L’utilisation du dina comme outil de gouvernance des ressources naturelles : leçons tirés de...

8/7/2019 Lutilisation du dina comme outil de gouvernance des ressources naturelles : leons tirs de Velondriake, sud-ouest

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Mongabay.comOpenAccessJournal-TropicalConservationScienceVol.3 (4):447-472, 2010

Tropical Conservation Science | ISSN 1940-0829 | Tropicalconservationscience.org447

REVIEW ARTICLE

Lutilisation du d ina comme outil de gouvernancedes ressources naturelles : leons tirs de

Velondriake, sud-ouest de Madagascar

Gildas Andriamalala1* and Charlie J . Gardner1,21Blue Ventures Conservation, Aberdeen House, 22-24 Highbury Grove, London N5 2EA, UK2Durrell Institute of Conservation and Ecology, University of Kent, Canterbury CT2 7NS, UK.2[Actuellement ] WWF Madagascar and Western Indian Ocean Programme Office, BP 738,Antananarivo 101, Madagascar; E-mail:[email protected]*Adresse pour Correspondance: Gildas Andriamalala

Note: This article contains an Addendum at the end providing a synopsis of its content in English

RsumAfin de rduire le conflit entre la loi nationale et les coutumes et normes sociales (appels dina), ltat Malagasy a progressivemendcentralis la gouvernance des ressources naturelles au niveau local. Les rgles concernant lutilisation des ressources dans les transfertde gestion et les aires protges cogrs sont dfinies dans un dina, qui pourrait tre reconnu par la loi. Dans cet article nous dcrivons eanalysons la mise en place et les procdures dapplication dun dina cr pour rgir lutilisation des ressources au sein de Velondriakeune aire marine protge communautaire dans le Sud-Ouest de Madagascar. Le dina tait labor par les membres de la communaut ehomologu par le Tribunal. Les procdures dapplication sont hirarchiques, commenant au niveau du village mais avec recours auniveaux suprieures en cas dchec dapplication. Nous discutons plusieurs problmes associs avec la mise en place et lapplication dudina, ainsi que des solutions proposes, incluant : Comment surmonter la cohsion sociale (le fihavanana), des contradictions avec la loet lapplication du dina contre les migrants. Nous concluons avec une revue de lutilisation des dina ailleurs Madagascar, et nousuggrons que les dina imposs par des agences externes, sils ne sont pas aligns avec les aspirations de la communaut, ne seront parespects. Velondriake a vit de tels problmes travers une approche participative o le dina tait labor par la communaut ellemme.

Mots cls : aire marine protge, aire protge communautaire, dina, gouvernance, Madagascar, ressources naturelles

AbstractIn order to reduce conflict between national laws and local customs and social norms (known as dina), the government of Madagascahas progressively decentralised the governance of natural resources to local levels. Rules regarding resource use within contractuamanagement transfers and co-managed protected areas are defined within dina, which can be legally recognised. In this paper wdescribe and critically analyse the establishment and enforcement procedures of a dina created to govern resource use withiVelondriake, a community-managed marine protected area in southwestern Madagascar. The dina was developed by communitmembers and ratified in a court of law to become legally binding. It has hierarchical enforcement procedures, starting at the village levebut with recourse to higher levels should local enforcement fail. We discuss several problems with the dina creation and its enforcemenprocedures, as well as proposed solutions; these include overcoming social cohesion (fihavanana), contradictions with pre-existinnational law, and applying the dina against migrants. We conclude by reviewing the use ofdina elsewhere in Madagascar, and argue thadina imposed by external agencies, when not aligned with community aspirations, will result in poor compliance with the rulesVelondriake avoided such problems through a fully participatory, inclusive approach to dina creation.

Keywords: community-managed protected area, dina, governance, Madagascar, marine protected area, natural resources
mailto:[email protected]:[email protected]:[email protected]:[email protected]:[email protected]:[email protected]:[email protected]:[email protected]


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IntroductionDepuis les annes 1980, la conservation de la biodiversit et lutilisation durable des ressources naturellesrenouvelables sont parmi les proccupations majeures pour ltat Malagasy [1], une politique illustre parladoption du premier Plan National dAction Environnementale dun pays Africain en 1990 [2]. Lagouvernance des terres et de ressources naturelles Madagascar est caractrise historiquement par lecontrle tatique [3-6] ; tout terrain part la proprit prive restait le domaine de ltat, qui possdait lesdroits de jure sur lutilisation des ressources naturelles (et promulguait des lois rglementant leur utilisation),bien que les communauts locales retenaient des droits de facto la base des droits coutumiers etancestraux [5]. Ceci crait une situation anarchique caractrise par le libre accs aux ressources naturelles[7] : Ltat se trouvait incapable de maitriser effectivement lutilisation des terrains dans les zones rurales [8],et les communauts qui y vivaient manquaient de motivation et de scurit foncire pour se soumettre laloi, qui ntait pas perue comme lgitime [6]. Ces problmes taient exacerbs par une rsistance acharnecontre la politique rpressive de ltat [9-10].

Cette situation, en plus dautres facteurs [11], a contribu une expansion norme de la dforestation [12],mais sans apporter de progrs sensibles au niveau du dveloppement rurale. Conscient de ces dfauts, lesgouvernements successifs ont adopt progressivement une politique de dcentralisation de la gouvernancedes ressources naturelles renouvelables en essayant dintgrer les communauts locales et de transfrer laresponsabilit de gestion de ltat au niveau local [4]. Cette dcentralisation sest manifeste en deuxinitiatives majeures la mise au point de lgislation permettant le transfert de gestion des ressourcesnaturelles (TGRN) aux communauts locales, et llargissement rapide du systme daires protges.

Les transferts de gestion et les aires protges

En 1996 Madagascar a adopt la structure GELOSE (Gestion Locale Scuris), une forme de TGRN qui permetle transfert limit des droits de gestion des ressources naturelles de ltat aux groupements communautaires

selon un contrat renouvelable entre ltat, la communaut de base et la commune de rattachement [13]. Undeuxime systme de TGRN plus simplifi pour la gestion des zones forestires, la GCF (GestionContractualise des Forts) tait ensuite cre en 2001. Lobjectif de ces initiatives tait damliorer lagestion des ressources naturelles (et de rduire les cots de la gouvernance tatique) en habilitant et enmotivant les communauts rurales grer durablement les zones quelles exploitaient dj selon leurs droitscoutumiers [5].

Received: 11 October 2010; Accepted: 19 November 2010; Published: 20 December 2010.

