Mobilisation Des Resources Financieres Locales 2012

7/31/2019 Mobilisation Des Resources Financieres Locales 2012

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RAPPORT 3/2012

MOBILISATION DES RESSOURCES

FINANCIRES LOCALES

DOCUMENTATION DES REGISTRES FONCIERS

URBAINS DES COMMUNES DU BENIN

Scurit des droits fonciers et de proprit pour tous


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MOBILISATION DES RESSOURCES FINANCIRES LOCALES

Documentation des registres fonciers

urbains des communes du Benin

Copyright Programme des Nations Unies pour les tablissements humains.

(ONU-Habitat), 2012

HS Number: HS/054/12F

ISBN Number: (Volume) 978-92-1-132470-9

DNI DE RESPONSABILIT

La teneur du prsent ouvrage ne reflte pas ncessairement les points de vue ou politiques du Secrtariat des Nations

Unies ou de ses organisations affilies. Les appellations qui y sont employes et la prsentation des lments qui y

figurent nimpliquent de la part dONU-Habitat et de son Conseil dadministration aucune prise de position quant au

statut juridique des pays, territoires, villes ou zones ou de leurs autorits, ni quant au trac de leurs frontires ou limites.

Publi par le Programme des Nations Unies pour les tablissements humains.

La prsente publication peut tre reproduite, en tout ou en partie, sous nimporte quelle forme, des fins ducatives

ou non lucratives, sans lautorisation pralable du dtenteur des droits dauteur, condition quil soit fait mention de la

source. ONU-Habitat souhaiterait quun exemplaire de louvrage o se trouve reproduit lextrait lui soit communique. Laprsente publication ne peut tre ni revendue, ni utilise dautres fins commerciales, sans lautorisation pralable crite

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Tel: +254 206 231 20

Fax: +254 206 242 66

www.unhabitat.org

Photos @ ONU-Habitat/ Malcolm Boorer, Remy Sietchiping, Rne Perier, David Houssou

Remerciements: Participants latelier de Cotonou en Octobre 2010

Coordination: Remy Sietchiping

Auteurs: Ren Perier, David Houssou

Edition et mise en page: Victoria Quinlan, Stefanie Freccia

Support: Victor Wainaina; Esther Njeri, Naomi Mukora, Vera Marosi

Sponsors: Gouvernements de Norvge et Sude

Impression: UNON, Publishing Services Section, Nairobi, ISO 14001: 2004-certified

RAPPORT 3 / 2012


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MOBILISATION DES RESSOURCESFINANCIRES LOCALES

DOCUMENTATION DES REGISTRES FONCIERS

URBAINS DES COMMUNES DU BENIN

I


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II


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PRFACE

III

Les collectivits locales

bnficient dune

proximit privilgie avec

la population urbaine.

Dgager les ressources

suffisantes pour fournir

la population des

infrastructures et desservices bien adapts

est une proccupation

pour bien des communes, surtout dans les pays en

dveloppement. Cela passe ncessairement par une

bonne information, notamment sur le foncier.

La dcentralisation a donn aux collectivits locales

certaines capacits dinitiative et des comptences

en matire damnagement. Ces pouvoirs et cette

autonomie ne vont pas toujours de pair avec les

ressources financires, humaines et techniques voulues

pour mener bien les fonctions qui sont celles de

toute commune. A cet gard, les Registres Fonciers

Urbains (RFU) tablis dans une vingtaine de communes

au Bnin illustrent bien la faon dont linformation

foncire peut servir mobiliser des ressources

financires. Ceci intervient dans un contexte o les

communes sont appeles devenir le lieu privilgi o

linformation foncire est centralise et rationalise.

Le prsent document passe en revue les leons tiresde lexprience des registres fonciers urbains au

Bnin. On y trouvera aussi des suggestions pratiques

pour pallier certaines insuffisances afin dassurer la

prennisation, lentretien et le bon fonctionnement

des registres fonciers urbains. Bien que le RFU ait

fait ses preuves comme mode de mobilisation de

recettes fiscales, il nen reste pas moins que les autres

composantes du systme restent sous-exploites.

Il ne fait aucun doute quen transformant le RFU en

un systme dinformation foncire part entire, on

renforcerait la scurit des droits tout en amliorant la

production et la mise jour des donnes foncires en

milieu urbain.

Le prsent document constitue une excellente source

dinformation et dinspiration sur les finalits et le

fonctionnement des registres fonciers urbains. Il

fournit les outils permettant la mise en place dun

systme dinformation foncire ou ladaptation de

systmes existants dans les conditions particulires

chaque milieu urbain. Le chapitre consacr la

matrise douvrage dtaille les modalits pratiques

de mise en place de rgimes fonciers urbains. Je suis

convaincu que le prsent document va savrer riche

denseignements et une bonne source dinspiration

pour toutes les communes la recherche dun meilleur

avenir urbain.

Dr. Joan Clos,

Secrtaire Gnral Adjoint des Nations Unies,

Directeur Excutif ONU-Habitat


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Prface, RFU III

Rsum 1 - 8

Summary 9 - 15

Introduction 16 - 18

Rappel des objectifs de la mission 19

Dmarche mthodologique 20 - 21

1. Cadre gnral et contexte 22 - 351.1 Lorganisation administrative territoriale et la dcentralisation au Bnin 23

1.1.1 Lorganisation administrative dconcentre 24

1.1.2 La dcentralisation 24

1.2. Lorganisation domaniale et foncire au Bnin 24

1.2.1 Les rgimes fonciers au Bnin 25

1.2.2 Quelques outils de matrise foncire au Bnin 26

1.2.3 Les principales rformes et initiatives en milieu urbain 28

1.3. Les ressources locales base foncire et les rformes fiscales 31

1.3.1 Les ressources locales base ou rfrence foncire 311.3.2 Les rformes fiscales 31

1.4. La gense des RFU au Bnin 32

2. Quest-ce quun RFU aujourdhui ? 36 - 58

2.1. Les finalits du systme RFU 37

2.1.1 Les enjeux: le renforcement de la maitrise douvrage communale 37

2.1.2 Les objectifs oprationnels 38

2.2 Le systme RFU: les lments constitutifs 38

2.2.1 Les plans parcellaires et ladressage 38

2.2.2 Les enqutes foncires, fiscales et urbaines 42

2.2.3 La constitution des fichiers de base 48

2.2.4 La composante amlioration des ressources financires communales 50

2.2.5 Les applications foncires:linventaire foncier 52

2.2.6 La composante gestion des donnes urbaines et le Systme dinformation gographique (SIG) 53

2.3 La mise en uvre du projet RFU 54

2.3.1 Les tapes 54

2.3.2 Le partenariat et les indispensables synergies avec les administrations 56

2.3.3 Les cots de ralisation et de maintenance des RFU 56

SOMMAIRE

IV


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3. Etat des lieux et diagnostic de la mise en uvre des RFU au Benin 59 - 73

3.1 Le panorama gnral 60

3.1.1 Le bilan global 60

3.1.2 Forces et faiblesses des RFU 62

3.2 Les russites et les acquis 65

3.3 Les fragilits et les risques 66

3.3.1 Une mise en uvre dficiente 67

3.3.2 Les RFU limits la fiscalit locale 67

3.3.3 Les oprations dites de restauration des RFU 68

3.4 Les volutions rcentes des RFU et leur adaptation au contexte 69

3.4.1 La question de la cohrence et de lharmonisation entre les RFU au plan national 69

3.4.2 Lutilisation des logiciels SIG comme outil de mise jour des plans 70

3.4.3 Le positionnement des services RFU au sein des communes 70

3.5 Revue des expriences africaines de RFU 72

4. Les pistes damlioration et de consolidation des performances des RFU au Bnin 74 - 89

4.1 Lappropriation par les communes de la matrise douvrage des RFU 744.1.1 La prise en main de la maitrise douvrage et la dmarche de projet 76

4.1.2 Le renforcement du service RFU de la commune 78

4.1.3 Des budgets de fonctionnement et dinvestissement 79

4.1.4 Lintgration du projet RFU dans une stratgie de renforcement des capacits de gestion communale 80

4.1.5 La gestion des partenariats avec les administrations financires 80

4.2 La maintenance de la cartographie et des bases de donnes communes 81

4.2.1 La mise jour permanente de la cartographie communale 81

4.2.2 La mise jour de la base de donnes communes 83

4.3 La participation et ladaptation des RFU aux rformes foncires 84

4.3.1 Linventaire foncier et larticulation avec la gestion foncire et domaniale communale 84

4.3.2 Larticulation entre RFU et PFR 85

4.4 La problmatique de la consolidation et de la gnralisation des RFU 87

Annexes 90 - 122

V


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RSUM

Au Bnin, le contexte politique issu de la rforme

de ladministration territoriale fait des communes

le seul niveau de la dcentralisation et le cadre

institutionnel de lexpression de la dmocratie la

base. Ces collectivits territoriales sont dotes de la

personnalit juridique et de lautonomie financire et

possdent des comptences qui incluent notamment:

le dveloppement local, lamnagement, lhabitatet lurbanisme ; les infrastructures, lquipement

et les transports; lenvironnement, lhygine et la

salubrit; les services marchands et les investissements

conomiques, etc. Il importe cependant de noter que

les units de gestion territoriale ainsi cres ont des

capacits limites dautofinancement et de gestion des

collectivits urbaines et ne parviennent pas non plus

un bon recouvrement des taxes foncires.

