PARTENARIATS PUBLIC-PRIVE : Etat des lieux · emblavures aussi bien pour les cultures vivrières...

Décembre 2017

DIRECTION GENERALE DES AFFAIRES ECONOMIQUES ----------

DIRECTION DE LA PREVISION ET DE LA CONJONCTURE ………………………………………….

BIPEN EDITION 2016

PARTENARIATS PUBLIC-PRIVE : Etat des lieux

Partenariats Public-Prive : Etat des Lieux | i

Partenariats Public-Prive : Etat des Lieux | ii

SOMMAIRE

SOMMAIRE ........................................................................................... II

LISTE DES TABLEAUX .........................................................................IV

LISTE DES GRAPHIQUES ...................................................................... V

SIGLES ET ABREVIATIONS ...................................................................VI

RESUME EXCLUSIF .............................................................................. 1

PREMIERE PARTIE : DIAGNOSTIC MACROECONOMIQUE ...................... 4

BILAN DE L’ECONOMIE NATIONALE DE 2012 A 2016 ............................ 5

1 ANALYSE DU SECTEUR REEL ........................................................ 5

1.1 Le produit intérieur brut .................................................................... 5

1.2 L’inflation ........................................................................................ 10

2 ANALYSE DES FINANCES PUBLIQUES ......................................... 11

2.1 La dette publique ............................................................................. 11

2.2 Les recettes totales et leurs composantes .......................................... 13

3 BALANCE DES PAIEMENTS .......................................................... 14

4 SITUATION MONETAIRE INTEGREE ............................................. 18

5 ANALYSE DU DESEQUILIBRE DU COMPTE COURANT .................. 19

PERSPECTIVES ECONOMIQUES DE 2018-2020 .................................. 28

1 SCENARIO DE REFERENCE ......................................................... 29

2 SCENARIO ALTERNATIF ............................................................... 30

DEUXIEME PARTIE : PARTENARIATS PUBLIC-PRIVE : ETAT DES LIEUX

........................................................................................................... 34

INTRODUCTION .................................................................................. 35

FONDEMENTS THEORIQUES ET EMPIRIQUES DES PPP...................... 40

1 PRINCIPALES CARACTERISTIQUES DES PROJETS PPP ................ 41

2 RAISONS D’ETRE STRATEGIQUES DU PPP ET QUELQUES

CONTROVERSES ................................................................................. 42

3 FORMES ET PRATIQUES DES PPP ................................................ 49

3.1 Etat des lieux du PPP dans le monde, en Afrique et les défis à surmonter

....................................................................................................... 56

EXPERIENCES DE REALISATION DES CONTRATS DE PPP AU BENIN .. 60

Partenariats Public-Prive : Etat des Lieux | iii

1 LES EXPERIENCES DE CONCESSION .......................................... 60

2 LES EXPERIENCES D’AFFERMAGE .............................................. 72

3 AUTRES EXPERIENCES DE PPP ................................................... 76

4 LES NOUVELLES EXPERIENCES DE PPP DEPUIS 2016 ................ 79

CONCLUSION ...................................................................................... 82

BIBLIOGRAPHIE .................................................................................. 85

TABLE DES MATIERES ........................................................................ 88

Partenariats Public-Prive : Etat des Lieux | iv

Liste des tableaux

Tableau 1: Taux de croissance par secteur d’activité de 2012 à 2016 ...................... 7

Tableau 2: Taux de croissance des éléments de la demande de 2012 à 2016 ........... 9

Tableau 3:Evolution des indicateurs de situation des finances publiques.............. 12

Tableau 4:Evolution de la Balance des paiements (en milliards de FCFA) .............. 17

Tableau 5:Evolution de la situation monétaire intégrée (en milliards de FCFA) ...... 19

Tableau 6:Matrice des flux .................................................................................. 25

Tableau 7:Ratios clés des finances publiques sur la période 2018-2020 (% du PIB

sauf indication contraire) .................................................................................... 33

Partenariats Public-Prive : Etat des Lieux | v

Liste des graphiques

Graphique 1 : Evolution du taux de croissance réel de 2012 à 2016 ....................... 5

Graphique 2: Poids moyens et contribution moyenne à la croissance de 2012 à 2016

........................................................................................................................... 7

Graphique 3:Poids moyens et contribution moyenne à la croissance de 2012 à 2016

........................................................................................................................... 8

Graphique 4:Poids moyens et contribution moyenne à la croissance de 2012 à 2016

........................................................................................................................... 9

Graphique 5:Evolution du taux d’inflation de 2012 à 2016 ................................... 10

Graphique 6:Evolution des composantes des recettes publiques, 2006-2016 (% du

PIB) ................................................................................................................... 13

Graphique 7:Solde global de la balance des paiements (en milliards de FCFA)....... 15

Graphique 8:Evolution des exportations et des importations (en milliards de FCFA)

......................................................................................................................... 16

Graphique 9:Evolution de la situation monétaire intégrée .................................... 18

Graphique 10:Décomposition du déficit courant en déficit public et en déficit privé21

Graphique 11:Evolution comparée de l’investissement et de l’épargne privée sur la

période 2012-2016 ............................................................................................. 21

Graphique 12:Part des déficits du secteur privé et budgétaire par rapport au déficit

courant .............................................................................................................. 22

Graphique 13:Types de financement extérieur ..................................................... 24

Graphique 14:Evolution du taux de croissance économique de 2016 à 2020 ......... 30

Graphique 15:Ventilation des projets PPP par régions (1996-2006)-Base de Données

Banque Mondiale ............................................................................................... 57

Partenariats Public-Prive : Etat des Lieux | vi

Sigles et abréviations ACA Alliance africaine de cajou

ACA Alliance du Cajou Africain

ACi African Cashew Initiative

AEP Adduction d’Eau Potable

AFD Agence Française de Développement

AHEP Assistance aux Hôpitaux d'Etat de Paris

AIC Association Interprofessionnelle du Coton

ANPDT Agence Nationale de Promotion des Patrimoines et de

Développement Touristique

AOT-LOA Autorisations d’occupation temporaire-location avec

option d’achat

BAD Banque Africaine de Développement

BCEAO Banque Centrale des États de l'Afrique de l'Ouest

BEA Baux emphytéotiques administratifs

BEH Baux emphytéotiques hospitaliers

BFU Bordereau de Frais Unique

BID Banque Islamique de Développement

BLT Build Lease and Transfer

BM Banque Mondiale

BMZ Ministère Allemand pour le Développement International

BOAD Banque ouest-africaine de développement

BOO Build Own and Operate

BOT Build Operate and Transfer

BROT Build Rehabilate Operate and Transfer

BTP Bâtiment et travaux publics

CCIP

CDP Contrat de partenariat

CENAGREF

CeRPA Centre Régional pour la Promotion Agricole

Partenariats Public-Prive : Etat des Lieux | vii

CET Construire-Exploiter-Transférer

CNCB Conseil National des Chargeurs du Bénin

CNERTP Centre National d’Essai et de Recherche des Travaux

Publics

CTD Commission Technique de Dénationalisation

DBFO Design, Build, Finance and Operate

DGAE Direction Générale des Affaires Economiques

DNEH Direction Nationale des Etablissements Hospitaliers

DPBEP Document De Programmation Budgétaire et Economique

Pluriannuelle

DPE Direction de la Promotion Economique

DSP Délégation de Service Public

FMI Fonds Monétaire International

FMS FAIRMATCH SUPPORT

GAVI Global Alliance for Vaccines and Immunization

GIZ Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit /

Coopération Internationale Allemande pour

Développement

GUP Guichet Unique Portuaire

IDE Investissements Directs Etrangers

IFC Société Financière Internationale

INRAB Institut National de Recherche Agronomique du Bénin

INSAE Institut National de la Statistique et de Analyse

Economique

NPM Nouveau Management Public

ODD Objectifs de développement Durable

OMS Organisation Mondiale de la Santé

ONG Organisation Non Gouvernementale

ONU Organisation des Nations Unies

PAC Port autonome de Cotonou

PAG Programme d’Action du Gouvernement

Partenariats Public-Prive : Etat des Lieux | viii

PFI Private Finance Initiative

PGRGFP Plan Global des Réformes de Gestion des Finances

Publiques

PIB Produit intérieur brut

PPP Partenariat public-privé

PTF Partenaires Techniques et Financiers

RDM Reste Du Monde

RLT Rehabilate Lease and Transfer

ROT Rehabilate Operate and Transfer

SEGGUB Société d’Exploitation et de Gestion du Guichet Unique

du Bénin

SOBEMAP Société Béninoise des Manutentions Portuaires

SONEB Société Nationale des Eaux du Bénin

UEMOA Union Economique et Monétaire Ouest-Africaine

UNICEF Fonds des Nations Unies pour l'Enfance

WSP Programme Eau et Assainissement

Partenariats Public-Prive : Etat des Lieux | 1

Résume exclusif Le partenariat public-privé (PPP) est un mode de financement par lequel

une autorité publique fait appel à des prestataires privés pour concevoir,

financer ou gérer une structure destinée à assurer ou à contribuer à un

service public. Le partenaire privé reçoit en contrepartie un paiement du

partenaire public et/ou des usagers du service qu'il gère. Un exemple

typique de partenariat public-privé consiste, pour un entrepreneur

privé, à construire un hôpital public dont il gérera ensuite les activités

non médicales. Tous les contrats de PPP ont plusieurs traits communs :

1) l’autorité publique et le privé se partagent ou cogèrent l’une des

étapes du projet de développement : la conception, le financement,

la construction ou la gestion et l’entretien ;

2) les risques et les bénéfices sont partagés entre les partenaires. Le

privé est rémunéré par des redevances ou des transferts publics.

Le Partenariat Public-Privé (PPP) est devenu l’un des moyens les plus

utilisés pour financer le développement dans le monde. Il est utilisé par

près de cent-vingt pays où ils sont encadrés par des textes de lois.

Au Bénin, les prémices du partenariat public-privé sont consacrées en

2001 par la loi 2001-07 du 09 mai 2001 portant maîtrise d’ouvrage

publique. Le PPP devrait être consolidé récemment à travers le vote en

octobre 2016 d’une nouvelle loi, la loi 2016-24, portant cadre juridique

du partenariat public-privé en République du Bénin. Cette loi étant

déclarée anticonstitutionnelle par la Cour Constitutionnelle, le Bénin ne

dispose pas d’une loi sur le PPP.

C’est dans ce contexte que le Bénin a élaboré en 2016 un Programme

d’Action du Gouvernement dont on espère qu’une part de 61% sera

financée par des projets PPP. Cependant, la littérature empirique sur les

effets macroéconomiques de l’expérimentation de ce mécanisme est


quasi- inexistante. Cette première étude a pour objectif général de faire

l’état des lieux des expériences passées de PPP au Bénin afin de mettre

en évidence les enjeux et défis de l’utilisation du PPP pour l’économie

béninoise. Ses résultats nourriront les réflexions sur le dispositif

d’encadrement opérationnel de la nouvelle politique nationale fondée

sur l’usage massif du mécanisme de PPP. Ils serviront également de base

à une étude ultérieure sur les impacts microéconomiques et

macroéconomiques du PPP au Bénin.

La méthodologie adoptée est largement qualitative et documentaire. Ce

choix se justifie par le fait qu’il existe peu de données quantitatives sur

les expériences de PPP en cours au Bénin.

De l’analyse des résultats, il ressort que :

1. le PPP présente des avantages et des défis aussi bien pour

l’autorité publique (endettement public, simplification de la

commande publique, innovation, efficience), l’administration

(qualité des services, respect des délais, gestion des risques et

productivité) que pour le partenaire privé (conquête de nouveaux

marchés, influences sur le cadre juridique et politique du secteur

privé) ;

2. en l’absence d’une loi sur le PPP, le Bénin a utilisé son cadre

juridique de commande publique existant pour expérimenter

plusieurs projets de PPP ;

3. les types de PPP les plus utilisés au Bénin sont la concession et

l’affermage ;

4. la concession est utilisée pour la gestion de quais à conteneurs, la

création et la gestion du guichet unique portuaire et l’adduction

d’eau potable ;

5. l’affermage est utilisé pour l’adduction d’eau potable et en cours

de finalisation pour la gestion des hôpitaux ;


6. d’autres expériences de projets de PPP sont en cours dans les

domaines de l’assainissement et de l’agriculture.

Tous ces projets présentent quelques difficultés et en l’absence

d’étude quantitative, il n’est pas possible de confirmer leurs effets

nets sur les performances des entreprises et de l’économie nationale.

Cependant, de l’analyse des résultats, on peut recommander que :

1. la loi sur le PPP soit adoptée et vulgarisée ;

2. les capacités des acteurs de la chaîne PPP soient renforcées ;

3. un observatoire sur les PPP soit créé afin de capitaliser les

expériences dans ce domaine.


PREMIERE PARTIE : Diagnostic macroéconomique

PREMIERE PARTIE :

Diagnostic macroéconomique


Bilan de l’économie nationale de 2012 à 2016

1 Analyse du secteur réel

1.1 Le produit intérieur brut

En termes nominaux, le PIB s’est accru de 6,7% en moyenne sur la

période 2012-2016. Au cours de la même période, le taux de croissance

économique réel s’est établi en moyenne à 4,9% avec le plus fort taux

de croissance de 7,2% enregistré en 2013.

Spécifiquement pour 2016, l’économie a affiché un taux de croissance

de 4,0% en termes réels, surmontant ainsi la conjoncture de faible

croissance imputable aux effets de contagion du ralentissement de

l’économie nigériane.

Graphique 1 : Evolution du taux de croissance réel de 2012 à 2016

Source: INSAE, mai 2017

1.1.1 Secteur primaire

Dans le secteur primaire, la valeur ajoutée a affiché une progression

moyenne de 3,0% et une contribution à la croissance de 0,5%. Cette

évolution moyenne cache toutefois la bonne performance enregistrée en

4,8%

7,2%6,4%

2,1%

4,0%

2012 2013 2014 2015 2016


2016 notamment une amélioration de la valeur ajoutée de 9,1% avec

pour conséquence, une contribution à la croissance de 1,8%. Ce rebond

de la valeur ajoutée du secteur primaire en 2016 est imputable à une

pluviométrie particulièrement favorable, une amélioration des

emblavures aussi bien pour les cultures vivrières que pour le coton et

à la mise en place satisfaisante des engrais.

S’agissant du coton, la production s’est établie à 346.934,4 tonnes en

2016 contre 269.219 tonnes en 2015 et 393 325,0 tonnes en 2014. Il

en résulte une hausse d’environ 29% entre 2015 et 2016.

1.1.2 Secteur secondaire

Dans le secteur secondaire1, la valeur ajoutée a progressé en moyenne

à 6,5% sur la période 2012-2016 avec une contribution à la croissance

de 1,3%. Cette performance est portée par les effets induits de la bonne

campagne cotonnière 2014-2015 (+ 28,0%) sur l’activité d’égrenage en

2015. Toutefois, le secteur afficherait un ralentissement en 2016

(4,5%), causé par la perte de compétitivité-prix des produits

manufacturés face à la baisse de la valeur de la monnaie nigériane, le

fléchissement dans le secteur des BTP et la baisse de l’activité

d’égrenage en lien avec la contreperformance de la filière coton en 2015

(-31,6%).

1.1.3 Secteur tertiaire

Dans le secteur tertiaire, la valeur ajoutée a affiché en moyenne une

hausse de 4,8% et une contribution à la croissance de 2,2% sur la

période 2012-2016. L’évolution de la valeur ajoutée dans le secteur des

services aurait été meilleure n’eût été le ralentissement enregistré dans

le secteur en 2016, en liaison avec les effets des périodes électorales au

Nigéria et au Bénin, la morosité économique au Nigéria et la

1 Il s’agit de : industries extractives et manufacturières, bâtiments et travaux publics, énergies.


dépréciation du naïra par rapport au FCFA, conséquence de la baisse

du cours du pétrole.

Le tableau ci-après récapitule le taux de croissance par secteur

d’activité.

Tableau 1: Taux de croissance par secteur d’activité de 2012 à 2016

2012 2013 2014 2015 2016

Secteur Primaire 3,1 4,8 5,4 -7,2 9,1

Secteur Secondaire 2,5 8,7 7,0 10,1 4,5

Secteur Tertiaire 4,7 6,1 5,7 4,2 3,6

DTI et TVA intérieure 12,4 12,8 9,0 -1,2 -3,0

PIB 4,8 7,2 6,4 2,1 4,0

Source : INSAE-DGAE, mai 2017

Graphique 2: Poids moyens et contribution moyenne à la croissance de 2012 à

2016


Du côté de la demande, la croissance économique a été principalement

soutenue par la consommation finale et les investissements. (Cf.

graphiques 3 et 4). En effet, la consommation, principale composante

de la demande (plus de 80% du PIB), a affiché une progression moyenne

de 3,2% sur la période, tirée par l’amélioration des revenus générés par

0,0%

1,0%

2,0%

3,0%

4,0%

5,0%

6,0%

7,0%

SECTEUR PRIMAIRE SECTEUR SECONDAIRE SECTEUR TERTIAIRE

3,0%

6,5%

4,8%

0,6%1,3%

2,2%

Poids moyen 2012- 2016 Contribution moyenne à la croissance


les activités économiques et les différents transferts au profit des

ménages. En ce qui concerne la consommation de l’Administration

publique, elle a connu une augmentation moyenne de 5,2% sur la

période plus importante que celle du secteur privé (2,8% en moyenne

sur la période).

Les investissements, essentiellement portés par la formation brute de

capital fixe (FBCF), ont affiché une hausse moyenne de 10,8%, tirée par

la bonne remontée de l’année 2013 (près de 40% de croissance) en

raison, entre autres, des travaux d’exploration pétrolière dont le coût

est estimé à 445 milliards de FCFA et de ceux entrant dans le cadre de

la mise en service de la Nouvelle Cimenterie du Bénin (NOCIBE).

En moyenne sur la période 2012-2016, le taux d’investissement est

ressortit à 25,9% du PIB. (Cf. graphique 3).

Graphique 3:Poids moyens et contribution moyenne à la croissance de 2012 à

2016

Source : INSAE, mai 2017

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

2012 2013 2014 2015 2016

22,6

27,8 28,626,1

24,5

5,6 6,1 5,37,7

5,9

16,9

21,723,2

18,4 18,6

Taux d'investissement total Taux d'investissement public Taux d'investissement privé


Graphique 4:Poids moyens et contribution moyenne à la croissance de 2012 à

2016


S’agissant du commerce extérieur, le déficit structurel de la balance

commerciale s’est confirmé en s’affichant en moyenne à 6,7% du PIB

sur la période sous revue. Il en est de même du solde courant qui est

resté déficitaire sur toute la période avec une moyenne de -8,0% du PIB,

malgré une bonne tenue des transferts courants, publics et privés, par

rapport aux années antérieures. En effet, il est de - 7,2% du PIB en

2012 comme en 2016 avec un niveau plus dégradé en 2014 (-9.1% du

PIB).

Le tableau ci-après récapitule le taux de croissance des éléments de la

demande.

