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Lquilibre rel du budget communal en droit et pratique bninois Prsent et soutenu par Flix Sabi-Kanni NPOCHA

DECLARATION DENGAGEMENT

LA FADESP NENTEND DONNER AUCUNE APPROBATION NI IMPROBATION AUX OPINIONS EMISES DANS CE MEMOIRE. CES OPINIONS DOIVENT ETRE CONSIDEREES COMME PROPRES A LEUR AUTEUR

DEDICACE

Edouard Andr OUIN OURO, toi qui attends encore beaucoup plus de moi, je te ddie, en attendant mieux, le prsent mmoire;

sigles

ANCB: Association Nationale des Communes du BninCONAFIL: Commission Nationale des Finances LocalesDGTCP: Direction Gnrale du Trsor et de la Comptabilit PubliqueFADeC: Fonds dAppui au Dveloppement des Communes

REMERCIEMENTS

Au Professeur Nicaise MEDE, Agrg de droit public pour son encadrement diligent; A Monsieur Romaric FALANA pour sa constante disponibilit; A toute lquipe pdagogique de lcole doctorale de droit pour son accompagnement.

SOMMAIREDECLARATION DENGAGEMENTIDEDICACEIIsiglesIIIREMERCIEMENTSIVSOMMAIREVINTRODUCTION GENERALE1PREMIERE PARTIE: LEQUILIBRE REEL DU BUDGET COMMUNAL, UN PRINCIPE CONSACRE AU BENIN8CHAPITRE I: LE CONTENU DU PRINCIPE DE LEQUILIBRE REEL AU BENIN10

Section 1: Lencadrement lgislatif10Paragraphe 1: Les prrogatives des organes communaux11Paragraphe 2: Les pouvoirs du prfet, autorit de tutelle19

Section 2: Le contenu rglementaire..25Paragraphe 1: Laffinement des pouvoirs budgtaires de la commune26Paragraphe 2: Laffirmation des pouvoirs de lautorit de tutelle30CHAPITRE II: LES INSUFFISANCES DES INSTRUMENTS JURIDIQUES34

Section 1: Les limitations de principe et le silence des textes34Paragraphe 1: La prise en otage de lautonomie financire locale34Paragraphe 2: Le silence des textes et linaction du gouvernement38

Section 2: Les faiblesses lgislatives et rglementaires..41Paragraphe 1: Linstitutionnalisation du dsquilibre budgtaire42Paragraphe 2: La non matrise du dficit budgtaire47DEUXIEME PARTIE: LEQUILIBRE REEL DU BUDGET COMMUNAL, UN PRINCIPE A ENRACINER AU BENIN51CHAPITRE I: LE RENFORCEMENT DES INSTRUMENTS JURIDIQUES53

Section 1: Le renforcement des capacits de la commune.53Paragraphe 1: Lamlioration de la procdure de vote du budget53Paragraphe 2: La valorisation du compte administratif59

Section 2: Lamlioration du contrle budgtaire 63Paragraphe 1: Les pralables lapprobation du budget local64Paragraphe 2: Le renforcement du suivi de lexcution du budget67CHAPITRE II: LA PROBLEMATIQUE DE LAUTONOMIE FINANCIERE71

Section 1: La question des ressources propres.71Paragraphe 1: Les communes et la fiscalit locale72Paragraphe 2: Les communes face aux ressources externes76

Section 2: Lamlioration du contrle budgtaire.79Paragraphe 1: Le renforcement du contrle de lquilibre rel79Paragraphe 2: Le dcouragement du dficit budgtaire84CONCLUSION GENERALE88BIBLIOGRAPHIE93TABLE DES MATIERES101Lquilibre rel du budget communal en droit et pratique bninois Prsent et soutenu par Flix Sabi-Kanni NPOCHA

Mmoire de DEA en Droit Public Fondamental; Facult de Droit et de Sciences Politiques

Page IINTRODUCTION GENERALELautonomie financire confre aux collectivits locales bninoises par la loi[footnoteRef:2] implique, pour chaque commune, la mise en place dun budget propre. Ce budget doit[footnoteRef:3] obir aux principes dannualit[footnoteRef:4], dunit[footnoteRef:5], duniversalit[footnoteRef:6], de spcialit des crdits[footnoteRef:7] et dquilibre rel[footnoteRef:8]. [2: Article 21 de la loi n 97-028 du 15 janvier 1999 portant organisation de ladministration territoriale en Rpublique du Bnin.] [3: Article 4 de la loi n 98-007 du 15 janvier 1999 portant rgime financier des communes en Rpublique du Bnin.] [4: Cest le principe en vertu duquel, le budget est mis en place pour une priode dun an. Au Bnin, cette priode court du 1er janvier au 31 dcembre.] [5: Ce principe exige que toutes les ressources et toutes les charges soient retraces dans un document unique. ] [6: Cest la rgle de la non compensation et de la non affectation de crdits. En effet, ce principe soppose toute compensation entre les ressources et les charges de la personne publique, dune part et laffectation dune ressource donne une charge prcise, dautre part. ] [7: Selon ce principe, les recettes et les dpenses sont enregistres par units budgtaires qui prennent lappellation de chapitres et articles.] [8: Il suppose une galit parfaite entre les recettes et les dpenses.]

