Mensuel édité par l’AdCF - E DOSSIER P.5 S’ALLIER … · 2014-03-12 · DOSSIER P.5 Pacte...

DOSSIER P.5

Pacte financier et fiscal

S’ALLIER POUR LE PROCHAIN MANDAT

Mars 2014 • N° 187 • Mensuel édité par l’AdCF - www.adcf.org • 5,50 E

DANS L’ACTU P.3 • LOI ALUR

• INTERVIEW DE F. LAMY, MINISTRE DE LA VILLE

ÉLECTIONS 2014 P.4 • CARNETS DE CAMPAGNE

FOCUS P.14 • LES OUTILS TERRITORIAUX

DE L’ÉTAT CENTRAL

DROIT P.18 • DU BON USAGE DE

LA CONTRACTUALISATION TERRITORIALE

© M

urie

l Van

Fra

chem

/ E

pice

um

Démocratie intercommunale : aller plus loinAu moment où sont écrites ces lignes, quelques jours nous séparent encore des élections municipales et communautaires. Sans réelle surprise, les évocations de l’intercommunalité restent dans l’ensemble bien timides même si quelques avancées notables sont recensées ici ou là. Dans plusieurs agglomérations, des listes municipales s’affilient à un véritable projet intercommunal partagé. Les candidatures à la présidence des communautés sont un peu plus explicites qu’en 2008. Les professions de foi, les programmes, mentionnent davantage les nouvelles règles électorales. Ces quelques progrès, épars et inégaux, ne sauraient pour autant donner totalement satisfaction. Beaucoup reste à faire pour expliquer le nouveau mode de scrutin et faire savoir aux électeurs concernés (communes de plus de 1 000 habitants) qu’ils éliront directement leurs conseillers communautaires les 23 et 30 mars. Et limiter le nombre de ceux qui ne découvriront qu’à l’entrée de l’isoloir la deuxième liste figurant sur les bulletins.

Certes, nous savons tous combien les habitants sont en attente de politiques de proximité lors des élections locales. C’est le cœur de métier de nos mairies, voire de nos conseils d’arrondissement ou de quartier, que d’y répondre. Mais nos concitoyens attendent également beaucoup en matière d’économie et d’emploi, de logement, de transports, d’environnement… et savent pertinemment que les réponses et les solutions relèvent d’autres échelles. Pour beaucoup de nos administrés, notamment les plus jeunes, ces questions sont d’ailleurs celles qui apparaissent les plus en mesure de nourrir un regain d’intérêt pour la démocratie locale et assurer une véritable confrontation de projets. Nous sommes à cet égard au milieu du gué.

Le sociologue Jean Viard souligne depuis plusieurs années les limites de ce qu’il appelle la « démocratie du sommeil », c’est-à-dire une démocratie locale qui ne consulte le citoyen qu’au sein de sa commune de résidence alors qu’une part croissante de sa vie quotidienne se déroule en dehors. Le scrutin « fléché », inspiré du modèle de la loi « Paris-Marseille-Lyon », devait permettre de combiner deux échelles de réflexion et de débat démocratique, sans les opposer l’une à l’autre. Mais force est de constater l’impuissance de ce scrutin, à lui seul, à élever le débat démocratique local au niveau du « bassin de vie ». Nous avons toujours pensé que ce scrutin constituait une première étape nécessaire. Nous voyons d’ores et déjà qu’elle n’est pas suffisante et qu’il en faudra d’autres.

« Ce premier scrutin constitue une étape nécessaire, mais non suffisante »

Fin de la navette législative pour le projet de loi urbanisme et logement (ALUR) : les députés et les sénateurs ont finalement adopté un texte commun, à quelques semaines des élections locales. Si le plan local d’urbanisme intercommunal, disposition particulièrement polémique, se voit généralisé, sa mise en œuvre reste contrainte par l’instauration, sous pression des sénateurs, d’une minorité de blocage.

A près presque neuf mois d’examen parlemen-taire du projet de loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR), l’Assemblée

nationale et le Sénat sont enfin parvenus, à la suite d’une commission mixte paritaire conclusive, à un texte commun. Celui-ci apporte de nombreuses avancées intercommunales en matière de logement (délégations des aides à la pierre, droit de préemption…) et fixe un cap clair pour la généralisation du plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi).

Le PLUi devient la règleEn effet, le projet de loi ALUR consacre l’urbanisme intercommunal et en fait une compétence de plein droit exercée en étroite collaboration avec les communes ; le PLUi sera désormais la règle tant dans le Code de l’urbanisme que dans le Code général des collectivités territoriales. Ce texte fixe également des obligations régulières de débat local sur le partage de l’urbanisme dans le cadre intercommunal, tout en préservant les possibilités de transférer à tout moment la compétence pour ne pas freiner les dynamiques en cours dans de nombreux territoires. Ce dernier point, essentiel, a fait l’objet d’un important travail de sensibilisation de la part de l’AdCF, qui a plaidé auprès des parlementaires pour que les dispositions du texte ALUR ne suppriment pas la capacité de transfert volontaire de cette compétence.Au cours du débat parlementaire, l’AdCF a également été fortement mobilisée sur la question des transitions entre l’urbanisme municipal et l’urbanisme intercommunal. En effet, intégrant une proposition de l’AdCF, le projet de loi accorde une liberté d’appréciation locale à la com-munauté pour reprendre, en accord avec la commune, les procédures d’urbanisme initiées avant le transfert de la compétence.

Minorité de blocageLes ambitions initiales du texte ont néanmoins été for-tement réduites. Le projet de loi initial du gouvernement comportait le transfert de plein droit de la compétence urbanisme à l’ensemble des intercommunalités. Ce transfert automatique et obligatoire avait été validé, à une large majorité, par les députés lors de la première lecture. Mais dès le premier examen du texte par le Sénat, une capacité de renonciation locale par le biais d’une minorité de blocage extrêmement faible a été greffée à ce transfert (un quart des communes représentant 10 % de la population). En seconde lecture, souhaitant trouver

un compromis avec les sénateurs avant l’échéance sym-bolique des élections municipales, les députés se sont ralliés à une position proche de celle du Sénat.Le compromis entre sénateurs et députés s’est établi in fine sur un seuil de minorité de blocage fixé à 25 % des communes représentant 20 % de la population. Ce seuil semble contredire l’esprit même du texte ALUR mais aussi celui de la construction intercommunale. En effet, en portant atteinte aux règles de majorité habituelles, dont le caractère équilibré a pourtant fait ses preuves, la loi instillera une défiance à l’égard d’une majorité habituellement réunie au service d’une politique publique efficace. Michel Piron, député UDI et président délégué aux territoires ruraux et périurbains de l’AdCF, a exprimé son désaccord en séance publique : « On invente une nouvelle notion : la minorité de blocage concernant les collectivités locales. Je savais qu’elle existait dans le Code du commerce, au sujet des rapports entre actionnaires, mais nous n’attendions pas de ce gouvernement que tout à coup, il mette le Code des collectivités locales au diapason du Code du commerce ! C’est fait. »Toutefois, il est important de préciser que les débats parlementaires ont marqué une réelle avancée des esprits et une adhésion croissante au PLUi. Alors que le cap de l’urbanisme intercommunal est clairement fixé, les modalités de sa mise en œuvre définies par le projet de loi ALUR demeurent largement perfectibles.

Atte Oksanen

© S

hut

ters

tock

/ E

pice

um

Loi ALUR

Un cap clair, une mise en œuvre contrainte

Il le dit...« Un sénateur, épris de formules stylistiques beaucoup plus douces que celles que nous avons parfois dans

cet hémicycle, a indiqué que c’était “un plus grand respect des minorités”. Excusez-moi, madame la ministre, mais il me semble qu’en la circonstance, le “plus grand respect des minorités”, c’est tout simplement un moindre respect de la majorité. Et ça nous gêne, je vous l’avoue. »

Michel Piron,député UDI, en séance publique le 17 février

au sujet du texte ALUR issu de la CMP

© L

ione

l Pag

ès /

AdC

F

DANS L’ACTU

Daniel Delaveau président de l’AdCF

ÉDITORIAL

© A

dCF

© F

abie

n G

roue

/ C

IT’im

ages

« L’objectif de la politique de la ville n’est pas d’y rester mais bien d’en sortir »La loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine a été définitivement adoptée le 14 février 2014 ; elle marque l’aboutissement d’une démarche de concertation conduite avec les acteurs de la politique de la ville depuis un an et demi. Le ministre de la Ville, François Lamy, a accepté de répondre aux questions d’Intercommunalités sur les étapes à venir de sa mise en œuvre.

En quoi la loi va-t-elle contribuer à lutter contre les disparités sociales et spatiales qui affectent les territoires urbains ?Pour lutter contre les disparités sociales et spatiales, la réforme affiche une ambition claire et forte : ce sera à l’échelle inter-communale que seront pensés, élaborés et pilotés les futurs contrats de ville. C’est en effet à cette échelle que l’on peut rendre globale et cohérente la stratégie de cohé-sion sociale et territoriale déployée en faveur des quartiers prioritaires. C’est à cette échelle que peuvent être abordés les enjeux de mobilités, d’accès à l’emploi et de développement économique, de mixités ou encore de solidarités. Cette ambition, ce seront les intercommunalités qui la réa-liseront, puisqu’elles auront désormais la compétence en matière d’élaboration du diagnostic et de définition des orientations du contrat, d’animation et de coordina-tion de ce dernier, en collaboration avec les communes concernées.

Le deuxième axe fondateur de cette réforme est celui de la mobilisation élargie des acteurs, qui doit permettre de renforcer et de faire converger vers ces quartiers l’ensemble des politiques publiques de droit commun. Au premier rang de ces acteurs, les régions et les départements, incontournables de par leurs compétences, seront nécessairement signataires des futurs contrats. Les bailleurs, le monde

économique, la Caf, Pôle Emploi, l’ARS, le recteur, le procureur… seront également appelés à s’engager dans cette dynamique. Cette mise en synergie, à laquelle les conventions signées avec les ministères et les associations d’élus donnent corps, doit nous permettre de réussir le pari collectif d’un engagement renouvelé en faveur de ces quartiers.

Et maintenant, il faut appliquer la loi : quel est le calendrier et comment garantir sa mise en œuvre opérationnelle ?La promulgation de la loi aura lieu avant les élections de mars. C’était une condition essentielle pour que les équipes renou-velées, municipales et communautaires, puissent directement se mettre au travail au printemps, en cohérence avec le projet qu’elles porteront sur la durée de leur mandat.La mise en œuvre des contrats de ville, qui doivent être signés d’ici le premier semestre

2015, passera par une première étape que je sais attendue : la définition des quartiers prioritaires. Dès la publication, courant avril, du décret précisant la nouvelle méthodologie employée, les zones de concentration de pauvreté identifiées seront com-muniquées aux élus locaux. Nous

entrerons alors dans une phase de concer-tation locale, pour que d’une réalité statis-tique brute constatée au niveau national, nous passions à des périmètres cohérents localement. Ce n’est qu’après cette phase essentielle que seront arrêtés les contours définitifs des quartiers prioritaires.Le travail de diagnostic préalable à la défi-nition des enjeux et des axes d’intervention du contrat pourra d’ores et déjà s’engager

pendant cette phase de périmètrage. Ce diagnostic permettra notamment de faire émerger des problématiques urbaines. Sur ce point, le nouveau programme national de renouvellement urbain, doté de 5 mil-liards d’euros qui permettront d’en lever

15 de plus, se déploiera à partir de cette nouvelle géographie prioritaire. L’Anru ciblera en priorité les quartiers présentant les dysfonctionnements urbains les plus importants. Et la liste de ces quartiers sera connue à la rentrée prochaine.Une attention particulière devra par ail-leurs être portée dès le début à l’articu-lation du contrat avec la programmation opérationnelle des fonds européens ainsi qu’avec les CPER, dont le volet territo-rial ne pourra être définitivement validé qu’en connaissance des futurs quartiers prioritaires. L’État, les régions et les inter-communalités devront tirer profit de cette convergence inédite des calendriers sur la période 2014-2020.Le rôle de chef d’orchestre des communau-tés sera donc primordial pour coordonner et animer l’ensemble de ces chantiers.

Quelle approche spécifique pour les territoires entrants dans la politique de la ville mais surtout pour les territoires sortants ?Jamais la géographie prioritaire n’avait été actualisée. La loi met en place un critère unique et objectif : la concentration de

pauvreté. Avec cette méthode, de nouveaux quartiers en grande difficulté apparaissent, qui jusque là ne bénéficiaient pas des dis-positifs de la politique de la ville. D’autres, qui ont vu leur situation s’améliorer, vont en sortir. L’objectif de la politique de la ville

n’est pas d’y rester mais bien d’en sortir.À l’instar du Grand Auch, l’un des 12 sites ayant pré-figuré pendant huit mois les futurs contrats, les ter-ritoires entrant demain en politique de la ville, comme

ceux présentant des difficultés structurelles de ressources, bénéficieront d’un accompa-gnement spécifique dans l’élaboration de leur contrat. L’administration territoriale de l’État devra s’organiser pour y répondre, en s’appuyant sur une task force réunie autour du préfet et sur une équipe intermi-nistérielle apte à mobiliser l’ensemble des services concernés. À ses côtés, les asso-ciations d’élus, les centres de ressources ou le CNFPT auront par ailleurs un rôle majeur à jouer pour diffuser les bonnes pratiques dans les territoires.En ce qui concerne les quartiers sortants, ils seront placés en dispositif de veille active pour assurer leur accompagnement par une observation et un suivi préventifs au niveau local. Identifiés dans les contrats de ville, ces quartiers pourront, si des fragili-tés persistent, bénéficier du renforcement des politiques de droit commun. S’ils ne recevront plus de crédits de la politique de la ville, les conventions adultes-relais seront néanmoins maintenues jusqu’à leur terme, et le cadre des programmes de réussite éducative, dispositif essentiel dans ces territoires, devra être pérennisé.

Propos recueillis par Damien Denizot

Le rôle de chef d’orchestre des communautés sera primordial pour coordonner et animer l’ensemble de ces chantiers

Les quartiers sortants seront placés en dispositif de veille active pour assurer leur accompagnement

François LamyMinistre délégué chargé de la Ville view

© Je

an-P

ierr

e B

aron

La loi en brefNouvelle géographie prioritaire : 1 300 quartiers prioritaires définis selon un critère unique de concentration de la pauvreté établi à 60 % du revenu médian de référence, soit 11 250 € par an. La liste des quartiers sera diffusée localement dès la publication du décret courant avril 2014.

Renouvellement urbain : l’Anru sera dotée de 5 Md€ pour un nouveau programme de renouvellement urbain (PNRU 2) 2014-2024, qui portera sur 200 à 230 quartiers dont la liste sera annoncée en septembre 2014.

Contrat de ville : établi à l’échelle intercommunale pour une durée de six ans, il portera à la fois sur le volet social et le renouvellement urbain et sera signé a minima par l’État, la communauté, les mairies concernées, le conseil général et le conseil régional. La signature du contrat sera assortie du versement d’une « dotation politique de la ville » qui remplacera la dotation de développement urbain, distribuée à 120 communes en 2014 pour un montant total de 100 M€.

Une compétence revisitée : le libellé de la compétence politique de la ville a été revu et celle-ci n’est désormais plus assortie de la définition d’un intérêt communautaire dans les groupements urbains. En outre, la politique de la ville devient une compétence optionnelle des communautés de communes.

