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MÉMOIRE

SUR L’AVENIR DE L’AGRICULTURE ET DE L’AGROALIMENTAIRE QUÉBÉCOIS

Présenté à la Commission sur l’avenir de l’agriculture et de l’agroalimentaire québécois

10 août 2007

Mémoire de l’Union des municipalités du Québec Présenté à la Commission sur l’avenir de l’agriculture et de l’agroalimentaire québécois

i

TABLE DES MATIÈRES

PRÉSENTATION DE L’UNION DES MUNICIPALITÉS DU QUÉBEC..................................................... II

INTRODUCTION................................................................................................................................1

ENJEUX ET PRÉOCCUPATIONS POUR LES COLLECTIVITÉS .............................................................2

1. Développement durable de l’agriculture : pour de meilleures pratiques responsables ....2 1.1. La problématique agroenvironnementale ....................................................................3

1.2. La cohabitation harmonieuse .......................................................................................5

1.3. Les mesures gouvernementales récentes .....................................................................7

1.4. Une agriculture plus sensible à l’environnement.........................................................9

Recommandations sur le développement durable de l’agriculture.........................................10

2. La mise en valeur des potentiels régionaux .........................................................................10 2.1. L’occupation dynamique des territoires.....................................................................11

2.2. L’agriculture et l’occupation dynamique des territoires............................................12

2.3. Les défis pour l’agriculture périurbaine ....................................................................13

2.4. La solidarité entre le monde municipal et le monde agricole ....................................14

2.5. La mise en valeur de potentiels régionaux : quelques exemples ...............................17

Recommandations sur la mise en valeur des potentiels régionaux .........................................19

3. La gouvernance ......................................................................................................................19 3.1. Les responsabilités des municipalités : rappel historique ..........................................20

3.2. Trois acteurs-clés en matière de protection du territoire et des activités agricoles ...23

3.3. Accroître la transparence et l’équité du processus public d’élaboration du régime juridique ....................................................................................................................25

3.4. Revoir le cadre juridique actuel .................................................................................26

3.5. Accroître et diversifier les ressources financières et fiscales des municipalités visant à satisfaire les objectifs du développement durable..................................................28

3.6. Établir un partenariat entre le milieu municipal et le secteur agricole ......................30

Recommandations sur la gouvernance ......................................................................................31

CONCLUSION .................................................................................................................................32

SOMMAIRE DES RECOMMANDATIONS ...........................................................................................33

L’avenir de l’agriculture et de l’agroalimentaire québécois


ii

PRÉSENTATION DE L’UNION DES MUNICIPALITÉS DU QUÉBEC

À la fois expression de la diversité et de la solidarité municipale et interlocutrice

privilégiée auprès de ses partenaires, l’Union des municipalités du Québec (UMQ)

représente, depuis sa fondation en 1919, les municipalités de toutes tailles dans toutes les

régions du Québec. Elle est un regroupement municipal qui favorise l’entraide dans

l’ensemble du milieu, d’abord en soutenant la prise en charge de son action au plan

régional par ses dix-sept caucus régionaux, mais aussi en permettant à ses membres de

travailler sur la base de leurs affinités et d’avoir une voix sur toutes les instances

politiques et dirigeantes.

La structure de l’UMQ, par ses caucus d’affinité, est le reflet de la mosaïque municipale

québécoise avec ses communautés métropolitaines, ses grandes villes, ses villes

d’agglomération, ses municipalités de centralité, ses municipalités locales et ses MRC.

En plus de contribuer, par des représentations pertinentes et constructives auprès du

gouvernement, à l’amélioration continue de la gestion municipale, l’UMQ dispense une

gamme variée de services conçus expressément pour ses membres, adaptés à leur réalité

et à la spécificité de leurs besoins. Elle se veut également un carrefour de la réflexion

municipale québécoise et favorise à cette fin la formation des élus municipaux et la

diffusion de l’information, notamment par le biais de son site Internet (www.umq.qc.ca),

de son bulletin électronique quotidien Carrefour Municipal, de ses Info Express, de sa

revue URBA, de ses Assises annuelles et de son salon Quartier municipal des affaires.

L’UMQ est de plus un agent privilégié de communication entre les gouvernements et les

municipalités.

La mission de l’UMQ consiste à contribuer au progrès et à la promotion de municipalités

démocratiques, dynamiques et performantes, dédiées au mieux-être des citoyens.



1

INTRODUCTION

L’Union des municipalités du Québec (UMQ) remercie la Commission sur l’avenir de

l’agriculture et de l’agroalimentaire québécois (CAAAQ) de lui permettre de contribuer

aux audiences publiques tenues par la Commission et de faire connaître les principales

préoccupations de ses municipalités membres sur les enjeux relatifs au secteur agricole et

agroalimentaire qui soulèvent une importante polémique au sein de la société québécoise.

Le mémoire de l’UMQ cherche à répondre à certains des défis identifiés par la

Commission et qui sont communs à l’UMQ, soit :

• Les attentes sociétales et, en particulier, celles des gouvernements municipaux

touchant le développement durable de l’agriculture;

• La mise en valeur des potentiels régionaux, y compris l’occupation des territoires, le

développement de collectivités viables et de la complémentarité rurale urbaine;

• L’efficacité des interventions publiques actuellement en place et, en particulier, de

celles du gouvernement du Québec et de ses organismes, ainsi que la nécessité d’une

gouvernance locale effective touchant les relations entre les acteurs et la répartition

des rôles et pouvoirs.

Nous tenons à rappeler que la force de l’UMQ réside dans la diversité de ses membres

qui proviennent des régions centrales et des régions ressources, des municipalités de

toutes tailles et que, par conséquent, la quasi-totalité des membres de l’UMQ est

directement concernée par la problématique de la gestion durable des territoires agricoles,

car ils ont d’importantes superficies consacrées à l’agriculture et que, pour beaucoup de

ces collectivités, le territoire et les activités agricoles font partie de l’identité de leur

région et de leur municipalité. L’UMQ est donc un acteur de premier plan.



2

ENJEUX ET PRÉOCCUPATIONS POUR LES COLLECTIVITÉS

D’entrée de jeu, l’UMQ reconnaît l’importance économique et sociale de

l’agriculture et de l’agroalimentaire et réaffirme la primauté des activités agricoles

en zone agricole. Il est primordial de renforcer l’économie agricole à tous les

niveaux, que ce soit en matière de formation, de relève, de capitalisation, de

transformation ou de débouchés. En accord avec la Loi sur la protection du territoire et

des activités agricoles (LPTAA), les municipalités régionales de comté (MRC) et les

municipalités locales ont pour responsabilité d’exercer leurs pouvoirs habilitants en

matière d’aménagement et d’urbanisme avec pour objectifs d’assurer une utilisation

prioritaire de la zone agricole à des fins agricoles, d’assurer la pérennité de la pratique de

l’agriculture, et de favoriser la protection et le développement des activités et des

exploitations agricoles, dans une perspective de développement durable. Par ailleurs, les

MRC et les municipalités locales ont également pour responsabilité de favoriser une

cohabitation entre les activités agricoles et non agricoles. Ces responsabilités sont au

cœur de la réflexion menant à la rédaction de ce mémoire.

Notre mémoire présente les trois grands enjeux pour le milieu municipal en rapport avec

le mandat de la CAAAQ, soit le développement durable de l’agriculture, la mise en

valeur des potentiels régionaux et la gouvernance. Pour chacun de ces trois enjeux, le

mémoire propose des recommandations qui sont porteuses à la fois pour l’avenir de

l’agriculture et de l’agroalimentaire et pour l’avenir des régions et des collectivités.

1. Développement durable de l’agriculture : pour de meilleures pratiques responsables

À ce jour, quatre grands principes ont guidé les positions de l’UMQ dans les domaines de

l’aménagement et de l’urbanisme et de la protection environnementale liés aux activités

agricoles, soit :

• La protection de la santé des citoyens;

• La protection des écosystèmes;



3

• La vitalité économique des municipalités concernées; et, enfin,

• Le soutien à l’activité agricole basé sur les principes de développement durable.

