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Conseil en Éducations des Premières Nations Février 2009 Mémoire sur le de l'éducation des Premières Nations Financement

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Conseil en Éducations des Premières Nations

Février 2009

Mémoire sur le

de l'éducation des Premières Nations Financement

Le présent mémoire sera mis à jour régulièrement pour indiquer les coûts n'ayant pas fait l'objet d'une estimation et faire une mise à jour conformément aux besoins actuels.

Première version Février 2009

Table des matières

Introduction 9 Pourquoi le Canada devrait-il prêter attention? 10 Section 1 : Financement de l’enseignement primaire et secondaire 12 Financement de l’enseignement primaire et secondaire chez les Premières Nations 12 Combien d’argent est accordé à l’éducation des Premières Nations dans les réserves? 12 Manque à gagner dans le financement de l’éducation des Premières Nations 16 Éléments éducatifs absents de la formule de financement actuelle 19

Formation professionnelle au Québec 23

Financement consacré aux immobilisations scolaires et à l’entretien 24 Section 2 : Systèmes éducatifs des Premières Nations 27 Qu’est-ce qu’un système éducatif des Premières Nations? 27

Absence de soutien aux systèmes éducatifs des Premières Nations 29

Financement d’un système éducatif des Premières Nations 31

Section 3 : Financement de l’éducation postsecondaire 34

Nécessité de l’éducation postsecondaire 34

Financement actuellement accordé aux étudiants des Premières Nations 35

Importance des établissements d’enseignement supérieur des Premières Nations 38

Financement actuellement offert aux établissements d’enseignement supérieur des Premières Nations 40

Section 4 : Recommandations 44

Que faut-il pour financer équitablement l’éducation des Premières Nations? 45

Nécessité de définir un cadre de financement pour l’éducation des Premières Nations 48 Bibliographie 49

Mémoire sur le financement de l’éducation des Premières Nations 9

Introduction

Les Premières Nations ont affirmé, à maintes reprises, que les niveaux actuels de financement de l’éducation

des Premières Nations sont insuffisants et nettement inférieurs à ceux des écoles provinciales.1 Récemment, le

chef national Phil Fontaine a mis en évidence le fait que « le taux d’augmentation des ressources accordées

aux communautés des Premières Nations est plafonné à 2 % depuis 1996. Ce plafond ne tient pas compte de

l’inflation, de notre jeune population ni de notre forte poussée démographique. » (Traduction libre).2 Dans le

domaine de l’éducation, les effets du plafonnement du financement sont inévitables et intolérables puisqu’ils

entraînent de faibles résultats scolaires chez les élèves des Premières Nations.

L’objectif premier du programme d’éducation d’Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC) est d’« offrir aux

élèves admissibles habitant dans les réserves des programmes d’enseignement… comparables à ceux exigés

par les lois, les règlements ou les politiques de la province où est située la réserve ».3 Alors pourquoi AINC continue-

t-il à sous-financer systématiquement l’éducation des Premières Nations?

Le Conseil en Éducation des Premières Nations (CEPN) comprend qu’il faut bien plus que du financement pour

améliorer l’éducation des Premières Nations. Néanmoins, le présent mémoire montre que le sous-financement

systémique de l’éducation des Premières Nations est déplorable et a eu une incidence importante sur l’aptitude

des élèves des Premières Nations à réussir leurs études.

Le présent mémoire définira l’ampleur du sous-financement chronique et mettra en évidence le manque à

gagner des communautés des Premières Nations du Canada.

Ce mémoire renferme une analyse du financement de l’éducation des Premières Nations du Canada,

particulièrement de la province de Québec.4 Il comprend quatre sections principales :

Section 1 : Financement de l’enseignement primaire et secondaire

Section 2 : Systèmes éducatifs des Premières Nations

Section 3 : Financement de l’éducation postsecondaire

Section 4 : Recommandations

1 APN (2005). Résolution no 53, assemblée extraordinaire des chefs, du 31 octobre au 2 novembre 2005. Regina, Saskatchewan.2 Fontaine, Phil (2009). AFN Has a Plan That Benefits All. Editorial, The Toronto Star, 15 janvier 2009, http://www.thestar.com/comment/article/571159. Traduction libre.3 Affaires indiennes et du Nord Canada (2005). Évaluation du Programme des écoles gérées par les bandes et le gouvernement fédéral, menée par la Direc-tion générale de l’évaluation et de la vérification interne.4 Pour la province de Québec, tous les coûts excluent les communautés cries, naskapies et inuites qui relèvent de la Convention de la Baie James et du Nord québécois.

Mémoire sur le financement de l’éducation des Premières Nations10 Mémoire sur le financement de l’éducation des Premières Nations 11

Pourquoi le Canada devrait-il prêter attention?

Bien que le système d’éducation primaire et secondaire du Canada soit constamment classé parmi les meilleurs

au monde, une étude récente d’AINC, qui évalue la qualité de vie de 4 685 collectivités canadiennes, révèle

qu’une seule collectivité des Premières Nations sur 541 se classe parmi les 100 premières. En revanche, sur les 100

collectivités les moins favorisées, 92 sont des collectivités des Premières Nations.5

Comment en est-on arrivé à une telle marginalisation au Canada? La réponse se trouve dans la longue histoire entre

les Premières Nations et le Canada, une histoire particulière à chaque Première Nation du Canada. Néanmoins,

pour toutes les Premières Nations, l’éducation est un catalyseur éprouvé qui peut aider les communautés à enrayer

la pauvreté. Toutefois, les résultats scolaires des communautés des Premières Nations ne sont pas comparables à

ceux du reste de la population canadienne.

L’égalité sur le plan de la réussite scolaire n’existe pas au Canada. En 2006, environ 60 % des jeunes des Premières

Nations (de 20 à 24 ans) qui habitent dans des réserves n’ont pas obtenu un diplôme d’études secondaires ni un

certificat;6 ce taux, qui est quatre fois plus élevé que celui des jeunes Canadiens allochtones, ne s’est pas amélioré

au cours des dix dernières années.

Les Premières Nations constituent le segment de la population canadienne qui augmente le plus rapidement.7

Les répercussions du faible taux de réussite scolaire chez les Premières Nations se font sentir aussi bien dans le

secteur de la productivité économique que dans les secteurs sociaux et politiques de la société canadienne.

Les Canadiens comprennent ces répercussions et tiennent beaucoup à ce qu’on trouve une solution pratique

et efficace. Cependant, la solution que le gouvernement fédéral propose actuellement favorise l’intégration

de l’éducation des Premières Nations avec les systèmes éducatifs provinciaux. Cela est devenu évident dans le

budget fédéral 2008, où il est écrit :8

Le gouvernement fédéral promeut cette « intégration » malgré le fait que :

• Le gouvernement fédéral ait récemment présenté des excuses aux Premières Nations relativement aux

pensionnats indiens et ait reconnu avoir utilisé l’éducation comme l’un des premiers moyens visant à « assimiler

les peuples autochtones à la culture dominante ».9

• L’article 35 de la Constitution du Canada reconnaisse les droits ancestraux et issus de traités existants des

Premières Nations. Les Premières Nations ont le droit « d’accéder à une équité au niveau de leur scolarisation

par rapport aux autres citoyens du Canada et d’une façon qui reconnaît et respecte le caractère unique de

leur culture et traditions et le statut particulier de leurs langues ».10

• La Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones de 2007 condamne l’intégration

forcée des Premières Nations.

• La majorité des rapports et des études commandés au cours des trois dernières années appuient la

compétence des Premières Nations en matière d’éducation ainsi que la création de systèmes éducatifs

gérés par les Premières Nations.

L’histoire révélera peut-être un jour, comme cela a été le cas des pensionnats indiens, que le sous-financement

chronique de l’éducation des Premières Nations imposé par le gouvernement fédéral visait à forcer l’intégration.

Pourtant, le but ultime du présent mémoire est justement d’éviter un tel avenir.

De toute évidence, la décision du gouvernement de sous-financer l’éducation des Premières Nations de façon

chronique n’est pas d’ordre économique. En effet, les avantages économiques et sociaux découlant de

l’amélioration des résultats scolaires ont été prouvés à maintes reprises.

Alors, qu’est-ce qui justifie cette décision? Le gouvernement ne ferait-il pas confiance à la capacité des

gouvernements des Premières Nations de bien gérer les ressources? Aurait-il une perception idéologique voulant

que les apprenants des Premières Nations ne doivent pas recevoir la même éducation que tous les autres

Canadiens? Ou serait-ce parce qu’il cherche à intégrer les Premières Nations à la culture canadienne dominante?

À divers moments de l’histoire, chacune de ces raisons a été évoquée lors de l’élaboration de politiques fédérales

sur les Premières Nations. Ce mémoire n’aborde pas ces raisons; il détermine plutôt le financement requis pour

appuyer l’éducation des Premières Nations au Canada.

« Consacrer 70 millions sur deux ans à l’amélioration des rendements scolaires pour les Premières Nations

en renforçant la reddition de comptes et en favorisant l’intégration avec les systèmes provinciaux. »

5 McHardy et O’Sullivan (2004). Bien-être des collectivités des Premières nations du Canada : indice du bien-être des collectivités (IBC), 2001. Ottawa : Direction de la recherche stratégique et de l’analyse, Affaires indiennes et du Nord Canada.6 Statistique Canada (2006). Portrait de la scolarité au Canada, Recensement de 2006. Catalogue no 97-560-X.7 Entre 1996 et 2006, la population autochtone a augmenté de 45 %; près de la moitié (48 %) de la population autochtone a moins de 24 ans.8 Ministère des Finances Canada (2008). Le plan budgétaire de 2008 : un leadership responsable. Accessible au http://www.budget.gc.ca/2008/plan/table-fra.asp.

9 Le Premier ministre Harper présente des excuses complètes au nom des Canadiens relativement aux pensionnats indiens. Visité le 24 juin 2008, au http://www.pm.gc.ca/fra/media.asp?id=2149.10 CEPN (non publié). Présentation au Comité permanent des affaires autochtones et du développement du Grand Nord.

Mémoire sur le financement de l’éducation des Premières Nations12 Mémoire sur le financement de l’éducation des Premières Nations 13

Section 1 : Financement de l’enseignement primaire et secondaireFinancement de l’enseignement primaire et secondaire chez les Premières Nations

AINC détermine le financement des 515 écoles des Premières Nations du Canada11 en fonction d’une formule de

financement nationale qui a été élaborée en 1987 et a été indexée en fonction de la croissance démographique

et du coût de la vie pour la dernière fois en 1996. La formule nationale détermine le financement accordé à

chacun des dix bureaux régionaux d’AINC, lesquels le répartissent aux communautés des Premières Nations au

moyen d’une formule régionale particulière à chaque région.

Le bureau régional d’AINC de Québec utilise une formule de

financement régionale pour répartir les fonds entre 34 écoles des

Premières Nations du Québec. Au Québec, la formule régionale a

été élaborée en 1988. Bien qu’il y ait eu une certaine indexation

annuelle jusqu’en 1996, la formule n’a pas été modifiée depuis plus

de vingt ans.12

Bien que l’objectif du Programme d’enseignement primaire et

secondaire d’AINC destiné aux Premières Nations soit « d’offrir

aux élèves admissibles vivant dans une réserve des programmes

d’enseignement primaire et secondaire comparables à ceux des

écoles provinciales »,13 il est évident que les niveaux de financement

insuffisants découlant d’une formule nationale désuète ne

permettent plus d’offrir un programme d’enseignement primaire et

secondaire comparable.

Combien d’argent est accordé à l’éducation des Premières Nations dans les réserves?

