Organisation type-contrôleinterne

FORUM DE LA PERFORMANCE

Rapport des travaux de l’atelier ‘’contrôle interne’’

Action : « Définir et valider une organisation type des fonctions

budget / dépense / comptabilité / stock au sein des ministères »

Novembre 2007Novembre 2007Novembre 2007Novembre 2007



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Sommaire ________________________________________________________

Préambule 3333

Principes du contrôle interne 4444

Contexte et objectifs 8888

Approche méthodologique 9999

Résultats des travaux de l’atelier 11111111

Recommandations 19191919

Annexes 20202020

� Liste des participants à l’atelier ‘’contrôle interne’’

� Comptes rendu des réunions de l’atelier

� Présentation de l’organisation des Départements de l’Intérieur,

des Pêches Maritimes et de l’Equipement et du Transport

� Fiches de description des postes de travail, élaborés par la

Ministère de l’Economie et des Finances (DAAG)



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Préambule

________________________________________________________

Dans le cadre de la mise en œuvre du Forum de la PeForum de la PeForum de la PeForum de la Performancerformancerformancerformance et de ces

ateliers thématiques, l’atelier ‘’contrôle interne’’ a tenu, entre le 17 octobre

et le 07 Novembre 2007, six réunions pour définir et valider une organisation

type des fonctions budget / dépense / comptabilité / stock au sein des

ministères.

Ont participés aux travaux de cet atelier animé par le Ministère de l’Intérieur,

des représentants des départements suivants :

� Ministère de l’Economie et des Finances (DAAG, IGF, TGR et DB);

� Ministère de l’Equipement et du Transport ;

� Ministère de l’Industrie, du Commerce et des Nouvelles Technologies ;

� Département de l’Aménagement du Territoire ;

� Secrétariat d’Etat chargé de l’Eau et de l’Environnement ;

� Département des Pêches Maritimes ;

� Ministère de la Modernisation des Secteurs Publics ;

� Ministère de la Santé ;

� Haut Commissariat aux Eaux et Forêts et à la Lutte Contre la Désertification ;

� Et l’équipe dédiée de la TGR.

Le présent rapport présente les résultats préliminaires des travaux de cet

atelier en mettant l’accent sur la méthodologie adoptée, les résultats obtenus

ainsi que les recommandations de l’atelier.

Il constitue une première étape dans le déclenchement de la réflexion qui

doit être ouverte à tous les départements et continue dans le temps pour

pouvoir améliorer et peaufiner l’organisation type qui est proposée par

l’atelier.



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Principes du contrôle interne

________________________________________________________

Définition et composantesDéfinition et composantesDéfinition et composantesDéfinition et composantes

Le système de contrôle interne désigne l’ensemble des activités, méthodes et

mesures ordonnées par le management afin de gérer les risques liés à la

gestion et donner une assurance raisonnable quant à la réalisation, dans le

cadre de la mission de l’organisation, des objectifs suivants :

• Exécution d’opérations de manière ordonnée et performante (économique,

efficace et efficiente) et dans le respect de l’éthique ;

• Conformité au cadre législatif et réglementaire ;

• Respect de l’obligation de rendre compte ;

• Préservation des ressources et du patrimoine contre les risques de perte ou

de mauvais usage.

La définition et la mise en œuvre du contrôle interne incombent à

l’ordonnateur. En effet, l’article 4 de la loi n°61-99 relative à la responsabilité

des ordonnateurs, des contrôleurs et des comptables publics stipule que :

« Les ordonnateurs sont, en verLes ordonnateurs sont, en verLes ordonnateurs sont, en verLes ordonnateurs sont, en vertu des lois et règlements en vigueur, tu des lois et règlements en vigueur, tu des lois et règlements en vigueur, tu des lois et règlements en vigueur,

personnellement responsables […] du respect des règles de gestion du personnellement responsables […] du respect des règles de gestion du personnellement responsables […] du respect des règles de gestion du personnellement responsables […] du respect des règles de gestion du

patrimoine de l’organisme public en leur qualité d’ordonnateurs de recettes patrimoine de l’organisme public en leur qualité d’ordonnateurs de recettes patrimoine de l’organisme public en leur qualité d’ordonnateurs de recettes patrimoine de l’organisme public en leur qualité d’ordonnateurs de recettes

et de dépenseset de dépenseset de dépenseset de dépenses ».