Ces principes sont d’ailleurs cohérents avec ceux proposés par l’Organisation de

coopération et de développement économiques (OCDE) sur l’agriculture durable qui sont

aussi appuyés par l’UPA (voir présentation de Jean Larose, au Congrès de l’ASDEQ, mai

2007) soit :

• Un système de production viable sur le plan économique;

• La préservation et la valorisation des ressources naturelles de base de l’exploitation

agricole;

• La préservation ou la valorisation des autres écosystèmes affectés par les activités

agricoles;

• Un cadre naturel agréable et de qualité esthétique.

Comme le souligne le document de consultation fédéral, Vers la nouvelle politique

agricole et agroalimentaire 2007, le Canada et le Québec pourraient viser une politique

agroalimentaire qui favorise la rentabilité et la compétitivité du secteur agricole et qui a

des répercussions gérables sur l’environnement, c’est-à-dire qui permet de respecter les

objectifs environnementaux afin de réduire les risques pour l’environnement, qui protège

les ressources naturelles (eau, air, sol) et qui aide le secteur agricole et agroalimentaire à

s’adapter aux mesures de protection de l’environnement sur l’agriculture.

1.1. La problématique agroenvironnementale

La qualité de notre environnement et des écosystèmes qui le composent est étroitement

liée à nos pratiques agricoles. Malheureusement, il appert que la pollution agricole

associée au processus d’intensification de l’agriculture soutenu par l’État, dont la filière

porcine et la production d’éthanol à partir de maïs, a des incidences majeures sur

l’environnement et sur la qualité de vie et la santé des populations habitant dans ou à

proximité des zones agricoles.



4

Du point de vue de la protection de l’environnement, le développement durable de

l’agriculture devient un gage d’harmonie sociale, contrairement au développement

conventionnel de l’agriculture pour lequel la protection de l’environnement n’est qu’un

problème technique et juridique. Du point de vue du mode de gestion du territoire, le

développement durable de l’agriculture se distingue encore, car, dans cette perspective, la

ferme fait partie d’un écosystème dans lequel plusieurs groupes ont des intérêts différents

étant donné un usage multiple du territoire (lieux de résidence et de villégiature, tourisme

et récréation, biodiversité, etc.). Dans le développement conventionnel de l’agriculture, le

mode de gestion du territoire se limite à la superficie de l’exploitation agricole.

Les enjeux et les défis posés par le modèle productiviste de l’agriculture actuelle ont été

très bien exposés par M. Claude Villeneuve1 lors de son passage devant la Commission

du Bureau d’audiences publiques sur l’environnement (BAPE) chargée de la consultation

sur le développement durable de la production porcine au Québec, le 13 novembre 2002.

Il a mentionné que ce modèle « tend à dépasser la capacité de support des écosystèmes en

raison de l’intensité des interventions de l’agriculture intensive, de l’extension des

productions et des quantités de résidus dont il faut disposer, que parmi les grandes

activités humaines polluantes, l’agriculture est celle dans laquelle les interventions

correctrices sont les plus longues à appliquer parce qu’elles jouent sur la complexité du

système ». Il a soulevé que le développement anarchique de la filière porcine a déjà causé

des impacts qui seront très difficiles à récupérer particulièrement dans le sud du Québec.

L’agriculture intensive s’est souvent traduite par l’utilisation excessive ou inappropriée

des matières fertilisantes et des pesticides qui contaminent les sols, les eaux de surface et

souterraines, par des pratiques culturales qui dégradent les sols et par des aménagements

hydro-agricoles désastreux tant sur les écosystèmes que sur le régime hydrique lui-même.

Non seulement ces éléments majeurs de l’agriculture de type industriel ont affecté la

qualité de l’environnement au cours des années, mais ils ont également des impacts

1 M. Villeneuve est directeur du programme éco-conseil au Département des sciences fondamentales de l’Université du Québec à Chicoutimi.



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négatifs sur la santé humaine, principalement par la contamination des sources

d’approvisionnement en eau potable et par la propagation de nuisances olfactives. Malgré

les efforts louables de la part de l’industrie agricole au cours des dix dernières années,

force est de constater que le problème de pollution de l’agriculture intensive demeure

entier.

1.2. La cohabitation harmonieuse

La diversification des activités économiques en zone rurale, le développement de la

villégiature ainsi que la demande grandissante des citadins pour habiter à la campagne ont

engendré, au fil des années, des conflits d’usage entre les activités agricoles et les autres

activités.

Depuis plusieurs décennies, l’agriculture est en net recul face aux autres usages du

territoire, modifiant grandement le visage de nos campagnes. Trois principaux facteurs

expliquent cette tendance historique :

• Les mutations profondes du secteur agricole, l’abandon de fermes et la réduction des

superficies cultivées ont provoqué une précarité économique pour de nombreuses

collectivités rurales les forçant à se tourner vers d’autres secteurs d’activités pour

assurer leur survie, tels le tourisme et la récréation, la villégiature, le commerce,

l’industrie manufacturière et des créneaux technologiques;

• La pression à l’étalement urbain vers la périphérie des zones métropolitaines et des

agglomérations urbaines, et ce, malgré un contexte de faible croissance

démographique et un statut de protection accordé aux terres agricoles depuis la fin des

années 1970;

• Au Québec, les territoires les plus propices à l’urbanisation sont souvent les terres

ayant les meilleurs potentiels agricoles.

Cette urbanisation de la campagne place les collectivités locales devant des enjeux

majeurs, mais elle comporte aussi des avantages pour elles. En effet, dans les



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municipalités rurales des régions centrales, on assiste depuis quelques années à une

augmentation de population, mais ce phénomène n’est pas lié à l’augmentation du

nombre d’exploitations agricoles ni de travailleurs agricoles. Jadis relativement

homogènes, les milieux ruraux se doublent maintenant d’une population de navetteurs

hétérogènes qui, matin et soir, se déplacent pour leur travail et d’une population de

résidants à temps partiel qui viennent jouir les fins de semaine des avantages de la

campagne.

D’un côté, cet apport de nouvelles populations contribue à pallier la diminution de la

population agricole et permet aux communautés rurales de garder et de développer leurs

services. De l’autre, ce phénomène induit un certain choc des valeurs entre les ruraux et

les nouveaux venus (les néo-ruraux). Ces derniers ont souvent une vision idyllique de la

campagne, ils sont sensibles à la pollution, aux bruits, aux odeurs et ils revendiquent

divers types de services municipaux à caractère plus urbain.

L’importance de l’agriculture dans l’économie du Québec est indéniable et celle-ci joue

toujours un rôle structurant. Mais l’agriculture s’est sectorialisée et spécialisée par souci

d’efficacité économique. Cette spécialisation, bien que fort utile pour les agriculteurs qui

sont à la fine pointe de la technologie, a eu pour effet d’isoler le monde agricole des

nouvelles dynamiques de développement local et régional. La filière porcine en est un

exemple, les producteurs de porcs s’étant mis à l’heure de la concurrence internationale

avec tous les problèmes de cohabitation que cela engendre.

Les problèmes d’usages conflictuels du territoire occasionnés, entre autres, par la

spécialisation de l’agriculture, la diversification des activités économiques et la présence

des néo-ruraux, font en sorte que plusieurs municipalités vivent des situations de

confrontation entre groupes de citoyens, contribuant ainsi à désolidariser un milieu rural

déjà fragilisé et à freiner la croissance du secteur agricole.

Comme d’autres intervenants, l’UMQ reconnaît avec la CAAAQ qu’une saine

cohabitation passe par une ouverture et une responsabilisation des entreprises du secteur



7

agricole ainsi qu’une adaptation des pratiques ou des façons de faire au développement

durable. Mais aussi par la reconnaissance par les néo-ruraux de l’importance de

l’agriculture dans leur communauté pour l’économie et l’occupation dynamique du

territoire.

1.3. Les mesures gouvernementales récentes

Le gouvernement a posé des gestes ces dernières années en matière d’assainissement

agricole qui vont généralement dans le sens souhaité par l’UMQ : série de lois et

règlements sur l’eau, la protection des rives, du littoral et des plaines inondables et sur la

pollution d’origine agricole. Nous avons déjà salué de telles mesures.