Pacte financier et fiscal de solidarité : les agglomérations engagées dans des contrats de ville devront réaliser un pacte financier et fiscal de solidarité mobilisant l’ensemble des leviers d’action possibles au service de la péréquation entre communes et communauté (mutualisation des recettes et des charges, mécanismes de révision des attributions de compensation, fonds de concours, dotations de solidarité, critères du FPIC…). DD

www.adcf.org • N° 187 • MARS 2014

DANS L’ACTU 3

L’interco dans les campagnes municipales : en progrès, mais peut mieux faireLors des élections municipales de 2008, la question de l’intercommunalité n’était apparue qu’en filigrane, à l’exception de quelques cas. C’est ce que révélait L’intercommunalité en campagne, une étude réalisée à l’initiative de l’AdCF par une équipe de chercheurs, qui avait mis en évidence les stratégies d’évitement du sujet et d’euphémisation dans les programmes électoraux. Constate-t-on des progrès significatifs cette année, avec l’instauration du scrutin direct fléché et le renforcement substantiel des enjeux communautaires ? Si rien n’est assuré, quelques signaux positifs se font néanmoins jour.

É vocations des projets et compétences de la communauté dans les réunions publiques et les professions de foi,

déclarations de candidature à la prési-dence de la communauté en amont des élections municipales, affiliation de listes municipales à un programme inter-communal commun, interpellation des candidats par les citoyens et les associations sur leur vision de l ’intercommunalité, traitement des enjeux communautaires ou métropolitains dans la presse locale… des évolutions positives peuvent déjà être observées dans les campagnes électorales en vue du scrutin de mars prochain, tout comme de considérables disparités d’un territoire à l ’autre. Alors que, dans de nombreux cas, la question intercommunale semble un impensé des campagnes, des évolutions notables sont constatées dans certaines agglomérations ou communautés de communes.

Programme communautaireEn 2008, l’affiliation de listes municipales à un programme communautaire était raris-sime. Cette pratique tend en 2014 à s’élargir à plusieurs grandes agglo mérations, plutôt du côté des majorités sortantes (Nantes, Rennes, Clermont-Ferrand…). De même, sans préjuger du sort des urnes et des négociations futures qui auront lieu entre les deux tours ou avant l’installation du premier conseil communautaire, de nom-breux candidats aux élections municipales font connaître simultanément leur intérêt pour la présidence de la communauté, tant en milieu rural qu’urbain. Un effort de transparence qui correspond à l’attente de 92 % des Français selon les résultats du sondage Ifop-AdCF de septembre 2013.De manière générale, le bilan de l’action de la communauté est en toute logique plus

apparent dans l’expression des élus sortants. Certains challengers évoquent l’intercom-munalité, soit pour préconiser une nouvelle ambition, soit, et ce plus fréquemment, pour exprimer des critiques sur le bilan de l’équipe en place, dans une perspective souvent de défense de leur commune au sein de l’espace communautaire.

Des médias plus sensibilisésSi l’intercommunalité fait encore trop souvent les frais d’un traitement négatif ou d’un manque de connaissance de la part des médias, la couverture des campagnes par la presse quotidienne, les radios ou les télévisions locales marque en revanche de sensibles progrès. Le réseau des antennes régionales de France 3 a fourni un effort de sensibilisation important à travers des émissions à caractère pédagogique traitant de l’intercommunalité (une infographie didactique est présentée) et des nouveaux scrutins. De même, certains quotidiens régionaux soulignent la place nouvelle prise par les enjeux intercommunaux et

évoquent d’ores et déjà les candidatures (déclarées ou tacites) à la présidence de la communauté.

ProgresserAinsi, même si la place importante accordée aux problématiques de proximité explique le caractère très municipal de l’élection sur le terrain, de très nombreux engagements de campagne ne pourront être concréti-sés que dans un cadre communautaire (développement économique et emploi, logement social, transports urbains, envi-ronnement…). Une condition que certains programmes et candidats ont le mérite de mentionner clairement, mais que d’autres préfèrent taire.S’ils sont satisfaisants, ces quelques progrès ne sont pas pour autant à la hauteur des enjeux et de la place prise par l’intercom-munalité dans la gestion publique locale. À l’heure du bouclage de ce numéro, il est évident que beaucoup reste à faire pour informer nos concitoyens du fait qu’ils éliront simultanément élus municipaux

et communautaires sur un même bulletin. Un enjeu qui ne relève pas uniquement d’une démarche pédagogique, mais qui engage la responsabilité des candidats à travers leurs programmes politiques et leur campagne.

Selon un sondage Ifop-AdCF, 92 % des Français souhaitent que les candidats à la présidence de l’interco se déclarent clairement pendant la campagne. / © Jeff Pachoud / AFP

Compétences : transférera, transférera pas…Le transfert de compétences à l’intercommunalité ne figure clairement pas parmi les thèmes les plus porteurs des élections locales de 2014. On pourra toutefois se féliciter de belles exceptions à la règle. À Foix, l’actuel président de la communauté plaide pour une politique intercommunale en matière de culture (qui passerait par le regroupement des bibliothèques et l’harmonisation des tarifs), une école de musique communautaire, la promotion des arts de la rue, des expositions… Ses engagements portent également sur la mise en place d’un système de transport intercommunal, le transfer t de la compétence jeunesse et des efforts de mutualisation (documents d’urbanisme notamment).

Le quotidien Ouest France s’est penché, à l’occasion de débats sur la fusion des trois communes de l’agglomération des Sables-d’Olonne, sur les opinions des différents candidats quant aux transferts de compétences à la communauté. Dans la commune du Château, la perspective du transfert des compétences eau, assainissement, tourisme, culture, jeunesse et

sports (gestion des équipements ou animation selon les candidats) semble partagée par tous les candidats. Aux Sables, les candidats se révèlent plus ou moins frileux en matière de transfert. Compétences le plus souvent mentionnées : jeunesse, tourisme, culture, assainissement. Les candidats les plus volontaristes proposent un véritable calendrier de transfert incluant la voirie, le scolaire et l’action sociale afin d’être prêts, dès 2018, à fusionner. À Olonnes, enfin, les candidats sont plus partagés sur les transferts mais citent, comme leurs voisins, la culture, les équipements sportifs ou la politique sociale. À noter que dans chaque commune, des candidats se prononcent en faveur d’un transfert de la compétence urbanisme et de l’élaboration d’un PLU intercommunal. Un candidat propose même des unions de compétences avec les communautés voisines de Talmont ou de La Mothe-Achard en matière d’urbanisme (SCoT), de développement économique et de tourisme. Preuve, s’il en était besoin, que les enjeux du scrutin dépassent définitivement l’échelle municipale.

Ces candidats qui énoncent leur ambition communautaireFruges, Foix, Marmande, Saint-Lô, Gensac, Le Poiré-sur-Vie, Saint-Jacques-de-la-Lande ne sont que quelques-unes des nombreuses communes où des candidats briguent un mandat municipal… mais également la présidence de la communauté à laquelle leur ville appartient. « Ce n’est pas le  pouvoir  pour  le  pouvoir,  mais  le  pouvoir pour  l’exercer, explique Bernard Mauzé, maire sortant de Gensac, à Charente Libre. Si je brigue ce poste, c’est pour défendre une vision. L’enjeu du prochain mandat, c’est le rassemblement des intercommunalités. (…) Il  faudra plus d’actions mutualisées, cesser la concurrence de territoires pour travailler davantage ensemble. » Une vision également partagée par Gérard Gouzes, président de Val de Garonne Agglomération et candidat à Marmande : « La création de nos intercommunalités ne suffit pas, il faut également que souffle “l’esprit communautaire”  pour  les  animer  et  les  faire progresser. »

L’interco en campagne : nouvel épisodeL’AdCF a pris l’initiative de lancer un nouveau programme de recherche coordonné par Rémy Le Saout et Sébastien Vignon, afin de mesurer les évolutions de la place de l’intercom-munalité dans les élections locales de 2014, en attendant le rapport d’évalua-tion prévu par la loi MAPTAM. Publica-tion annoncée à l’automne.

Plus d’informations concernant l’étude similaire réalisée pour les élections de 2008 sur le site de l’AdCF ou en flashant le code ci-contre :

ÉLections mUnicipALes et commUnAUtAiRes 2014

Carnets de campagnemars2014

MARS 2014 • N° 187 • www.adcf.org

© V

anin

a B

auli

eu /

Epi

ceum

Pacte financier et fiscalS’ALLIER POUR LE PROCHAIN MANDAT

Pactes financiers et fiscaux : nouveau contexte, nouveaux enjeuxDéjà mis en place par certaines communautés, les pactes financiers et fiscaux sont appelés à prendre une nouvelle dimension. Le contexte financier tendu impose au bloc local d’inventer de nouveaux modèles de collaboration communes-communauté. Les pactes financiers et les projets de territoire constituent, dans cette perspective, de nouveaux alliés pour le prochain mandat.

D ans la perspective du renouvelle-ment des mandats locaux, les pactes financiers et fiscaux reviennent sur

le devant de la scène. Initiés aux premières heures de l’intercommunalité au moment de la mutualisation de la taxe professionnelle et des transferts de charges, depuis longtemps évoqués comme des outils de gouvernance locale, ces pactes vont devenir un passage obligé pour réaliser les arbitrages qu’impose le resserrement des contraintes financières.Les mandats locaux pour la période 2014-2020 s’inscrivent en effet dans un contexte financier beaucoup plus tendu que les précé-dents. Le gel des dotations de l’État, que les collectivités du bloc communal ont connu ces dernières années, sera remplacé par des coupes franches déjà annoncées pour 2014 et 2015 et qui pourraient se poursuivre tant que le budget de l’État restera en déficit.Le nouveau panier fiscal sur les entreprises, plus sensible aux aléas de la conjoncture, pourrait connaître, comme c’est le cas en 2014, des évolutions très contrastées et orientées à la baisse en attendant la reprise économique.

Enfin, le levier fiscal sur les ménages, qui constitue désormais une part importante des ressources des communautés, sera plus difficile à mobiliser dans un contexte de précarisation et de contraction du pouvoir d’achat. Il devra faire, par ailleurs, l’objet de négociations entre les collectivités du territoire communautaire.

Outils des contrats de villeEn instaurant l’obligation pour les com-munautés signataires d’un contrat de ville d’élaborer, en concertation avec les communes membres, un pacte financier et fiscal visant à réduire les disparités de charges et de recettes tout en tenant compte des solidarités déjà existantes sur le territoire communautaire, la loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine ne s’y est pas trompée. Les pactes financiers sont appelés à devenir le support de politiques actives de la solidarité communautaire en vue d’une meilleure allocation des moyens à l’échelle des agglomérations. Dès lors, ces pactes, qui connaissent aujourd’hui un premier dévelop pement, devraient se

généraliser et devenir une pièce maîtresse pour accompagner la mise en œuvre des projets de territoire et de leur financement.Il s’agira pour les nouvelles équipes, dans un cadre concerté avec l’ensemble des collectivités composant le terri-toire communautaire, de coordonner

la programmation des investissements, d’en définir les priorités, de s’entendre sur les stratégies fiscales à mettre en œuvre, de formaliser des politiques de redistribution et de solidarité à la lumière de la réalité des ressources et des charges de chaque entité, le tout en préservant la capacité d’investissement nécessaire au développement du territoire.

Un document unique fédérateurCette nouvelle génération de pactes financiers territoriaux a ainsi vocation à tendre vers un document unique fédérateur, rassemblant de façon cohérente et harmonisée l’ensemble des leviers d’action possibles : mutualisation des recettes et

des charges, mécanismes de révision des attributions de compensation, fonds de concours, dotations de solidarité, critères du FPIC… et pourquoi pas se saisir des nouveaux outils mis récemment en place par le législateur : fiscalité unifiée, DGF territoriale.

Les pactes financiers existants sont-ils en mesure de répondre à ces ambitions ? Sur quelles bonnes pratiques s’appuyer pour leur plus grande diffusion auprès des terri-toires communautaires ? Quelle démarche privilégier et quel contenu réellement opé-rationnel leur donner ? Éléments de réponse dans ce dossier.

Claire Delpech

Cette nouvelle génération de pactes doit tendre vers un document fédérateur, mettant en cohérence l’ensemble des leviers d’action


5DOSSIER

Des politiques de solidarité aux pactes financiersBien que de plus en plus mobilisée par les communes et les communautés, la vaste palette de dispositifs de solidarité fiscale et financière mise à leur disposition fait encore rarement l’objet d’une mise en cohérence au sein d’un pacte. Quelles sont les caractéristiques de ces politiques et comment ont-elles évolué ces dernières années ? État des lieux grâce à une enquête conduite fin 2013 par l’AdCF.

S i communes et communautés sont investies de façon croissante dans des politiques de solidarité fiscale

et financière, les pactes financiers et fiscaux véritablement formalisés ont du mal à se généraliser. C’est ce que relève une enquête récente menée par l’AdCF auprès de l’ensemble des communautés de plus

de 10 000 habitants : en 2013, seules 15 % des communautés interrogées déclarent disposer de ce type d’outils. Ce chiffre affiche pourtant une belle progression par rapport à une enquête similaire conduite en 2008, dans laquelle 8 % seulement des communautés déclaraient s’être dotées d’un tel dispositif.Anticipant la mise en place d’un accord financier et fiscal global régissant sur le long terme le partage des ressources et des charges entre communes et communau-tés, ces dernières ont développé une large palette de dispositifs traduisant la mise en œuvre du projet communautaire et les politiques de solidarité qui l’accom pagnent. Attributions de compen sation, fonds de concours, dotation de solidarité commu-

nautaire (DSC), fonds de péréquation… les formes, les contenus et les montants varient d’une communauté à l’autre selon l’histoire du territoire, le niveau de ressources de la communauté et les disparités de moyens entre collectivités, le degré d’intégration des communes… Ces politiques se limitent parfois aux obligations fixées par la loi au travers des attributions de compensation ou relèvent d’accords financiers plus com-plexes. Elles peuvent également s’expri-mer par la mise en commun de moyens au travers de services mutualisés traduisant la volonté d’une plus grande intégration entre communes et communauté, ou par la prise en charge de services et d’équipements collectifs par la communauté.

Des dispositifs anciens et cumulatifsEn dépit de leur diversité, les politiques de solidarité ont des caractéristiques com-munes. Les dispositifs en place sont tout d’abord souvent anciens et présentent un caractère cumulatif : aux attributions de compensation fixées aux premières heures de la formation du groupement et visant à

neutraliser mutualisation de la fiscalité éco-nomique et transfert de charges, sont venus s’ajouter des dotations de solidarité à l’occa-sion de transferts de compétences puis, parfois, des fonds de concours. Ainsi, 63 % des communautés enquêtées disposent au minimum de deux outils (hors attributions de compensation), fonds de concours et

DSC constituant le duo gagnant ; 20 % conjuguent trois outils ou plus, ajoutant à leur panoplie des services mutualisés. Pour 68 % des communautés, la mise en place des politiques de solidarité est concomitante de la création de l’intercommunalité et s’inscrit dans la dynamique de sa construc-tion. C’est principalement la difficulté de revenir sur un accord financier passé qui explique l’empilement de ces dispositifs.

