Cellule de Traitement des Informations Financières dans le

cadre de la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme ainsi que

les informations émanant des auditorats du travail ;

la coopération avec le réseau d’expertise en matière économique, financière et fiscale

(ECOFINFISC) du Collège des Procureurs généraux ainsi qu’avec les différents services de

police concernés en matière de délinquance économique et financière organisée ;

rédaction, suivi et mise en œuvre, en collaboration avec les administrations générales

concernées, des différents protocoles de coopération avec les départements de la justice et

de l’intérieur ;

coopération avec les autorités publiques, politiques et organes du pouvoir législatif ;

la coopération avec différents organes internationaux intervenant dans la lutte contre les

fraudes fiscales, économiques et financières, notamment par le suivi de leurs travaux ainsi

que la participation éventuelle à ceux-ci ou par la coordination des réponses à des

questionnaires ;

La coordination de la lutte contre la fraude en corrélation avec les paradis fiscaux et l’analyse

des actes posés via ses canaux à des fins d’évasion fiscale et de fraude fiscale.

Echange de données et coopération dans le cadre de la lutte contre la fraude sociale 11.

a. Groupe de travail fraude aux allocations sous la conduite de la Banque-Carrefour

de la Sécurité sociale

Ce groupe de travail s’est vu assigner les objectifs suivants par le Secrétariat d’Etat:

établir un aperçu des échanges de données existants

établir un aperçu des facteurs de risque relatifs à l’octroi d’allocations propres à chaque

organisme de sécurité sociale

dresser une liste des croisements de données à développer

donner un aperçu des procédures à suivre en vue de garantir le respect de la vie privée

En résumé, chaque organisme est censé établir une wishlist qui indique les données d’autres

organismes publics ou, éventuellement, d’entreprises privées, dont il doit disposer pour assurer

l’application correcte des règles de sécurité sociale.

Dans ce cadre, il est fort important que les données mises à disposition par les sources authentiques

soient fiables. Il est ainsi essentiel pour la lutte contre la fraude sur domicile que les données figurant


83

dans le Registre national soient correctes pour que les institutions concernées puissent calculer et

accorder les allocations d’une façon correcte. De même pour les données qui ouvrent des droits pour

l’ensemble du réseau de sécurité sociale, comme DIMONA et DMFA, ainsi que pour les données de la

BCE relatives aux employeurs.

On peut ainsi se demander s’il ne serait pas opportun, en ce qui concerne les constatations faites par

certains organismes du réseau de sécurité sociale et contraires aux données de la source

authentique, de non seulement les transmettre pour contrôle et correction éventuelle à celle-ci,

mais d’également les diffuser dans le réseau de sécurité sociale. Les autres organismes qui

nécessitent également ces données en vue de l’application de leur réglementation seraient ainsi

avertis directement que les données de la source authentique ne sont pas correctes. Cela suscite une

vigilance accrue auprès de l’organisme concerné et peut profiter à l’application correcte de la

réglementation.

Il est clair qu’une meilleure approche de la fraude aux allocations ne se réduit nullement aux acteurs

présents au niveau de la sécurité sociale. Au contraire, cette lutte ne peut devenir plus efficace qu’en

suivant une approche intégrale et intégrée impliquant tant les divers organismes publics fédéraux,

tels que fisc, la Banque-Carrefour des Entreprises, le Registre national, la police locale et fédérale, la

justice que certains acteurs présents au niveau des communautés et régions.

b. Exploitation des données de consommation d’eau, d’électricité et de gaz

L’accord de gouvernement renvoie, tant en ce qui concerne la fraude aux cotisations que la fraude

aux allocations, à l’exploitation des données de consommation d’eau, d’électricité et de gaz.

La lutte contre les entreprises fictives, moyennant le renforcement des sanctions et des

contrôles préventifs, grâce notamment à un échange de données avec les compagnies d’eau

et électricité;

La lutte contre le phénomène des adresses fictives ouvrant le droit à des allocations ou indemnités majorées, grâce à un échange de données avec les compagnies d’eau et électricité,…

Un début d’exécution y est donné dans le projet de loi-programme approuvé par le conseil des

ministres du 17 février 2012. Le nouveau texte de loi oblige les sociétés de distribution et les

gestionnaires de réseaux de transmettre aux inspecteurs sociaux, à leur demande, les données de

consommation d’un ayant droit à la sécurité sociale ou à l’aide sociale déterminé.

Sur proposition du Secrétaire d’Etat à la lutte contre la fraude, le Conseil des ministres lui a donné

mandat :

« […]de prendre, dans le cadre du plan d’action du Collège pour la lutte contre la fraude fiscale et

sociale, une initiative afin que les entreprises d’utilité publique et les gestionnaires des réseaux de

distribution puissent mettre, de manière systématique et automatisée et dans le respect de la

protection de la vie privée, des données de consommation d’eau, d’électricité et de gaz, à la


84

disposition des inspecteurs sociaux, en vue du contrôle sur l’obtention légitime de prestations

sociales. Si elles le souhaitent, les Régions et les Communautés seront associées à ce projet. »

L’intention est d’utiliser ces données comme indication supplémentaire dans la lutte contre la fraude

au domicile.

c. Banque-Carrefour des Entreprises

Depuis 2010, l’article 3, dernier alinéa, de la loi du 16 janvier 2003 portant création d’une Banque-

Carrefour des Entreprises (insérée par la loi-programme du 23 décembre 2009) stipule que celle-ci

peut également être utilisée dans le cadre de la lutte contre la fraude.

“Le Roi détermine, par arrêté délibéré en Conseil des Ministres, les modalités selon lesquelles la

Banque-Carrefour des Entreprises est mise à disposition dans le cadre du renforcement de la lutte

contre la fraude, conformément aux dispositions de la présente loi et aux dispositions légales et

réglementaires qui autorisent la collecte initiale des données visées à l'article 6 par les autorités, les

administrations et les services désignés en vertu de l'article 7. "

Cependant, en vue d’utiliser cette nouvelle finalité, un arrêt royal doit encore être pris. Dans le cadre

de l’élaboration de celui-ci, on examinera par ailleurs comment améliorer la gestion des données

collectées. Comme indiqué, la BCE est en effet une source authentique de données concernant

l’identification des entreprises et de leurs mandataires, utilisées par différents services publics. Une

amélioration de la fiabilité de ces données doit permettre à divers organismes de détecter plus

rapidement et plus efficacement les entreprises présentant un profil de risque. Accessoirement, cela

pourrait faire en sorte que les organismes concernés en doivent plus faire appel à des banques de

données similaires gérées et mises à disposition par des entreprises privées.

d. Renforcer et accélérer la correction des données concernant le domicile et la

composition du ménage

Il va sans dire que les données figurant dans les registres de la population (notamment celles

relatives à l’adresse et à la composition du ménage) doivent être correctes. Une grande partie de la

vie sociale et sociétale est en effet basée sur ces registres. En outre, les instances qui ont accès au

Registre national, basé sur les données figurant dans les registres de la population, doivent être

assurées de l’exactitude de ces données.

La fraude au domicile peut revêtir différentes formes, entre autres :

a. Une personne qui ne s’inscrit nulle part dans les registres de la population dans

l’intention de se soustraire à ses obligations fiscales, contractuelles, administratives

et judiciaires. Il s’agit notamment, en l’occurrence, de personnes « radiées d’office »

et de personnes qui se font radier pour l’étranger, mais qui ne se font pas inscrire

auprès des services consulaires,

b. Une personne, inscrite dans les registres de la population, qui omet de s’inscrire à

son domicile principal réel, ou une personne, qui, lorsqu’elle se présente à


85

l’administration communale, déclare résider à une adresse déterminée alors qu’elle

a son domicile principal réel à une autre adresse, dans les deux cas dans l’intention

de conserver ou d’obtenir un avantage fiscal et/ou social.

c. Une personne qui ne s’oppose pas à ce qu’une autre personne ait son domicile

principal chez elle, alors qu’elle n’est pas inscrite à cette adresse, ou une personne

qui ne s’oppose pas à ce qu’une autre personne soit inscrite chez elle, alors qu’elle

sait qu’elle n’y réside pas en réalité, dans les deux cas, dans l’intention de conserver

ou d’obtenir un avantage fiscal et/ou social.

d. Une personne physique ou une personne morale qui propose l’inscription à une

adresse fictive. L’offre organisée et contre paiement, par des personnes, des agents

immobiliers ou des firmes, d’adresses de domiciliation (entre autres via l’internet)

relève de ce type de fraude au domicile.

De telles inscriptions fictives constituent une infraction aux articles 1 et 3 de la loi du 19 juillet 1991

relative aux registres de la population, aux cartes d'identité, aux cartes d'étranger et aux documents

de séjour et modifiant la loi du 8 août 1983 organisant un Registre national des personnes physiques.

Un projet de loi devant permettre de sanctionner plus lourdement la fraude au domicile ajoute à

l’article 7 de la loi précitée du 19 juillet 1991 une définition précise des différentes formes que la

fraude au domicile peut revêtir.

Le SPF Intérieur déclare qu’un cadre légal et réglementaire pour la définition de la notion de “fraude

au domicile” est nécessaire.

Afin d’améliorer de manière globale et coordonnée la prévention et la lutte contre les adresses de

domiciliation fictives, le SPF Intérieur prend notamment encore d’autres initiatives en concertation

avec les autres services publics, telles que la formation de la police de quartier par les inspecteurs de

la population en collaboration avec les écoles de police et les zones de police provinciales, la

communication au parquet, à la police fédérale et à l’institut professionnel des agents immobiliers,

d’offres d’adresses de domiciliation fictives sur l’internet et la collaboration structurelle avec les

services de contrôle social et fiscal.

Actuellement, un projet pilote est en cours au sein de l’Office national de l’Emploi visant à

communiquer les données concernant le domicile et la composition du ménage entre l’ONEM et la

Police locale, sanctionné par protocole de coopération conclu avec le SPF Intérieur.

Le protocole de coopération formalise la transmission, par la police locale, de la constatation de

domicile ou de composition du ménage ( ou plutôt sa modification) aux services de l’ONEM, ce qui

assure une image précise des éléments essentiels pour le calcul correcte des allocations de chômage.

Si ce projet pilote n’en est pas encore à sa phase d’évaluation, il faudrait cependant déjà y ajouter les

possibilités suivantes ou souligner celles-ci. Le projet doit tout d’abord faire l’objet d’une évaluation

approfondie accordant une attention particulière à ce que le projet apporte aux services –

notamment les services de contrôle – de l’Office national de l’Emploi en termes d’amélioration de

l’efficacité. A côté de cela, on doit viser les possibilités d’optimisation du projet en vue d’une

application généralisée au sein des services de l’ONEM. Il y a lieu d’examiner dans quelle mesure le

protocole doit être élargi à d’autres services (d’inspection) de la sécurité sociale, qui utilisent

également ces séries de données pour calculer les allocations.