Mais dj dans la priode de prparation la

dcentralisation (1991-2002)1

, il est apparu ncessairede concevoir et de dvelopper des outils modernes

de production de bases dinformations urbaines

fiables pour la gestion municipale. Cest au cours de

cette priode que les Registres Fonciers Urbains (RFU)

ont t labors et mis en place, associs aux plans

urbains de rfrence, avec pour objectif damliorer

de faon substantielle la capacit de gestion des

ressources domaniales des collectivits locales

bninoises.

Le RFU est en effet un outil de gestion municipale qui

est mis en uvre au Bnin depuis plus de vingt ans

et qui permet (i) de disposer dune carte parcellaire

adresse dune ville; (ii) de crer une base de donnes

urbaines; et (iii) de dvelopper des applications

fiscales, foncires et urbaines. Toutes choses qui

contribuent renforcer les capacits des communes

qui sont dotes de RFU faire face efficacement aux

exigences de plus en plus croissantes du phnomne

irrversible de lurbanisation.

Aujourdhui, la mise en uvre du RFU est de mieux

en mieux matrise au Bnin et de nombreuses

comptences dans le domaine ont vu le jour au

sein des communes et des bureaux dtudes locaux.

Mais dans sa mise en exploitation actuelle, le RFU

est dabord peru comme un outil damlioration

des ressources fiscales locales pour le financement

des actions de dveloppement urbain. Il apparat

clairement donc que le RFU, connait une utilisationlargement en de de ses potentialits relles.

Cest pourquoi, ONU-Habitat2, le Rseau Mondial

des Instruments Fonciers (GLTN), et autres Partenaires

au Dveloppement ont entrepris, avec lappui du

Gouvernement de la Rpublique du Benin, linitiative

de documenter et de dissminer lexprience bninoise

de mise en uvre des RFU en vue des propositions

damlioration de leurs performances.

Aujourdhui, la mise en uvre duRFU est de mieux en mieux matriseau Bnin et de nombreuses comptencesdans le domaine ont vu le jour au sein descommunes et des bureaux dtudes locaux.

1 Les Etats Gnraux de lAdministration Territoriale qui ont dfini les principes fondamentaux de la Dcentralisation ont eu lieu en Janvier 1993

mais il faut pourtant attendre les lections municipales de Dcembre 2002 et llection dfinitive des Maires et des Conseils Municipaux en Mars

2003 pour quentrent en vigueur les lois de Dcentralisation.2ONU-Habitat: Programme des Nations Unies pour les Etablissements Humains

Le RFU est en effet un outil de gestionmunicipale qui est mis en uvre au Bnindepuis plus de vingt ans et qui permet (i)de disposer dune carte parcellaire adressedune ville; (ii) de crer une base dedonnes urbaines;

1


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LES TRAVAUX DE DOCUMENTATION DES

EXPRIENCES DES RFU AU BNIN ONT T CONDUITS

SUIVANT UNE DMARCHE MTHODOLOGIQUE

DCLINE EN TROIS PHASES PRINCIPALES:

(i) la phase de recherche documentaire qui a permisdapprhender les questions foncires au Bnin et

de documenter les pratiques et les processus ainsi

que les expriences de RFU,

(ii) la phase de travail de terrain qui a consist

collecter les donnes/informations et raliser des

entretiens avec les acteurs cls du RFU au Bnin, et

(iii) une phase danalyse des donnes/informations

collectes et de rdaction du rapport et du guide

du matre douvrage ainsi que de prsentation des

rsultats lors de lAtelier organis les 25 et 26

Fvrier 2010 la Salle de Confrence de lHtel du

Port Cotonou (Bnin).

Ces travaux se sont drouls dans un contexte marqu

par une inscurit foncire tant en milieu urbain (les

acqureurs de parcelles usage dhabitation ne se

sentent pas en scurit, dmolitions dhabitation, mise

en quarantaine de plusieurs parcelles etc.) quen milieu

rural o les conflits domaniaux sont trs nombreux et

de diverses natures.3

Pendant longtemps en effet, trs peu defforts

ont t consacrs la mise en place dun vritablearsenal juridique sur le foncier en gnral et sur

la politique doccupation du sol en particulier,

susceptible de constituer linstrument privilgi de

la politique foncire de lEtat. Mais force est de

constater quau cours des deux dernires dcennies,

les Autorits bninoises ont pris conscience de la

situation dinscurit foncire et de ses consquences

immdiates et ont pris linitiative doprer des

rformes foncires avec pour objectif dinstaurer la

scurit foncire. Ces rformes visent notamment (i)donner la scurit foncire au tenancier; (ii) scuriser

lacheteur quant ses droits exclusifs; (iii) rduire

les cots de transaction et de mutations; (iv) faciliter

la gestion des terroirs par les collectivits locales; et

(v) amliorer le taux de recouvrement des recettes

fiscales.

Dterminer les dimensions des uvres urbaines font partie de lacollecte de donns. Photo ONU-Habitat/Malcolm Boorer, 2010

3 Selon les donnes statistiques tablies par les institutions judiciaires du Bnin (Service Statistiques MJCRI 2006), la plupart des conflits ports

devant les juridictions sont domins par les conflits fonciers. Par exemple au Tribunal de Premire Instance de Lokossa en 2005, sur 1861 dossiers

recenss, 1402 (soit 75%) sont relatifs au foncier.

2


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Au nombre de ces rformes engages en milieu urbain

figure la mise en place des RFU (aujourdhui dans 16

communes et en cours dans deux communes) qui sont

perus et reconnus comme des instruments

pertinents et performants de mobilisation des

ressources fiscales communales. En effet, des rsultats

positifs immdiats sur les recettes fiscales communales

ont t enregistrs (trs importantes augmentationsdes recettes fiscales). Dans certaines grandes villes

comme Cotonou et Parakou, les recettes fiscales ont

pu tre plus que quintuples. Mme si dans dautres

villes les rsultats ont t plus lents comme

Porto-Novo voire trs faibles comme Djougou,

Savalou ou Sav.

Par ailleurs, la mise en uvre du RFU a eu des

effets bnfiques sur la maitrise du foncier et sur les

capacits de gestion communale. Cest ainsi que:

(i) les rformes foncires en cours sappuient sur les

capacits du RFU identifier et localiser les proprits

foncires et les prsums propritaires; et (ii) le RFU

peut rpondre, aux besoins de recueil et de mise en

ordre des informations foncires, travers linventaire

foncier et son articulation avec le service des affaires

domaniales, permettant ainsi aux communes de jouer

leur rle dacteurs fonciers part entire tel que

consacrs par la loi.

De mme, les volutions et les processus en cours en

relation avec le RFU vont durablement renforcer les

capacits de maitrise douvrage des autorits locales.

Il sagit notamment: (i) du contexte de dcentralisation

effective qui entrane de fortes attentes et de lgitimes

exigences de la part des responsables communaux; (ii)de lutilisation systmatique de la sous-traitance, ce qui

a permis lmergence de plusieurs bureaux dtudes et

de comptences spcialises dans le domaine; (iii) du

dveloppement des comptences complt par ailleurs

par les pertinentes mises en rseau et la mutualisation

des comptences des services RFU des communes

travers le nouveau rseau RFU SIF Bnin; et (iv)

de la gnralisation de la numrisation des plans de

reprage parcellaire et limplantation de logiciels SIG

pour la mise jour de la cartographie et une facileexploitation des donnes urbaines.

Les rsultats des travaux de terrain, les observations

et commentaires ainsi que les dbats et changes

Presentation by one of the break-out groups on GLTNachievements. Photo ONU-Habitat

La mise en uvre du RFU a eu deseffets bnfiques sur la maitrise du

oncier et sur les capacits de gestioncommunale.

Les volutions et les processus en coursen relation avec le RFU vont durablementrenorcer les capacits de maitrise douvragedes autorits locales.

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au cours de lAtelier de Cotonou ont aussi permis

de relever les problmes et difficults auxquels sont

confronts les RFU au Bnin et au nombre desquels on

peut retenir notamment:

a argra: ar

topographiques; absence darchivage des plans de

lotissement dont les plans de rcolement ne sont jamais raliss; difficult de mise en uvre du

systme dadressage QIP sur les parcelles des zones

non loties et non recases; difficult pour les

utilisateurs davoir accs aux documents de

cartographie; non prcision du rle des principaux

intervenants que sont lInstitut Gographique

National (IGN), le Centre National de Tldtection

(CENATEL) et les cabinets privs de gomtres; etc.

fra, a fra a a:insuffisance de linformation des lus locaux sur

limportance et lutilisation de loutil en vue dune

appropriation effective; insuffisance de formation

des acteurs et utilisateurs du RFU tous les

niveaux; non dclinaison des outils en langages

simples accessibles aux utilisateurs et autres

usagers; insuffisance de communication lendroit

des populations avant et pendant la mise en

uvre ou la restauration du RFU (ce qui explique

parfois la rticence observe au niveau des contribuables); etc.