Une logique distributiveSeconde caractéristique, ces politiques de solidarité s’inscrivent encore souvent dans une logique distributive. Il s’agit de soutenir financièrement les communes (69 % des communautés enquêtées) ou de compenser des situations historiques (31 %). Toutefois, les objectifs de correction des inégalités de ressources, peut-être en

raison des contraintes financières qui se resserrent, progressent nettement : en 2008, ils étaient invoqués par 24 % des commu-nautés interrogées au cours d’une enquête similaire ; en 2013, ce chiffre s’élève à 36 %. L’ambiance collective de ces politiques de solidarité progresse elle aussi fortement : pour 42 % des communautés interrogées (contre 19 % en 2008), ces politiques ont pour objet d’accompagner et de financer le projet de territoire, ce dernier point arrivant désormais en seconde position.

Dernière similitude, les dispositifs de soli-darité mis en place par les communautés ne relèvent d’une approche globale for-malisée dans le cadre d’un pacte fiscal et financier que pour 15 % des répondantes. Conscientes des difficultés financières qui s’annoncent et de la nécessité de s’organiser autrement, 53 % des communautés (un peu plus d’une sur deux) déclarent souhaiter engager, pour le prochain mandat, une démarche visant à mettre en œuvre un pacte financier. Claire Delpech

Les politiques de solidarité s’inscrivent encore souvent dans une logique distributive

Pour 42 % des communautés, les politiques de solidarité ont pour objet d’accompagner le projet de territoire

Seulement 15 % des communautés sont aujourd’hui dotées d’un pacte financier et fiscal. / © Shutterstock / Epiceum

Quels sont les objectifs poursuivis actuellement par les différentes politiques de solidarité ?(Plusieurs réponses possibles)

Votre communauté dispose-t-elle d’un pacte financier et fiscal ?

0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 %

Soutenir financièrementles communes

Corriger les inégalités de ressourcesentre communes

Compenser des situationshistoriques

Financer le projetde territoire

enquête 2008

enquête 2013

0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 %

À plus long terme

Prévu pourle prochain mandat

Oui

Non

enquête 2008

enquête 2013

Mutualisation des charges

Remise à plat des politiquesactuelles de solidarité

(DSC, AC, fonds de concours…)

Instauration de la fiscalité mixte(généralisée depuis 2010)

Transfert de nouvelles compétences

Mise en œuvre d’un dispositif de coordination fiscale

Programmation communautaire des investissements

0 % 5 % 10 % 15 % 20 % 25 % 30 % 35 % 40 %

enquête 2008

enquête 2013

0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 %





enquête 2008

enquête 2013

0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 %

À plus long terme


Oui

Non

enquête 2008

enquête 2013








0 % 5 % 10 % 15 % 20 % 25 % 30 % 35 % 40 %

enquête 2008

enquête 2013


6 DOSSIER PACTES FINANCIERS ET FISCAUX

Virginie AulasDGA en charge des finances à la communauté d’agglomération du Grand Chalon view

« Le pacte a été l’occasion d’accompagner le transfert de compétences »

Équilibrer les relations financières entre communes et communauté dans le cadre d’un transfert de compétences, en combinant plusieurs dispositifs de solidarité : c’est ce qu’a permis la mise en œuvre d’un pacte au sein de la communauté d’agglomération du Grand Chalon. Décryptage.

Comment a été négociée la mise en place du pacte financier et fiscal au Grand Chalon ?En avril 2011, les élus ont adopté le projet de territoire. Articulé autour de cinq items – une agglomération attractive, solidaire, écologique, responsable, ouverte –, il impliquait de nombreux transferts de compétences des communes membres à l ’agglomération et donc la révision des attributions de compensation (AC). La commission locale d’évaluation des charges transférées (CLECT) a décidé de répartir les charges sur la totalité des 39 communes car les services allaient être offerts à l ’ensemble des habitants (par exemple la petite enfance, exercée « seulement » par 16 communes). Aussi, des communes ont vu leur AC augmen-ter considérablement. Le pacte financier et fiscal a été l’occasion d’accompagner ce transfert de compé tences en trouvant la solution financière la plus acceptable pour tous.Aujourd’hui, notre pacte comprend ainsi les accords sur les AC, la dotation de soli-darité commu nautaire (DSC), ainsi qu’un principe de péréquation horizontale par un mécanisme de lissage AC et DSC. Nous n’y avons pas fait figurer les fonds de concours, ni le fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC), arrivé plus tard.

Concrètement, quels principes régissent votre pacte financier et fiscal ?L’objectif était, en premier lieu, de s’assurer qu’il n’y ait pas de relations financières négatives entre le Grand Chalon et les communes. Cela s’est notamment joué grâce à un lissage des effets budgétaires des transferts de compétences, travaillé en parallèle de l’étude du transfert et non après coup. Pour éviter à la fois des AC négatives trop lourdes pour le budget de certaines communes et un coût excessif pour la communauté, nous avons mis en place le principe suivant : à partir du 1er janvier 2012, pour chaque commune, l’attribution de compensation de taxe professionnelle (ACTP) négative est compensée par une augmentation de la DSC de telle sorte que DSC + ACTP = 0.Autre principe, celui des mécanismes de solidarité et de péréquation horizontale. Parmi les critères de répartition de la DSC, par exemple, nous avons introduit un critère de distance à la ville centre, afin de prendre en compte l ’utilisation des équipements situés au centre par les habitants. De la même façon, nous avons reversé à deux communes qui souffraient encore de transferts de charges négatifs

– malgré le dispositif précédemment cité – un montant prélevé dans la DSC de toutes les communes.Le pacte doit également être une incitation fiscale : l ’effort fiscal par strate corrigé compte pour 28 % au sein de l’enveloppe de DSC ; l’objectif étant de permettre la conduite d’une vraie politique fiscale au sein de l’agglo.

Enfin, nous avons souhaité mettre en place des critères de répartition compréhen-sibles et stables, et limiter la durée du pacte à celle du mandat (2012-2014).

De façon plus générale, quels sont, selon vous, les facteurs de réussite de la mise en place d’un tel pacte ?Je dirais qu’en premier lieu, il faut adosser ce pacte à des éléments tangibles et concrets, et notamment les budgets des communes. Pour nous, ça a été le transfert de compétences et ses conséquences sur

les budgets communaux. Cela permet de rendre la démarche beaucoup plus com-préhensible pour les élus, et c’est essentiel qu’ils comprennent ce qu’ils mettent en place.La gouvernance est également cruciale. Au Grand Chalon, nous avions créé des comités d’orientation et de programmation sur des compétences transférées. Ils sont

organisés par le vice-président de la communauté en charge de la compétence et associent un élu de chaque commune, même s’il ne siège pas à la communauté. Cette habitude de travailler au plus proche des communes nous a fortement aidé pour le pacte.Enfin, je pense qu’il ne faut jamais laisser s’éterniser la constitution d’un tel docu-ment. Il est important de se donner une date de fin et de tenir le calendrier annoncé.

Propos recueillis par la rédaction

L’objectif était de s’assurer qu’il n’y ait pas de relations financières négatives entre le Grand Chalon et les communes

Quels seraient les thèmes prioritaires d’un (nouveau) pacte financier et fiscal ? (Plusieurs réponses possibles)

0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 %





enquête 2008

enquête 2013

0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 %

À plus long terme


Oui

Non

enquête 2008

enquête 2013








0 % 5 % 10 % 15 % 20 % 25 % 30 % 35 % 40 %

enquête 2008

enquête 2013

Sources : enquêtes AdCF réalisées entre 2008 et 2013 sur un échantillon représentatif de communautés.

© D

R

© Je

ssic

a R

ispa

l / E

pice

um


7DOSSIER

Dispositifs financiers communes-communauté : du nouveau dans la boîte à outilsDGF territoriale, schéma de mutualisation, fiscalité unifiée… au cours de ces dernières années, de nouveaux dispositifs ont émergé à l’initiative du législateur. Si leur utilisation reste encore rare, ils font office d’outils précurseurs pour la nouvelle génération de pactes financiers. Jean-Pierre Coblentz (Stratorial Finances) et Claire Delpech

Dotation globale de fonctionnement (DGF) territoriale : encore difficile d’accèsLe principe repose sur une mutualisation des dotations de fonctionnement des communes (dotation forfaitaire et dota-tions de péréquation) au niveau de la communauté, en vue de leur réaffectation (en intégralité) selon d’autres critères et, notamment, des critères de ressources (potentiel fiscal) et de charges (revenu). Dans la pratique, le dispositif reste très difficile d’accès : conditions d’adoption très exigeantes, modalités techniques qui imposent une répartition très éloi-gnée de la répartition actuelle de la DGF (notamment pour les villes centres)... Une des évolutions envisagées pour la DGF territoriale pourrait être son intégration dans le fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC), les logiques étant identiques.

Références : CGCT, article L. 5211-28-2 / loi RCT, article 70

Majorité requise :   délibérations  concordantes  de  la communauté et des conseils municipaux (majorité des deux tiers des suffrages exprimés dans les métropoles)

Unification des taxes ménages : à quelles conditions ?Cette disposition permet d’unifier un ou plusieurs des impôts ménages (taxe d’habitation, taxe sur le foncier bâti et taxe sur le foncier non bâti) par délibérations concordantes entre l’intercommunalité et les communes. L’accord des conseils municipaux doit être unanime, sauf s’agissant des métropoles.Les modalités pratiques sont analogues à celles de l’unification de la cotisation foncière des entreprises (taux moyen pondéré, lissage possible sur une durée maximale de 10 ans). En revanche, le texte, codifié au sein du Code général des collectivités territoriales (CGCT) et non du Code général des impôts (CGI), ne prévoit pas de modalités spécifiques de reversement aux communes sous forme d’attribution de compensation pour neutraliser le transfert de fiscalité. Faut-il y voir une volonté de limiter les charges et les prélèvements ? Ce dispositif peut être utilisé par les communautés quel que soit leur régime fiscal (fiscalité professionnelle unique ou fiscalité additionnelle).En pratique, le transfert de l’ensemble des impôts peut appa-raître comme une alternative à la fusion. Notons par ailleurs que la convergence des niveaux de pression fiscale implique une réflexion sur l’équité d’accès aux équipements et aux services.

Références : CGCT, article L. 5211-28-3 / loi RCT, article 72 – modifié par la loi MAPTAM

Majorité requise : délibérations  concordantes  de  la communauté et des conseils municipaux (majorité qualifiée pour les métropoles)

Dispositif de coordination fiscale : leviers et freinsLes leviers à disposition des communautés pour assurer une coordination fiscale (hors du champ de l’unification qui conduit à transférer l’intégralité de l’impôt à la communauté) portent sur la fixation des taux d’imposition et la question de l’harmonisation des politiques d’abattement et d’exonération.Les mesures possibles visent, par le biais de décisions articulées entre la communauté et les communes membres, à appréhender globalement la pression fiscale pesant sur les contribuables. Si cette ambition va dans le sens d’une meilleure maitrise des prélèvements locaux et d’une amélioration de l’équité, sa mise en place rencontre de nombreux écueils techniques et politiques. La recherche d’une réduction des niveaux de pression fiscale passe souvent par une réduction des écarts de taux. Or, les écarts de valeurs locatives d’une commune à l’autre constituent un frein important que les perspectives de révision pourraient lever. L’harmonisation des abattements à la taxe d’habitation semble plus accessible et les communautés peuvent en décider librement sur leur part de fiscalité mixte (majorité simple).La mise en place de politiques de coordination fiscale fait timidement son chemin, notamment afin d’ajuster besoins de financement du territoire et capacité contributive des ménages.

Références : pas de dispositifs spécifiques – règles de lien entre les taux – CGI

Majorité requise : unanimité du conseil pour modifier les attributions de compensation

Programmation des investissements à l’échelle du territoire : lancer la démarcheLes contraintes f inancières que vont rencontrer les élus communaux et intercommunaux au lendemain des élections devraient les engager vers une réflexion commune sur les priorités en matière d’investissement, en confrontant les projets conçus isolément avec l’évaluation de la capacité d’investissement sur l’ensemble du territoire.À ce titre, la présentation d’une approche financière consolidée des budgets communaux et communautaire est nécessaire. Une analyse rétrospective pourra être utile afin de montrer que les communes assurent en moyenne les deux tiers des investissements.La programmation des investissements à l’échelle du territoire doit permettre de positionner la communauté dans l’animation de la réflexion sur le projet

de territoire et sa déclinaison financière. Il sera alors plus aisé de cibler efficacement l’emploi des ressources : éviter les doublons entre équipements existants et projets futurs ; adapter les équipements à des échelles larges de fréquentation ; mieux appréhender les frais de fonctionnement induits ; améliorer les conditions de financement.Le pacte financier ou de solidarité territoriale peut être le support idéal pour débattre de cette programmation consolidée. La loi de programmation pour la ville, en introduisant l’obligation de pacte financier et fiscal aux communautés signataires d’un contrat de ville, pose la première pierre de cet édifice.

Références : PPI, pas de dispositifs spécifiques – pacte financier et fiscal de solidarité, loi de programmation pour la ville, article 12 (1609 nonies C du CGI)

© Je

ssic

a R

ispa

l / E

pice

um



RETOUR D’EXPÉRIENCE : CC DE LA THIÉRACHE DU CENTRE

Un pacte pour développer des services à la population

Fiscalité professionnelle unique, « package » de transfert de compétences et fonds de concours : autant de leviers sur lesquels joue le pacte financier et fiscal de la Thiérache du Centre, afin de porter des projets structurants au service de la communauté et de sa population. Un outil essentiel pour concrétiser le projet de territoire, selon Henri Brossier, président de la communauté.

C omment développer des services à la population de qualité, donc coûteux, dans une communauté de 68 com-

munes dont la plus peuplée compte moins de 3 000 habitants ? C’est la question que pose Henri Brossier lorsqu’il devient, en 2008, le président de la communauté de la Thiérache du Centre. Jusqu’alors, cette dernière avait orienté ses actions vers le développement économique, s’appuyant pour cela sur une fiscalité additionnelle relativement basse à l’époque.La suppression de la taxe professionnelle et la réforme de la fiscalité locale ouvrent en 2010 une opportunité pour se lancer dans une nouvelle expérience : celle de la fiscalité professionnelle unique (FPU).

Soutenir les projets structurantsUne analyse classique des budgets com-munaux et communautaire, conduite par un prestataire extérieur, a permis d’iden-tifier neuf communes au poids financier très significatif pour la communauté (62 % des dépenses de fonctionnement, 72 % de l’épargne brute, 67 % des dépenses d’équi-pement et la plupart des bases de CFE et du produit de CVAE), porteuses de projets dépassant l’intérêt strictement communal et supportant des charges de centralité. Les projets à maîtrise d’ouvrage communautaire ou communale, mais potentiellement struc-turants pour tout le territoire, ont ensuite été identifiés au sein d’un comité de pilotage réunissant ces neuf communes et la commu-nauté de la Thiérache du Centre. Une typolo-gie a pu être dressée selon trois critères : les projets du ressort de la communauté (com-pétence existante), les projets qui pourraient être d’intérêt communautaire (à la suite d’un transfert de compétence) et les projets com-munaux de rayonnement communautaire pouvant faire l’objet de financements par la communauté via des fonds de concours. « Grâce à cette analyse, nous avons décou-vert que nos capacités financières seraient sensiblement augmentées grâce à la mise en place de la FPU et à la perception de la dotation globale de fonctionnement (DGF) bonifiée qui en découlait », relate le président de la Thiérache du Centre.