Tableau 2: Taux de croissance des éléments de la demande de 2012 à 2016

2012 2013 2014 2015 2016

Dépense de Consommation Finale 3,1 3,9 4,2 2,8 2,2

Formation brute de capital fixe 0,4 45,5 13,5 -3,8 -1,5

Secteur privé 2,2 50,3 22,5 -16,7 6,5

Administration centrale -4,1 32,6 -13,4 51,0 -20,5

Exportations 24,1 20,7 24,8 -10,1 -10,6

Importations 12,3 30,0 16,1 -8,4 -12,2 PIB 4,8 7,2 6,4 2,1 4,0


-2,0%0,0%2,0%4,0%6,0%8,0%

10,0%12,0%

CONSOMMATION FINALE FORMATION BRUTE DE CAPITAL FIXE

EXPORTATIONS NETTES

3,2%

10,8%

5,1%2,8% 2,7%

-0,6%

Poids moyen 2012- 2016 Contribution moyenne à la croissance


1.2 L’inflation

Au niveau des prix, le Bénin a enregistré pour la deuxième fois en trois

ans un taux d’inflation négatif. En effet, le taux d’inflation pour l’année

2016 s’est établi à -0,8% contre 0,3% en 2015 et -1,1% en 2014. Cette

contraction du niveau général des prix par rapport à 2015 est imputable

à la baisse des prix des produits pétroliers, conjuguée avec la

dépréciation du Naira et la bonne performance du secteur agricole en

2016. Quant à la détente des prix observée de 2013 à 2015, elle est

induite principalement par la disponibilité des produits alimentaires

locaux notamment les vivriers, et la baisse des cours du pétrole sur le

marché international depuis juin 2014 avec ses effets induits sur les

prix du transport.

Globalement, l’inflation a été contenue dans la limite des 3,0% fixée

dans le cadre de la surveillance multilatérale au sein des Etats membres

de l’UEMOA. Toutefois, l’envolée des prix observée en 2012 résulte de

la réduction d’environ 50% des subventions à l’essence au Nigeria en

janvier 2012 avec pour corollaire une flambée du prix de l’essence

vendue dans le secteur informel au Bénin, une hausse des coûts de

transport et des autres biens et services.

Graphique 5:Evolution du taux d’inflation de 2012 à 2016

Source : INSAE, mars 2017

6,7%

1,1%

-1,1%

0,3%

-0,8%-2,0%-1,0%0,0%1,0%2,0%3,0%4,0%5,0%6,0%7,0%8,0%

2012 2013 2014 2015 2016

Taux d'inflation Seuil dans l'UEMOA


2 Analyse des finances publiques

Les finances publiques jouent un rôle central dans un Etat

démocratique à travers une politique budgétaire axée sur des objectifs

et une gestion budgétaire transparente visant à réduire la pauvreté et à

atteindre les Objectifs de développement Durable (ODD) dans les pays

en développement. Au Bénin, des efforts se font à travers l’existence

d’un Plan Global des Réformes de Gestion des Finances Publiques

(PGRGFP) et l’élaboration chaque année d’un Document De

Programmation Budgétaire et Economique Pluriannuelle (DPBEP) qui

visent entre autre la transparence des finances publiques de même que

la participation de la population et des groupements de la société civile

à l’établissement du budget. Ces actions témoignent relativement du

bon fonctionnement d’un système de gestion des finances publiques

fondé sur l’obligation des autorités de rendre compte de leurs actions

aux administrés.

Sur la période 2014-2016, nous apprécions la situation des finances

publiques, sa dynamique et les perspectives associées. Pour y parvenir

nous partiront du financement du déficit et les dépenses budgétaires

associés avant de finir par les efforts de mobilisation de ressources

intérieures sur les dix dernières années.

2.1 La dette publique

En 2016, le déficit public s’est établi à 340,6 milliards de FCFA contre

442,9, en 2015 et 135,8 deux ans plus tôt. Ce déficit, bien que

conséquent est en recul par rapport à l’année précédente. Quant au

déficit primaire, il est ressorti à 150,6 milliards de francs CFA, une

déception pour l’Etat qui s’était donné la cible de 191,9 milliards de

FCFA2. Par ailleurs, l’évolution de la masse salariale par rapport aux

recettes fiscales atteint un niveau inquiétant, grevant de plus en plus

2 Loi N°2016-17 du 20 juillet 201- portant Loi de Finances rectificative pour l’Exercice 2016, Article 17


le déficit public. En effet, elle est passée de 45,3%, en 2014 à 48,2%

puis 55,2%, respectivement en 2015 et 2016. Cette dynamique

insoutenable doit être rapidement infléchie.

Tableau 3:Evolution des indicateurs de situation des finances publiques

2014 2015 2016 Recettes totales 780,8 819,5 745,7 Fiscales 701,2 713,1 641,1 Recettes douanières 362,1 345,7 288,5 Impôts directs et indirects 339,1 367,4 352,6 Non fiscales 79,5 106,4 104,6 Dépenses totales 916,5 1242,3 1 086,3 Masse salariale 317,4 343,4 353,8 Pensions et bourses 67,5 75,0 78,4 Transferts courants 146,4 249,5 185,5 Autres dépenses 103,9 141,1 100,1 Investissements 249,6 376,9 299,6 Contributions budgétaires 114,6 216,6 178,5 Financements extérieurs 135,1 160,3 121,1 Prêts nets (-=remboursements) 13,5 20,2 5,5 Solde primaire (définition étroite) 2/ 31,1 -206,1 -150,6 Intérêts 18,3 36,3 63,3 Intérieurs 8,1 20,3 51,4 Extérieurs 10,3 16,0 11,9 Déficit global (base ordonnancement) -135,8 -422,9 -340,6 Variation d'arriérés -2,4 -10,3 -1,4 Dette extérieure 3/ 0,0 0,0 0,0 Arriérés intérieurs -2,4 -10,3 -1,4 Paiements en rapprochement /flot -28,1 10,4 0,8 Déficit global (base caisse) -166,2 -422,8 -341,3

Source : Extrait du TOFE et calcul des auteurs

Pour combler son déficit global, l’Etat a bénéficié, au titre de 2016, de

crédits à hauteur de 51,4 milliards par le marché intérieur et de 11,9

milliards par ses partenaires bilatéraux et multilatéraux. Ces crédits

ont porté l’encours de la dette à 1 139,6 milliards de FCFA vis-à-vis de

l’extérieur contre 1 373,4 milliards de francs CFA de dette intérieure.

Pour ce qui est du respect des engagements, le service est assuré avec

36,2 milliards de francs CFA pour la dette extérieure et 273,0 milliards

de francs CFA pour la dette intérieure, soit 48,2% des recettes fiscales


2.2 Les recettes totales et leurs composantes 2.2.1 Les recettes totales

Après une mobilisation record de 819,5 milliards de francs CFA en

2015, soit la meilleure performance observée ces dix dernières années,

les recettes réalisées au titre de l’année 2016 enregistre une baisse de

9%, s’élevant à 745,7 milliards de francs CFA, soit leur plus faible

niveau sur la période 2012 à 2016. La douane, avec une baisse de

10,1%, est la régie ayant enregistré le recul le plus important

notamment à cause de la crise du naira au Nigéria et la baisse des cours

du pétrole qui ont impacté négativement plusieurs économies de la

sous-région. Cette saignée des recettes douanières semble confirmer les

perspectives précédentes qui prévoyaient l’essoufflement des régies

financières en matière de mobilisations des ressources, en particulier,

la douane en raison de l’environnement international peu favorable.

Graphique 6:Evolution des composantes des recettes publiques, 2006-2016 (%

du PIB)

Source : DGAE, sur la base des données des régies et du PIB fourni par l’INSAE

L’enseignement essentiel a tiré de ce graphique est que pour la

deuxième année consécutive, les recettes fiscales intérieures, en

pourcentage du PIB, dépassent le niveau des recettes douanières avec

un écart grandissant. Il faut également noter que la proportion des

mobilisations de la régie des douanes par rapport au PIB affiche son

0,50%1,00%1,50%2,00%2,50%3,00%3,50%4,00%4,50%5,00%5,50%6,00%6,50%7,00%7,50%8,00%8,50%9,00%

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Douane

Impôts

Trésor

Linéaire (Douane)

Linéaire (Impôts)

Linéaire (Trésor)


plus faible niveau sur les dix dernières années. Cependant, ces

évolutions ne sauraient être mises sur le seul compte de la politique

menée dans le sens de la transition fiscale. En effet, la politique

économique mise en œuvre par le grand voisin de l’Est, le Nigéria,

notamment la limitation de la réexportation, a considérablement

impacté les importations nationales, réduisant sensiblement les

ressources mobilisées par la douane. La transition fiscale amorcée

depuis quelques années apparaît donc plus urgente, et de façon plus

profonde, la transformation structurelle de l’économie nationale, un

objectif prioritaire.

3 Balance des paiements

Le solde global de la balance des paiements qui synthétise les échanges

du Bénin avec le Reste Du Monde (RDM) a connu sur la période 2012-

2016 une évolution en dents de scie avec une moyenne de 68,16

milliards de FCFA. Sa valeur minimale est de -79 milliards de FCFA

obtenue en 2016 et sa plus grande valeur est 175,10 milliards de FCFA

observée en 2014.

Cette évolution du solde global de la balance des paiements traduit une

instabilité de nos échanges avec le monde extérieur.

Selon les estimations, le solde global de la balance des paiements

connaîtrait en 2016 une baisse de plus de 194% par rapport à l’année

précédente pour se situer autour de -79 milliards de FCFA.

Cette évolution s’expliquerait essentiellement par la baisse observée au

niveau de la balance commerciale ainsi que celle des capitaux non

monétaires.


Graphique 7:Solde global de la balance des paiements (en milliards de FCFA)

Source : DPC/BCEAO

La balance commerciale est restée structurellement déficitaire sur la

période sous-revue. Ceci traduit le fait que la structure de notre

économie ne permet de disposer d’une offre exportable conséquente

afin de couvrir le volume des importations.

Le déficit moyen enregistré sur la période 1990-2012 est de 315,42

milliards de FCFA, sa valeur minimale est de 351,20 milliards de FCFA

observée en 2014 et sa plus haute valeur est de 285,60 milliards de

FCFA obtenue en 2012. Les estimations pour 2016 indiquent que ce

déficit se creuserait davantage de 13,74% par rapport à 2015 pour se

situer à 339,50 milliards de FCFA. Cette détérioration de la balance

commerciale serait induite par une contraction plus que proportionnelle

des exportations par rapport aux importations.


Graphique 8:Evolution des exportations et des importations (en milliards de

FCFA)

Source : DPC/BCEAO

A l’instar de la balance commerciale, la balance des services est restée

structurellement déficitaire sur toute la période 2012-2016 avec un

déficit moyen de 171,88 milliards de FCFA sur la période sous-revue,

un pic de 231,4 milliards de FCFA atteint en 2014 et le plus bas déficit

de 116,4 milliards obtenu en 2012.

En 2016, ce déficit connaîtrait une amélioration de 43,10% par rapport

à l’année précédente pour se situer à 129 milliards de FCFA consécutif

à une forte amélioration des services non facteurs.

Ce déficit de la balance des services s’explique essentiellement par

l’évolution des services non facteurs dont le déficit représente en

moyenne 79,02% du déficit total de la balance des services sur la

période sous-revue.

La balance des transferts est restée excédentaire sur toute la période

2012-2016. L’excédent moyen est de 112,34 milliards de FCFA ; le plus

haut excédent est de 145,10 milliards de FCFA obtenu en 2014 et le

plus bas excédent qui est de 84,70milliards de FCFA est atteint en

2015. De plus, cet excédent s’améliorerait de 22,79% par rapport à

2015 pour se situer autour de 104,00 milliards en 2016. Cette évolution

de la balance des transferts s’explique par la bonne tenue de ses


composantes (Transferts publics et privés) qui ont connu des excédents

sur toute la période sous-revue.

Le niveau des ressources extérieures apportées par les institutions

internationales à l’économie nationale mesuré par le compte capital a

connu une évolution erratique sur la période 2012-2016. En lien

essentiellement avec l’évolution du compte public, le compte de capital

connaîtrait en 2016 une amélioration relative d’environ 28% par rapport

à l’année passée pour s’établir à 95,10 milliards de FCFA.

Suite à la forte baisse notée au niveau des investissements privés qui

sont passés de 242,9 milliards de FCFA en 2015 à 92,60 milliards de

FCFA en 2016 soit une dépréciation de 61,88% , le compte des

opérations financières a connu une évolution baissière pour se culminer

à 190,50 milliards de FCFA en 2016 contre 450,20 milliards de FCFA

en 2015 soit une dégradation de plus de 57%.

Tableau 4:Evolution de la Balance des paiements (en milliards de FCFA)

2012 2013 2014 2015 2016

BALANCE COMMERCIALE -285,60 -302,30 -351,20 -298,50 -339,50

Exportation FOB 736,50 979,10 1267,30 995,10 803,00

Importation FOB 1022,10 1281,40 1618,50 1293,60 1142,50

BALANCE DES SERVICES -116,40 -155,90 -231,40 -226,70 -129,00

Services facteurs -34,10 -34,10 -30,20 -38,80 -43,00

Services non facteurs -82,30 -121,80 -201,10 -187,90 -86,00

BALANCE DES TRANSFERTS 102,30 125,60 145,10 84,70 104,00

Transferts publics 31,80 39,00 44,00 18,20 24,00

Transferts privés 70,50 86,60 101,10 66,50 80,00

PAIEMENTS COURANTS -299,70 -332,60 -437,50 -440,50 -364,60

Hors dons -331,51 -371,61 -481,53 -458,73 -388,53

COMPTE DE CAPITAL 85,00 91,90 125,20 74,30 95,10

Publics 53,80 57,30 63,90 28,80 55,10

Privés 31,20 34,60 61,30 45,50 40,00

CAPITAUX NON MONETAIRES 279,20 339,80 487,40 450,20 190,50

Publics 19,20 173,90 210,10 205,00 97,90

Privés 250,50 157,80 270,00 242,90 92,60

Autres 9,50 8,10 7,20 2,30 0,00


SOLDE GLOBAL 64,50 99,20 175,10 84,00 -79,00

PIB aux prix du marché 4162,20 4524,10 4799,50 4903,80 5084,00

%PIB

Taux de couverture (%) 72,10 76,40 78,30 76,90 70,3

Déficit commercial/PIB (%) -6,90 -6,70 -7,30 -6,10 -6,7

Taux d'ouverture (%) 42,30 50,00 60,10 46,70 38,3

Source : DPC/BCEAO

4 Situation monétaire intégrée

Sur la période 2012-2016, on note globalement une croissance continue

des différentes composantes de la situation monétaire intégrée que

sont : les Avoirs Extérieurs Nets (AEN), le Crédit Intérieur (CI) et la

Masse Monétaire (MM).

Les Avoirs Extérieurs Nets (AEN) mesurent la capacité du pays à régler

ses factures d’importation vis-à-vis de l’extérieur. Ils ont connu sur la

période 2012-2016 une croissance presque soutenue pour se situer à

1064,7 milliards de FCFA en 2016 traduisant la compétitivité de

l’économie béninoise et en particulier des banques béninoises vis-à-vis

de l’extérieur. Néanmoins, les estimations révèlent que le chiffre de

2016 connaîtrait une baisse de 6,90% par rapport à 2015 consécutive

aux baisses enregistrées au niveau de ses composantes.

Graphique 9:Evolution de la situation monétaire intégrée

Source : DGAE/BCEAO


Le crédit intérieur a aussi connu une hausse continue sur la période

sous-revue pour s’établir à 1169,6 milliards en 2016 contre 983,6

milliards de FCFA en 2015 soit une amélioration relative de 18,91%.

Cette évolution du crédit intérieur est liée essentiellement à

l’augmentation continue des différents crédits octroyés par les banques

pour soutenir l’activité économique.

La masse monétaire se situe dans la même dynamique d’évolution que

les avoirs extérieurs nets et le crédit intérieur. La valeur moyenne de la

masse monétaire est de 1934,38 milliards FCFA sur la période 2012-

2016, son maximum est de 2280,40 milliards FCFA pour un minimum

de 1469,5 milliards FCFA obtenu en 2012. Selon les estimations de

2016, la masse monétaire connaîtrait une évolution de 4,93% par

rapport à 2015.

Tableau 5:Evolution de la situation monétaire intégrée (en milliards de FCFA)

2012 2013 2014 2015 2016

AVOIRS EXTERIEURS NETS 785,90 885,00 1060,00 1143,70 1 064,70

Banque centrale 245,40 214,50 261,00 302,20 281,4

Banques 540,50 670,50 799,00 841,50 783,4

CREDIT INTERIEUR 766,90 882,20 971,20 983,60 1 169,60 Position Nette du Gouvernement -157,50 -140,40 -113,00 -80,90 26,4

Crédit à l'économie 924,40 1022,60 1084,30 1064,50 1 143,20

ACTIF=PASSIF 1552,80 1767,20 2031,20 2127,20 2 234,40

MASSE MONETAIRE 1469,50 1721,70 2027,00 2173,30 2 280,40

Disponibilité monétaire 409,90 514,40 637,70 617,20 679,7

Circulation fiduciare 405,00 505,30 629,20 606,70 669,2

Dépôts en CCP 4,90 9,10 8,50 10,50 10,5

Dépôt en Banque 1059,60 1207,30 1389,30 1556,10 1600,7 Autres éléments et postes nets 83,30 45,50 4,30 -46,10 -46,1

Source : DGAE/BCEAO

5 Analyse du déséquilibre du compte courant

L’analyse du déséquilibre du compte courant est réalisée selon

l’approche épargne-investissement sur la base du tableau des flux


économiques et financiers. Ce tableau permet de mettre en relation les

quatre comptes macroéconomiques, de déterminer les sources du

déséquilibre du compte courant et d’appréhender les moyens de son

financement.

L’approche épargne-investissement encore appelée approche fiscale de

la balance des paiements met en relation le solde du compte courant de

la balance des paiements, le solde budgétaire et la capacité de

financement du secteur privé. Cette approche suppose que le déficit

courant observé provient soit de l’insuffisance de l’épargne par rapport

à un niveau d’investissement donné. En établissant que le déséquilibre

du compte courant est la résultante des opérations de l’Etat et du

secteur privé, cette approche permet d’identifier les agents économiques

responsables du déséquilibre constaté.

Le déficit courant est ressorti en 2016 à 364,6 milliards FCFA en

amélioration par rapport à son niveau de 2015. En effet, le déficit de

2016 est en repli de 17,2% par rapport à 2015.

Notons que le déficit courant en 2015 est le plus élevé sur la période

2012-2016 avec un niveau de 440,5 milliards FCFA contre 299,7

milliards FCFA en 2012.

La décomposition du déficit courant entre le secteur public et le secteur

privé, à travers le tableau des flux permet d’en situer l’origine, d’en

définir les causes et son mode de financement.


Graphique 10:Décomposition du déficit courant en déficit public et en déficit privé

Source : DPC/DPE

En 2012, 2013 et 2014 le déficit du secteur privé expliquerait le

déséquilibre du compte courant à hauteur respectivement de 68,9%,

52,9% et 69%. Ces niveaux de déficit sont induits par l’insuffisance de

l’épargne privé face un investissement privé de plus en plus important.