a g frau: a rau

informatiques fiables do une duplication de la

base de donnes et les problmes lis sa mise

jour; dvalorisation du systme de calcul

automatique de la valeur locative et de limpt

due aux crtements; faibles capacits des

utilisateurs; absence prolonge de protocole

daccord vritable entre les services des impts et

les mairies depuis que ces dernires sont devenues

des partenaires part entires avec lavnement

de la dcentralisation; ncessit de simplifier le

calcul informatique;

a a a: au a

valeur locative sont diffrentes dune ville

lautre; la taille rduite des chantillons qui enlimite la reprsentativit et multiplie les extrapola-

tions; les difficults pour concilier la mthode

dexpertise relativement complexe du fait de

lapprciation de lexpert; les valeurs locatives

relles (du march) nettement suprieures aux

valeurs locatives administratives occasionnant une

augmentation brusque des impts; les problmes

de calcul automatique de la valeur locative relle;

a ur u RFU arracommunale: le cot de la mise en place du RFU et

la rentabilit potentielle du financement; le cot de

la maintenance et son financement; le cot des

prestations trop lev; le RFU exclusivement

exploit pour la fiscalit locale; insuffisance de

mesures daccompagnement aprs la mise en

place du RFU; les difficults des services exploitants

du RFU squiper ou renouveler le matriel

informatique; le problme de prennisation du RFU

et de son utilisation optimale; non appropriationde loutil par les collectivits locales;

Le cot de la mise en place du RFU etla rentabilit potentielle du financement;le cot de la maintenance et son

financement; le cot des prestations troplev; le RFU exclusivement exploit pourla fiscalit locale; insuffisance de mesuresdaccompagnement aprs la mise en placedu RFU; les difficults des servicesexploitants du RFU squiper ou renouveler le matriel inormatique;le problme de prennisation du RFUet de son utilisation optimale; nonappropriation de loutil par les collectivits

locales;

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ra r r

communes: collaboration insuffisante entre

les services des impts et les services des Mairies

impliqus dans la mise en uvre du RFU; non

affectation ou affectation insuffisante des

ressources de qualit par les communes aux

services des impts pour couvrir les charges

lies aux oprations dassiette et de recouvrement;difficult coordonner les activits de mise

jour des donnes; collaboration insuffisante entre

les diffrents acteurs notamment entre

ladministration fiscale, les communes et la

SERHAU-SA principal oprateur technique; trs

grande mobilit des agents des impts lors des

affectations et des personnels des Mairies

(problme dappropriation du RFU au niveau des

Centres des impts surtout); problme de

rpartition du cot administratif; difficult lie auchoix du lieu pour abriter la base de donnes; etc.

Face ce tableau de la situation des RFU au Bnin,

les participants lAtelier de Cotonou ont estim quilsavre indispensable:

AU GoUveRnement:

1. dachever la rforme foncire afin de prciser

davantage les rles de chaque acteur (faire

appliquer et faire respecter les textes de lois en

matire foncire);

2. de mettre en place une lgislation foncire

adapte la problmatique urbaine;

3. de renforcer les capacits des collectivits locales

en matire damnagement et de gestion foncire

(transfert effectif des comptences et des moyens);

4. de renforcer les capacits matrielles et humaines

de lInstitut Gographique National afin que celui-

ci puisse assurer rellement son rle de leadership

en matire de cartographie au Bnin (seule

structure garante de la fiabilit de la cartographienationale de base -chelle: 1/200 000);

5. de faire dfinir et appliquer les limites

communales.

AUx mUnicipAlits bnFiciAiRes

DE LOUTIL RFU:

1. dorganiser des sances de formation et

dinformation des autorits locales sur

limportance et lutilit du RFU afin dassurerlappropriation effective de loutil dans son

intgralit;

2. de communiquer suffisamment lendroit des

populations avant et pendant la mise en uvre

ou la restauration des RFU (dveloppement du

civisme fiscal);

3. dassurer la prennisation du RFU (mieux dfinir les

objectifs assigns loutil et aux utilisateurs);

4. dintgrer le RFU dans laction municipale (les

questions touchant au RFU feront lobjet de dbats et de dlibrations au cours des sessions);

5. de donner des moyens matriels, financiers et

humains (renforcer les comptences des

personnels et mettre les cadres ayant les

comptences adquates) au RFU pour son bon

fonctionnement;

Collaboration insuffisante entre lesservices des impts et les services desMairies impliqus dans la mise en uvredu RFU

Dassurer la prennisation du RFU

(mieux dfinir les objectis assigns loutil et aux utilisateurs

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6. de mobiliser des ressources financires pour les

formations des utilisateurs et la mise jour des

donnes;

7. de dvelopper et utiliser toutes les autres

applications du RFU, par exemple celle concernantles ressources propres non fiscales dveloppe

Cotonou et celle sur les permis dhabiter

Porto-Novo;

8. de faire tablir les protocoles daccord avec les

services des impts et les respecter;

9. dutiliser le RFU pour coordonner les interventions

sur la voirie et les quipements et assurer

louverture et la consultation de loutil aux

principaux acteurs du dveloppement local afin

quil soit une interface de coordination;10. de mettre en place un cadre de concertation for

malis (partenaires et contribuables) pour

harmoniser les interventions

A linstitUt GoGRAphiqUe nAtionAl (iGn):

1. de contrler les documents tablis dans le cadre

des RFU pour sassurer de leur fiabilit;

2. de jouer efficacement son rle dans le leadership

de la cartographie nationale de base au Bnin;

3. dappuyer les communes bnficiaires du RF pour

la mise jour rgulire (intgration des nouvelles

modifications survenues) de la cartographie

pour viter quelle devienne obsolte au fil des

annes;4. dappuyer les communes bnficiaires du RFU

produire des documents cartographiques pour

alimenter le systme godsique;

AUx seRvices des impts:

1. de mettre jour les valeurs locatives qui datent

de 1998 et de simplifier les mthodes de calculs

des valeurs locatives (sparer le calcul de la valeur

locative du RFU);

2. de mobiliser des ressources financires pour les

formations des services des impts utilisateurs du

RFU et la mise jour des donnes et des valeurs;

Le trafic autour du port de Cotonou est une supplmentaire de revenue la commune. Photo ONU-Habitat/Malcolm Boorer, 2010

Mobiliser des ressources financirespour les ormations des services des imptsutilisateurs du RFU et la mise jour desdonnes et des valeurs;

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3. dharmoniser les approches de calcul et de

dtermination des valeurs qui sont en cours dans

les diffrentes villes et communes;

4. de sortir du dbat purement fiscaliste pour

populariser loutil RFU;

5. de faciliter et de contribuer unifier la

domiciliation de la base de donnes et limiter la

mobilit des agents.

A lA socit detUdes RGionAles dhAbitAt

ET DAMNAGEMENT URBAIN (SERHAU-SA):

1. dappuyer les communes bnficiaires pour le suivi

permanent dans la mise en uvre du RFU;

2. de faciliter la collaboration avec les services

techniques des Mairies en gnral et avec les

cellules RFU en particulier;

3. de contribuer la formation des acteurs du

RFU tous les niveaux (le personnel des mairies, le

personnel des services des impts, le personnel

occasionnel souvent sollicit pour la collecte des

donnes ou pour la distribution des avisdimposition, les oprateurs gomtres chargs

de ltablissement ou de la mise jour des plans

parcellaires et de ladressage);

4. de contribuer la capitalisation des acquis des RFU

par exemple lors de llaboration et/ou lvaluation

des projets urbains.

AUx pRestAtAiRes de seRvices:

1. de mettre en place des rseaux informatiques

solides et de doter le RFU de dispositifs de scurit

fiables grande capacit;

2. de fournir aux Mairies des plans dfinitifs en

version numrique (amnagement, lotissement etc.)

3. de fournir suffisamment de prcisions sur lesdimensions des quipements contenus dans la

base de donnes;

AUx pARtenAiRes techniqUes et FinAncieRs:

1. de mettre en place des mesures

daccompagnement aprs linstallation du RFU;

2. dappuyer la capitalisation de lexpertise bninoise

en Afrique;

3. dassocier les communes bnficiaires ds ltapedinitiation du projet;

4. de renforcer et dappuyer le Rseau RFU/SIF Bnin

pour dissminer les rsultats ainsi que les bonnes

pratiques.

Par ailleurs, les communes sont appeles devenir

le lieu par excellence de centralisation et de mise en

cohrence de linformation foncire alors quelles ne

disposent pas encore des moyens et des comptences

ncessaires; de plus les autres applications du RFU dfaut dtre effectivement mises en uvre,

semblent aujourdhui fortement attendues par les

autorits communales pour une amlioration du

fonctionnement des services des affaires domaniales

par exemple.

Faciliter et de contribuer unifier ladomiciliation de la base de donnes et limiter la mobilit des agents.

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IL IMPORTE DONC DE LANCER, AU PLAN NATIONAL,

UNE RFLEXION NOTAMMENT SUR:

(i) les volutions souhaitables des procdures de mise

en uvre et de mise jour des RFU, intgrant des

modalits de couplage avec les Plans Fonciers

Ruraux (PFR) et des modalits techniques et

financires adaptes aux ressources descom munes,

(ii) les mesures dachvement progressif et de

consolidation de lensemble des RFU aujourdhui

raliss pour latteinte de leurs principaux objectifs

originels (en particulier par la mise en place des

composantes foncire et gestion des donnes

urbaines), et

(iii) les conditions formelles dinstallation de nouveaux

RFU (tude de faisabilit, etc.).

Enfin, lanalyse et lvaluation critique de la

performance du RFU (sur la base des objectifs

oprationnels initialement assigns) ont permis

de mettre en exergue que le RFU souffre de deux

principaux maux qui menacent sa prennit et ses

performances savoir: (i) linachvement du RFU (non

respect de lintgrit du systme qui est partiellement

install et dapplication uniquement fiscale), et (ii)

linsuffisante prise en compte, par les communes

matres douvrages, des incontournables contraintesdentretien des lments du systme RFU.