Le système de contrôle interne est constitué de cinq composantes

interdépendantes à savoir :

• Environnement de contrôle ;

• Evaluation des risques ;

• Activités de contrôle ;

• Information et communication ;

• Pilotage.

1111---- Environnement de contrôle Environnement de contrôle Environnement de contrôle Environnement de contrôle

L’environnement de contrôle est la pierre angulaire de toutes les

composantes sur lesquelles repose le système de contrôle interne. Il reflète

le degré d’adhésion et de sensibilisation à l’égard du contrôle interne. Les

facteurs constitutifs de l’environnement de contrôle se rapportent

essentiellement aux valeurs éthiques des responsables et du personnel, à

l’engagement à un niveau de compétence et à la structure de l’organisation.



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1.1. Valeurs éthiques1.1. Valeurs éthiques1.1. Valeurs éthiques1.1. Valeurs éthiques

L’efficacité des procédures de contrôle interne est tributaire de l’intégrité et

de l’éthique dont font preuve les personnes qui créent ces contrôles, les

gèrent et en assurent le suivi.

1.2. Engagement à un niveau de compétence1.2. Engagement à un niveau de compétence1.2. Engagement à un niveau de compétence1.2. Engagement à un niveau de compétence

A ce titre, les responsables et le personnel doivent observer un niveau de

compétence pour évaluer les risques et assurer un travail efficace et efficient.

La politique de formation revêt dans ce sens un caractère fondamental pour

asseoir un niveau de connaissances et d’aptitudes garantissant un

accomplissement ordonné et efficient des actes de gestion et une

compréhension des responsabilités individuelles en matière de contrôle

interne.

1.3. Incompatibilité et séparation des tâches1.3. Incompatibilité et séparation des tâches1.3. Incompatibilité et séparation des tâches1.3. Incompatibilité et séparation des tâches

De manière générale, la séparation des tâches consiste en leur répartition

tout au long d’un processus. La nouvelle version du référentiel COSO la défini

comme étant une division ou une répartition des tâches entre différentes

personnes, permettant de réduire le risque d’erreur ou de fraude.

La séparation des tâches est utilisée pour réduire les risques en garantissant

la répartition des responsabilités opérationnelles et de contrôle, afin de

mettre en œuvre des points de vérification obligatoires pour des opérations

sensibles ou de prévenir des fuites d’informations confidentielles.

On considère généralement que les étapes d’initialisation, d’autorisation,

d’enregistrement et de contrôle d’une même transaction sont incompatibles

entre elles.

Par exemple, pour les achats on peut, dans la mesure du possible, veiller à ce

que les fonctions suivantes soient accomplies par des personnes différentes :

validation des besoins d’approvisionnement, réception des biens acquis,

mandatement, liquidation, comptabilisation.

2222---- Evaluation des risques Evaluation des risques Evaluation des risques Evaluation des risques

L’existence d’un dispositif de suivi et d’évaluation des risques est nécessaire

à la détermination de leur probabilité de survenance et de leur impact.



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A ce titre, la mise en place d’une cartographie des risques par le

management est primordiale pour l’identification des risques et la mise en

place de mesures correctives.

3333---- Activités de contrôle Activités de contrôle Activités de contrôle Activités de contrôle

Les activités de contrôle permettent de garantir que les mesures mises en

place par la direction en vue de piloter les risques et d’atteindre les objectifs

sont réellement mises en œuvre. Les services ordonnateurs procèdent dans

ce sens à diverses natures de contrôles tels que les inventaires, le contrôle

des justificatifs et le contrôle de concordance, etc.

Les activités de contrôle appellent souvent un effort de standardisation, de

formalisation et de documentation en répondant aux questions (qui, quoi,

quand et comment ?).

Outre l’autocontrôle, qui est exercé par un agent sur ses propres opérations,

on peut distinguer deux types de contrôle au sein d’un Ministère.