Au nombre de ces principes budgtaires, celui de lquilibre rel du budget communal est fondamental et caractristique des finances locales[footnoteRef:9]. Il apparat de ce fait le plus important du droit budgtaire communal[footnoteRef:10] au point o les autres sont tourns vers lui[footnoteRef:11]. En effet, le budget de la collectivit territoriale doit tre vot en quilibre rel[footnoteRef:12]. [9: Mission de dcentralisation, Le guide lusage du maire, ordonnateur de la commune, janvier 2003, p. 19.] [10: Marc DONIER, Gilles DESVIGNES, Le budget communal, Paris, Vie publique, 1978, P. 20.] [11: Eric OLIVIER, Equilibre budgtaire et constitution, lquilibre des budgets locaux?, in Revue franaise de finances publiques n 117, Paris, L.G.D.J., fvrier 2012, p. 31.] [12: Article 77 infine de la Directive n 01/2011/CM/UEMOA du 24 juin 2011 portant rgime financier des collectivits territoriales au sein de lUEMOA.]

Ainsi, hiss au rang de principe de rfrence des finances publiques, le principe de lquilibre budgtaire a connu des volutions importantes. Au niveau de lEtat, il est pass dun rigorisme dans lequel tout manquement est "condamn" parce que lEtat aura injustement sollicit le concours des citoyens (cas dexcdent) ou mal gr les fonds publics (cas de dficit) un changement de doctrine favorisant la possibilit dun dsquilibre budgtaire: dsormais, le budget nest plus indiffrent la conjoncture, il ne peut en tre isol; selon la situation conomique, lexcdent ou le dficit est recherch[footnoteRef:13]. Lquilibre en ce qui concerne le budget gnral de lEtat est donc apparent ou thorique. [13: Raymond MUZELLEC, Finances publiques; manuel intgral concours, 15 d., Paris, 2009, p. 70.]

En revanche, le principe est all en se renforant pour ce qui concerne les collectivits territoriales. Le Professeur LABIE trouve dailleurs, ce sujet, quil sagit dune rgle qui revt un caractre obligatoire pour lensemble des collectivits locales[footnoteRef:14]. Ainsi la diffrence de lEtat, les collectivits territoriales doivent depuis lors et jusquici observer, dans la prsentation de leur budget, lgalit parfaite entre les recettes et les dpenses, car contrairement lEtat, la commune ne peut financer un dficit budgtaire par des oprations de trsorerie[footnoteRef:15]. Au del de cette condition de forme, les finances publiques locales ont adjoint ce principe une autre condition de fond visant vrifier leffectivit de lquilibre budgtaire. Le qualificatif "rel" ajout la notion "quilibre", suppose la sincrit des inscriptions budgtaires. Il fait, en effet, lobjet dun contrle strict de lautorit de tutelle [footnoteRef:16]; do la ncessit, pour la commune, de faire une valuation exacte des prvisions budgtaires. En tant que tel, il sagit dun principe de bonne gestion[footnoteRef:17], voire, de bonne gouvernance qui prmunit les autorits locales de la dmagogie et instaure la transparence dans la gestion budgtaire des collectivits locales. En tout cas, la notion dquilibre est toujours entendue de faon positive dans la mesure o elle reprsente la stabilit face au dsquilibre[footnoteRef:18]. [14: Franois LABIE, Finances Publiques: Les finances des collectivits territoriales, Paris, CNFPT, 2000, p. 33.] [15: Mission de dcentralisation, Le guide lusage du maire, ordonnateur de la commune op. cit., p.19.] [16: MDGLAAT, Le Guide du maire, p. 73.] [17: Etienne DOUAT, Xavier BADIN, Finances publiques, Finances communautaires, nationales, sociales et locales, Paris, PUF, 3 dition, 1999, p. 445.] [18: Alain PARIENTE, Lquilibre budgtaire: un principe juridique insaisissable,in Revue franaise de finances publiques n 112, Paris, L.G.D.J., novembre 2010, p. 163.]

A dfaut dune dfinition largement partage du principe de lquilibre rel, on retiendra quil se caractrise par une galit parfaite et sincre entre les recettes et les dpenses. Cette difficult quprouvent les auteurs tmoigne sans doute de la complexit et de limportance de la notion dans la gestion des finances publiques locales au point o personne ne veut prendre le risque den galvauder le sens travers une dfinition, soit laconique et restrictive, soit longue et rbarbative. Mais, une notion peut gagner en importance ce quelle perd en dfinition[footnoteRef:19] et ce, au regard de son usage. Cest donc certainement le cas de la notion de lquilibre rel du budget des collectivits territoriales laquelle nous avons choisi de rflchir dans le prsent travail. [19: Svrine BELLINA citant Sauquet et Vielajus, La gouvernance dmocratique: un nouveau paradigme pour le dveloppement? Paris, Karthala, p. 7.]

La particularit du principe de lquilibre rel du budget communal rside dans les objectifs quil devrait atteindre: la mise en place des budgets ralistes, la transparence dans la gestion budgtaire et la recherche de performances au niveau des collectivits locales. Il sensuit que si le budget est linstrument de mise en uvre des choix de dveloppement oprs par les lus locaux au titre dune anne, lquilibre rel du budget reste la garantie de leur entire ralisation. Cest au nom de ce principe que les lus se vo