Aligner projets et leviers financiersL’étude permet ainsi d’aligner les projets envisagés et de mettre en regard des leviers financiers et fiscaux : transfert de compé-tence pour certains, passage en FPU, aides financières de la communauté à destination des communes via des fonds de concours ou encore optimisation des modes de gestion grâce notamment à la coordination des investissements. Ainsi est constitué le pacte financier et fiscal du territoire.

Les dotations supplémentaires issues du passage en FPU sont destinées à des services ciblés : petite enfance, maison de santé, école de musique, centre aquatique de remise en forme. « Nous avons organisé ce transfert de compétences comme un package : c’était tout ou rien, explique Henri Brossier. Nous avons fait un gros pari : pour ces transferts, il nous fallait une délibération concordante du conseil communautaire et de la majorité qualifiée des communes membres. » Un transfert voté par le conseil communautaire et par la plupart des communes du territoire.

Pédagogie et concertationLes projets communaux structurants iden-tifiés parmi les neuf communes initiales et inscrits dans le pacte bénéficient d’un fonds de concours spécifique. Toutefois, afin d’aider les autres communes, un second fonds de concours a été mis en place : il permet le financement de projets commu-naux de rayonnement communautaire, mais non éligibles aux financements croisés au titre du contrat départemental de dévelop-pement local établi avec le Conseil général.Une fois de plus, la méthode de gouvernance choisie privilégie la concertation. « Dès le début de la démarche, nous sommes allés à la rencontre de toutes les communes, grâce à quatre ou cinq réunions générales ainsi que des rencontres individuelles dans les communes qui le souhaitaient. Les deux instances principales du projet ont été le comité de pilotage chargé de la mission et le bureau communautaire, mais nous avons également mis en place une conférence des maires qui nous permet de procéder à l’actualisation du pacte », explique Henri Brossier. Le transfert de compétences a lui aussi permis des discussions au sein de chaque conseil municipal.

Apolline Prêtre

1. S’appuyer sur une motivation politique forteLe pacte est porteur d’enjeux impor-tants pour les collectivités qui lui sont liées : solidarité, partage des charges, coordination fiscale ou arbitrages sur le financement des équipements… À ce titre, il doit reposer sur un accord politique clairement assumé, fruit de la concertation entre l’ensemble des collectivités d’un territoire.

2. Partir du projet de territoireLe pacte fiscal et financier n’est pas une fin en soi ; il puise sa légitimité dans le projet de territoire, dont il constitue le volet financier. Une fois le projet de territoire validé par l’ensemble des col-lectivités concernées, il sera plus facile d’en déduire les impli cations finan-cières formalisées au sein du pacte.

3. Élaborer un diagnostic financier à l’échelle du territoireLa vision partagée de la situation financière du territoire, dans toutes ses composantes, constitue une des portes d’entrée pour faciliter l’élabora-tion d’un pacte financier. Le diagnostic financier doit mettre en avant les forces et faiblesses du territoire et apporter l’éclairage nécessaire pour objectiver la situation financière en ressources et en charges de chaque collectivité du territoire communautaire.

4. Intégrer une approche prospectiveLe diagnostic financier peut également s’appuyer sur une approche prospec-tive destinée à identifier les marges de manœuvre financières dont dispose le territoire à moyen et long terme. Cette analyse prospective vient soutenir les arbitrages du pacte financier.

5.Procéder par étapes et faire du temps un alliéLe pacte peut se limiter à présenter les règles du jeu concernant la répar-tition des ressources ou les allocations de moyens (fonds de concours, DSC, FPIC..). Il peut aussi aller plus loin en préconisant des dispositifs d’inté-gration plus ambitieux (schéma de mutualisation, services partagés, plan d’investissement commun…). Dans tous les cas, il faut se garder de griller les étapes : une élaboration trop rapide assortie d’une ambition trop forte conduit bien souvent à un l’échec. Une démarche progressive est à privilégier. Et les mesures envisagées devront tenir compte de la réalité des règles d’adoption, plus ou moins exi-geantes (majorité simple ou qualifiée, unanimité…).

6. Associer en amont les élus…L’association très en amont des élus est un facteur de réussite dans l’éla-boration du pacte. L’organisation de séminaires, d’ateliers aux thématiques dédiées sur les grands enjeux du ter-ritoire est un atout pour la réussite de la démarche. Il s’agit de tisser progres-sivement une « culture commune ». L’association préalable des élus appa-rait ainsi comme un « plus » et doit concerner élus municipaux et com-munautaires. Une formation initiale des élus sur les nombreux concepts qui seront utilisés constitue d’ailleurs une étape utile.

7. … et les services municipauxAu même titre que les élus, il est pré-férable d’associer, le plus en amont possible, les responsables administra-tifs des communes. La mise en place d’un calendrier régulier de réunions se révélera utile. Les « dossiers » du pacte financier peuvent servir de point de départ pour traiter des sujets plus généraux concernant le territoire.

8. Instaurer une dynamique de gestion de projetL’élaboration du pacte financier doit se faire dans une dynamique de gestion de projet. À ce titre, la démarche du pacte s’inscrit dans la durée : mise en place d’un comité de pilotage, dispo-sitif de suivi et d’évaluation, clauses de revoyure, appui technique interne ou externe… La dynamique de projet a vocation à faire partager les enjeux communs de réussite des actions pré-conisées par le pacte.

9. Partager l’information et lever les idées reçuesL’élaboration d’un pacte financier est l ’occasion d’un plus grand partage de l’information, notamment fiscale et financière. Cette « connaissance réciproque » favorise une mobilisation collective autour des enjeux du pacte. Chaque territoire décidera du degré de finesse des informations à partager.

10. Communiquer autour du pacteSi le pacte est validé par le conseil communautaire, son examen par les conseils municipaux le dotera d’une force supplémentaire. La commu-nication qui sera faite autour de lui constituera alors un des facteurs de sa réussite. Dans cette optique, il peut être utile d’en faire une présentation adaptée dans chaque commune de la communauté.

JPC et CD

10 points cléspour réussir la mise en œuvre d’un pacte fiscal et financier

Il le dit...

« L’outil pacte est intéressant parce qu’il sécurise les actions dans le cadre du projet de territoire. Il dit “voilà ce qu’on peut financer, voilà notre capacité de désendettement”. Il permet de préciser les priorités de la communauté. »

Henri Brossier, président de la CC de la Thiérache du Centre

© L

ione

l Pag

ès /

AdC

F


9DOSSIER

Quel avenir pour les registres de la solidarité territoriale ?

L’hétérogénéité structurelle de l’espace communautaire s’est accrue avec le processus de recomposition de la carte intercommunale et d’extension des périmètres : plus que jamais, la solidarité territoriale se retrouve au cœur des politiques déployées. Pour autant, le contexte financier contraint devrait amener les communautés à opérer des arbitrages plus tranchés dans la pratique de ces dispositifs de solidarité. Éléments d’analyse.

L’intensification du processus de métro polisation se traduit par des évolutions physiques (contexte d’ex-

tension urbaine) et fonctionnelles (spéciali-sations productives) qui affectent fortement les espaces intercommunaux. Ces der-niers voient ainsi la cohabitation de terri-toires aux profils socio-économiques très contrastés : les différences de ressources et de populations entre les communes d’une même agglomération tendent à se creuser.

L’examen rétrospectif des négociations ayant accompagné le partage de la dotation de solidarité communautaire (DSC) et de son architecture de critères a permis de montrer comment les gouvernements intercommunaux mobilisent différents registres de la « solidarité territoriale »1. Nous en avons identifié cinq.

Cinq registres de justificationEn premier lieu, au nom de « l’équilibre du territoire », le partage de la DSC garan-tit souvent une DSC minimale pour les communes fiscalement pauvres en taxe professionnelle, qu’elles accueillent des populations riches (profil résidentiel) ou pauvres (profil rural).En second lieu, les charges liées aux « besoins d’équipements à la population » dans les communes qui connaissent un dynamisme de peuplement nettement supérieur à leur dynamisme économique (profil périurbain) donnent également souvent lieu à une majoration de la DSC,

via des critères tels que le nombre d’enfants scolarisés dans la commune ou le nombre de logements sociaux par exemple.En troisième lieu, l’argument des « charges de centralité » est mobilisé pour majorer la DSC de la ville centre à travers l’instau-ration d’un critère « population » pondéré d’un coefficient qui augmente avec la taille de la commune.En quatrième lieu, le registre du « juste retour » pour incitation au développement

économique vient récompenser les com-munes ayant fait l’effort d’investir dans ce champ.Enfin, la logique de « l’écrêtement » s’impose pour les communes accueillant des établis sements exceptionnels sur leur territoire.

Quels arbitrages demain ?Ces cinq registres de la solidarité terri-toriale font consensus à condition qu’ils soient plus ou moins combinés. Or, stabi-lisés dans un contexte économique plutôt favorable, ces arbitrages financiers tendent à devenir de plus en plus contraints sous les effets conjugués du ralentissement de la croissance économique (et donc des res-sources de la communauté) et de l’accrois-sement des charges liées au développement des politiques communautaires.Comment, dès lors, les gouverne ments inter communaux vont-ils opérer leurs arbitrages entre les différents profils socio-économiques de communes et les registres

de justification qui viennent d’être men-tionnés ? Quels profils de communes vont continuer d’être soutenus ? Lesquels vont être considérés comme moins prioritaires ?D’ores et déjà, il est possible de repérer deux grandes postures contrastées. Pour certains gouvernements intercommunaux, la priorité est de « tenir son rang » dans la hiérarchie de la compétition urbaine et territoriale. En conséquence, les arbitrages financiers communautaires tendent à valo-riser les « avantages comparatifs » locaux, à « arroser là où c’est déjà mouillé » et à accompagner le processus de spécialisation des espaces. La sémantique des « effets de ruisselle-ment » peut alors venir justifier ce choix politique : certes, l’investissement est concentré mais les produits de cette concentration pro-fiteront à tous, nous dit-on en substance.Une autre posture consiste, au contraire, à donner la priorité à la satisfaction des besoins « ici et main-tenant » de la population intercommunale. Elle implique une distribution équilibrée de l’investisse-ment communautaire sur l’ensemble du territoire « ordinaire » et peut se traduire par l’ambition de niveler le creusement de la spécialisation des espaces au nom d’un projet com-munautaire fondé sur la « cohésion » du territoire.Dans la pratique, la plupart des gouvernements

intercommunaux ont jusqu’à présent mobi-lisé ces deux postures selon des équilibres variables. On peut s’attendre à ce que les tensions sur les budgets et les nouveaux pactes financiers soient l’occasion de choix plus tranchés. On peut aussi espérer que ces choix sortent des arènes techniciennes et financières et soient le fruit de vrais débats et choix politiques intercommunaux.

1- Travaux de recherche conduits, entre 2008 et 2012, dans le cadre du projet ANR SOLITER « Négocier la solidarité territoriale dans les intercommunalités » co-dirigé par Matthieu Leprince et Hélène Reigner.Le partage de la DSC garantit souvent

une DSC minimale pour les communes fiscalement pauvres en taxe professionnelle

« C’est la volonté de travailler ensemble qui doit  avant tout porter ce type de démarche »

Hélène ReignerPolitiste, chargée de recherche à l’IFSTTAR (Institut français des sciences et technologies des transports, de l’aménagement et des réseaux)

tribune

© D

R©

DR

Les pactes financiers et fiscaux relèvent aujourd’hui de démarches volontaristes, à l’exception, nouvelle, de deux cas : le Grand Paris (loi MAPTAM) et les territoires signataires d’un contrat de ville (loi Lamy). Quel regard porte le niveau central sur ces pactes et sur les relations communauté-communes dont ils sont porteurs ? Réponses de Serge Morvan, DGCL.

Quel regard portez-vous sur le développement de pactes financiers et fiscaux ?Le pacte financier et fiscal est un outil de gouvernance du territoire. C’est un moyen indispensable pour aborder de manière coordonnée les questions fiscales et finan-cières entre communes et communauté. En effet, parmi ces relations, la loi fixe un certain nombre de règles : c’est le cas par exemple de l’attribution de compensation

ou des dispositifs de convergence des taux sur la fiscalité économique, que beaucoup de communautés ont pratiqué.D’autres dispositions relèvent d’une démarche plus volontariste, comme les dotations de solidarité communautaire. Là, il peut y avoir débat, la loi laissant des marges de souplesse. D’ailleurs, la discussion ne peut pas être purement financière, il faut regarder ce qui se passe en réalité sur le terrain, dans l’exercice

réel des compétences. Il s’agit de savoir ce que l ’on veut faire ensemble : c’est une question essentielle lorsqu’on parle péréquation. Le fonds de péréquation des ressources intercommunales et commu-nales (FPIC) relève également de cette approche. Il prévoit, au-delà des conditions de partage de droit commun fixé par la loi, la possibilité de s’en écarter et de se rapprocher, dans une certaine mesure, d’un accord plus local.

L’option d’une généralisation des pactes par voie législative est-elle envisagée ?Je pense que le pacte fiscal et financier est une bonne chose, il permet de concevoir au niveau local une gouvernance finan-cière au service du développement du ter-ritoire. C’est, d’ailleurs, ce qu’on a prévu (et la DGCL a joué un rôle actif dans ce sens) dans le cadre de la future métropole du Grand Paris. Ainsi, la loi prévoit que,

viewSerge MorvanDirecteur général des collectivités locales (DGCL)



« Le choix des chantiers de solidarité est bien une affaire de gouvernance ! »

Parce que le pacte financier et fiscal traduit en premier lieu les politiques de solidarité d’un territoire, il se révèle être un document politique et un important outil de gouvernance des espaces intercommunaux. Françoise Navarre, universitaire, nous éclaire.

La dotation de solidarité communautaire (DSC) est-elle aujourd’hui suffisante pour apprécier la solidarité au sein du territoire communautaire ? Comment compléter cette approche ?Les versements financiers (dont la DSC) de la communauté vers ses communes membres ont une réelle portée en matière de péréquation. La fixation de leur montant puis l’édiction de leurs critères de réparti-tion donnent au conseil communautaire l’occasion de s’accorder sur une vision poli-tique de la solidarité locale. S’en tenir à ces versements conduirait néanmoins à une vision réductrice, et ce à double titre. Ce serait tout d’abord cantonner la commu-nauté à un rôle purement financier, voire lui faire jouer un rôle de guichet. Les fonc-tions de péréquation ne sont, en outre, pas d’essence locale. Ce serait ensuite négliger le rôle, essentiel en matière de redistribu-tion1, joué par les équipements et services produits par la communauté.

L’évaluation de cette solidarité – indirecte – est néanmoins délicate. Identifier les bénéficiaires des initiatives communau-taires et ceux qui ont contribué à financer les réalisations, quantifier les bénéfices effectifs et leur répartition, comparati-vement à celle des charges, ne va pas de soi. Les éléments de résultats manquent ; leur production serait utile. En première analyse, les réalisations d’intérêt commu-nautaire accessibles à des publics larges, stimulant le développement local et rédui-sant les fractures dues au sous-équipement, contribuent nécessairement à la solidarité locale. Il n’est cependant pas de recette s’imposant de façon univoque pour déter-miner les priorités sectorielles, les localisa-tions à privilégier, les montants à investir... Ne revient-il pas précisément aux membres des conseils communautaires, sur la base de diagnostics et d’études de faisabilité, de se prononcer sur les chantiers à favoriser, au nom de la solidarité ? Arrêter ces choix est bien une affaire de gouvernance !