Les changes, commentaires et autres

recommandations de lAtelier ont permis de finaliser

le Guide de Matre dOuvrage lusage des Autorits

Communales engages dans un processus de RFU.

Ce document, prcise leur rle de Matre dOuvrage

du Projet RFU, rappelle notamment les enjeux et

les objectifs oprationnels du RFU, et met ensuite en

exergue les conditions de russite, de consolidation et

de prennit du systme.

Les communes sont appeles devenirle lieu par excellence de centralisationet de mise en cohrence de linormation

oncire alors quelles ne disposent pasencore des moyens et des comptencesncessaires; de plus les autres applicationsdu RFU daut dtre effectivementmises en uvre, semblent aujourdhui

ortement attendues par les autoritscommunales pour une amlioration du

onctionnement des services des affairesdomaniales par exemple.

La mobilit Cotonou. Photo ONU-Habitat/RemySietchiping 2010

8


16/132

SUMMARY

The political context that followed the reform

of territorial administration carried out in Benin,

resulted in two outcomes: the institutionalisation

of municipalities as the only level of decentralised

government and, the development of a formal

framework for the expression of democracy at the

grassroots level.

Municipal governments are endowed with legal

personality and financial autonomy. They also have

a level of competence in, among other areas, local

development, spatial planning, housing and urban

development, infrastructure, equipment and transport,

environment, hygiene and sanitation, commercial

services and economic investments. However, it is

important to note, however, that the recently created

territorial management units have limited capacity to

safeguard the municipalities capital base and managetheir urban communities considering, for instance,

that they are not permitted to collect land and

property taxes.

During the preparation phase of decentralisation

(1991-2002)1, it therefore became necessary to design

and develop tools that would facilitate the production

of reliable urban information databases for municipal

management. In order to substantially improve the

land management capacity of local governments

in Benin, the Urban Land Registries (RFU - Registre

Foncier Urbain) were developed and implemented, in

conjunction with urban master plans.

The Urban Land Registries (RFU) is a municipal

management tool that has been implemented in Benin

for over 20 years. Its applications include:

t r w aar ar ug

addressing

t a f a aaa ug a

urban data, and t f a, a a ura

applications.

It is hoped that these mechanisms will strengthen the

capacity of municipalities equipped with Urban Land

Registries (RFU) to effectively deal with the increasing

requirements associated with land rights and security

of tenure in countries like Benin that are experiencing

irreversible and rapid urbanisation.

Today, the RFU is increasingly implemented under

the ownership of local municipalities in Benin. In its

current phase of utilisation, the tool operates as one

specifically designed to improve local tax resources

with a view to finance urban development initiatives.

It is also important to note that there have been

other benefits particularly the acquisition of valuable

land administration skills by municipalities and local

engineering firms currently piloting the RFU.

It is for this reason that the UN-Habitat2,the Global

Land Tool Network (GLTN) and other development

partners, with the support from the Government

of the Republic of Benin, have undertaken to

document and disseminate the Beninese experience

of implementing the Urban Land Registries with the

view of proposing ways and means of improving their

performance and as a way of providing knowledge

and lessons from which others can benefit.

Te RFU is increasingly implementedunder the ownership o local municipalitiesin Benin

9

1The 1993 Territorial Administration Conference defined the key principles of decentralization. However, the decentralization laws started to be

implemented only after the municipal elections of December 2002 and the final election of Mayors and Municipal Councils in March 2003.

2UN-Habitat: United Nations Human Settlements Programme


17/132

TO DOCUMENT BENINS RFU IMPLEMENTATIONPROCESS, THREE METHODS WERE EMPLOYED:

I. A desktop review to understand land issues in

Benin and document the RFU practices and

processes as well as experiences

II. Field work consisting of data collection followed

by a series of interviews conducted with the key

stakeholders in charge of implementing RFU in

Benin, and

III. An analysis of the data collected and theproduction of this report and its associated

guidelines for RFU implementing agencies as well

as the presentation of the results from the

stakeholder workshop held on the 25 - 26

February 2010, at the Conference Centre of

Htel-du-Port, Cotonou, Benin.

It should be noted that the work undertaken to

establish the RFU and the subsequent documentation

process was done in a context marked by tenureinsecurity in both urban and rural areas. Land buyers

for residential purposes are particularly confronted

with several problems including insecurity of tenure,

evictions, quarantine measures on several plots of

land, among others3.

For a long time indeed, very little effort has been

devoted to Benin in the establishment of genuine

land laws and regulations in general, and land tenure

policies in particular, that could generate a basic

instrument of the government policy on land. Over the

past two decades, however, the government of Benin

has become aware of the tenure insecurity prevailing

in the country and its related immediate consequences

that have led to the introduction of land reforms.

These include:

I. Providing security of tenure to the tenant

II. Securing the exclusive rights of the buyerIII. Reducing the transaction and transfer costs

IV. Facilitating the land management procedures by

local authorities, and

V. Improving the levels of revenue collection.

Reforms carried out in the urban areas resulted in

the implementation of RFU (currently operational

in 16 municipalities and in progress in two others)

are considered and recognised as powerful and

relevant for the mobilisation of municipal tax revenuecollection. Indeed, immediate positive results on

municipal tax revenue collection have been recorded

highlighting very significant increases with few

variations between municipalities. In some large cities

such as Cotonou and Parakou, tax revenues have

increased more than fivefold, other cities however,

displayed slower results as was the case in Porto Novo,

Djougou, Savalou or Save. In each of these areas,

mobilisation of tax revenue was very low.

Saisie des donnes de collecte de terrain dans le systme dinformation foncire.Photo ONU-Habitat/ Malcolm Boorer, 2010

10

3 According to statistics compiled by the judicial institutions in Benin (MJCRI Statistics Service 2006), most of the disputes brought before the courts were

mainly land-related. For example, in 2005, the local court of Lokossa recorded about 1,861 cases of which 1,402 (75 per cent) were related to land.


18/132

THE IMPLEMENTATION OF THE RFU SYSTEM HAS

POSITIVELY AFFECTED THE OWNERSHIP OF LAND

AND IMPROVED THE CAPABILITIES OF MUNICIPAL

MANAGEMENT. AS A RESULT:

I. Land reforms under implementation are now

based on the RFUs capacities to identify and locate

properties and alleged property users; andII. Urban Land Registries allow municipalities to play

the role of a fully-fledged land stakeholder as

established by law by becoming a properly

furnished and information inventory connected to

the government Land Department.

SIMILARLY, ON-GOING DEVELOPMENTS AND

PROCESSES IN CONNECTION WITH THE URBAN

LAND REGISTRIES MECHANISM WILL PERMANENTLY

STRENGTHEN THE CAPACITY OF LOCALGOVERNMENTS OWNERSHIP OF THE TOOL. THESE

INCLUDE:

I. The context of effective decentralisation, which

leads to high expectations and legitimate demands

from municipal officials,

II. The systematic use of subcontractors, which

facilitated the emergence of several local

consulting firms and expertise in the field,

III. The opportunity for skills development supportedby networking and skill sharing within municipal

RFU services via the new RFU / GIS Benin

Network, and

IV. The widespread use of digitised land use plans

and implementation of GIS software for updating

the mapping and easy operation of urban data.

The results of the field work, observations and

comments, as well as discussions and exchanges

during the Cotonou Workshop highlighted the several

problems and challenges faced during the

implementation of RFU in Benin.

They are:

mag: tgra sury ary,

lack of archived land use plans whose drawing

reconstructions are never realised, difficulty in

implementing the QIP system of addressing on

plots in not-allotted and not-resettled areas,

users experiencing difficulty in gaining access

mapping materials; lack of clarity as concerns

the role of major stakeholders such as the National

Geographic Institute (Institut Gographique

National), the National Centre for Remote Sensing(CENATEL/Centre National de Tldtection) and

surveyors private firms.

ifra, rag a awar: a

elected officials are not sufficiently informed on

the importance and use of the tool for the

effective ownership of the RFU, stakeholders

and users of the RFU at all levels are not

sufficiently trained, working tools are not

formulated in plain language that is easilyaccessible to all users and external users; lack of

communication with the affected local

communities before and during the

implementation or restoration of the RFU (which

explains the reluctance sometimes showed by

taxpayers to participate) etc;

it aag: ak f a ra ur

network resulting in a duplication of the

11


19/132

database and its related problems of data

updating, downgrading of the automatic systemof calculating the rental value and the tax; low

capabilities of users; prolonged absence of

an effective Memorandum of Understanding

between the tax departments and municipalities

since the latter have become full partners of the

project with the advent of decentralisation of the

municipal administration, and the need to simplify

the computation method;

la aa gy: fcalculating the rental value are different from

one city to another one, the small size of the

selected samples limits their representativeness

and multiplies extrapolations, there are difficulties

in reconciling the relatively complex surveying

method depending on the appreciation of the

surveyor; different rental values such that the

actual market rental values are significantly

above the administrative rental values causing

a sudden increase in taxes; and problems of

automatic calculation of the actual rental value;

ia f Ura la Rgr a

its ownership by municipalities: the implementing

cost of RFU and the potential profitability of its

financing; the start-up, operational and

maintenance cost of the tool; the utilisation

of the RFU exclusively for local taxation; the

lack of accompanying measures following the

implementation of the RFU; the difficulties faced

by RFU operators in terms of purchasing or

renewing the computer hardware; the problem

of sustainability and optimal use of the RFU; and

the non-participation of local governments in the

ownership of the tool;

Ra w a ar amunicipalities: a lack of effective collaboration

between tax departments and local government

services involved in the implementation of the

RFU, a lack of allocation / inadequate allocation

of qualitative resources by local governments to

tax departments to cover expenses related to the

calculation of the tax base and tax collection; the

difficulty faced in coordinating the operation of

updating data records; an insufficient collaboration

between different stakeholders, includingbetween the tax authorities, municipalities and

SERHAU-SA (a major technical operator); a very

high staff turnover among tax officials during

job assignments and among staff from local

governments (problem of ownership of the RFU

at the level of the tax authorities in particular);

problems of distribution of administrative cost, the

difficulty related to the choice of where to host

the database.