En 2006, AINC a dépensé environ 1,2 milliard de dollars pour l’éducation de quelque 119 000 élèves des Premières

Nations qui habitent dans des réserves. Environ 60 % (ou 70 000) de ces élèves fréquentaient 515 écoles situées dans

des réserves et gérées par des Premières Nations;

75 % étaient des élèves de la maternelle ou du primaire, alors que 25 % étaient inscrits dans une école secondaire

située dans une réserve. Approximativement 37 % (ou 44 000) des élèves des Premières Nations fréquentaient des

écoles provinciales à l’extérieur des réserves, alors que les autres élèves (3 %) fréquentaient une école privée ou

fédérale.14

Des 1,2 milliard de dollars que le gouvernement fédéral accorde à l’éducation de la maternelle à la fin du

secondaire (sauf le financement des immobilisations), seulement 57 % environ (ou 689,4 millions de dollars)15 sont

véritablement attribués aux écoles des Premières Nations (voir la figure 1). Plus de 41 % (ou 487,3 millions de dollars)

du financement restant sont attribués aux écoles provinciales et privées qui accueillent des élèves des Premières

Nations. La plus grande partie de ce financement est transférée aux commissions scolaires provinciales par

l’entremise des nombreuses ententes sur les frais de scolarité avec les communautés des Premières Nations. Environ

1 % (ou 12,4 millions de dollars) est accordé aux cinq écoles fédérales du Canada, alors que 1 % (ou 10,9 millions de

dollars) est affecté à l’administration centrale d’AINC à des fins d’administration (voir la figure 1).16

Figure 1 : Comment le financement de l’éducation des Premières Nations est-il réparti?

« Le Ministère ne sait pas si

le financement octroyé aux

Premières Nations est suffisant

pour assurer le respect des

normes qu’il a fixées en matière

d’éducation […], ni si les résultats

obtenus sont proportionnels aux

ressources fournies. »

- Sheila Fraser, vérificatrice

générale (2004)

11 AINC (2008). Enseignement primaire et secondaire. Site consulté : http://www.ainc-inac.gc.ca/edu/ep/ese-fra.asp.12 Comité sur les frais de scolarité CEPN-AINC (2005). Une analyse des coûts relatifs à l’éducation et aux frais de scolarité : niveaux préscolaire, primaire et secondaire. Site consulté : http://www.avenir-future.com/etudes.html.13 AINC (2003). Programme d’enseignement primaire et secondaire - Lignes directrices nationales. Affaires indiennes et du Nord Canada.

14 AINC (2008). Enseignement primaire et secondaire. Site consulté : http://www.ainc-inac.gc.ca/edu/ep/ese-fra.asp.15 Une ventilation détaillée des dépenses fédérales en 2004-2005, lesquelles comprennent les données sur la répartition du financement aux bureaux régionaux d’AINC du Canada, a permis d’estimer le financement requis pour l’année 2006. 16 Cela ne comprend pas les dépenses en immobilisations. Les proportions reposent sur les dépenses de 2004 et ont été appliquées au financement de l’année 2006-2007.

Mémoire sur le financement de l’éducation des Premières Nations14 Mémoire sur le financement de l’éducation des Premières Nations 15

Cependant, même les 689,4 millions de dollars accordés aux écoles des Premières Nations du Canada portent

à confusion. Une analyse plus détaillée du financement régional du bureau régional d’AINC de Québec révèle

combien d’argent les écoles des Premières Nations reçoivent. Des 96,4 millions de dollars17 (approximativement)

que l’administration centrale d’AINC a accordés à l’éducation des Premières Nations du Québec en 2006 :

• Environ 0,9 million de dollars18 (ou 1 %) ont été retenus pour les frais d’administration.

• 3,9 millions de dollars (ou 4 %) ont servi à payer les frais de scolarité des élèves qui fréquentent des écoles

privées.

• 27,6 millions de dollars supplémentaires (ou 29 %) ont servi à payer les frais de scolarité et les services de soutien

des élèves des Premières Nations qui fréquentent des écoles provinciales. Les frais de scolarité représentent

la majorité des coûts (20,1 millions de dollars) et correspondent à ce que les administrations scolaires du

Québec demandent à chaque Première Nation de payer pour les 1 813 élèves (ou 20 % des élèves), qui

quittent leur réserve pour fréquenter une école provinciale.19

• 7,5 millions de dollars ont servi à payer les services de soutien que les écoles provinciales offrent aux élèves

des Premières Nations qui fréquentent ces écoles.

En fin de compte, les communautés ne reçoivent que 64 millions de dollars (ou 67 % du financement) pour

7 008 élèves (ou 76 % des élèves) qui fréquentent des écoles des Premières Nations du Québec. Une évaluation

interne récente des fonds qu’AINC alloue à l’éducation des Premières Nations :20

La figure 2 illustre la somme que les écoles des Premières Nations reçoivent véritablement.

Figure 2 : Combien d’argent les écoles des Premières Nations reçoivent-elles véritablement?

« n’a révélé aucune preuve que les allocations de fonds des bureaux

régionaux aux Premières Nations étaient fondées sur quelque raison qui

tienne compte de la structure actuelle des responsabilités. »

17 Une ventilation détaillée des dépenses fédérales en 2004-2005, lesquelles comprennent les données sur la répartition du financement aux bureaux régionaux d’AINC du Canada, a permis d’estimer le financement requis pour l’année 2006.18 Les chiffres exacts ne sont pas connus, mais 1 % sert à payer les frais d’administration de l’administration centrale d’AINC.19 Comité sur les frais de scolarité CEPN-AINC (2005). Une analyse des coûts relatifs à l’éducation et aux frais de scolarité : niveaux préscolaire, primaire et secondaire. Site consulté : http://www.avenir-future.com/etudes.html.20 Affaires indiennes et du Nord Canada (2005). Évaluation du Programme des écoles gérées par les bandes et le gouvernement fédéral, menée par la Direc-tion générale de l’évaluation et de la vérification interne.

1,2 MILLIARD DE DOLLARS

Somme qu’AINC s’est engagé à accorder à l’éducation

des Premières Nations du Canada

689,4 MILLIONS DE DOLLARS

Financement accordé aux écoles des Premières Nations

du Canada

64 MILLIONS DE DOLLARS

Financement accordé aux écoles des Premières Nations

du Québec

Financement accordé à d’autres bureaux régionaux

d’AINC

Financement accordé à d’autres communautés des Premières Nations

95,5 MILLIONS DE DOLLARS

Financement accordé au bureau régional d’AINC de

Québec pour l’éducation des Premières Nations du

Québec

• 10,9 M$ à

l’administration

centrale d’AINC

à des fins

d’administration

• 487,3 M$ aux

écoles provinciales

et privées

• 0,9 M$ au bureau

régional d’AINC de

Québec à des fins

d’administration

• 3,9 M$ aux écoles

privées

• 27,6 M$ aux écoles

provinciales (20,1 M$

pour les frais de

scolarité; 7,5 M$

pour les services de

soutien aux élèves)

Financement sortant des

communautés

Mémoire sur le financement de l’éducation des Premières Nations16 Mémoire sur le financement de l’éducation des Premières Nations 17

Manque à gagner dans le financement de l’éducation des Premières Nations

Au cours des douze dernières années, l’augmentation annuelle de la formule de financement d’AINC a été

plafonnée à 2 %, alors que les taux d’inflation et de la croissance démographique chez les Premières Nations

nécessitaient une augmentation annuelle de 6,2 %. 21 22 Cela signifie que, pour n’importe quelle année depuis

1996, les services d’enseignement sont sous-financés de 4,2 points de pourcentage.

Pendant cette même période, le système éducatif de presque tous les territoires et provinces du Canada était

entièrement restructuré. Ainsi, leur financement a été augmenté, en moyenne, de 3,8 % par année (voir la

figure 3).23

Figure 3 : Taux de croissance annuels moyens (TCAM), écoles des Premières Nations et écoles provinciales,

1996-2008, Canada

Source : Dépenses d’AINC; Statistique Canada, 2007

Au Québec, les communautés des Premières Nations nécessitaient une augmentation annuelle du financement

de 4,5 %, conformément à l’inflation et à la croissance démographique depuis 1996. Cela signifie que, pour

n’importe quelle année depuis 1996, les services d’enseignement sont sous-financés de 2,5 points de pourcentage.

Au cours de la même période, les écoles du Québec ont reçu une augmentation annuelle du financement de

4,3 % (voir la figure 4).24

Figure 4 : Taux de croissance annuels moyens (TCAM), écoles des Premières Nations et écoles provinciales, 1996-2008, Québec

Source : Dépenses d’AINC; Statistique Canada, 2007

Les méthodes de financement qu’AINC a utilisées au cours des trente dernières années ont entraîné un manque à

gagner dans le financement de l’éducation chez les Premières Nations d’un bout à l’autre du Canada. Selon une étude

mixte menée en 2005 par l’Assemblée des Premières Nations (APN) et AINC sur le volet « services d’enseignement »

de la formule de financement des écoles de bande (FFEB), les mécanismes de financement d’AINC ont entraîné :

• Un manque à gagner cumulatif historique de 1,54 milliard de dollars25 entre 1996 et 2008.

• Un manque à gagner immédiat de 233 millions de dollars en 2008 (montant requis en plus de l’augmentation

plafonnée à 2 %).

• Un manque à gagner annuel de 304 millions de dollars prévu pour 2010 et un manque à gagner croissant

historique de 2 milliards de dollars (voir la figure 5).26

21 L’inflation pour les services éducatifs (salaires des enseignants, livres, matériel…) est calculée selon l’Indice des prix de l’enseignement (ou IPE) de Statistique Canada.22 Assemblée des Premières Nations (2006). L’Assemblée des Premières Nations appelle le gouvernement du Canada à s’attaquer à la crise qui sévit chez les Premières Nations en matière d’éducation. Site consulté : http://www.afn.ca/article.asp?id=2500.23 Calcul mis à jour par l’APN (2006).24 Calculs mis à jour par l’APN (2006).

25 Le calcul du manque à gagner historique à partir de 1996 découle d’une simulation des allocations accordées en 2005 en vertu de la formule de finance-ment si les taux par élève étaient ajustés en fonction de la croissance démographique et de l’augmentation du coût de la vie pour les Premières Nations, et de la comparaison de ce résultat avec le financement véritablement accordé selon les taux par élève plafonnés à 2 % par année. Il faut noter que ce manque à gagner historique est une sous-estimation puisque les coûts simulés reposent sur une formule de financement qui ne répondait pas aux besoins de financement d’un véritable système éducatif.26 Assemblée des Premières Nations (2006). L’Assemblée des Premières Nations appelle le gouvernement du Canada à s’attaquer à la crise qui sévit chez les Premières Nations en matière d’éducation. Site consulté : http://www.afn.ca/article.asp?id=2500.

Mémoire sur le financement de l’éducation des Premières Nations18 Mémoire sur le financement de l’éducation des Premières Nations 19

Figure 5 : Manque à gagner dans le financement de l’éducation des Premières Nations (millions de dollars), FFEB – Services d’enseignement, Canada

Source : Les calculs reposent sur une analyse de l’APN, 2006 http://www.afn.ca/article.asp?id=2500

Si nous appliquions la même méthodologie au financement des services d’enseignement des Premières Nations

de la province de Québec, les résultats seraient les suivants :

• Un manque à gagner cumulatif historique de 195,9 millions de dollars entre 1996 et 2008.27

• Un manque à gagner immédiat de 24,5 millions de dollars en 2008 (montant requis en plus de l’augmentation

plafonnée à 2 %).

• Un manque à gagner annuel de 31,9 millions de dollars prévu pour 2010 et un manque à gagner croissant

historique de 248 millions de dollars (voir la figure 6).