86

En vue de cette évaluation et d’une étude relative à la possibilité d’élargir le projet, il semble indiqué

d’intégrer la cellule stratégique Lutte contre la fraude dans le flux d’information et d’impliquer

également le Service d’information et de recherche sociales.

La gestion des personnes radiées d’office : le Registre national et le fichier des radiés gérés par la

Banque-Carrefour de la Sécurité Sociale.

Conformément à la réglementation, la dernière commune de résidence avant la radiation d’office ou

la radiation pour l’étranger sans inscription dans les registres consulaires de population, reste

compétente pour introduire ou pour modifier des informations relatives à la personne concernée.

La Banque-Carrefour de la Sécurité Sociale, reprend les dossiers de ces personnes dans le fichier des

radiés et poursuit la gestion de ces dossiers pour les besoins de la sécurité sociale. Dans le cadre de

cette gestion, et si cela s’avère nécessaire, des modifications portant sur le nom et les prénoms, le

sexe, le lieu et la date de naissance, la nationalité, l’état civil, l’adresse ou l’adresse de payement par

institution (voir à ce sujet le site de la Banque-Carrefour de la sécurité sociale :

http://www.ksz.fgov.be/Fr/fluxdonnees/fluxdonnees_4.htm) sont enregistrées dans le dossier de la

personne concernée, géré par la Banque-carrefour.

Ces modifications sont effectuées, le cas échéant, sur la base d’éléments de preuve propres à la

sécurité sociale (et donc non-conformes aux dispositions du Code civil ou du Code de droit

international privé), ce qui donne lieu à un système non cohérent d’identification des mêmes

personnes physiques, facilitant le développement potentiel de pratiques délictueuses, telles que la

substitution d’identité ou la fraude à l’identité, ou, tout simplement, « la pollution » des bases de

données.

Saisie de cette problématique par le service du Registre national, la Commission de la Protection de

la Vie privée a entendu remédier aux conséquences de ce double système d’identification en

imposant la synchronisation entre le Registre national et le fichier des radiés de la banque-Carrefour

de la Sécurité Sociale.

Outre la lourdeur -au regard des ressources qui doivent être investies- de cette synchronisation, qui

intervient à postériori à partir d’un système incohérent dès l’origine, force est de constater que les

résultats engrangés sont plus que mitigés .Les communes rejettent, en effet, les éléments de preuves

communiqués par la Banque-Carrefour comme justification des modifications. Dans ce dernier cas,

la personne continue d’exister sous une double identité (celle dont elle disposait dans sa dernière

commune d’inscription et celle dont elle dispose, après enregistrement de la modification, dans le

fichier des radiés de la Banque-Carrefour.

La Ministre de l’intérieur, en collaboration avec la Ministre des Affaires sociales, sous la coordination

du Secrétaire d’Etat à la lutte contre la fraude sociale et fiscale, étudieront les pistes possibles afin de

remédier à la problématique du rejet par les communes des éléments communiqués par la Banque-

Carrefour de la sécurité sociale et prendront les mesures pour implémenter la solution qui sera

retenue.


87

e. Lutte contre les domiciles fictifs par l’INAMI

En 2012, le Service du contrôle administratif continuera à traiter tous les dossiers que les Auditorats

du travail envoient en matière de domicile fictif. Ce sont des dossiers où une cohabitation réelle de 2

personnes est constatée par les services de police alors qu’elles sont reprises en tant qu’isolées au

Registre national des personnes physiques, qualité permettant à l’une, voire aux deux, d’obtenir,

notamment en assurance maladie-invalidité, une indemnisation plus importante. Un couplage au

projet mentionné dans le point ci-dessus fait partie des possibilités.

f. Optimiser les banques de données en vue de mettre fin au cumul d’allocations de

chômage et d’allocations d’interruption avec d’autres revenus.

Grâce à l’échange données entre les différents services de la sécurité sociale (à savoir l’Office

national de l’Emploi et les banques de données de l’INASTI, de l’INAMI, de l’ONP et Dimona), l’ONEM

peut mener des enquêtes efficaces sur le cumul éventuel d’allocations au sein du régime de sécurité

sociale. A cet égard, il reste cependant encore une grande marge d’optimisation.

L’Office national de l’Emploi avance deux priorités, qui doivent permettre une lutte plus efficace et

plus efficiente contre le cumul d’allocations, à savoir:

une optimisation plus poussée de l’interface utilisateur;

un premier projet de datamining.

Ces projets doivent évidemment être développés avec la collaboration des autres administrations

concernées et de la Banque-Carrefour de la Sécurité sociale. Ils s’inscrivent également dans le cadre

plus large d’un meilleur échange et de croisement de données, un objectif prioritaire du Secrétariat

d’Etat à la lutte contre la fraude.

g. Prévention des cumuls en matière de paiement des allocations familiales : le

cadastre des allocations familiales de l’O.N.A.F.T.S.

Le Cadastre est une base de données créée et gérée par l’ONAFTS, qui reprend tous les acteurs dans

tous les dossiers d’allocations familiales des caisses et organismes publics d’allocations familiales. En

tant qu’outil de lutte contre la fraude sociale, le Cadastre prévient des cumuls via un cross-contrôle

permanent entre les données d’attribution et la réalité et via une procédure automatisée de rejet de

tout double paiement pour un même enfant au cours d’une même période.

Les dossiers des allocations familiales des travailleurs indépendants ne sont pas encore repris dans le

Cadastre de l’Office et l’INASTI ne possède pas à ce jour un tel outil. Une solution visant à pallier à ce

défaut sera recherchée.

Au sein du Cadastre, les activités de contrôle sont abordées de la manière suivante. Il s’agit, en

l’occurrence, d’un croisement tant interne qu’externe. Dans le cas du croisement interne, l’Office

contrôle les données intégrées au Cadastre quant à leur complétude, leur cohérence, leur qualité et

leur actualisation permanente pour que le Cadastre traduise au maximum la réalité au moment de la

consultation des données. Dans le cas du contrôle externe, le Cadastre a permis, au cours de l’année

2010, la transmission automatique de plus de 38,3 millions de messages électroniques au réseau


88

secondaire (à savoir, 20 caisses d'allocations familiales privées et 22 organismes publics qui paient

eux-mêmes les allocations familiales aux membres de leur personnel). Grâce à ces échanges

électroniques, l’Office assure un suivi et un contrôle automatique des données du Cadastre et des

données familiales et socioprofessionnelles de source authentique en provenance des fournisseurs

externes.

Le Cadastre constitue par ailleurs un instrument permettant de contrôler le cumul des allocations.

Grâce à une procédure automatisée de contrôles, le Cadastre rejette automatiquement tout double

paiement d’allocations familiales pour un même enfant bénéficiaire au cours d’une même période.

Pour gérer la prévention des cumuls, le réseau secondaire applique une procédure administrative

spécifique. Cette politique est axée sur la mise à disposition des gestionnaires de dossiers

d'allocations familiales d'une information la plus complète possible sur les acteurs des dossiers, via le

Cadastre et via l'obtention des données en provenance de sources authentiques d'autres secteurs.

Cette politique pourra encore être améliorée dès lors que la qualité des données fournies par

lesdites sources authentiques s’améliore aussi. De même, certaines données essentielles pour fixer le

droit aux prestations familiales ne font pas encore l’objet de transmissions automatiques comme, par

exemple, les revenus ou encore la situation familiale réelle. Le développement de nouveaux

échanges de données, dans le respect des conditions de la loi du 8 décembre 1992 pourrait aussi

contribuer à améliorer la politique en question.

Dans une perspective d’avenir, il faut donner la priorité à une meilleure lutte contre la fraude – par

l’intermédiaire de l’échange de données avec les Communautés. Afin d’optimiser son combat contre

la fraude d’octroi, l’Office s’est engagé dans son 3ème Contrat d’administration (article 3, § 1.3.2) à

optimaliser l’échange de données en développant des messages électroniques nouveaux pour la

source authentique (par exemple les flux Communautés concernant les enfants placés) ainsi que les

messages électroniques déjà existants de source authentique (par exemple les flux concernant les

revenus dans la DMFA).

Une lutte plus poussée contre la fraude sociale par le biais de l’accroissement de l’échange de

données via de nouveaux messages électroniques pour la source authentique ne peut être réalisée

que si les instances tierces concernées peuvent fournir électroniquement les données nécessaires,

selon les exigences techniques posées par la Banque-Carrefour de la sécurité sociale et si les

instances tierces inscrivent les projets d’échange de données dans leurs priorités.

Un complément indispensable au système préventif des cumuls en matière de paiement des

allocations familiales est la continuation du contrôle à domicile.

h. Projet Dolsis

L’accès aux banques de données de la sécurité sociale doit pouvoir être élargi à d’autres services qui

participent aussi à la lutte contre la fraude. Cet accès doit se faire dans le respect des règles relatives

à la protection des données sociales.

Aujourd’hui les services d’inspection fédéraux, grâce à l’application Genesis, ont accès aux bases de

données ONSS et ONSSAPL.


89

D’autres services fédéraux ainsi que les services régionaux et communautaires souhaiteraient

également accéder à ces bases de données. Ces accès ne pourront se faire que via le réseau de la

sécurité sociale.

Dans ce cadre un projet e-gov, Dolsis, est en cours de développement. Son but est de mettre à

disposition de ces autres services certaines fonctionnalités (Dimona, RIP, Registre national,

Répertoire des employeurs, Limosa, Dmfa, DUC, …) existant dans Genesis et qui répondent à leurs

besoins.

L’ensemble des administrations, à quelque niveau de pouvoir que ce soit, qui peuvent avoir un

intérêt à avoir accès, par l’intermédiaire de la plate-forme en question, à certaines de ces banques

de données dans l’objectif d’une lutte plus efficace contre la fraude seront encouragées à le

demander.

i. Instauration d’une 6e voie

Le principe de la 6e voie impliquerait que dans le cas d’un remboursement effectué par

l’administration fiscale, l’ONSS ou une caisse d’assurance sociale, que l’on vérifie au préalable si la

personne concernée n’a pas d’autres dettes à l’égard d’une ces autres autorités. S’il existe

effectivement de telles dettes dans son chef, le montant à rembourser serait utilisé prioritairement

pour rembourser ces autorités.

j. Optimalisation de l’échange de données entre l’INASTI et les autres IPSS

Une optimalisation de données qui sont disponible chez les Institutions Publiques de la Sécurité

Sociale et ceux qui sont relevant pour l’INASTI et vice versa est possible. Par exemple, les données de

l’ONEM, sur la cessation du chômage à cause de début d’activité indépendante, sont d’une relevance

évidente pour l’INASTI.

Optimalisation de la détection de la fraude fiscale 12.

Un échange de données intra-départemental efficace et structurel et une collaboration entre les

services concernés du SPF Finances constituent une condition de base essentielle pour une lutte

performante contre la fraude fiscale. Grâce à l’échange de données électronique, des techniques de

datamining et des analyses de risque peuvent être mises en œuvre pour rechercher des cas de

fraude potentiels.