Comment faire évoluer ces accords ? Comment les formaliser au sein de pactes financiers et fiscaux ? Quels seraient les conditions de réussites et les facteurs d’échec de tels accords ?Les projets de territoire, les pactes fiscaux et financiers revêtent alors une impor-tance primordiale. Leur vocation est de fixer, dans une contractualisation souple, les priorités, leur enchaînement, les orienta-tions fiscales et financières indispensables pour aller collectivement jusqu’à la

concrétisation du projet de territoire tout en garantissant le fonctionnement cohé-rent de l’existant.Leur contenu ne saurait néanmoins s’arrê-ter à de seules dispositions techniques, relevant des usages des instruments financiers (fiscalité, dotations…). La for-malisation de telles dispositions doit être précédée d’une réflexion sur les orienta-tions stratégiques que doivent servir ces moyens.L’un des gages du succès des pactes repose sur la reconnaissance du primat de l’intérêt partagé du territoire communautaire ainsi que du rôle essentiel de la communauté comme son porte-voix. Ce rôle pourrait être joué par la dotation globale de fonc-tionnement (DGF) territoriale. Son usage est l’occasion de mettre à plat les enjeux

financiers locaux, d’affecter des moyens en cohérence avec les priorités sectorielles et territoriales. Les montants en jeu vont au-delà de ceux affectés à la DSC : l’exer-cice de la péréquation intracommunau-taire en serait stimulé d’autant. La mise en place d’une fiscalité unifiée présente également des avantages certains pour les contribuables locaux. Son exercice ne va toutefois pas de soi et justifie des réflexions collectives. Les conseils communautaires constituent bien les scènes appropriées pour ces débats. Ils sont garants de la cohérence des usages des instruments financiers locaux, de la convergence des dispositifs de péréquation…Les pactes ne seront pas à même de donner leur pleine mesure si les crispa-tions autour des situations acquises sont trop prononcées et si les enjeux de pouvoir l ’emportent sur les causes communes.

L’angélisme ne saurait être de mise : des limitations existent incontestablement. La construction intercommunale est progressive, elle ne s’impose pas là où les clivages sont intenses. La gouvernance intercommunale comporte ses aléas. L’un des risques des pactes résulterait d’une trop forte rigidité dans leur contenu, freinant les adaptations, induisant de fréquentes renégociations et des pertes d’utilité. Leur élaboration, pour éviter ces écueils, a tout à gagner de l’observation, d’échanges avec des ensembles confrontés à des interro-gations semblables ou les ayant dépas-sées. Une difficulté tiendrait encore à la timidité des mobilisations locales autour d’un projet commun, dans une situation de dépendance ou d’attentisme à l’égard des dotations étatiques. Loin de nous l’idée

de contester leur bien-fondé, au regard des limitations inhérentes à la fiscalité locale. L’État ne saurait par ailleurs se dessaisir des missions de péréquation qui lui reviennent. Les pactes financiers et fiscaux ne rempliraient cependant pas leur rôle si, sous la contrainte de la rigueur, ils n’engageaient pas vers une réf lexion centrée sur les modèles dépensiers adoptés localement et sur leur adéquation avec les politiques locales de ressources. Il en irait d’un questionnement sur les conditions de l’autonomie financière locale, que les pactes ne sauraient éluder. Propos recueillis par CD

1- Gilbert G., Guengant A., 2008, Le rôle péréquateur de l’intercommunalité : effets redistributifs entre communes au sein des communautés, in « Les notes territoriales de l’AdCF », Dexia, AdCF, 20 p.

Le contenu des pactes ne saurait s’arrêter à de seules dispositions techniques

© V

anin

a B

auli

eu /

Epi

ceum

« C’est la volonté de travailler ensemble qui doit  avant tout porter ce type de démarche »

© D

R

rapidement après sa création, le conseil de la métropole du Grand Paris adopte à la majorité des deux tiers un pacte financier et fiscal dont l’objectif est de définir les relations financières entre la métropole et ses communes membres. Ce pacte portera sur les attributions de compensation reve-nant aux communes membres et instituera une dotation territoriale métropolitaine dont il fixera le montant et la répartition entre l’ensemble des communes membres. Il pourra être révisé chaque année afin de tenir compte des besoins de financement de la métropole.

Mais le cas du Grand Paris constitue une situation spécifique et il importait, compte tenu des enjeux, de fixer en amont des règles du jeu. Pour les autres territoires,

nous en sommes aujourd’hui au stade de l’interrogation. Faut-il imposer la géné-ralisation de ces pactes ? Une obligation est-elle nécessaire ? Pour de nombreuses

communautés, la diffusion des bonnes pratiques a déjà produit des résultats. C’est ainsi que plusieurs communautés ont formalisé des accords sans être pour

autant contraintes par la loi. La question est bien celle-là : faut-il ou non légiférer ? Une collectivité ne peut, en effet, imposer seule sa volonté à d’autres. Des dispositifs

d’incitation pour favoriser l’émergence et la conclusion d’accords locaux et de pactes financiers ne suffisent-ils pas ? Par ailleurs, il semble difficile qu’une

loi de portée nationale puisse figer des accords inspirés par construction de considérations locales propres à la situation de chaque territoire. C’est la volonté de travailler ensemble, facteur de

réussite, qui doit avant tout porter ce type de démarche.


Françoise NavarreUrbaniste, enseignante-chercheuse au Lab’Urba université Paris-Est view

Les dispositifs d’incitation pour favoriser l’émergence de pactes financiers ne suffisent-ils pas ?


11DOSSIER

Du pacte financier régulateur au pacte support d’un projet de territoireLe lien entre pacte financier et projet de territoire semble aller de soi. Pourtant, la faible diffusion des projets de territoire et l’urgence de procéder à des réglages financiers communes-communauté pourraient déboucher sur des pactes sans lien avec le projet.

L es différentes définitions du projet de territoire insistent sur le cadre collectif de l’action intercommunale fixé lors de

l’élaboration dudit projet. Ce dernier trace des orientations stratégiques qui, le cas échéant, sont déclinées en un plan d’actions et sous-tendent notamment l’exercice des compétences communautaires. Ses promo-teurs exposent les velléités de ce document à couvrir l’économie, le social, le cadre de vie, l’aménagement, l’environnement… En conséquence, il est une expression politique sur l’avenir du territoire et devrait intervenir

en amont de documents programmatiques, de planification et/ou sectoriels comme le plan local d’urbanisme, le plan de dépla-cements urbains, le programme local de l’habitat, etc.Par pragmatisme et par nécessité de clarifier rapidement le réglage des flux financiers entre les communes et la communauté, des pactes financiers ont été élaborés sans se référer à un projet d’ensemble. Ces pactes marquent une première étape, un accord entre les parties clarifiant les flux et les équi-libres financiers acceptés par les membres

de la communauté. S’ils suffisent à organiser des redistributions de financement entre les communes, ils peuvent limiter la portée de l’action communautaire faute de moyens préservés à cette échelle.La progression de l’expérience de l’inter-communalité et les contraintes pesant sur les ressources invitent à sortir d’une com-munauté opératrice a minima pour penser une communauté porteuse du devenir du territoire. La question vient alors des orientations à partager et des priorités à retenir, non plus seulement pour arbitrer entre la réalisation de plusieurs équipe-ments, le déploiement de services ou leur positionnement géographique, mais bien pour approcher de manière plus large les enjeux majeurs du territoire et tracer une stratégie de développement. Cette démarche peut aboutir à réviser le pacte financier et ses objectifs. Les arbitrages sur les flux financiers seront alors évalués au regard de la préservation des capacités des com-munes mais aussi en fonction des objectifs assignés à la communauté par le projet de territoire. Le pacte financier devient alors un des moyens de réaliser le projet de territoire. Christophe Bernard

Ils le disent...« Le projet de territoire est un document par lequel une collectivité définit son avenir en matière de développement et de cohésion sociale, d’aménagement et d’urbanisme, de transport et de logement, de politique de la ville, de politique de l’environnement et de gestion des ressources. Il détermine les actions qui permettront d’assurer le développement et l’aménagement homogène du territoire, partagées par l’ensemble des communes »

CA de l’Artois

« Plusieurs étapes de réflexion collective sont nécessaires : un diagnostic partagé, la définition d’axes d’orientation et des propositions d’actions. (…) Le projet de territoire ne saurait donc se réduire ou se confondre aux seules compétences de l’organisation territoriale qui l’initie et le porte »

CC du Pays de Pange

« Le projet de territoire est notre feuille de route pour 2010-2013 »

CC de Moselle et Madon

© M

urie

l Van

Fra

chem

/ E

pice

um

« Un pacte ne peut être uniquement financier et fiscal »

Porter un projet pour le territoire et en penser le financement : tel est le rôle du pacte de mandature dont s’est doté le Val de Fensch. Dans ce territoire durement marqué par la réforme de la taxe professionnelle, une politique financière et fiscale coordonnée entre communauté et communes est essentielle… mais n’aurait pas de sens si elle ne servait pas le projet de territoire, insiste Philippe Tarillon, président de l’agglomération.

De quels documents prospectifs s’est dotée votre communauté ?Lorsque j’ai pris la présidence de la commu-nauté en 2008, un projet de territoire avait déjà été adopté pour 2007-2013. Nous avons donc travaillé, dans le respect de ce projet d’agglomération, à un pacte de mandature. Ce document éminemment politique est, pour nous, une feuille de route pour l’en-semble du mandat. C’est une innovation que j’ai proposée, mais qui a été élaborée avec les communes et soumise au vote. À travers ce texte, l’engagement est donc bien celui de tous et pas seulement de la communauté.Cette initiative a été appréciée par les com-munes. Le pacte de mandature a également permis de rééquilibrer le projet de terri-toire, en proposant des projets et des axes de développement sur certaines parties du territoire qui s’étaient senties mises à l’écart dans le document de 2007-2013.

Aujourd’hui, un nouveau projet de terri-toire devra être approuvé. Nous y avons travaillé, mais nous avons décidé que son adoption serait de la responsabilité de la prochaine assemblée. Elle pourra le faire en s’appuyant également sur le travail remar-quable de notre conseil de développement, qui a produit des réflexions tout au long du mandat avec, pour fil directeur, l’attracti-vité du territoire.

Ce pacte de mandature comporte-t-il des aspects financiers et fiscaux ?Oui, bien sûr. En 2008, la réforme de la taxe professionnelle n’était pas encore intervenue. Toutefois, nous avions bien compris qu’il nous fallait diversifier nos recettes en mettant en place une fis-calité mixte avec des taux additionnels pour la taxe d’habitation et le foncier bâti. Cette décision a été prise à l’unanimité. Le pacte

de mandature traite également de la dota-tion de solidarité communautaire (DSC) et du fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) : il a été choisi d’utiliser une partie de nos recettes pour abonder la DSC et de conser-ver à l’échelle intercommunale le solde positif du FPIC afin de porter une vraie politique petite enfance. Le ressenti des communes à cet égard a été très positif.La difficulté pour nous réside toujours dans notre capacité à avoir une approche consolidée des finances communales et communautaires, ainsi qu’une approche coordonnée de la fiscalité. À cet égard, nous avions par exemple demandé de tenir compte du lien entre le taux de cotisation foncière des entreprises et les impôts ménages : l’effet a été relativement limité. Certaines communes ont joué le jeu en augmentant leur taux, d’autres non.

Comment aller plus loin ?Tout d’abord, je pense que la concertation entre la communauté et les communes est essentielle. La loi pourrait d’ailleurs aller plus loin en ce sens. En pratique, je pense égale-ment que la prise en compte du coefficient de mutualisation des services dans le calcul des dotations pourrait agir en puissant incitatif.De façon plus générale, il me semble que la prise de conscience de l’importance de travailler ensemble va progresser peu à peu. Avec la baisse des dotations de l’État, soit on réussit à adopter une approche coordon-née, soit le territoire dans son ensemble est pénalisé. Cette coordination et ce « faire ensemble » devront irriguer une vraie démarche de projet de territoire. Un pacte ne peut pas être uniquement financier et fiscal ; il doit être le volet financier d’un projet global, pour nous le pacte de mandature.

Propos recueillis par AP

Philippe TarillonPrésident de la communauté d’agglomération du Val de Fensch, maire de Florange view

© D

R

Le projet de territoire fera l’objet d’une étude appro fondie de l’AdCF en 2014. Son mode d’élaboration, sa forme, son contenu et sa portée seront analysés par le biais d’une enquête électronique, d’études documentaires et d’entretiens avec des élus et des cadres communautaires.



INTERCOMMUNALITES • SP • 260X360 mm • Visuel : AUVENT ET PARASOL • Parution : 15 MARS • Remise : 17 FEVRIER THY • BAT

02/2

014

– É

dité

par

Cré

dit A

gric

ole S

.A.,

agré

é en

tant

qu’

étab

lisse

men

t de c

rédi

t – S

iège

soc

ial :

12, p

lace

des

Éta

ts-U

nis,

9212

7 M

ontro

uge C

edex

– C

apita

l soc

ial :

7 50

4 769

991

€ –

784

608

416

RCS

Nant

erre

. Cré

dit p

hoto

: Get

ty Im

ages

.

credit-agricole.fr

Nous

tenons autant

que vous au

développement

des territoires.

Banque des territoires, le Crédit Agricole accompagne

quotidiennement les Collectivités publiques, les Organismes de logement social et les Associations, dans leurs projets

de développement et d’animation de la vie locale.

CAGR_1312265_AUVENT_PARASOL_260X360.indd 1 18/02/14 12:58

© F

abie

n G

roue

/ C

IT’im

ages

Vers une nouvelle stratégie nationale des territoires ?Par les contrats de plan, les appels à projets ou encore les grands services publics nationaux, l’État exerce un rôle stratégique majeur dans les territoires. La perte de pouvoir de l’État déconcentré et la montée en puissance des régions, ainsi que la refonte en cours des administrations centrales et des outils d’ingénierie (CGET, Cérema), apparaissent néanmoins comme les signes d’une recomposition de son rôle et de son mode d’intervention. Cette reconfiguration est-elle mise au service d’une nouvelle stratégie nationale des territoires ? Décryptage.

L’aménagement du territoire à l’heure de « l’égalité »Initiée durant la campagne présidentielle de François Hollande, la nouvelle acception de l’aménagement du territoire placée sous le prisme de l’égalité a apposé sa marque sur le gouvernement de Jean-Marc Ayrault, notamment par la création d’un ministère de l’Égalité des territoires venu remplacer le traditionnel portefeuille de l’Aménagement du territoire. Cette dénomination a également généré des transformations organisationnelles pour les administrations centrales. Que recouvre l’égalité des territoires ? Quels outils et actions lui sont dédiés ? Éléments de réponse.

L’expression « égalité des territoires » a été évoquée par le futur président de la République durant sa campagne,

pour signifier qu’il n’y aurait pas de terri-toires hors du champ de vue des politiques de l’État (discours de Dijon du 3 mars 2012) et pour annoncer la mobilisation des poli-tiques dites de droit commun en priorité sur les territoires en difficulté (discours lors d’un déplacement à Amiens le 15 mars 2012). À son arrivée au pouvoir, la première traduction concrète de ces engagements a été la création d’un ministère de l’Égalité des territoires et du Logement, confié à Cécile Duflot et intégrant en son sein la politique de la ville.