Figure 6 : Manque à gagner dans le financement de l’éducation des Premières Nations (millions de dollars), FFEB – Services d’enseignement, Québec

Source : Les calculs reposent sur l’analyse de l’APN, 2006 http://www.afn.ca/article.asp?id=2500

Éléments éducatifs absents de la formule de financement actuelle

En plus du modèle de financement d’AINC dont les estimations des taux par élève sont désuètes avec des taux

plafonnés à 2 % depuis 1996, le modèle de financement national ne tient pas compte de tous les éléments

nécessaires aux systèmes éducatifs du XXIe siècle.

Au fond, le modèle de financement est devenu trop simpliste et inapproprié pour permettre aux systèmes

éducatifs des Premières Nations d’offrir des programmes d’études comparables à ceux des provinces, lesquelles

ont procédé à des réformes de l’éducation et à des développements dans le domaine de l’éducation au cours

des vingt dernières années. Le modèle de financement national d’AINC ne finance pas les éléments éducatifs

énumérés ci-dessous pour les écoles des Premières Nations. Dans la mesure du possible, les coûts préliminaires ont

été établis pour chaque élément. Pour les autres éléments, le CEPN travaille présentement à l’élaboration d’une

formule de financement complète de l’éducation des Premières Nations pour calculer les coûts véritables et les

méthodes d’allocation appropriées.

27 Assemblée des Premières Nations (2006). L’Assemblée des Premières Nations appelle le gouvernement du Canada à s’attaquer à la crise qui sévit chez les Premières Nations en matière d’éducation. Site consulté : http://www.afn.ca/article.asp?id=2500.

Mémoire sur le financement de l’éducation des Premières Nations20 Mémoire sur le financement de l’éducation des Premières Nations 21

• Bibliothèques – De nombreux rapports décrivent les effets positifs d’un financement accru des bibliothèques

scolaires et de la présence d’un bibliothécaire sur les résultats scolaires des élèves.28 Un sondage mené

en 2003 auprès de plus de 15 000 écoles provinciales et territoriales au Canada révèle que les frais de

bibliothèque (à l’exception des coûts salariaux) permettant d’acheter des collections de livres ainsi que du

matériel audiovisuel et électronique varient entre 2 113 $ par école à Terre-Neuve et au Labrador et 7 866 $

par école au Yukon.29

AINC n’accorde aucun financement aux écoles des

Premières Nations pour acheter des livres pour les

bibliothèques, pour payer le salaire des bibliothécaires,

construire ou entretenir des bibliothèques scolaires ou

pour payer toute autre dépense, y compris l'achat

d'un logiciel de gestion de catalogues. Selon les

estimations comparables du financement provincial

pour l'année 2008, il coûterait entre 3,7 millions de dollars

et 4,8 millions de dollars par année (ou entre 7 269 $

et 9 230 $ par école) pour financer les bibliothèques

scolaires (à l’exception des coûts salariaux) des écoles

des Premières Nations d'un bout à l'autre du Canada.30

En 2008, pour financer adéquatement les bibliothèques

des écoles des Premières Nations du Québec, il aurait

fallu, en moyenne, 0,3 million de dollars.

• Technologie – En 2003, près des deux tiers (ou 65 %) des directeurs d’écoles des Premières Nations ont affirmé

qu’un financement insuffisant était l’obstacle principal à l’utilisation des technologies de l’information et

des communications (TIC) dans leur école.31 Depuis la mise en application de la formule de financement

nationale, AINC a omis de prévoir du financement pour les TIC, même si les TIC ont été implantées dans les

systèmes éducatifs provinciaux au début des années 1980.

En 2008, on estimait que les coûts d'exploitation des TIC dans les écoles des Premières Nations du Canada

s'élevaient à 73,1 millions de dollars par année. Cette somme découle des résultats d'une étude menée par

le CEPN en 2005, dans laquelle il a calculé les coûts d'exploitation des TIC pour ses vingt-deux communautés

membres. Les coûts liés aux TIC sont répartis dans quatre catégories : équipement, formation, ressources

humaines et connectivité.32

Pour les Premières Nations du Québec, on estime que les

coûts d'implantation des TIC s'élèvent, pour la première

année, à 17,5 millions de dollars (dollars indexés de 2008),

et que les coûts permanents d'exploitation annuels

s'élèvent à 4,8 millions de dollars.

• Sports et loisirs – Les sports et la santé font partie du

programme de tous les systèmes éducatifs provinciaux

au Canada, lesquels prévoient du financement

supplémentaire pour assurer le bien-être global de

leurs élèves. La formule de financement nationale

d’AINC ne prévoit toujours pas de financement pour les

programmes de sports et de loisirs dans les écoles des

Premières Nations, et il est difficile d’estimer les besoins

actuels de financement.

• Langues - Plus de la moitié de la soixantaine de langues des Premières Nations au Canada étaient menacées

d’extinction en 2001.33 La majorité de ces langues ne sont parlées nulle part ailleurs au monde et reflètent une

vision du monde propre aux Premières Nations.34

Lorsque la formule de financement d’AINC a été mise en application, les écoles des Premières Nations

recevaient 215 $ par élève pour préserver les langues des Premières Nations. Cette somme reposait sur le salaire

d’un enseignant de la langue dans une école de 200 élèves. En vertu de la formule de financement en vigueur,

28 Haycock, Ken (2003), The Crisis in Canada’s School Libraries: The Case for Reform and Re-investment. Association of Canadian Publishers, 2003.29 Statistique Canada (2005). Bibliothèques scolaires et enseignants-bibliothécaires au Canada. David Coish. Culture, tourisme et Centre de la statistique de l’éducation, Statistique Canada. Ottawa : 2005.30 Les estimations reposent sur des provinces comparables, comme le Yukon et l’Alberta, où les taux d’inscription d’élèves augmentent au lieu de diminuer. Il faut noter que les estimations concernant le financement provincial contenues dans le présent mémoire sont insuffisantes en ce qui a trait aux besoins en matière de bibliothèques scolaires au Canada.31 Statistique Canada (2005). Connectivité et intégration des TIC dans les écoles des Premières nations : résultats de l'Enquête sur les technologies de l'infor-mation et des communications dans les écoles, 2003-2004. Johanne Plante. Culture, tourisme et Centre de la statistique de l’éducation, Statistique Canada. Ottawa : 2005.

32 CEPN (non publié). ICT Strategic Master Plan - Preliminary Results.33 Norris, M.J. et L. Jantzen (2004). De génération en génération : Survie et préservation des langues autochtones du Canada au sein des familles, des collectivi-tés et des villes. Site consulté : http://www.ainc-inac.gc.ca/ai/rs/pubs/re/fgg/fgg-fra.asp.34 Canada, Commission royale sur les peuples autochtones (1996). Rapport de la Commission royale sur les peuples autochtones.

« La bibliothèque scolaire fournit l’information

et les idées indispensables à quiconque veut

réussir sa vie dans la société d’aujourd’hui

[...] La bibliothèque scolaire, en permettant

aux élèves d’acquérir les outils qui leur

permettront d’apprendre tout au long de leur

vie et en développant leur imagination, leur

donne les moyens de devenir des citoyens

responsables. »

- Manifeste de l’Organisation des Nations Unies

pour l’éducation, la science et la culture (2000)

« De plus, bien que Sport Canada se soit

engagé à développer le sport et les loisirs dans

l’ensemble de la population autochtone,

Santé Canada et Affaires indiennes et du

Nord Canada n’ont pas participé à cette

entreprise en appuyant la promotion de

la santé au sein de la collectivité ou de

l’éducation physique dans les écoles. »

- Rapport de Sport Canada, Des enfants en

santé : une question de poids, 2007

Mémoire sur le financement de l’éducation des Premières Nations22 Mémoire sur le financement de l’éducation des Premières Nations 23

environ 15 millions de dollars ont été accordés à l’enseignement des langues des Premières Nations dans les

écoles de bande en 2008.35 La formule de financement du bureau régional du Québec d’AINC accorde

185 $ par élève pour l’enseignement des langues des Premières Nations et 190 $ pour l’enseignement d’une

langue seconde (puisque certaines communautés enseignent deux langues secondes). Pour l’année 2008,

cela représente approximativement 2,1 millions de dollars pour les écoles des Premières Nations du Québec.

En 2008, le gouvernement de chaque province et territoire

a reçu des fonds fédéraux totalisant 258,6 millions de

dollars, qui s’ajoutent à leurs subventions provinciales,

pour appuyer les langues minoritaires, les langues des

Premières Nations et l’anglais langue seconde.36 À titre

de subventions provinciales supplémentaires, le Québec

accorde plus de 2 082 $ par élève du primaire et 3 253 $

par élève du secondaire pour franciser chaque nouvel

élève immigrant.37 La province de l’Alberta accorde, en

moyenne, 2 261 $ par élève pour enseigner le français

en tant que langue première, alors que la stratégie

des langues des Premières Nations des Territoires du

Nord-Ouest (Northwest Territories Aboriginal Language

Strategy) accorde, en moyenne, 1 145 $ par élève.38

Il est difficile d’estimer le financement dont les écoles des Premières Nations ont besoin pour enseigner les

langues des Premières Nations puisque les coûts varient en fonction du type de programme linguistique

offert (c.-à-d. immersion, langue seconde ou cours à crédit). Toutefois, en analysant les coûts comparables39

des dépenses provinciales pour les langues officielles, on estime qu’il aurait fallu 126,6 millions de dollars

supplémentaires en 2008 pour les Premières Nations du Canada, et 22,4 millions de dollars pour les Premières

Nations du Québec.

Voici d’autres éléments du système éducatif du XXIe siècle que la formule de financement nationale d’AINC ne

finance pas :

• Le transport des élèves et les coûts d’exploitation des écoles.

• Les régimes d’avantages sociaux des employés.

• Les systèmes de gestion des données sur les élèves.

Formation professionnelle au Québec

Dans la plupart des provinces du Canada, les programmes de formation professionnelle offerts dans les écoles

des Premières Nations sont financés en vertu du Programme d’aide aux étudiants de niveau postsecondaire

(PAENP) d’AINC puisque les programmes menant à l’exercice d’un métier et les programmes techniques sont

des programmes de niveau collégial dans toutes les provinces, sauf au Québec. La province de Québec investit

plus de 2 milliards de dollars annuellement dans le système éducatif secondaire pour permettre aux étudiants

d’accéder à des programmes de formation professionnelle au secondaire.

Le modèle de financement national d’AINC ne reconnaît pas l’approche particulière du Québec relativement

à la formation professionnelle. Il n’accorde aucun financement aux écoles des Premières Nations du Québec

pour développer des compétences dans un métier par l’entremise de programmes de formation professionnelle

et technique.

Les écoles secondaires des Premières Nations du Québec ne reçoivent aucun soutien pour aider les décrocheurs

potentiels qui auraient pu très bien réussir dans un programme appliqué d’attestation de formation professionnelle

(AFP) menant à un métier semi-spécialisé ou à un diplôme d’études professionnelles (DEP) menant à un métier.

Les jeunes des Premières Nations qui ne sont pas motivés ou qui éprouvent des difficultés à terminer leurs études

secondaires ne peuvent pas passer à un programme appliqué menant à l’exercice d’un métier. La plupart de ces

élèves doivent plutôt terminer leurs études secondaires (ou décrocher) pour suivre un programme de formation

professionnelle en tant qu’adultes en vertu des programmes destinés aux adultes de Ressources humaines et

Développement social Canada (RHDSC).40

Un rapport du CEPN sur la formation professionnelle, rédigé en 2008, révèle qu’il faudrait 10,1 millions de dollars41

uniquement pour payer les coûts d’exploitation des communautés des Premières Nations qui offriraient des

services de formation professionnelle aux Premières Nations du Québec.42 Cela inclut le développement de

onze sites d’écoles secondaires qui offriront des programmes de formation professionnelle complets menant à

l’obtention d’un DEP et de quatre autres sites qui offriront un programme menant à l’obtention d’une AFP.