Copyright: Gildas Andriamalala and Charlie J. Gardner. This is an open access paper. We use the Creative Commons Attribution3.0 licensehttp://creativecommons.org/licenses/by/3.0/- The license permits any user to download, print out, extract, archive,and distribute the article, so long as appropriate credit is given to the authors and source of the work. The license ensures thatthe published article will be as widely available as possible and that the article can be included in any scientific archive. Open

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Cite this paper as: Andriamalala, G. and Gardner, C. J. 2010. Lutilisation du dina comme outil de gouvernance des ressourcesnaturelles: leons tirs de Velondriake, sud-ouest de Madagascar. Tropical Conservation Science Vol. 3 (4): 447-472. Availableonline:www.tropicalconservationscience.org
http://creativecommons.org/licenses/by/3.0/http://creativecommons.org/licenses/by/3.0/http://creativecommons.org/licenses/by/3.0/http://www.tropicalconservationscience.org/http://www.tropicalconservationscience.org/http://www.tropicalconservationscience.org/http://www.tropicalconservationscience.org/http://creativecommons.org/licenses/by/3.0/


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En 2003, lancien Prsident de la Rpublique Marc Ravalomanana a dclar lintention de son gouvernementde tripler la superficie des aires protges (AP) Madagascar (la Vision Durban, [14]). Le rseau dAP deMadagascar comprenait auparavant 46 aires protges strictes (Rserve Naturelle Intgrale (catgorie I delUICN), Parc National (catgorie II) et Rserve Spciale (catgorie IV ) [15]) ; la gestion de ces AP tait confipar ltat lorganisme paratatique ANGAP (Association Nationale pour la Gestion des Aires Protges)

actuellement dnomme Madagascar National Parks (MNP), et leur cration ne tenait gure compte desbesoins rels (socio conomiques) des communauts locales mais tait plutt axe sur la conservation de labiodiversit [16-17]. Les objectifs du nouveau Systme dAires Protges de Madagascar (SAPM, qui inclut lerseau MNP ainsi que la nouvelle gnration dAP (les nouvelles AP ou NAP) manant de la Vision Durbansont : 1) de conserver lensemble de la biodiversit unique de Madagascar, 2) de conserver le patrimoineculturel Malagasy, et 3) de maintenir les services cologiques et favoriser lutilisation durable des ressourcesnaturels pour la rduction de la pauvret et le dveloppement durable [18]. La plupart des nouvelles airesprotges en cours dtablissement intgrent les communauts locales dans leurs structures degouvernance, et beaucoup cherchent utiliser le TGRN comme outil additionnel pour renforcer leursschmas damnagement ; quelques uns, tels quAnkodida (une NAP de catgorie V dans le Sud-Est du pays),intgrent les terroirs dj transfres au sein des limites de lAP [19], tandis que dautres ont mis en placedes zones tampons ou ceintures vertes de TGRN autour des limites des APs (comme cest le cas pour les

extensions des Parcs Nationaux Tsimanampetsotsa et Kirindy-Mite dans le Sud-Ouest).

Le rle des dinaDans les TGRN, les activits permises et non permises sont rgies par voie de dina. Traditionnellement, lesdina sont des normes sociales ou codes de conduite qui rgissent les relations au sein des ou entrecommunauts. Ce sont des rgles volontaires, labores et appliques par la communaut elle-mme, quiprennent normalement la forme dune tradition orale [6, 20]. Ces dina ne sont pas reconnus par la loi, maissont lgitimes au niveau local car ils manent de la population locale, et sont donc gnralement respects.Leur utilisation est trs rpandue - Rakotoson et Tanner [20] estiment que 75% de la population Malagasy vittoujours dans les communauts rurales qui sont rgies par les dina. En essayant dintgrer les rglescoutumires avec les lois rgissant lutilisation des ressources naturelles ( rconcilier le lgal et le lgitime

[3]), ltat Malagasy a adopt le dina comme outil de gouvernance lgalement reconnue travers lalgislation GELOSE [5]. Dans le cas de GELOSE, le dina est labor et agr par la communaut de base, aveclappui des promoteurs externes, et devient excutoire aprs visa du maire de la commune de rattachement.Les prescriptions quil contient doivent tre conformes aux dispositions constitutionnelles, lgislatives etrglementaires en vigueur, ainsi quaux usages reconnus et non contests dans la commune rurale derattachement [13]. Bien quun tel dina soit applicable au niveau local, et que les conflits puissent trersolus au niveau de la communaut, il est prvu que la communaut ou le promoteur du TGRN puissentconsolider le dina travers son homologation auprs du Tribunal. Ceci donne au dina un statut lgalementreconnu, et permet la communaut de faire appel aux processus lgaux si ncessaire en cas de rsolutionde conflits.

A part les transferts de gestion, les dina sont galement reconnu dans le Code des Aires Protges (la loirglementant les AP) et sont employs comme outil de gouvernance communautaire des ressourcesnaturelles dans une gamme de nouvelles aires protges communautaires ou cogres (avec des ONG),incluant Ankodida [19], le Massif des Roses (une AP marine au Sud-Ouest) [21], Lac Alaotra (une AP de zoneshumides au Centre-Est) [22-23], Mandena (une AP de fort littorale au Sud-Est) [24-25] et Manambolomaty(une AP de zones humides lOuest) [26], ainsi que dans les zones tampons des Parcs Nationaux incluantAndohahela (au Sud) [27] et Masoala (au Nord-Est) [28]. De plus, ils sont employs au niveau communal etintercommunal pour rgir lutilisation de terrain en dehors des zones de conservation [8]. Malgr leur


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utilisation rpandue, il existe peu de littrature qui examine lutilisation des dina au-del du contexte deTGRN, et les analyses existantes se focalisent plus sur les aspects lgaux et institutionnels que surlamlioration de lefficacit de loutil pour la gouvernance communautaire des ressources. Selon nosconnaissances, il nexiste aucune description ou analyse des processus dlaboration et de mise enapplication dun dina dans la littrature.

Lobjectif de cet article est de dcrire et danalyser dun il critique llaboration et la mise en application dudina de Velondriake, un rseau de zones de gestion des ressources marines (Fig. 1) propos pour tre intgrdans le SAPM comme aire protge communautaire de catgorie V [29]. Cela permettra de partager lesexpriences acquises et, esprons-le, de contribuer lamlioration de lefficacit du dina comme outil degouvernance pour la gestion communautaire des ressources naturelles. Cet article est divis en cinq parties :dans la premire partie, on dcrira lhistorique du rseau Velondriake et lvolution parallle de son dina.Ensuite on abordera le dina soi-mme, incluant le processus participatif de son laboration, et ses contenus.Dans la troisime partie, on expliquera les procdures dapplication, et la quatrime partie se focalise sur lesproblmes rencontrs lors de la mise en application du dina, ainsi que des solutions proposes afin de lessurmonter. Finalement, on discutera des points forts et des faiblesses de lapproche Velondriake par rapport la littrature concernant la mise en place des dina dans dautres rgions de Madagascar.

Fig. 1. Carte de Madagascar montrant lalocalisation de lAP Velondriake et des sitesmentionns dans le texte (la carte ne montrepas les zones de gestion faute de problmesdchelle).


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Historique de la mise en place de lAP et de son dinaLa gestion des ressources marines et ctires dans la zone de Velondriake a volu travers plusieurs tapesdepuis son dmarrage en 2003. La premire tape tait la mise en place dune rserve temporaire ferme la chasse au poulpe (Octopus cyanea), la ressource la plus importante pour les pcheurs Vezo de la zone [30].

Le succs de cette intervention motivait les villages avoisinants suivre la modle [31], et le rseau estmaintenant devenu le plus grand aire marine protge (AMP) communautaire de lOcan Indien Occidental[32], couvrant 24 villages de septfokontany (le plus bas niveau administratif Madagascar). Le tableau 1donne un bref rsum de cette volution, ainsi que du rle des dina dans la rglementation des diffrenteszones de gestion mises en place. Pour davantage de dtails, voir [31].