Expliquer l’égalité des territoiresLe ministère expose sur son site internet sa conception de l’égalité en ces termes : « La notion d’égalité peut s’entendre comme la fin d’une forme de compétition territo-riale fondée sur un critère d’excellence.

(…) Une politique d’égalité des territoires ne s’entend pas comme la recherche d’une homogénéisation. (…) Il s’agit bien plutôt de donner à chaque territoire des capacités de développement propres, en rapport avec ses atouts et ses spécificités. » Un rapport de 542 pages commandité par le minis-tère à l’universitaire Éloi Laurent affine la notion d’égalité : il met en lumière, à travers des contributions d’experts et des témoi-gnages de responsables politiques, « les continuités et les ruptures contemporaines

de l’espace national, les nouvelles inégalités territoriales qui affectent le bien-être des Français(e)s ». La préoccupation d’éga-lité conduit les rapporteurs à pointer des ruptures démocratiques, sociales, dont les fondements sont également territoriaux. Ils évoquent à cette occasion les différentes situations de périphérie spatiale (sous l’effet de la périurbanisation par exemple), de disparités territoriales d’exposition au chômage, de ruptures territoriales spéci-fiques dont souffrent les espaces ruraux, divers et pluriels, etc. Les dynamiques, les trajectoires territoriales sont également expertisées pour mieux faire ressortir leur hétérogénéité.Cette approche théorique se double de pré-conisations traçant en filigrane une feuille de route pour le ministère de l’Égalité des territoires. Les auteurs invitent à revoir la géographie prioritaire et les logiques de zonage qui lui sont rattachées, à s’interroger sur les mécanismes de péréquation finan-

cière. Les recommanda-tions s’organisent autour de trois grands types de politiques agrégeant des orientations et des pro-positions : investir dans l’intelligence des terri-

toires, cultiver les capacités territoriales, consolider la solidarité des territoires. Le principe de subsidiarité est invoqué : « Ce qui peut être fait à l’échelle des territoires doit de préférence l’être. »

Du concept aux actes : le CGETParallèlement aux travaux théoriques sur l’égalité des territoires, la ministre a installé une commission présidée par Thierry Wahl, inspecteur des finances, portant sur la création d’un Commissariat

général à l’égalité des territoires (CGET). Cette commission a élaboré cinq scénarios allant d’une Datar rénovée à un commis-sariat assurant la cohérence territoriale de l’ensemble de la production législative et de l’utilisation des crédits. L’arbitrage gouvernemental s’est arrêté sur un scénario « moyen » : la création d’un CGET, service du Premier ministre regroupant la Datar, le Secrétariat général du Comité intermi-nistériel des villes (SG-CIV) et l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (ACSé). La préfigu-ration de ce commissariat a été confiée à Éric Delzant, actuel Datar, et à Raphaël Le Méhauté, secrétaire général du SG-CIV. Leurs travaux (consultations des personnels concernés, des associations de collectivi-tés, des administrations centrales, etc.) doivent se conclure par la création effective du commissariat à la fin du printemps 2014. L’enjeu majeur de cette future structure tient à sa capacité à peser sur l’ensemble des politiques gouvernementales et à valoriser des synergies découlant du regroupement des structures.

Refonder la politique de la villeSans attendre l’installation du CGET, la refondation de la politique de la ville a ouvert le bal de la révision des politiques d’aménagement pilotées par l’État. Les concertations menées ont notamment abouti au resserrement du zonage de la géographie prioritaire de la politique de la ville et à l’instauration du pilotage stratégique de cette politique en faveur des quartiers en difficulté au niveau des

agglomérations. La loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, adoptée le 13 février dernier, traduit au plan législatif ces orientations.Ces avancées sur le champ urbain sou-lignent, en creux, le différé d’une révision utile sur le versant rural de l’aménagement

du territoire. Ainsi le zonage de revita-lisation rurale et les dispositifs qui lui sont rattachés mériteraient d’être révisés dans le cadre d’une réflexion d’aménage-ment du territoire considérant la diversité des espaces ruraux, de leurs enjeux et de leurs atouts.

Une programmation sur 2014-2020Les instruments de programmation des crédits publics de l’aménagement du territoire (contrats de plan État-région et programmes dédiés aux fonds européens structurels et d’investissement) sont préservés dans leurs grandes lignes même si les enveloppes budgétaires de l’État ne sont pas calibrées pour la période 2014-2020. La circulaire de cadrage de ces outils, si elle a prévu une attention renforcée sur certains territoires en grande difficulté, ne procède pas à leur redimensionnement. Leurs orientations sont bien davantage marquées par l’application de la stratégie Europe 2020 et des priorités découlant de grands chantiers nationaux comme la transition énergétique.

Christophe Bernard

Le Commissariat général à l’égalité des territoires devrait être créé à la fin du printemps 2014

Les avancées sur le champ urbain soulignent, en creux, le différé d’une révision utile sur le versant rural de l’aménagement du territoire


FOCUS OUTILS TERRITORIAUX DE L’ÉTAT14

« Les mécanismes d’intervention de l’État imposent de repenser la cohérence interministérielle »

L’Ihedate a pour ambition d’ouvrir un espace de dialogue et de formation aux professionnels, publics et privés, de l’aménagement et du développement des territoires. Son directeur nous livre son regard sur l’action de l’État dans les territoires.

La constitution du nouveau Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET) illustre-t-elle un changement de mode d’action de l’État dans les territoires ?Il est sans doute trop tôt pour le dire, mais un aggiornamento était nécessaire. Le rappro-chement de la Datar et de la Délégation inter-ministérielle à la ville (devenue SG-CIV1) était un « serpent de mer » depuis 15 ans. Le cap est franchi et c’est une bonne chose si les deux cultures parviennent à se marier rapidement, particulièrement pour le pilotage de politiques contractuelles. Mais il ne fau-drait pas réduire la réforme des politiques territoriales de l’État à une refonte d’administrations centrales. La notion d’égalité des territoires a encore besoin d’être explicitée, transformée en objectifs concrets de politiques publiques, avant d’éclairer la transformation des instruments de l’inter-vention de l’État dans les territoires.

Ceux-ci ne se sont-ils pas considérablement réduits ?Dans le contexte budgétaire actuel, c’est évident. La dévolution aux régions de la gestion des fonds structurels européens accentue le phénomène, ainsi que l’affai-blissement des moyens d’expertise tech-nique des administrations déconcentrées. Mais attention à ne pas conclure trop vite à l’impuissance de l’État dans les territoires.

Ce sont ses mécanismes d’intervention qui ont changé et qui imposent, sans doute, de repenser au niveau national la cohérence interministérielle. Il y a un réel malaise de l’État déconcentré, recroquevillé sur un rôle normatif, qui perd en capacité d’impulsion des projets ou d’accompagnement tech-nique et financier des collectivités. Mais l’État demeure néanmoins très agissant dans les territoires à travers ses agences nationales, ses grands opérateurs publics et, ne l’oublions pas, les grands services publics

nationaux que sont l’éducation, l’enseigne-ment supérieur ou la santé. Comme l’ont montré les travaux de Laurent Davezies, il faut également tenir compte des grandes fonctions assurancielles de l’État providence qui redistribuent entre territoires des flux considérables et croissants de revenus. Par ces mécanismes, la cohésion nationale et territoriale – l’égalité des territoires si l’on veut – est beaucoup plus forte aujourd’hui qu’elle ne l’a jamais été. Les injections de pouvoir d’achat dans les territoires qu’as-surent les revenus de transfert constituent des mécanismes plus puissants que des sub-ventions du FNADT2. Enfin, n’oublions pas

que l’État assure très largement, à travers ses concours budgétaires (dotations, rembour-sements, dégrèvements), le financement des collectivités locales.

Alors que les futurs contrats de plan et programmes européens sont en préparation, ne manque-t-il pas néanmoins une stratégie nationale d’aménagement du territoire ? Que faut-il attendre du CGET ?Nous avons sans doute besoin d’une stra-tégie nationale et d’une vision prospec-tive. Beaucoup de travaux existent mais il faudrait une synthèse et, surtout, des orientations validées par un comité inter-ministériel et débattues au Parlement. Une fonction nécessaire consisterait à aider les territoires à se situer les uns par rapport aux autres et à mieux comprendre leurs interdépendances. Le CGET devrait de toute évidence constituer le lieu de préparation de cette stratégie, mais c’est complexe car les politiques de l’État sont de plus en plus difficiles à coordonner et à faire agir dans une direction commune. La multiplication des agences nationales et régionales, l’auto-nomisation des grands opérateurs (RFF…) et entreprises publiques, la prolifération des appels à projets, des zonages sectoriels… accroissent considérablement les difficultés de coordination mais aussi les effets para-doxaux au niveau local. L’État s’est diffracté et il est sans doute illusoire de penser que les préfets parviennent à incarner une parole

cohérente de l’État. Les élus n’y croient plus tant les contradictions inter-administra-tives sont apparentes. C’est de plus en plus sur eux que repose la charge d’assembler localement les politiques publiques. Renaud Epstein a bien montré comment nous avons évolué vers une forme de « gouvernement à distance » des territoires par l’État, à travers les appels à projets et les agences nationales. La prolifération des schémas et documents programmatiques (SCoT, PLH, plans climat…) imposés aux collectivités en est une autre illustration.La constitution du CGET doit tenir compte de cette profonde transformation des modes d’intervention de l’État. Il faudrait qu’il dispose d’une véritable autorité intermi-nistérielle pour coordonner l’action des grandes agences nationales, évaluer l’impact territorial des politiques sectorielles (par exemple la politique agricole commune), peser davantage sur les choix d’organisa-tion des grands réseaux de services publics structurants. Cela nécessitera une très forte expertise et des alliances nombreuses. Il faut aussi pouvoir s’appuyer sur des moyens budgétaires, comme ceux des contrats de plan. Un travail rapproché avec la DGCL, en charge des dotations de l’État aux collecti-vités, serait nécessaire. Ensemble, le CGET et la DGCL seraient plus à même de peser face à Bercy qui tend à prendre le contrôle de tous les instruments budgétaires et n’a aucune culture territoriale.

Et au niveau déconcentré, quelles évolutions sont possibles ?L’État va chercher sa voie dans une période de poursuite des rationalisations adminis-tratives et de renforcement des régions. Les SGAR (secrétariats généraux pour les affaires régionales) sont très déboussolés par la perte des fonds européens. Les tentatives, au cours des années 1990, de reconstituer un État « stratège » et planificateur à travers les directives territoriales d’aménagement (DTA) ont plutôt échoué.Sans doute faut-il raisonner pour l’avenir en termes de « subsidiarité » et organiser une intervention forte de l’État là où cela ne marche pas. C’est le mode d’interven-tion par « missions », comme celle lancée à Marseille. Ces missions ont fait les belles heures de l’aménagement du territoire des années 1960 ; elles doivent aujourd’hui tenir compte de la décentralisation mais en réguler les éventuels dysfonctionnements. Ces missions pourraient être provisoires, centrées sur des territoires à enjeux et sans doute être décalées des territoires admi-nistratifs traditionnels pour impulser des coopérations. On peut penser à des missions interrégionales par exemple.

Propos recueillis par Nicolas Portier

1- Secrétariat général du Comité interministériel des villes.2- Fonds national d’aménagement et de développement du territoire.

© D

R

Philippe EstèbeDirecteur de l’Ihedate (Institut des hautes études de développement et d’aménagement du territoire en Europe) view

Il ne faudrait pas réduire la réforme des politiques territoriales de l’État à une refonte d’administrations centrales

Agence nationale pour la rénovation urbaine

(Anru)

Conseil national de l’égalité des territoires

(CNET)

Conseil national des villes

(CNV)

tutellesecrétariat

général

Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET)• Direction générale d’administration centrale auprès du Premier ministre

• À vocation interministérielle

Direction de la ville et de la cohésion urbaine

• Conception et pilotage interministériel de la politique de la ville

Direction des stratégies territoriales

• Observatoire national de la politique de la ville

• Observatoire des territoires• Veille, études et prospective• Évaluation

Mission de la contractualisation et des partenariats territoriaux

Mission de coordination de l’action interministérielle et sectorielle

Mission affaires européennes

Direction du développement des capacités des territoires

• Conception et pilotage interministériel de la politique d’égalité en appui aux territoires, notamment à enjeux et fragiles

• Conception et suivi des politiques sectorielles

3

directions

3 missions transversales


15FOCUS

« Le nouveau Conseil national de l’égalité des territoires pourrait être le cadre de dialogue attendu »

Président de la communauté de communes Beauce et Forêt, Marc Fesneau représentait l’AdCF et les communautés de France lors des réunions de concertation préparatoires à la création du Conseil national de l’égalité des territoires (CNET) et au futur Commissariat général (CGET).

Le futur Conseil national de l’égalité des territoires sera-t-il une instance de plus dans notre foisonnante « comitologie » nationale ou constituera-t-il un nouveau lieu de dialogue entre l’État et les collectivités ?Cette question a été posée lors des réunions préparatoires. Ce nouveau comité rempla-cera le Conseil national de l’aménagement et du développement du territoire (CNADT), qui était un peu tombé en sommeil. Si la nouveauté se limite à un changement de nom, l’intérêt sera très faible. Nous avons été plu-sieurs à souhaiter que la nouvelle instance offre un nouveau cadre de dialogue entre État et collectivités. La créa-tion du Haut conseil des territoires (HCT) n’a pas été intégrée dans la loi MAPAM mais l’AdCF a appelé à ce que cette instance soit instituée par une voie réglementaire. À cer-tains égards, le nouveau Conseil national de l’égalité des territoires peut remplir ce rôle, si nous nous en donnons les moyens et si chacun joue le jeu.

« Le HCT est mort, vive le CNET », en quelque sorte ?Le Sénat a pris ombrage du projet de Haut conseil des territoires. Pourtant, son rôle de chambre représentative des collecti-vités n’épuise pas le besoin de dialogue entre les pouvoirs publics nationaux et locaux, et notamment entre les exécutifs. Le Conseil national des exécutifs (CNE), institué lors de la législature précédente,

a peu fonctionné. Le nouveau CNET, animé par une administration interministérielle, pourrait être ce cadre de dialogue attendu. L’AdCF préconisait d’ailleurs, dans ses pro-positions associatives remises au Premier ministre en juillet 2012, que le rapproche-ment des administrations centrales (Datar, Secrétariat général à la ville…) intègre éga-lement la Direction générale des collectivi-tés locales (DGCL). Leur complémentarité

est évidente mais elles ont trop souvent été tiraillées depuis 20 ans par des rivalités dommageables.