35 AFN/INAC Joint BOFF Working Group (2005). A Study of Educational Cost Drivers to First Nations Education.36 CMEC (2005). Protocole d'entente relatif à l'enseignement dans la langue de la minorité et à l'enseignement de la langue seconde 2005-2006 à 2008-2009 entre le gouvernement du Canada et le Conseil des ministres de l'Éducation (Canada). Ministre de Travaux publics et Services gouvernementaux du Canada, 2005.37 CEPN (2008). Commentaires sur les intentions réelles du gouvernement fédéral et des gouvernements provinciaux concernant l’éducation des Premières Nations.38 AFN/INAC Joint BOFF Working Group (2005). A Study of Educational Cost Drivers to First Nations Education.39 Les estimations pour le Canada reposent sur le financement moyen par élève que l’Alberta, le Québec et les Territoires du Nord-Ouest accordent à l’ensei-gnement des langues. Les estimations pour le Québec reposent sur le financement moyen par élève que la province de Québec accorde à l’enseignement des langues.

40 CEPN (non publié). Présentation au Comité permanent des affaires autochtones et du développement du Grand Nord.41 Les estimations comprennent les coûts pour les communautés du CEPN et celles de l’ICEM.42 CEPN (non publié). Options en matière de formation professionnelle – Rapport préliminaire de la phase 2.

« Si 88 % des enfants des Premières

Nations n’ont pas accès à des

programmes de la petite enfance, à

l’enseignement des langues, à des

bibliothèques et à des ordinateurs,

quel avenir notre pays réserve-t-il à nos

enfants? » Traduction libre

- Chef national Phil Fontaine, octobre

2008. Éditorial, Toronto Star.

Mémoire sur le financement de l’éducation des Premières Nations24 Mémoire sur le financement de l’éducation des Premières Nations 25

Financement consacré aux immobilisations scolaires et à l’entretien

AINC accorde du financement aux communautés des Premières Nations pour construire, exploiter et

entretenir des infrastructures et des installations de base (y compris des écoles et des résidences pour les

enseignants) par l’entremise du Programme d’immobilisations et d’entretien (PIE). En 2007, 145 millions de dollars

(approximativement 20 % du budget du PIE) ont servi à financer des immobilisations scolaires pour appuyer

21 nouvelles écoles et seize projets de rénovation ou d’agrandissement.43

Il est difficile d’estimer les besoins annuels de financement puisque les coûts des immobilisations sont souvent

répartis sur des périodes de cinq ans. De plus, le financement des immobilisations scolaires n’est pas uniforme pour

l’ensemble des Premières Nations du Canada; il dépend souvent des ententes financières entre les communautés

des Premières Nations et le gouvernement fédéral.

En 2007, bien qu’AINC ait affirmé qu’il faudrait construire 69 nouvelles écoles des Premières Nations au Canada et

effectuer des travaux de rénovation importants dans 27 des écoles existantes, des fonds ont été accordés pour

construire 21 nouvelles écoles et rénover seize des écoles existantes.44 On estime qu’il faudrait environ 235 millions

de dollars supplémentaires, sur cinq ans, pour financer la construction des 48 autres écoles et les rénovations

importantes des onze autres écoles.45

Au Québec, AINC accorde 33 millions de dollars aux projets d’immobilisations depuis 2001; 20 % (ou 6 millions

de dollars) de cette somme sont réservés aux immobilisations scolaires.46 On estime que les écoles des Premières

Nations du Québec requièrent environ 23,1 millions de dollars supplémentaires, sur cinq ans, pour financer les

immobilisations scolaires et l’entretien.47

Résumé du financement de l’enseignement primaire et secondaire chez les Premières Nations

Tableau 1 : Besoins de financement en 2008 : manque à gagner pour les services d’enseignement en raison du plafonnement à 2 %

Manque à gagner annuel

(Canada)

Manque à gagner annuel

(Québec)

Services d’enseignement

(plafonnement à 2 %)233 M$ 25 M$

• Les niveaux de financement de l’éducation des Premières Nations sont déterminés en fonction de la formule

de financement nationale d’AINC, laquelle a été élaborée il y a plus de vingt ans et indexée pour la dernière

fois en 1996.

• Au Canada, le plafonnement à 2 % de l’augmentation annuelle du financement a entraîné un manque

à gagner cumulatif historique de 1,54 milliard de dollars entre 1996 et 2008, uniquement pour les services

d’enseignement, et un manque à gagner immédiat de 233 millions de dollars en 2008 (24,5 millions de dollars

au Québec).

• Depuis 1996, l’augmentation annuelle du financement de l’éducation des Premières Nations du Canada est

plafonnée à 2 %, malgré que l’augmentation annuelle moyenne requise s’élève à 6,2 % pour tenir compte de

la croissance démographique et du coût de la vie (les écoles des Premières Nations du Québec requièrent une

augmentation annuelle de 4,5 %).

Tableau 2 : Besoins de financement en 2008 : autres éléments de l’éducation

Manque à gagner annuel

(Canada)

Manque à gagner annuel

(Québec)

Éléments manquants (technologie,

ressources linguistiques,

bibliothèques, sports, etc.)

???

(au moins 200 M$)

???

(au moins 40 M$)

Formation professionnelle ??? 10 M$

Immobilisations et entretien ???

(au moins 47 M$)

???

(au moins 4,6 M$)

TOTAL ??? (au moins 480 M$)

??? (au moins 80 M$)

43 Chiffres tirés d’une demande de renseignements au ministre (Q-231) effectuée le 3 avril 2008, par M. Angus (Timmins Baie James).44 Assemblée des Premières Nations (2008). Urgent: Call to All First Nations Educators!! Publié le 29 octobre 2008 par le secrétariat à l’éducation de l’APN. Acces-sible au : www.afneducation.ca.45 Conformément aux estimations du financement consacré aux immobilisations et à l’entretien par école, en 2006.46 Affaires indiennes et du Nord Canada, Services ministériels (2006). Vérification du financement relatif aux installations scolaires. Rédigé par la Direction géné-rale de la vérification et de l’évaluation. Ottawa : 2006.47 Chiffres obtenus en utilisant les coûts moyens des installations scolaires et des rénovations importantes faites aux installations scolaires d’un bout à l’autre du Canada, et les projets d’immobilisations requis au Québec et mentionnés dans une demande de renseignements au ministre (Q-231) effectuée le 3 avril 2008, par M. Angus (Timmins Baie James).

Mémoire sur le financement de l’éducation des Premières Nations26 Mémoire sur le financement de l’éducation des Premières Nations 27

• La formule de financement actuelle d’AINC ne tient pas compte des coûts liés aux éléments

essentiels d’un système éducatif, comme les bibliothèques, les technologies, les sports et loisirs ou les

langues des Premières Nations. Il est difficile de calculer avec exactitude les besoins de financement

pour chacun de ces éléments. Néanmoins, on estime que le manque à gagner à l’échelle

nationale s’élevait au moins à 200 millions de dollars en 2008 (40 millions de dollars pour le Québec).

• Il est difficile d’estimer les coûts annuels des immobilisations puisque le financement est réparti sur

des périodes de cinq ans. Selon les données d’AINC, il faudrait 235 millions de dollars (47 millions

de dollars en 2008), sur cinq ans, pour construire 48 nouvelles écoles des Premières Nations au

Canada et effectuer des travaux de rénovation importants dans les onze écoles ciblées en

2007. Au Québec, il faudrait 23 millions de dollars (4,6 millions de dollars en 2008), sur cinq ans.

• Le manque à gagner dans le financement de l’éducation primaire et secondaire s’élève au moins à

480 millions de dollars pour le Canada et à 80 millions de dollars pour le Québec.

Section 2 : Systèmes éducatifs des Premières NationsQu’est-ce qu’un système éducatif des Premières Nations?

Généralement, les systèmes éducatifs provinciaux et territoriaux comptent trois niveaux de prestation de

services éducatifs.48 Les services de premier niveau touchent directement le fonctionnement de l’école (c.-à-d.

l’enseignement, l’administration scolaire) et sont offerts directement aux élèves par les enseignants, les directeurs

d’école, les professionnels et le personnel de soutien. Les services de troisième niveau sont habituellement offerts

par les ministères de l’Éducation et comprennent un large éventail de services éducatifs, comme l’élaboration

de règlements, de normes et de codes de conduite, la certification et la mise au point du programme d’études.

Les services de deuxième niveau sont différents des services de troisième niveau puisqu’ils sont directement offerts

aux professionnels de premier niveau; ils visent à améliorer le rendement des élèves et à renforcer les classes, les

enseignants et les écoles. Les services de deuxième niveau sont généralement divisés en trois catégories :

• Les services de soutien pédagogique aux écoles concernant : le matériel pédagogique; les

programmes d’éducation alternative (c.-à-d. l’apprentissage à distance, l’alphabétisation ou des

stratégies d’intervention auprès des élèves ayant des besoins spéciaux); les programmes linguistiques et

culturels; l’approbation des manuels; le calendrier scolaire; la planification et la répartition des services

et des ressources; l’évaluation du rendement des élèves; et les activités culturelles et récréatives.

• Les services de soutien au perfectionnement professionnel aux écoles concernant : le perfectionnement

professionnel pour les enseignants; l’évaluation des directeurs d’école, des directeurs d’école adjoints

et des enseignants; l’évaluation des programmes éducatifs; l’amélioration de l’accès aux technologies

et le rendement des technologies;49 et la coordination du programme d’éducation spéciale.

• Le soutien administratif aux écoles concernant : le soutien de l’administration des écoles qui comprend la

gestion des ressources humaines; le maintien des dossiers des élèves; les communications; la gestion des

installations; et la rédaction des rapports financiers.

48 First Nations Second-Level Education Services - Discussion Paper for the Joint Working Group. Harvey McCue Consulting, 2006.49 La documentation à ce sujet manque de clarté concernant la définition de la technologie au sein du concept des services de deuxième niveau. La techno-logie est souvent perçue comme un outil qui facilite la mise en œuvre de services de soutien et comme un domaine nécessitant du soutien.

• La formule de financement nationale d’AINC ne reconnaît pas le modèle unique de la formation

professionnelle au Québec; les Premières Nations du Québec ne reçoivent actuellement pas de

financement à ce chapitre. Il aurait fallu 10,1 millions de dollars pour financer la formation professionnelle

au Québec en 2008.

Mémoire sur le financement de l’éducation des Premières Nations28 Mémoire sur le financement de l’éducation des Premières Nations 29

Dans le présent mémoire, la définition des services de deuxième niveau pour l’éducation des Premières

Nations repose sur les critères établis par les systèmes provinciaux et territoriaux. Ainsi, un système éducatif des

Premières Nations :

• permet d’offrir du soutien pédagogique et technologique,

de définir les normes de l’éducation, de favoriser le

perfectionnement professionnel et d’effectuer des

recherches sur l’éducation pertinentes sur le plan de la

culture qui justifient le soutien financier requis pour offrir

un environnement d’apprentissage de grande qualité;

• appuie les occasions d’apprentissage dès la

petite enfance, au primaire, au secondaire, au

postsecondaire, à la formation professionnelle,

à la formation des adultes et en cours d’emploi;

• intègre des programmes d’études pertinents sur le

plan de la culture qui sont axés sur les connaissances

des Premières Nations ainsi que des programmes

communautaires linguistiques et culturels, tout

en préparant les apprenants des Premières

Nations à participer à la société canadienne;50 et

• repose sur une vision voulant que l’apprentissage soit

un processus holistique et continu, qui se fait dans des

cadres officiels ou officieux, comme à la maison, sur le

terrain, dans la communauté ou à l’école.51

Absence de soutien aux systèmes éducatifs des Premières Nations

Il y a plus de 35 ans, le gouvernement fédéral reconnaissait la déclaration de principe intitulée La maîtrise indienne

de l’éducation indienne. Bien que les Premières Nations assument depuis une responsabilité administrative accrue

de leurs services éducatifs, aucun financement officiel n’a encore été déterminé pour permettre aux systèmes

éducatifs des Premières Nations d’offrir des services de deuxième et de troisième niveaux comparables à ceux

offerts par les systèmes éducatifs provinciaux du Canada.