Dans son rapport final, la commission parlementaire sur les grands dossiers de fraude fiscale a fait le

constat suivant: “Les possibilités pour les administrations fiscales de collaborer sont toujours régies

par une loi datant d’avant la Seconde Guerre mondiale, à savoir la loi du 28 juillet 1938. Il ne se

justifie plus que cette collaboration soit toujours organisée de la sorte. En d’autres termes, on ne

dispose pas aujourd’hui d’une réglementation légale efficace en vue d’un échange correct de données

entre les différentes administrations du SPF Finances. Cela pourrait poser problème pour l’application


90

du système «datamining» ainsi que pour la réalisation du «dossier unique. L’article 22 de la

Constitution dispose que chacun a droit au respect de sa vie privée et familiale, sauf dans les

conditions fixées par la loi. Il ne peut dès lors être porté atteinte au respect de la vie privée que pour

autant qu’il existe un fondement légal à cet effet si une loi en constitue la base.”61

Dans ses recommandations, la commission d’enquête demande l’élaboration d’un cadre légal pour

l’échange de données qui tienne compte du respect de la vie privée, et en vue de la mise en place

d’un « datawarehouse » performant (stockage de données) et d’un système de « datamining »

(utilisation de logiciels pour l’analyse et l’étude de dossiers)62. En outre, la commission d’enquête

recommande de renforcer et de moderniser l’échange de données entre les différents services

administratifs63

.

A la suite des recommandations de la commission d’enquête, la loi-programme du 23 décembre

2009 a donné un ancrage légal au principe d’échange de données entre les divers services du SPF

Finances. Cependant, à ce jour, cet échange reste basé sur la loi générale sur la vie privée de 1992.

L’inconvénient en est que le respect de la vie privée ne peut être évalué qu’a posteriori par les

tribunaux. Dans sa publication « Bouwstenen voor de fraudebestrijding tijdens de volgende

legislatuur », le Collège pour la lutte contre la fraude fiscale et social déclare : “Pour des raisons de

sécurité juridique, une loi spécifique sur le respect de la vie privée est indiquée ; une loi qui précise a

priori les règles en matière de respect de la vie privée auxquelles l’échange de données au sein des

Finances et entre les Finances et les autres administrations doit répondre ».

En vue d’améliorer le datamining auprès du SPF Finances, il faut s’atteler aux tâches suivantes :

Poursuivre le désenclavement en vue de l’exploitation de sources de données internes et

externes en développant plus avant le datawarehouse du SPF Finances.

Valoriser les dataminers internes et procéder à de nouveaux recrutements d’analystes de

données et de dataminers.

Amélioration de la collaboration entre les dataminers internes et externes.

Analyse de l’opportunité d’un accroissement des tools.

En matière d’accès à des sources de données externes, la priorité du SPF Finances réside dans les

banques de données de la Banque nationale de Belgique et de la BCSS. Inversement, il faut assurer le

désenclavement des banques de données du SPF Finances au profit des services d’inspection sociale.

Dans le cadre de l’échange de données entre les différentes administrations, il faudra également

trouver un équilibre entre le droit au respect de la vie privée et la possibilité de s’attaquer

effectivement et efficacement à la fraude. En procédant par le biais d’intégrateurs de services faisant

office de « trusted third party » et en garantissant le respect de la vie privée à travers d’un cadre

légal précis, il est possible de réaliser un tel équilibre. Le principe d’intégrateur de services implique

que les mêmes données ne sont pas stockées à différents endroits, mais que chaque service public

offre des services électroniques en ce qui concerne les données qu’il gère. Les tâches fondamentales

61 La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc 52 0034/040, page 260 62 La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc 52 0034/04,

recommandations 70, 71 et 72 63 La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc 52 0034/04,

recommandations 73 et 74


91

d’un intégrateur de services consistent alors à coordonner l’offre de tels services, à veiller à leur

interopérabilité et à assurer la sécurité des données à caractère personnel. La BCSS assure par

exemple d’ores et déjà cette tâche pour le secteur social. L’intention est de doter également les

Finances et la Justice d’un intégrateur distinct, alors que Fedict assurerait le rôle d’intégrateur pour

tous les autres services publics. Le point de départ est le caractère gratuit de l’échange de données,

autrement dit il ne pourra donner lieu à la facturation de coûts entre les services concernées.

Instauration d’un règlement relatif aux donneurs d’alerte 13.

Actuellement, il n’existe aucun cadre légal qui protège le personnel de l’administration publique

(l’agent statutaire, le stagiaire, le membre de personnel sous contrat ou sous contrat de service) qui

sont actives dans l’administration fédérale comme mentionné dans l’article 14 des lois coordonnées

sur le Conseil d’Etat lorsqu’ils divulguent, soit à l’interne ou à l’externe, des informations sur

d’éventuelles pratiques d’abus d’intégrité au sein de la fonction publique, dans lequel dite personne

est protégée contre des mesures aux effets négatives pour ses conditions de travail. Compte tenu du

caractère sensible du sujet et de l’importance d’une transmission efficace d’informations dans le

cadre de la lutte contre les pratiques abusives et la corruption au sein de la fonction publique, on

remédiera au plus vite à cette lacune. De cette façon, le Gouvernement donne suite à un nombre de

recommandations d’organisations internationales comme l’OCDE et le Conseil d’Europe, et exécute

l’article 8, §4 et 33 de la Loi du 8 mai 2007 sur le Traité de l’ONU contre la corruption, faite à New

York le 31 octobre 2003.

Le précédent gouvernement, sous l’impulsion du ministre du Budget de l’époque, a établi un projet

d’un tel règlement relatif aux donneurs d’alerte, sous la rédaction du Bureau d’éthique et de

déontologie administratives. Etant donné que ce gouvernement ne pouvait s’occuper que des

affaires courantes et compte tenu de la demande du parlement visant à s’en tenir à un calendrier

strict en la matière, la proposition fut intégrée dans la proposition de loi du sénateur Wouter Beke

portant modification de la loi du 22 mars 1995 instaurant des médiateurs fédéraux, en vue d’offrir

une protection légale aux fonctionnaires qui signalent des irrégularités. Cette proposition de loi est

aujourd’hui traitée par la commission de l’Intérieur et des Affaires générales du Sénat. Le 12 mars

2012 la proposition a été soumis au Conseil d’Etat.

Le secrétaire d’Etat compétent en matière de Fonction publique, monsieur Bogaert, et le secrétaire

d’Etat chargé de la lutte contre la fraude, monsieur Crombez, s’engagent à donner leur totale

collaboration au traitement de ce dossier au niveau du parlement. En outre, ils œuvreront, en

collaboration avec le ministre du Budget, monsieur Chastel, en faveur d’une mise en œuvre efficace

de la modification de loi en question. La mesure est être partie intégrante d’une politique d’intégrité

fédérale et une approche cohérente de la lutte contre les abus d’intégrité et la corruption au sein de

la fonction publique fédérale, suite aux engagements internationales faits par la Belgique.


92

Optimiser le fonctionnement de l’audit interne au sein de la fonction publique 14.

La fonction publique fédérale dispose, tout comme les autres pouvoirs centraux en Belgique64, d’un

cadre légal relatif au règlement de l’audit et contrôle interne, respectivement les processus de

contrôle interne des services publics et le service indépendant dans chaque service public qui évalue

l’efficacité et l’adéquation de ces processus d’une façon régulière et propose des modifications à ce

but65.

Dans la pratique, la plupart des services publics ont prévu un système de contrôle interne sous une

forme ou une autre. Ces systèmes de contrôle interne doivent soumettre un rapport systématique

sur leurs activités au CAAF, le comité d’audit de l’administration fédérale.

Dans le cadre d’un meilleur suivi de l’affectation des moyens, en vue d’éliminer les postes à perte,

d’exclure les abus, de détecter les pratiques abusives et les cas de corruption et d’améliorer

l’efficacité de l’appareil public, les divers systèmes de contrôle interne des différents services publics

doivent être basés sur une méthodique de base partagée, et coordonnés par leur propre service

d’audit interne et par un point administratif central au sein du CAAF.

Il faudra examiner de quelle manière cette harmonisation et cette coordination peuvent être

intégrées dans les travaux actuels du CAAF, qui, moyennant le soutien administratif nécessaire, doit

continuer à accompagner la gestion de cette fonction de coordination. Cette fonction comprend

aussi la garantie de la qualité des agents d’audit interne et la mise à disposition d’expertise et de best

practices. En outre, il faut examiner l’opportunité de la transmission et croisement des données, ce

qui permettra de procéder à des analyses et à des constatations.

Dans le cadre du processus précité, le CAAF continue bien sûr à assumer son rôle d’organe d’avis,

mais il assurera en outre le pilotage de la coordination des systèmes d’audit interne et le

développement et sauvegarde des exigences minimums de ceux-ci.

Donner accès, aux caisses d’assurance sociale, au fichier central des avis de saisie 15.

Cela implique que les caisses se voient accorder l’accès au fichier central des avis de saisies. Cela leur

permettrait d’obtenir des indications quant à l’opportunité d’une saisie mobilière ou immobilière

auprès de certains indépendants.

Echange d’informations et collaborations dans le cadre de la prévention et la lutte contre la 16.

fraude à l’identité

Dans le cadre du task force « fraude à l’identité » mise en place par le SPF Intérieur, et en particulier

par les directions générales Politique de Sécurité et de Prévention, Direction générale Institutions et

Population, Office des Etrangers ainsi que la Police fédérale- pour prévenir et lutter contre les délits

liés à l’identité,( en premier lieu, la fraude à l’identité administrative) l’établissement d’un point de

64 Dite les communautés et régions. 65 Il faut mentionner le champ d’application limité de ce cadre, ne comprenant pas tous les éléments de la fonction publique fédérale (seulement les SPF, SPP et quelques parastataux A). Il est suggéré d’introduire un champ d’application uniforme, comprenant la fonction publique fédérale entière.


93

contact central pour les signalements des cas de fraude- ou des cas de fraude présumée- à l’identité,

est envisagé ainsi que la définition des procédures de communication de ces cas vers les instances

concernées. Le helpdesk Belpic de la DGIP pourrait jouer le rôle de point de contact dans un premier

temps pour les administrations communales et à terme assister les citoyens, confrontés à de tels cas.

Il est souhaitable d’échanger d’une manière systématique des informations des nouvelles tendances

et mesures au sein de ce task force.


94

CHANTIER 8 – EXECUTION DE LA PEINE ET DESSAISISSEMENT: D’UNE MEILLEURE DETECTION A UN MEILLEUR

DESSAISISSEMENT

Compliance avec les nouvelles normes du GAFII (FATF/GAFII) 1.