De plus, le Québec s’est donné, à l’automne 2002, une politique nationale de l’eau afin

d’assurer la protection de cette ressource unique, de gérer l'eau dans une perspective de

développement durable et de s’assurer, ce faisant, de mieux protéger la santé publique et

celle des écosystèmes. Cette politique réaffirme que l’eau constitue un élément essentiel

du patrimoine collectif. Elle présente des mesures et des engagements gouvernementaux

destinés notamment : à mettre en place la gestion intégrée par bassin versant, à protéger

la qualité de l’eau ainsi que les écosystèmes aquatiques, à poursuivre l’assainissement de

l’eau ainsi qu’à améliorer la gestion des services d’eau et à favoriser les activités

récréotouristiques liées à l’eau.

Plus récemment, en avril 2006, le gouvernement a adopté la Loi sur le développement

durable. Nous saluons la nomination du commissaire au développement durable qui a un

statut de vérificateur général adjoint auprès du Vérificateur général du Québec. Il a pour

principal mandat de vérifier les résultats atteints par chacun des ministères et organismes,

tout en assurant la transparence de la démarche. Des indicateurs de suivi et de mesure

seront développés pour évaluer les progrès du Québec suite à la mise en œuvre de la loi.

Le ministère du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs (MDDEP) veut

établir un lien étroit entre tous ses outils de mesure et ceux des autres intervenants de la



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société comme les municipalités. Une première version des indicateurs devrait être mise

en place au plus tard un an après l’adoption de la Stratégie gouvernementale qui devrait

entrer en vigueur au début de 2008. La loi propose une définition du développement

durable pour le Québec et soutient que le développement durable ne prend pas seulement

en compte l’action environnementale, mais autant l’aspect social qu’économique.

Selon le MDDEP, la démarche gouvernementale interpelle les municipalités et les

régions puisque les élus municipaux doivent prendre régulièrement des décisions qui

concernent des aspects économiques, sociaux et environnementaux du développement. La

loi permet de décréter l’application des dispositions applicables aux municipalités (après

les avoir consultées), les encourage à appliquer ces mêmes dispositions de façon

volontaire et invite les municipalités à assurer la cohérence des interventions locales,

régionales et nationales. Plusieurs municipalités ont déjà adopté une démarche de

développement durable. Le MDDEP souhaite mettre en évidence les expériences et les

expertises de chacune pour créer un effet d’entraînement, tout en facilitant le recours

volontaire aux concepts de la loi comme grille décisionnelle.

Nous croyons que cette loi sur le développement durable est un grand pas dans la bonne

direction et qu’elle pourrait servir de base à un véritable développement agricole durable.

L’UMQ effectuera une réflexion sur la démarche gouvernementale et élaborera une

position lors de la consultation sur le Projet de Stratégie de développement durable en

vue d’une probable commission parlementaire cet automne.

Nous reconnaissons avec la CAAAQ que les résultats en matière de lutte contre la

pollution de l’eau et des sols et contre les nuisances olfactives de même qu’en matière de

développement durable sont loin d’être satisfaisants. Les interventions des dernières

années en matière d’assainissement agricole ont donné des résultats notables, mais

beaucoup reste à faire. Nous comprenons que les pratiques les plus adéquates pour

préserver l’environnement exigent efforts et investissements et ce, tant de la part des

gouvernements, des producteurs agricoles et des transformateurs que des autres



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intervenants. L’UMQ est également consciente que l’agriculture nécessite des

interventions correctrices qui sont souvent longues à appliquer.

1.4. Une agriculture plus sensible à l’environnement

L’UMQ tient à souligner les progrès accomplis ces dernières années en

agroenvironnement. Nous saluons l’ouverture, l’engagement et la passion de milliers de

producteurs agricoles qui consacrent du temps et des investissements pour modifier ou

implanter de nouvelles pratiques toujours plus respectueuses de l’environnement. Le

métier d’agriculteur nécessite une capacité d’adaptation aux changements induits non

seulement par les avancées agronomiques, mais aussi par l’évolution de nos valeurs

collectives telles que la protection de l’environnement et la cohabitation harmonieuse.

Depuis plus d’une décennie, les éco-conseillers des 83 clubs-conseils en

agroenvironnement (CCAE) accompagnent près de 8400 exploitants agricoles membres,

ce qui représente plus du quart de l’ensemble des exploitations du Québec. Les CCAE ont

développé une solide expertise en agriculture durable ainsi que des outils permettant aux

exploitations de prendre des orientations et des décisions éclairées en matière

d’agroenvironnement.

À la lumière du Suivi 2003 du Portrait agroenvironnemental des fermes du Québec, le

MAPAQ, le MDDEP et l’UPA se sont engagés cette année dans une nouvelle démarche

de partenariat visant la réalisation de quelques actions concrètes qui doivent conduire à

des améliorations en agroenvironnement et en cohabitation harmonieuse. L’Union

considère le Plan d’action concerté sur l’agroenvironnement et la cohabitation

harmonieuse comme un signal positif et un pas dans la bonne direction, mais déplore que

le milieu municipal n’y soit pas directement associé, particulièrement au chapitre de la

cohabitation harmonieuse. Néanmoins, ce plan d’action a le mérite de proposer le recours

à certaines mesures complémentaires à l’approche réglementaire afin d’optimiser les

gains environnementaux en milieu agricole.



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Recommandations sur le développement durable de l’agriculture

L’UMQ souhaite apporter un éclairage nouveau à la CAAAQ pour l’aider à établir pour

le futur, sur des bases solides, le cadre de développement durable de l’agriculture au

Québec. Les recommandations qui suivent portent sur le contenu des politiques agricoles

et des mesures visant à protéger l’environnement et la santé des citoyens.

• Que le gouvernement intègre le développement durable de l’agriculture à l’intérieur

de la future Stratégie gouvernementale de développement durable;

• Que le gouvernement applique intégralement le concept de l’écoconditionnalité et

faire connaître les indicateurs utilisés pour en évaluer son efficacité;

• Que le gouvernement assure la protection des bandes riveraines agricoles en

partenariat avec les municipalités et MRC à l’intérieur d’une adaptation aux

problématiques locales et régionales et ce, intégrée à l’approche de bassin versant;

• Que le gouvernement mettre de l’avant des campagnes de sensibilisation autant pour

les néo-ruraux que pour le monde agricole visant la cohabitation harmonieuse et

l’importance de la contribution de chacun des deux acteurs au développement socio-

économique et à l’occupation dynamique du territoire;

• Que le gouvernement fasse la promotion des meilleurs pratiques d’ici et d’ailleurs en

matière de cohabitation harmonieuse;

2. La mise en valeur des potentiels régionaux

Au cours des dernières décennies, le modèle agricole québécois a évolué en faveur de la

production intensive. Nous avons alors assisté à l'accroissement des préoccupations

environnementales et en santé de la part des collectivités et des citoyens. La société

québécoise est maintenant invitée à s'orienter vers le défi d'une agriculture durable. Les

contraintes environnementales et celles relatives à la cohabitation harmonieuse ne sont



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toutefois pas les seules difficultés à l'origine de la crise que connaît actuellement le

secteur agricole. Il faut notamment prendre en considération la réalité et les perspectives

économiques influencées par une foule d'éléments : crise du revenu, barrières

commerciales, mondialisation, salubrité, relève, etc.

La réussite passe par la révision des objectifs de développement, des pratiques agricoles,

des modalités de soutien financier et de mise en marché, de même que par l’innovation

et la diversification des outils et des instruments de protection de l'environnement et

d'aménagement et de développement du territoire. De plus, le gouvernement du Québec

doit renouveler sa vision de développement des régions, en tenant compte de la

problématique agricole et agroalimentaire. Pour l’Union, l’agriculture a un bel avenir au

Québec si elle se pratique au sein de collectivités viables et dans le cadre d’une

occupation dynamique des territoires. En définitive, un nouveau pacte basé sur le

développement durable autour de l'agriculture doit se développer.

2.1. L’occupation dynamique des territoires

Il ne s’agit pas de développer tous les territoires, mais de préserver ceux qui sont occupés

sur une base durable et de développer ceux qui peuvent l’être, de manière la plus durable

et efficiente possible. À cet égard, les terres agricoles ne représentent que 2 % du

territoire québécois. Elles constituent un patrimoine collectif ainsi qu’une ressource non

renouvelable. Pour l’UMQ, la protection du territoire et des activités agricoles est

fondamentale et doit s’inscrire dans la perspective du développement de collectivités

viables et de l’occupation dynamique des territoires.