Le contrôle mutuel : Le contrôle mutuel : Le contrôle mutuel : Le contrôle mutuel :

Il est exercé par un agent sur les opérations d’un autre agent, ou par une

entité sur les opérations d’une autre entité, a posteriori.

L’organisation du contrôle mutuel doit répondre aux règles suivantes :

o Distinction sans équivoque entre les tâches attribuées à un

opérationnel et celles affectées à un autre ;

o Conditionnalité, le long d’un processus, de l’exécution d’une tâche

attribuée à un agent par l’intervention d’un ou de plusieurs autres

opérationnels ;

o Conditionnalité de la réalisation d’une tâche placée en aval du

processus par un contrôle et une validation préalable par un agent

situé en amont ;

o Pertinence du contrôle, permettant d’assurer les objectifs du

contrôle interne.

La supervision :La supervision :La supervision :La supervision :

C’est, au sein d’une entité, la fonction régulière consistant dans le suivi des

travaux, le contrôle et la validation des opérations des agents par

l’encadrement.



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4444---- In In In Information et communicationformation et communicationformation et communicationformation et communication

Les voies d’information et de communication doivent être définies de

manière à ce que les collaborateurs disposent des informations dont ils ont

besoin pour effectuer les contrôles nécessaires.

A ce titre, plusieurs outils de communication peuvent être déployés ; tels que

les bulletins d’information, les brochures, la messagerie électronique,

l’intranet et les rapports d’activité.

5555---- Pilotage de contrôle Pilotage de contrôle Pilotage de contrôle Pilotage de contrôle

Le pilotage et la surveillance du système de contrôle interne sont du ressort

du management qui doit veiller à la mise en place de conditions nécessaires

(attribution de responsabilités, la mise en place de système d’information

approprié, etc.) mais aussi en définissant une procédure de rapport sur les

résultats de contrôle interne ou sur les constatations importantes sur ce

dernier.



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Contexte et objectifs

________________________________________________________

La gestion de la dépense publique au Maroc a connu durant les dernières

années de grandes transformations visant sa modernisation et sa

rationalisation.

Plusieurs chantiers de réforme et de modernisation ont été engagés, dont

notamment le renforcement de la capacité de gestion des ordonnateursle renforcement de la capacité de gestion des ordonnateursle renforcement de la capacité de gestion des ordonnateursle renforcement de la capacité de gestion des ordonnateurs. Ce

chantier piloté par la TGR vise l’accompagnement des services ordonnateurs,

de façon à atteindre un niveau de compétence cible, afin de garantir un haut

niveau de sécurité financière, condition nécessaire à l’allègement du contrôle

a priori.

Cet objectif ne peut être atteint que si les ordonnateurs renforcent leur

dispositif de contrôle interne, et ce, à travers plusieurs actions. Parmi ces

actions la mise en place d’une organisation des fonctions budget / dépense /

comptabilité / stock au sein des ministères, basée sur les principes du

contrôle interne, constituerait une étape majeure et nécessaire dans

l’amélioration et le renforcement de la capacité de gestion des ordonnateurs.

Les objectifs fixés pour cet atelier peuvent être résumés comme suit :

� Enrichir la réflexion en cours sur l’adaptation de l’organisation des

ministères avec le nouveau contexte ;

� Sensibiliser les ordonnateurs à l’importance de l’introduction des

principes de contrôle interne dans l’organisation des fonctions

budget / dépense / comptabilité / stock ;

� Définir une organisation type basée sur les principes de contrôle

interne et adaptée aux spécificités de tous les départements.



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Approche méthodologique

________________________________________________________

L’approche adoptée pour la réalisation de l’action ‘’définir et valider une

organisation type des fonctions budget / dépense / comptabilité / stock au

sein des ministères’’ de l’atelier contrôle interne a été basée sur :

o Le diagnostic des organisations effectué par ADETEF ;

o La présentation et l’étude de quelques organisations

existantes (Départements de l’Intérieur, des Pêches Maritimes et de

l’Equipement et du Transport) ;

o La définition d’une organisation type.