Le RFU requiert des investissements en matriel roulantpour mieux mener lopration. Photo UN-Habitat/MalcolmBoorer, 2010

12


20/132

In order to maximise on the benefits of the Urban

Land, the participants of the Cotonou Workshop

recommended that:

the GoveRnment:

1. Completes the land reform in order to further

clarify the roles of each stakeholder (implementand enforce the legislation relating to land issues),

2. Implements land legislation that reflects current

urban challenges and future urban planning

needs,

3. Strengthens the capacities of local communities

and governments in planning and land

management (effective transfer of skills and

resources),

4. Strengthens the physical and human capacities

of the National Geographic Institute (InstitutGographique National) in order to effectively play

its leadership role as the mapping authority in

Benin (the only agency responsible for the

reliability of the country basic mapping scale:

1 / 200,000),

5. Demarcates and implements the municipal

boundaries.

the pARticipAtinG mUnicipAlities:

1. Ensure the sustainability of the RFU by further

defining the objectives of the tool and its users to

all current and prospective stakeholders,

2. Organise training and information sessions for

local authorities on the significance and usefulness

of the RFU to ensure the effective and full

ownership of the tool,

3. Regularly interact with local communities before

and during the implementation or restoration of

RFU (to improve participants understanding and

overall tax compliance),

4. Improve taxation policies and processes so they

are fair and equitable; empowering municipalities

to manage local tax issues,

5. Integrate RFU in the municipal agenda in order

to have issues relating to RFU discussed and

debated during the municipal regular meetings,6. Support the Urban Land Registry tool with

technical, financial and human resources (e.g.

build on staff skills and hire managers with

appropriate skills) for its operations,

7. Mobilise financial resources for user trainings as

well as software and data updates,

8. Develop and use all the other applications of the

Urban Land Registry tool such as the one on local

municipal finances developed in Cotonou and

another on the occupancy license in Porto-Novo,9. Establish Memorandum of Understanding with

the Tax Department and respect its provisions,

10. Use the RFU tool as an interface for coordination

of activities to coordinate interventions in the

roads and equipment used in land management

and ensure the openness and accessibility of the

tool to key local development actors.,

11. Establish a formal forum for consultation between

partners and taxpayers to harmonise interventions.

the nAtionAl GeoGRAphic institUte (institUt

GOGRAPHIQUE NATIONAL):

1. Effectively plays its role as the leading mapping

agency in Benin,

2. Checks the quality of the materials and documents

prepared under the RFU tool to ensure their reliability,

3. Supports the pilot municipalities benefiting from

the RFU tool by regularly updating and integrating

13


21/132

changes) into mapping outputs to prevent them

from becoming obsolete over the years,

4. Supports the pilot municipalities using the RFU

tool to produce documents/materials to feed the

geodesic database.

the tAx depARtment:

1. Harmonises the approaches to calculating and

determining the land and property values adopted

in various cities and towns,

2. Updates the rental values dating back to 1998and simplifies the computation methods of rental

values (separate the calculation of the rental value

from the RFU tool),

3. Mobilises financial resources for the training of

tax officials appointed as RFU operators and for

the updating of data and land and property

values,

4. Expands the debate that currently essentially

focuses on tax issues to one which promotes and

popularises the RFU tool,5. Facilitates and contributes to the unified hosting

of the database and reduces staff turnover.

the seRhAU-sA (socit detUdes RGionAles

DHABITAT ET DAMNAGEMENT URBAIN):

1. Supports the pilot municipalities utilising the RFU

tool and monitor the on-going implementation of

the Urban Land Registry scheme,

2. Facilitates the collaboration between the technical

service departments of the local governments in

general, and the RFU units in particular,

3. Contributes to the training of the RFU stake

holders at all levels (municipal staff, tax

department officials, casual staff often hired for

the data collection or distribution of the tax

receipts, surveyors in charge of establishing orupdating parcel/ survey maps and addressing

projects),

4. Promotes the benefits of the RFU, for instance, in

the development and / or evaluation of urban

projects.

seRvice pRovideRs:

1. Establish strong IT networks and provide the RFU

tool with a reliable safety device offering animportant storage capacity,

2. Provide town councils with final digital land use

plans (including layout and subdivision),

3. Provide relevant details on the dimensions of the

equipment contained in the database.

technicAl And FinAnciAl pARtneRs:

1. Ensure there are accompanying measures to sup-

port the RFU scheme after its installation,2. Support the promotion of Benins experience and

expertise in designing and implementing the RFU

in Sub-Sahara Africa,

3. Involve the pilot municipalities in the subsequent

development,

4. Strengthen and support the RFU / Benin LIS

Network to disseminate findings and best

practices.

Le RFU intresse aussi les acteurs du march foncier.Photo UN-Habitat/ Malcolm Boorer, 2010

14


22/132

SESSION

While municipalities are expected to become the hub

of centralisation and harmonisation of information

on land, they do not yet have the resources and skills

required. They are also expected to implement other

RFU applications, despite the fact that they do not

have the required infrastructure or workforce and

these tools are not yet up and running. In light of

these expectations, the workshop participants felt itnecessary to generate ideas to resolve these issues at

the national level. Their observations include:

I. The desirable changes in procedures relating to

the implementation and updating of the Urban

Land Registry that will result in improved

operations, incorporating the terms of coupling

with the Rural Land Use Plans (PFR Plan Foncier

Rural) and the technical and financial terms along

with the resources for municipalities;II. The measures put in place for a gradual comple-

tion and consolidation of all Urban Land Registries

achieved so far towards the attainment of their

main original objectives (especially by

implementing the land components and the urban

data-management); and

III. The formal procedures required for implementing

the new Urban Land Registry (e.g. feasibility study,

etc.).

Finally, the analysis and critical evaluation of the

performance of the Urban Land Registries scheme

(based on the operational objectives originally

assigned to the tool) helped to highlight the fact

that the RFU suffers from the following two major

ills that constitute a threat to its survival and overall

performance:

I. The incompleteness of the Urban Land Registry

(lack of the systems full capacity since it is only

partially installed and limited to the tax applica -

tions only), and

II. The insufficient consideration given by the muni-

cipalities to what it actually means to implement

the RFU and thus effectively owning the tool, the

unavoidable constraints of operating and maintai-ning the components of the RFU system.

Exchanges, comments and various recommendations

of the Workshop participants were used to finalise

the Operation Guidelines to be used by the municipal

officials involved in a RFU process. This report

specifies the role of the RFU Project operator, recalls

the particular challenges and operational objectives

related to the Urban Land Registry scheme and then

highlights the prerequisites for success, consolidationand sustainability of the system.

15


23/132

SESSION

Le Bnin connait depuis la Confrence des Forces

Vives de la Nation de Fvrier 1990 une volution

rapide de ses institutions politiques. La Constitution

du 11 Dcembre 1990 prvoit la cration et la libre

administration des collectivits territoriales. La rforme

de ladministration territoriale entame au lendemain

des Etats Gnraux de Janvier 1993 a permis au pays

de sengager sur la voie de la dcentralisation quiconfre aux collectivits locales le rle danimateur

principal du dveloppement local.

Les lois de 19994qui organisent les collectivits

locales et rglementent leur rgime financier font de

celles-ci des entits dotes de la personnalit morale

et de lautonomie financire et administres par un

Maire assist dun conseil communal lu au suffrage

universel. Pour faire face aux exigences de plus en plus

croissantes de la gestion urbaine, les communes, quibnficient dun large ventail de ressources fiscales

et non fiscales mobilisables dans le cadre du budget

local, doivent amliorer leurs ressources financires.

Il sest donc avr urgent de remdier la faible

capacit dautofinancement et de gestion des

collectivits, et en particulier au mauvais recouvrement

des taxes foncires par la conception doutils

modernes dinformations urbaines. Les Registres

Fonciers Urbains (RFU) ont alors t labors et misen place, associs aux plans urbains de rfrence,

avec pour objectifs damliorer de faon substantielle

la capacit de gestion des ressources domaniales

des collectivits locales bninoises. En effet, de par

ses objectifs, le RFU est apparu comme une solution

approprie au dveloppement rapide des ressources

locales pour le financement de la gestion urbaine des

communes.

INTRODUCTION

Il importe cependant de noter que la situation de la

scurit du foncier au Bnin nest pas un facteur

priori favorable la mise en place et lexploitation

efficiente du systme RFU. En effet, linscurit

foncire est telle quen milieu urbain le dveloppement

marque les pas cause des difficults daccs en

toute scurit la terre aussi bien aux acqureurs de

parcelles usage dhabitation que pour le pouvoir

public. De mme, en milieu rural les conflits fonciers

sont frquents (partage des successions et transactionsfoncires de diverses natures) et la pnurie de terres

arables est lune des principales causes de la pauvret.