Cet objectif de préservation et d’occupation du territoire est d’ailleurs devenu une

préoccupation majeure du gouvernement et de l’UMQ. Le 1er décembre 2006, l’Union

adoptait le Plan d’action pour l’occupation de tout le territoire québécois : pour un

avenir viable de l’ensemble du territoire, lequel vise à renforcer les territoires déjà

occupés pour ainsi permettre une occupation dynamique et durable du territoire. La



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Politique nationale de la ruralité (PNR) 2007-2014 vise d’ailleurs à assurer le

développement des collectivités rurales en misant sur leur diversité et leurs particularités

et à garantir l'occupation dynamique du territoire québécois.

2.2. L’agriculture et l’occupation dynamique des territoires

Les activités agricoles sont importantes aux plans économique, social, touristique,

culturel et esthétique pour de nombreuses collectivités tant rurales qu’urbaines. Comme

le souligne à juste titre la CAAAQ, l’agriculture est partie prenente de la ruralité

québécoise. Elle est le premier et le plus stable des facteurs d’occupation dynamique du

territoire. Elle contribue à façonner son paysage et à développer son économie. Les

impacts de l’agriculture sur l’économie se diffusent partout au Québec : un produit

intérieur brut de 2,5 G$, soit 1,0 % du PIB québécois, et 56 600 emplois directs. De plus,

notre agriculture contribue à la sécurité alimentaire du Québec, qu’il est essentiel de

protéger.

Longtemps considérée comme un phénomène de communauté, l’agriculture a permis à de

nombreuses collectivités rurales à travers le Québec de voir le jour et de façonner une

grande partie de la société que nous connaissons aujourd’hui. Mais, le monde rural

québécois a subi d’importantes transformations au cours des cinquante dernières années.

Il est clair que l’agriculture n’est plus la seule activité économique à tirer profit des

ressources offertes par la campagne. C’est seulement moins d’un rural sur dix qui vit

aujourd’hui de l’agriculture. Il en résulte deux réalités dans la ruralité2 avec deux types

de municipalités : celles qui jouissent d’un certain dynamisme et ressortent gagnantes de

ce développement, et celles qui sont enclines à la dévitalisation ou à la restructuration, et

en ressortent perdantes. Cette situation risque de compromettre l’occupation dynamique

du territoire rural en déstructurant les économies locales.

2 EPENDA, Augustin. Les milieux ruraux québécois en restructuration : diagnostic, facteurs tangibles et intangibles de dévitalisation rurale et perspectives de développement local approprié. Rapport de recherche no 2, Centre de recherche sur le développement territorial (CRDT), Université du Québec à Rimouski, 2003.



13

Cette bipolarisation marque des différences interrégionales principalement d’ordre

économique entre les régions rurales, mais aussi à l’intérieur même des régions. Une

étude réalisée par l’UMQ en 20053 a permis d’identifier d’importantes différences entre

les municipalités locales selon leur taille ou selon qu’elles sont dans une région

« périphérique » ou « centrale ». Il est ressorti de cette étude une typologie des

municipalités qui a démontré la très grande diversité de réalités dans le milieu rural : les

municipalités locales agricoles, les municipalités locales périurbaines, les municipalités

locales de villégiature et les municipalités locales « ressources ». Les réalités

économiques et sociales vécues par ces différentes catégories de municipalités sont fort

différentes, de même que leurs défis de développement. Chacun de ces types de

municipalités joue un rôle important dans l’occupation dynamique du territoire.

2.3. Les défis pour l’agriculture périurbaine 4

La dynamique économique et sociale révèle une tendance lourde vers l’urbanisation et la

création de pôles de développement autour des grandes villes qui agissent comme autant

d’aimants attirant vers elles les populations. Ces dernières exercent une pression accrue

auprès des autorités municipales et gouvernementales pour bénéficier de services et

obtenir leur part de ressources et de richesse.

L’agriculture devient périurbaine lorsqu’elle s’exerce en milieu urbain, plus ou moins

continu, mais marqué par une organisation économique et sociale de type urbain. La

dynamique de l’agriculture périurbaine est celle d’une activité tant sociale

qu’économique, qui s’exerce dans un milieu où l’ensemble des acteurs la considère

comme un épiphénomène, qui se déroule en parallèle de la vie sociale et économique

dominante. Cela aide à mieux comprendre pourquoi cette activité doit pouvoir compter, 3 UMQ - CAUCUS DES MUNICIPALITÉS LOCALES, La situation fiscale et financière des municipalités locales : constats et orientations, avril 2005, 32 pages. 4 Le Caucus des municipalités de la Métropole de l’UMQ a déposé à la CAAAQ un mémoire portant sur l’agriculture périurbaine dans la Communauté métropolitaine de Montréal. Nous invitons le lecteur à s’y référer.



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pour se développer dans un tel environnement socio-économique, sur l’appui actif des

autorités municipales.

Les zones urbaines du Québec empiètent de plus en plus sur les terres agricoles

environnantes. Ces terres agricoles figurent souvent parmi les plus productrices et les plus

fertiles de la province. La croissance des valeurs foncières est manifestement profitable

pour les producteurs existants, mais elle accentue les difficultés pour les jeunes

producteurs et les exploitations en croissance.

Parmi les diverses problématiques touchant l’agriculture périurbaine, on retrouve le

morcellement des terres classées en zone agricole et la difficulté accrue dans ces

circonstances pour les agriculteurs de rentabiliser leur remise en production. Or, il existe

très peu d’instruments à la portée des municipalités pour contribuer localement à des

initiatives de remembrement et de remise en production de terres zonées agricoles. Des

pouvoirs ont été accordés à la pièce par des lois spéciales (Saint-Hubert et Laval), mais

ces pouvoirs ne sont pas toujours aussi déterminants qu’espérés5. Ceci étant, il faut à tout

prix bonifier ces outils municipaux – tant les programmes incitatifs que les pouvoirs

d’intervention sur cette zone – pour parvenir aux fins visées d’une gestion plus cohérente

et efficace des territoires agricoles et non agricoles.

2.4. La solidarité entre le monde municipal et le monde agricole

La présente réflexion sur l’avenir de l’agriculture et de l’agroalimentaire québécois est

une occasion de revoir les modes de cohabitation entre les productions agricoles et les

autres secteurs d’activités. Il faut renforcer le maillage entre ces secteurs d’activités afin

de favoriser, par une plus grande complémentarité, un milieu de vie dynamique et

5 Saint-Hubert (avant le regroupement avec Longueuil) et Laval ont obtenu, sur demande, des modifications à leur charte municipale leur permettant d’être actives en matière de remembrements de terres zonées pour des fins agricoles mais appartenant à de multiples propriétaires qui les avaient acquises souvent pour des fins de spéculation immobilière avant le décret sur le zonage agricole. La faible valeur foncière de ces portions de terres rend difficile, même en imposant une surtaxe spéciale (Laval), leur cession par les actuels propriétaires.



15

porteur d’avenir. Parallèlement aux travaux de la CAAAQ, l’UMQ participe activement

à l’avancement de voies de développement et de renforcement des régions en

recherchant les possibilités de raffermissement du tissu socio-économique des pôles de

services qui s’y trouvent. En se penchant sur une actualisation de l’interdépendance entre

agriculture et vie socio-économique des collectivités, on contribue à l’avenir de nos

régions.

Des collectivités rurales et urbaines fortes et un secteur agricole qui sera à l’écoute des

marchés seront nécessaires pour assurer une assise solide pour l’agriculture. Le

renforcement du sentiment d’appartenance au milieu rural, la valorisation de ce milieu et

des savoirs locaux doivent être développés. Des stratégies doivent être mises en place

pour favoriser une plus grande collaboration entre les acteurs ruraux entre eux, entre

ruraux et néo-ruraux et entre ruraux et urbains sur l’ensemble du territoire québécois afin

de bâtir une réelle solidarité rurale urbaine pour une occupation dynamique du territoire.

En plus des complémentarités naturelles entre le secteur agricole et le rural d’une part et

l’urbain d’autre part, une solidarité peut s’établir de différentes façons entre le milieu

municipal et le monde agricole et agroalimentaire. Il n’existe pas de formule unique mais

une des constantes est que les producteurs prennent le leadership avec l’appui (financier,

technique) des gouvernements et l’engagement actif des autres intervenants-clés. Voir

l’exemple du créneau bioalimentaire de la Montérégie et la grappe bioalimentaire de la

Communauté métropolitaine de Montréal (CMM), qui sera bientôt mise sur pied.