Le dina de lAssociation VelondriakeProcessus dlaboration

Le dina tant une convention sociale, son laboration stait fait dune manire participative etdmocratique ncessitant la participation de toute la communaut des villages concerns. Cependant, afin

de mieux ancrer le dina dans le cadre lgal nationale, et afin de mieux responsabiliser les acteurs intervenantdans son application (communauts, autorits traditionnelles, lus), il a tait dcid par lAssociationVelondriake (voir le Tableau 1 pour explication de lassociation) de procder lhomologation dudina auprsdu Tribunal. Cela permet lapplication lgale du dina, et permet galement le recours la justice dans le casncessaire. Llaboration fut ainsi ralise en sept tapes, illustre dans la Fig. 2.

Llaboration du dina a commenc au niveau local, lAssociation Velondriake (AV) ayant invit chaque village rflchir sur leurs dina spcifiques rglementant leurs rserves de poulpe ou de mangroves, et de proposersi ncessaire de nouvelles rgles au regard du plan de zonage propos. Lors dun deuxime atelier, lespropositions manant de chaque village ont t rapportes au Comit de Gestion (CG, voir le tableau 1) pourune mise en cohrence ; le dina global ainsi labor tait soumis lassemble gnrale, qui la approuv le

mme jour. Le dina tait ensuite approuv par le Maire de la commune de rattachement (Befandefa), le Chefde District de Morombe, et des reprsentants rgionaux du Ministre de lEnvironnement et des Forts et duMinistre de lAgriculture, de lElevage et de la Pche, avant de passer lhomologation auprs du Tribunal.

La lgalisation du dina de Velondriake sest faite au niveau du Tribunal de premire instance de Morombe(Rgion Atsimo Andrefana). Les pices fournir pour homologuer le dina taient le dpt dune requte et ledina lui-mme, le demandeur tant le Prsident de lAV. Le Prsident du Tribunal a ensuite vrifi toutes lesrgles ligne par ligne afin quelles ne soient pas contraire aux rglementations nationales en vigueur etquelles ne soient pas anticonstitutionnelles. La requte a t juge de bien fonde selon les motifssusmentionns. Par consquent, une lettre dhomologation fut dlivre par Arrte (jugement No 64 du 12dcembre 2006). Ds lors, le dina de Velondriake fut le premier dina tre prsent au Ministre de laJustice et homologue dans le District de Morombe.


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Tableau 1. Historique du rseau Velondriake (BV Blue Ventures Conservation ; WCS Wildlife ConservationSociety ; IH.SM Institut Halieutique et des Sciences Marines (Universit de Toliara) ; Copefrito socit privexportateur des produits marins ; AV Association Velondriake ; SAPM Systme dAires Protges deMadagascar)


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Contenus

Le dina est divis en 13 parties, dont la plupart spcifient les rgles rgissant le rgime associ au plan dezonage de lAMP. Le premier chapitre spcifie les objectifs du dina, les parties concernes (qui souligne quele dina est applicable non seulement aux membres de septfokontanydirectement impliqus dans la mise enplace de lAMP, mais galement aux migrants utilisant la zone), et les gnralits concernant 1) la relationentre le dina et la loi nationale et 2) lapplication des amendes ou vonodina (voir en dessous). Le deuximechapitre spcifie ensuite les rgles associes avec les diffrentes zones de lAMP : il sagit tout dabord desrgles gnrales pour lAMP entire, qui spcifie que seule la pche traditionnelle et artisanale est permiseau sein de laire, et que certaines mthodes de pche sont interdites. Les mthodes interdites incluentlutilisation du laro (Euphorbia tirucalli, Euphorbiaceae), un arbre dont le latex est une neurotoxine puissantutilis pour la pche dans plusieurs pays Africains [33]. Cette mthode est surtout pratique par les pcheursvenant de villages lintrieur des terres, car cest une mthode qui ne ncessite pas dexpertise de la mer.Cependant, elle est considr comme trs destructrice car la toxine tue non seulement les poissons cibls,mais galement dautres animaux tels que les coraux, les crustacs et les mollusques [34], ceci desconcentrations trs faibles.

Les autres mthodes et activits qui ne sont pas permises au sein de lAMP sont la senne de plage, la pcheaux filets de petite maille, la destruction ou renversement des coraux (qui dtruit les lieux de refuge despoulpes), et la chasse aux espces protges par la loi. Pour ce dernier, il sagit spcifiquement des dauphins(Tursiops truncatus et Stenella longirostris) et des tortues de mer, dont lAP abrite cinq espces [29], chacuninscrit sur la Liste Rouge des Espces Menacs de lUICN [35]. Il sagit de Caretta caretta (EN), Cheloniamydas (EN), Lepidochelys olivacea (VU), Eretmochelys imbricata (CR) et Dermochelys coriacea (CR).

Ensuite le dina dfinit les rgles associes chacun des zones spcifiques ; il sagit des rserves nonpermanentes de poulpes (sur les plateaux rcifaux) et de crabes et crevettes (dans les mangroves), lesrserves permanentes ou noyaux durs (sur les rcifs coralliens, les zones dherbiers, et les mangroves), les

zones ctires (des forts de baobabs ainsi quune plage cible pour le dveloppement de lcotourismecommunautaire), et finalement les zones dlevage de bche-de-mer [36]. Pour chacune de ces zones, ledinaspcifie non seulement les activits interdites mais galement la sanction payer en cas de transgressiondune de ces rgles (normalement 100, 000 MGA1

).

La dernire partie du dina spcifie dautres rgles gnrales qui ne sont pas lies aux zones spcifiques. Ilmentionne dabord que les chercheurs et les touristes sont obligs de se procurer dun permis auprs delAssociation Velondriake pour pouvoir entrer dans lAMP. Ensuite les procdures dapplication du dina sontexpliques (voir en dessous), et il est spcifi que les complices et les faux accusateurs sont considrsgalement coupables au mme titre que les transgresseurs. Finalement il est spcifi que le dina peut trechang ou amend avec lapprobation de lassemble gnrale de lassociation, mais que cela requiert lavalidation de la commune de Befandefa ainsi que le District de Morombe.

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Fig. 2. Diagramme montrant les sept tapes de llaboration et lhomologation du dina de Velondriake(MEF Ministre de lEnvironnement et des Forts ; MAEP Ministre de lAgriculture, de lElevage etde la Pche).


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Publication et mise en vigueur

Suite lhomologation du dina, il a t publi au niveau de chaque village par les membres du Comit deGestion afin de sensibiliser la population sur ses contenus et de son champs dapplication. Ceci savraitncessaire malgr le fait que les reprsentants du chacun de ces villages aient assist son laborationinitiale. Le dina tait publi, expliqu et enfin dpos dans chaque village afin quil puisse tre consult

chaque instant en cas de ncessit. De plus, la lettre dhomologation prouvant sa lgalit fut de mmedpose dans chacun des villages. La raison de toutes ces prcautions autour du dina est lie aussi laprsence des migrants ou de visiteurs travaillant dans la rgion de manire pisodique sans considrationdes conventions communautaires en vigueur. Dans ces cas, la prsence de la lettre dhomologation peutjouer un grand rle lors des infractions. Les Prsidents desfokontanyjouent un rle important et servent derelais dans le processus dacceptation et de publication du dina. Il est de leur responsabilit daider lescomits faire connatre le dina toute la communaut quils gouvernent et tous les immigrants ou locauxqui ntaient pas prsents lors de ltablissement du dina.