Le Groupe d’action financière (GAFII)66 est une organisation intergouvernementale dont les

recommandations posent la norme internationale en matière de lutte contre le blanchiment et le

terrorisme. Le GAFII soumet ses membres à une évaluation périodique – ALM/CFT assessment – qui

fait partie intégrante du ‘Financial Sector Assessment Program’ du FMI.

Le quatrième tour d’évaluation du GAFI, qui prendra cours en 2013, focalise sur l’efficacité des

systèmes nationaux de lutte contre le blanchiment. Il est non seulement fort important que notre

pays soit évalué positivement par le GAFI, mais, en outre, la mise en œuvre efficace et effective des

normes GAFI améliorera incontestablement la lutte contre le blanchiment d’argent illégal.

En vue du quatrième tour d’évaluation du GAFI, les normes ont été revues en concertation avec les

pouvoirs publics, le secteur privé et les organisations de la société civile. Lors de son assemblée

générale de février 2012, le GAFI a approuvé ces nouvelles normes. Les pays concernés doivent

maintenant prendre les mesures nécessaires pour conformer leurs systèmes nationaux de lutte

contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme aux nouvelles normes.

Au moins les mesures suivantes devront être prises

a. Elargissement du rôle du Collège à un organe de coordination nationale de la lutte

contre le blanchiment et le financement du terrorisme

Dans ses nouvelles directives, le GAFII impose aux états membres l’obligation d’établir chaque année

une analyse des risques et des menaces et de créer un organe de coordination nationale chargé d’en

assurer le suivi67. L’analyse doit être réalisée sur une base permanente et elle peut évoluer de

manière continue. De cette manière, la stratégie nationale de lutte contre le blanchiment d’argent

illégal peut être adaptée en vue d’en améliorer l’efficacité. L’analyse réalisée contribuera également

à l’élaboration, par le GAFI, d’une analyse mondiale des menaces sur le plan du blanchiment de

capitaux et de financement du terrorisme.

Bien que tant le GAFI que la police fédérale ont déjà effectué, dans leur domaine, des analyses de ce

type, notre système national de lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme

ne satisfait pas aux nouvelles normes GAFI. En effet, d’autres instances publiques doivent également

être impliquées dans la réalisation d’une telle analyse ou être consultées à cet égard. Le résultat de

celle-ci doit également pouvoir compter sur une assise politique en vue de la prise de décisions et

d’initiatives permettant de répondre aux risques et aux menaces constatés.

66 http://www.fatf-GAFIi.org 67 International Standards on Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism & Proliferation, The OECD/FATF Recommendations, février 2012, recommendations 1 et 2.

http://www.fatf-gafi.org/


95

Au lieu de créer une nouvelle structure, il est indiqué d’élargir les compétences du Collège pour la

lutte contre la fraude fiscale et sociale et de transformer celui-ci en « Collège pour la coordination de

la lutte contre la fraude fiscale et sociale et contre le blanchiment de biens et de capitaux d’origine

illégale ». En effet, le Collège regroupe déjà les principaux partenaires à associer à la coordination

nationale de la lutte contre le blanchiment et à l’établissement d’une analyse nationale annuelle des

risques et des menaces.

L’analyse des risques et des menaces en matière de terrorisme et de prolifération peut être confiée

au Collège du renseignement et de la sécurité au sein duquel l’OCAM68 est déjà représenté.

b. Adaptation de la législation sur le blanchiment à la directive GAFI

Le GAFI recommande à ses membres d’appliquer l’infraction de blanchiment à toutes les infractions

graves69: “Countries should apply the crime of money laundering to all serious offences, with a view

to including the widest range of predicate offences.

Predicate offences may be described by reference to all offences; or to a threshold linked either to a

category of serious offences; or to the penalty of imprisonment applicable to the predicate offence

(threshold approach); or to a list of predicate offences; or a combination of these approaches.”

Dans un communiqué de presse, le GAFI précise en ce qui concerne la fraude fiscale70 : “The list of

predicate offences for money laundering has been expanded to include serious tax crimes. This will

bring the proceeds of tax crimes within the scope of the powers and authorities used to investigate

money laundering. The smuggling offence has also been clarified to include offences relating to

customs and excise duties and taxes. This will contribute to better coordination between law

enforcement, border and tax authorities, and remove potential obstacles to international cooperation

regarding tax crimes.”

L’impact de cette recommandation tant sur la législation CTIF que sur les dispositions du code pénal

doit être examiné, notamment en ce qui concerne la notion de « fraude fiscale grave et organisée »

et l’exception fiscale prévue à l’art. 505 P.

Le règlement actuel prévoit que les déclarants (notamment les institutions de crédit, les entreprises

et les intermédiaires d’assurance, les sociétés d’investissement, les avocats, les notaires, les huissiers

de justice) informent la CTIF lorsqu’ils présument qu’un fait ou une opération peut être lié au

blanchiment d’argent provenant de fraude fiscale grave et organisée utilisant des mécanismes ou des

procédés complexes de dimension internationale.

S’il ressort de l’enquête menée par la CTIF qu’il existe des indications sérieuses de pratiques de

blanchiment ou de financement du terrorisme, celle-ci transmet ces informations au procureur du

Roi ou au procureur fédéral en vue d’engager éventuellement à une action publique. La Cellule

informe également le Ministre des Finances de cette communication ; dans la pratique le comité

anti-fraude (CAF) en est informé.

68 Organe de coordination pour l’analyse de la menace 69 International Standards on Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism & Proliferation, The OECD/FATF Recommendations, février 2012, recommendation 3 70 http://www.fatf-GAFIi.org/dataoecd/32/2/49656325.pdf

http://www.fatf-gafi.org/dataoecd/32/2/49656325.pdf


96

Dans l’exposé des motifs de la loi-programme du 27 avril 2007, le législateur a défini le concept de

“fraude grave et organisée » comme suit : « l'évitement ou un remboursement illicite d'impôts, réalisé

à l'appui d'un faux en écriture, commis en exécution d'un montage initié à cette fin, comportant une

succession de transactions et/ou l'intervention d'un ou de plusieurs intermédiaires ainsi que le

recours, au plan national ou international, à des mécanismes de simulation ou de dissimulation,

notamment des structures sociétaires ou des constructions juridiques »

Le caractère grave de la fraude se manifeste par « la confection et/ou l'usage de faux documents et le

montant élevé de la transaction et le caractère anormal de ce montant eu égard aux activités ou à

l'état de fortune du client ». Le caractère organisé de la fraude fiscale est défini comme “ l'utilisation

d'un montage qui prévoit des transactions successives et/ou l'intervention d'un ou plusieurs

intermédiaires, dans lequel sont utilisés soit des mécanismes complexes, soit des procédés à

dimension internationale (même s'ils sont utilisés au niveau national) ».

A la lumière de la recommandation GAFI et à l’avis du CTIF, une modification de loi est requise dès

lors que la qualification « fraude fiscale grave et organisée » est particulièrement restrictive en tant

qu’infraction de base dans le cadre du volet préventif de la législation sur le blanchiment. L’intention

a toujours été d’écarter la fraude ordinaire de la législation sur le blanchiment, mais il n’est plus

défendable de prévoir que seule la fraude fiscale grave (faux et montant important) ou seule la

fraude organisée (opérations successives/mécanismes complexes) n’est pas suffisante comme

infraction de base pour le blanchiment dès lors que le GAFI stipule que la législation sur le

blanchiment doit porter sur toutes les serious offences. Il convient également, selon le CTIF, de

supprimer l’exception fiscale prévue l’article 505 Ic71.

Une solution réside dans le remplacement de la notion de” fraude fiscale grave et organisée » pour

celle de « fraude fiscale grave ou organisée ». Ainsi, les déclarants devront signaler à la CTIF lorsqu’ils

présument qu’un fait ou opération pourrait être lié au blanchiment d’argent provenant de fraude

fiscale grave, à savoir « la confection et/ou l'usage de faux documents et le montant élevé de la

transaction et le caractère anormal de ce montant eu égard aux activités ou à l'état de fortune du

client » ou de fraude fiscale organisée, à savoir « l'utilisation d'un montage qui prévoit des

transactions successives et/ou l'intervention d'un ou plusieurs intermédiaires, dans lequel sont utilisés

soit des mécanismes complexes, soit des procédés à dimension internationale ».

c. L’approche du trafic transfrontalier d’argent liquide

Dans sa recommandation n° 32, le GAFI ordonne ses membres de s’attaquer au trafic transfrontalier

d’argent liquide et ce, tant sur le plan de la détection des transferts que sur celui de l’instauration

d’une obligation de déclaration assortie d’un système de sanction. Plus spécifiquement, il faudra

prévoir des mesures pour:

détecter le trafic transfrontalier d’argent liquide;

mettre la main sur l’argent liquide présumé lié au blanchiment ou permettant le terrorisme ;

pouvoir sanctionner les fausses déclarations d’argent liquide ;

71 CTIF (2012) De herziene veertig aanbevelingen van de Financiële Actiegroep (FAG) – Internationale normen ter bestrijding van witwassen, financiering van terrorisme en proliferatie – voornaamste wijzigingen.


97

permettre la saisie d’argent liquide lié au blanchiment ou permettant le terrorisme.

Divers acteurs nationaux (douane, police, CTIF et Ministère public) jouent d’ores et déjà un rôle dans

la lutte contre le blanchiment de capitaux. La base pénale de l’action judiciaire est donnée par

l’article 505 Ic. Il y a par ailleurs le système préventif prévu dans la loi du 11 janvier 1993, dans le

cadre duquel la CTIF a été créée.

Au sein du Collège, cinq groupes de travail travaillent sur ce thème. Les activités de ceux-ci doivent

être pérennisées.

Le contrôle des mouvements d’argent liquide entrant ou sortant de l’UE est régi par le règlement CE

1889/2005 du 26 octobre 2005 (du Parlement européen et du Conseil relatif aux contrôles de

l’argent liquide entrant et sortant de la Communauté). Pour l’application de ce règlement sur le plan

national, les modalités ont été fixées par l’arrêté royal du 5 octobre 2006 (portant certaines mesures

relatives au contrôle du transport transfrontalier d'argent liquide). Cet arrêté règle par ailleurs le

contrôle des mouvements d’argent liquide au sein de l’UE.

En ce qui concerne la constatation des infractions et les sanctions, l’AR renvoie à l’arrêté-loi du 6

octobre 1944 (organisant le contrôle de tous transferts quelconques de biens et valeurs entre la

Belgique et l'étranger). L’évaluation de cette législation a révélé l’existence d’une lacune dans celle-

ci.

Lorsque conformément au règlement 1889/2005, l’argent liquide n’a pas été déclaré sinon déclaré

de manière inexacte, mais qu’une enquête n’a révélé aucune présomption de blanchiment ou

d’autres infractions connexes, aucune peine n’est prévue pour le non-respect de l’obligation de

déclaration. Le fait de ne pas respecter cette obligation ou de ne pas le faire correctement constitue

pourtant une infraction au règlement 1889/2005.