Les municipalités peuvent aider à soutenir la pérennité des entreprises agricoles. Ainsi,

elles peuvent encourager, en saison, la présence de kiosques de produits frais (vente

directe par le producteur), le développement d’une signalisation particulière pour

identifier les entreprises agricoles, de même qu’à encourager le développement de

circuits récréatifs près des zones agricoles (pistes cyclables, sentiers de randonnée) qui

permettent le dépaysement. On peut aussi penser à l’encouragement par la municipalité

ou le CLD à tenir un marché public local. Le Québec compte présentement 80 marchés

de producteurs. Plusieurs autres pourraient voir le jour.



16

La Ville d’Ottawa a organisé un sommet sur la ruralité en novembre 2005, pour mieux

comprendre et tenir compte des problématiques de prestation de services, d’aménagement

et de développement en milieu rural. Au nombre des initiatives retenues au terme de ce

Sommet, on dénombre les campagnes d’achat local de produits de la ferme, la mise sur

pied d’un marché réservé aux produits locaux, l’adaptation de certains services

municipaux pour mieux servir les résidants de la zone rurale, ainsi qu’un programme de

subventions aux agriculteurs pour diminuer le coût de certains permis municipaux.

Un autre volet par lequel les municipalités peuvent chercher à valoriser une zone agricole

consiste à favoriser l’établissement sur leur territoire d’entreprises spécialisées en

agrotourisme, comme des gîtes, des camps de vacances, des centres équestres, des centres

d’entraînement canin, des serres, des pépinières, des érablières, des vignobles, des

fromageries artisanales, etc. De telles activités nécessitent de l’espace et un

environnement qui s’accommode et s’enrichit de leur présence, et participent à une

stratégie de rétention au niveau local du pouvoir de dépenser des consommateurs.

Le projet ACCORD (Action concertée de coopération régionale de développement) est

un bel exemple d’approche concertée axée sur les forces des régions. Le projet vise à

construire un système productif régional compétitif sur les plans nord-américain et

mondial, par l'identification et le développement, dans chacune des régions, de créneaux

d'excellence qui pourront devenir leur image de marque.

Ces rapports nouveaux peuvent aussi s’établir par des projets-pilotes concertés entre le

secteur agricole, les municipalités et autres acteurs qui ont l’avantage de réduire les

barrières au dialogue entre les acteurs-clés, par exemple, les projets-pilotes sur la

biodiversité des cours d’eau en milieu agricole (voir présentation de Jean Larose,

directeur général de l’UPA, Congrès de l’ASDEQ, mai 2007, Québec). C’est pourquoi le

Québec doit continuer à soutenir l’innovation, la diversification et la mise en valeur des

ressources des milieux agricoles et ruraux axés sur les forces des régions, la concertation

entre les acteurs-clés et le développement durable.



17

2.5. La mise en valeur de potentiels régionaux : quelques exemples

Les nouveaux produits et marchés :

Où qu’ils vivent, en ville ou en région, les consommateurs ont des exigences de plus en

plus spécifiques quant aux aliments qu’ils consomment. La demande de produits

alimentaires diversifiés, généralement importés, croît aux dépens des produits

traditionnels non différenciés locaux. Par contre, le consommateur a un intérêt

grandissant pour l’achat de produits locaux (fraîcheur, sentiment identitaire, réduction des

gaz à effet de serre).

Les consommateurs sont de mieux en mieux informés au sujet de l’incidence de

l’alimentation et de la production d’aliments sur la santé. Ils demanderont des aliments

ayant des caractéristiques « santé » particulières. De façon similaire, les préférences des

consommateurs entraîneront de plus en plus la création de niches de marché. Les

méthodes de production, en particulier les pratiques environnementales, devront s’adapter

aux besoins de ces marchés et stimuleront leur croissance. Les tendances globales

évoluent dans la bonne direction. Par exemple, le marché européen de produits

biologiques ou portant un label écologique est en pleine expansion. (Voir la présentation

du professeur Paul Lanoie, HEC, au congrès de l’ASDEQ, mai 2007, Québec). Aussi,

suite au lobby populaire au Royaume-Uni, la plupart des supermarchés comprennent

deux sections au rayon des viandes, selon les façons d’élever les animaux. Il en est de

même au Québec, où la vente de produits biologiques est en croissance.

Mais pour le secteur agricole, le consommateur de demain ne sera pas qu’un simple

acheteur d’aliments. Les débouchés encore inexploités que présente la production non

alimentaire deviendront un moteur important des activités des exploitations agricoles. De

multiples débouchés font actuellement l’objet de recherche et développement, notamment

concernant le rôle des biofibres et l’utilisation des cultures agricoles pour fabriquer de

nouveaux produits pharmaceutiques.



18

La production d’énergie en milieu agricole :

L’agriculture québécoise représente un secteur d’activités à fort potentiel de production

énergétique. Encore peu exploités, les gisements éoliens qui traversent les grandes

superficies agricoles, la transformation de la biomasse issue de la culture et des biogaz

provenant de l’élevage méritent que soient explorés les moyens d’accroître l’autonomie

en approvisionnement électrique et gazier des exploitations. De plus, en accord avec la

nouvelle stratégie énergétique du Québec 2006-2015, il est de mise de favoriser la

contribution des producteurs agricoles à investir dans de nouvelles technologies

énergétiques pour faire profiter la collectivité rurale des initiatives prises en ce sens. Par

la production décentralisée d’électricité, notamment l’autoproduction et éventuellement la

microproduction, les collectivités québécoises de la ruralité pourraient renforcer le

partenariat de coproduction des richesses énergétiques locales et régionales, en

complémentarité aux réseaux nationaux d’électricité et de gaz naturel.

Toutefois, si elle est favorable à un programme énergétique qui comprend le recours aux

biocarburants, l’UMQ s’interroge sur les impacts de la production d’éthanol à partir du

maïs, ou d’autres céréales, sur l’environnement, sur l’économie agricole et sur la

production alimentaire. Déjà, l’annonce faite par le président américain en janvier dernier

de quintupler aux États-Unis d’ici 2017 la quantité d’éthanol dans l’essence crée une forte

pression sur la demande de maïs notamment. Cette pression se traduit à court terme et à

long terme par une hausse du prix des céréales et des terres, ce qui pourrait causer des

effets pervers tels que la spéculation sur les terres agricoles. Étant donné l’augmentation

du prix du pétrole, les usines d’éthanol ne risquent-elles pas de s’accaparer du marché

céréalier mondial au détriment des populations des pays pauvres, notamment ? De plus,

comme la culture du maïs a des impacts significatifs sur l’environnement, plusieurs

experts s’interrogent sur le bénéfice environnemental net de l’utilisation de cette céréale

comme intrant énergétique comparativement à l’utilisation des résidus forestiers et des

matières résiduelles municipales pour produire du diésel de synthèse.



19

Recommandations sur la mise en valeur des potentiels régionaux

Bien que le domaine de l’agriculture et de l’agroalimentaire ne soit plus le moteur

économique de nos régions, il demeure un facteur majeur d’occupation dynamique des

territoires. L’UMQ souhaite qu’une solidarité s’établisse entre le milieu municipal et le

monde agricole afin de mettre en valeur les potentiels régionaux avec les moyens

suivants :

• Que le gouvernement offre des outils supplémentaires aux municipalités afin

quelles puissent contribuer davantage à la pérennité de l’agriculture et de

l’agroalimentaire;

• Que le gouvernement accorde de nouveaux pouvoirs aux municipalités en matière

de développement économique;

• Que le gouvernement accorde le pouvoir habilitant aux municipalités locales de

réaliser des initiatives de remembrement et de remise en production de terres zonées agricoles;

• Que le gouvernement mette davantage l’accent sur l’innovation dans tous les

volets agroalimentaires en rassemblant tous les acteurs autour d’une même table

au niveau régional (ex. agriculteurs, les transformateurs, les responsables de la

commercialisation, groupes environnementaux et les différents ordres de

gouvernement dont le monde municipal).