Sanctions et procdures dapplicationLa mise en place de lAMP Velondriake mane de linitiative de la communaut locale, et toutes les dcisionsla concernant doivent tre prises par cette mme communaut. Dans le principe de ltablissement dune

convention sociale comme le dina, les rgles cites dans ce dina devrait tre appliques au niveau de lacommunaut elle mme pour conserver la valeur morale de cette outil juridique. Or, quen est-il si, dans lecas chant, une infraction aux rgles tablies ne peut tre rgle au niveau communautaire et ncessitelintervention de la force publique hirarchiquement suprieure ou mme le recours la justice? Cest pouranticiper ce type de cas que lAssociation Velondriake a mis en place une procdure dapplication spcifiquepour son dina en incluant le Ministre de la Justice dans la procdure en cas dpuisement des procdureslocales.

Sanction ouvonodinaDans le cas du dina de Velondriake, le vonodina ou sanction est inflig sous forme damende en cas detransgression des rgles. Lamende payer est spcifie dans le dina, mais lAssociation Velondriake a statu

sur le fait que lamende encourue puisse faire lobjet dune ngociation, ou bien tre transforme en travauxdintrts publics en cas de manque de possibilit du contrevenant de sacquitter de son amende (en effet,lobjectif du dina est avant tout, en cas de mfait, de prvenir une rcidive). Larticle 43 du dina spcifie quequiconque attrape un transgresseur sera rcompens de la moiti de lamende aprs le paiement. Le restedu vonodina est partag entre tous les membres du village impliqu (incluant mme le transgresseur selon lavolont de la communaut) si laffaire est rgle au niveau de la communaut, c'est--dire entre le niveau duvillage concern et le Comit de Gestion (voir en dessous). Ceci est considr adquat car cest lacommunaut qui est le perdant en cas de rcolte illgale des ressources, et mrite alors de recevoir unddommagement. De plus, ce systme rduit le risque de la corruption ou lappropriation des montants pardes leaders locaux, ce qui pourrait provoquer une perte de confiance dans le systme de gestioncommunautaire de la part des membres de lassociation [37]. En plus de lamende, le matriel utilis lors delinfraction est saisi pour servir pice conviction durant le procs devant la communaut ; suite aupaiement de lamende, les matriels saisis sont remis au transgresseur.

Procdures dapplication

La procdure dapplication du dina suit le principe de la subsidiarit, ce qui veut dire que la responsabilit etlautorit rgler laffaire est attribu au plus bas niveau applicable [38-39]. Cependant, si laffaire nest pasrgle ce niveau, il reste plusieurs tapes suivre pour assurer le dnouement de la situation. Cela refltelapproche hirarchique de rsolution des conflits qui caractrise les dina traditionnels [6]. A chaque niveau


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de la procdure, les responsables de lapplication recevons unper diem de la part de lAV, afin de compenserleurs cots dopportunit. Notons que toute la communaut des 24 villages membres de lAV se doitappliquer le dina.

1er

tape Rapport et procs communautaire : Aprs avoir aperu une infraction, le tmoin signale dabord la

transgression au Prsident dufokontanyainsi qu un membre du Comit de Gestion, dont un rside danschaque village. Le Prsident et le membre du CG lancent ensuite une enqute afin de mettre les dtails auclair. Suite lenqute, ils convoquent tous les villageois une runion prsid par le Prsident dufokontany; le responsable du mfait est prsent la communaut et les rgles dfinies dans le dina sontlues pour en rappeler les principes et les limites. Tous les membres villageois prsents arrivent ensemble un verdict aprs avoir entendu et dlibr sur lvidence et le tmoignage. A ce niveau de la procdure,lassociation donne les pleins pouvoirs la communaut pour statuer sur laffaire. Si laffaire est rgle, cest dire que lamende ou le tribut agr est bien pay la communaut dans le dlai convenu, la procduresarrte ce niveau. Dans le cas contraire, malgr toutes les prrogatives dont disposent les villageois, ilsdevront faire appel au Comit Rgional (vondrona) de leur zone pour quil reprenne laffaire. Ce sont lesmembres du Comit de Gestion bass dans chaque village qui envoient le rapport au Comit Rgional, avecapprobation du chef de village.

2e

tape Au niveau du Comit Rgional(vondrona) : Lorsque laffaire arrive entre les mains du ComitRgional, ses membres choisissent un village de la rgion et invitent tous les reprsentants de ces mmesvillages participer une runion en prsence des contrevenants. Le but de cette runion est de trouver unmoyen efficace pour faire appliquer le dina, en terme de paiement du vonodina agr. La procdure prendalors une dimension plus importante puisquelle implique tous les reprsentants des villages de la sous-rgion. Lobjectif est dimpressionner les contrevenants qui seront alors mis en demeure de payer parlensemble des villages. Cependant lamende payer est toujours la mme que celle convenue lors du procsprcdent au niveau du village. Si les contrevenants refusent toujours de sacquitter de lamende, laffaireest alors envoye par les membres de bureau du Comit Rgional au niveau suprieur, c'est--dire au niveaudu Comit de Gestion de lAssociation Velondriake.

3e

tape Au niveau du Comit de Gestion : Selon le statut de lAV, ce comit (compos des plus importantsreprsentants des trois Comits Rgionaux) a le pouvoir de prendre des mesures exceptionnelles sansconsultation de lAssemble Gnrale ni de la masse communautaire en cas de besoin. Dans le cas desrglements dinfractions, ils ont la lourde tche dtudier laffaire ds son commencement, et de rflchir la dfaillance des niveaux infrieurs sur le rglement de linfraction pour proposer par la suite des solutionspour rendre plus efficace lapplication du dina. Leur responsabilit est aussi donc de faire appliquer le dina,mais comme dj mentionn, il peut y avoir chec mme ce plus haut niveau hirarchique communautaire.Si tel est le cas, cela signifie que tous les recours aux instances communautaires ont t puiss ; le Comitde Gestion est alors de droit de faire appel au Comit FAV (Faritra Arovana Velondriake ou Aire ProtgeVelondriake) pour rgler laffaire.

4e

tape Au niveau du Comit FAV: Le Comit FAV est constitu de deux reprsentants du Comit deGestion de lAP Velondriake, son Prsident et son Vice Prsident, du Maire et du 1er adjoint de la Communede rattachement de Befandefa, et de deux reprsentants de chaque partenaire Blue Ventures (BV) et WildlifeConservation Society (WCS). Les reprsentants de la commune reprsentent lautorit locale ayant les pleinspouvoirs dans la zone Velondriake. BV et WCS, tant les partenaires techniques et scientifiques delAssociation Velondriake, ne sont prsents au sein de ce comit quen tant que simples assistants dans lescas de mise en application du dina. A ce niveau de la procdure, le vonodina reste toujours la mme que


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celle inscrite dans les articles du dina. Si lapplication du dina choue encore ce niveau de juridiction,laffaire est alors porte au niveau du Tribunal, instance nationale officielle.

5e

tape Au niveau du Tribunal: Le Tribunal le plus proche de la zone de Velondriake est le Tribunal depremire instance de Morombe. Le CG a la responsabilit de dposer la plainte au nom de lAssociation

Velondriake. Lorsque laffaire atteint ce niveau, il ny pas dautres issues possibles pour le contrevenant quede sacquitter de son amende. Le Tribunal statue sur laffaire sans sen rfrer la communaut. La sanctionencourue peut alors tre bien plus svre que celle manant du dina car le Tribunal se rfre aux loisnationales en vigueurs. Concrtement le dina Velondriake nest quune extension des pouvoirs lgauxtatiques, mais ds lors que la communaut choue dans lapplication des lois via les pouvoirs qui lui sontattribus sous couvert de lAssociation Velondriake et autres, lEtat redevient le seul juge de laffaire pourfaire respecter les lois.