Linscurit foncire est ainsi devenue une

proccupation majeure aussi bien pour les populations

que pour les autorits politico-administratives et

apparat donc comme un lment capital prendre

en compte dans les actions visant la rduction de la

pauvret.

La situation foncire est en effet notamment

caractrise par la coexistence de deux types de

rgimes fonciers que sont le rgime foncier coutumier

et le rgime foncier de droit crit. Ces rgimes

se superposent entranant une srie de pratiques

porteuses de conflits fonciers avec pour consquences

immdiates la strilisation de lpargne prive et le

blocage des initiatives prives.

Il importe cependant de noter quela situation de la scurit du oncierau Bnin nest pas un acteur prioriavorable la mise en place et lexploitation efficiente du systme RFU.

4 Loi n97-028 du 15/01/99 portant organisation de ladministration territoriale de la Rpublique du Bnin

Loi n97-029 du 15/01/99 portant organisation des Communes en Rpublique du Bnin

Loi n98-005 du 15/01/99 portant organisation des Communes statut particulier

Loi n98-007 du 15/01/99 portant rgime financier des Communes

Loi n98-008 du 09/03/00 portant rgime lectoral communal et municipal en Rpublique du Bnin

16


24/132

Pour faire face cette situation, ltablissement des

RFU est galement peru comme pouvant contribuer

amliorer le fonctionnement des services des affaires

domaniales en ce sens que tel quil a t conu et mis

en uvre au Bnin depuis plus de vingt ans, le RFU

est un Systme dInformation Foncire (SIF) devant

permettre (i) dlaborer une carte parcellaire adresse

dune ville; (ii) de crer une base de donnes urbaines;et (iii) de dvelopper des applications fiscales, foncires

et urbaines.

Dans sa forme de mise en uvre en cours, notammenten son objectif fiscal, le RFU est dabord peru comme

un outil damlioration des ressources fiscales locales

pour le financement des actions de dveloppement

urbain. Force est donc de constater que les RFU au

Bnin connaissent une utilisation largement en de

de leurs potentialits relles.

Linitiative du Global Land Tool Network (GLTN)5de

documenter et de dissminer lexprience bninoise

de mise en uvre des RFU et de dvelopper un guidegnrique vise contribuer aux dbats et autres

actions tendant lamlioration de la performance des

RFU (achvement du systme pour latteinte de ses

principaux objectifs originels).

Outre la phase dtude documentaire qui a t

sanctionne par la prsentation dun rapport

prliminaire approuv par les commanditaires, les

travaux proprement dits sont constitus: (i) des

dplacements effectus dans plusieurs rgions du

Bnin qui ont permis dchanger avec les principaux

acteurs du RFU au niveau des communes initialement

slectionnes (chantillonnage); (ii) de la collecte

des donnes et de la consignation des rsultats des

entretiens, des visites de sites et des avis des acteurs

sur les oprations; (iii) de lanalyse des donnes et de

lvaluation critique de la performance des RFU.

A lissue de cet exercice, un rapport diagnostic a

t labor assorti de propositions de mesures de

prennit et damlioration de la performance des

RFU au Bnin. Ce rapport diagnostic et le projet de

guide gnrique reformul et simplifi en un Guide

du Matre dOuvrage RFU ont servi de documents

de travail aux participants lAtelier de Cotonou des

25 et 26 Fvrier 2010 (validation des rsultats du

diagnostic, capitalisation et enrichissement, discussionet consolidation des pistes damlioration etc.)

Il importe de faire remarquer que les travaux de la

mission nont port que sur huit(8) soit 50% des

seize (16) communes qui ont dvelopp et mis

en exploitation le RFU au Bnin. Ceci a eu pour

consquence de rduire lventail des donnes

disponibles et qui auraient pu tre collectes, et

analyses pour une lecture de la situation plus proche

de la ralit. Les donnes collectes pourraient eneffet cacher des disparits plus prononces surtout

au niveau des huit autres communes qui sont toutes

des centres urbains relativement petits. Par ailleurs

le temps accord aux travaux et particulirement le

temps imparti aux dplacements dans les communes

(dix jours de travail avec huit collectivits territoriales

dont les trois statut particulier) se sont rvls

insuffisants au regard des objectifs et des attentes.

INTRODUCTION

Ltablissement des RFU est galementperu comme pouvant contribuer amliorer le onctionnement des servicesdes affaires domaniales

5 GLTN: Rseau Mondial des Instruments Fonciers

17


25/132


26/132

Lobjectif principal de la mission a t de documenter

le processus de dveloppement et de mise en uvre

des RFU au Benin et de produire un guide pratique et

les faire enrichir et valider par les acteurs impliqus

dans les RFU. Il sagit plus prcisment:

(i) de faire une brve prsentation du contexte

foncier au Bnin et documenter le processus demise en uvre et de lexploitation du Registre

Foncier Urbain dans les villes du Benin;

RAPPEL DES OBJECTIFSDE LA MISSION

19

(ii) dvaluer de manire critique, et sur la base de

leurs objectifs initiaux, la performance des registres

fonciers urbains tels que conus et expriments

dans les villes du Benin;

(iii) de suggrer des pistes de prennit,

damlioration et de consolidation de la

performance des RFU ainsi que leurs articulationsavec le contexte institutionnel et les rformes

foncires engages.


27/132

DMARCHEMTHODOLOGIQUE

Ralise dans le cadre dune initiative du GLTN visant

documenter les RFU du Bnin, cette mission sest

droule sur une priode de six (6) mois et conduite

selon une dmarche mthodologique comprenant

trois phases principales savoir:

i. une phase consacre un travail de recherche

pour apprhender les questions foncires au Beninet pour documenter les cas et expriences en

dehors du Benin, etc.;

ii. une phase de travail de terrain qui a consist

collecter les donnes/informations et raliser des

entretiens avec les acteurs cls du RFU au Bnin, et

iii. une phase danalyse des donnes/informations et

de rdaction des rapports et de prsentation lors

dun atelier pour enrichissement et capitalisation.

La phase dtude documentaire a permisdexploiter, danalyser et de faire une synthse de la

documentation disponible sur le foncier et sa gestion

au Bnin. Elle a aussi permis de prendre connaissance

des diagnostics antrieurs sur le sujet et de mettre en

exergue les rformes foncires lordre du jour et qui

sont susceptibles davoir des impacts sur la mise en

uvre des RFU afin de mieux situer la problmatique.

Les informations collectes au cours de cette phase

ont permis de faire (i) une trs brve description desrgimes fonciers en cours et des rformes foncires en

cours ou envisages et visant la scurisation foncire

tant en milieu rural quen milieu urbain, (ii) une revue

des tudes existantes sur les expriences du RFU au

Bnin pour tenter de rpondre la proccupation de

savoir pourquoi prouve-t-on le besoin ou pourquoi

juge-t-on opportun de faire nouveau des tudes et

un atelier de validation sur les expriences des RFU,

et (iv) une revue des cas et expriences de RFU ou

programmes similaires hors du Bnin.

Les travaux de cette premire phase ont pris fin par la

prsentation dun rapport prliminaire (avec un rsum

en Anglais) approuv par ONU-Habitat6/GLTN aprs

observations et commentaires. Ce rapport comporte

notamment le plan de travail, la bibliographie

prliminaire, la mthodologie et le cadre de travail, une

srie de questions guide pour les interviews ainsi que

lchantillonnage des communes retenues pour fairelobjet de dplacements et de collecte de donnes.

Les communes de lchantillonnage ont t

slectionnes sur la base de leur exprience des RFU,

du type doutil mis en place (RFU ou RFU simplifi),

de la source de financement, des performances

enregistres, de lutilisation qui en est faite, deloprateur, de ltat actuel de loutil, etc. Ainsi sur un

total de seize (16) communes concernes (si lon ne

prend pas en compte les communes dAbomey-Calavi

et de Sm-Kpodji qui sont en phase dinstallation),

huit (8) communes ont ainsi retenues pour la

collecte des donnes et les interviews dont: les trois

(3) communes statuts particuliers qui ont toutes

bnfici de la premire gnration de RFU (Cotonou,

Parakou et Porto-Novo); deux (2) communes ordinaires

parmi celles ayant enregistr une bonne performance

La phase dtude documentaire apermis dexploiter, danalyser et deaire une synthse de la documentationdisponible sur le oncier et sa gestion auBnin. Elle a aussi permis de prendreconnaissance des diagnostics antrieurs

sur le sujet et de mettre en exergue lesrormes oncires lordre du jour et quisont susceptibles davoir des impacts surla mise en uvre des RFU afin de mieuxsituer la problmatique.

20

6Programme des Nations Unies pour les Etablissements Humains


28/132

du RFU(Abomey et Ouidah); deux (2) communes parmi

celles ayant bnfici de RFU dit simplifi (Savalou et

Sav); et une (1) parmi les communes ordinaires dans

lesquelles le RFU na pas permis une augmentation

substantielle des recettes fiscales locales (Djougou).

La phase de travail de terrain a permis loccasion de

dplacements dans plusieurs rgions, de rencontrer etde discuter avec les responsables des cellules RFU des

communes de Abomey, Djougou, Ouidah, Parakou,

Porto-Novo, Savalou et Sav. Le travail Cotonou

a permis de rencontrer outre plusieurs responsables

de la Mairie concerns par les RFU, de nombreuses

personnes ressources ainsi que plusieurs reprsentants

des administrations centrales, des PTF et des

institutions impliques dans les projets de RFU.

Dune manire systmatique la mission a utilis unegrille dnomme cadre dentretien et danalyse7,

pour les entretiens et les visites des diffrents sites.