Tout cela malgré le fait :

50 Commission royale sur les peuples autochtones. Rapport de la Commission royale sur les peuples autochtones, Volume 3 (Ottawa : 1996).51 CEPN (non publié). Présentation au Comité permanent des affaires autochtones et du développement du Grand Nord.

52 Canada. Commission royale sur les peuples autochtones. Rapport de la Commission royale sur les peuples autochtones, Volume 3 (Ottawa : 1996).53 AINC (2002). Nos enfants – Gardiens du savoir sacré. Groupe de travail national du ministre sur l’éducation. Décembre 2002.54 CEPN (2008). Commentaires sur les intentions réelles du gouvernement fédéral et des gouvernements provinciaux concernant l’éducation des Premières Nations.55 Mendelson (2008). Improving Education on Reserves: A First Nations Education Authority Act. Rédigé pour le Caledon Institute of Social Policy. Ottawa : 2008.56 Richards, J. (2008). Closing the Aboriginal/non-Aboriginal Education Gaps. Rédigé pour l’Institut C.D. Howe. Toronto : 2008.

« La vision d’un système éducatif,

partagée par l’ensemble des communautés

des Premières Nations, est celle d’un système qui

représente et sert les gens pour les aider à de-

venir autonomes. Bien des efforts pour travailler

dans les limites des programmes fédéraux ont

permis à plusieurs organismes et établissements

de mettre en place des services (restreints) au

profit des étudiants des Premières Nations. Ces

organismes de services offrent des programmes

dans les écoles secondaires, de la formation aux

enseignants, du perfectionnement pro-

fessionnel aux enseignants, des cours col-

légiaux et universitaires, des services

d’éducation spéciale et des services consul-

tatifs, en plus de participer à l’élaboration de

programmes d’études. » Traduction libre

- Waabiginoojii David Anderson (2004). Rapport

sur les services de deuxième niveau pour l’édu-

cation des Premières Nations – besoins actuels

et futurs

• Que le rapport de la Commission royale sur les peuples autochtones, publié en 1996, recommandait que le

gouvernement fédéral accorde du financement aux Premières Nations pour créer des systèmes éducatifs

régionaux et nationaux.52

• Que le rapport du Groupe de travail national du ministre sur l’éducation, Nos enfants - Gardiens du savoir

sacré,53 publié en 2002, recommandait de financer des systèmes éducatifs régionaux pour les communautés

des Premières Nations.

• Qu’en 2005, le ministre d’AINC, Andy Scott, ait placé la création et le développement de systèmes éducatifs

régionaux des Premières Nations au cœur de ses orientations stratégiques.54

• Que, depuis 2005, un groupe de travail national mixte APN-AINC sur les systèmes éducatifs analyse les besoins

des Premières Nations en matière de services de deuxième niveau et propose des modes de financement et

des options législatives pour appuyer les organismes régionaux.

• Qu’en 2008, les documents de recherche du Caledon Institute of Social Policy et de l’Institut C.D. Howe

confirment la validité des nombreuses études. En effet, ils révèlent que le modèle actuel de l’organisation

scolaire des Premières Nations est désuet et suggèrent de mettre en place des systèmes éducatifs gérés par

les Premières Nations, comparables à ceux offerts aux autres élèves canadiens.55 56

Mémoire sur le financement de l’éducation des Premières Nations30 Mémoire sur le financement de l’éducation des Premières Nations 31

Malgré l’absence de soutien de la part du gouvernement fédéral, beaucoup de communautés des Premières

Nations du Canada reconnaissent les avantages des services offerts par un système éducatif régional et ont créé

des organismes régionaux, comme le CEPN, au Québec. Toutefois, les communautés hésitent souvent, à juste titre,

à affecter le peu de fonds qu’elles ont à des systèmes éducatifs régionaux au détriment des programmes scolaires

existants.57

Par conséquent, l’absence de soutien aux systèmes éducatifs

des Premières Nations a eu de graves répercussions sur

l’environnement d’apprentissage dans les écoles des

Premières Nations et, au bout du compte, sur les résultats

scolaires. Les enseignants des écoles des Premières Nations

ne sont pas aussi bien encadrés que leurs homologues

provinciaux, lesquels améliorent leurs méthodes

d’enseignement grâce au perfectionnement professionnel

continu. L’absence de soutien administratif et technique aux

écoles des Premières Nations éloigne les directeurs d’écoles,

et souvent les enseignants, de leur rôle d’éducateur.

Il est vrai que beaucoup d’écoles des Premières Nations

réussissent fort bien sans profiter de services de soutien

de deuxième et de troisième niveaux, souvent parce

qu’elles font preuve d’un leadership novateur, qu’elles ont

une vision précise et qu’elles réaffectent à l’éducation

des ressources initialement destinées à d’autres services

communautaires essentiels. Cependant, si les Premières

Nations recevaient les services de soutien de deuxième et

de troisième niveaux appropriés (et si leurs écoles étaient

suffisamment financées), elles pourraient s’attendre à une

amélioration systématique et durable des résultats scolaires

de leurs élèves.

Financement d’un système éducatif des Premières Nations

Dans quelle mesure les systèmes éducatifs des Premières Nations doivent-ils être renforcés pour pouvoir offrir des

services comparables à ceux offerts par bien des administrations scolaires provinciales du Canada? Bien qu’il soit

difficile de déterminer les coûts exacts liés à la création et au maintien de systèmes des Premières Nations efficaces

(puisque cela dépend de nombreux facteurs), le présent mémoire donne une estimation relativement précise.

Bien des rapports renferment des estimations des besoins de financement pour les systèmes éducatifs, dont

deux sont récents et pertinents. Le premier est un rapport de recherche non publiée effectuée en 2005 dans le

cadre des produits livrables du groupe de travail national mixte APN-AINC sur les systèmes éducatifs; il examine

les systèmes éducatifs provinciaux comparables du Canada en vue de déterminer les coûts de financement

requis.58 Pour ce faire, le rapport étudie des systèmes éducatifs qui offrent déjà les services de deuxième et

de troisième niveaux nécessaires pour appuyer les écoles et qui sont comparables à la situation des Premières

Nations (c.-à-d. des commissions scolaires relativement petites qui desservent des écoles dispersées). En résumé,

la recherche révèle que le soutien d’un système éducatif de deuxième niveau représente, en moyenne, 13 % des

dépenses d’exploitation d’un système.59

Le deuxième a été établi dans le cadre des travaux préparatoires de l’Accord de Kelowna de 2005; il s’intéresse

au financement des systèmes éducatifs des Premières Nations en tant qu’un des cinq secteurs stratégiques du

volet « éducation » dudit Accord. L’analyse révélait alors qu’il faudrait 400 millions de dollars (des 1,8 milliard

de dollars accordés à l’éducation), sur cinq ans, pour mettre en place et maintenir des systèmes éducatifs de

deuxième niveau des Premières Nations au Canada.

Conformément à ces deux travaux de recherche importants, on estime qu’il faudrait un engagement financier

de 430,9 millions de dollars, sur cinq ans, pour que les 614 Premières Nations deviennent membres d’un système

éducatif de deuxième niveau des Premières Nations. Cette somme comprend :

• Des coûts de mise en œuvre : Les Premières Nations auront besoin de temps (qui variera d’une Première

Nation à l’autre) pour prendre de nombreuses décisions relativement au système éducatif de deuxième

niveau qui doit être créé. Ainsi, on estime qu’environ 20 % des Premières Nations devront recevoir des fonds

de mise en œuvre chaque année, pendant cinq ans. Les coûts de démarrage s’élèvent à 100 000 $ pour

chaque communauté, ce qui représente un total de 61,4 millions de dollars sur cinq ans.

58 AFN/INAC Joint Education Systems Working Group (unpublished). Second-Level Services: Initial Research Summary.59 AFN/INAC Joint Education Systems Working Group (unpublished). Second-Level Services: Initial Research Summary.57 CEPN (non publié). Présentation au Comité permanent des affaires autochtones et du développement du Grand Nord.

« En fait, il n’existe aucun système éducatif

des Premières Nations. Nous avons une

entente en vertu de laquelle le gouvernement

fédéral alloue des fonds aux communautés

des Premières Nations. Ces dernières gèrent

leurs propres affaires. Toutefois, il n’y a pas de

normes nationales, ni de cours déterminés.

Aucun brevet d’enseignement n’est exigé.

Tous les autres enfants au Canada jouissent

d’une protection juridique dans le domaine

de l’éducation. Les enfants des Premières

Nations qui habitent dans des réserves sont

les seuls enfants privés de cette protection. »

Traduction libre

- Jim Prentice, ancien ministre des Affaires

indiennes et du Nord canadien (2006)

Mémoire sur le financement de l’éducation des Premières Nations32 Mémoire sur le financement de l’éducation des Premières Nations 33

• Des coûts permanents : Pour assurer son maintien, on estime qu’un système éducatif de deuxième niveau

d’un regroupement de Premières Nations quelconque au Canada devra recevoir environ 2,9 millions

de dollars chaque année (ou 13 % de ses dépenses en éducation).60 Évidemment, les coûts de chaque

système varieront selon divers facteurs, comme le nombre total d’écoles et d’élèves. Les coûts permanents

représentent, sur cinq ans, 369,5 millions de dollars.

Lorsqu’ils seront entièrement mis en place (sur cinq ans), il coûtera environ 151,3 millions de dollars annuellement

pour appuyer les systèmes éducatifs des Premières Nations du Canada (voir la figure 7).

Figure 7 : Estimation du financement requis pour appuyer les systèmes éducatifs des Premières Nations

au Canada

Bien sûr, il existe déjà bien des systèmes éducatifs de deuxième niveau des Premières Nations, comme le CEPN

et l’ICEM au Québec. Cependant, puisque ces systèmes, comme bien d’autres au Canada, ont des budgets

restreints et précaires, il leur est souvent impossible d’offrir des services comparables à ceux offerts par les systèmes

éducatifs provinciaux.

Pour déterminer les coûts véritables des systèmes éducatifs des Premières Nations au Québec, il faut connaître

divers facteurs. Selon les estimations préliminaires, le CEPN aurait eu besoin de 7,4 millions de dollars61 pour desservir

ses vingt-deux communautés membres en 2008. En tout, on estime qu’il aurait fallu 10,5 millions de dollars pour

soutenir les systèmes éducatifs de deuxième niveau des Premières Nations au Québec, en 2008.

Résumé des systèmes éducatifs des Premières NationsTableau 3 : Besoins de financement en 2008 : systèmes éducatifs

Manque à gagner annuel

(Canada)

Manque à gagner annuel

(Québec)

Mise en œuvre

(Canada – 20 % des systèmes par

année;

Coûts répartis sur cinq ans = 61 M$)

12,3 M$

1,5 M$

Coûts permanents (Canada – 20 %

des systèmes par année;

Coûts répartis sur cinq ans =

369,5 M$)

24 M$

9 M$

TOTAL

(Canada : coûts cumulatifs sur cinq

ans = 430,9 M$)

36,3 M$

10,5 M$

• La méthode actuelle utilisée pour les écoles et les communautés des Premières Nations est désuète et

inefficace.