Problmes rencontres et solutions proposesLe niveau de comprhension et de respect du dina au sein de la communaut de Velondriake estactuellement en cours dvaluation, et il est donc trop tt de parler du succs ou non dudina comme outil degouvernance communautaire. Nanmoins, nos observations sur terrain, les enqutes informelles et les

informations partages lors des runions de lAV ont rvls plusieurs problmes avec lapproche entreprise.Dans cette section on va brivement discuter les problmes majeures rencontres lors de la mise enapplication du dina, ainsi que des solutions (ou pertinent) proposes par les membres de lassociation et lesmembres du CG lors des runions communautaires. Notez que quelques uns de ces solutions sont djmobiliss, mais dautres sont encore mettre en uvre selon le Plan dAmnagement et de Gestion de lAP[29]. Ces stratgies ne font que partie de toutes les stratgies labores dans ce plan.

Le fihavanana ou filongoa (la cohesion sociale) : Le fihavanana est une notion qui explique les liens et lesattachements entre les gens. Il est dcrit par Henkels [6] comme suit : Lefihavanana est la sourcetraditionnelle primaire de la confiance, caractristique ncessaire lchange russite. Lefihavanana existeentre les individus lis par le sang. Pour les gens qui nont aucun lien de parent, la confiance nat du

fihavanana renferme une ide de proximit, de solidarit et de cohsion qui cre une parent fictive entredeux ou plusieurs personnes. La fiabilit des contrats Madagascar dpend de cette confiance . Lefihavanana est une force puissante dans les communauts qui constituent lAssociation Velondriake, qui sontcomposes des clans qui sont trs proches. En faite cest le fihavanana qui cre la cohsion au sein descommunauts qui est ncessaire pour une gestion conjointe de la part de tout les villageois. Cependant, lefihavanana cre galement des problmes pour lapplication du dina ; mme si chaque membre est censtre responsable galitairement dans le processus dapplication, personne ne souhaite trahir un procheou lui faire encourir des sanctions, mme en cas dinfraction des rgles.

Solution : Afin de promouvoir lapplication du dina par tous les membres de la communaut, il est ncessairede faire appel leurs intrts personnels. De ce fait, Article 43 du dina spcifie que quiconque attrape untransgresseur et assure le paiement du vonodina sera rcompens avec la moitie de lamende. Le reste duvonodina est partag entre tous les membres du village impliqu. Il est suppos quun tel intrt financiredonne motivation aux individus assurer lapplication du dina. De plus, des campagnes de sensibilisationsavrent encore ncessaires afin damliorer la comprhension de la communaut des raisons pour la miseen uvre du dina, et ainsi de faire appel leurs intrts communautaire.

Le manque de consensus : Les communauts, en gnral, ne sont pas homognes, mais stratifies parrapport aux liens de parent, au pouvoir, et aux modes de vie [8]. Dans le cas de Velondriake, bien que son


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laboration relve dun processus dmocratique via des runions o des reprsentants de chaque villagefurent les porte parole de leurs villages, certains villageois (tels que ceux pratiquant la senne de plage) sonten dsaccord avec ce qui t dcid.

Solution : Afin damliorer le consensus communautaire sur les contenus du dina, des efforts ont t

entrepris pour mieux intgrer les groupes qui sont souvent exclus (tels que les femmes, les jeunes et lesmigrants) au sein des structures de prise de dcisions de lassociation. Ceci donne ces groupes le pouvoirdexprimer leurs intrts publiquement et donc dinfluencer la future modification du dina en leur faveur.Selon une enqute ralis dans lAP Velondriake [40], 53% des personnes interviews affirment avoirparticip pleinement aux prise de dcisions, 41% se considrent peu ou moyennement impliques, et que 6%estiment ne pas tre impliqus du tout (voir [40] pour davantage de dtails).

Contradictions entre la loi et les besoins communautaires : La mise en place dun dina est problmatiquequand la loi nationale interdit une activit dune importance culturelle ou conomique pour la communautconcerne, car de telles lois ne sont pas considres lgitimes et ne sont pas respectes. Cependant, undinane peut pas permettre une activit illgale. Un tel conflit entre la loi et la culture locale concerne la chasseaux tortues de mer, une pratique culturelle Vezo [41, 42] qui constitue une source de revenu importante

pour quelques membres de la communaut [43], mais qui est interdit Madagascar depuis 1923.

Solution : Pendant llaboration concerte du dina, la dcision fut prise dinclure un article concernant lachasse aux tortues de mer. Cependant, lAV a dcid de ne pas insister sur une application stricte du dina ence qui concerne cette activit, afin dviter trop de conflits qui pourraient diminuer le respect du dina par lacommunaut. Larticle doit plutt avoir un rle informatif, en rappelant aux membres de la communaut quecette pratique reste illgale.

Non efficacit dapplication des sanctions : Jusqu prsent, les sanctions prvues dans le dina nont jamaist appliques dans leur totalit, car les amendes reprsentent des sommes normes pour les pcheurs quidpendent pour leurs revenus de leurs activits quotidiennes. Certains villageois insistent que lamende

(vonodina) est trop leve.

Solution: Lors des runions tenues cette fin, le CG a rappel aux membres de lassociation que le montantdu vonodina a t dcid par la communaut elle-mme, et a galement expliqu que le vonodina joue unrle de dissuasion, mais quil nest pas une taxe payer pour pouvoir pratiquer les mthodes de pcheinterdites. De ce fait, il est ncessaire que lamende payer reste suffisamment lev pour pouvoirdcourager les activits interdites. Nanmoins, le statut de lassociation spcifie quune amende encouruedans le cadre du dina peut tre ngocie par laccus avec le fokonolona, qui garde le droit de rduirelamende ou de la transformer en travaux publiques dans le cas dincapacit payer de la part du coupable. Ilest galement possible de payer un amende sous forme de zbu (race de buf locale), comme cest le caspour les dina traditionnelles.

Manque de connaissances des contenus du dina et des procdures dapplication : Malgr les efforts desensibilisation et de vulgarisation du dina entretenus par les Prsidents de fokontanyet les membres ducomit, une minorit de villageois nest pas encore informe des contenus du dina. Ceci limite lefficacit deloutil car les pcheurs ne peuvent pas respecter les rgles quils ne connaissent pas. De plus, certains leadersvillageois dclarent de ne pas comprendre les procdures dapplication. En ralit, il est probable que cesdirigeants connaissent bien les procdures, mais ne savent pas comment les appliquer dune manire qui necrera pas de conflits et ne poussera pas les villageois rejeter la responsabilit sur le dirigeant. Ce problme


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est toujours li la notion du fihavanana, et le dsir des dirigeants dtre aims et respects par lesmembres de leurs communauts.

Solution : Une campagne de marketing sociale a t lanc (par BV et RARE Conservation) afin de vulgariser ledina partout dans sa zone dapplication, utilisant des voies de communication innovatrices. Des manuels

illustrs montrant dune faon trs simple les procdures suivre ont galement t crs, afin dassurer lacomprhension aise des procdures application par tous les membres de la communaut, incluant lesanalphabtes.