En effet l’investissement privé a atteint en 2014 1115, 3 milliards FCFA

contre seulement une épargne privée de 527 milliards FCFA. Il faut

noter cependant une amélioration de l’épargne privée sur l’ensemble de

la période sous revue.

Graphique 11:Evolution comparée de l’investissement et de l’épargne privée sur

la période 2012-2016

Source : DGAE/INSAE

-450,0-400,0-350,0-300,0-250,0-200,0-150,0-100,0

-50,00,0

2012 2013 2014 2015 2016

-93,2-156,6 -135,8

-422,9-340,6

-206,4-176,0

-301,7

-17,6

-24,0

Déficit du solde budgetaire Deficit du secteur privé

0,0200,0400,0600,0800,0

1000,01200,0

2012 2013 2014 2015 2016

293,1

519,3 527,0 532,2 606,9704,1

983,41115,3

901,7 946,2

Epargne privée Investissement privé


S’agissant du déficit budgétaire, il a expliqué le déficit courant à

hauteur de 31% respectivement en 2012 et en 2014 après 47,1% en

2013.

En Pourcentage du PIB, le déficit budgétaire est ressorti à 2,8% du PIB

en 2014 contre 2,2% en 2012 après 3,5% en 2013. La dégradation du

déficit en 2013 est essentiellement imputable à l’accroissement des

dépenses courantes (dépenses de personnel et dépenses de transfert) et

des dépenses d’investissement.

Graphique 12:Part des déficits du secteur privé et budgétaire par rapport au

déficit courant

Source : DGAE/INSAE

En 2015 et 2016, le déséquilibre du compte courant a été induit dans

une large mesure par le déficit budgétaire respectivement à hauteur de

96% et 93,4%. En 2015, ce déficit budgétaire est imputable à la

contreperformance dans la mobilisation des recettes douanières en lien

avec la conjoncture difficile couplée avec l’accroissement des dépenses

d’investissement (+51%) et des dépenses courantes notamment les

dépenses de transfert (+70%) et celles de fonctionnement (+36%).

47,10%

52,90%

2013

Déficit Public Deficit privé

31%

69%

2014


96%

4%

2015


93,40%

6,60%2016


31,10%

68,90%

2012



En 2016, le déficit résulterait de la contre-performance de l’ensemble

des régies financières en lien toujours avec la conjoncture économique

difficile induite par la récession économique au Nigeria consécutive à la

faiblesse du cours du pétrole et la dépréciation du naira et l’attentisme

au niveau national des opérateurs économiques en lien avec la tenue

de l’élection présidentielle de mars 2016.

Pour financer son déficit sur la période sous revue, le secteur privé a eu

recours dans une large mesure au financement extérieur et dans une

moindre mesure au financement bancaire. Le financement extérieur est

ressorti en moyenne à 410 milliards FCFA contre 30,5 milliards FCFA

pour le crédit intérieur.

De l’extérieur, le secteur privé a bénéficié de dons, d’importants

Investissements Directs Etrangers, et des capitaux à long et moyen

termes. Il faut toutefois noter que les Investissements Directs Etrangers

se sont inscrits en baisse en 2015 et 2016 par rapport à leur niveau de

2012-2014. Néanmoins, les capitaux à court terme et Les

investissements Directs Etrangers représentent les plus importants

postes de financement extérieur pour le secteur privé.

Il ressort de l’analyse du financement intérieur en faveur du secteur

privé dans son ensemble que ce dernier a, sur la période sous revue,

participé au financement de l’Etat à travers la souscription aux

emprunts obligataires et par l’intermédiaire des banques primaires.


Graphique 13:Types de financement extérieur

Source : DGAE/INSAE

Le secteur privé a également bénéficié de l’apurement par l’Etat des

arriérés intérieurs sur toute la période sous revue.

S’agissant du secteur public, tout comme le secteur privé, il a bénéficié

du financement extérieur et plus précisément des dons et des capitaux

à moyen et long terme. Il faut cependant noter un amenuisement des

dons en lien avec la conjoncture défavorable dans les pays donateurs.

S’agissant du financement intérieur, sur la période sous revue, il est

noté un recours de l’Etat au système bancaire à l’exception de l’année

2012, un financement important provenant du secteur privé

particulièrement en 2015 et 2016 et une insuffisance de l’Epargne face

à un niveau d’investissement important.

44%

31%

19%

6%

P A R T D E S T Y P E S D E F I N A N C E M E N T E X T E R I E U R

Capitaux a courtterme (net)

Investissementsdirects

Capitaux a moyen etlong termes (net)

Dons

Partenariats Public-Prive : Etat Des Lieux | 25

Tableau 6:Matrice des flux

2012 2013 Comptes

nationaux Adm.

Publiques Secteur prive

Secteur bancaire

Reste du monde

Comptes nationaux

Adm. Publiques

Secteur prive

Secteur bancaire

Reste du monde

Revenu National Disponible -4 230,5 568,9 3 661,5 0,0 -4 615,6 612,0 4 003,6 0,0 Consommation 3 591,4 -444,9 -3 146,5 0,0 3 689,9 -480,5 -3 209,4 0,0 Investissement brut 938,7 -217,3 -721,4 0,0 1 258,3 -288,1 -970,2 0,0

Exportations (b. et s. n. f.) 944,9 -944,9 0,0 1 233,3 -1

233,3 0,0 Importations (b. et s. n. f.) -1 312,9 1 312,9 0,0 -1 657,4 1 657,4 0,0 Services facteurs (net) -34,1 34,1 0,0 -34,1 34,1 0,0 Transferts (net) 102,3 -102,3 0,0 125,6 -125,6 0,0 Solde des opérations non financières (=S-I) 0,0 -93,2 -206,4 0,0 299,7 0,0 0,0 -156,6 -176,0 0,0 332,6 0,0 Financement extérieur : 94,2 384,0 -68,9 -409,3 0,0 176,2 394,6 -99,1 -471,7 0,0 Dons 74,9 10,4 -85,3 0,0 78,2 11,9 -90,1 0,0 Investissements directs 123,2 -123,2 0,0 149,0 -149,0 0,0 Capitaux a moyen et long termes (net) 19,3 75,6 -94,9 0,0 98,0 39,2 -137,2 0,0 Capitaux a court terme (net) 174,8 -174,8 0,0 194,5 -194,5 0,0 Allègement de la dette 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Variation des avoirs extérieurs nets -68,9 68,9 0,0 -99,1 99,1 0,0 Variation des arrières de paiements : -12,2 12,2 0,0 0,0 0,0 -3,8 3,8 0,0 0,0 0,0 Extérieurs 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Intérieurs -12,2 12,2 0,0 -3,8 3,8 0,0 Financement intérieur : 6,0 -78,6 72,7 0,0 0,0 -28,8 -108,1 136,9 0,0 0,0 Crédit intérieur -9,9 29,0 -19,1 0,0 10,4 104,9 -115,3 0,0 Variation de la masse monétaire -91,8 91,8 0,0 -252,2 252,2 0,0 Financement non bancaire 15,9 -15,9 0,0 -39,2 39,2 0,0 Autres postes 5,3 -111,2 -3,7 109,6 0,0 13,0 -114,3 -37,8 139,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0


2014 2015

Comptes nationaux

Adm. Publiques

Secteur prive

Secteur bancaire

Reste du

monde Comptes nationaux

Adm. Publiques

Secteur prive

Secteur bancaire

Reste du

monde Revenu National Disponible -4 914,4 602,6 4 311,8 0,0 -4 949,7 513,5 4 436,2 0,0 Consommation 3 980,5 -488,7 -3 491,7 0,0 4 111,6 -559,5 -3 552,1 0,0 Investissement brut 1 371,4 -249,6 -1 121,8 0,0 1 278,6 -376,9 -901,7 0,0 Exportations (b. et s. n. f.) 1 515,7 -1 515,7 0,0 1 198,5 -1 198,5 0,0 Importations (b. et s. n. f.) -2 068,1 2 068,1 0,0 -1 684,9 1 684,9 0,0 Services facteurs (net) -30,2 30,2 0,0 -38,8 38,8 0,0 Transferts (net) 145,1 -145,1 0,0 84,7 -84,7 0,0 Solde des operations non financieres (=S-I) 0,0 -135,8 -301,7 0,0 437,5 0,0 0,0 -422,9 -17,6 0,0 440,5 0,0 Financement exterieur : 126,5 617,5 -175,0 -569,0 0,0 131,4 432,7 -83,7 -480,4 0,0 Dons 44,1 28,0 -72,1 0,0 28,8 18,2 -47,0 0,0 Investissements directs 191,8 -191,8 0,0 69,2 -69,2 0,0 Capitaux a moyen et long termes (net) 82,4 261,4 -343,8 0,0 102,5 148,6 -251,1 0,0 Capitaux a court terme (net) 136,3 -136,3 0,0 196,8 -196,8 0,0 Allegement de la dette 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Variation des avoirs exterieurs nets -175,0 175,0 0,0 -83,7 83,7 0,0 Variation des arrieres de paiements : -2,4 2,4 0,0 0,0 0,0 -10,3 10,3 0,0 0,0 0,0 Exterieurs 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Interieurs -2,4 2,4 0,0 -10,3 10,3 0,0 Financement interieur : 39,8 -256,0 216,2 0,0 0,0 291,4 -425,4 134,0 0,0 0,0 Credit interieur 33,6 55,4 -89,0 0,0 127,9 -115,5 -12,3 0,0 Variation de la masse monetaire -305,3 305,3 0,0 -146,4 146,4 0,0 Financement non bancaire 6,1 -6,1 0,0 163,5 -163,5 0,0 Autres postes -28,1 -62,2 -41,2 131,5 0,0 10,4 0,0 -50,3 39,9 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0


2016 Comptes

nationaux Adm. Publiques Secteur prive Secteur bancaire Reste du monde

Revenu National Disponible -5 144,9 491,3 4 653,6 -5 144,9 Consommation 4 263,7 -532,3 -3 731,4 4 263,7 Investissement brut 1 245,8 -299,6 -946,2 1 245,8 Exportations (b. et s. n. f.) 1 038,8 -1 038,8 1 038,8 Importations (b. et s. n. f.) -1 464,3 1 464,3 -1 464,3 Services facteurs (net) -43,0 43,0 -43,0 Transferts (net) 104,0 -104,0 104,0 Solde des operations non financieres (=S-I) 0,0 -340,6 -24,0 0,0 364,6 0,0 Financement exterieur : 108,5 222,1 79,0 -409,6 Dons 26,1 29,0 -55,1 Investissements directs 85,0 -85,0 Capitaux a moyen et long termes (net) 82,4 -24,6 -57,8 Capitaux a court terme (net) 132,7 -132,7 Allegement de la dette 0,0 0,0 Variation des avoirs exterieurs nets 79,0 -79,0 Variation des arrieres de paiements : -1,4 1,4 0,0 0,0 Exterieurs 0,0 0,0 Interieurs -1,4 1,4 Financement interieur : 232,8 -153,8 -79,0 0,0 Credit interieur 107,3 78,7 -186,1 Variation de la masse monetaire -107,1 107,1 Financement non bancaire 125,5 -125,5 Autres postes 0,8 -45,7 0,0 45,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Source : DGAE/INSAE


Perspectives économiques de 2018-2020 Les perspectives économiques mondiales indiquent une accélération de

l’activité en 2018. En effet, le taux de croissance de l’économie mondiale

devrait passer progressivement de 3,2% en 2016 à 3,5% en 2017 et 3,6% en

2018. Dans les pays avancés, bien qu’entaché d’incertitudes en raison des

changements que pourraient apporter la politique économique américaine

après l’installation d’une nouvelle administration, le taux de croissance a été

révisé à la hausse et atteindrait 1,9% en 2018. Pour les pays émergents et

en développement, les perspectives sont également favorables avec un taux

de croissance qui s’afficherait à 4,8% en 2018 contre 4,6% en 2017. Au

Nigéria, l’économie amorcerait une reprise progressive. Elle retrouverait à

nouveau une croissance positive avec des taux de 0,8% et 1,9%

respectivement en 2017 et 2018.

Au plan national, les grandes orientations de la politique économique et

sociale pour 2018-2020 s’articulent autour du Programme d’Action du

Gouvernement (PAG) 2016-2021, dénommé « Bénin révélé ». Ce programme

découle d’un diagnostic complet, aussi bien institutionnel, économique que

social, qui internalise les aspirations du plan décennal 2013-2023 de mise

en œuvre de l’Agenda 2063 de l’Union Africaine. Il est orienté vers l’atteinte

des Objectifs de Développement Durable (ODD) et prend en considération les

conclusions et recommandations de l’Accord de Paris sur les changements

climatiques (CoP21).

La vision du Gouvernement, à travers ce programme, est de « Relancer de

façon durable le développement économique et social du Bénin » de manière

à établir un cadre plus propice à l’éclosion des talents et du dynamisme des

Béninois.

De façon spécifique, le Programme repose sur trois (03) piliers, à savoir : (i)

la Consolidation de la démocratie, de l’Etat de droit et de la bonne


gouvernance, (ii) l’engagement de la transformation structurelle de

l’économie et (iii) l’amélioration des conditions de vie des populations.

A travers ce programme l’Etat vise, d’une part, à renforcer la résilience de

l’économie aux chocs exogènes et, d’autre part, à accélérer durablement le

taux de croissance afin de parvenir à terme à une amélioration significative

des conditions de vie des populations.

Pour y parvenir et insuffler une dynamique nouvelle à l’économie, l’option

retenue est l’investissement massif. Cette politique permettra de soutenir

l’activité économique présente tout en préparant sa compétitivité future.

Ces investissements seront accompagnés d’un ensemble de réformes

institutionnelles afin d’optimiser leurs effets sur l’économie et mettre en

place une gouvernance renforcée et un cadre démocratique plus équilibré.

Afin de maximiser les chances de succès de son Programme d’Actions, le

Gouvernement a sollicité et obtenu l’appui du Fonds Monétaire International

(FMI) dans le cadre d’un accord de trois ans (2017-2019) au titre de la Facilité

Elargie de Crédit.

Ainsi, après la tranche 2017 qui est celle de la mise en route des différents

projets, la tranche 2018 connaitra l’intensification de la mise en œuvre du

Programme d’Actions du Gouvernement avec un accent marqué sur le

Partenariat Public-Privé comme un important levier de réalisation des

grands projets d’infrastructures.

En se basant sur les orientations économiques nationales et en tenant

compte des perspectives probables de l’environnement international sur la

période 2018-2020, plusieurs sentiers de croissance sont envisageables. Ils

se présentent ainsi qu’il suit :

1 Scénario de référence

Le scénario de référence affiche de la prudence dans les prévisions de

croissance. Il est conforme au Programme Economique et Financier convenu

avec le Fonds Monétaire International et prend en considération les


différentes incertitudes auxquelles est soumise l’économie dont, entre

autres, l’évolution du cours des matières premières sur le marché

international, les aléas climatiques, une célérité moins que prévue dans la

mise en œuvre des différentes réformes économiques, etc.

Dans ce scénario de référence, le taux de croissance de l’économie devrait

s’afficher à 6,0% en 2018 et s’accélérer progressivement pour atteindre 6,7%

à l’horizon 2020.

2 Scénario alternatif

Le scénario alternatif considère une issue favorable quant aux risques qui

pèsent sur l’économie. Ainsi, ce scénario suppose une célérité satisfaisante

dans la mise en œuvre du Programme d’Actions du Gouvernement et de ses

réformes économiques, une évolution favorable des cours des matières

premières sur le marché international ainsi que des conditions climatiques

avantageuses.

Dans ce scénario alternatif, le taux de croissance s’afficherait à 7,0% en 2018

et atteindrait 7,3% en 2020.

Les sentiers de croissance décrits par les deux scénarii sont présentés au

graphique 14.

Graphique 14:Evolution du taux de croissance économique de 2016 à 2020

Source : DGAE, avril 2017

4,0

5,4

6,06,3

6,7

4,0

6,0

7,0 7,1 7,3

3,03,54,04,55,05,56,06,57,07,58,0

2016 2017 2018 2019 2020

Référence Alternatif


L’accélération attendue de la croissance économique en 2018 et à moyen

terme serait principalement portée par l’intensification de la mise en œuvre

du Programme d’Actions du Gouvernement. Plus spécifiquement, la

croissance serait soutenue par :

l’amélioration de la production agricole, en lien avec l’extension des

superficies cultivables, l’amélioration de la productivité et le

développement des filières conventionnelles (riz, maïs, manioc) ainsi

que celles de transformation et d’exportation (ananas, anacarde,

produits maraichers) ;

le renforcement de la production des alevins et des géniteurs de qualité

ainsi que l’augmentation de la production de viande, de lait et d’œufs

de table ;

l’amélioration des activités de transformation (transformation

artisanale, et semi-industrielle) en raison des tendances prévues dans

le secteur agricole ;

la bonne tenue du secteur manufacturier du fait de l’amélioration

prévue de la conjoncture au Nigéria et de la poursuite de la hausse

anticipée de la production de coton ;

l’augmentation des capacités d’offre d’énergie électrique, en liaison

avec la réhabilitation du réseau existant et les investissements en

cours de réalisation par le deuxième compact du Millenium Challenge

Account ;

l’intensification des travaux de construction d’infrastructures socio-

économiques (logements sociaux, routes, etc.) et d’assainissement des

centres urbains ;

la rénovation et la promotion du potentiel touristique national (Parcs

Pendjari et W, Ganvié, arènes VODOUN, Tata Premium, Cité historique

de Ouidah, Stations Balnéaires, etc.) ;


le développement de l’économie numérique par, entre autres, un

meilleur maillage de la fibre optique sur le territoire national ;

la hausse du trafic au Port de Cotonou et ses effets induits sur les

autres activités de service ;

la poursuite de la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales.

Au regard du cadrage macroéconomique et de la stratégie de gestion des

finances publiques, les ressources totales du budget général devraient

croître de 10,5% en moyenne annuelle sur la période 2018-2020. En outre,

les dépenses du budget, en lien avec la stratégie du Gouvernement de réduire

progressivement les dépenses au profit du partenariat public-privé,

connaitraient un accroissement moyen annuel de 2,2% sur la même période.

En termes de politique économique en matière de gestion des dépenses

publiques, l’objectif du Gouvernement est de renforcer la qualité et

l’efficience des dépenses publiques de façon à améliorer leur effet

accélérateur sur l’économie. Il s’agit pour l’Etat de veiller à : (i) renforcer la

maîtrise des dépenses de fonctionnement ; (ii) orienter les dépenses

d’investissement vers les projets et programmes, notamment phares et

prioritaires inscrits au Programme d’Actions du Gouvernement ; (iii)

améliorer le suivi des projets ; (iv) renforcer la transparence et la

responsabilisation dans les marchés publics ; (v) encadrer les dépenses

fiscales ; (iv) améliorer la coordination entre la politique économique, la

politique budgétaire et la politique d’endettement afin d’améliorer l’efficacité

et la maîtrise de la dette ; (v) procéder au remboursement régulier du service

de la dette ; (vi) articuler les initiatives en matière de Partenariat Public Privé

avec le budget de l’Etat.