Le diagnostic des organisations effectué par ADETEFLe diagnostic des organisations effectué par ADETEFLe diagnostic des organisations effectué par ADETEFLe diagnostic des organisations effectué par ADETEF ::::

L’organisation type des fonctions budget / dépense / comptabilité / stock

proposée par ADETEF, reflète les principales fonctions et processus que doit

présenter un Ministère, en tenant compte des principes de contrôle interne.

FonctionFonction BUDGETBUDGET

La programmation budgétaire

La mise en place des crédits

Les délégations de crédits

La gestion des crédits

Le reporting budgétaire

FonctionFonction ACHATACHAT

La programmation des achats

La préparation du lancement des achats

Le lancement des achats

Le choix du prestataire

MandatementLa Comptabilité

Gestion des marchés

Exécution et suivi de la prestation

Mandatement

Directions et Services bénéficiaires des AchatsDirections et Services bénéficiaires des Achats

FonctionFonction PATRIMOINEPATRIMOINE

DIRECTIONDIRECTION

Réception et entrée dans le patr imoine

Gestion et Valor isation du patr imoine

Sortie du patrimoine

Pilotage et Anima tion du Pilotage et Anima tion du Contrôle InterneContrôle Interne

Audit InterneAudit Interne

Bloc de la fonction incompatible avec les autres blocs Processus existant au sein de la fonction

Enchaînement logique des processus

Contrôle mutuel entre les différents acteurs



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La présentation et l’étude de quelques organisations existantesLa présentation et l’étude de quelques organisations existantesLa présentation et l’étude de quelques organisations existantesLa présentation et l’étude de quelques organisations existantes ::::

Les organisations des fonctions budget / dépense / comptabilité / stock des

Départements de l’Intérieur, des Pêches Maritimes et de l’Equipement et du

Transport ont été présentées et discutées. Les forces et les faiblesses de

chaque organisation ont été débattues et les points communs ont été

relevés.

Les résultats de cette analyse ont constitué la base de l’organisation type

présentée dans ce rapport.

La définition d’une organisation typeLa définition d’une organisation typeLa définition d’une organisation typeLa définition d’une organisation type ::::

L’organisation des fonctions budget / dépense / comptabilité / stock diffère

d’un ministère à l’autre, selon la taille et les spécificités de chaque

département.

En se basant sur une organisation structurelle, qui s’articule autour d’un

découpage en divisions et services, l’organisation type ne peut être similaire

pour tous les ministères.

Par conséquent, l’atelier a opté pour la définition d’une organisation type

basée sur un découpage en fonctions. un découpage en fonctions. un découpage en fonctions. un découpage en fonctions. Les participants ont identifié les

principales fonctions devant être présentes dans un ministère pour assurer la

bonne gestion des dépenses publiques.

Ces fonctions sont décomposées en sous fonctions, dont chacune est

déclinée en domaines d’activité.

Les principes directeurs ayant présidé à la décomposition desdites fonctions

sont :

- Le respect des principes de contrôle interne en insistant sur les

incompatibilités entre et intra fonctions ;

- La capitalisation sur les expériences des gestionnaires et l’échange

de leur bonnes pratiques.

Il s’agit d’une organisation type adaptable à tous les ministères. Elle peut

être déclinée en organisation structurelle selon la taille et les spécificités de

chaque ministère. Les fonctions et sous fonctions de l’organisation type

peuvent correspondre à des entités de l’organisation structurelle (division,

service, bureau …), comme elles peuvent être regroupées dans une même

entité selon la taille du ministère et de ses ressources en faisant valoir les

principes de contrôle interne (séparation des tâches, contrôle mutuel …).



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Résultats des travaux de l’atelier

________________________________________________________

Les travaux de l’atelier ‘’contrôle interne’’ ont aboutit à une organisation type

comportant 3 fonctions principales :

� La fonction Budget et Comptabilité ;

� La fonction Patrimoine et Logistique

� Et la fonction Achats et Approvisionnements.

Chacune de ses fonctions est décomposée en un certain nombre de sous

fonctions, selon les principes de contrôle interne en insistant sur les

incompatibilités, pour garantir une gestion rationnelle et efficace.

Chaque sous fonction est déclinée en domaines d’activité.

Les fiches suivantes détaillent pour chaque sous fonction ses principaux

domaines d’activité et les principaux contrôles à mettre en place.