Cela a permis de faire une analyse des parties

prenantes et davoir une perception des acteurs

impliqus dans la mise en uvre et le fonctionnement

du RFU.

Par ailleurs, deux questionnaires ont t remis aux

Chefs/Responsables de RFU rencontrs en vue dtre

complts puis transmis la mission. Le premierquestionnaire avait pour vocation de recueillir les

avis des interlocuteurs et acteurs sur les oprations

ralises dans leur commune tandis que le second

avait pour objectif de constituer une base de donnes

descriptives de ces oprations.

A lissue de la collecte, une analyse des donnes

a t effectue et a permis dlaborer le rapport

diagnostic assorti de propositions damlioration de la

performance des RFU.

Le rapport mi-parcours ou rapport diagnostic,

une esquisse du projet de rapport final comportant

des recommandations pour lamlioration des

performances des RFU ainsi quune trame du projet de

guide gnrique (reformul et simplifi pour devenir

un guide du matre douvrage) ont t soumis aux

commanditaires pour observations et commentaires.

Un atelier de prsentation des rsultats de la mission

a t ensuite organis Cotonou les 25 et 26 fvrier

2010 avec pour objectifs:

ar rua u ag, arur

en ce qui concerne les principales causes des

faiblesses du RFU; et

aar rr rar ag ur

ensuite partager et discuter des pistes

damlioration et de consolidation de laperformance des RFU.

Les conclusions et recommandations de latelier et des

commanditaires de la mission ont t ensuite prises

en compte pour amliorer la deuxime mouture du

rapport provisoire et pour laborer la version finale du

rapport et du guide du matre douvrage.

21

7cf. en annexe 10


29/132

CADRE GNRAL ETCONTEXTE

01

22


30/132

1.1 LORGANISATION ADMINISTRATIVETERRITORIALE ET LA DCENTRALISATION AUBNIN

Lorganisation administrative territoriale est

caractrise par la mise en place effective en 2003

de la dcentralisation avec linstallation des conseils

communaux.

CADRE GNRAL ET CONTEXTE

ENTITSCIRONCSCRIPTIONSADMINISTRATIVES

COLLECTIVITSTERRITORIALES

PERSONNALITMORALE

AUTONOMIEFINANCIRE

INSTANCEDLIBRANTE

EXCUTIF

Dpartements Oui Non Non NonPrfet nomm

par lEtat

Communesrurales

Oui Oui OuiConseil

communalMaires et adjointslus par Conseil

Communesurbaines

Oui Oui OuiConseil

communalMaires et adjointslus par Conseil

Communes statut particulier

Oui Oui OuiConseil

municipalMaire lu par

Conseil

Arrondissement Oui Non Non NonConseil

darrondissementlu

Chefdarrondissement

lu

Quartiers deville

Oui Non Non Non Conseil luChef de quartier

lu

Village(Communes

rurales)Oui Non Non Non Conseil lu

Chef de villagelu

Tableau 1: lorganisation administrative issue de la dcentralisation au Bnin (source: Rochegude/Planon, 2009)

23

01

La dcentralisation administrative au Bnin prvoit

un dispositif dconcentr et en parallle, un

dispositif dcentralis, ce que met en vidence le

tableau synthtique suivant, illustrant larticle 1 de la

loi n 97-028.


31/132

01

1.1.1 LORGANISATION ADMINISTRATIVE

DCONCENTRE

En application des lois de dcentralisation et

conformment aux dcisions des Etats gnraux de

lAdministration territoriale de 1994, le dispositif de

dconcentaration se limite aux prfectures. Celles-ci,

prcdemment au nombre de six, ont vu leur nombreport douze.

Le dpartement est une circonscription administrative

et na donc ni personnalit juridique, ni autonomie

financire. Il est plac sous lautorit dun prfet qui

est le reprsentant de lEtat au niveau du dpartement,

et qui, ce titre, a autorit sur tous les services

dconcentrs de lEtat.

Le prfet assure la tutelle sur les collectivitsdcentralises ainsi que le contrle de lgalit sur leurs

actes et dlibrations.

1.1.2 LA DCENTRALISATION

La dcentralisation est un seul niveau: celui des

communes.

La commune, de droit commun ou statut particulier,

est divise en arrondissements, subdiviss en

quartiers de ville (communes urbaines) ou en villages

(communes rurales).

Les collectivits territoriales disposent de la

personnalit juridique et de lautonomie financire

(art. 22 Loi n 98-005), au contraire de leurs

dmembrements (arrondissements, quartiers de

ville ou villages) qui sont donc des circonscriptionsadministratives dconcentres des communes.

La loi numre les comptences des communes

qui incluent notamment: le dveloppement local,

lamnagement, lhabitat et lurbanisme; les

infrastructures, lquipement et les transports;

lenvironnement, lhygine et la salubrit;

lenseignement primaire et maternel; lalphabtisation

et lducation des adultes; la sant et laction

sociale et culturelle; les services marchands et lesinvestissements conomiques.

Les communes statut particulier, en fait les trois

plus grandes villes: Cotonou, Porto-Novo et Parakou,

disposent de comptences supplmentaires en matire

denseignement et de formation professionnelle, de

transport et de circulation, de scurit et en matire

de communication.

1.2. LORGANISATION DOMANIALE ETFONCIRE AU BNIN

Cette partie du rapport se propose daborder

uniquement les rgimes fonciers, quelques outils

de matrise foncire ainsi que les rformes et autres

initiatives engages ou envisages en milieu urbain,

autres que le RFU, et susceptibles davoir des impacts

sur la mise en uvre des RFU au Bnin.

La commune constitue le cadreinstitutionnel de la dmocratie la base.Elle est lexpression de la dcentralisationet le lieu de la participation des citoyens la gestion des affaires publiques locales.(Art. 2 Loi n 97-029)

24


32/132

1.2.1 LES RGIMES FONCIERS AU BNIN

Considr comme lensemble des dispositions lgales

qui rgissent la proprit foncire, le rgime foncier

se dfinit comme lensemble des rgles et pratiques

formelles et informelles par lesquelles les individus

accdent la terre de faon temporaire ou dfinitive

(Rapport de synthse: tude dimpacts des rformesfoncires sur la pauvret et la situation sociale au

Bnin, PNUD/Banque Mondiale/OCS, Dcembre 2006,

p.247).

A linstar de nombreux pays africains, le Bnin

continue dtre confront la coexistence de deux

rgimes fonciers qui se superposent; il sagit du rgime

foncier coutumier et du rgime foncier de droit crit

(rgime moderne). Cette situation entrane une srie

de pratiques courantes cheval sur les deux rgimes.

1.2.1.1 LE RGIME FONCIER COUTUMIER

Essentiellement bas sur la tradition orale, le rgime

foncier coutumier est compos de rgles et pratiques

sculaires qui sadaptent aux mutations nouvelles.

Il faut noter que mme si le rgime coutumier reste


toujours dominance verbale, des lments crits

accompagnent de plus en plus la vente et la location

des terres et btiments, notamment des conventions

dfinies dans le dcret de 1906.

Avec la CIRCULAIRE N128 AP DU 19 MARS 1931

lautorit coloniale a consign par crit les coutumes

locales dont celles concernant la proprit, les

successions, les testaments et donations, les contrats,

la prescription en prcisant que Les collectivits

familiales peuvent, par leur chef, aprs autorisation duconseil de famille, vendre les droits quelles peuvent

avoir sur les immeubles.

Le constat est que, en milieux priurbain et urbain,

la modification majeure du rgime coutumier est la

perte de linalinabilit de la terre par la vente des

terres, aussi bien des terres des collectivits, que

celles des familles et des mnages. Ces ventes sont

plus frquentes sur les terrains qui constituent les

fronts davancement de lurbanisation, sur les terrainsagricoles, qui sont progressivement transforms

en terres usage typiquement urbain (habitation,

services, commerces, entrepts, bureaux, units de

production ) et il nexiste pas des donnes qui

permettent de chiffrer lvolution.

Il faudrait cependant noter la grande innovation

intervenue sous la forme de loi 2007-003 du 16

octobre 2007 portant rgime foncier rural au Bnin

Les communes comme Ouidah trouvent le RFU comme unlevier important de la gestion urbaine. Photo ONU-Habitat/ Malcolm Boorer, 2010.

25

01

Les collectivits amiliales peuvent, parleur che, aprs autorisation du conseil de

amille, vendre les droits quelles peuventavoir sur les immeubles.


33/132

01

qui reconnat lexistence des droits coutumiers

ou pratiques, qui peuvent tre reconnus par un

certificat foncier tabli la suite dune procdure de

reconnaissance locale, au niveau villageois, valide par

la commune de rattachement du village.

1.2.1.2 LE RGIME FONCIER DE DROIT CRIT OU

RGIME FONCIER MODERNE

Il repose sur les textes datant, pour la plupart, de

lpoque coloniale et la notion de proprit est un de

ses principes fondamentaux. Cette notion de proprit

confre toutes les prrogatives que lon peut avoir sur

un bien, savoir: lusus, labusus et le fructus ou droit

duser, de jouir et de disposer. Les autres principes

comportent les rgles crites, universellement

applicables et lapplication des procdures de droit

qui comportent la possibilit de se plaindre, de sedfendre et de faire appel aux jugements.

Comme principaux lments du droit foncier crit

on peut citer la convention de vente, le lotissement,

le permis dhabiter et le titre foncier, ainsi que

la lgislation et la rglementation en matire

durbanisme, en particulier les plans et autres

documents durbanisme.