Ainsi, les objectifs spécifiques à moyen terme du Gouvernement se

présentent comme suit :

porter progressivement le taux de pression fiscale de 13,8% en 2017 à

15,2% à l’horizon 2020 ;


réduire progressivement le ratio masse salariale / recettes fiscales pour

le ramener autour de 42% à l’horizon 2020 ;

contenir le déficit budgétaire (dons compris) à moyen terme dans la

limite communautaire des 3% du PIB à l’horizon 2019.

Tableau 7:Ratios clés des finances publiques sur la période 2018-2020 (% du PIB sauf

indication contraire)

2018

2019

2020

Proj Proj Proj Recettes totales 17,3 17,6 17,8 Recettes fiscales 14,5 14,9 15,2 Recettes non fiscales 2,8 2,7 2,7 Dépenses totales 23,3 20,5 21,5 Masse salariale 6,4 6,3 6,3 Investissement public 8,5 6,2 7,5 Contribution budgétaire à l'investissement 4,6 2,8 4,4 Solde primaire (définition étroite) 0,1 2,7 1,4 Solde global base ordonnancement, hors dons -6,0 -2,9 -3,6 Solde budgétaire global, base ordonnancement, dons compris -4,6 -1,2 -2,0

% des recettes fiscales Masse Salariale 44,2 42,5 41,8

Source : DGAE, septembre 2017


DEUXIEME PARTIE : Partenariats Public-Prive : Etat

Des Lieux

DEUXIEME PARTIE :

Partenariats Public-Prive : Etat Des Lieux


Introduction La notion de Partenariat Public-Privé (PPP) est entrée dans le vocabulaire de

la coopération au développement depuis le début des années 1990. Ce

paradigme de développement a suivi ces trente dernières années la montée

en puissance de la participation du secteur privé à la livraison de services

publics. Le terme de PPP est apparu au Royaume-Uni en 1992 et le modèle

a été importé en France en 2004 sous le nom de « contrat de partenariat

(CDP) de l’Etat et de ses établissements publics ». Il a connu un fort succès

durant les années 2000, car il permet à des collectivités locales et un Etat

toujours plus endettés de continuer à assumer des investissements et de

nouvelles compétences, en les déléguant en pratique au privé. Toutefois,

l’appréhension de ce concept varie d’un auteur à un autre ou d’une

institution à une autre. Le concept a donc fait l’objet de plusieurs définitions.

D’après la Banque Mondiale (2016), le PPP se définit comme un arrangement

contractuel à long terme entre une entité ou une autorité publique et une

entité privée afin de fournir un bien ou un service public et dans le cadre

duquel, la partie privée assume une part importante du risque et des

responsabilités de gestion.

La forme la plus ancienne de PPP est la concession qui consiste à ce que le

partenaire privé soit rémunéré directement auprès des usagers, via un péage

par exemple. C’est pourquoi selon Bezançon (2004), les partenariats public-

privé (PPP) sont des choix organisationnels de long terme, par lesquels une

autorité publique confie à un partenaire privé (par voie de contrat) la mission

globale de concevoir, financer, construire, exploiter et maintenir une

infrastructure de service public et des services associés.

Selon Hall D. (2015), un Partenariat Public-Privé (PPP) est un contrat conclu

entre le gouvernement et une société privée, en vertu duquel : (i) la société

privée finance, construit et exploite certains éléments d’un service public ; et

(ii) la société privée est rémunérée sur plusieurs années, soit au travers des


redevances versées par les usagers, soit par l’intermédiaire des versements

acquittés par l’autorité publique, ou encore une combinaison des deux.

D’après le Conseil économique et social des Nations Unies, le PPP se définit

comme un «Partenariat entre un organisme public et une société privée qui

prend la forme d’une relation à moyen ou à long terme dans laquelle les

partenaires sont convenus de travailler en étroite collaboration afin

d’améliorer les services dans l’intérêt du public. Des arrangements sont

prévus pour convenir du partage des risques, des bénéfices et des avantages,

ainsi que de l’utilisation des compétences, de l’expérience et du financement

provenant de nombreux secteurs.»

Selon Breteau P. et Laurent S. (2015), le partenariat public-privé (PPP) est

un mode de financement par lequel une autorité publique fait appel à des

prestataires privés pour financer et gérer un équipement assurant ou

contribuant au service public. Le partenaire privé reçoit en contrepartie un

paiement du partenaire public et/ou des usagers du service qu'il gère. Un

exemple typique de partenariat public-privé consiste, pour un entrepreneur

privé, à construire un hôpital public dont il gérera ensuite les activités non

médicales.

Toutes ces définitions ont plusieurs traits communs :

3) L’autorité publique et le privé se partagent ou cogèrent l’une des étapes

du projet de développement : la conception, le financement, la

construction ou la gestion et l’entretien ;

4) Les risques et les bénéfices sont partagés entre les partenaires. Le privé

est rémunéré par des redevances et des transferts publics.

Toute autorité publique peut recourir à ce type de contrat : une collectivité

territoriale (région, département, commune), l’Etat ou tout établissement

public. En revanche, tout le monde ne peut pas y répondre. En France, par

exemple, l’ordonnance qui a créé les contrats de partenariat a prévu toute

une série de personnes exclues de ces contrats, dont les individus


condamnés dans des affaires de stupéfiants, de terrorisme ou plus

simplement de fraude au Trésor public, trafic d’influence ou malversations

(cf. Breteau P. et Laurent S., 2015).

Le Partenariat Public-Privé (PPP) est devenu l’un des moyens les plus utilisés

pour financer le développement dans le monde. Il est utilisé par près de de

cent-vingt pays où ils sont encadrés par des textes de lois3. Sur la période

2001-2006, le PPP a contribué pour 32,5% des investissements en Grande

Bretagne, 22,8% en Portugal, 7,3% en Hongrie, 1,5% en Allemagne et 1,3%

en France.

En Afrique subsaharienne, la littérature (Farlam, 2005 ; Fall, Marin,

Loccusol et Verspick, 2009 : 7 ; Winch, Onishi et Schmidt, 2012 ; etc.) situe

les premières expériences en la matière dans les années 1960 et au début

des années 90, avec la semi-nationalisation d’entreprises privées,

exceptionnellement en Côte d’Ivoire (1959) et en Guinée (1989).

Au Bénin, les prémices du partenariat public-privé sont consacrées en 2001

par la loi 2001-07 du 09 mai 2001 portant maîtrise d’ouvrage publique. Le

PPP devrait être consolidé récemment à travers le vote en octobre 2016 d’une

nouvelle loi, la Loi 2016-24, portant cadre juridique du partenariat public-

privé en République du Bénin4. Cette tentative de consolidation du cadre

juridique du PPP est intervenue moins de 5 ans après les controverses

suscitées par la mise en concession, d’une part, du service de scannage des

containers à la douane-port et, d’autre part, la construction/exploitation du

terminal sud du Port Autonome de Cotonou.

Certains pensent que le recours croissant au PPP est favorisé par

l’insuffisance des investissements, la pression croissante qui s’exerce sur le

budget de l’État et de la médiocrité relative des services fournis par des

entreprises et organismes étatiques. Par contre, selon Mazouz B. (2009), c’est

3 https://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/legislation-regulation/laws/ppp-and-concession-laws 4 Cette loi a été jugée anticonstitutionnelle par la Cour Constitutionnelle et n’a pu être promulguée.


plutôt la recherche de l’efficience et de l’efficacité qui est à l’origine de

l’utilisation du PPP. De même, dans un contexte de stagnation, voire de

baisse de l’aide publique au développement, la création de nouveaux

partenariats s’impose (cf. Younossian C. S. et Dommen E., 2008). A cet

égard, les Partenariats Public Privé font partie des sujets de plus en plus

souvent étudiés en liaison avec les coûts croissants des fonds publics.

S’inspirant de la réussite du PPP dans plusieurs pays industrialisés, certains

pays en développement ont cru trouver une voie idéale pour le financement

du déficit infrastructurel. C’est ainsi qu’après ses expériences plus ou moins

encadrées, le Bénin a élaboré en 2016 un Programme d’Action du

Gouvernement dont environ 61% est prévu pour être financé par le PPP.

Cependant, il manque de recherches au Bénin pour documenter les

expériences et évaluer leur impact sur l’économie et l’emploi. La littérature

empirique sur les effets macroéconomiques de l’expérimentation de ce

mécanisme est aussi quasi-inexistante. Pourtant l’analyse des expériences

et l’évaluation de leurs effets micro et macroéconomiques du PPP sont

nécessaires pour justifier les options du Gouvernement en faveur du

financement du développement par le PPP.

La présente étude a pour objectif général de faire l’état des lieux des

expériences passées de PPP au Bénin afin de mettre en évidence les enjeux

et défis de l’utilisation du PPP pour l’économie béninoise. Ces résultats

pourront nourrir les réflexions sur le dispositif d’encadrement opérationnel

de la nouvelle politique nationale fondée sur l’usage du mécanisme de PPP.

Ils serviront également de base à une étude quantitative sur les impacts

microéconomiques et macroéconomiques du PPP au Bénin.

De manière spécifique, l’étude permet de :

appréhender les fondements théoriques et empirique du Partenariat

Public-Privé ;

présenter la typologie des contrats PPP ;

passer en revue les avantages particuliers pour l’économie béninoise ;


analyser le cadre législatif des Partenariats Public-Privé au Bénin ;

analyser le rôle des cadres et institutions dans la gestion active des

PPP au Bénin ;

présenter le rôle des PPP dans le développement des infrastructures ;

formuler des recommandations.

La méthodologie adoptée est largement qualitative et documentaire. Ce choix

se justifie par le fait qu’il existe peu de données quantitatives sur les

expériences de PPP en cours au Bénin5.

En dehors de cette section introductive, la section II détaille les fondements

théoriques et empiriques du PPP. Dans cette section, sont présentés

l’historique du PPP, les éléments caractéristiques d’un contrat PPP, les

différents types de PPP et quelques expériences de PPP en occident et en

Afrique. La section III passe en revue quelques expériences de PPP au Bénin.

La quatrième et dernière section conclut l’étude et fait quelques propositions.

5 La DGAE se propose de mettre en place un projet de constitution d’une base de données sur les projets PPP au Bénin afin de rendre plus aisées les futures études quantitatives sur les PPP.


Fondements théoriques et empiriques des PPP

L’arrivée du Nouveau Management Public (NPM) dans les années 1980 a

conforté l’intérêt pour les nouvelles formes de coopération institutionnelle

dont les idéaux se fondent sur quatre objectifs : la recherche de l’efficacité,

la réduction de la taille des organisations et la décentralisation, la recherche

de l’excellence et la nouvelle orientation du service public, (Frank L., 2012).

C’est dans la catégorie de ces réformes institutionnelles qu’il faut situer

l’avènement du PPP.

Le Financement par le PPP a été favorisé par l’émergence de trois (3)

évènements majeurs : (i) sa promotion par la Banque mondiale, au début des

années 1990 ; (ii) le lancement d’un « Pacte mondial », le Global Compact par

le Secrétaire Général de l’ONU, Kofi Annan, en 1999, à l’occasion du Forum

économique de Davos ; et (iii) la Conférence de Monterrey sur le financement

du développement, en 2002,

La Banque Mondiale fut la première institution multilatérale à préconiser le

PPP, notamment dans le domaine des infrastructures. Cette option a été

rapidement relayée par les agences bilatérales de développement participant

à la mise en œuvre du « cadre intégré de développement ».

Le Global Compact de l’ONU a cherché à stimuler l’application des droits

sociaux et économiques ainsi que des normes environnementales par les

entreprises transnationales.

A la Conférence de Monterrey, les gouvernements ont souligné l’importance

du PPP comme instrument permettant de mobiliser de nouvelles ressources

pour permettre de se rapprocher des Objectifs du millénaire.

Dans les sections qui suivent, nous passerons en revue les principales

caractéristiques des projets PPP, leurs raisons d’être stratégiques et

quelques controverses, les formes et pratiques de PPP et quelques succès.


1 Principales Caractéristiques des Projets PPP

Le PPP concerne les formes organisationnelles nécessitant ou impliquant

une coopération institutionnelle entre l’État et des entreprises privées, en

particulier les modèles de marchés, de franchise ou les modèles sociétaux. Il

s’agit de la gestion conjointe de projets complexes. C’est le cas par exemple

des infrastructures, de la technologie, du gouvernement électronique, de la

protection de l’environnement, de l’éducation/la recherche, de la santé, de

la culture, du tourisme et de la promotion du développement économique.

On peut fondamentalement retenir que le PPP est axé sur un échange de

savoir-faire, des synergies et un partage de la responsabilité (financière,

surtout) et des risques entre l’État et les entreprises privées dans la

réalisation des tâches publiques.

Même si on a du mal à distinguer le PPP des autres options

organisationnelles telles que l’externalisation, la sous-traitance, le nouveau

management public, la privatisation, on peut mentionner les principales

caractéristiques suivantes des PPP6 :

- Un contrat PPP comprend un partenaire public et un partenaire privé

au moins. Il est donc possible qu’il y ait une association d’Etats ou de

partenaires privés ;

- Des objectifs mutuellement compatibles (ou complémentaires). Le

contrat PPP doit être un partenariat gagnant-gagnant. Les gains

d’efficience pour les parties doivent pouvoir justifier le recours à ce type

de partenariat ;

- Le PPP concerne en général des projets complexes et nécessite un réel

besoin de coordination entre les acteurs tant en ce qui concerne les

tâches que la synergie dans l’utilisation des ressources publiques et

privées. Ceci implique la création de plusieurs structures de

coordination ;

6 https://www.cairn.info/revue-internationale-des-sciences-administratives-2006-4-page-587.htm#no17


- Le cycle de vie des projets PPP est en général long, au moins 10 ans.

Ceci pose en général des problèmes de prévision, de gestion et de

partage adéquat des risques.

Ces caractéristiques montrent que les raisons d’être du PPP se situent

surtout au niveau des gains d’efficience et du partage du risque.

2 Raisons d’être Stratégiques du PPP et quelques controverses 2.1.1 Avantages

Les États ont de plus en plus de mal à fournir les services dont ils sont

responsables car les tâches y afférentes sont de plus en plus diverses et

complexes. Dès lors, ils adoptent des approches axées sur des résultats, sur

l’efficience et sur des innovations. En conséquence, le rôle de l’État évolue,

passant d’un État de service à un État garant. C’est la raison pour laquelle

le secteur public fait de plus en plus appel aux modèles structurels et

procéduraux du secteur privé amenant les frontières entre l’État et les

particuliers, entre le public et le privé, à devenir de moins en moins étanches

ou de plus en plus floues (cf. Lienhard A., 2006). On comprend ainsi

pourquoi les conventions de Partenariat Public Privé (PPP) constituent les

modèles structurels et procéduraux de plus en plus en vogue.

Selon Breteau et Laurent (2015)7, le principal avantage de l’utilisation des

conventions de partenariat est de ne pas avoir à s’endetter au moment du

financement de la construction d’une infrastructure (par exemple, un stade

ou la construction d’un hôpital) puisque cette construction est à la charge

du partenaire privé. Ces conventions simplifient également la commande

publique pour l’autorité publique comparativement au marché public.

L’autorité publique n’a qu’un seul interlocuteur, le partenaire privé. C’est ce

dernier qui supporte les coûts de transaction liés aux nombreux contrats

spécifiques qu’il doit signer avec les prêteurs, l’autorité des grands travaux,

7 www.lemonde.fr/les-decodeurs/article/2015/11/06/partenariats-public-prive-un-dispositif-de-plus-en-plus-decrie


les usagers et les consommateurs, les agences de notation et autres

entrepreneurs.

Younossian C. S. et Dommen E. (2008), entrevoient plutôt cinq (5) avantages

pour les autorités publiques de recourir au PPP : (i) Rechercher l’efficacité et

l’efficience, (ii) Echapper à certaines contraintes politiques ou juridiques, (iii)

Stimuler l’innovation, (iv) Mieux profiter des connaissances techniques

spécialisées d’entreprises privées, (v) Sortir certains éléments des comptes

publics ; par exemple, les conventions de PPP permettent de transférer la

dette publique aux sociétés partenaires dans le cadre du PPP (voir également

la Banque Mondiale).

Le PPP est un facteur d’efficacité et d’efficience. Il encourage le secteur privé

à fournir les projets dans les délais et le budget impartis. Il impose un certain

degré de certitude budgétaire en définissant les coûts des projets

d'infrastructure présents et à venir au cours du temps. Le PPP permet de

dégager un rapport qualité-prix à long terme grâce à un transfert de risques

adéquat vers le secteur privé tout au long du projet : de la

conception/construction à l'exploitation/l'entretien.

Le PPP est un moyen pour introduire la technologie et l'innovation du secteur

privé dans la production des services publics. Il permet de développer les

capacités du secteur privé local par l'intermédiaire d'une propriété conjointe

avec de grandes entreprises internationales, et comme une possibilité de

sous-traitance pour les entreprises locales dans des domaines tels que les

travaux publics, les travaux électriques, la gestion des équipements, les

services de sécurité, les services de nettoyage, les services d'entretien, etc.

Ceci permet de proposer des services publics de meilleure qualité grâce à

une meilleure efficacité opérationnelle.

Le PPP est également un moyen d'exposer progressivement les entreprises

publiques et le gouvernement à l'augmentation du niveau de participation

du secteur privé (notamment étranger) et de structurer les conventions PPP


de manière à assurer le transfert des compétences créant des entités

habilitées qui peuvent éventuellement exporter leurs compétences par

l'intermédiaire d'appels d'offres pour des projets/des joint-ventures. Ainsi, le

PPP permet de diversifier l'économie grâce à une meilleure compétitivité du

pays au niveau de la simplification de la base des infrastructures, et de

stimuler son commerce et son industrie associés au développement des

infrastructures telles que la construction, l'équipement, les services de

soutien, etc.

Enfin, le PPP permet de compléter les capacités d’endettement limitées du

secteur public pour répondre à la demande croissante en développement des

infrastructures.

De même, selon Younossian et Dommen (2008), cinq (5) avantages engagent

le secteur privé dans un PPP : (i) Tirer des bénéfices de la vente des biens et

services qui constituent l’objectif premier de l’entité privée en question, et

maximiser ainsi ses bénéfices, (ii) Elargir le marché, (iii) Verrouiller le

marché, (iv) Influencer le cadre politique et juridique dans lequel l’entreprise

privée opère, (v) Lustrer son image de marque.

Il n’y a pas que les autorités publiques et privés qui tirent avantages du PPP.

Younossian et Dommen identifient quatre raisons qui peuvent motiver les

administrations publiques à recourir au PPP : l’amélioration de la qualité, le

raccourcissement du délai de réalisation, une meilleure gestion des risques

et l’amélioration de la productivité.

Le recours à l'expertise d'entreprises privées permet généralement d'offrir

une meilleure qualité de service aux citoyens en raison de l'utilisation de

méthodes de travail éprouvées, de technologies novatrices et des modes

d'exploitation performants. Le PPP permet également d’accélérer la

réalisation des projets. Dans le mode de réalisation conventionnel, un projet

majeur est typiquement morcelé en plusieurs étapes appelant à

contractualiser avec plusieurs partenaires : conception, réalisation,


exploitation. Dans un PPP, le fait de confier à un seul partenaire privé

l'ensemble de ces étapes peut raccourcir substantiellement le délai de

réalisation.