Partage de ressources entre diffrents villages : Des tmoignages anecdotiques indiquent que le respect dudina en ce qui concerne les rserves de poulpe varie selon le contexte spcifique du site. En faite, mme siles infractions pendant la priode de fermeture sont rares, il a t remarqu que les infractions sont moinsfrquentes dans les rserves qui sont a) en pleine vue dun village (facile surveiller), et b) qui reprsententla zone de pche traditionnelle dun seule village. Cela indique que la surveillance est ncessaire pour assurerle respect des rgles, mais galement que la cohsion sociale est beaucoup plus forte au sein des villagesquentre villages. La gestion des ressources partages entre diffrents groupes sociaux devient alors pluscomplique, et ncessite lexistence des structures de gouvernance capables de rsoudre les conflits entre

diffrentes parties prenantes.

Problmes de migrants : Les Vezo sont un peuple semi-migratoire dont une partie de la population voyagentle long de la cte ouest afin de profiter des ressources saisonnires [44]. Un groupe de pcheurs venant dusud de Toliara sest install Morombe pendant les annes 1960, et utilise actuellement la partie nord delAP autour de Bevato pour pratiquer la pche au laro et surtout la senne de plage. Une fois le dina mis enplace, les villageois du vondrona nord ont entam des discussions avec ces migrants afin de leur expliquerque leurs pratiques taient maintenant interdites dans la zone, mais quils pouvaient continuer y pchersils utilisaient des filets dune taille permise. Cependant, les migrants ont refus daccepter en disant quilsnavaient pas dautres moyens, et ont mme menac les lobbyistes. Ces derniers ont ensuite fait appel au CGpour essayer de rsoudre le conflit.

Solution : Le CG a convoqu les pcheurs migrants trois fois pour discuter du problme, mais ils ont refustoujours de cesser leurs pratiques. Le prsident de lassociation a alors visit le Maire de Morombe afin dedemander aux autorits comptentes de se saisir de laffaire, mais aucune mesure na tait prise, et leproblme continue toujours. Dautres solutions possibles ont t suggres par les membres de lassociationet les comits, et seront mises en uvre dans les annes venir selon le Plan dAmnagement et de Gestionde lAP [29]. Cela inclut la meilleure intgration de communauts migrantes au sein du processus de prise dedcisions de lassociation, et de faire appel au service de surveillance de pche. Il est galement prvu que lapromotion de sources de revenus alternatives et durables (tels que laquaculture) bnficiera, en fin decompte, aux pcheurs migrants manquant dalternatives.

Perte de confiance du la non application du dina : La non maitrise du problme des migrants pratiquant lasenne de plage Bevato a eu des consquences inquitantes pour la gestion communautaire de lAP, parceque cela entraine une perte de confiance non seulement la fiabilit et lefficacit du dina comme outil derglementation, mais galement une perte de confiance envers les dirigeants et membres du CG quinarrivent pas rsoudre laffaire. Ceci est trs grave car seule la confiance dans le processus peut motiverles villageois assurer le respect et lapplication du dina. De plus, le fait que dautres ont dmontr quilspeuvent continuer utiliser les pratiques interdites sans tre punis dmotive les pcheurs qui respectent le


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dina, car ils nont aucun envie de voir leurs ressources puiss par le migrants sans pouvoir en profiter eux-mmes.

Solution : La seule solution possible pour viter la perte de confiance dans le processus de gestioncommunautaire est de dmontrer dfinitivement que la mise en application dudina est efficace. Cela ne sera

pas possible tant que le problme de gestion des migrants ne sera pas rsolu.

Discussion et implications pour la conservationLa littrature acadmique concernant lutilisation du dina comme outil de gouvernance des ressourcesnaturelles au niveau local propose plusieurs raisons pour lesquelles le dina peut tre plus efficace que lesrglements tatiques en promouvant le respect des rgles par les utilisateurs des ressources. Principalement,un dina doit avoir davantage de lgitimit et ainsi dautorit morale que des rgles qui sont imposs par desacteurs externes, car le dina (au moins en principe) est agr par les membres de la communaut [45]. Deplus, les rgles coutumires sont plus flexibles que les rglements tatiques (ce qui permet leur adaptationrapide face une volution du contexte locale), ils sont plus comprhensibles par les utilisateurs locaux, etles procdures de rsolution des conflits sont plus comprhensibles et, ce qui est important, plus accessiblesaux communauts locales par rapport aux procdures lgales [46]. Nanmoins, les exemples de dinaefficaces sont rares dans la littrature, car ils ont tendance souffrir des problmes de non observance et demanque de mise en application. Quelles leons peut-on tirer du dveloppement et de mise en application dudina de Velondriake en ce qui concerne ces problmes et les moyens de les surmonter ?

La plupart des dina dcrits dans la littrature ont en commun une caractristique cl ils ont t catalyssou imposs par les agences externes qui ont des motivations diffrentes celles de la communaut locale(ou dont ses objectifs ne sont pas bien assimiles ou comprise par les communauts). Des exemples incluentlimposition des dina par les gestionnaires dlgus des aires protges, tels que le dina qui rgit les activitspermises au sein des Zones dOccupation Contrl du Parc National Masoala [28] et le dina contre la culturesur brlis (localement appel hatsake) dans le Parc National Zombitse-Vohibasia [46-47]. Dans dautres cas,des dina ont t tablis par les oprateurs du secteur priv tels que les compagnies minires [25], et les

oprateurs touristiques cherchant protger des attraits naturelles [20]. Mme les dina associs avec lestransferts de gestion refltent souvent les intrts de lEtat au lieu de ceux des communauts impliques, carcertaines activits, tels que la culture sur brlis, sont illgales et donc ne peuvent pas tre autorises dans undina [45].

Les dina imposs de lextrieure ne sont pas considrs lgitime par les utilisateurs des ressources enquestion car ils refltent normalement les intrts des agences externes et pas leurs propres intrts, et lesrgles quils contiennent ne sont alors pas respectes. Dans tous les cas susmentionns, lapplication dudinacompte sur la surveillance et le contrle par des trangers, soit par des agents des parcs [28], soit par desreprsentants de lEtat [46-47], soit par des gardiens employs [20-21]. Cette dpendance sur lapplicationdes rgles par des forces externes cre un conflit de nous contre eux entre les utilisateurs et les agences

qui appliquent le dina [47]. Elle cre galement une situation qui est intrinsquement instable, car lesutilisateurs des ressources vont retomber sur leurs pratiques interdites par le dina ds que la menace decontrle disparait. Pire, les communauts locales ne vont pas respecter des rgles venant de lextrieuremme si ces rgles refltent des normes sociales dj en vigueur, et limposition de telles rgles peut alorsaffaiblir les institutions informelles existantes qui rgissaient auparavant lutilisation des ressources [48].