A la lumière du contrôle du GAFI, cette lacune dans la législation doit être comblée d’urgence par un

nouvel AR. Le non-respect de l’obligation de déclaration d’argent liquide entrant ou sortant de l’UE,

doit pouvoir être sanctionné comme une infraction douanière. En outre, la non-déclaration devrait

valoir comme une présomption (réfragable) de blanchiment d’argent. Les services douaniers qui

constatent l’infraction douanière, devraient par ailleurs transmettre leur procès-verbal au Ministère

public (ainsi qu’à la CTIF), après quoi la police pourrait être chargée en droit d’une enquête sur la

provenance des capitaux en vue de la confiscation ultérieure des capitaux déjà saisis.

Cette lacune dans la législation pourrait être comblée par les adaptations légales qui suivent :

CHAPITRE Ier. - Trafic avec des Etats non membres de la Communauté européenne.

Définitions.

Article 1. Pour l'application du présent chapitre, on entend par :

a) " règlement " : le Règlement (CE) n° 1889/2005 du Parlement européen et du Conseil du 26 octobre 2005 relatif au contrôle de l'argent liquide entrant ou sortant de la Communauté;

b) " autorité compétente " : l'autorité compétente pour recevoir les déclarations est l'Administration générale des douanes et accises.


98

Obligation de déclaration.

Art. 2. La déclaration, conforme au modèle repris à l'annexe Ire, doit être déposée par écrit ou par voie électronique auprès de l'autorité compétente au lieu d'entrée ou de sortie de la Communauté Européenne.

A cette fin, des formulaires vierges sont mis à disposition.

CHAPITRE II. - Trafic avec des Etats membres de la Communauté européenne.

Définitions.

Art. 3. Pour l'application du présent chapitre on entend par :

a) " argent liquide " :

- les instruments négociables au porteur, y compris les instruments monétaires au porteur tels que les chèques de voyage, les instruments négociables (y compris les chèques, les billets à ordre et les mandats) qui sont soit au porteur, endossés sans restriction, libellés à l'ordre d'un bénéficiaire fictif, soit sous une forme telle que la propriété de l'instrument est transférée au moment de la cession de celui-ci, et les instruments incomplets (y compris les chèques, les billets à ordre et les mandats) signés mais où le nom du bénéficiaire n'a pas été indiqué;

- les espèces (billets de banque et pièces de monnaies qui sont en circulation comme instrument d'échange);

b) " autorités compétentes " : les personnes visées à l'article 6 de l'arrêté-loi du 6 octobre 1944 organisant le contrôle de tous transferts quelconques de biens et valeurs entre la Belgique et l'étranger;

c) " transport transfrontalier " : le transport d'argent liquide entre la Belgique et un Etat membre de la Communauté européenne ou entre cet Etat membre et la Belgique :

- soit sur la personne, dans les bagages ou à bord du moyen de transport utilisé par une personne physique;

- soit de toute autre façon, par une personne physique ou pas;

d) " déclaration " : la déclaration verbale ou écrite relative à un transport transfrontalier d'argent liquide effectué par une personne physique suite à un contrôle effectué par une autorité compétente.

Obligation de déclaration.

Art. 4. Le transport transfrontalier d'argent liquide pour une valeur de 10.000 EUR ou plus doit, sur demande d'une autorité compétente, être déclaré à cette dernière par toute personne physique accompagnant l'argent liquide ou par son propriétaire si l'argent liquide n'est pas accompagné d'une personne physique.


99

Art. 5. La déclaration est faite oralement en présence de l'autorité compétente. S'il s'avère toutefois de cette déclaration verbale que l'intéressé transporte de l'argent liquide pour une valeur de 10.000 EUR ou plus, une déclaration écrite est établie au moyen du formulaire repris à l'annexe II du présent arrêté. Ce formulaire est mis gratuitement à la disposition du déclarant par l'autorité compétente.

Art. 6. L'obligation de déclaration n'est pas réputée exécutée si les informations fournies sont incorrectes ou incomplètes.

CHAPITRE III. - Mesures de contrôles, compétences et conservation des déclarations.

Art. 7. § 1er. Les autorités nommées à l'article 6 de l'arrêté-loi du 6 octobre 1944 organisant le contrôle de tous transports quelconques de biens et valeurs entre la Belgique et l'étranger sont habilitées pour le contrôle de l’exécution des dispositions du présent arrêté.

§ 2. Elles sont habilitées à contrôler les personnes physiques, leurs moyens de transport et leurs bagages ainsi que tout récipient pouvant contenir de l'argent liquide.

§ 3. Les autorités compétentes visées à l'article 1er b) ou 3 b) peuvent exiger la présentation de pièces établissant l'identité des intéressés.

§ 4. Les autorités compétentes visées à l'article 1er b) ou 3 b) sont habilitées à rechercher et constater des infractions telles que définies à l’art. 8 § 1er du présent arrêté.

Art. 8. § 1er. En cas de non-respect de l'obligation de déclaration ou s'il a été satisfait à l'obligation de déclaration mais qu'il existe des indices permettant de soupçonner que l'argent liquide provient d'une activité illégale ou est destiné à financer une telle activité, l'argent liquide est retenu par l'autorité compétente.

§ 2. La durée de la rétention par l'autorité compétente ne peut pas excéder 14 jours calendrier, à compter du moment où la personne physique ou son propriétaire ne peut plus disposer de l’argent liquide. Au terme de cette période, l'argent liquide est remis à la disposition de la personne physique qui le transportait ou de son propriétaire sans préjudice de la possibilité d'une saisie ultérieure par ou sur réquisition des autorités judiciaires compétentes.

Art. 9. L'autorité compétente visée à l'article 1er b) ou 3 b) du présent arrêté enregistre et traite les déclarations visées aux articles 2 et 3 d) du présent arrêté ainsi que les informations visées à l'article 5.2 du règlement et les met à la disposition de la Cellule pour le traitement des informations financières qui est habilitée à en prendre connaissance.

Art. 10. Les autorités compétentes visées à l'article 7, § 1er, et 11, §4, du présent arrêté en adressent une copie à la Cellule pour le traitement des informations financières.

CHAPITRE IV. - Répression des infractions

Art. 11. §1er. Toute infraction ou tentative d’infraction à l’obligation prévue à l’article 3 du règlement ainsi qu’aux prescriptions de l’article 2 du présent arrêté royal est sanctionnée conformément aux dispositions de l'article 261 de la loi générale sur les douanes et accises.

§2. En cas de récidive dans les cinq ans à dater d’une condamnation coulée en force de chose jugée du chef d’une même infraction, les peines sont doublées.


100

§3. Toute infraction ou tentative d’infraction à l’obligation prévue à l’article 3 du règlement ou aux prescriptions de l’article 2 du présent arrêté royal est poursuivie conformément à la procédure fixée par les articles 226, 249 à 253 et 263 à 284 de la loi générale sur les douanes et accises.

§4. Sans préjudice des compétences des officiers de police judiciaire et des agents de l’Administration des douanes et accises, les agents de l’Administration générale de la fiscalité des entreprises et des revenus et les agents de l’Administration générale de la trésorerie sont habilités à rechercher et constater les infractions mentionnées au §1er du présent article.

Art. 12. §1er A l’exception des infractions mentionnées à l’article 12, les infractions aux dispositions du présent arrêté sont sanctionnées conformément aux dispositions l'article 5 de l'arrêté-loi du 6 octobre 1944 organisant le contrôle de tous transferts quelconques de biens et valeurs entre la Belgique et l'étranger.

§2. Les infractions visées au § 1er ainsi que les indices tels que visés à l'article 8, § 1er du présent arrêté sont constatés au moyen d'un procès-verbal. Ce procès-verbal doit contenir au moins les informations requises à la déclaration repris aux annexe Ire ou annexe II du présent arrêté, les circonstances liées à la constatation de l'infraction et à la rétention ainsi que les déclarations du transporteur ou du propriétaire de l'argent liquide.

CHAPITRE V. – Dispositions finales

Art. 13. Le présent arrêté s'applique à partir du 15 juin 2007.

Art. 14. Notre Ministre qui a les Finances dans ses attributions et Notre Ministre qui a la Justice dans ses attributions sont chargés, chacun en ce qui le concerne, de l'exécution du présent arrêté.

Exécution plus efficace et plus effective de la confiscation 2.

La direction DGJ de la Police fédéral, l’OCSC et la CTIF ont rédigé un texte de vision comme sur ce

thème72, qui est repris ci-dessous :

« On ne peut accepter que le crime paie… Voilà la devise des autorités belges, européennes et

internationales qui coopèrent dans la lutte contre la criminalité organisée. La saisie intégrale des

patrimoines d’origine criminelle est fort importante pour réaliser cet objectif.

Au cours de l’instruction, le Ministère public, le(s) juge(s) d’instruction et les services de police

dresseront l’inventaire des flux financiers d’origine criminels. Le juge pénal, à l’issue d’une instruction

solide, se saisira du produit d’actes criminels en confisquant celui-ci au profit de l’Etat ou de la victime

qui s’est constituée partie civile (en vue d’un dédommagement).

Les acteurs suivants de la chaîne pénale sont impliqués dans l’exécution de la peine:

Ministère public: le MP prend l’initiative de l’exécution des confiscations définitives.

72 “Misdaad mag niet lonen. Voorstellen voor een meer effectieve en efficiëntere uitvoering van de verbeurdverklaring” dd. 10.10.2011. CFI-COIV-DJF FEDPOL


101

Receveurs des domaines et des amendes pénales (SPF Finances) : le receveur est responsable

du recouvrement des capitaux confisqués, à la limite en procédant à une saisie civile

conservatoire ou exécutoire du patrimoine de la personne condamnée, conformément aux

dispositions du Code judiciaire.

Organe central pour la saisie et la confiscation (OCSC): l’OCSC, créé au sein du MP, coordonne

l’exécution des décisions judiciaires en matière de confiscation et soutient le receveur en lui

donnant des indications et en menant une enquête de solvabilité à charge de la personne

condamnée;

Services de police: l’OCSC peut demander au procureur du Roi de charger la police d’une

enquête sur la solvabilité du condamné ; au sein de la Direction de la lutte contre la

criminalité économique et financière de la police fédérale (DJF), l’unité Fugitive Asset Search

Team (FAST) est chargée de la recherche de personnes en fuite et de la récupération

d’éléments patrimoniaux confisqués.

Si la confiscation du patrimoine illégal a été précédée d’une saisie des bénéfices d’origine criminelle

eux-mêmes (saisie directe) ou – s’il n’a pas été possible de trouver les avantages patrimoniaux

illégaux – ou d’une saisie des éléments légaux trouvés dans le patrimoine du condamné (saisie par

équivalence), aucun problème ne se pose dans la phase d’exécution de la condamnation. Dans l’autre

cas, l’inculpé s’opposera souvent, au cours de l’information et/ou du procès, à une exécution correcte

de la confiscation éventuelle en organisant son insolvabilité. Le Trésor se voit ainsi privé de plusieurs

millions d’euros chaque année. En outre, un sentiment d’impunité s’installe.