Le PPP favorise une meilleure gestion des risques pour les administrations

publiques. Dans les projets réalisés en PPP, les risques sont assumés par le

partenaire le plus apte à les gérer. Par exemple, corriger des erreurs de

conception découvertes pendant la phase de réalisation est l’un des risques

que doit assumer le secteur privé, s'il se voit confier l'ensemble des

responsabilités associées au projet.

Enfin, le PPP permet d’augmenter la productivité des administrations

publiques. Les solutions innovatrices issues d'un marché privé concurrentiel

ainsi que l'émulation entre le secteur privé et le secteur public dans la

prestation de services sont deux facteurs favorisant une productivité accrue.

(Conseil du trésor Québec, 2004)

Pour le Groupe de la Banque Mondiale (2016)8, c’est la crise financière de

2008 qui a provoqué un regain d'intérêt pour le partenariat public-privé (PPP)

aussi bien dans les pays développés que dans les pays en développement.

Ainsi, les gouvernements se tournent de plus en plus vers le secteur privé

comme apport alternatif supplémentaire pour combler le manque de

financement dû aux contraintes de l'espace budgétaire public face à

l'importance de l'investissement dans les infrastructures pour développer

leur économie.

Les collectivités territoriales peuvent également recourir au PPP et en tirer

des avantages. En effet, trois solutions principales s’offrent aux collectivités

pour nouer des contrats avec des opérateurs privés et mettre en œuvre des

projets PPP. Il s’agit du choix entre (i) un marché public, (ii) une Délégation

de Service Public (DSP) et (iii) un contrat de partenariat (cf. Ainahon, 2006).

8 Banque Mondiale (2016) : Public-private-partnership in infrastructure resource center. PPPIRC, World Bank Group. www.ppp.worldbank.org/public-private-partnership/


2.1.2 Risques

L’exercice des contrats de Partenariat Public-Privé (PPP) met en relief

plusieurs risques et inconvénients qui sont à l’origine des controverses. La

première controverse est que le PPP permet simplement de reporter

stratégiquement une dette publique qui sera de toute façon payée par les

consommateurs (les redevances) et l’Etat. C’est le cas par exemple du

« Pentagone français » en France dont la construction à travers une

convention PPP a donné lieu à des critiques les plus acerbes. Ce bâtiment,

qui abrite le Ministère de la défense mais aussi les états-majors de l’armée,

a été construit par un consortium d’entreprises, et ce sont ces entreprises

qui le gèrent désormais, le Ministère n’étant qu’un client. En effet, selon

Breteau et Laurent (2015)9, dans plusieurs types de montage, l’Etat ou la

collectivité transfère les gros investissements nécessaires à la construction

d’un ouvrage public au secteur privé, sans les porter sur sa dette. Pour une

collectivité déjà lourdement endettée, le PPP est donc un moyen de continuer

à agir et à afficher des réalisations. Mais il s’agit là souvent d’un choix de

court terme : l’Etat ou la collectivité, en faisant ce transfert, se condamne à

régler, durant des années un loyer ou des frais à son partenaire marchand,

selon des contrats aux clauses multiples et souvent peu à l’avantage des

collectivités ou de l’Etat.

De fait, selon le rapport de la commission des lois du Sénat français publié

le 16 juillet 2014, les contrats PPP présentent plusieurs risques et effets

néfastes, notamment pour les générations futures. On peut retrouver

certains de ces risques dans une étude de la Banque Mondiale (2016).

Premièrement, le PPP rigidifie la dette publique en imposant plusieurs traites

de loyers sur une longue période. Ceux-ci jouent un effet d’éviction sur les

autres dépenses de fonctionnement et parfois sur d’autres projets en

maîtrise d'ouvrage publique. Par ailleurs, le coût de cet endettement est en

9 www.lemonde.fr/les-decodeurs/article/2015/11/06/partenariats-public-prive-un-dispositif-de-plus-en-plus-decrie


général plus élevé car le privé ne finance un projet que lorsque les flux de

trésorerie liés à l'exploitation fourniront un retour sur investissement. Ce

coût supplémentaire doit être porté soit par les clients, soit par le

gouvernement par le biais de subventions, etc. Le recours à des partenaires

stratégiques étrangers s’accompagne également de risques de change élevés.

Deuxièmement, une conséquence de cet endettement « doux » est de

conduire la personne publique à surestimer ses capacités d'investissement.

Troisièmement, sans un mécanisme de sous-traitance adéquat, le PPP

favorise les grandes entreprises au détriment des petites et moyennes

entreprises. L’expérience française a montré que la plupart des contrats PPP

sont gagnés par les grands groupes de BTP comme Bouygues, Eiffage ou

Vinci en France. Dans les pays en développement, le recours à des

entreprises étrangères mieux armées financièrement et techniquement se

fera au détriment des entreprises locales.

Quatrièmement, les contrats PPP sont souvent signés pour des questions

d’affichage politique et dans des conditions encore trop floues qui peuvent

obérer à long terme les budgets publics et contrarier l’efficience recherchée.

Cinquièmement, les pays en développement et les petites structures

publiques sont souvent mal armées juridiquement pour évaluer les risques

et les conséquences dépressives des contrats PPP. De fait, les coûts de

développement, des appels d'offres et les coûts permanents des projets de

PPP sont susceptibles d'être plus importants que ceux des procédés

traditionnels de passation de marchés publics plus maîtrisés. Dans la

pratique, il n’est pas souvent facile pour le gouvernement de déterminer si

les contrats PPP sont plus efficients.

Un cadre juridique défaillant, la complexité de projets et la difficulté de

prévoir de façon adéquate les éventualités liées aux projets de long terme

peuvent amener les partenaires privés à incorporer dans leurs coûts une

prime de risque élevée. Tenant compte de cet environnement, les privés


peuvent introduire dans les contrats PPP des clauses de renégociations

avantageuses. Par ailleurs, il est généralement mentionné comme avantages

attendus des contrats de PPP, la mise en concurrence ex ante et le caractère

global du contrat (par rapport à un marché public notamment qui prévoit de

séparer les tâches de conception -construction et d’exploitation-

maintenance) doit fournir au partenaire privé de puissantes incitations à

l’efficience sur le long terme et à l’innovation (Hart et al., 1997) et ce, grâce

à des économies d’envergure ou d’échelle. Toutefois, les bénéfices retirés de

la mise en concurrence s’annulent dès lors que, rentrés en situation de

dépendance bilatérale, les cocontractants s’adonnent à des activités de

recherche de rente (Guasch et al., 2000). Par exemple, un opérateur privé

opportuniste sera tenté, une fois le contrat attribué, de le renégocier en sa

faveur, et probablement au détriment de l’autorité publique et de l’intérêt

général. C’est là une manifestation d’aléa de moralité.

Ce type de renégociation opportuniste figure au premier rang des critiques

adressées aux contrats PPP. Guasch (2004) estime qu’elles sont fréquentes

et interviennent assez rapidement. Sur un échantillon de 1000 concessions

dans la région Amérique latine et Caraïbes, 41.5 % d’entre elles ont été

renégociées, un taux qui atteint 74 % si l’on regarde uniquement les contrats

d’eau et d’assainissement. En moyenne 2,2 ans après la signature des

contrats PPP, des renégociations interviennent ; ce qui semble renforcer leur

caractère opportuniste. Les renégociations sont décriées d’une part, pour

leur manque de transparence et d’autre part parce qu’elles peuvent mener à

des hausses tarifaires, à des pertes d’emplois, à des retards de mise en

service des infrastructures (Eustache, 2006). Si la partie privée est souvent

mise en cause, d’autres auteurs mettent en avant l’opportunisme de la partie

publique qui peut renégocier à des fins électoralistes (Engel et al., 2006 ;

Guasch et al., 2007).

Sixièmement, les conventions PPP peuvent être politiquement ou

socialement plus difficiles à introduire et à mettre en œuvre si la main-


d'œuvre du secteur public existante craint d'être transférée au secteur privé,

si d'importantes augmentations tarifaires sont nécessaires pour rendre le

projet viable et s'il existe des problématiques majeures liées aux terres ou au

transfert de population. De même, la responsabilité du gouvernement

demeure pérenne dans la mesure où les citoyens continueront à tenir le

gouvernement pour responsable de la qualité des services publics. Le

gouvernement doit donc conserver suffisamment d'expertise, que ce soit par

l'intermédiaire de l'organisme chargé de l'exécution et/ou par l'intermédiaire

d'un organisme réglementaire, pour être en mesure de comprendre les

accords de PPP, de s'acquitter de ses propres obligations conformément à cet

accord de PPP et de surveiller les performances du secteur privé ainsi que de

faire respecter ses obligations.

Septièmement, le secteur privé est susceptible de posséder une plus grande

expertise et, après un court laps de temps, avoir un avantage sur les données

relatives au projet. Il est important de veiller à ce que des obligations de

déclarations précises et détaillées imposées à l'opérateur privé soient mises

en place et respectées afin de réduire ce déséquilibre potentiel et les risques

de verrouillage.

3 Formes et Pratiques des PPP

Plusieurs formes et pratiques de PPP existent dans le monde. Nous en

présentons les principales et les plus répandues.

La Délégation de Service Public (DSP) se réfère à un service public, dont

la gestion est confiée au privé appelé délégataire dont la rémunération est

substantiellement liée au résultat de l’exploitation du service. La différence

fondamentale entre un marché public et une délégation de service public est

liée au mode de rémunération retenu. Pour un marché public, le paiement

est intégral et immédiat et effectué par l’acheteur public. Pour une délégation

de service public, la rémunération est tirée de l’exploitation du service. Par

exemple, si un stade, un théâtre ou un cinéma d’une ville est réalisé à travers


une DSP, l’opérateur, aurait accepté de supporter le risque d’exploitation,

c’est-à-dire le risque de perdre si la fréquentation de l’équipement ne se

révèle pas à la hauteur des investissements réalisés (Breteau et Laurent,

2015). Par contre, Au titre des services publics, l’autorité publique gère elle-

même toutes les étapes de la mise en œuvre du projet. En guise d’illustration,

si la ville de Djougou a par exemple besoin d’un nouveau stade, une première

solution peut être de demander à l’opérateur de réaliser seulement la

construction. La Ville peut alors gérer elle-même le stade en régie ou signer

un contrat avec un autre opérateur pour lui confier la gestion du service

public. Il s’agit alors de deux marchés publics successifs.

Une autre forme de partenariat concerne les contrats de partenariat

(CDP). Introduite en 2004, cette forme juridique permet à l’Etat ou à une

collectivité locale de déléguer toute ou partie d’une série d’actions :

financement, entretien, rénovation, exploitation, maintenance et gestion

d’ouvrages ou équipements nécessaires à un acteur public ou privé. Dans ce

type de partenariat, l’opérateur est rémunéré en fonction de sa capacité à

atteindre des objectifs de performance qui sont précisés dans le contrat.

L’opérateur peut être simplement rémunéré par un loyer que l’autorité

publique lui octroie pendant toute la durée de vie du contrat, à condition

qu’il atteigne des objectifs de performance qui sont définis dès le départ.

En dehors des délégations de service public (DSP) et des contrats de

partenariat (CDP), il existe d’autres formes de partenariat.

Les baux emphytéotiques administratifs (BEA) permettent à une

collectivité (ils ne sont pas autorisés pour l’Etat) de louer un terrain à un

acteur privé, qui construira un ouvrage immobilier sur ce terrain, ouvrage

qu’il pourra ensuite exploiter, la collectivité conservant la propriété du

terrain, et récupérant l’ouvrage construit dessus à l’issue du bail (qui

peut durer de 18 à 99 ans). C’est une forme de contrat BOT (Build, Operate

and Transfer) ou CET (Construire, Exploiter et Transférer)


Les baux emphytéotiques hospitaliers (BEH) opèrent selon le même

principe que les précédents, mais pour les hôpitaux.

Les autorisations d’occupation temporaire-location avec option

d’achat (AOT-LOA) : proches de baux emphytéotiques, ces dispositifs

permettent là encore à une collectivité ou à l’Etat de céder temporairement

une propriété à un tiers privé pour qu’il y réalise un ouvrage. La différence

avec les baux emphytéotiques est le fait que l’Etat ou la collectivité peuvent

ensuite racheter l’ouvrage avant la fin du bail.

L’expérience a fait remarquer qu'il existe certaines pratiques de partenariat

qui sont plus utilisées que d'autres. La sous-traitance fait référence au type

de partenariat où le gouvernement conserve l'entière responsabilité des

opérations allant jusqu'à la responsabilité financière et délègue l'exécution

de certains travaux à des firmes privées. Les deux parties établissent des

liens commerciaux qui spécifient les produits ou des services à livrer, les

niveaux de performance attendus et les prix.

La gérance est le type de partenariat dans lequel le secteur public garde ses

actifs alors que le secteur privé opère sur les équipements et le système de

l'administration publique et les entretiennent. Le secteur privé n'engage pas

des capitaux et il est rémunéré par le secteur public.

La gestion déléguée fait référence au partenariat où le gouvernement

transfère la responsabilité de la construction, la conception, le financement

et l'exploitation à une entreprise privée. Il s'agit ici de confier une partie ou

la totalité de la gestion d'une activité à un privé.

On parle d’affermage, lorsque l'administration publique ou le privé conserve

la propriété des immobilisations et le contractant est responsable de

l'exploitation. La rémunération du contractant vient des usagers qui paient

pour un service rendu et l'administration publique ou le privé reçoit un loyer

qui représente la rémunération normale des équipements mis à la

disposition du contractant.


La concession renvoie au partenariat où sur la durée contractuelle, les

actifs et les infrastructures sont détenus au secteur privé ou dans le cas d'un

nouveau service, le service privé est responsable des investissements. Le

secteur public intervient dans l'approbation des tarifs du concessionnaire et

le niveau des services rendus. Dans ce cas l'État peut confier ses travailleurs

au secteur privé. On classifie les concessions selon les catégories suivantes :

Réhabilitation-exploitation-transfert ou en anglais Rehabilate Operate

and Transfer (ROT) : Un promoteur privé réhabilite une infrastructure

existante, en assure ensuite l’exploitation et la maintenance à ses

propres risques pour la durée du contrat ;

Réhabilitation-bail/location-transfert ou en anglais Rehabilate Lease

and Transfer (RLT) : Un promoteur privé réhabilite une infrastructure

existante à ses propres risques, la prend en bail ou en location auprès

de son propriétaire, l’État, et en assure ensuite l’exploitation et la

gestion à ses propres risques pendant la durée du contrat ;

Construction-réhabilitation-exploitation-transfert ou en anglais Build

Rehabilate Operate and Transfer (BROT) : Un promoteur privé

construit une annexe à une infrastructure existante ou complète une

infrastructure partiellement construite et réhabilite les actifs

existants, assure ensuite l’exploitation et la maintenance de

l’infrastructure à ses propres risques pendant la durée du contrat.

Construction-bail-transfert ou en anglais Build Lease and Transfer

(BLT). Un promoteur privé construit une nouvelle infrastructure

largement à ses propres risques, en transfère la propriété à l’État,

prend l’infrastructure en bail auprès de l’État et l’exploite à ses propres

risques jusqu’à l’expiration du bail.

Construction-exploitation-transfert ou en anglais Build Operate and

Transfer (BOT). Un promoteur privé construit une nouvelle

infrastructure à ses propres risques, exploite l’infrastructure à ses


propres risques et la transfère par la suite à l’État à la fin de la durée

du contrat.

Construction-possession-exploitation ou en anglais Build Own and

Operate (BOO). Un promoteur privé construit une nouvelle

infrastructure à ses propres risques, assume ensuite la propriété et

assure l’exploitation de l’infrastructure à ses propres risques.

Conception-Construction-Financement-Exploitation ou en anglais

Design, Build, Finance and Operate (DBFO) : le partenaire privé se voit

attribuer les missions de financer, de concevoir, de construire et

d’exploiter une infrastructure publique susceptible de générer des

revenus en échange du droit pour lui de percevoir les revenus tirés de

l’exploitation de cette infrastructure auprès des usagers. Ce contrat

peut être conclu en vue de la construction d’un nouvel ouvrage public

ou pour la modernisation ou l’extension d’un ouvrage existant.

On peut signaler enfin le Partenariat Public-Privé Multilatéral (PPPM) qui

associe plusieurs privés, plusieurs Etats, les organismes multilatéraux, les

ONG et les institutions de formation et de recherche dans la fourniture des

services publics. On peut en citer deux formules qui ont démontré leur

efficacité sur l’échiquier international. Il s’agit de (i) Global Alliance for

Vaccines and Immunization (Alliance mondiale pour les vaccins et

l’immunisation) et (ii) Global Public-Private Partnership for Handwashing

with Soap (Partenariat public-privé mondial pour le lavage des mains au

savon).

Global Alliance for Vaccines and Immunization (GAVI), Alliance mondiale

pour les vaccins et l’immunisation a pour partenaires : (a) les gouvernements

de pays industrialisés ; (b) les gouvernements de pays en développement ; (c)

les ONG ; (d) les organisations internationales (nommément l’OMS, l’UNICEF

et le groupe de la Banque mondiale) ; (e) la Fondation Bill et Melinda Gates ;

(f) les instituts de recherche et de santé publique ; (g) l’industrie des vaccins


de pays industrialisés dont les entreprises sont regroupées au sein de la

Fédération internationale de l’industrie du médicament FIIM et (h) l’industrie

des vaccins de pays en développement (avec une association professionnelle

ad hoc).

Global Public-Private Partnership for Handwashing with Soap

(Partenariat public-privé mondial pour le lavage des mains au savon) est

domicilié à la Banque mondiale à Washington. Il compte comme membres

(a) des organisations internationales comme la Banque mondiale,

l’UNICEF ; (b) des agences de l’administration fédérale des Etats-Unis ; (c)

les plus importantes entreprises mondiales productrices de savon (Colgate-

Palmolive, Procter and Gamble, Unilever, Hindustan Lever ); (d) une ONG

états-unienne ; (e) une institution académique, la London School of Hygiene

and Tropical Medicine.

Une façon pertinente de décrire les contrats de concessions est en premier

lieu d’en étudier la procédure d’attribution. Celle-ci se décompose en trois

étapes successives.

La première phase est une étape de pré-qualification qui permet aux

entreprises privées de se porter candidates. L’appel à candidature est public

et tous les opérateurs sont libres d’y répondre. À ce stade, les candidats sont

présélectionnés sur la base de leur expérience antérieure et de leur solidité

financière.

Dans une seconde phase, l’autorité publique doit écrire l’appel d’offres qui

spécifie les objectifs à atteindre par l’opérateur et les critères de sélection.

Les concurrents sont alors jugés selon le niveau de prix qu’ils ont l’intention

de faire payer aux utilisateurs, le niveau de subvention le cas échéant, le

niveau de redevance qu’ils sont prêts à verser à l’autorité publique en

contrepartie de l’utilisation de l’espace public, la qualité technique de l’offre,

la qualité de service proposée (moyens de paiement, technologies de

signalisation des emplacements libres, services annexes), la qualité sociale


et environnementale de l’offre (sauvegarde des emplois et des salaires, la

protection de l’environnement) et la « qualité générale de l’offre ».