• Comme le révèlent bien des recherches, les systèmes éducatifs de deuxième niveau des Premières Nations

sont nécessaires pour offrir aux écoles des Premières Nations des services éducatifs comparables à ceux

offerts dans les écoles provinciales.

• Malgré ces recherches et le fait que le gouvernement fédéral reconnaisse le besoin d’avoir des systèmes

éducatifs de deuxième niveau pour les Premières Nations du Canada, aucun financement spécifique n’a

été défini pour ces systèmes.

• Il est difficile d’estimer les coûts d’un système éducatif d’un regroupement de Premières Nations du

Canada puisqu’ils incluent bien des facteurs. Cependant, deux études importantes fournissent des estimations

provisoires de ces coûts :

• Selon ces études, on estime qu’il faudrait 36,3 millions de dollars pendant la première année pour mettre en

place et maintenir les systèmes éducatifs de deuxième niveau des Premières Nations, s’il y a une mise en

place échelonnée dans 20 % des communautés par année.

• On estime que la mise en place complète des systèmes éducatifs de deuxième niveau des Premières Nations

d’un bout à l’autre du Canada, sur cinq ans, coûterait 430,9 millions de dollars.

• Il aurait coûté 10,5 millions de dollars, en 2008, pour terminer la mise en place des deux systèmes éducatifs de

deuxième niveau des Premières Nations existants au Québec (CEPN et ICEM) et leur offrir du soutien continu.

60 Pour estimer les coûts permanents d’un système éducatif des Premières Nations moyen, il faut calculer 13 % des dépenses liées à l’éducation des Premières Nations; il faut également tenir compte du manque à gagner défini à la section 1. 61 Approximativement 1,1 million de dollars pour les coûts de mise en œuvre immédiate et 6,3 millions de dollars pour les coûts permanents.

1. En moyenne, les systèmes éducatifs provinciaux comparables consacrent 13 % de leur budget de

fonctionnement annuel au soutien des systèmes régionaux.

2. L’analyse financière effectuée pour l’Accord de Kelowna de 2005 révèle qu’il faudrait 400 millions

de dollars, sur cinq ans, pour mettre en place et maintenir des systèmes éducatifs de deuxième

niveau des Premières Nations au Canada.

Mémoire sur le financement de l’éducation des Premières Nations34 Mémoire sur le financement de l’éducation des Premières Nations 35

Section 3 : Financement de l’éducation postsecondaireNécessité de l’éducation postsecondaire

Avant les années 1970, seulement 200 Indiens inscrits fréquentaient des collèges ou des universités du Canada.62

En fait, jusqu’en 1951, la Loi sur les Indiens du Canada interdisait aux membres des Premières Nations de fréquenter

des établissements d’enseignement postsecondaire, à moins qu’ils ne renoncent volontairement à leur statut

d’Indiens (ce qu’on appelait l’émancipation).63 En 2006, 42 % (ou 132 000) des adultes des Premières Nations

détenaient un diplôme d’études postsecondaires (voir la figure 8).

Figure 8 : Proportion des adultes, de 25 à 64 ans, par niveau de scolarité, Canada, 2006

Source : Statistique Canada, Recensement de 2006

Bien qu’une plus grande proportion de membres des Premières Nations fasse maintenant des études post-

secondaires, le retard universitaire entre les Premières Nations et les autres Canadiens est toujours important. En 2006,

les membres des Premières Nations qui habitent à l’intérieur ou à l’extérieur des réserves étaient relativement égaux

à leurs homologues non autochtones en ce qui concerne l’obtention d’un diplôme d’études professionnelles ou

d’études collégiales. Cependant, seulement 8 % des membres des Premières Nations qui habitent dans des réserves

et 13 % de ceux qui habitent à l’extérieur des réserves détenaient un diplôme universitaire, comparativement à

28 % pour les autres Canadiens.

Pour tous les apprenants, l’éducation postsecondaire offre bien des avantages, notamment une prospérité, une

santé et un bien-être accrus ainsi qu’un engagement plus important envers la communauté.64 Pour les Premières

Nations, l’enseignement supérieur peut également accroître l’égalité économique avec la population canadienne

en général (voir la figure 9). Les adultes des Premières Nations possédant un diplôme universitaire, par exemple, ont

autant de chances d’obtenir un emploi que les Canadiens non autochtones, peu importe leur lieu de résidence.

Figure 9 : Taux d’emploi des adultes par niveau de scolarité, 25 à 64 ans, Canada, 2006

Source : Statistique Canada, Recensement de 2006

Pourquoi, alors, le taux de jeunes et d’adultes des Premières Nations détenant un diplôme d’études

postsecondaires n’est-il pas semblable à celui des autres Canadiens? Ce n’est pas parce qu’ils n’ont pas

d’ambition. Un sondage mené en 2005 auprès des Premières Nations vivant dans des réserves révèle que 70 % des

jeunes aimeraient obtenir un diplôme d’études postsecondaires.65 Lorsqu’on leur a demandé pourquoi aussi peu

de jeunes des Premières Nations détiennent un diplôme d’études postsecondaires, 27 % des jeunes des Premières

Nations et de leurs parents ont répondu que le manque de ressources financières est la raison principale, surtout

le manque de fonds gouvernementaux (voir la figure 10).66

Financement actuellement accordé aux étudiants des Premières Nations

En 2006, AINC a dépensé environ 294 millions de dollars pour financer 22 303 étudiants des Premières Nations au

Canada (12 420 $ par étudiant). Cette somme, provenant du PAENP, a toujours été insuffisante pour financer

les études postsecondaires des Premières Nations du Canada. Les communautés des Premières Nations doivent

donc faire des choix difficiles chaque année, lorsque vient le temps de déterminer qui recevra du financement.62 Affaires indiennes et du Nord Canada (2000). Des études postsecondaires pour les Indiens inscrits et Inuits, Ottawa. Accessible au : http://www.ainc-inac.gc.ca/ai/mr/is/info110-fra.asp.63 The Aboriginal Institutes’ Consortium (2005). Les établissements autochtones d’enseignement postsecondaire : Une lutte pour l’éducation des étudiants autochtones, le contrôle du savoir traditionnel et la reconnaissance des établissements autochtones : Examen de la politique gouvernementale. (Ottawa : Fondation canadienne des relations raciales, 2005.). Accessible au : http://www.crr.ca/divers-files/en/pub/repePubRepAboInsHig.pdf.

64 Conseil canadien sur l’apprentissage (2007). State of Learning: No Time for Complacency. Chapter 5: Aboriginal Learning (Ottawa : 2007). Accessible au : http://www.ccl-cca.ca/NR/rdonlyres/10F273B7-9C42-4C2A-9586-62C282ABAE25/0/Chapter5EN.pdf.65 Les Associés de recherche EKOS Inc., Sondage auprès des Premières nations établies dans une réserve, 2005—Vague 2.66 Les Associés de recherche EKOS Inc., Sondage auprès des Premières nations établies dans une réserve, 2005—Vague 2.

Mémoire sur le financement de l’éducation des Premières Nations36 Mémoire sur le financement de l’éducation des Premières Nations 37

En 2007, on estimait qu’à cause du plafond imposé au financement de l’éducation postsecondaire d’AINC,

10 589 étudiants des Premières Nations étaient sur des listes d’attente pour recevoir du financement et s’inscrire à

un programme d’études postsecondaires puisqu’on leur avait refusé l’accès au financement entre 2001 et 2006.67

Souvent, le financement est accordé à des étudiants qui viennent de terminer leurs études secondaires et qui

s’inscrivent à un programme de courte durée, souvent un programme d’études collégiales, ou aux étudiants qui

poursuivent le programme qu’ils suivaient l’année précédente. En revanche, les programmes plus coûteux sont

rarement ou ne sont jamais financés en vertu du PAENP, comme les études universitaires supérieures (deuxième

et troisième cycles) et les études professionnelles.68

Figure 10 : Obstacles à l’éducation postsecondaire énumérés par des membres des Premières Nations vivant dans des réserves, 2002 et 2005

Sources : Les Associés de recherche EKOS Inc., Sondage auprès des Premières nations établies dans une réserve, 2002 (Ottawa : Affaires

indiennes et du Nord Canada, 2002); et Les Associés de recherche EKOS Inc., Sondage auprès des Premières nations établies dans une

réserve, 2005—Vague 2.

En 2007, le Comité permanent des affaires autochtones et du développement du Grand Nord de la Chambre

des communes a émis une série de recommandations à AINC visant à accroître le financement du PAENP. L’APN

a commandé une recherche pour déterminer les coûts liés à la mise en œuvre de ces recommandations.69

L’analyse suivante résume le financement requis pour donner suite à chacune des quatre recommandations.

En 2007, le financement total du PAENP requis d’un bout à l’autre du Canada pour donner suite aux trois premières

recommandations du Comité permanent (voir la figure 11) s’élevait à 490 millions de dollars. En 2008, il aurait fallu

516 millions de dollars, plus 208 millions de dollars pour éliminer les listes d’attente (quatrième recommandation),

pour financer 36 382 étudiants (19 482 $70 par étudiant). Une fois le financement en place, il ne faudrait que

5 millions de dollars de plus pour financer 280 étudiants des Premières Nations et ainsi réduire l’écart de scolarisation

(postsecondaire) entre les membres des Premières Nations et l’ensemble de la population canadienne.

D’ici à 2012, lorsque les 10 589 étudiants ne seront plus sur les listes d’attente, le financement annuel requis en

vertu du PAENP s’élèvera à 695 millions de dollars. Au Québec, il aurait fallu 57,3 millions de dollars en 2008 pour

financer environ 4 000 étudiants des Premières Nations, en plus des 23,1 millions de dollars requis pour éliminer les

listes d’attente.

Figure 11 : Estimation des besoins de financement en vertu du PAENP, Canada, 2007-2008 et 2008-2009

Sources : Assemblée des Premières Nations (non publié). Financial Support for First Nation Students in College and University: The Cost of

Implementing the Recommendations of the Standing Committee of the House of Commons on Aboriginal Affairs and Northern Development.

Rapport rédigé par Informetrica Limited pour l’Assemblée des Premières Nations (juin 2007).67 Pour connaître le nombre d’étudiants sur les listes d’attente, on a calculé la différence entre un nombre croissant d’étudiants potentiels des Premières Nations de niveau postsecondaire en fonction de la croissance démographique et le nombre d’étudiants véritablement financés par AINC entre 2002 et 2006. Source : APN (non publié). Financial Support for First Nation Students in College and University: The Cost of Implementing the Recommendations of the Standing Committee of the House of Commons on Aboriginal Affairs and Northern Development.68 Fondation canadienne des bourses d’études du millénaire (2008). Facteurs déterminant le recours à l’aide financière chez les jeunes des Premières Nations. Rédigé par R.A. Malatest & Associates Ltd. et Dr Blair Stonechild (Ottawa : juin 2008).

69 APN (non publié). Financial Support for First Nation Students in College and University: The Cost of Implementing the Recommendations of the Standing Com-mittee of the House of Commons on Aboriginal Affairs and Northern Development.70 Les estimations comprennent les coûts moyens pour les étudiants à plein temps (22 212 $) et les étudiants à temps partiel (2 651 $).