FONCTION BUDGET ET

COMPTABILITE

FONCTION ACHATS ET

APPROVISIONNEMENTS

FONCTION PATRIMOINE

ET LOGISTIQUE

Programmation et Lancement des Achats

Gestion du Patrimoine Immobilier

Programmation et Financement

Gestion des Marchés Gestion du Patrimoine Mobilier et des Moyens

Logistiques

Gestion Budgétaire

Parc Automobile

Comptabilité

Reporting et Études



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Organisation de la fonction Budget et Comptabilité

Incompatibilité & séparation des tâchesIncompatibilité & séparation des tâchesIncompatibilité & séparation des tâchesIncompatibilité & séparation des tâches

• Le mandatement et la liquidation sont effectués par des personnes

différentes.

ContrôlesContrôlesContrôlesContrôles

• La programmation budgétaire est conforme aux missions, objectifs

et priorité du Ministère. (S)

• Les virements au sein du budget ne compromettent pas les

«engagements pris» (NAB, lancement d’une commande publique, …)

du Ministère. (M)

• Tous les achats sont préalablement autorisés. (M)

• La conciliation du bon de commande, du bon de réception de

marchandise et de la facture du fournisseur est effectuée. (M)

• La réception effectuée conformément à une procédure formalisée. (S)

Les domaines d’activité de la sous fonction Programmation et Financement

� Préparer les Budgets du Ministère (BG, CST et SEGMA) ;

� Mener les négociations budgétaires ;

� Élaborer les documents relatifs à la Loi de Finances ;

� Élaborer et actualiser les CDMT ;

� Programmer et évaluer les projets proposés au financement ;

� Gérer la contractualisation.

(M) : Contrôle mutule

(S) : Supervision

FONCTION BUDGET ET

COMPTABILITE

Programmation et Financement

Gestion Budgétaire

Comptabilité




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Les domaines d’activité de la sous fonction Gestion Budgétaire

� Mettre en place les crédits programmés ;

� Déléguer les crédits ;

� Procéder au virement des crédits ;

� Exécuter et gérer les crédits.


• La délégation de crédits s’effectue à temps. (S)

• Les virements au sein du Budget sont compatibles avec les

missions, objectifs et priorité du Ministère. (S/M)

• Les achats sont conformes avec la programmation budgétaire. (S)

Les domaines d’activité de la sous fonction Comptabilité

� Engager, mandater et comptabiliser les dépenses du Ministère ;

� Régler par vignettes différentes prestations ;

� Gérer les régies de dépenses ;

� Préparer les arrêtés de nomination des sous ordonnateurs et des

régisseurs ;

� Établir la situation de report des crédits



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Les domaines d’activité de la sous fonction


� Suivre l’exécution des Budgets du Ministère ;

� Élaborer les tableaux de bord ;

� Étudier et analyser les écarts ;

� Établir les rapports annuels ;

� Établir les comptes administratifs.



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Organisation de la fonction Patrimoine et Logistique


• L’inventaire physique ne peut être effectué par le magasinier.

• L’ajustement des écarts et l’inventaire physique sont effectués par

des personnes différentes.


• Les marchandises et produits majeurs sont conciliés souvent entre

l'inventaire physique et le registre permanent. (M)

• Les ajustements provenant d'écarts sont acceptés par une personne

responsable, avant d'être inscrits. (S)

• Les bons de réception sont datés et signés par des préposés

dûment qualifiés. (S)

Les domaines d’activité de la sous fonction Gestion du Patrimoine immobilier

� Définir la politique immobilière du Ministère ;

� Établir le programme des constructions et suivre leur exécution ;

� Gérer le patrimoine immobilier du Ministère ;

� Assurer la maintenance, l’entretien et l’aménagement du patrimoine

immobilier du Ministère.

FONCTION PATRIMOINE ET

LOGISTIQUE

Gestion du Patrimoine Immobilier

Gestion du Patrimoine Mobilier et des

Moyens Logistiques

Parc Automobile



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Les domaines d’activité de la sous fonction Gestion du Patrimoine Mobilier et des Moyens Logistiques

� Programmer les acquisitions de mobilier, matériel et fournitures ;

� Inventorier le mobilier, le matériel et les fournitures acquis ;

� Gérer le patrimoine mobilier et assurer la logistique du Ministère ;

� Assurer la gestion des stocks ;

� Tenir la comptabilité matière de l’ordonnateur.