Quelles ont été les attentes exprimées par l’AdCF ?L’AdCF a clairement souhaité que le nouveau Conseil national soit un lieu privilégié d’analyse de nos disparités territoriales. Il devrait assurer le suivi des grands exer-cices contractuels comme les contrats de plan, les contrats de ville, les programmes européens, les bilans des appels à projets (pôles d’excellence rurale…). Idéalement, il faudrait également que des grands minis-tères techniques, les agences nationales comme l’Anru, l’Anah, l’Ademe… puissent venir discuter avec les collectivités de leurs politiques à fortes incidences territoriales. Certes, les collectivités siègent dans de

multiples conseils d’administration ou conseils nationaux, mais cet éparpillement nuit à la vision d’ensemble. À partir de cette année, les conférences territoriales de l’ac-tion publique (CTAP) vont se réunir dans toutes les régions ; des nouveaux schémas de planification vont être engagés. Il serait utile qu’un suivi puisse être assuré au niveau national. Nous avons parfois le sentiment que rien n’existe à ce niveau. Au moment

où la question de la « prescriptivité » des schémas régionaux (SRADT, SRDE…) est en débat, nous nous apercevons que peu de monde a lu les schémas existants, comparé leurs contenus, évalué leur effets sur les politiques publiques. Le CNET devrait superviser la mise en œuvre de toutes ces politiques et, le cas échéant, recommander des évolutions ou simplifications.


Marc FesneauPrésident de la communauté de communes Beauce et Forêt view

© L

ione

l Pag

ès /

AdC

F

Si la nouveauté se limite à un changement de nom, l’intérêt sera très faible

Les leviers de l’État en région pour l’aménagement du territoireÀ l’heure du transfert de l’autorité de gestion des programmes opérationnels régionaux (fonds européens) de l’État vers les Régions et de l’émergence des conférences territoriales de l’action publique, l’État conserve-t-il en région une capacité d’action sur l’aménagement du territoire ?

A u sein des préfectures de région, l ’aménagement du territoire est porté par les secrétariats généraux

pour les affaires régionales. La Datar réunit régulièrement leurs responsables pour évoquer les programmes européens, les contrats de projets État-région (CPER) et aborder les dossiers de l’aménagement du territoire (aménagement numérique, accès aux services, pôle de compétiti-vité…). En région, les secrétaires généraux pour les affaires régio-nales (SGAR) sont les interlocuteurs tradi-tionnels des collec-tivités locales sur ce champ. Le pilotage qu’ils assuraient des programmes européens ou des CPER leur donnait une légitimité complémentaire de leur capacité à mobiliser différentes direc-tions régionales voire départementales :

Dreal en matière d’équipement et de loge-ment, Draaf pour l’agriculture et la forêt, Direccte notamment sur l’économie et l’emploi, etc.

Montée en puissance des RégionsDes réorganisations de l’État (émergence des agences régionales de santé disposant d’une administration puissante, consti-tution d’un pôle régional fort autour des

directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement, par exemple) et le renforcement des Régions, effectif (autorité de gestion des pro-grammes européens) ou envisagé (pleine

responsabilité sur des schémas d’aména-gement à caractère prescriptif), amènent à s’interroger sur le rôle à venir des SGAR.Ces interrogations sont d’autant plus fortes que la mise en place des conférences terri-toriales de l’action publique (CTAP, prévues par la loi de modernisation de l’action publique et d’affirmation des métropoles) ouvrant à un dialogue renforcé entre collec-tivités repose avant tout sur une animation par la Région, l’État n’y participant que pour les sujets intéressant les compétences qu’il a conservées. Or, ces CTAP, au-delà de la régulation des compétences partagées, pourraient peu à peu investir des champs relevant de l’aménagement du territoire.

SGAR : une expertise précieusePar ailleurs, la réduction des effectifs de l’État a touché les SGAR tout comme les administrations régionales sur lesquelles ils s’appuyaient. L’expertise de l’État s’en

trouve amoindrie alors même que des travaux présupposent sa réflexion straté-gique. De nombreux schémas interférant sur l’aménagement du territoire, la révision du zonage des aides à finalité régionale par exemple, relèvent encore d’un pilotage par l’État ou d’un copilotage avec les Régions.L’instauration de relations plus directes entre les Régions et les administrations centrales ou européennes sur les domaines qui seront de la pleine responsabilité des conseils régionaux marquerait un amoin-drissement du rôle des SGAR. Il est possible que cet effacement progressif des SGAR ne satisfasse pas pleinement les niveaux infrarégionaux. La capacité de médiation, de régulation de ces administrations per-mettait d’instiller « un dire de l’État » aboutissant à des conciliations sur des exercices de prospective, de programma-tion de crédits ou d’équipement.

Christophe Bernard

L’AdCF, avec d’autres associations d’élus, siègera au sein du futur Conseil national de l’égalité des territoires. / © Hamilton / REA

Les CTAP pourraient peu à peu investir des champs relevant de l’aménagement du territoire


FOCUS OUTILS TERRITORIAUX DE L’ÉTAT16

Le Cérema : une réponse à la problématique de l’ingénierie dans les territoires ?Entre contraintes financières croissantes et réduction de l’appui technique de l’État, les collectivités redoutent un appauvrissement important de l’ingénierie dans les territoires. Le Cérema pourrait-il prendre le relai ? Éléments de réponse.

L e 1er janvier dernier est né le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l ’environnement, la mobil ité et

l’aménagement (Cérema), un établissement technique à caractère administratif destiné à intervenir en appui à la conception, la mise en œuvre et l’évaluation des politiques publiques portées par les services de l’État et des collectivités territoriales. Sa création s’inscrit dans un contexte de plus en plus tendu en matière d’ingénierie territoriale. La multiplication des normes, l’annonce de la fin de l’Atesat (assistance technique de l’État pour des raisons de solidarité et d’aménagement du territoire) ou encore la forte réduction de l’accompagnement de l’État dans l’instruction des autorisations d’urbanisme ont ravivé les préoccupations, voire l’inquiétude des élus locaux.

Le Cérema ne remplacera pas les services déconcentrésLe Cérema fait-il figure d’élément de réponse en matière d’ingénierie terri-toriale ? La réponse n’est pas évidente. Cette agence n’aura ni les compétences ni l’organisation nécessaires pour pallier à elle seule le recul des services décon-centrés de l’État sur l’assistance aux ter-ritoires. Les missions exercées jusqu’alors par les 11 établissements fusionnés (cf. encadré) sont marquées par un haut niveau de technicité, notamment sur le champ des infrastructures et sur les différents aspects de l ’aménagement urbain. Les

prestations d’ingénierie plus courantes, aujourd’hui rendues et exercées dans le cadre des laboratoires des CETE, portent davantage sur les essais de chaussées et la technique de base routière que sur l’accompagnement des projets d’aména-gement. Peu de lien direct, donc, avec ce qui

constitue aujourd’hui le cœur de l’Atesat (tel que l’assistance à la programmation en matière de voirie et à l’aménagement des bourgs…).

Un appui technique localiséLe décret de création du Cérema précise cependant que l’établissement pourra « assurer, dans le cadre de la solidarité nationale, des missions d’assistance aux collectivités territoriales, à la demande d’un service de l’État ». Missions qui ne

constituent toutefois pas la vocation première de l’agence, et qui seront réa-lisées en appui aux directions départe-mentales des territoires et lorsque des situations particulières le justifieront (ruptures de digues, mouvements de ter-rains importants, etc.). L’agence devrait en revanche être en mesure d’appor-ter une ingénierie d’expertise adaptée aux contextes locaux (sur réponse à

appel d’offres) sur un nombre important de sujets : urbanisme, habitat, projets de territoire, transports, politique de la ville, environnement (eau, biodiversité…).

Les efforts du Cérema porteront princi-palement sur l’appui méthodologique, la capitalisation et la diffusion des bonnes pratiques, et l’innovation. L’agence entend accompagner les acteurs publics et privés sur les grands enjeux territoriaux de demain (transition écologique, gestion des risques, projets urbains, déplacements, internalisation…). Philippe Schmit

Le Cérema ouvre sa gouvernance aux collectivités locales : une nouvelle donne ?De sa préfiguration à sa gouvernance, le Cérema aura associé les territoires par une concertation avec les associations de collectivités. Un lien avec le local qui reste toutefois à confirmer dans ses missions.

L e décret portant création, au 1er janvier 2014, du Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la

mobilité et l’aménagement (Cérema) assigne comme objectif premier à ce nouvel établis-sement public la mission de « contribuer,

en lien étroit avec les collectivités locales, à la connaissance et à l’observation des territoires ainsi qu’à la réflexion prospec-tive sur les enjeux et les risques auxquels ceux-ci sont exposés ».Cette recherche de « lien étroit » avec les collectivités s’est illustrée très tôt, les réseaux nationaux de collectivités ayant été invités dès 2012 à diverses réunions de préfigura-tion de cet établissement public. Elle est désormais attestée par la participation de ces collectivités au conseil d’ad-ministration (21 membres dont cinq sièges attribués à l’AMF, l’AdCF, l’ADF, l’ARF et la FVM) ainsi qu’au conseil stratégique du Cérema ; une ouverture de la gouvernance de ce dernier vers les collectivités locales qui, de prime abord, ne s’imposait pourtant pas : le nouvel établissement est le fruit d’une fusion de 11 établissements d’État (cf. encadré), il est tributaire à hauteur de 90 % de ses ressources du budget de l’État et reste l’un des éléments majeurs du réseau scientifique et technique de l’État sous tutelle ministérielle.

Un enjeu : identifier les besoins des territoiresIl est pourtant apparu très tôt aux pro-moteurs de cette fusion que les efforts de rationalisation de l’État, en recherche de synergie renforcée et de transversalité entre ses 3 150 fonctionnaires impliqués dans l’ingénierie territoriale, devaient s’accom-pagner d’une mobilisation des collectivi-tés. Cette évolution s’inscrit d’ailleurs sur la voie déjà tracée par le Certu (dont le

conseil d’orientation était présidé par un élu local) ou par la création, dès 2004, des conférences techniques interdépartemen-tales sur les transports et l’aménagement (CoTITA) qui visaient à développer une communauté technique publique locale sur le champ de la voirie notamment, en réunissant personnels techniques locaux

de l’État et des collectivités (essentiellement des départements). L’enjeu, pour le Cérema, réside cependant dans la construction de sa mission, entre attentes des services de l’État et besoins des collectivités, qui représentent les territoires. Le nouvel établissement devra ainsi percevoir la réalité de la demande en matière de production méthodologique, d’innovation, d’expertise, de constitution de banques de ressources, de réglementations techniques…Son nouveau statut devrait lui accorder plus d’autonomie et lui offrir plus de latitude par rapport aux commandes exclusives de l’administration. Ce besoin de confrontation avec les collectivités lui est nécessaire. C’est d’ailleurs l’une des motivations principales à la préservation de son ancrage local dans sa nouvelle organisation. En effet, aux côtés de trois grandes directions techniques et trans-versales (Eau, mer et fleuves ; Infrastructures de transport et matériaux ; Territoires et ville), huit directions territoriales mailleront le territoire national en épousant le péri-mètre des huit centres d’études techniques de l’équipement (CETE) fusionnés. PS

Le nouveau statut du Cérema devrait lui accorder plus d’autonomie par rapport aux commandes exclusives de l’administration

Les missions d’assistance aux collectivités territoriales ne constituent pas la vocation première de l’agence

Le Cérema : carte d’identité• Établissement public administratif• 3 150 salariés (création à moyens

constants), 220 experts nationaux et internationaux

• Budget de 250 M€ (dont 90 % de subventions versées par l’État pour charges de service public)

• Siège social à Bron (Rhône)• Placé sous la tutelle conjointe

du ministère de l’Écologie, du Développement durable et de l’Énergie et du ministère de l’Égalité des territoires et du Logement

• 3 directions techniques et 8 directions territoriales

• 29 implantations en France• 17 laboratoires, 4 centres d’essais

Les missions du Cérema concernent l’ensemble des thématiques de l’aménagement et du développement durable. / © Shutterstock / Epiceum

Sont fusionnés au sein du Cérema :• Les huit centres d’études

techniques de l’équipement (CETE)

• Le Centre d’études sur les réseaux, les transports, l’urbanisme et les constructions publiques (Certu)

• Le Centre d’études techniques maritimes et fluviales (Cetmef)

• Le Service d’études sur les transports, les routes et leurs aménagements (Sétra)

Le Cérema devient la composante du Réseau scientifique et technique (RST — réseau d’une quarantaine d’orga-nismes scientifiques et techniques sous tutelle ministérielle au service du développement durable) la plus en lien avec les territoires. Le RST dans son ensemble compte 38 000 cher-cheurs, experts et techniciens.


17FOCUS

Du bon usage de la contractualisation territorialeLa décentralisation et l’abandon de méthodes d’administration par la tutelle ont incité à la réinvention des dispositifs de partenariats entre collectivités. Parmi ces derniers, la convention a le vent en poupe, incarnée par le vaste éventail des contrats (de plan État-région, de ville, d’agglo, de Pays…). Quelle est sa valeur juridique ? À quoi doivent veiller les parties lors de la rédaction d’un tel document ? Réponse de Sébastien Hourson, maître de conférences à l’université Paris Descartes, autour de Les conventions d’administration, LGDJ, 2014.

A vec l’affirmation progressive de la décentralisation territoriale s’est manifestée la nécessité de renou-

veler les instruments de l’action publique. En particulier, la volonté d’abandonner les méthodes classiques d’administration par la tutelle a naturellement incité les pouvoirs publics à opter pour l’utilisation de conventions. Cette option présente d’incontestables avantages. Non seulement elle permet de réunir les différents acteurs locaux autour de la table des négociations, mais elle offre aussi une certaine flexibilité quant à la détermination des actions. Voilà pourquoi une telle solution est, sur le papier du moins, recommandée.Il ne faut donc pas s’étonner de voir fleurir de nouvelles conventions. Ainsi, depuis la loi du 29 juillet 1982, le succès des contrats de plan État-région ne s’est pas démenti.

La pérennité de ces actes cardinaux de la planification territoriale porte d’ailleurs le gage de leur valeur. Et de la première géné-ration de contrats à la nouvelle campagne de signatures, prévue au printemps, nous assistons à la célébration de 30 années de planification conventionnelle. Ces actes, renommés « contrats de projets » par une circulaire du 6 mars 2006, semblent retrou-ver pour l’occasion leur appellation initiale, comme l’atteste une circulaire du 2 août 2013. Atteignant leur pleine maturité, ils demeurent l’instrument essentiel des rela-tions entre l’État et les régions.Pour autant, ces contrats de plan sont loin d’épuiser les actions conventionnelles. Les contrats de ville comptent notamment parmi les outils primordiaux au niveau local. Ceux-ci intéressent singulièrement les intercommunalités car ils « s’appuient sur le projet de territoire porté par l’inter-communalité et doivent tenir compte des enjeux nationaux portés par l’État et décli-nés localement »1. Moins médiatisés, les contrats territorialisés de développement durable apparaissent aussi comme de bons spécimens de la contractualisation mêlant les intercommunalités.Cette abondance de conventions inter-roge sur la pertinence des pratiques locales. Une telle sédimentation de textes est-elle nécessaire ? Ne conviendrait-il pas de mieux rationaliser la passation des actes en affirmant le rôle fédérateur du niveau intercommunal ? Cela rendrait plus de lisibilité aux politiques publiques tout en suscitant un questionnement sur l’autorité des engagements pris. Car l’apparente vita-lité de la contractualisation dissimule des réalités diverses quant à sa portée. Actes

essentiellement politiques, ces conventions apparais-sent trop souvent mal tail-lées pour le monde du droit. Il serait ainsi souhaitable qu’une réflexion soit portée sur la valeur des conven-tions pour en améliorer la pratique.