3. La gouvernance

Au niveau de l’avenir des régions, des collectivités locales et de l’agriculture, la société

québécoise est à la croisée des chemins et le gouvernement doit, lui aussi, renouveler sa

vision et sa gouvernance de l’agriculture. Le gouvernement est un acteur majeur dans la

gestion des territoires agricoles et il a l’ultime responsabilité d’en assurer l’aménagement

durable. Il doit non seulement veiller à la pérennité du territoire et des activités agricoles,

mais il doit également veiller à la conservation des écosystèmes, à la santé de la



20

population et au maintien des usages multiples du territoire agricole pour assurer le

développement de collectivités viables. Le renouvellement de cette vision doit passer par

l’établissement d’un nouveau pacte, c’est-à-dire l’engagement actif des acteurs-clés dans

la solution aux problèmes que vivent les collectivités locales et le secteur agricole, et ce,

dans une perspective de développement durable.

3.1. Les responsabilités des municipalités : rappel historique

Le milieu municipal a l’obligation légale de favoriser l’utilisation prioritaire du sol des

zones agricoles à des fins d’agriculture et de veiller à la coexistence harmonieuse des

usages agricoles et non agricoles. La Loi sur la protection du territoire et des activités

agricoles (LPTAA) a pour objet « d’assurer la pérennité d’une base territoriale pour la

pratique de l’agriculture et de favoriser, dans une perspective de développement durable,

la protection et le développement des activités et des entreprises agricoles dans les zones

agricoles dont il prévoit l’établissement ». En vertu du régime actuel de protection du

territoire et des activités agricoles, les municipalités ont l’obligation de s’engager

activement à préserver la zone agricole en exerçant pleinement les pouvoirs

d’aménagement qui leur ont été confiés par le gouvernement du Québec au fil des ans

depuis 1978. Les interventions des élus municipaux sont guidées par les orientations du

gouvernement en matière d’aménagement du territoire. La conformité de ces

interventions aux orientations fait l’objet d’approbations relevant du ministre des Affaires

municipales et des Régions, en consultation avec les autres ministères concernés.

La Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (LAU), adoptée en 1979, confie aux MRC et

aux municipalités locales des responsabilités en matière d’aménagement et d’urbanisme.

Par l’adoption de cette loi, le gouvernement a décidé de décentraliser les pouvoirs de

gestion du territoire dans les régions.

Le milieu municipal exerce aussi certaines responsabilités environnementales qui ont des

répercussions sur l’agriculture. Ces responsabilités concernent notamment la protection



21

des rives, du littoral et des plaines inondables, la détermination et l’application de

périmètres de protection des ouvrages de captage d’eau souterraine à des fins

d’alimentation en eau potable ainsi que l’évacuation et le traitement des eaux usées des

résidences isolées.

En 1996, le gouvernement adopte la Loi modifiant la Loi sur la protection du territoire

agricole et d’autres dispositions législatives afin de favoriser la protection des activités

agricoles6. Cette loi départage clairement les responsabilités respectives du

gouvernement et celles des MRC en distinguant la pollution d’origine agricole des

inconvénients d’origine agricole : le gouvernement « contrôle » la pollution d’origine

agricole en vertu du Règlement sur la réduction de la pollution d’origine agricole

(RRPOA)7, tandis que les MRC atténuent les inconvénients reliés aux odeurs inhérentes à

certaines activités agricoles par le biais du document complémentaire de leur schéma

d’aménagement du territoire. Il importe de rappeler qu’en plus d’introduire des

modifications importantes au régime de protection du territoire agricole, cette loi agricole

de 1996 a introduit le « droit de produire », soit diverses mesures de protection des

activités agricoles en même temps qu’un régime complexe de contrôle, par les

municipalités, des inconvénients reliés aux odeurs provenant des activités agricoles.

Dans ce contexte et afin de guider les MRC dans la révision de leur schéma

d’aménagement, le gouvernement communiquait aux MRC et aux nouveaux comités

consultatifs agricoles ses nouvelles orientations en matière d’aménagement et de

protection du territoire et des activités agricoles, désigné ici : Orientations de 1997. Il

adopte aussi les principes généraux relatifs à la gestion des odeurs, du bruit et des

poussières en milieu agricole.

Le développement en zone agricole d’activités d’autre nature a toujours été une source de

frictions. Pensons notamment aux demandes en zone agricole pour des fonctions

résidentielles, commerciales, industrielles ou récréatives. Dans ses demandes pour

6 1996, chapitre 26, projet de loi 23, entré en vigueur le 20 juin 1997, ici nommé «loi agricole de 1996». 7 Remplacé par le Règlement sur les exploitations agricoles.



22

réclamer la révision de la Loi modifiant la Loi sur la protection du territoire agricole et

d’autres dispositions législatives afin de favoriser la protection des activités agricoles,

l’UPA alléguait que de nombreux établissements agricoles existant avant l’entrée en

vigueur de cette loi étaient bloqués dans leur projet d’expansion par l’application des

normes municipales de distances séparatrices. De plus, elle a fait valoir son insatisfaction

face à l’encadrement du pouvoir de zonage des municipalités locales en zone agricole.

Suite à d’autres interventions de l’UPA, le gouvernement adoptait en 2001 la Loi

modifiant la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles et d’autres

dispositions législatives8. Cette loi édicte des mesures visant à préserver la capacité

d’accroissement ou le maintien des activités agricoles dont les porcheries dans certains

cas particuliers. Cela a pour effet de limiter l’exercice, par la municipalité locale, de son

pouvoir de zoner en zone agricole en ce qui touche la portée et l’effet de la norme

municipale. Les dispositions de la LPTAA réduisent en fait l’efficacité des normes

municipales en accordant des exemptions à l’encontre de leur application. Ces

dispositions sont de deux types. Elles visent d’abord à limiter l’impact de nouvelles

implantations non agricoles en zone agricole sur le développement éventuel des activités

d’élevage avoisinantes. Elles confèrent ensuite des droits explicites d’implantation et

d’agrandissement aux établissements d’élevage dans cette zone. Cette loi agricole de

2001 a eu pour effet de suspendre l’application des dispositions des règlements

municipaux incompatibles avec les nouvelles normes sans égard aux inconvénients de

leur projet sur le voisinage.

L’UMQ a manifesté son profond désaccord face à toutes les mesures restrictives de la loi

agricole de 2001 à l’égard de l’exercice, par les municipalités, de leurs compétences et

face au droit d’expansion des porcheries conféré aux entreprises agricoles. Selon l’UMQ,

cette loi va à l’encontre du principe de développement durable de l’agriculture. Dans le

cadre de ses représentations sur le projet de loi 549, l’UMQ a demandé le pouvoir de

8 2001, chapitre 35, projet de loi 184, entré en vigueur le 21 juin 2001, ici appelé «loi agricole de 2001». 9 2004, chapitre 20, Loi modifiant diverses dispositions législatives concernant le domaine municipal, sanctionnée le 1er novembre 2004.



23

contingenter les activités agricoles en zone agricole, mais n’a obtenu ce pouvoir que pour

la production porcine.

3.2. Trois acteurs-clés en matière de protection du territoire et des activités agricoles

La Commission de protection du territoire agricole du Québec

Le rôle de la Commission de la protection du territoire agricole du Québec (CPTAQ) est

de protéger l’assise territoriale de l’agriculture. Pour exercer sa compétence, la CPTAQ

tient compte de l’intérêt général de protéger le territoire et les activités agricoles. Elle

prend également en considération le contexte des particularités régionales. La CPTAQ

doit gérer les demandes d’autorisation d’activités non agricoles en zone agricole. Ce

faisant, elle est généralement confrontée à deux phénomènes : la pression du

développement urbain sur les zones agricoles dans les milieux périurbains et

l’implantation, en milieu rural, d’activités non agricoles.

Toutefois, le mandat de la CPTAQ ne lui permet malheureusement pas de tenir compte de

la globalité des problèmes d’aménagement du territoire, de cohabitation sociale, de santé

et de qualité de vie des citoyens. N’ayant pas la connaissance du terrain, elle n’a pas la

maîtrise des réalités socio économiques des régions. À ce titre, elle rend difficile la

cohérence des schémas d’aménagement du territoire qui doivent normalement tenir

compte autant des réalités agricoles que non agricoles afin d’assurer le bien-être des

citoyens. Elle rend donc partiellement inefficace l’application de la LAU.