Mémoire sur le financement de l’éducation des Premières Nations38 Mémoire sur le financement de l’éducation des Premières Nations 39

Bien que le coût moyen de 19 482 $ qu’il faut payer pour permettre à un étudiant des Premières Nations de

faire des études postsecondaires semble élevé, il faut tenir compte de ce que l’État et les contribuables doivent

payer pour les personnes qui ne font pas d’études postsecondaires. Un rapport récent commandé par le Conseil

canadien sur l’apprentissage révèle que le décrochage scolaire, en 2008, coûte à l’État et aux contribuables

16 926 $ par année, par décrocheur scolaire autochtone.71 Sur une période de cinq ans (temps normal pour

obtenir un diplôme d’études postsecondaires), les coûts pourraient représenter plus de 84 000 $ par décrocheur.72

Importance des établissements d’enseignement supérieur des Premières Nations

Les établissements d’enseignement supérieur des Premières Nations sont des établissements uniques du système

d’éducation postsecondaire canadien qui offrent aux étudiants (surtout aux Premières Nations) une solution de

rechange aux cégeps et aux universités provinciaux. Le rôle de ces établissements d’enseignement n’est pas de

reproduire ce que les établissements d’enseignement postsecondaire provinciaux font bien, mais d’atteindre les

étudiants qui, autrement, ne feraient pas d’études postsecondaires ou ne les réussiraient pas.73

Les établissements d’enseignement supérieur des Premières Nations ont été créés pour combler le besoin d’avoir

des programmes postsecondaires qui répondent aux besoins particuliers d’apprentissage des Premières Nations

et éliminer bien des obstacles que les étudiants des Premières Nations doivent surmonter lorsqu’ils font des études

postsecondaires.74 Les premiers établissements d’enseignement supérieur des Premières Nations, qui ont vu le jour

en 1977, offraient d’abord des programmes de mise à niveau et de formation générale. Au fil du temps, ils se sont

mis à offrir de la formation technique et à délivrer des diplômes d’études collégiales et universitaires.75

La législation et les politiques du Canada exigeaient que la plupart des établissements d’enseignement

supérieur des Premières Nations établissent des partenariats avec des établissements d’enseignement supérieur

provinciaux pour pouvoir délivrer leurs propres diplômes et certificats.76 En 2007, on comptait 4577 établissements

d’enseignement supérieur des Premières Nations au Canada, qui accueillaient environ 10 00078 étudiants.

Toutefois, la taille, les programmes et la capacité des établissements d’enseignement supérieur des Premières

Nations du Canada varient d’un établissement à l’autre. Un sondage mené en 2006 auprès des établissements

d’enseignement supérieur des Premières Nations d’un bout à l’autre du Canada décrit les caractéristiques d’un

établissement d’enseignement supérieur des Premières Nations :79

71 Les coûts du décrochage scolaire comprennent les coûts payés par l’État pour offrir de l’aide sociale et de l’assurance-emploi ainsi que les coûts pour le système de justice pénale. Les coûts payés par les contribuables sont également compris et précisent les coûts de santé, la perte du revenu et la perte de recettes fiscales.72 Hankivsky, Olena (2008). Cost Estimates of Dropping Out of High School in Canada. Rédigé pour le Conseil canadien sur l’apprentissage, en décembre 2008.73 Katenies Research and Management Services et Chignecto Consulting Group Inc. Review of the Indian Studies Support Program Component of the PSE Program (Ottawa : Assemblée des Premières Nations, 2006).74 First Nations Education Steering Committee. Aboriginal Post-Secondary Education in British Columbia: A Place for Aboriginal Institutes. Policy Background Paper, May 2008. (Vancouver : mai 2008.)75 Katenies Research and Management Services et Chignecto Consulting Group Inc. Review of the Indian Studies Support Program Component of the PSE Program (Ottawa : Assemblée des Premières Nations, 2006).76 The Aboriginal Institutes’ Consortium (2005). Les établissements autochtones d’enseignement postsecondaire : Une lutte pour l’éducation des étudiants autochtones, le contrôle du savoir traditionnel et la reconnaissance des établissements autochtones : Examen de la politique gouvernementale. (Ottawa : Fondation canadienne des relations raciales, 2005.) Accessible au : http://www.crr.ca/divers-files/en/pub/repePubRepAboInsHig.pdf.77 Liste fournie par la National Association of Indigenous Institutes of Higher Learning et mise à jour pour mettre en évidence les établissements d’enseignement postsecondaire.78 On a utilisé les données des rapports d’associations de Premières Nations pour estimer le nombre d’inscriptions (comme la Indigenous Association of Higher Learning, en Colombie-Britannique, et le Aboriginal Institutes’ Consortium, en Ontario) ainsi que des rapports annuels d’organismes. 79 Katenies Research and Management Services et Chignecto Consulting Group Inc. Review of the Indian Studies Support Program Component of the PSE

Program (Ottawa : Assemblée des Premières Nations, 2006).

« Il y a plus de trente ans, j’ai fréquenté un

collège des Premières Nations. Ce dernier a

fermé ses portes cinq ans plus tard. Pourtant,

chaque année, au moins cinquante

jeunes y obtenaient un diplôme. Voilà une

aberration. Si ce collège était toujours ouvert

au Québec, on compterait au moins trente

fois cinquante jeunes détenant un diplôme

d’études collégiales. Une chose est certaine,

les circonstances socioéconomiques de nos

communautés seraient différentes. »

- Lise Bastien, directrice, Conseil en Éducation

des Premières Nations (Comité permanent des

affaires autochtones et du développement

du Grand Nord, 2007)

• est indépendant, mais lié à un organisme ou une

association de Premières Nations;

• est créé et géré par une Première Nation ou un groupe

de Premières Nations et est situé dans une réserve;

• est, la plupart du temps, lié à des établissements

d’enseignement postsecondaire non autochtones à

des fins d’accréditation ou pour offrir des programmes

conjoints;

• compte, en moyenne, 190 étudiants à plein temps et

45 étudiants à temps partiel, dont la plupart sont des

membres des Premières Nations de 30 à 39 ans;

• offre, en moyenne, neuf programmes à temps plein et

quatre programmes à temps partiel axés sur la culture,

les perspectives, les valeurs et les croyances des

Premières Nations; et

• offre des programmes accrédités par l’entremise d’un

organisme provincial d’accréditation.

• affiche des taux élevés d’achèvement des programmes

variant entre 60 % et 90 % par année;

Mémoire sur le financement de l’éducation des Premières Nations40 Mémoire sur le financement de l’éducation des Premières Nations 41

Financement actuellement offert aux établissements d’enseignement supérieur des Premières Nations

En 2007, le Comité permanent des affaires autochtones et du développement du Grand Nord de la Chambre des

communes a fait une recommandation précise qui demandait à AINC de déterminer si les fonds du Programme

d’aide aux étudiants indiens (PAEI) du Programme d’enseignement postsecondaire d’AINC étaient suffisants et

de mettre au point une méthode de financement fondée sur les besoins réels de financement des établissements

d’enseignement supérieur autochtones et non autochtones.83

Cette recommandation appuie ce que les Premières Nations affirment depuis bien des années, c’est-à-

dire que les conditions du financement imposées aux établissements d’enseignement postsecondaire des

Premières Nations du Canada sont incertaines et inappropriées. L’APN a donc commandé une recherche pour

déterminer les coûts véritables des établissements d’enseignement supérieur des Premières Nations.84

Bien que le rapport de l’APN ne soit pas allé jusqu’à estimer les coûts des établissements d’enseignement

supérieur des Premières Nations du Canada, les estimations générales des coûts d’exploitation des cégeps et

des universités provinciaux suffisent pour estimer le financement requis pour les établissements d’enseignement

supérieur des Premières Nations.

En 2006, on estimait qu’AINC affectait 21,8 millions de dollars

au PAEI pour financer les établissements d’enseignement

supérieur des Premières Nations du Canada et plusieurs

programmes destinés aux Premières Nations offerts dans

des établissements d’enseignement postsecondaire

provinciaux.

Cependant, il aurait fallu 79,4 millions de dollars en 2008

pour financer les mêmes 45 établissements d’enseignement

supérieur des Premières Nations et 10 000 étudiants du

Canada. Cela représente 56 % des coûts d’exploitation de

ces établissements d’enseignement (13 900 $ par étudiant

de niveau collégial et 15 900 $ par étudiant de niveau

universitaire). Approximativement 23 % des autres coûts

d’exploitation proviendraient des frais de scolarité (lesquels,

pour les établissements d’enseignement supérieur des Premières Nations, proviendraient du financement accordé

en vertu du PAENP du gouvernement fédéral), alors que 21 % proviendraient d’autres sources de revenus, comme

les frais liés aux programmes de formation des adultes et aux services auxiliaires offerts aux étudiants (voir la

figure 12).

80 CEPN (non publié). Présentation au Comité permanent des affaires autochtones et du développement du Grand Nord.81 Ibid.82 Forum socioéconomique des Premières Nations tenu à Mashteuiatsh, en octobre 2006.83 Comité permanent des affaires autochtones et du développement du Grand Nord (2007). Notre priorité la plus haute : L’éducation postsecondaire des autochtones au Canada. Accessible au : http://www2.parl.gc.ca/HousePublications/Publication.aspx?DocId=3135688&Language=E&Mode=1&Parl=39&Ses=2.84 Assemblée des Premières Nations (non publié). Funding of a First Nations College or University: A Brief Report for the Assembly of First Nations by Informetrica Limited (juin 2007).

Établissement d’enseignement postsecondaire des Premières Nations au Québec

Dans les années 1970, les Premières Nations du Québec ont décidé de créer un établissement d’enseignement

postsecondaire, appelé le Collège Manitou. Bien que cela représente une réalisation importante, le Collège

a dû fermer ses portes en raison d’un manque de financement et d’un désaccord concernant sa mission

première.80

Par conséquent, il n’y a plus d’établissement d’enseignement supérieur des Premières Nations au Québec

(une des seules provinces au Canada à ne pas en avoir) depuis plus de trente ans. Pour corriger cette

situation, le CEPN a commencé à offrir des cours de niveau universitaire en collaboration avec des universités

reconnues, notamment l’Université de Montréal et l’Université Saint-Paul, à Ottawa. Ces cours connaissent

un succès retentissant.81

De plus, le CEPN entend tirer parti du soutien que les gouvernements fédéral et provincial du Québec se sont

engagés à offrir en 200682 pour créer un centre d’études collégiales.

« Tout en faisant ressortir les succès et les

avantages incontestables que présentent

ces établissements pour les étudiants

autochtones et leurs collectivités, les

intervenants se sont dits inquiets de l’instabilité

et de l’insuffisance du financement qu’ils

reçoivent actuellement du PAEI. »

- Comité permanent des affaires autochtones

et du développement du Grand Nord (2007)

Mémoire sur le financement de l’éducation des Premières Nations42 Mémoire sur le financement de l’éducation des Premières Nations 43

Figure 12 : Estimation du financement requis pour les établissements d’enseignement supérieur des Premières Nations, 2008-2009

* Remarque : Pour les établissements d’enseignement supérieur des Premières Nations, une grande partie des frais de scolarité seraient payés

par l’entremise du PAENP d’AINC.

Sources : Calculs du CEPN tirés du rapport non publié de l’APN, Funding of a First Nations College or University: A Report Prepared for the

Assembly of First Nations by Informetrica Limited (juin 2007).

Pour créer un établissement d’enseignement supérieur des Premières Nations au Québec qui accueillerait

200 étudiants, on estime qu’il faudrait 2,8 millions de dollars pour payer les coûts d’exploitation, dont 1,6 million

de dollars proviendraient du gouvernement fédéral.

Résumé du financement de l’éducation postsecondaireTableau 4 : Besoins de financement en 2008 : éducation postsecondaire

Manque à gagner annuel

(Canada)

Manque à gagner annuel

(Québec)

Soutien continu aux étudiants 216 M$ 24 M$

Étudiants sur des listes d’attente 208 M$ 23 M$

Soutien aux établissements

d’enseignement

(coûts d’exploitation)

57 M$ 2 M$

TOTAL 481 M$ 49 M$

• Bien qu’il y ait plus de membres des Premières Nations qui détiennent un diplôme d’études postsecondaires

que jamais, le « retard universitaire » est toujours important par rapport aux autres Canadiens. En 2006, 42 % des

adultes des Premières Nations détenaient un diplôme d’études postsecondaires, dont la majorité possédait

un diplôme d’études collégiales ou un diplôme d’études professionnelles.