Problèmes liés au recouvrement de la confiscation

La législation actuelle n’autorise pas les acteurs précités à procéder à un recouvrement effectif et

efficace des capitaux confisqués:

Impossibilité pour le recevoir d’agir à l’encontre de personnes condamnées insolvables. Le

receveur ne dispose pas des instruments légaux efficaces en nombre suffisant pour agir de

manière efficace et effective à l’encontre d’une personne condamnée qui organise son

insolvabilité en transférant ses biens mobiliers et immobiliers à son époux ou à des parents ou

encore à des sociétés patrimoniales, qu’il a lui-même créées. Le condamné essaie par ailleurs

de soustraire à l’exécution de la peine en transférant des éléments de son patrimoine à

l’étranger, où le receveur ne peut exercer ses compétences. En outre, celui-ci ne dispose pas

de moyens adéquats pour recueillir des informations sur la situation patrimoniale du

condamné ou de tiers en collusion avec le condamné. Les parquets ou les services de police

pour leur part ne disposent pas de compétences adéquates/légales pour localiser et saisir les

éléments patrimoniaux soustraits à l’exécution de la peine. Il n’existe pas de base légale pour

le recours à des moyens coercitifs qui portent atteinte au droit au respect de la vie privée ou

de la propriété du condamné ou de tiers au cours de la phase de l’exécution de la peine. Cela

requiert l’intervention du législateur. La perquisition, l’écoute téléphonique et les méthodes

spéciales de recherche (observation et infiltration) ne sont pas possibles au cours de la phase

de l’exécution de la peine.

Le délai actuel de prescription de la peine est insuffisant. Dans l’état actuel de la législation

la peine, en ce compris la confiscation, est prescrite, en matières correctionnelles, après 5 ou

10 ans, selon que la peine de prison principale est supérieure ou inférieure à 3 ans (art. 94 P).


102

Le code pénal ne prévoit pas l’interruption du délai de prescription au cas où le receveur

accomplit un acte d’exécution, par exemple une saisie, ou lorsqu’il effectue une enquête de

solvabilité73. Le code précité ne prévoit pas davantage la suspension du délai de prescription

lors du traitement d’une demande de grâce par le SPF Justice ou lors de l’opposition du

condamné interjetée auprès du juge des saisies contre une saisie civile effectuée par le

receveur.

Pas d’accès à la banque de données de la CTIF. Le CTIF recueille diverses informations

provenant des déclarants, principalement les banques, et est légalement compétent pour

interroger les déclarants et les acteurs policiers et judiciaires (parquets, juges d’instruction et

services de police). Le secret professionnel empêche cependant que la CTIF communique des

informations aux autorités judiciaires, hormis l’hypothèse d’une transmission d’une

déclaration reçue au procureur du Roi ou au procureur fédéral. Les autorités judiciaires et les

services de police ne sont évidemment pas autorisés à effectuer des recherches dans la

banque de données de la CTIF. Mais même pour une personne condamnée, la CTIF n’a

actuellement pas le droit de fournir des informations à l’OCSC dans le cadre d’une enquête de

solvabilité.

Mesures permettant un recouvrement plus efficace de la confiscation.

La solution réside dans l’adaptation d’un certain nombre d’instruments en matière d’exécution de la

peine qui assure l’effectivité et l’efficacité de celle-ci dans le cadre des structures judiciaires et

policières. Aucun nouvel organe n’est donc créé. Seules les compétences des acteurs concernés sont

élargies.

a. Instauration d’une enquête pénale d’exécution (EPE)

La législation actuelle (art. 524bis-524ter Ic) prévoit une enquête particulière sur les avantages

patrimoniaux. Le juge pénal qui déclare le prévenu coupable d’une infraction visant le profit, peut, sur

réquisition du MP, ordonner une enquête patrimoniale particulière. Celle-ci est menée par le MP et

vise à dresser l’inventaire du patrimoine illégal du prévenu (après déclaration de culpabilité). Une fois

cette enquête patrimoniale clôturée, le dossier est à nouveau soumis au juge pénal qui peut

prononcer ou non la confiscation du patrimoine illégal. A l’heure actuelle, le MP est censé le

demander pour clôturer les débats.

A l’instar des Pays-Bas, il est souhaitable de prévoir la possibilité d’une enquête patrimoniale

particulière dans la phase de l’exécution de la peine, lorsqu’il s’avère donc que rien ne peut être perçu

au départ. La nouvelle EPE vise à estimer l’ampleur du patrimoine du condamné (sur la base de droits

de propriété et de droits d’usage) et à localiser ces éléments patrimoniaux, en vue de l’exécution de la

confiscation.

Etant donné que la procédure pénale initiale est épuisée, le juge pénal ne peut pas exercer de

contrôle. Afin de néanmoins permettre un contrôle du juge et de lancer une telle EPE, le MP –

confronté à un jugement non prescrit mais non exécuté – pourrait saisir le tribunal d’exécution de la

peine pour lancer une telle EPE.

73 Le délai de prescription des amendes pénales est interrompue par un paiement volontaire dans le chef du condamné ou par une saisie sur ses biens (Cass. 24 août 1967, Arr. Cass. 1967, 1340).


103

L’EPE est placée sous la conduite d’un magistrat du parquet, actif, le cas échéant, au sein de l’OCSC,

qui peut faire appel aux services de police et à ce dernier. Outre les méthodes de recherche classiques

(perquisition, expertises, écoute téléphonique, saisie, etc.), des méthodes d’investigation particulières

(observation et infiltration) doivent également être possibles. Le recours à certaines méthodes de

recherche peut porter atteinte au droit à la défense et à certains droits fondamentaux (droit à la vie

privée, droit à la propriété, etc.). Le tribunal d’exécution de la peine pourrait autoriser certaines

mesures coercitives et continuer à veiller sur la procédure. L’instauration d’un tel contrôle effectué

par un juge indépendant et impartial est nécessaire pour répondre aux exigences de la CDEH et de la

jurisprudence de la Cour constitutionnelle74.

b. Instauration d’une saisie auprès de tiers de mauvaise foi (saisie sur tiers)

Afin d’éviter que des condamnés, qui ont organisé leur insolvabilité au préalable, n’échappent à

l’exécution des confiscations, il faudrait songer à ce que la législation néerlandaise appelle

« anderbeslag » (saisie sur tiers).

La saisie sur tiers a pour conséquence que l’on peut s’attaquer non seulement au patrimoine d’origine

criminelle qui a été constitué, mais également au patrimoine réel du prévenu/condamné, y compris le

patrimoine légal qu’il aurait déposé auprès d’autres personnes afin d’échapper à la confiscation.

Aux Pays-Bas, la saisie sur tiers est possible dans la mesure où:

- il existe suffisamment d’indices que l’objet est devenu, en tout ou en partie, la propriété de

l’autre personne dans le but manifeste d’en compliquer ou d’en empêcher la discussion. Il

existe suffisamment d’indices lorsqu’il n’est pas question d’une transaction économique réelle

entre le prévenu/condamné et l’autre personne ou que la transaction n’avait pas de motif

économique raisonnable.

- cette autre personne savait ou devait raisonnablement supposer que l’objet est devenu sa

propriété en vue d’en empêcher la discussion. Il suffit que l’autre personne aurait dû douter

ou qu’elle pouvait douter lors de l’acquisition de l’objet qui est devenu sa propriété ; le doute

porte sur l’intention sous-tendant l’acquisition du bien.

c. Réforme de la prescription de la confiscation

La prolongation du délai de prescription en matière de peines patrimoniales est de nature à

contribuer à une exécution plus effective de ces peines, dès lors que l’on peut supposer que les

personnes qui organisent leur insolvabilité pour échapper au recouvrement d’une somme confisquée,

auront tendance, à plus long terme, à perdre cela de vue ou à choisir un autre mode de vie, ce qui

rendrait donc possible l’exécution. Outre la prolongation du délai de prescription, le Code pénal

devrait prévoir des règles (précises) en matière d’interruption et de suspension de la prescription (cf.

supra). De même, en cas d’un plan d’apurement éventuel, la prescription de la peine ne pourrait

74 Voir Cour constitutionnelle, 19 juillet 2007, MB 13 août 2007.


104

commencer qu’à l’échéance du délai prévu pour celui-ci, étant donné qu’il s’agit d’une faveur

accordée au condamné. Le délai de prescription est suspendu tant que le plan d’apurement court.

d. Condamnation à la confiscation solidaire

Afin de rendre efficace le dessaisissement d’avantages, on pourrait songer à l’instauration d’une

confiscation solidaire (facultative). Actuellement, celle-ci n’est juridiquement pas possible75. Cela

pourrait aboutir à une simplification de l’exécution de la confiscation, le montant confisqué pouvant

alors être récupéré auprès d’un des condamnés (par ex. chez le condamné fortuné)76.

La confiscation solidaire pourrait être imposée par le juge dans les affaires impliquant plusieurs

auteurs et où il est très difficile de démontrer quelle part de l’avantage patrimonial illégalement

acquis chaque auteur a reçue. En revanche, il faut que les prévenus aient été condamnés du chef de

participation commune à un ou plusieurs faits punissables.

e. Echange d’informations entre la CTIF et les parquets/la police

Une modification de la loi du 11 janvier 1993 sur le blanchiment est nécessaire pour que la CTIF puisse

communiquer d’office des informations aux autorités judiciaires et aux services de police dans le

cadre d’une EPE, au cas où ces instances informent la CTIF qu’elles sont chargées valablement d’une

EPE.

f. Création d’une fonction de receveur spécialisé

A l’heure actuelle, les bureaux de perception sont organisés sur base des arrondissements. Les

receveurs des domaines et/ou des peines pénales sont en outre chargés de l’ensemble des

recouvrements non fiscaux (créances alimentaires, amendes pénales, dépens, etc.). On pourrait

envisager de permettre à un nombre réduit de receveurs de se spécialiser dans le recouvrement des

confiscation, et ce pour une circonscription territoriale élargie. Ils pourraient alors faire office de

partenaires privilégiés dans l’enquête pénale d’exécution (EPE). »

Meilleure sensibilisation par le biais de la formation et de la mise en place d’un fonds de 3.

confiscation

Le dessaisissement d’avantages patrimoniaux illégaux ne se déroule pas encore de manière optimale.

Grâce à la formation, on pourrait induire un changement d’attitude. Les divers acteurs (police, MP,

magistrature du siège et fonctionnaires du SPF Finances) travaillent tous dans la même chaîne de

maintien du droit. Il y a cependant très peu de contact entre eux, ce qui peut donner lieu à des

75 Cass. 27 mai 2009, AR P.09.0240.F, Rev. dr. pén. 2010, 71, concl. Adv. Gen. Vandermeersch. 76 Voir aussi le point de vue similaire du parquet près la Cour de Cassation (Cour de Cassation, Rapport annuel de la Cour de Cassation de Belgique 2009, Bruxelles, 2010, 181-182).