On peut retenir que depuis laccession du pays lindpendance en 1960 la plupart des textes et

principes en vigueur seront inspirs de la lgislation

coloniale, et ce malgr la Confrence nationale et

le changement de rgime politique en 1990. En

effet, la lgislation na pas t modifie en dpit

du changement constitutionnel fondamental qua

t la reconnaissance de la proprit prive par la

Constitution du 11 Dcembre 1990.

1.2.2 QUELQUES OUTILS DE MATRISE FONCIRE AU

BNIN

Il sagit essentiellement (i) du Droit de premption

institu par Ordonnance n 002/PR/MFAE du 10

Janvier 1966, portant codification des impts directs

et indirects en son Article 20, et (ii) de lExpropriation

pour

cause dutilit publique rglemente par Dcret du

25 novembre 1930 rglementant lexpropriation pour

cause dutilit publique et loccupation temporaire en

Afrique Occidentale Franaise (AOF) et des textes quilont modifi.

1.2.2.1 LE DROIT DE PREMPTION

Les dispositions de cette codification prvoient que:

citation Pendant un dlai de six mois, compter du

jour de lenregistrement au Bnin, de lacte ou de la

dclaration, lAdministration de lenregistrement peut

exercer au profit du Trsor un droit de premption sur

les immeubles, droits immobiliers, fonds de commerce

Pendant un dlai de six mois, compterdu jour de lenregistrement au Bnin, delacte ou de la dclaration, lAdministrationde lenregistrement peut exercer au profitdu rsor un droit de premption sur lesimmeubles, droits immobiliers, onds de

commerce ou clientle, droit un bail ouau bnfice dune promesse de bail portantsur tout ou partie dun immeuble dontelle estime le prix de vente insuffisant,en offrant de verser aux ayants-droit lemontant de ce prix major dun dixime.

26


34/132


ou clientle, droit un bail ou au bnfice dune

promesse de bail portant sur tout ou partie dun

immeuble dont elle estime le prix de vente insuffisant,

en offrant de verser aux ayants-droit le montant de ce

prix major dun dixime. fin de citation.

Ce dlai est rduit trois mois lorsque lacte ou

la dclaration aurait t enregistr Cotonou etconcernerait un bien situ Cotonou, Abomey-Calavi,

Ouidah ou Porto-Novo.

Il faudrait prciser que ce droit est exerc sur

autorisation du Ministre charge des Finances et

rsulte dune notification, aussi bien lacqureur

quau vendeur, par acte extrajudiciaire non

susceptible de recours. Le bien objet dudit acte

est immdiatement, de ce seul fait, incorpor au

domaine priv. (Recueil des textes en matire deDroit Domanial, de Droit de lUrbanisme et de Droit

Foncier en Rpublique du Bnin; Matre Alexandrine F.

SAZONOU BEDIE, 2009 p. 415).

1.2.2.2 LEXPROPRIATION POUR CAUSE DUTILIT

PUBLIQUE

Au regard des dispositions du Dcret du 25 Novembre

1930 et des textes qui lont modifi, on peut retenir

essentiellement que:

rra ur au u uu

sopre par lautorit de justice;

y ra ua r r

comme dutilit publique concernent louverture

des voies de communication de toute nature et

les dispositifs de protection (construction des

routes, des chemins de fer, des ports et rades, des

conduites dgouts, des digues maritimes etfluviales, des canaux de navigation, etc.

installation des lignes tlgraphiques et

tlphoniques ainsi que des ouvrages pour

lutilisation des forces hydrauliques et du transport

dnergie), etc.

Gur Gra AoF u lu-

tenant-gouverneurs taient les personnes habili-

tes engager une procdure dexpropriation

pour cause dutilit publique;

b a a, pr aRpublique est habilit remplacer le Gouverneur

Gnral et les Ministres peuvent remplacer les

Lieutenant-gouverneurs; les Prfets tant dsign

souvent comme commissaires enquteurs;

u rur ru ur r u

expropriation pour cause dutilit publique:

(i) la procdure normale o il y a entre autres une

enqute de commodo et incommodo (un mois),

une cession amiable ou la saisine du tribunal depremire instance, le versement de lindemnit

entre les mains des propritaires, . et

(ii) la procdure durgence o la dure de

lenqute peut tre rduite huit jours, lurgence

tant tablie par lacte dclaratif dutilit publique,

les propritaires sont assigns en rfr devant le

tribunal et il peut tre pris possession de lim

meuble, moyennant consignation de la somme

fixe par le tribunal, en attendant la fixation

dfinitive de lindemnit.

Un personnel forme et dvou contribue au succs duneopration de RFU. Photo ONU-Habitat/ Malcolm Boorer,2010.

27

01


35/132

Il aut encore mettre en balance ses

inconvnients avec ses avantages, son cotavec son rendement, ou comme le diraientles conomistes, sa dsutilit avec sonutilit.

01

(Recueil des textes en matire de Droit Domanial, de

Droit de lUrbanisme et de Droit Foncier en Rpublique

du Bnin; Matre Alexandrine F. SAZONOU BEDIE,

2009 p. 415).

Il convient de noter que le contenu mme de

lexpropriation pour cause dutilit publique na

pas cess dvoluer et de slargir progressivement

en mme temps que saccroissait le domaine

dintervention de lEtat et des collectivits territoriales.

Ainsi il a t considr comme justifies les

expropriations poursuivies pour:

a u u rr fr au r

dune Commune;

aag rra u

organisation internationale;

u ra ra ura raa

lacquisition dimmeubles (prsence de logements

vtustes ou insalubres et existence de projet

susceptible de permettre une meilleure utilisation

du centre ville);

au u u r adisparition;

aa u g ru ra

le passage du courant destination dun pays

tranger;

a afa uru rf; .

De mme, la question de savoir si lopration mener

prsente par elle-mme une utilit publique nest

plus suffisante. Il faut encore mettre en balance ses

inconvnients avec ses avantages, son cot avec sonrendement, ou comme le diraient les conomistes, sa

dsutilit avec son utilit.

Pour ce qui est des textes modificatifs du dcret du

25 Novembre 1930, on retiendra essentiellement le

dcret N 49-186 du 09 Fvrier 1949 qui apporte deux

prcisions importantes savoir:

a r a a u a

dun an aprs la publication de lacte dclaratif

dutilit publique, ladministration est considrecomme ayant renonc lexpropriation;

rra u, au r u

dcret de 1930, tait fix en tenant compte de

la valeur de limmeuble avant la date de lexpro

priation est dsormais fixe en fonction de

ltat et de la valeur actuelle des biens la date du

jugement dexpropriation ou de lordonnance

autorisant la prise de possession lamiable.

(Lexpropriation pour cause dutilit publique,

Direction de lUrbanisme et de lAssainissement,MUHRFLEC, Bnin, 2008, p.32).

1.2.3 LES PRINCIPALES RFORMES ET INITIATIVES EN

1.2.3 LES PRINCIPALES RFORMES ET INITIATIVES EN

MILIEU URBAIN

Les rformes et initiatives dcrites ci-dessous sont celles

qui constituent des opportunits pour le RFU. Elles

comportent notamment:

I. le lotissement: il sagit en principe du morcellement

dun domaine immatricul avant la session ou la

location des parcelles, principalement pour

lhabitation, mais galement pour dautres usages

(bureaux ou tablissements industriels et

commerciaux etc.) avec obligation pour les

acqureurs de respecter un cahier de charges.

La mise en place des infrastructures devrait tre

galement ralise avant loccupation. Mais dans les

faits, la majeure partie des oprationsdamnagements raliss comme lotissements

28


36/132

sont des remembrements de parcelles achetes par

des particuliers sur des terrains dtenus auparavant

sous le rgime coutumier. Ces remembrements

sont raliss selon des pratiques administratives,

sans rfrence la lgislation qui est dficiente

dans ce domaine. Le lotissement apparat

nanmoins comme une rforme car le fait dtre

attributaire dune parcelle la suite du recasement

dun lotissement (dmarche collective des

acqureurs, implication de la Mairie et surtout

attribution dun document officiel la fin des

travaux) constitue aux yeux des acheteurs de

parcelles une scurisation foncire. Linitiative

des lotissements appartient plutt aux communes,

censes les grer en liaison troite avec le service

des Domaines. Dans la pratique, il ny a pour ainsi

dire aucun suivi administratif; les registres sont mal tenus quand ils le sont; les archives ne sont pas

gres; les procdures de contrle de mise en

valeur ne sont pas respectes (Dcentralisation,

foncier et acteurs locaux; A. Rochegude C Planon,

version rvise, juillet 2009)

II. le permis dhabiter (PH): peru comme un mode

daccs la terre, le PH ne peut tre dlivr que sur

les terrains immatriculs au nom de lEtat et

situs dans des centres urbains, dots dun

plan de lotissement et dun plan damnagement

rgulirement approuvs,(loi 60-20 du 13 juillet

1960 et son dcret dapplication n 64-276

PC/ MFAEP/EDT du 20 dcembre 1964). Le PH est

une autorisation doccupation personnelle, prcaire

et rvocable qui peut tre accorde aux nationaux

et aux trangers qui ne sont pas dj titulaires

dun autre PH et/ou dun titre foncier. Bien que mal

connu, le PH est considr comme une rforme

visant normalement donner laccs des terrains

habiter des personnes faibles revenus et

dsireuses de const

Mobilisation Des Resources Financieres Locales 2012

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