• Les jeunes des Premières Nations qui habitent dans des réserves affirment que le manque de financement est

l’obstacle principal à l’accès à l’éducation postsecondaire.

• En 2006, AINC a dépensé environ 294 millions de dollars pour appuyer 22 303 étudiants des Premières Nations

au Canada (12 420 $ par étudiant) par l’entremise de son Programme d’aide aux étudiants de niveau

postsecondaire (PAENP).

• Le financement global du PAENP d’AINC a toujours été insuffisant. Voilà pourquoi 10 589 étudiants se

retrouvent sur des listes d’attente. Aujourd’hui, ils auraient pu être inscrits à un programme d’études

postsecondaires, mais on leur a refusé l’accès au financement du PAENP puisqu’AINC a imposé un plafond

de 2 %.

• En 2007, le Comité permanent des affaires autochtones et du développement du Grand Nord de la Chambre

des communes a émis quatre recommandations à AINC concernant le besoin d’accroître le financement

du PAENP.

• Il aurait coûté 516 millions de dollars pour donner suite à ces recommandations en 2008, plus 208 millions de

dollars pour éliminer les listes d’attente, pour aider 36 382 étudiants d’un bout à l’autre du Canada (19 482 $

par étudiant). Au Québec, cette somme est estimée à 57,3 millions de dollars (plus 23,1 millions de dollars

pour les étudiants sur les listes d’attente) pour aider approximativement 4 000 étudiants des Premières Nations.

• Pour les 45 établissements d’enseignement supérieur des Premières Nations et les 10 000 étudiants qui y

sont inscrits, on estime que les coûts d’exploitation s’élevaient à 79,4 millions de dollars en 2008 (en 2006,

le financement d’AINC s’élevait à 21,8 millions de dollars). La création d’un établissement d’enseignement

postsecondaire des Premières Nations au Québec étant devenue une nécessité incontournable, elle requiert

un financement de 1,6 million de dollars de la part du gouvernement fédéral uniquement pour payer les

coûts d’exploitation.

Mémoire sur le financement de l’éducation des Premières Nations44 Mémoire sur le financement de l’éducation des Premières Nations 45

Section 4 : Recommandations

Depuis l’adoption de la déclaration de principe La maîtrise indienne de l’éducation indienne, il y a 35 ans, les

Premières Nations ont acquis une maturité et bien de l’expérience dans le domaine de l’éducation. Cependant,

les Premières Nations attendent toujours de recevoir le financement requis pour offrir à leurs élèves des services

éducatifs comparables à ceux offerts aux autres jeunes canadiens.

Toutefois, depuis les trois dernières décennies, le défi consiste

à calculer précisément le financement requis. Le présent

mémoire relève ce défi et renferme la preuve décrivant

ce qu’il faut pour financer équitablement l’éducation des

Premières Nations au Québec et au Canada.

En 2008, beaucoup de recherches et de reportages des médias ont qualifié le sous-financement systémique des

écoles des Premières Nations de « honteux » et d’« épouvantable ». Récemment, des premiers ministres et ministres

provinciaux et des anciens dirigeants du pays ont dénoncé l’iniquité du financement que le gouvernement

fédéral accorde à l’éducation des Premières Nations. En 2008, parmi ces personnes, il y avait : le premier ministre

du Québec, Jean Charest; le ministre des Affaires autochtones de l’Ontario, Michael Bryant; le ministre des

Affaires autochtones du Manitoba, Oscar Laithlin; l’ancien lieutenant-gouverneur, James Bartleman; et l’ancien

premier ministre Paul Martin.

Que faut-il pour financer équitablement l’éducation des Premières Nations?

En raison de la tournure des événements, les communautés des Premières Nations se trouvent en détresse

financière et sociale. Le CEPN recommande donc qu’AINC accorde sans tarder le financement suivant aux

communautés des Premières Nations pour pallier les manques à gagner de 2008 (voir les tableaux ci-dessous).

Dans l’ensemble, le CEPN recommande une augmentation de 110 % (au moins 997 millions de dollars) du

financement annuel accordé à l’éducation des Premières Nations du Canada (voir le tableau 4), laquelle

comprend :

• une augmentation de 82 % (au moins 480 millions de dollars) pour le programme d’enseignement primaire

et secondaire;

• un financement nouveau de 36,3 millions de dollars pour financer les systèmes éducatifs de deuxième niveau

des Premières Nations;

• une augmentation de 149 % (ou 481 millions de dollars) pour le programme d’enseignement postsecondaire.

Pour le Québec, le CEPN recommande une augmentation de 158 % (au moins 140 millions de dollars) du

financement annuel accordé à l’éducation des Premières Nations (voir le tableau 5), laquelle comprend :

• une augmentation de 154 % (au moins 80 millions de dollars) pour le programme d’enseignement primaire

et secondaire;

• un financement nouveau de 10,5 millions de dollars pour financer les systèmes éducatifs de deuxième niveau

des Premières Nations;

• une augmentation de 148 % (ou 49 millions de dollars) pour le programme d’enseignement postsecondaire.

Le premier ministre du Québec, Jean Charest,

a affirmé que le financement de l’éducation

des Premières Nations est insuffisant. « Au

Canada, a-t-il rappelé, les dépenses dans

l’éducation des enfants issus des Premières

Nations sont deux fois moins élevées que pour

ceux provenant des autres communautés. »

- La Presse canadienne, le 17 juillet 2008

Le montant global est important, mais les coûts ne

représentent qu’une partie de l’équation. Les avantages

sont nombreux, que ce soit sur le plan des effets écono-

miques mesurables ou sur le plan des effets sociaux non

quantifiables. Les avantages généraux d’une éducation

accrue ont été mesurés de bien des façons et par bien

des chercheurs. Tous en viennent à la conclusion que toute

intervention visant à améliorer les résultats scolaires en vaut

l’investissement.

Mémoire sur le financement de l’éducation des Premières Nations46 Mémoire sur le financement de l’éducation des Premières Nations 47

Tableau 5 : Besoins de financement en 2008, Canada

Financement annuel actuel

Financement annuel requis

Manque à gagner annuel

Enseignement primaire et secondaire

Services d’enseignement 442 M$ 675 M$ 233 M$Éléments manquants

(technologie, ressources

linguistiques, bibliothèques,

sports, etc.)

0 M$ ??? (au moins 200 M$)

??? (au moins 200 M$)

Formation

professionnelle

0 M$ ??? ???

Immobilisations et

entretien

145 M$ ??? (au moins 192 M$)

??? (au moins 47 M$)

Total de l’enseignement

primaire et secondaire

587 M$ ??? (au moins 1,1 milliard

de dollars)

??? (au moins 480 M$)

Systèmes éducatifs de deuxième niveau

Mise en œuvre

(Canada – 20 % des systèmes

par année;

Coûts tous les cinq ans =

61,4 M$)

0 M$

12,3 M$

12,3 M$

Coûts permanents

(Canada – 20 % des systèmes

par année;

Coûts tous les cinq ans =

369,5 M$)

0 M$

24 M$

24 M$

Total des systèmes éducatifs

(Canada : coûts tous les cinq

ans = 430,9 M$)

0 M$

36,3 M$

36,3 M$

Éducation postsecondaire

Soutien continu aux étudiants 300 M$ 516 M$ 216 M$

Étudiants sur des listes

d’attente

0 M$ 208 M$ 208 M$

Soutien aux établissements

d’enseignement

(coûts d’exploitation)

22 M$ 79 M$ 57 M$

Total de l’éducation

postsecondaire

322 M$ 803 M$ 481 M$

TOTAL DE L’ENSEMBLE DE

L’ÉDUCATION

909 M$ ??? (au moins 1,9 milliard

de dollars)

??? (au moins 997 M$)

Tableau 6 : Besoins de financement en 2008, Québec

Financement annuel actuel

Financement annuel requis

Manque à gagner annuel

Enseignement primaire et secondaire

Services

d’enseignement

46 M$ 71 M$ 25 M$

Éléments manquants

(technologie,

ressources linguistiques,

bibliothèques, sports, etc.)

0 M$ ??? (au moins 40 M$)

??? (au moins 40 M$)

Formation

professionnelle

0 M$ 10 M$ 10 M$

Immobilisations et

entretien

6 M$ ??? (au moins 10,6 M$)

??? (au moins 4,6 M$)

Total de l’enseignement

primaire et

secondaire

52 M$ ??? (au moins 126 M$)

??? (au moins 80 M$)

Systèmes éducatifs de deuxième niveau

Mise en œuvre 0 M$ 1,5 M$ 1,5 M$

Coûts permanents 0 M$ 9 M$ 9 M$

Total des systèmes

éducatifs

0 M$ 10,5 M$ 10,5 M$

Éducation postsecondaire

Soutien continu aux

étudiants

33 M$ 57 M$ 24 M$

Étudiants sur des listes

d’attente

0 M$ 23 M$ 23 M$

Soutien aux

établissements

d’enseignement

(coûts d’exploitation)

0 M$ 2 M$ 2 M$

Total de l’éducation

postsecondaire

33 M$ 82 M$ 49 M$

TOTAL DE L’ENSEMBLE DE

L’ÉDUCATION

85 M$ ??? (au moins 219 M$)

??? (au moins 140 M$)

Mémoire sur le financement de l’éducation des Premières Nations48 Mémoire sur le financement de l’éducation des Premières Nations 49

Nécessité de définir un cadre de financement pour l’éducation des Premières Nations

La somme du financement recommandé donne une

estimation globale de l’importance de l’investissement

requis pour financer suffisamment l’éducation des

Premières Nations du Canada. Toutefois, la solution n’est

pas simplement d’accroître le financement. Bien sûr, tel que

le stipule le présent mémoire, il est impératif d’accroître le

financement; néanmoins, une réforme des mécanismes

de financement utilisés pour allouer des fonds aux

communautés des Premières Nations s’avère également

essentielle. Il faut élaborer un cadre de financement de

l’éducation des Premières Nations pertinent pour s’assurer

que le financement sera réparti convenablement entre les

communautés des Premières Nations d’un bout à l’autre du

Canada.

Selon une vérification récente de la formule de financement de l’éducation des Premières Nations, plus de la

moitié des représentants d’AINC, des directeurs de l’éducation des Premières Nations et des directeurs d’écoles

du Canada estiment que « la structure de financement actuelle est inefficace ».85 Il faut corriger cette situation

immédiatement. AINC doit s’assurer que l’élaboration d’un cadre de financement se fera de façon efficace et

informée, avec l’entière participation des Premières Nations. De plus, ce cadre devra tenir compte de facteurs

particuliers qui pourraient nécessiter des ressources supplémentaires pour demeurer pertinent.

Pour favoriser ces travaux essentiels, le CEPN a commencé, au cours des deux dernières années, à élaborer une

formule de financement pour l’éducation des Premières Nations du Québec. Les travaux du CEPN en matière

d’élaboration de la formule (ou toute initiative semblable) doivent tenir compte de la réalité culturelle, sociale

et économique qui est souvent propre aux Premières Nations et entraîne des coûts importants pour l’éducation

des Premières Nations.

Finalement, bien que le présent mémoire définisse certains coûts immédiats nécessaires en 2008, il est essentiel

de déterminer les ressources durables et à long terme. Le gouvernement fédéral a l’obligation de rendre cela

possible à court terme en adoptant une loi fédérale et un cadre permettant d’accorder aux Premières Nations

des ressources permanentes pour leur permettre d’exercer l’entière compétence en matière d’éducation.

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