Enfin, il y a généralement une troisième et dernière phase, lorsque la seconde

a permis de déterminer une liste restreinte de deux ou trois candidats. Cette

troisième étape prend la forme d’une négociation directe entre l’autorité

publique et chacun des candidats restants avant la remise de l’offre finale

écrite. Ainsi, bien que la procédure d’attribution des contrats de concessions

apparaisse assez formelle, on observe que, pour chacune des étapes

susmentionnées, l’autorité publique dispose d’un certain pouvoir

discrétionnaire. En effet, la procédure d’attribution se réfère à des termes

dont l’interprétation est laissée à la discrétion des pouvoirs publics (cf.

qualité générale de l’offre, appréciation de la qualité de service, etc.). Par

conséquent, les décideurs publics sont autorisés à ne pas s’en tenir

exclusivement aux critères financiers mais peuvent aussi prendre en compte

leurs expériences antérieures, la qualité de l’offre ainsi que la qualité de la

négociation. Dès lors, il est pertinent de supposer que les renouvellements

de contrats sont d’autant plus plausibles que l’expérience précédente entre

les parties était satisfaisante.

Au-delà du pouvoir discrétionnaire, une autre caractéristique essentielle des

contrats de concessions est que l’opérateur privé supporte le risque de

demande, de sorte qu’il est rémunéré grâce aux paiements des utilisateurs.

Pour cette raison, les contrats de concessions sont des contrats de long

terme, afin de permettre aux opérateurs privés d’investir pour la

construction (ou la rénovation) de l’infrastructure et de l’exploiter

suffisamment longtemps pour garantir l’amortissement des investissements

et réaliser un profit raisonnable. Comme une conséquence immédiate de la

longue durée des contrats de concessions, les opérateurs sont soumis à des

changements politiques, économiques, sociaux et techniques qui peuvent

survenir lors de l’exécution des contrats. Ces changements peuvent être

exogènes au contrat (évolution de la technologie, chocs économiques,


changements dans la législation, etc.) ou peuvent résulter directement de

facteurs internes (évolution des besoins) ou du caractère inadapté du contrat

(mauvaise conception du contrat initial). Quelle que soit leur nature, ces

changements impliquent des adaptations du service et, de facto, des

renégociations des nombreux contrats de partenariat qui ont été conclus

partout dans le monde.

3.1 Etat des lieux du PPP dans le monde, en Afrique et les défis à

surmonter

Plusieurs gouvernements ont pratiqué le PPP avec des résultats plus ou

moins variés. Au Royaume-Uni, le principe du PPP fut mis en place par la

Private Finance Initiative (PFI) lancée par le gouvernement conservateur de

John Major en 1992. À partir de 1997, les travaillistes développèrent

fortement ce mode de gestion, d'abord et particulièrement dans le domaine

hospitalier, puis dans l'ensemble du secteur public jusqu'à la Royal Navy.

Aujourd'hui, 10 à 15 % des investissements publics britanniques sont

réalisés en PFI. Une étude du National Audit Office a montré que les projets

en mode PFI comparés à ceux réalisés de manière conventionnelle ont généré

des bénéfices supérieurs tant en termes de respect du prix convenu que de

l'échéancier de livraison des bâtiments. Cependant, les conséquences d'un

tel mode de gestion ne sont finalement pas positives d'un point de vue

financier pour le contribuable ou l'usager car les loyers-redevances sont très

lourds sur la durée. Le gouvernement britannique freine désormais ce type

d'initiative.

En France, les PPP peuvent être classés en deux catégories : les activités

privées dans lesquelles l’Etat est le partenaire du secteur privé pour mener

des activités relevant des pouvoirs publics en faveur des entreprises, et les

activités publiques où les entreprises sont partenaires de l’Etat dans des

activités de participation privée aux services publics et aux infrastructures

publiques (Frank L. , 2012).


En Suisse, les principaux exemples concernent les entreprises

d’infrastructures franchisées (comme les chemins de fer privés), les

entreprises mixtes, les associations et fondations utiles au public, la

participation citoyenne (comme le bénévolat) et le marché des achats.

En Arabie saoudite, la ligne à grande vitesse Mecque-Djeddah-Medine, la

LGV Haramain est réalisée sous la forme d'un PPP par le consortium Al

Rajhi.

Le graphique 15 montre la répartition des projets PPP dans le monde.

Graphique 15:Ventilation des projets PPP par régions (1996-2006)-Base de Données

Banque Mondiale

Source : DGAE/BCEAO

Le graphique 1 montre qu’en valeur de capital, l’Afrique Subsaharienne est

la région du monde la plus pauvre en conventions PPP. De plus, elle abrite

des projets de petite taille. Bien que le Moyen Orient et l’Afrique du Nord

recèlent le plus petit nombre de projets PPP, ceux-ci sont moyennement les

plus grands en termes de valeurs de capital. La région de l’Amérique Latine

et Caraïbes se révèle la zone du monde ayant le nombre de projets le plus

grand et de taille moyenne relativement importante.


Selon Prooijen L. V. (2016), les institutions financières internationales ont

augmenté leur implication et contribuent à 51 % des financements des PPP

en Afrique de l’Ouest. La part des États reste stable à 14 % et les

institutions financières africaines représentent 10 %. Ainsi, les partenaires

institutionnels classiques (BM, BAfD, AFD, BOAD, BID, etc.) restent les

principaux contributeurs des projets d'infrastructures développés par les

États.

Prooijen (2015) observe que tous les États africains se dotent du cadre

réglementaire ; ce qui va leur permettre d’attirer le secteur privé sur les

projets. Au niveau régional, l’UEMOA, la BOAD et la BCEAO travaillent sur

l’harmonisation régionale d’un cadre PPP. Le Niger a une loi PPP depuis

2011. Le Sénégal avait une loi CET (Construire-Exploiter-Transférer), loi

essentiellement concessive mais depuis décembre 2014 ils ont une loi sur le

PPP à paiement public et ils ont également modifié l’approche sur l’offre

spontanée pour y avoir recours tout en mettant les gardes fous nécessaires

pour préserver les intérêts de la personne publique sans se priver des bonnes

idées du secteur privé. La Côte d’Ivoire s’est aussi dotée d’un cadre sur les

PPP. Les textes sont en cours au Bénin, au Mali et au Burkina Faso. De

même, chaque pays est en train d’opérationnaliser ce cadre en mettant en

place d’importants programmes de renforcement des capacités. Une cellule

PPP a été même créée au sein de la BOAD10.

Pessoa A. (2008) a évalué l’importance de cette nouvelle forme de

financement (par région et par type de biens publics). Selon cet auteur, les

pays en voie de développement (notamment africains) ont des besoins

énormes de financement des infrastructures qui vont au-delà des seules

ressources domestiques et des aides publiques au développement. Mais il

démontre que la nouvelle stratégie qui se fonde sur les accords de partenariat

public-privé n’est pas en mesure de financer le développement des

infrastructures dans les pays en développement.

10 Selon Prooijen L. V. (2015)


Pour Lienhard A. (2006), les expériences des PPP se révèlent difficilement

transposables. Les expériences et les principes issus d’autres pays ne

peuvent pas être transposés en raison surtout des différences au niveau du

système politique et de la base légale. De même, un PPP conclu hors des

frontières nationales nécessite une forte confiance des opérateurs dans le

contexte politique et économique ainsi que dans le projet lui-même. Il est

recommandé aux entreprises de vérifier qu’il existe un droit de gestion

déléguée dans le pays et d’en étudier les modalités de manière à se prémunir

de litiges éventuels (Lignières, 2005; Théry, 2002). Les PPP doivent être

fondés sur des règles claires, estiment Mazouz et al. (2008), et trouver le

point d’équilibre entre l’intérêt général que le partenaire public doit servir et

la motivation légitime du partenaire privé à espérer la réalisation de profits

(Lundqvist, 1988). Austin (2000) observe qu’une perception partagée d’un

PPP bénéfique pour les deux parties, même pour des raisons fort différentes,

va augmenter les chances du partenariat de durer dans le temps. Dans cette

perspective, la BAD encourage les pays africains à se doter du cadre

juridique et réglementaire adapté aux PPP, et à faciliter la mise en place de

réseaux et le partage d’expériences entre les agences de régulation et

d’autres organisations apparentées11.

Il est clair que le PPP ne constitue pas une panacée pour le développement

des infrastructures en Afrique et peut se révéler complexe dans sa

conception, et sa gestion. Une expression claire des besoins en PPP par les

pouvoirs publics, de même que l’adoption d’une approche méthodique pour

répondre aux besoins en PPP constituent des défis de taille pour les États

africains.

11 https://www.afdb.org/fr/topics-and-sectors/sectors/private-sector/areas-of-focus/public-private-partnerships/


Expériences de réalisation des contrats de PPP au Bénin

Le Bénin a utilisé des conventions de partenariat public-privé pour réaliser

certains projets. Ces types de contrats sont particulièrement utilisés dans le

domaine de la fourniture des services publics et les plus remarquables sont

ceux du Port Autonome de Cotonou, de la fourniture d’eau potable aux

populations et du développement agricole. Dans ce chapitre, nous passons

en revue quelques accords de PPP au Bénin, leurs forces et faiblesses ainsi

que celles du cadre réglementaire y afférent.

1 Les expériences de concession La première expérience que nous allons présenter est celle de la concession

du guichet unique automatisé du port autonome de Cotonou. Cette

expérience s’inscrit dans la tendance générale de la plupart des pays du

monde d’introduire le privé dans la gestion des ports.

La gestion et l’exploitation des terminaux conteneurisés dans le monde

suivent un modèle quasi universel de type Port Foncier. Dans ce modèle, la

responsabilité des autorités régaliennes en matière d’exploitation s’efface au

profit d’acteurs privés dans le cadre de processus de concessions octroyés

pour de longues périodes (de 20 à 35 ans en moyenne). Seuls 17,4% des

terminaux portuaires conteneurisés du monde demeuraient entièrement

sous contrôle public en 2008 contre plus de 56% sous le contrôle des

opérateurs globaux de terminaux (Aldrick, 2009). Toutefois, de fortes

disparités régionales persistent puisque le continent africain conservait en

2008 plus de 50% de terminaux sous contrôle public contre moins de 6%

pour les terminaux de l’Europe de l’Ouest et 19% en Amérique du Nord. Le

continent africain conserve davantage de terminaux sous contrôle public

parce que les ports des pays anglophones ont toujours été, dans le passé,

gérés en régie (en particulier par les chemins de fer) alors que les ports des


pays francophones ont toujours été gérés en ports fonciers (Grosdidier de

Matons, 2004). Ceci dit, l’uniformisation des modèles de gestion et

d’exploitation ne signifie pas pour autant une homogénéisation des

conditions législatives, réglementaires et juridiques dans le cadre du

transfert de compétences entre sphère publique et entités privées. Dans

l’Union Européenne, l’exploitation privée des terminaux à conteneurs est

soumise à des législations et réglementions communautaires et nationales

permettant de garantir un minimum de concurrence. Ces encadrements

légaux autorisent souvent de limiter, voire de contrôler et de sanctionner les

abus de positions dominantes sur une place portuaire. Finalement, les

prérogatives administratives peuvent même entretenir une compétitivité

inter-terminaux au sein même d’un établissement portuaire et stimuler une

concurrence entre opérateurs privés nationaux et internationaux

(Verhoeven, 2009).

La situation en Afrique subsaharienne demeure tout autre avec le

morcellement géopolitique et administratif historique de l’Afrique post-

coloniale (Debrie, 2010). Cette situation héritée a entraîné l’avènement de

portes d’entrées portuaires nationales souvent uniques et monopolistiques.

De Dakar à Conakry en passant par Abidjan, Lomé, Cotonou ou Douala,

chaque Etat-Nation dispose de sa porte d’entrée et de sortie, concentrant

ainsi les trafics dans des logiques nationales, voire nationalistes. Les

volumes et valeurs de trafics ne soutiennent pas de véritables concurrences

portuaires intra-nationales hormis quelques exemples notables avec la

progression de San Pedro en Côte d’Ivoire ou la compétition croissante entre

Téma et Takoradi au Ghana. De même, il est très rare de constater des

concurrences entre terminaux au sein même d’un établissement portuaire

national. Ceci étant, les choses évoluent depuis quelques années avec

l’élévation économique du continent en corrélation avec la demande de

matières premières et la consommation locale de produits manufacturés

internationaux. La croissance globale de 5,9% du PIB continental africain


sur la période 2001-2008 aiguise les appétits d’investisseurs internationaux.

Les interfaces portuaires deviennent les cibles privilégiées des IDE et ce

d’autant plus que l’obsolescence des infrastructures résonne trop souvent

en écho aux carences importantes en matière de superstructures portuaires.

Après plusieurs décennies de sous investissements portuaires, le XXIème

siècle marque un véritable tournant. Ainsi, de nos jours, les guichets

uniques portuaires automatisés apparaissent comme une solution

technologique souple pour faciliter et accroître les échanges commerciaux

(Ollivier et Alix, 2010).

Pour rester en phase avec cette évolution, les autorités portuaire du Bénin

sont entrés en partenariat avec le groupe Bureau Veritas BIVAC

B.V./SOGET SA pour l’implantation et l’exploitation du guichet unique au

Port Autonome de Cotonou (PAC) à travers un contrat de concession. Le

Bénin, pays de transit principalement situé au carrefour de l'Afrique de

l'Ouest et de l'Afrique centrale dispose d'un port en eau profonde le port de

Cotonou. Ce port détermine la compétitivité de l’économie béninoise et est

également le port naturel des pays de l'Hinterland.

La mise en place d’un Guichet Unique Portuaire (GUP) à Cotonou relève de

la volonté manifeste des gouvernants de moderniser le PAC et de satisfaire

une demande pressante des acteurs économiques. Elle se veut aussi un

révélateur fort de cette ambition publique de faire des réformes pour soutenir

la compétitivité vitale du corridor béninois pour toute l’économie nationale.

Le Gouvernement du Bénin demeure très clair sur ses intentions déclinées

en trois argumentaires complémentaires :

conforter la place portuaire de Cotonou comme une porte naturelle des

échanges pour les pays et les économies enclavées, notamment le Niger

et le Burkina Faso ;

élever la porte d’entrée béninoise aux plus hauts standards de sécurité

et de fiabilité pour les échanges internationaux ;


permettre l’augmentation significative de la collecte des revenus issus

du commerce international empruntant les solutions portuaire et

logistique béninoises.

Dans ce sens, en novembre 2010, le Gouvernement du Bénin a signé la

convention de concession pour la mise en place et l’exploitation du guichet

unique portuaire pour le commerce extérieur au Port de Cotonou. Le

concessionnaire signataire de ladite convention est constitué d’un

groupement de deux entreprises françaises : Bureau Veritas BIVAC BV, chef

de file du groupement et SOGET SA implanté au Havre et spécialiste mondial

des systèmes informatiques portuaires. L’originalité de la démarche qui unit

l’autorité publique et le concessionnaire repose sur l’appréhension

opérationnelle et fonctionnelle de la convention de concession prônée par les

deux entreprises privées en concertation avec les pouvoirs publics béninois.

La vision de SOGET/Bureau Veritas s’inscrit dans une logique de concession

innovante avec une convention qui régit :

les modalités de gouvernance dans la relation partenariale

publique/privée ;

les modalités opérationnelles entre le concessionnaire et le concédant ;

les modalités de validation dans les gains de productivité et de

compétitivité à l’échelle non plus de la communauté portuaire mais de

tout le pays et le corridor de transport jusqu’aux marges des pays

enclavés desservis.

Le gouvernement a opté pour la mise en place d’un Guichet Unique en vue

de :

faciliter et de fluidifier les procédures et les formalités de passage des

navires et des marchandises au port de Cotonou ;

généraliser l’utilisation des moyens informatiques efficaces dans les

échanges de données et les circuits de communication entre tous les

intervenants dans la chaîne de passage portuaire des navires et des

marchandises ;


réduire les coûts et le temps de séjour portuaire des navires et des

marchandises.

Le champ d’intervention couvre l’ensemble des activités portuaires relatives

aux navires et aux marchandises, à l’import, à l’export et en transit. Cette

convention de type BOT/CET s’est matérialisée sur le plan contractuel par

la création d’une joint-venture entre le groupement concessionnaire et un

ensemble de partenaires publics et privés de la communauté béninoise. La

constitution de la Société d’Exploitation et de Gestion du Guichet Unique du

Bénin (SEGGUB) se base sur une concession pour 10 ans durant lesquels le

groupement Bureau Veritas/SOGET SA dispose de 70% des parts contre

30% pour les parties prenantes béninoises (PAC, SOBEMAP, CNCB,

CNERTP, CCIP). Cette société, dès sa constitution agira de plein droit en

qualité de Concessionnaire. Tout en restant majoritaire (51% au moins), la

part de BV/SOGET est susceptible d’évoluer à la baisse avec l’implication

d’autres acteurs dans le capital social. Le tout a été entrepris dans le cadre

d’un décret ministériel sous l’autorité du Gouvernement du Bénin. La

Convention de Concession est conclue pour une durée initiale de dix ans,

renouvelable sur demande préalable du Concessionnaire au moins une

année avant l’expiration normale de la Convention de Concession.

Cette formule de concession permet en toute transparence au Gouvernement

de la République du Bénin de ne pas mobiliser d’importantes ressources

financières publiques tout en s’assurant une efficacité minimale des

opérations dès la mise en service des systèmes technologiques. La limitation

du risque, la maîtrise du calendrier de mise en exploitation et la pérennité

de l’opération constituent également d’importantes garanties de succès pour

toutes les parties prenantes impliquées. Le projet PPP incorpore également

l’option transfert de technologie puisque la Société d’Exploitation et de

Gestion du Guichet Unique implique directement les intérêts béninois dans

l’optimisation de l’outil technologique exploité. Mieux, la Convention de

Concession stipule d’importantes mesures d’accompagnement qui


soutiennent un véritable partage des savoirs et savoir-faire sur la base d’une

collaboration managériale et opérationnelle.

Sur le plan des rémunérations, le concessionnaire est payé en fonction des

services rendus lors de l’exploitation du système par un prélèvement

automatisé sur chaque bordereau de frais unique (BFU) traité. Cette

modalité de rémunération est déterminée en prenant en compte les

investissements initiaux requis pour la mise en place du Guichet Unique,

l’amortissement de ces investissements, les frais d’exploitation et la marge

bénéficiaire. Bien sûr, cette rémunération est sujette à modification selon la

hausse ou la baisse des volumes de BFU calculés lors de l’estimation

financière préalablement entendue par les parties prenantes. L’Autorité

publique se voit, en contrepartie, rémunérée par une redevance de

concession calculée en fonction du montant total HT de la recette annuelle

assurée par le Concessionnaire.