Le comité consultatif agricole

Le comité consultatif agricole (CCA) a pour fonction « d’étudier toute question relative à

l’aménagement du territoire agricole, à la pratique des activités agricoles et aux aspects

environnementaux qui sont rattachés à cet aménagement ou à cette pratique. » Dans sa

forme actuelle, le comité consultatif agricole est une instance qui a des pouvoirs d’étude

et de recommandation suffisamment étendus. Celui-ci fournit au conseil de la MRC tout

l’éclairage nécessaire pour que ce dernier puisse statuer sur les questions relatives à



24

l’aménagement du territoire agricole, à la pratique des activités agricoles et aux aspects

environnementaux qui sont rattachés à cet aménagement ou à cette pratique.

La consultation de ce comité par la MRC est obligatoire pour l’examen de la conformité

d’un règlement d’urbanisme local avec les orientations d’un schéma d’aménagement non

révisé ou avec les Orientations gouvernementales. La MRC a le pouvoir de nommer les

membres du comité parmi différentes catégories de personnes, soit les membres du

conseil de la MRC, les producteurs agricoles et les résidants autres que les producteurs

agricoles. En vertu de la loi, le CCA doit être composé d’au moins la moitié de

producteurs agricoles.

L’UMQ considère que cette majorité entache la crédibilité des recommandations du CCA

et intimide souvent les citoyens non agriculteurs qui ont des représentations à faire devant

ce comité. L’UMQ a fait part au gouvernement qu’il serait souhaitable que le CCA ne

soit pas noyauté par un groupe d’intérêts et qu’aucune des trois catégories de membres

(élus, agriculteurs, citoyens) n’ait la majorité des sièges au sein de ce comité. Il faudrait

aussi s’assurer que des représentants des élus et des citoyens ne soient pas eux-mêmes

des producteurs agricoles. Un meilleur équilibre parmi ces catégories de personnes

assurerait à notre avis, une plus grande légitimité aux yeux des citoyens, une lecture plus

juste des problématiques et une meilleure efficacité dans l’étude des dossiers qui lui sont

transmis.

La Commission municipale du Québec

En vertu de la LAU, la Commission municipale du Québec (CMQ) a le mandat de

produire des avis de conformité des documents d’aménagement et d’urbanisme aux

orientations gouvernementales en matière agricole, lorsqu’une demande en ce sens lui est

adressée, soit par une municipalité, un groupe de personnes habiles à voter ou par le

ministre des Affaires municipales et des Régions. Cet organisme gouvernemental

indépendant a fait la démonstration, au fil des ans, qu’il assumait bien son mandat à cet

égard.



25

Pour s’acquitter de sa tâche, comme par exemple à l’égard de la conformité d’un zonage

des productions aux Orientations gouvernementales de 1997, la CMQ s’est inspirée

notamment de la notion de développement durable de l’agriculture, telle que définie par

l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), sur la base

d’une vision globale de ce concept et d’une lecture nuancée de l’exigence de la

conformité aux Orientations gouvernementales.

L’UMQ appuie la rigueur avec laquelle la CMQ s’est toujours acquittée de son mandat et

juge injustifiées les attaques concertées contre cet organisme sur la manière dont elle

évalue la conformité des règlements de zonage locaux aux Orientations

gouvernementales. Pour l’UMQ, la CMQ, dans ses décisions, a toujours recherché un

équilibre entre les préoccupations de protéger l’intégrité des zones agricoles, tout en

permettant aux instances locales d’utiliser leur pouvoir de zonage pour préserver la

qualité du milieu de vie.

3.3. Accroître la transparence et l’équité du processus public d’élaboration du régime juridique

L’UMQ ne peut passer sous silence le manque de transparence et d’équité du processus

public d’élaboration du régime juridique de protection du territoire et des activités

agricoles et du régime de protection environnementale. Ce régime est difficile

d’application avec des lois lourdes, des normes de distances séparatrices en vue

d’atténuer les odeurs, peu sévères et peu crédibles10, et des règlements très complexes

en matière de protection environnementale. Même les experts ont des difficultés à se

retrouver dans cet imbroglio juridique. De plus, les délais d’application des normes

environnementales peuvent être très longs. On constate que les plus importantes

10 L’UMQ tient à rappeler que dans le cadre des travaux ayant conduit à la loi agricole de 1996, un Comité interministériel formé de représentants du MENV, du MAPAQ, du MAMM et du MSSS déposait un rapport le 20 mars 1997, faisant état d’une proposition de principes généraux relatifs à la gestion des odeurs, du bruit et des poussières en milieu agricole.



26

entraves à l’exercice du pouvoir municipal de zonage en zone agricole résultent de la

mise en place du régime complexe édictée par la loi agricole de 2001.

L’UMQ estime que le gouvernement devrait bannir l’approche qui tend à complexifier la

législation, la rendant plus difficile d’application pour les administrations municipales et

plus difficile de compréhension pour la population en général. Cela va à l’encontre des

demandes répétées du milieu municipal qui souhaite depuis fort longtemps des lois plus

claires, tout en préservant les pouvoirs existants des municipalités. La révision de la LAU

en cours actuellement semble avoir pris en compte nos demandes de simplification.

L’UMQ est d’avis que le gouvernement devrait faire confiance aux autorités locales et

tenter de simplifier et d’harmoniser la législation afin de s’assurer que l’exercice des

pouvoirs municipaux en matière d’aménagement et d’urbanisme concourt à la

réalisation de l’objet de la LPTAA, plutôt qu’à accorder, à la pièce, des

assouplissements aux mécanismes légaux et réglementaires pour permettre, avec moins

de contraintes, le développement des activités agricoles.

3.4. Revoir le cadre juridique actuel

L’objectif n’est pas de remettre en cause les fondements de la LPTAA qui protège le

territoire agricole et les activités qui s’y déroulent, loin de là. Il faut en renforcer les

fondements pour assurer la pérennité du territoire et des activités agricoles. Cependant,

elle doit être revue, car son application ne doit pas freiner le développement des

communautés ni prendre en otage ceux et celles qui habitent le territoire rural : il en va

parfois de leur survie. L’occupation dynamique du territoire doit se faire en lien avec le

potentiel du milieu et pour y arriver, il faut un cadre juridique qui soit repensé et orienté

vers la diversification, la cohabitation et l’acceptabilité sociale. L’encadrement juridique

doit également prévoir une adaptation et une modulation qui tiennent compte des

particularités régionales du Québec.



27

On ne rappellera jamais assez que la LAU a mis en place un système de gouvernance de

l’aménagement et l’urbanisme dont les principales caractéristiques sont :

• un partage de responsabilités entre le gouvernement du Québec et le palier municipal

dans une volonté de décentralisation géographique de l’administration;

• une reconnaissance du caractère politique de la prise de décision dans ce domaine;

• un processus de consultation et de participation des citoyens leur permettant de se

prononcer sur l’aménagement de leur cadre de vie.

De par ces caractéristiques, le schéma d’aménagement, le plan d’urbanisme et les règlements

qui en découlent sont donc conformes aux priorités des administrations locales et à celles de

la collectivité. Il faut donc resituer la problématique de l’agriculture dans ce contexte global

de l’aménagement, tout en donnant la priorité à l’agriculture conformément aux Orientations

gouvernementales, les administrations locales doivent aussi tenir compte du fait que leur

territoire est aussi occupé par des usages non agricoles.

Ainsi, il serait fortement souhaitable d’élargir les pouvoirs des municipalités en matières

de gestion des territoires agricoles, de protection de l’environnement et d’harmoniser,

voire intégrer, les deux principales lois soit la LPTAA et la LAU. Cette dernière vise la

gestion du territoire d’une municipalité et les activités qui y sont exercées, d’une part, en

favorisant la protection du territoire et l’optimisation des activités agricoles et, d’autre

part, en préservant les pouvoirs des municipalités en matières d’aménagement et

d’urbanisme de même que l’autonomie politique des institutions municipales.

Le gouvernement doit soutenir et aider les municipalités dans leur projet de

développement local, avec la participation des citoyens et éviter de considérer les

municipalités comme un réceptacle des politiques qu’il a décrétées. Les membres de

l’UMQ veulent développer, organiser leurs villes et leurs campagnes comme leurs

citoyens leur demandent, en respectant leurs choix et leurs volontés dans le respect des

compétences et des lois et règlements du Québec.