• L’inventaire physique ne peut être effectué par le magasinier.

• L’ajustement des écarts et l’inventaire physique sont effectués par

des personnes différentes.


• Les bons de commande internes sont pré numérotés, signés et la

séquence contrôlée. (S)

• La sortie du patrimoine est attestée par un tiers (bénéficiaire). (M/S)

• La sortie du patrimoine est enregistrée. (S)

Les domaines d’activité de la sous fonction Parc Automobile

� Programmer les acquisitions de véhicules pour le Ministère ;

� Assurer la gestion du parc automobile (Affectation, réforme …) ;

� Assurer l’entretien et la réparation des véhicules.

� Tenir la comptabilité d’exploitation des véhicules.



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Organisation de la fonction Achats et Approvisionnements


• L’autorisation d’achat et la réception sont effectuées par des

personnes différentes.

• L’autorisation d’achat et le paiement sont effectués par des

personnes différentes.

• L’exécution & suivi de la prestation et le mandatement/paiement

sont effectués par des personnes différentes.

• La conciliation des factures et le mandatement/paiement sont

effectués par des personnes différentes.


• L’appréciation du besoin est exacte, et la disponibilité des crédits

est vérifiée. (M)

• Les spécifications techniques sont validées par les «entités métier». (M)

Les domaines d’activité de la sous fonction Programmation et Lancement des Achats

� Assister les services bénéficiaires lors de l’expression des besoins ;

� Élaborer et exécuter le programme prévisionnel des achats ;

� Préparer et lancer les achats ;

� Assurer la veille fournisseurs.


• L’appréciation du besoin est exacte, et la disponibilité des crédits

est vérifiée. (M)

• Les spécifications techniques sont validées par les « entités

métier ». (M)

FONCTION ACHATS ET APPROVISIONNEMENTS

Programmation et Lancement des Achats

Gestion des Marches



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Les domaines d’activité de la sous fonction Gestion des Marchés

� Préparer les dossiers d’engagement des marchés et des bons de

commande ;

� Assurer la liquidation des situations et des factures ;

� Établir les rapports d’achèvement des marchés et préparer les

dossiers d’audit.


• La conciliation du bon de commande, du bon de réception de

marchandise et de la facture du fournisseur est effectuée. (S)



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Recommandations ________________________________________________________

Au terme des travaux de l’atelier contrôle interne (action : définir et valider

une organisation type des fonctions budget / dépense / comptabilité / stock

au sein des ministères) les participants ont formulé les recommandations

suivantes :

� Continuer à approfondir la réflexion autour de l’organisation type

définie, en assurant une large diffusion de ce rapport à tous les

départements et en constituant un réseau d’échange et de réflexion

permanant ;

� Harmoniser les résultats de cet atelier ‘’organisation type définie’’

avec les résultats des travaux des autres ateliers (manuels des

procédures…) ;

� Proposer cette organisation fonctionnelle type au Ministère de la

Modernisation des Secteurs Publiques pour servir de plateforme dans

l’organisation des différents départements ;

� Inviter le Ministère de l’Economie et des Finances à accompagner la

mise en oeuvre de cette organisation type par les moyens

nécessaires ;

� Renforcer l’animation du ‘’contrôle interne’’ au sein des ministères ;

� Elaborer un plan d’action pour la formation en matière de ‘’contrôle

interne’’ ;

� Généraliser la mise en place de la fonction d’audit interne afin

d’accompagner le développement du ‘’contrôle interne’’.



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Annexes ________________________________________________________

� Liste des participants à l’atelier ‘’contrôle interne’’

� Comptes rendu des réunions de l’atelier

� Présentation de l’organisation des Départements de l’Intérieur, des

Pêches Maritimes et de l’Equipement et du Transport

� Fiches de description des postes de travail, élaborés par la Ministère

de l’Economie et des Finances (DAAG)

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