Le besoin dune application externe des dina impos de lextrieur sexplique facilement par le concept defihavanana. Tout simplement, dans une situation o les rgles sont imposes aux communauts qui ne les


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considrent pas lgitimes, les membres de la communaut seront peu disposs les appliquer car celarisquera de perturber la cohsion sociale au sein de la communaut. Dans le cas de la Rserve de BiosphreMananara Nord, par exemple, lexploitation illgale est tolre afin de maintenir lharmonie de lacommunaut [49]. Le mme phnomne a t remarqu par Erdmann et al. [50] dans le contexte desGELOSE catalyses par le projet Cadre dAppui Forestire, et par Andriamahazo et al. [51], qui ont aperu

comment les leaders villageois hsitent appliquer les amendes de peur de voir natre des conflits dansleurs relations avec les membres de la communaut . Dans le PN Zombitse-Vohibasia, le WWF a form desobservateurs communautaires chargs de signaler les infractions du dina, mais cette approche sest avreinefficace ; ce ntait quaprs linstallation des agents du parc dans le village concern que les rgles contrele hatsake commenaient tre respectes [46].

Ltablissement du dina de Velondriake a vit de tels problmes de plusieurs faons, dont la plusimportante est que le dina a t vritablement labor par la communaut locale elle-mme. Ceci a trendu possible car les agences externes qui ont catalys ou autrement appuy la gestion communautaire desressources et la mise en place du dina (BV, WCS, Copefrito, IH.SM, voir Tableau 1), ainsi que les autoritsrgionales et la Service de Pche, ont tous les mmes intrts de base que la communaut elle-mme ladurabilit et la productivit long terme de leurs pcheries. Cette confluence des intrts des parties

prenantes a permis la communaut de se dcider sur le contenu du dina sans tre contrainte par les dsirset besoins des autres (sauf dans le cas de la chasse aux tortues). Rabesahala Horning [52] affirme quensituation de gestion de ressources incluant des intervenants de lextrieur, les rsultats favorables laconservation ne peuvent tre produits que dans les cas o les intrts des acteurs cls sont aligns, et que lalgislation seule ne peut pas garantir les rsultats souhaits. De ce point de vue, lalignement des intrts desparties prenantes peut tre considr comme facteur cl pour lefficacit du dina de Velondriake.Cependant, il faut noter que, mme si la communaut de la zone Velondriake a un ferme intrt dans ladurabilit des pcheries, cet intrt devrait tre encourag et dvelopp travers lducationenvironnementale, le marketing social, et le succs apparent de la gestion de poulpe, avant que le conceptde gestion des ressources travers le rglementation des activits extractives ne soit reconnu commeoccupation digne dintrts.

Mme dans les situations o la communaut elle-mme a labor le dina et agre en principe ses contenus,le fihavanana reste un facteur important qui peut empcher la mise en application dun dina. Le dina deVelondriake cherche surmonter ce problme en redistribuant la moiti des amendes reus au membre dela communaut qui a assur lapplication du dina le dina fait alors appel lintrt financier et personneldes villageois, ce qui est plus fort comme motivation que leur intrt communautaire. Simultanment, unecampagne de marketing sociale cherche renforcer la comprhension des impacts ngatifs des pratiques depche destructives, et renforcer alors lintrt communautaire des villageois en ce qui concerne ladurabilit des pcheries dont ils dpendent.

Un point fort additionnel du dina de Velondriake est que tous les villageois de la zone (qui sontautomatiquement tous membres de lassociation) sont responsables de son application. Celui-ci diffre desautres dina o la mise en application est la responsabilit des agents externes [28, 46] ou dun comit au seinde lassociation (comme est le case pour lassociation FIMAMI dans le PN Fort de Mikea). Ce systme a deuxavantages principaux ; 1) il assure que la surveillance est trs rpandue et, 2) le fait que ledina soit appliqupar la communaut plutt que par des forces externes assure quil reste visiblement la seule responsabilitde la communaut. Ceci est critique car le recours frquente aux forces de lextrieur peut affaiblir le pouvoirdes institutions locales de faire appliquer les rgles eux-mmes [47].


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Finalement, le fait que lapplication du dina commence au niveau villageois, dans des runions auxquellestous le villageois peuvent assister, a un effet dissuasif car les dlinquants doivent subir une preuve par leurpropre communaut. Ce processus va probablement diminuer le taux de rcidive car la honte et la peur dunprocs publique aura un effet dissuasif et promouvra le respect du dina.

ConclusionsOn a vu que, pour quun dina soit efficace comme outil de gouvernance des ressources naturelles, il estncessaire que 1) les rgles associes au dina sont respectes, et 2) que le dina soit mis en uvre, cest--dire quil soit appliqu contre ceux qui ne respectent pas les rgles. Tous les deux dpendent de la volont dela communaut elle-mme [52], et celle-ci dpend sur leur opinion du dina. Si le dina est vu comme quelquechose qui ne reprsente pas les intrts de la communaut, ou comme quelque chose impos delextrieure, son application dpendra toujours des forces externes, et la menace de force sera toujoursncessaire pour assurer le respect des rgles. Une telle situation est intrinsquement instable, parce quellencessite la prsence continue dagences externes, ce qui nest pas toujours ralisable pour des institutionstravaillant dans le cadre des projets.

On as vu que le mot dina est utilis pour dcrire diffrents types de rglementations et dinstitutions,incluant des normes sociales locales et informelles, des rglementations rgissant les TGRN, et des rglesassocies avec la gouvernance des ressources naturelles au sein de et autour des aires protges. Dans tousles cas, les agences impliques dclarent que ces dina reprsentent des normes sociales localementaccepts, mais en ralit ce sont souvent des rgles imposes par des agences venant de lextrieur, qui nereprsentent pas les intrts de la communaut, et donc ne sont pas respectes. Le succs apparent du dinade Velondriake peut tre attribu au fait quil a t labor par la communaut elle-mme, et que lacommunaut reste le seul mdiateur. La mise en application du dina tant la seule responsabilit desmembres ordinaires de lassociation, le dina est vu comme appartenant la communaut. La lgitimitdu dina aux yeux des utilisateurs des ressources nous donne penser quil restera un outil viable et respect lavenir, mme si ces communauts ne recevront plus de soutien ni dencouragement par des organismesdappui.

RemerciementsNous remercions la communaut de la zone de Velondriake pour nous avoir laiss mener cette tude terme, et les membres du Comit de Gestion, surtout Roger Samba, Nahoda Marcely et Ralesa, qui nous ontfourni des informations concernant lAP et son dina. Lquipe de WCS, plus particulirement FranciscoRamananjatovo, a fourni un support considrable dans llaboration du dina. Nous remercions galementnos collgues Raberinery Daniel, Ravaoarinoro Lalao Aigrette et Zafindrasilivonona Bienvenue pour leurappui pendant les tudes sur le terrain, et Al Harris, Sophie Benbow, Garth Cripps et surtout Shawn Peabodypour avoir contribu amliorer les premires versions du manuscrit. Jean-Michel Durchon est remercipour avoir amlior la version Franaise du manuscrit. Deux reviewers anonymes nous ont aids amliorerle manuscrit. Enfin, nous remercions Lalaina Rakotoson et lquipe de DELC pour leur support technique et

leur expertise en matire de gouvernance local des ressources naturelles.