Une valeur juridique incertaineSouvent, la nature véritable-ment contractuelle des actes passés ne laisse aucune place au doute. Tel est le cas des contrats classiques comme les délégations de service public, ou les marchés publics au sujet desquels l ’article 1er du Code des

marchés publics énonce qu’ils sont « des contrats conclus à titre onéreux ». Les clauses de ces actes créent certainement des droits et obligations réci-proques à l’égard des parties.Une incertitude persiste en revanche s’agissant de nom-

breux instruments contemporains. Alors que leurs stipulations ne fixent que des orientations, la jurisprudence administra-tive maintient à leur sujet la qualification de contrat. Ce paradoxe est nettement illustré par les contrats de plan. Certes, le Conseil d’État estime que le législateur n’a pas entendu conférer à leurs clauses « une portée autre que celle »2 attachée aux clauses contractuelles. Mais il précise qu’un « contrat de plan n’emporte, par lui-même, aucune conséquence directe quant à la réalisation effective des actions »3. Par cet ajout, un tempérament a été apporté à la qualification adoptée. Il s’agirait donc d’étranges contrats dont les effets ne seraient pas contractuels ! Pareil rai-sonnement n’est pas limpide et on peut

déplorer tant d’incertitudes pour les acteurs locaux. D’autant que d’autres actes, comme les contrats d’agglomération, sont tenus pour contractuels malgré leur contenu4.Ces choix, par défaut, révèlent des lacunes. Les appareils conceptuels ne suffisent plus en effet à rendre compte des pratiques administratives. En l’état du droit, les qualificateurs doivent opter pour l’une des deux possibilités admises : soit l’acte est un véritable contrat, soit il relève du non-droit. De sorte qu’il existe aujourd’hui un décalage entre les outils théoriques et les moyens administratifs. Cela invite à envisager une nouvelle catégorie d’actes, nommés conventions d’administration,

dont les stipulations ne comprennent que des énoncés directifs5. Consacrer ces conventions permettrait de respecter la flexibilité des engagements tout en sécu-risant leur exécution.

Le choix des motsConcrètement, il revient aux parties de s’entendre sur les modalités d’exécution des conventions. Sans doute les textes imposent-ils souvent telle ou telle clause. Mais on ne doit pas négliger le rôle des parties et, plus particulièrement, leur faculté à déterminer la portée de leurs engagements.D’une part, l’intitulé de l’acte n’est pas sans conséquence. Les termes de « charte » ou de « protocole » peuvent éveiller les soupçons sur la valeur réelle de l’acte passé. Retenir au contraire l’appellation de « convention » ou, mieux, de « contrat » constitue un indice tangible sur sa nature. Mais le poids des apparences ne doit pas être surestimé car une requalification est toujours possible, notamment au vu des dispositions législatives.D’autre part, une vigilance spécifique doit être accordée à la rédaction des stipulations.

Pour leur garantir une portée contractuelle, il est conseillé d’utiliser des formulations indiquant l’impérativité des engagements. En d’autres termes, il faut préférer les réfé-rences aux « devoirs » et « obligations » des parties plutôt qu’aux « objectifs » ou « prévisions ». Sur ces indications, le juge est susceptible de retenir ou non la quali-fication de contrat. En témoigne un arrêt Région du Limousin, rendu le 21 décembre 2007, dans lequel le Conseil d’État affirme qu’un protocole « qui ne fixe qu’un objec-tif […] constitue une simple déclaration commune d’intention ».Enfin, il peut être utile de stipuler expli-citement les sanctions encourues par les

parties. Ce n’est pas un élément toujours déterminant ; cependant, le juge se montre sensible à la présence de clauses permettant de réprimer la méconnaissance des enga-gements. Il reste que les signataires sont, en principe, déterminés à exécuter leurs prestations parce qu’ils ont exprimé leur consentement et y trouvent un intérêt. La satisfaction des besoins publics, c’est bien l’essentiel, au-delà de la nature des actes. Mais ce motif est insuffisant pour ignorer tout formalisme.

Sébastien Hourson, maître de conférences à l’université

Paris Descartes, Docteur en droit de l’université Paris Panthéon-Assas

1- Comité d’animation des sites préfigurateurs des contrats de ville, rapport intitulé La préfiguration des contrats de ville de nouvelle génération. Éléments de cadrage, 18 juin 2013, p. 3.2- CE Ass., 8 janv. 1988, Ministre chargé du Plan et de l’Aménagement du territoire c/ communauté urbaine de Strasbourg, Rec., p. 2.3- CE, 25 oct. 1996, Association Estuaire-Écologie, Rec., p. 415.4- CAA Bordeaux, 16 juill. 2013, Département de Tarn-et-Garonne, req. n° 12BX01432.5- Voir sur ce sujet, S. Hourson, Les conventions d’administration, LGDJ, 2014.

Actes essentiellement politiques, ces conventions apparaissent trop souvent mal taillées pour le monde du droit

Alors que leurs stipulations ne fixent que des orientations, la jurisprudence administrative maintient à leur sujet la qualification de contrat

Signature du contrat particulier entre l’État et la région Lorraine le 17 septembre 2013. / © Benoît Granier / Matignon


DROIT18

Édité par l’AdCF - 22, rue Joubert - 75009 Paris - Tél. : 01 55 04 89 00 - Fax : 01 55 04 89 01Directeur de la publication : Daniel DelaveauRédaction, tél. : 01 55 04 89 09Rédactrice en chef : Apolline Prêtre ([email protected])Déléguée agence : Pauline GuillotRéalisation, mise en page et secrétariat de rédaction : - Correctrice : Angéline BlardOnt collaboré à ce numéro : Camille Allé, Christophe Bernard, Claire Delpech, Damien Denizot, Atte Oksanen, Nicolas Portier, Apolline Prêtre, Philippe SchmitAbonnements : Intercommunalités Service abonnements - Abopress - 19, rue de l’Industrie - 67400 Illkirch - Tél. : 03 88 66 26 19 Mail : [email protected]égie publicitaire : AdCFSecrétaire général : Christophe Bernard - [email protected] - Tél. : 01 55 04 89 00 - Fax : 01 55 04 89 01Commission paritaire n° 0514 G 85995 - Dépôt légal : mars 2014 - Impression : FREPPEL-EDAC, 68920 Wintzenheim - ISSN 1253-5230

Journée AdCF - Caisse d’Épargne : les capacités d’investissement du bloc local en questionÀ la veille du renouvellement des mandats locaux, le thème de l’investissement public local était au cœur des échanges de la 10e édition du rendez-vous de début d’année AdCF - Caisse d’Épargne consacré aux lois de finances. Pour faire face aux contraintes budgétaires qui s’accumulent, comment les collectivités du bloc communal (qui assurent la majeure partie des investissements publics locaux) vont-elles être en mesure de préserver leur capacité d’investissement ? Quelles seront leurs priorités, dans un contexte de montée en puissance de leurs domaines d’intervention ? Les différentes tables rondes organisées à l’occasion de cette journée ont permis d’identifier des premières pistes.

«L’investissement ne doit pas être la variable d’ajustement des équilibres budgétaires locaux »,

a martelé Charles-Éric Lemaignen, président délégué de l’AdCF en charge des finances, en ouverture des débats.Les mauvaises nouvelles pour les budgets en cette période de renouvellement des mandats locaux sont pourtant légion : par-ticipation de 1,5 milliard d’euros en 2014 doublée en 2015 (voir notre article à ce sujet), résultats erratiques de la CVAE, barème très contraint de la cotisation minimum à la CFE qui va fortement en diminuer le rendement… Autant de motifs d’inquiétude pour les élus, confirmés par Jean-Sylvain Ruggiu, directeur du secteur public Caisse d’Épargne : « Trois milliards de dotations en moins, c’est six milliards d’investissement en moins. »

Des choix à opérer en matière d’investissementConclusion évidente pour tous les inter-locuteurs présents : l’obligation, pour les collectivités, d’opérer des choix en matière d’investissement au cours des prochaines années. Pour Christian Martin, nouveau président de la Formation interjuridic-tions de la Cour des comptes consacrée

aux finances locales, « il faudrait orien-ter les capacités de financement vers les investissements prioritaires, ceux qui ont un véritable effet levier sur les territoires ». À ce titre, la Cour consacrera en 2015, dans le cadre de son rapport sur la situation des finances locales, un focus dédié aux facteurs déterminants de l’investissement et à leur typologie.La DGFiP, quant à elle, mène des travaux sur la CVAE, présentés par Nathalie Biquard, cheffe du service des collectivités locales : « Des ajustements pourraient être envisa-gés en matière de calendrier pour apporter plus de visibilité sur les recettes de CVAE. Nos travaux s’orientent vers un calendrier anticipé pour communiquer les premières tendances au niveau national ainsi que vers une notification aux collectivités des informations sur l’évolution de la CVAE dès fin octobre-début novembre. » Ces évo-lutions ont en effet des implications très lourdes sur la gestion informatique pour l’administration fiscale.

En pratiqueLes élus présents ont pu témoigner à partir de leurs expériences locales. Dans le terri-toire rural de Jacques Chabot, président de la communauté de communes des 4B

Sud Charente, la péréquation est un enjeu majeur. Afin de mettre en œuvre la politique de soli-darité de la commu-nauté au travers du FPIC, l’élu a appelé à faire « sauter le verrou de l’unani-mité ». En effet, sur 46 communes, « il en suffit d’une pour bloquer la dyna-mique de redistribu-tion de la ressource sur des critères libre-ment choisis ». Un problème rencon-tré également par Patrice Girot, DGS de la communauté d’agglomération de la vallée de Montmorency.Autre piste de travail selon Guy Gilbert, enseignant-chercheur : l’urgence, pour les collectivités, de « se donner les moyens et les outils leur permettant d’éclairer leurs choix en matière d’investissement », à travers un véritable observatoire des investissements publics locaux. « C’est à échelle de l’ensemble

du territoire communautaire que l’on doit réaliser des arbitrages dans ce domaine, a insisté Jean Révéreault, président de la communauté Charente Boëme Charraud. C’est à cette échelle, en ayant une vision globale des capacités et des ressources de l’ensemble des collectivités du territoire, qu’il faut mettre en place des conférences locales de l’investissement. »

Les collectivités vont devoir faire des choix en matière d’investissement. / © Shutterstock / Epiceum

Nouvelle Parution

Après les élections : exercer son mandat, premiers repères sur l’intercommunalité

L’AdCF propose à ses adhérents deux publications à destination des nouveaux élus intercommunaux.

Élus communautaires #1 : premiers repères sur l’intercommunalitéCe premier volet se compose de 16 fiches techniques et pédagogiques pour une appropriation rapide du fait intercommunal et des modalités de fonctionne-ment des communautés. Les communautés adhérentes de l’association peuvent reproduire le document à partir du fichier haute définition que l’AdCF tient à leur disposition.

Élus communautaires #2 : exercer son mandatCe second volet se centre sur les droits et obligations des nouveaux élus. Réservé aux adhérents de l’AdCF, ce document pourra également être reproduit et diffusé par les communautés à partir du fichier PDF haute définition que l’AdCF leur com-muniquera sur demande.

PREMIERS REPÈRES SUR L’INTERCOMMUNALITÉ

ÉLUS COMMUNAUTAIRES # 1

1

EXERCER SON MANDAT

ÉLUS COMMUNAUTAIRES # 2

Accédez à ces documents sur le site de l’AdCF ou en flashant le code ci-contre :

Nouvelle Parution

Façonner un « écosystème » d’innovation. L’action des villes et communautés en soutien à l’enseignement supérieur et à la recherche

L’AdCF, l’Acuf, l’AMGVF, l’Avuf et la FNAU ont réalisé conjointement une étude sur le rôle et l ’ investissement des collectivités locales en matière d’enseignement supérieur et de recherche. À partir de l’analyse d’une trentaine d’aggloméra-tions accueillant des sites d’enseignement supé-rieur et de recherche, de

150 questionnaires traités et d’une centaine d’entre-tiens directs menés auprès d’élus et d’agents de collectivité, mais également dans les universités, les structures d’essaimage de l’innovation ou les établissements consulaires, ce travail met en lumière de nombreuses initiatives portées par les villes et communautés. Celles-ci se soucient d’améliorer

l’insertion urbaine des sites universitaires, de faci-liter l’interface avec les acteurs économiques et de préserver les intérêts de leur territoire dans la carte des formations. Certaines agglomérations se lancent même dans la réalisation de documents stratégiques aux allures programmatiques que la loi Fioraso vient de reconnaître en complément de l’action des régions. À travers une analyse émaillée d’exemples et de chiffres, l’étude se penche tour à tour sur les domaines des politiques de vie étudiante, de l’université et des stratégies urbaines ainsi que du développement économique et de l’emploi. Elle s’achève sur des axes possibles d’accompagnement de la montée en puissance des politiques de soutien à l’ESR des villes et communautés.

Retrouvez l’étude sur le site de l’AdCF ou en flashant le code suivant :


19VIE DE L’AdCF

Abonnement 1 an (11 numéros) 1 x 50 € = ......... €

Abonnement supplémentaire …...... x 25 € = ......... €

Abonnement étudiant …...... x 25 € = ......... €(Joindre la copie de la carte d’étudiant)

Total = ......... €

Abo

nnem

ent

AdCF Assemblée des communautés de France AdCF Les élus

de l'intercommunalité

à découper et à retourner à ABO Intercommunalités 19, rue de l’Industrie - BP 90053 - 67402 Illkirch cedexTél. : 03 88 66 26 19 – Mail : [email protected]

Paiement par : Chèque bancaire ou postal joint à l’ordre de l’AdCF

Mandat administratif

Je désire recevoir une facture administrative Date : ........ / ...... / ........ Cachet et signature

Nom, prénom : ...............................................................................................................................................................................................................................

Qualité : .............................................................................................Collectivité :........................................................................................................................

Code postal : .................................................................................. Ville : ...................................................................................................................................

Retrouvez toute l’actualité de l’AdCF et de l’intercommunalité

Restez aussi en contact avec l’AdCF sur Twitter : @l_AdCF

Chaque semaine : une information pointue sur les collectivités territoriales, une veille stratégique sur l’action publique, toutes nos réactions et les prises de position de l’AdCF, un suivi minutieux des grands dossiers législatifs sur la décentralisation et l’intercommunalité avec notre newsletter AdCF Direct.

Toute l’expertise et les ressources sur l’intercommunalité à fiscalité propre

en accès réservé aux adhérents de l’AdCF : annuaires financiers, fiscaux, notes techniques

et juridiques ainsi que nos études publiées dans les collections « Étude AdCF »

et « Les notes territoriales de l’AdCF ».

Des dossiers spéciaux sur les grands sujets de l’action publique territoriale : santé et territoires, mutualisation des services, état de l’intercommunalité, SDCI, Grand Paris, etc.

Des dossiers thématiques pour retrouver une analyse des politiques

publiques et des finances locales.

Plus de 60 numéros de notre mensuel Intercommunalités en accès libre au format PDF (le dernier numéro en exclusivité aux adhérents de l’AdCF pendant 30 jours).

L’agenda des rencontres nationales et en régions de l’AdCF.

www.adcf.org

LES RESSOURCES ET L’EXPERTISE SUR L’INTERCOMMUNALITÉ

Mensuel édité par l’AdCF - E DOSSIER P.5 S’ALLIER … · 2014-03-12 · DOSSIER P.5 Pacte...

Documents

Transcript of Mensuel édité par l’AdCF - E DOSSIER P.5 S’ALLIER … · 2014-03-12 · DOSSIER P.5 Pacte...