Le cadre d’exploitation et de gestion a permis de fluidifier les activités

concédées. Celles-ci s’accompagnent en amont de la mise en place de tous

les outils technologiques requis pour mener à bien l’ensemble des tâches

détaillées dans le contrat de concession. Au-delà des solutions techniques et

technologiques sous-jacentes (notamment en matière d’interfaces et

d’interconnexions des systèmes), un accompagnement lourd a permis de

former les personnels et informaticiens du Guichet Unique ainsi que toutes

les personnes impliquées dans les structures interfacées au système de

Guichet Unique. Et pour que l’ensemble soit parfaitement intégré et

transparent, une campagne nationale d’information a été conçue et mis en

œuvre pour sensibiliser les opérateurs économiques du commerce extérieur.

Toutes les professions portuaires ont été conscientisées au fonctionnement

et aux objectifs du Guichet Unique dans l’esprit d’une facilitation améliorée

des conditions de passage des navires et des marchandises.

Plusieurs comités ont été mis en place pour accompagner le processus. Un

Comité de supervision regroupe les plus hautes sphères politiques de la


République du Bénin (5 représentants de 5 ministères distincts) et dispose

d’un rôle d’encadrement général afin de s’assurer du déroulement conforme

du projet de Guichet Unique. Ce Comité de supervision donne au Comité de

suivi les recommandations nécessaires à l’installation générale et à

l’exploitation du système.

Le Comité de suivi se compose de représentants desdits Ministères précités,

complété par des hauts représentants des unités opérationnelles impliquées

dans le déploiement fonctionnel du Guichet Unique.

Les commissions « techniques » englobent les dimensions essentielles du

succès d’implantation, de gestion et surtout d’exploitation pérenne du

nouveau système informatique. L’accompagnement dans l’apprentissage

technologique se matérialise par un encadrement très structuré de la gestion

des compétences et des savoir-faire. La commission formation réunit les

représentants de chaque groupe professionnel impliqué dans le projet de

Guichet Unique. Les plans de formation sont établis selon la connaissance

des pratiques et des savoirs enregistrés au sein de chaque groupe

professionnel. Le tout permet de consolider une stratégie complète de

formation professionnelle afin d’utiliser les potentialités révélées au plan

local. Cette commission gère enfin les retours sur les canaux de formation

dans le but d’initialiser des produits adéquats de formation auprès des

praticiens du système. Cette structure de formation ne peut se concevoir

sans un accompagnement sur la culture du changement au sein des

institutions régionales impliquées dans le dossier. Dans une installation de

technologies nouvelles, les réflexes de rejet ou de manque de motivation se

trouvent trop souvent sous-estimés. La commission de gestion du

changement consiste à informer les professionnels sur les conséquences

prévisibles de l’installation d’un outil technologique comme le Guichet

Unique. Elle permet de recueillir les freins et réticences exprimés de même

que les contraintes opérationnelles pratiques constatées au moment

d’implanter les nouvelles applications technologiques. Son rôle conjugue un


caractère explicatif pour mieux communiquer sur les conséquences de

l’utilisation d’un guichet unique et un rôle d’accompagnement managérial

pour optimiser les bénéfices de l’utilisation accomplie des nouveaux outils

technologiques disponibles. L’approche reste très pratique et pragmatique

avec un concessionnaire qui a mis en place une commission procédures

pour faciliter l’instauration et l’acceptabilité des nouvelles procédures

définies dans le cadre du guichet unique.

Pour finir, un quatrième niveau de mobilisation regroupe plusieurs groupes

de travail qui réunissent plusieurs représentants et acteurs d’un même

groupe professionnel. Sous la responsabilité du chef de projet, l’objectif de

ce groupe consiste à remonter les problèmes rencontrés pour apporter des

réponses. En cas de problèmes récurrents ou de l’impossibilité de proposer

des solutions à un niveau d’interactions, le chef de projet remonte les

éléments du problème auprès des commissions. Cette approche permet de

coller aux réalités opérationnelles vécues par toutes les parties prenantes du

projet de guichet unique portuaire. Elle établit des passerelles

indispensables entre les concessionnaires et spécialistes de la technologie

portuaire et les futurs opérateurs qui déploieront par leurs pratiques le

guichet unique portuaire. Cette vision intégrée constitue un élément central

de la gestion et de l’exploitation rapide d’un système technologique complexe.

Les pratiques collaboratives et l’interpénétration permanente entre le

concessionnaire et les utilisateurs publics et privés régionaux tendent à

garantir une installation, une gestion et une opération plus en phase avec

les spécificités logistico-portuaires subsahariennes.

Au regard des expériences subsahariennes passées, force est de constater

qu’un guichet unique portuaire (GUP) demeure trop souvent réduit à une

somme de fonctionnalités technologiques. Et c’est en grande partie pour

cette raison que les autorités portuaires ou douanières ainsi que la plupart

des bailleurs de fonds internationaux ou encore les ministères nationaux de

tutelle (transports, commerce, finances, etc.) ont souvent failli dans


l’orchestration collaborative d’une exploitation pérenne des différents GUP

sous régionaux. Le partenariat public privé pour un GUP s’agence sur un

achat de technologies disponibles sur le marché mondial avec une

installation/exploitation qui relève de concessionnaires publics nationaux.

Or, le déploiement de ces solutions technologiques se trouve confronté à

deux grandes catégories de frein (Alix et de Matons, 2011) :

1. l’absence de l’expertise globale requise. Il faut en général plus que

l’expertise liée à l’utilisation et la mise en place de l’outil

technologique ;

2. la faible capacité financière. La mise en place d’un GUP nécessite des

investissements massifs en équipements, en capital humain et des

frais d’entretien. Il faut également gérer l’évolution des

produits/applications qui nécessiteront de nouveaux investissements.

Le cadre classique de la concession fut systématisée pour l’instauration de

guichets uniques portuaires mais bien souvent sans l’accompagnement

managérial, ni le développement stratégique et encore moins la capacité

technique d’installation/exploitation/gestion des systèmes complexes. Les

équipes, les moyens techniques et les rigueurs d’exploitation avec la

permanente remise à jour des capacités du système (en phase avec

l’évolution des pratiques d’une communauté portuaire) sont trop rarement

explicites dans les schémas de partenariat public-privé jusque-là prônés.

Les expériences douanières sous régionales demeurent un exemple

intéressant d’une implantation à minima de technologies développées par les

Nations-Unies. Ces solutions tournent avec les affres d’une exploitation

réduite par le manque de compétence et de formation des agents en charge

d’utiliser et de déployer les outils. Ce constat se matérialise dans le temps

par une dégradation fonctionnelle de l’outil technologique originel qui n’est

que trop rarement mis à jour. Ce dernier enferme même les administrations

douanières dans des carcans rigides, où l’innovation et le changement

peuvent être jugés comme de potentielles menaces/ruptures vis-à-vis du


modèle hérité. Le constat révèle que les partenariats public/privé pour les

guichets uniques portuaires dans le sens actuellement développés sur le

continent africain se trompent radicalement de paradigme.

Un guichet unique portuaire ne peut se résumer à une mise à jour

technologique à un instant donné. Dans un partenariat public/privé

concernant un guichet unique portuaire, il convient de considérer :

les conditions préalables de l’implantation ;

la constitution d’une stratégie managériale et opérationnelle ;

l’identification de compétences pour toutes les parties prenantes ;

la mobilisation de programmes de formation ;

l’accompagnement au changement ;

la maintenance des outils technologiques ;

et surtout l’aptitude à remettre à jour en permanence les solutions

proposées en conformité avec l’évolution des activités de toute la

communauté portuaire (exemple du développement des applications en

relation avec les réglementations internationales comme pour la

sécurité et la traçabilité des produits).

L’expérience du Bénin à relativement tenue compte de ces insuffisances et il

faudrait un éveil important des différents acteurs impliqués pour avoir à

l’esprit les points évoqués plus haut qui sont d’importants facteurs

d’efficacité dans les PPP du genre GUP. Cependant la structure parait lourde

par ses nombreux intervenants (groupement concessionnaire, la société

d’exploitation, le comité de supervision, le comité de suivi, les commissions

et les groupes de travail). On se demande finalement comment les

responsabilités sont situées au sein de cette structuration complexe.

Un deuxième exemple de concession au Bénin est la concession du

terminal à conteneurs du Port Autonome de Cotonou. Ce projet est né de

l'accord entre le Bénin et les Etats-Unis, accord de don du Millenium

Challenge Account qui a permis de doter le Bénin d’infrastructures dont la

construction d’un nouveau terminal de quais à containers au port de


Cotonou. C'est à ce titre que la commission technique de dénationalisation

a été chargée par le Gouvernement Béninois de conduire le processus de

mise en concession de ce terminal. Il s’agit d’un contrat de type BROT.

Ce processus a été conduit dans un contexte où le secteur privé Béninois et

le secteur privé international ont été tous les deux associés au processus de

mise en concession du terminal. La commission technique de

dénationalisation a été également chargée de mobiliser l'équipe, de mobiliser

tous les partenaires sociaux dans le contexte de la mise en œuvre de cette

opération. Le succès de la transaction résulte d'une bonne préparation. Cette

préparation a commencé par le choix du conseil du Bénin. Aussitôt un

comité a été mis en place, comité rassemblant les acteurs portuaires, le

personnel du port autonome, les syndicats du port autonome et l'équipe de

la commission technique de dénationalisation associée aux fonctionnaires

des ministères concernés. La préparation a consisté à définir le travail, le

calendrier, les responsabilités, et à mettre en place l'organisation appropriée

pour conduire ce processus. Tout ceci s’est déroulé dans un contexte où le

Bénin ne dispose pas des textes spécifiques régissant le PPP. Cependant il

était convenu que le cadre de la commission technique de dénationalisation

et les procédures utilisées pour les dénationalisations suffisaient pour

conduire convenablement ce processus. L'organisation mise en place, la

vision et la disponibilité des membres du gouvernement ont permis de définir

un chronogramme approprié. Ainsi l'IFC, le conseil et le comité mis en place

ont préparé minutieusement la conduite du processus.

Concernant l'appel d'offre, elle a été lancée lorsque le conseil a fait une

prospection du marché, identifié les opérateurs internationaux pour

participer à l'appel d'offre, qui est organisé en deux phases. La première a

consisté à pré-qualifier les candidats. Quatre soumissionnaires ont été

retenus sur la base de leur capacité financière à réaliser des investissements

pour l'exploitation du terminal. La deuxième phase a consisté à structurer

la transaction, à organiser le dossier d'appel d'offre comprenant le règlement


d'appel d'offre, les documents juridiques de la transaction, notamment la

convention qui va être signée et la documentation d'information. Dans ce

processus, il est procédé d'abord à une conférence des opérateurs

participants à l'appel d'offre. Cette conférence a permis à la structure

organisant le dossier de communiquer les informations et de soumettre

ensuite l'ensemble de la documentation constituant le dossier d'appel d'offre.

Il était ainsi donné l'opportunité à ces opérateurs participant à l'appel d'offre

de faire des commentaires, de poser des questions, de faire des suggestions

susceptibles d'améliorer le contenu de la documentation juridique. Des

réponses globales ont été fournies de façon uniforme à tous les participants,

même ceux qui n'ont pas eu à poser de questions. La phase la plus délicate

a été la réception des dossiers d'appel d'offre, des dossiers de soumissions,

réception, étude, dépouillement et jugement de tous ces dossiers. Ce qui est

important à ce niveau, c'est le principe de la simplification des

dépouillements.

Une fois pré-qualifiés les différents candidats avaient les compétences

nécessaires et ce qui était important, c'était la qualité de l'offre technique et

le contenu des résultats de l'offre financière. L'offre financière a été évaluée

sur la base du droit d'entrée des redevances variables, des redevances

domaniales et des objectifs de performance, c'est-à-dire le niveau de trafic

que propose d'apporter le candidat. Au niveau des droits d'entrée, le

plancher qui a été fixé était de 12 milliards. A ce niveau nous avons obtenu

comme offre 15 milliards de francs CFA de droits d'entrée soit un niveau

supérieur de 3 milliards au niveau plancher initialement prévu. En matière

de redevance variable par équivalent (indiscernable), nous avons fixé un

montant de 5 mille francs CFA par conteneur. L'offre qui a été reçue in fine

portait ce niveau-là à 13 mille francs CFA par conteneur. Pour les redevances

domaniales c'est un niveau fixé par l'autorité portuaire et qui n'avait pas

d'élément de variation par rapport à la proposition du candidat. Mais c'est

au niveau du trafic à apporter au niveau du port de Cotonou que le


concessionnaire candidat a fait preuve d'optimisme, ce qui montre

l'attraction du port de Cotonou. Au moment de la transaction le niveau des

trafics était de 350 mille containers par année. Dès la première année

d'opération, le concessionnaire a proposé un niveau de 400 mille conteneurs

par année, un mouvement graduel qui portait au bout de la huitième année

le niveau du trafic à 800 mille conteneurs par année. Ces quatre éléments

ont été déterminants pour proposer le candidat Bolloré comme adjudicateur

provisoire.

Le groupe Bolloré devait réaliser des investissements lourds de plus de 52

milliards de francs pour rendre la plateforme opérationnelle. Le groupe

Bolloré a souhaité que le gouvernement du Bénin puisse lui concéder des

exonérations sur les investissements à réaliser. La commission qui a conduit

les travaux au moment des négociations a estimé que cette demande sortait

du cadre de ses compétences et a demandé à l'adjudicateur provisoire de

négocier avec le ministère de l'économie et des finances qui a la compétence

une fois que la convention aura été signée.

Dans le cadre du processus, il est apparu nécessaire qu'un comité de suivi

des engagements du concessionnaire soit mis en place. Ce comité paritaire

incluant les représentants du concessionnaire a permis de suivre le projet,

la réalisation des engagements et d'induire les corrections nécessaires.

Globalement, les processus de partenariat public-privé ne peuvent se

conduire que dans le cadre d'une vision clairement définie par les parties

concernées avec un encadrement approprié dans un contexte où, si les textes

n'existent pas, l'on puisse suivre les directives appropriées. Et dans tous les

cas il est recommandé qu'on puisse conduire le processus dans un cadre

règlementé, dans un cadre qui permette aux uns et aux autres de réaliser

les objectifs.

2 Les expériences d’affermage


Depuis 2007, le Ministère de l’eau a activement soutenu la mise en œuvre

de contrats de partenariat public-privé (PPP) pour l’exploitation des systèmes

d’Adduction d’Eau Potable (AEP). Il s’agit de la gestion des systèmes

d’adduction d’eau potable (AEP) dans les zones rurales et les petites

villes par la Société Nationale des Eaux du Bénin (SONEB). Le secteur a

introduit un modèle de PPP de type affermage visant à mettre en relation

des collectivités locales décentralisées et de petits opérateurs privés. Le

nombre d’AEP géré par un contrat d’affermage est passé de 1 en 2007 à 269

(57 % du nombre total d’AEP) en 2014. Ces 269 AEP sous affermage

fournissent des services d’eau à environ 1,7 million de personnes (28 % de

la population). La mise en œuvre des premiers contrats d’affermage a été

entravée par un certain nombre de facteurs, notamment :

• les communes n’ont pas une connaissance précise de leurs actifs

(équipements);

• elles manquent de capacité technique, de suivi et de financement ;

• les opérateurs privés disposent de compétences techniques limitées ; ils

manquent d’expérience dans le processus d’appel d’offres et ont un accès

limité au financement pour réaliser les investissements nécessaires qui

rendront la gestion des AEP plus rentable ;

• le cadre contractuel ne fournit pas suffisamment d’incitations pour

pousser les opérateurs privés à s’engager ; et

• le processus d’appel d’offres a été obstrué par des considérations politiques

ou des intérêts personnels.

Suite à ces difficultés et grâce à l’appui du Programme Eau et

Assainissement (WSP) de la Banque mondiale. Le Gouvernement béninois a

entrepris des réformes qui visent à améliorer les dispositions contractuelles

entre les collectivités locales décentralisées et les opérateurs privés et de

tester un modèle de PPP renforcé sur un certain nombre d’AEP sélectionnées

au Bénin. Ces réformes ont abouti à la mise en œuvre de quatre contrats

de concession subventionnée d’une durée de 8 ans pour 10 AEP dans


trois communes avec trois opérateurs privés différents. Ces contrats

portent sur un investissement total de 1 million $EU, dont 277 000 $EU sont

mobilisés à partir de sources privées locales pour les 10 sites qui ont permis

d’installer 1 071 nouveaux branchements dans les deux ans suivant leur

mise en œuvre des contrats.

Ensuite, Le Gouvernement béninois par le biais du Ministère de l’Eau a

bénéficié d’appui technique de la part du Programme Eau et Assainissement

(WSP), de la Société Financière Internationale (IFC) et l’ambassade des Pays-

Bas pour renforcer la professionnalisation des services d’approvisionnement

en eau dans les petites villes. Le processus de concession passe désormais

par les étapes suivantes :

• concevoir un modèle de PPP adapté aux réalités locales ;

• renforcer les capacités des acteurs impliqués, tant du côté public que

privé afin de réaliser un PPP renforcé ;

• faciliter l’accès au financement dans le but de renforcer la base

financière des opérateurs privés et d’améliorer la rigueur dans la gestion

commerciale des AEP ;

• mobiliser des fonds publics pour les travaux de réhabilitation,

d’extension et de densification du réseau (en plus des fonds nécessaires

à la conception du modèle PPP) ;

• introduire un outil innovant de suivi susceptible de profiter à la fois au

secteur public et au secteur privé.

L’intervention des PTF a abouti à la mise en œuvre d’un modèle de

concession subventionnée qui introduit des obligations d’investissement

pour les opérateurs privés, ce qui permet de mobiliser des fonds publics

limités et de transférer par conséquent une partie des risques aux opérateurs

privés. Il s’agit d’un modèle BROT. Le transfert de responsabilités aux

opérateurs privés peut potentiellement améliorer la prestation des services

an ajustant étroitement les investissements à la demande réelle. La

rentabilité de l’accord contractuel est renforcée par l’augmentation prévue


des volumes de vente d’eau en raison d’une augmentation des branchements

domestiques.

Dans le cadre de ces arrangements contractuels, un lot de plusieurs (2 à 3)

AEP est proposé dans un seul contrat. Le regroupement permet entre autres

avantages de réduire les coûts de transaction, y compris au sein du lot des

AEP qui sont moins rentables, ce qui rend la transaction attrayante pour les

opérateurs privés attirés par les gros volumes de vente d’eau et est

susceptible d’intéresser les banques commerciales en proposant des

transactions plus importantes.

Tous les contrats ont été conclus avec succès à la suite d’une procédure en

deux phases : une phase de pré-qualification pour recenser les entreprises

techniquement et financièrement en mesure de conclure un accord de

concession (et de réaliser les investissements nécessaires) et une phase de

qualification. Dans la démarche, la demande de proposition (DP) indiquait

que les soumissionnaires devaient financer au moins 10 % des travaux et

que le marché serait attribué à l’opérateur sollicitant les plus faibles

subventions. Une telle méthode d’appel d’offres permet de rentabiliser les

dépenses d’équipement et encourage les opérateurs privés à investir. Ce

faisant, les contributions des opérateurs privés ont atteint une moyenne de

27 % des coûts globaux des travaux, dépassant les attentes. La subvention

globale sollicitée par ces entreprises s’élevait à 368 441 735 FCFA (soit 759

442 $EU au 31 août 2014) alors que le rapport d’appui à la transaction

prévoyait une contribution de 475,7 millions FCFA de la part des pouvoirs

publics, représentant 90 % du coût prévu des travaux.