105

malentendus. En réunissant les divers acteurs dans une seule formation, on apprend non seulement

ce qu’est la mission de chacun, mais on comprend également mieux les problèmes rencontrés par

chacun dans la réalisation de celle-ci. Cela permet de dissiper les malentendus éventuels. En outre, il

n’est pas impossible que cette coopération ait un impact positif sur l’effectivité de l’action de chaîne :

si chacun connaît les efforts fournis par l’autre, il devient plus évident de reconnaître la valeur de sa

propre contribution. Cela permet sans doute aussi de repérer d’éventuels manquements ou lacunes

dans le fonctionnement, lesquels peuvent alors faire l’objet de propositions d’amélioration.

Afin d’augmenter le nombre de saisies, de confiscations et de perceptions effectives, les procédures

et les méthodes de travail doivent être conviviales. Pour chaque projet susceptible d’améliorer la

convivialité, il faudra à chaque fois rechercher un budget spécifique.

Le développement d’un fonds de confiscation implique de libérer des budgets pour rendre les

dessaisissements d’avantages financiers plus effectifs et plus efficaces. L’ampleur du fonds dépend

des recettes supplémentaires (par rapport à l’année de référence x, qui indique le seuil), et ce à

l’instar du fonds de sécurité routière.

Si on dispose par ailleurs que le fonds de confiscation ne peut servir qu’à des projets susceptibles de

renforcer l’ensemble de la chaîne de dessaisissement, on continuera à rechercher

fondamentalement le maillon le plus faible. Se remettre en question en permanence : « où et

comment pouvons-nous améliorer les choses ? » permettra dès lors de renforcer la chaîne de

maintien. Il ne s’agit donc pas de rémunération du personnel, ni d’incitants individuels pour les

membres des divers acteurs. Il s’agit clairement de budgets destinés à la réalisation d’adaptations

notamment sur le plan organisationnel et conceptuel, comme la formation mixte, la déclaration

numérique à l’OCSC.

Dessaisissement international par le biais de la conclusion de conventions asset-sharing 4.

On ne peut accepter que le crime paie. L’instrument le plus effectif à cet égard est le dessaisissement

d’avantages patrimoniaux illégaux. Cela concerne l’ensemble du trajet : recherche des avantages

patrimoniaux illégaux, la saisie (gel) et l’exécution (confiscation et perception). Les avantages

patrimoniaux liés à diverses infractions sont cependant blanchis : afin de dissimuler l’origine réelle

des fonds, on recourt à des manipulations et des modes opératoires de toutes sortes, et ce souvent

dans un contexte supranational. Le franchissement des frontières territoriales complique ou retarde

en effet les poursuites.

Bien que le traçage de patrimoniaux illégaux à l’étranger ne soit plus facile, on y procède de plus en

plus souvent. De même, la saisie et l’exécution en dehors de la Belgique ne constituent plus

l’exception.

Cependant, pour pouvoir transférer en Belgique les sommes confisquées, il faut un accord entre

l’Etat exécutant et la Belgique sur la répartition du produit. Une telle répartition est dénommée

asset-sharing. Dans le contexte européen des règles77 ont déjà été fixées à cet égard, notamment

77 Décision-cadre 2003/577/JAI du Conseil du 22 juillet 2003 relative au gel de biens; décision-cadre 200/212/JAI relatives aux règles

effectives de confiscation ; décision-cadre 2006/783/JAI relative à la reconnaissance mutuelle des confiscations.


106

lorsque l’avantage patrimonial est inférieur à 10.000,00 euros ; dans ce cas, l’Etat exécutant reçoit

tout et, dans les autres cas, 50% du montant est versé à l’Etat de décision.

La conclusion de conventions asset-sharing de ce type avec des pays tiers est considéré comme un

instrument important visant à inciter néanmoins certains pays, avec lesquels la coopération n’est

guère ou pas possible à l’heure actuelle, à renforcer et à améliorer la coopération policière

internationale et l’entraide judiciaire en matières pénales.


107

CHANTIER 9 – ASPECTS INTERNATIONAUX DE LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE

Renforcer et accélérer la coopération européenne en matière de lutte contre la fraude aux 1.

allocations.

a. Formalisation et poursuite du développement de la coopération en matière

d’allocations de chômage.

Lors d’une enquête sur le cumul d’allocations, il n’importe pas seulement de focaliser sur le cumul de

différents types d’allocations (cf. supra), mais bien davantage sur les allocations d’un même type

octroyées dans des pays différents. A coup sûr dans le contexte européen, où la libre circulation des

personnes est de mise, cela s’avère indispensable. Le fait de bénéficier d’une allocation de chômage

dans notre propre pays, alors que l’on exerce une activité dans un de nos pays voisins est un cas qui

est de plus en plus fréquemment constaté par les services d’inspection sociale. En vue d’effectuer un

contrôle effectif, il existe déjà des débuts de contacts ad hoc entre les inspecteurs sociaux de l’Office

national de l’Emploi et les services d’inspection et de contrôle concernés de nos pays voisins. Par

ailleurs, on dispose déjà de la possibilité de vérifier l’authenticité de documents de travail étranger.

Le groupe de travail existant au sein de l’Office national de l’Emploi, qui assure le suivi de cette

problématique, doit être soutenu dans ses activités, en focalisant plus précisément sur éléments

suivants : poursuite du développement des contacts avec les services d’inspection et de contrôle

concernés de nos pays voisins, mise en place d’un dialogue devant aboutir à la formalisation de ces

contacts et à l’échange de données et étude de la possibilité d’une automatisation de l’échange de

données, en prévoyant un couplage éventuel des sources de données.

Les démarches législatives nécessaires doivent être suivies et accompagnées par les cellules

stratégiques concernées.

b. Cas de fraude internationale constatés par le SPF Intégration sociale

i. Frais médicaux

Concernant les frais médicaux, le service inspection du SPP Is a été averti par plusieurs CPAS qu’ils

rencontraient des difficultés avec les Pays-Bas et le Maroc pour obtenir des informations relatives à

l’assurance maladie de certaines personnes. En effet, lorsqu’une personne d’origine étrangère

sollicite auprès du CPAS la prise en charge de frais médicaux, le CPAS va vérifier, dans le cadre de son

enquête sociale, auprès de la CAAMI si la personne bénéficie ou pas d’une assurance maladie dans le

pays d’origine ou dans un autre pays.

Il est à noter qu’une personne de nationalité étrangère, en particulier, lorsqu’elle est soumise à

l’obligation de visa et qu’elle sollicite un visa de court séjour (moins de trois mois) doit produire la

preuve qu’elle est titulaire d’une assurance maladie de voyage adéquate et valide couvrant les

éventuels frais de rapatriement pour raison médicale, de soins médicaux d’urgence et/ou de soins

hospitaliers d’urgence ou de décès pendant son séjour sur le territoire SCHENGEN. L’assurance doit

être valable sur l’ensemble du territoire SCHENGEN (ou, si le visa est territorialement limité, au

moins sur le territoire des Etats SCHENGEN concernés) et durant toute la durée du transit ou du

séjour envisagé. La couverture minimale est de 30 000 EUR.


108

En règle générale, l’assurance est contractée dans le pays de résidence. Cette obligation vaut pour

les ressortissants marocains.

En dehors de cet aspect, le contrôle de l’assurance –maladie est possible sous les conditions

suivantes:

Il doit s’agir d’un pays de l’Espace Economique Européen ou d’un pays avec lequel la Belgique

est liée par une convention bilatérale en matière des soins de santé, et, donc, où il existe un

organisme dit “organisme de liaison”

Il doit exister un lien de rattachement de la situation du demandeur à ce pays. Ce lien doit

être matérialisé soit par la nationalité du demandeur soit par son (dernier) domicile.78

Les Pays-Bas et le Maroc renvoient une lettre standard dans laquelle ils refusent de collaborer et

fournir cette information. Le CPAS se voit donc contraint de prendre en charge ces frais médicaux et

le SPP rembourse ces frais dans le cadre de la loi du 2 avril 1965 et de l’arrêté ministériel du 30

janvier 1995.

ii. Etat du patrimoine dans le pays d’origine

Enfin, un autre problème se pose concernant l’état du patrimoine dans le pays d’origine ou dans un

autre pays (biens immobiliers, ressources, …) du bénéficiaire de l’aide sociale au sens large, des

personnes vivant avec le bénéficiaire ou les éventuels débiteurs d’aliments. Dans le cadre de

l’enquête sociale, les CPAS se trouvent dans l’incapacité de savoir si le bénéficiaire, les personnes

vivant avec lui ou les éventuels débiteurs d’aliments disposent par exemple de biens immobiliers

dans son pays d’origine.

iii. Base de données de garants

Dans le cadre de leurs missions, les CPAS sont amenés à vérifier la présence ou non d’un garant pour

les étrangers devant en justifier un. Le garant est la personne physique qui a souscrit un engagement

de prise en charge (annexe 3bis de l’arrête royal du 8 octobre 1981 sur l’accès au territoire, le séjour,

l’établissement et l’éloignement des étrangers) en faveur d’un étranger en vue de l’obtention d’une

autorisation de séjour de moins de trois mois. En souscrivant un engagement de prise en charge,

celui-ci s’engage à l'égard de l'étranger, de l'Etat belge et de tout Centre Public d'Aide Sociale

compétent, à prendre en charge pendant un délai de deux ans les soins de santé, les frais de séjour

et de rapatriement de l'étranger. La personne qui a signé l'engagement de prise en charge est, avec

l'étranger, solidairement responsable du paiement de ces frais.

78

Circulaire ministérielle du 25 mars 2010 sur l’enquête sociale exigée pour le remboursement des frais médicaux dans le

cadre de la loi du 2 avril 1965 et de l’arrêté ministériel du 30 janvier 1995


109

Le SPF Affaires étrangères dispose d’une base de données (VisaNet) reprenant les données relatives

au garant lorsqu’un étranger est soumis à l’obligation de visa. Si la personne dispose d’un visa de

court séjour et/ou devient clandestine à l'expiration du visa, les CPAS sont obligatoirement tenus de

vérifier s’il y a un garant. La nécessité de vérifier s‘il y a un garant provient du caractère résiduaire de

l'aide du CPAS. En pratique, le CPAS se renseigne auprès de l'Office des Etrangers et conserve la

réponse dans le dossier.

Afin de faciliter le travail des CPAS et dans le cadre d’une simplification administrative, un échange

de données sous forme de flux informatique est envisagé. A cette fin, un accès aux informations de

votre base de données est souhaité.