28

3.5. Accroître et diversifier les ressources financières et fiscales des municipalités visant à satisfaire les objectifs du développement durable

Il est essentiel que les municipalités puissent, avec les ressources financières, fiscales et

humaines appropriées, gérer de manière stratégique et appliquer des normes et règlements

afin de prévenir les problèmes et protéger la population aux plans environnemental, social

et économique. L’UMQ a déjà fait part au gouvernement de ses préoccupations quant au

déséquilibre fiscal subi par les municipalités, sous la forme d’un déficit en infrastructures

qui atteint 18 milliards de dollars, doublé d’un endettement croissant et d’un financement

inadéquat par rapport aux responsabilités à assumer. L’augmentation de la charge

financière occasionnée par de nouvelles responsabilités aux municipalités fait en sorte

que la croissance des revenus ne progresse pas au même rythme que les dépenses.

La forte dépendance des revenus fiscaux des municipalités à l’égard de la taxe foncière

ne laisse aucun choix aux municipalités quant aux sources de création de richesse sur leur

territoire, lesquelles se limitent à de nouvelles constructions. Il n’existe en effet à l’heure

actuelle aucun autre moyen pour une municipalité d’accroître sa richesse et de générer de

nouveaux revenus. Cette dépendance à l’égard de l’impôt foncier crée ainsi des

distorsions économiques, en incitant les municipalités à encourager les investissements

immobiliers qu’ils soient résidentiels, commerciaux ou industriels. Sans autre outil fiscal

pour financer leurs responsabilités croissantes, les municipalités sont parfois contraintes

de favoriser le projet qui générera le plus de revenus de taxes foncières, même si ce projet

ne représente pas le meilleur choix en termes de développement durable. Cela, bien sûr,

apporte des pressions sur le développement à l’extérieur des zones urbaines.

Sans que leur fiscalité ne change, les municipalités ont vu leur rôle s’accentuer au fil des

ans, tant du fait de transferts de responsabilités des paliers supérieurs de gouvernement,

que du fait des demandes de plus en plus spécialisées des citoyens. Une gestion

stratégique à long terme est plus que jamais nécessaire dans un contexte de

développement durable. Pour y parvenir, il est essentiel que la fiscalité municipale soit

adaptée à cette évolution, et qu’elle permette de planifier à long terme tout en étant



29

adaptée à l’ampleur et à la nature des responsabilités municipales. Ces responsabilités

n’ont jamais autant été tournées vers les services aux personnes alors que les services à la

propriété ne sont plus les seuls services fournis au niveau local. Les municipalités sont

appelées à adapter leurs services aux changements démographiques, avec une population

vieillissante, tout en assurant aux familles un environnement accueillant et sécuritaire.

Ces responsabilités cruciales pour la qualité de vie de l’ensemble des citoyens s’exercent

en concurrence avec les efforts des municipalités pour attirer et maintenir, sur leur

territoire, des entreprises nécessaires à leur prospérité. À ces efforts s’ajoute une

multiplication de normes à respecter pour un nombre croissant de services à la

population, que ce soit en matière d’environnement ou en matière de sécurité publique.

Plus que jamais, les responsabilités municipales sont imbriquées avec les responsabilités

provinciales et fédérales, que ce soit dans des domaines tels que l’environnement, le

social ou l’économie. La combinaison de ces responsabilités fait de la gestion municipale

un exercice qui se complexifie avec le temps, ce qui rend indispensable la mise à

disposition d’outils financiers et fiscaux stables, suffisants et prévisibles à long terme.

Les municipalités sont aujourd’hui prises dans un étau entre des contraintes financières et

fiscales majeures et une volonté de développement durable qui ne sont pas toujours

compatibles. C’est l’absence de diversification des revenus municipaux adéquats,

prévisibles et stables qui crée un système pervers qui décourage la densification des

activités résidentielles et commerciales, la protection de l’environnement et donc le

développement durable. Il est donc primordial pour le gouvernement d’engager une

réflexion sur la fonctionnalité et l’adéquation de la fiscalité municipale dans le sens d’une

diversification des revenus et du développement durable.



30

3.6. Établir un partenariat entre le milieu municipal et le secteur agricole

La clé du succès à l’égard du développement des activités agricoles et non agricoles

repose sur l’établissement d’un véritable partenariat entre le milieu municipal et le

secteur agricole, fondé :

• sur les principes du développement durable tant pour le secteur agricole que pour les

collectivités urbaines et rurales;

• sur la protection du territoire et des activités agricoles;

• sur l’autonomie, l’imputabilité envers leurs citoyens et la démocratie des

gouvernements locaux;

• sur l’harmonisation des activités agricoles et non agricoles;

• sur une approche consensuelle et sur la concertation avec les acteurs du milieu à

l’échelle des collectivités locales et régionales.

Dans le dossier de la protection du territoire et des activités agricoles au Québec, il est

primordial de sortir des préjugés face à l’espace rural, afin que ses habitants et tous les

acteurs de la société développent une même vision de la campagne, travaillent ensemble

pour trouver de nouvelles façons de faire les choses pour mieux cohabiter et se donnent

une vision de leur communauté.

C’est en s’efforçant d’améliorer les pratiques et la gestion du secteur agricole que le

Québec pourra réaliser un développement économique et social plus équilibré et durable.

Et c’est en respectant le caractère démocratique et l’autonomie des gouvernements

municipaux que le gouvernement du Québec pourra développer une relation de

partenariat avec ceux-ci. Une gestion stratégique intégrée des territoires est la condition

sine qua non à un développement durable de l’agriculture et du Québec, une priorité

chère au gouvernement, ce qui assurera des fondements solides pour un avenir viable des

collectivités rurales.



31

Recommandations sur la gouvernance

• Que le gouvernement révise en profondeur les cadres juridique, administratif et

politique qui régissent la protection de l’environnement et la protection du territoire et

des activités agricoles;

• Que le gouvernement considère l’harmonisation, voire l’intégration, de la LPTAA à

la LAU;

• Que le gouvernement s’assure que l’analyse des dossiers par la CPTAQ s’effectue

dans une perspective locale et régionale intégrée de l’aménagement du territoire rural

et urbain;

• Que le gouvernement diversifie les sources de revenus des municipalités de manière à

les rendre moins dépendantes vis-à-vis la taxe foncière.



32

CONCLUSION

L’UMQ reconnaît l’importance socio-économique de l’agriculture au Québec ainsi que sa

primauté en zone agricole et souhaite que le milieu agricole poursuive les mêmes

objectifs relativement à la mise en place d’une agriculture durable.

Tout en donnant la priorité à l’agriculture conformément aux Orientations

gouvernementales, les administrations locales doivent aussi tenir compte du fait que leur

territoire est aussi occupé par des usages non agricoles et qu’elles sont redevables à leurs

citoyens dans le respect des lois et des compétences.

Traitées comme les authentiques gouvernements locaux qu’elles représentent, les

municipalités locales et les MRC se révéleront de précieux partenaires du gouvernement

dans la mise en œuvre de la Stratégie de développement durable dans la mesure où elles

disposeront des ressources législatives, financières, fiscales et humaines, à la hauteur de

leurs ambitions.

La clé du succès à l’égard du développement des activités agricoles et non agricoles

repose sur l’établissement d’un véritable partenariat entre le secteur municipal et le

secteur agricole avec l’appui du gouvernement. Ce partenariat commandera de meilleures

pratiques agricoles et l’utilisation accrue de mécanismes de concertation et

d’harmonisation des usages au niveau local.

L’UMQ souhaite enfin que la CAAAQ arrive à bâtir une vision commune et à proposer

des moyens et outils du développement durable de l’agriculture qui soient acceptables

pour l’ensemble des acteurs de la société. Nous espérons que cela conduira à une action

concertée au niveau national et local des milieux municipal et agricole ainsi que des

autres intervenants-clés. Il s’agit là d’un immense défi, mais il n’est pas insurmontable.



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SOMMAIRE DES RECOMMANDATIONS

Recommandations sur le développement durable de l’agriculture • Que le gouvernement intègre le développement durable de l’agriculture à l’intérieur

de la future Stratégie gouvernementale de développement durable;

• Que le gouvernement applique intégralement le co

Mmoire UMQ CAAAQ B nationales...travailler sur la base de leurs affinités et d’avoir une voix sur...

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