Pour capter davantage l’adhésion du secteur privé et dynamiser le PPP dans

le secteur des eaux, il est important de : (i) renforcer le cadre de surveillance

des services d’approvisionnement en eau en milieu rural et introduire un

suivi rigoureux des concessions subventionnées qui servira d’enseignement

pour la conception de nouveaux contrats de PPP ; (ii) renforcer l’unité de

régulation de la DG-Eau afin d’actualiser les directives concernant la fixation


des prix et l’analyse comparative du rendement des opérateurs privés ; (iii)

mettre en place un mécanisme national de financement du secteur de l’eau

afin de donner aux communes et aux sociétés privées les moyens d’investir ;

ce mécanisme devrait être financé à la fois par les prix et les taxes locales (à

la fois au niveau national et local) ; et (iv) considérer l’assainissement et

l’hygiène au même titre que l’alimentation en eau ; ce qui sera

particulièrement important pour les petites villes où l’accès à de plus

grandes quantités d’eau n’est possible que grâce à l’augmentation du nombre

de branchements domestiques.

3 Autres expériences de PPP Dans le secteur spécifique et stratégique de l’agriculture, le PPP est perçu

comme un accord formel entre les entités publiques et les entités privées

engagées dans le développement des filières agricoles et pour la poursuite

d’objectifs communs déclinés suivant les maillons de production, de

transformation, de commercialisation et des services d’appuis. Ainsi au

Bénin on peut dénombrer certaines expériences de PPP consacrées à la

promotion de certaines filières grâce à l’appui des PTF. On peut citer :

Cinq expériences de PPP dans la filière riz dans les départements de

l’Atacora Donga ;

Quatre expériences de PPP dans la filière Anacarde à Kouandé (Privé-

Mairie-ProCGRN), Tchetti, Savalou et Tchaourou ;

Deux expériences de PPP dans la filière Karité à Copargo et Pehunco ;

Une expérience de PPP avec AFONKANTAN à Tchaourou (ICA sous le

contrôle de la GIZ) ;

Une expérience de PPP CompACI (Competitive African Cotton Initiative)

ex CmiA sur le Coton avec la participation de l’AIC et l’égreneur ICA

comme privés et la GIZ financée par BMG (Fondation Bill Gates) ;

Une expérience PPP ACi (African Cashew Initiative) dans le même

schéma que le précédent.


Ces expériences de PPP dans le secteur agricole sont des formes de projets

qui à côté des efforts gouvernementaux soutiennent le développement des

filières. Les projets de PPP dans leur mode opératoire associent plusieurs

acteurs, aussi bien dans la conception, le financement que dans l’exécution

des initiatives de développement des filières. La démarche de la mise en

œuvre des projets de PPP dans le secteur agricole étant quasiment identique,

nous allons nous appesantir sur la démarche du projet de l’initiative du

Cajou Africain (iCA) pour étayer la pratique des PPP dans le secteur.

Au niveau de la conception, le projet iCA dont le leadership et la

coordination sont assurés par la GIZ a associé l’alliance africaine de cajou

(ACA) pour la fourniture des statistiques clés sur la production de la NCB, la

capacité de transformation, l’intelligence au niveau du commerce mondial et

les liens d’affaires entre les transformateurs mondiaux. Les partenaires

complémentaires à savoir TECHNOSERVE (organisme américain fournisseur

de solutions aux entreprises rurales), FAIRMATCH SUPPORT (organisme

néerlandais, spécialisé au niveau mondial dans les marchés de niche

biologique et équitable) ont appuyé la GIZ dans le montage du projet et à

l’aide de ces statistiques, le projet a convaincu par la capacité de la

perspective industrielle à démontrer la croissance économique et le potentiel

de développement du cajou en Afrique. De cette action partenariale et

concertée dans le montage du projet, iCA a décroché le 17 février 2009 un

financement de 23 millions USD de la Fondation Bill & Melinda Gates.

Au niveau du financement, Le projet iCA a allié des concours financiers

d’agences gouvernementales, de fondations et surtout des privés que sont

les grosses entreprises de transformation dans le monde, qui sont les

premiers bénéficiaires des efforts de la production. Ainsi, en appui aux 23

millions USD, l’Alliance du Cajou Africain (ACA) qui regroupe les privés

nommés supra contribue à hauteur de 17 millions USD au financement du

projet. Le Ministère Allemand pour le Développement International (BMZ)

apporte des fonds complémentaires pour appuyer l’initiative. Elle


n’intervient qu’à titre d’instance gouvernementale. Tous ces partenaires

d’efforts conjugués organisent la recherche de financements

complémentaires en diversifiant les sources et les formes de montages qui y

concourent.

Au niveau de l’exécution du projet, les objectifs clés du projet sont répartis

entre les partenaires chargés de la mise en œuvre. La GIZ partenaire est

responsable du leadership global du projet, de sa coordination et s’occupe

de l’objectif 1 : accroissement de l’efficacité, de la quantité et de la qualité de

la production primaire. La GIZ est appuyée par des structures de recherche

et de promotion nationales (INRAB, CeRPA et ONG) pour assurer ce volet

efficacement. L’objectif 2 du projet à savoir l’accroissement de la valeur

ajoutée de la transformation est conduit totalement par l’ONG américaine

TECHNOSERVE (TNS). Elle organise donc les ressources et les partenariats

pour fournir des conseils commerciaux aux transformateurs et créer des

liens entre les transformateurs et acheteurs d’amandes. L’alliance pour le

cajou africain tient le leadership de l’objectif 3 qui concerne l’établissement

de liens commerciaux. Il s’agit notamment d’organiser les ressources

dévolues à cette mission pour aboutir à des liens entre les parties prenantes

pour le constitution de partenariat public-privé pour le marketing, la mise

en commun des bonnes pratiques et des innovations, la promotion et le

marketing au niveau international du label du cajou africain ou des labels

nationaux et la défense des intérêts des acteurs membres. De même, au

niveau de cet objectif 3, intervient l’un des spécialistes mondiaux des

marchés de niche, FAIRMATCH SUPPORT (FMS) qui est un organisme

néerlandais. Celui-ci aide à la création d’une chaîne d’approvisionnement

biologique et à la naissance des liens entre petits exploitants agricoles,

transformateurs et les marchés spécialisés (biologique et équitable). Les

objectifs 4 (établissement d’un environnement favorable) et 5 (apprentissage

et innovations pour un accroissement des bons résultats) sont

conjointement tenus par tous les partenaires de mise en œuvre, quoique


l’intervention de ACA est attendue comme prépondérante dans le lobbying et

le plaidoyer au niveau des entités gouvernementales de sorte à travailler à

l’avènement d’un environnement favorable à la filière.

4 Les nouvelles expériences de PPP depuis 2016

Pour financer le Programme « Bénin Révélé », qui est d’un montant de 9039

milliards, le Gouvernement a fait le choix de mobiliser prioritairement des

ressources du secteur privé au moyen de partenariat public-privé (PPP). La

contribution des partenaires du secteur privé est prévue à hauteur de 71%

du financement des projets phares. L’État contribuera à l’effort

d’investissement à la faveur de l’accroissement des recettes intérieures afin

d’impulser une véritable relance économique. Le Gouvernement aura

recours aux prêts concessionnels ou semi-concessionnels auprès des

Partenaires Techniques Financiers. L’utilisation optimale des ressources

mobilisables sur le marché régional et en lien avec une gestion efficace de la

dette publique constitue les autres axes de la stratégie de financement. Ainsi,

le modèle de développement économique choisi est basé sur la rigueur de la

gouvernance et des PPP.

Dans cette logique, le Conseils des Ministres en sa session du 19 octobre

2016 a décidé de mettre en affermage trois nouveaux hôpitaux de zones

construits grâce à l’appui des Partenaires Techniques et Financiers. En effet,

les trois hôpitaux concernés sont les Hôpitaux de Zone de DJIDJA, COVE et

DJOUGOU entièrement construits et équipés par la Banque Africaine de

Développement (BAD). La mission d'organisation d'appel d'offre pour

l'affermage de ces trois hôpitaux est confiée à la Commission Technique de

Dénationalisation (CTD). Pour y parvenir techniquement, le Gouvernement

a signé un contrat avec une structure française dénommée "Assistance aux

Hôpitaux d'Etat de Paris" AHEP pour conduire une étude d'évaluation des

douze hôpitaux de zone du pays à l'effet de proposer les meilleurs critères

d’évaluation des offres des éventuelles soumissionnaires. Cette démarche

permet de retenir les meilleures conditions d'affermage desdits hôpitaux en


collaboration avec la Direction Nationale des Etablissements Hospitaliers du

Ministère de la Santé.

Le Gouvernement du Bénin a aussi signé au cours de cette année (2017) un

contrat d’affermage avec African Parks Network (une ONG internationale), en

relation avec l’Agence Nationale de Promotion des Patrimoines et de

Développement Touristique (ANPDT), la Direction du Parc, le CENAGREF et

les autres partenaires pour améliorer la gestion du Parc Penjari. Cette

décision a ét prise lors du Conseil des Ministres du 11 janvier 2017.

Pour moderniser la gestion de l’Administration Publique et optimiser les

investissements en cours, l’Etat béninois est en train d’opter

progressivement pour un mode de gestion assistée pour faciliter la prise en

main par l’Administration des méthodes les plus modernes qui peuvent

booster l’efficacité des rendement publics. Ainsi, plusieurs entités publiques

sont annoncées pour passer sous gestion privée. Elles concernent, entre

autres, le Port Autonome de Cotonou qui est confié au Port d’Anvers de la

Belgique comme gestionnaire, la mise sous gestion de l’Administration de la

Société Béninoise d’Energie Electrique en cours de préparation, la mise sous

gestion de l’Administration de Bénin Télécom Service sans oublier la

construction de l’aéroport de Glodjigbé en mode PPP avec l’appui de EXIM

bank de Chine.

Plusieurs autres projets ont également été validés par le Conseil des

Ministres pour être réalisés en mode PPP, Il s’agit notamment de :

1- La construction et l’exploitation d’une centrale thermique dual-fuel de

120 MW sur le site de Maria-Gléta en régime BOOT par le consortium

BWSC-AIIM-EN/POWER-IFU ;

2- La construction du port pétrolier, minéralier et commercial en eau

profonde de Sèmè-kpodji par le groupe PIC NETWORK LIMITED ;

3- La mise en place d’un système de contrôle des entrées et sorties à

l’Aéroport International Cardinal Bernardin GANTIN de Cotonou dans


le cadre d’un contrat de concession de type Construction-Exploitation-

Transfert avec la société MORPHO-DYS ;

4- La mise en concession de la gestion de la sûreté aéroportuaire au

Bénin ;

5- Contrat de fourniture de 60 MW à la SBEE et ouverture de négociations

pour l’installation d’un central dual fuel de 150 MW en mode BOOT

avec la société PARAS ENERGY ;

6- L’exécution des travaux d’aménagement des axes routiers ci-après en

mode BOT par l’entreprise OFMAS International SA :

Rocade de Porto-Novo (Section I) : Beaurivage-début

cinquantenaire en 2X2 voies prenant en compte le pont de Zounvi

et la rue des manguiers menant à l’Assemblée Nationale (9,55

km) ;

Porto-Novo-Pobè-Obèlè-Frontière du Nigéria (79 km) et la bretelle

Zian-Igolo-Frontière du Nigéria (12,09km) ;

Pobè-Adja-Ouèrè-Ouinhi (22,10km).

En somme, depuis 2010, il y a plusieurs initiatives des Gouvernements

Béninois qui impliquent l’utilisation du PPP. Les types de PPP les plus

utilisés sont la concession (ports, adduction d’eau), l’affermage (adduction

d’eau, hôpitaux) et les contrats de partenariat de type PPP (agriculture). Le

Gouvernement s’adapte à utiliser avec prudence le cadre légal existant

(procédures de dénationalisation, cadre légal d’attribution des marchés

public). Ce processus d’apprentissage permet de détecter les insuffisances

du cadre légal existant et d’affiner la loi sur le partenariat public privé en

gestation.


Conclusion De l’état des lieux des expériences passées de PPP, il est apparu que le Bénin

a exploité le cadre juridique existant pour expérimenter plusieurs types de

PPP (concession, affermage) dans plusieurs domaines (ports, eau,

agriculture, assainissement, santé). Le pays a exploité son cadre

réglementaire existant en l’absence d’une loi sur le PPP. Il est ressorti des

analyses que plusieurs facteurs sont susceptibles d’influencer la réussite des

projets de PPP. Il s’agit (i) de la sélection du partenaire ; (ii) des difficultés

dans la mise en œuvre du processus/procédures standardisées

(transparence, confiance, réduction des risques, contrôles) ; (iii) de l’étude de

faisabilité du PPP/preuves de la faisabilité économique/évaluation des

risques/comparaison des variantes ; (iv) de la participation rapide du niveau

politique (par ex. sous forme d’une décision stratégique)/garantie du

contrôle politique. A ces facteurs, il convient également de mentionner les

risques liés (i) à la diffusion asymétrique de l’information, (ii) au

comportement opportuniste des entreprises privées, (iii) au manque de

transparence, (iv) aux risques financiers et autres, (v) aux incertitudes dans

la réalisation des tâches, (vi) aux contrôles insuffisants et à l’absence de

participation démocratique et de responsabilité, (vii) aux questions d’ordre

juridique comme celles en lien avec les lois régissant la concurrence,

l’attribution des marchés, l’imposition, l’emploi et les contrats (cf. Lienhard

A. , 2006)) .

Il s’avère donc que les contrats de PPP sont des projets complexes dont le

montage institutionnel et la mise en œuvre nécessitent une expertise avérée.

En l’absence de cette expertise, ce mode de financement des services publics

ne peut atteindre son objectif premier qui est l’efficience dans la fourniture

des biens publics.

La plupart des expériences PPP au Bénin sont financés par l’Etat à travers

ses ressources propres ou des dons offerts dans le cadre d’un partenariat


bilatéral ou multilatéral. Le PPP entraîne un endettement doux qui a des

conséquences pour les finances publiques : rigidification et coût élevé de la

dette, risques de change élevés et surestimation des capacités

d’investissement et mauvais ordonnancement des priorités. A ces

conséquences financières, on peut ajouter plusieurs autres telles que

l’attribution asymétrique des projets aux grandes entreprises, en général

étrangères dans les pays en développement, opacités des contrats, coûts de

transaction (négociation, asymétrie d’information) élevés, cadre juridique

défaillant, verrouillage des contrats pour les recherches de rentes (aléa de

moralité), gestion du changement social tel que le transfert de la main

d’œuvre publique au partenaire privé, résistances des consommateurs qui

doivent payer une redevance plus élevée et parfois lourde, appropriation

publique des terres associée au déplacement de la population, asymétrie

d’information en faveur du partenaire privé, notamment l’aléa moral avec

information cachée, etc. Ces problèmes doivent être passés en revue,

anticipés et résolus par le montage institutionnel et l’implémentation d’un

contrat de PPP.

Les contrats de PPP sont souvent de moyen ou long terme ; ce qui soumet

potentiellement les opérateurs à des changements politiques, économiques,

sociaux et techniques qui peuvent survenir lors de l’exécution des contrats.

De même dans un espace économique où les pays sont en concurrence, la

crédibilité de l’engagement public est essentielle pour les investisseurs

susceptibles de s’engager dans un projet de PPP. C’est pourquoi le Bénin doit

finaliser sa loi PPP et renforcer les capacités des acteurs de sa chaîne PPP

comme l’ont déjà fait la Côte d’Ivoire et le Sénégal qui disposent de leur loi

PPP. Dans l’espace UEMOA, ces pays seraient perçus comme les moins

risqués car disposant d’un cadre juridique de PPP.

A l’étape d’implémentation des projets PPP, il faudrait veiller à l’orchestration

pérenne des différents montages institutionnels de PPP. Dans cette optique,

les guichets uniques portuaires se sont révélés très complexes posant des


problèmes d’agence important. C’est pourquoi on peut recommander la

création d’un observatoire sur les PPP afin de capitaliser les expériences dans

ce domaine.


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12 Official Development Aid (ODA)


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Table des matières

SOMMAIRE.................................................................................................. II

LISTE DES TABLEAUX ................................................................................ IV

LISTE DES GRAPHIQUES ............................................................................ V

SIGLES ET ABREVIATIONS ......................................................................... VI

RESUME EXCLUSIF .................................................................................... 1

PREMIERE PARTIE : DIAGNOSTIC MACROECONOMIQUE ............................ 4

BILAN DE L’ECONOMIE NATIONALE DE 2012 A 2016 .................................. 5

1 ANALYSE DU SECTEUR REEL .............................................................. 5

1.1 Le produit intérieur brut ............................................................................ 5

1.1.1 Secteur primaire .................................................................................................5 1.1.2 Secteur secondaire ..............................................................................................6

1.1.3 Secteur tertiaire ..................................................................................................6

1.2 L’inflation ................................................................................................ 10

2 ANALYSE DES FINANCES PUBLIQUES................................................ 11

2.1 La dette publique .................................................................................... 11

2.2 Les recettes totales et leurs composantes ................................................. 13

2.2.1 Les recettes totales ............................................................................................13

3 BALANCE DES PAIEMENTS ................................................................ 14

4 SITUATION MONETAIRE INTEGREE.................................................... 18

5 ANALYSE DU DESEQUILIBRE DU COMPTE COURANT ........................ 19

PERSPECTIVES ECONOMIQUES DE 2018-2020......................................... 28

1 SCENARIO DE REFERENCE ............................................................... 29

2 SCENARIO ALTERNATIF ..................................................................... 30

DEUXIEME PARTIE : PARTENARIATS PUBLIC-PRIVE : ETAT DES LIEUX .... 34

INTRODUCTION......................................................................................... 35

FONDEMENTS THEORIQUES ET EMPIRIQUES DES PPP ............................ 40

1 PRINCIPALES CARACTERISTIQUES DES PROJETS PPP ...................... 41

2 RAISONS D’ETRE STRATEGIQUES DU PPP ET QUELQUES

CONTROVERSES ....................................................................................... 42

2.1.1 Avantages ..........................................................................................................42 2.1.2 Risques .............................................................................................................46


3 FORMES ET PRATIQUES DES PPP ...................................................... 49

3.1 Etat des lieux du PPP dans le monde, en Afrique et les défis à surmonter .. 56

EXPERIENCES DE REALISATION DES CONTRATS DE PPP AU BENIN ........ 60

1 LES EXPERIENCES DE CONCESSION ................................................. 60

2 LES EXPERIENCES D’AFFERMAGE .................................................... 72

3 AUTRES EXPERIENCES DE PPP ......................................................... 76

4 LES NOUVELLES EXPERIENCES DE PPP DEPUIS 2016 ...................... 79

CONCLUSION ............................................................................................ 82

BIBLIOGRAPHIE ........................................................................................ 85

TABLE DES MATIERES .............................................................................. 88


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