En présence d'un garant, il faut obligatoirement contacter celui-ci par recommandé pour lui

demander de prendre en charge les frais médicaux. En principe, le garant prend en charge la totalité

des frais. Si le garant ne peut le faire, il faut dresser un plan de remboursement. Si le garant ne réagit

pas à la demande du CPAS ou refuse/cesse de payer, le CPAS doit s'adresser à l'administration du

cadastre, de l'enregistrement et des domaines. L'Arrêté royal du 15 mai 2006 régit la manière dont le

CPAS peut réclamer l'argent au garant. Il est nécessaire de conclure des accords sur le terrain avec

l'OE et l'administration du cadastre, de l'enregistrement et des domaines. Pour l'OE, cela ne change

pas grand-chose vu que les différents CPAS leur posent déjà des questions par mail au sujet de la

caution. À l'avenir, il y aura un fichier reprenant l'ensemble des garants. Il est nécessaire que les CPAS

puissent également consulter ce fichier.

Echange d’informations automatique avec les Etats-Unis 2.

Le 18 mars 2010, les Etats-Unis ont instauré le Foreign Account Tax Compliance Act (FACTA) imposant

aux institutions financières des règles de rapportage en matière de revenus mobiliers étrangers des

contribuables américains. Le 8 février 2012, les Etats-Unis, le Royaume-Uni, la France, l’Allemagne et

l’Italie ont déclaré dans un communiqué de presse commun qu’ils étaient demandeurs pour étudier

une approche commune du FACTA et pour aboutir à un échange d’informations automatisé entre

eux.79. Ils s’engagent à aboutir à moyen terme, de concert avec l’OCDE et l’UE, à un modèle commun

d’échange d’informations automatisé. Cette initiative constitue une étape importante vers un

échange d’informations automatisé et revient à un élargissement territorial de la directive sur

l’épargne, laquelle fait d’ailleurs l’objet d’une révision en vue de l’élargissement de son champ

d’application. La Commission européenne s’est prononcée positivement sur l’initiative multilatérale

FACTA. La commission déclare que “Any Member State that wants to should now be able to adopt

this government-to-government approach to information exchange through coordinated bilateral

agreements with the USA. This would benefit Member States' tax administrations by ensuring

reciprocal information provision by the US, and could be the basis for broader cooperation between

the EU and the US on information exchange at a later stage. (…) Overall, this cooperation with US

regarding FATCA should help greatly in advancing the EU's efforts to promote the global application

of automatic exchange of information for tax purposes. It could also contribute to promote a single

79 ‘Joint statement from US, France, Germany, Italy, Spain end the UK regarding an intergovernmental approach to improving international tax compliance an implementing FACTA’, US Treasury Department, 8/2/2012


110

approach at global level to reporting arrangements on financial institutions.”80 Il est dès lors indiqué

que notre pays s’intègre activement dans la discussion multilatérale entre les Etats-Unis, le

Royaume-Uni, la France, l’Allemagne, l’Italie et l’Espagne afin d’aboutir, via FACTA, à un échange

d’informations automatisé réciproque avec les Etats Unis.

Echange international européen et bilatéral de données visant à lutter contre la fraude 3.

sociale et fiscale transfrontalière

La fraude et l’évasion fiscale ne sont pas des phénomènes qui se laissent contenir par des frontières

territoriales. L’abus de formes de sociétés étrangères pouvant être créées rapidement et

anonymement, la concurrence déloyale pratiquée par des entreprises étrangères qui éludent

frauduleusement le droit belge en matière de travail et de sécurité sociale, les carrousels TVA, voilà

autant d’exemples de fraude transfrontalière laquelle ne peut être combattue efficacement que par

un échange de données au niveau international. Cela vaut à coup sûr pour la lutte contre la fraude

sociale et fiscale grave et/ou organisée, qui requiert une coopération européenne, voire

internationale.

a. Accords bilatéraux

Les dispositions UE en matière de sécurité sociale et de droit du travail s’avèrent souvent

insuffisantes pour faire coopérer concrètement et directement les organismes publics concernés des

différents Etats membres. Les règlements UE se limitent en effet à la coopération sur le plan de

l’échange de données relatives à des dossiers individuels et ne prévoient ni le transfert des fichiers

en vue de pouvoir les coupler, ni des échanges dans le cadre des contrôles effectuées sur le territoire

d’un des Etats membres.

C’est pourquoi la Belgique a conclu avec la France (2008) et avec les Pays-Bas (2010) un accord-cadre

en matière de sécurité sociale. Cet accord vise à lutter contre la fraude, les erreurs et les abus et à

garantir l’effectivité des droits sociaux. Cet accord-cadre permet aux organismes concernés des deux

Etats de renforcer leur coopération administrative en vue de mieux lutter contre la fraude

transfrontalière.

Ainsi, ils pourront échanger des données et permettre à leurs agents de participer à des contrôles

effectués sur le territoire de l’autre partie.

Cette politique de négociations bilatérales sera encouragée plus avant. De même, le Comité général

de gestion du statut social des indépendant estime que d’autres accords de ce type doivent être

conclus pour optimiser la communication des Etats membres sur les revenus.

A cette fin, les services publics fédéraux concernés établiront une liste des pays avec lesquels un

accord bilatéral doit encore être conclu afin de permettre une telle coopération intensive.

80 ‘Commission welcomes US move to ensure enhanced international tax cooperation in a more business-friendly way’, MEMO/12/88, 8/2/2012


111

En outre, le G-20 et l’OCDE ont fait de l’échange international de données fiscales une priorité. Les

pays qui coopèrent insuffisamment dans le cadre de l’échange de données, par exemple en faisant

valoir le secret bancaire, se retrouvent sur une liste grise. Fin 2010, plus de 40 protocoles et

conventions en matière d’échange de données fiscales conformément à la convention modèle de

l’OCDE sont signés. Il est cependant extrêmement important que les conventions en question soient

également ratifiées dans les meilleurs délais par tous les parlements du pays. A ce but, il est

nécessaire que des accords soient faits entre les parlements concernés. En plus, le renégociation du

cadre pour l’échange de données sous le Traité avec la Suisse reste un priorité.

b. Benelux

Dès 1956, la Belgique, les Pays-Bas et le Luxembourg ont conclu une convention relative à

l'assistance réciproque en matière de recouvrement des créances fiscales. En 2002, à l’initiative de la

Belgique, un plan d’action fut établi en matière de coopération entre les pays du Benelux dans la

lutte contre la grande fraude fiscale transfrontalière. Cette coopération a déjà donné lieu à des

initiatives réussies, telles que l’échange de données dans le secteur des huiles minérales (Parallel

Warning System) et le réseau Autocanet visant à éluder la TVA en cas d’achat d’un véhicule hors des

frontières. Ce réseau est un corollaire du réseau Eurocanet. Cette dernière initiative a donné

naissance à Eurofisc.

Le plan annuel 2012 approuvé par les Ministres des Affaires étrangères et abordant notamment la

question des sociétés de management, les domiciles fictifs et les sociétés frauduleuses, la fraude

dans le secteur de l’immobilier et de la construction et la fraude aux carrousels dans le secteur du gaz

et de l’électricité, sera suivi plus avant.

La coopération en matière de fraude sociale sera lancée. Les contacts nécessaires seront établis en

vue d’élaborer, en termes politiques, le Mémorandum d’accord et de permettre au groupe de travail

Benelux d’aborder les dossiers concrets.

On examinera de quelle manière une collaboration entre l’IRIS, le International Research Institute on

Social Fraud, et les organismes sociaux peut contribuer à la lutte par exemple contre les

détachements fictifs.

c. Union européenne

Dans sa communication du 6 décembre 2011 sur l’avenir de la TVA, vers un système de TVA plus

simple, plus robuste et plus efficace, adapté au marché unique81, la Commission européenne

reconnaît qu’il est nécessaire de poursuivre la lutte contre la fraude à la TVA. Afin de permettre aux

Etats membres de réagir rapidement et de manière appropriée à des montages TVA frauduleux,

organisés et de grande envergure, la Commission soumettra, en 2012, une proposition relative à un

mécanisme de réaction rapide.

81 Com. (2011) 851 Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil et au Comité économique et social européen


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A moyen terme, la Commission garantira, contrôlera et complétera au besoin la mise en œuvre des

mesures prévues dans la stratégie de lutte contre la fraude82 lancée en 2006. On examinera

notamment l’élargissement des informations pour lesquelles un accès automatisé pourrait être

accordé aux Etats membres qui y seraient disposés. Les possibilités d’une coopération plus intensive

avec des pays tiers en vue d’un échange de données dans le domaine de l’impôt indirect seront

étudiées. La possibilité d’instaurer une équipe de contrôle UE transfrontalière visant à faciliter et à

améliorer les contrôles multilatéraux est avancé. Avec l’aide des Etats membres, l’échange des

meilleures méthodes de lutte contre la fraude dans les secteurs à risque sera intensifié.

L’échange d’informations sur la décision d’un Etat-membre relative au remboursement de la TVA à

un contribuable établi dans un autre Etat membre (à la suite d’une demande de remboursement

introduite sur la base de la Directive 2008/9/CE) constituerait un outil important pour le

recouvrement de dettes fiscales, tant en matière d’impôt direct que de TVA. En ce moment, l’Etat

membre d’établissement est au courant de la demande de remboursement, mais il n’est pas informé

de la décision de remboursement. Compte tenu des courts délais en vigueur pour le remboursement,

cela empêche les Etats membres de procéder à temps à la saisie des montants à rembourser.

Actuellement, on examine déjà, au niveau du Benelux, comment instaurer un système de

recouvrement des dettes de TVA couplé au remboursement de celle-ci. Une solution à l’échelle

européenne est nécessaire.

En attendant d’autres mesures sur le plan international, on élaborera d’ores et déjà, au niveau de la

Belgique, informant le receveur de l’existence d’une demande de remboursement de TVA de sorte à

permettre à l’Etat membre concerné d’introduire à temps une demande d’entraide en vue du

recouvrement.

Pour les taux non-harmonisés, comme les impôts directes, l’échange de données entre les états

membres de l’UE sera élargi, détendu et soumis à des deadlines dès 2013 (Dir. 2010/24/UE).

L’élément le plus important dans la directive est l’échange automatique de données sur des revenus

dans des autres états membres de l’UE, dès 2014 (revenus 2014) : les salaires, les rémunérations des

administrateurs, les immobiliers et les revenus sur les immobiliers, les revenus sur des produits

d’assurance et les pensions. La Belgique informera la Commission Européenne avant le 31 décembre

2013 sur les revenus dont elle possède d’information, en vue de l’échange de données automatique.

On examinera en outre dans quelle mesure d’autres données, telles que celles transmises sur la base

de la directive sur l’épargne et de la procédure d’échange d’informations prévue dans les

conventions de double imposition, peuvent être utilisées dans le cadre du recouvrement de dettes

fiscales.

En fin, on prendra initiative pour arriver à une application correcte de la directive de détachement et

conclure des accords bilatéraux avec des pays à risque élevé.

..::..

82 COM(2006) 254 du 31.5.2006; COM(2007) 758 dd 23.11.2007

Plan d'action contre la fraude fiscale et sociale

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