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Addendum abridged version in English

The use ofd ina as a natural resource governance tool;lessons learned from Velondriake, south-west Madagascar

The conservation of biodiversity and sustainable use of natural resources have been major preoccupations of theMalagasy state since the 1980s. Governance of land and natural resources has historically been characterised by statecontrol; all land outside of private property remained the domain of the state, which possessed de jure rights overresource use, while local communities retained de facto rights based on ancestral and customary rights. This created asituation characterised by open access to natural resources; the state was incapable of effectively governing land use inrural areas, while local communities lacked the motivation to submit themselves to the law, which was consideredillegitimate. This situation, among other factors, contributed to massive deforestation without contributing tosignificant progress in terms of rural development. Conscious of these failings, successive governments haveprogressively adopted a policy of decentralisation of natural resource governance by integrating local communities andtransferring management responsibility from the state to local levels. This decentralisation has been manifested in twomajor initiatives the development of legislation permitting natural resource management transfers (TGRN), and the

rapid expansion of the protected area system.

Management transfers and protected areasIn 1996 Madagascar adopted the GELOSE structure, a form of TGRN that permits the transfer of limited managementrights over natural resources from the state to community associations according to a renewable contract between thestate, the community association and communal authorities. A second, simplified form of management transfer,specifically for forest management, was established in 2001. The objective of these initiatives was to improve themanagement of natural resources (and reduce the costs of management by the state) by empowering and motivatingrural communities to sustainably manage the areas that they already exploited according to their customary rights.

In 2003 the former President of Madagascar declared his governments intention to triple the coverage of the countrysprotected areas (the Durban vision). The existing protected area (PA) network previously consisted of 46 strict PAs(IUCN categories I, II and IV) managed by the state through the parastatal Madagascar National Parks (previouslyANGAP). These sites were managed primarily for biodiversity conservation, and their creation did not account for thesocioeconomic needs of adjacent populations. The objectives of the new Madagascar Protected Area System, whichincludes the Madagascar National Parks network as well as the new generation of PAs, are to: 1) conserve all ofMadagascars endemic biodiversity, 2) conserve cultural heritage, and 3) promote the sustainable use of naturalresources for poverty alleviation and development. The majority of new PAs under creation integrate local communitieswithin their governance structures, and many use TGRN as an additional tool within their zoning plans; some, such asAnkodida (a category V PA in the south-east) include lands managed under a TGRN contract within the limits of the PA,while others have established buffer zones of TGRN management transfers around the PA (such as the extensions ofTsimanampetsotsa and Kirindy-Mite National Parks in the south-west).

The role ofdinaIn TGRN management transfers, permitted and banned activities are regulated through a dina. Traditionally, dina are

social norms or codes of conduct that govern relations within and between communities. They are voluntary rules,developed and applied by communities themselves, and normally take the form of oral tradition. These dina are notrecognised by the law, but are locally legitimate and therefore generally respected. Their use is widespread, with anestimated 75% of Madagascars population living in rural areas governed by dina. In an attempt to integrate suchcustomary rules with laws governing the use of natural resources (reconciling the legal and the legitimate), theMalagasy state adopted dina as a legally recognised governance tool through the GELOSE legislation. In the case ofGELOSE, a dina is developed and agreed by the local community, with the support of external promoters, and becomesapplicable once approved by local authorities. The rules that it contains must conform to existing national laws as well


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as recognised and uncontested norms at the local level. Although such dina may be enforced locally and conflicts maybe resolved within the community, community associations may strengthen the power of the dina through ratificationby a magistrates court. This gives the dina legal recognition, and allows communities to appeal to legal procedures ifrequired.

As well as management transfers, dina are also used as a community-based governance tool in a range of new

community-managed or co-managed protected areas, including Ankodida, the Massif des Roses (a marine PA in thesouth-west), Lac Alaotra (a wetland PA in the centre-east), Mandena (a littoral forest PA in the south-east) andManambolomaty (a wetland PA in the west), as well as in the buffer zones of National Parks including Andohahela andMasoala. Further, they are also used at the communal and inter-communal level to govern land use outside ofconservation areas. Despite their widespread use, there exists little literature that examines the use ofdina beyond thecontext of management transfers, and existing analyses focus primarily on legal and institutional aspects. We are notaware of any descriptions of the dina development and application processes in the literature.

The objective of this paper is to describe and critically examine the development and application of the dina forVelondriake, a network of marine resource management zones proposed as a community-managed, category V PA, inorder to share lessons learned and, we hope, contribute to improving the effectiveness of dina as a tools for thecommunity governance of natural resources. In the first part we describe the history of the Velondriake network andthe parallel evolution of its dina. We then describe the dina itself, including the participatory process of dinadevelopment and its contents. In the third part we explain the enforcement procedures, while the fourth part focuseson problems encountered with dina enforcement and proposed solutions to overcome them. Finally, we discuss thestrengths and weaknesses of the Velondriake approach with reference to the literature on the use of dina elsewhere inMadagascar.

History of the PA and its dinaThe management of marine resources in the Velondriake area has evolved through several stages since its inception in2003. The initial step was the establishment of a temporary reserve closed to the fishing of octopus (Octopus cyanea),the most important resource for local Vezo fishers. The success of the initiative motivated neighbouring villages toadopt the model, and the network has grown to become the largest community-managed marine protected area (MPA)in the Western Indian Ocean, covering 24 villages. Table 1 provides a brief overview of the evolution of the MPA, and ofthe role ofdina in regulating management of different zones. For further information on Velondriake, see Harris [31].

The Velondriake Association dinaDevelopment processThe dina being a social convention, it was developed in a democratic and participatory process requiring theparticipation of all the community from the villages concerned. However, in order to better anchor the dina within thenational legal framework, the Velondriake Association (VA, see Table 1) decided to have the dina ratified at amagistrates court, thus giving the dina legal power. Development of the dina was carried out in seven steps, see Figure2. Development of the dina started at the local level, with the Velondriake Association inviting each member village toreflect on their specific, local dina governing their octopus and mangrove reserves (see Table 1), and to proposeadditional rules. Suggestions from each village were compiled by the management committee of the VA, and a globaldina was developed which was approved by the general assembly of the association. The dina was then approved bythe mayor of the commune, the head of the district, and representatives of the relevant ministries (Ministry of the

Environment and Forests, and Ministry of Agriculture and Fishing) before being ratified in court.

ContentsThe dina is divided into 13 parts. The first chapter specifies the objectives of the dina, the parties concerned (whichspecifies that it is equally applicable to resident and migrant communities in the area), the relationship between thedina and national laws, and the enforcement of fines (see below). The second chapter specifies rules associated witheach of the MPAs management zones and for the MPA as a whole. For the whole MPA, it specifies that only traditionaland artisanal fishing are permitted, and that certain fishing methods are banned. Banned methods include the use of


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laro (Euphorbia tirucalli, Euphorbiaceae), a powerful and non-selective neurotoxin, beach seining, the use of nets ofsmall mesh size, and the hunting of legally protected species (specifically cetaceans and marine turtles, of which fivespecies, all threatened, occur within Velondriake).

The dina then specifies rules for each management zone; these include temporary octopus reserves (on reef flats),temporary crab and shrimp reserves (in mangroves), permanent reserves closed to all fishing (on coral reefs, seagrass

beds and in mangroves), coastal areas (mangrove forests and ecotourism development zones) and zones set aside forsea cucumber aquaculture. For each zone, the dina specifies banned activities as well as the fine enforceable for rule-breaking (usually 100, 000 MGA, approximately 35.00). The final section of the dina specifies general rules notassociated with specific zones; researchers and tourists are required to obtain a permit before entering the MPA, andaccomplices and false accusers are considered equally as guilty as rule-breakers. Finally, it is stated that the dina can bechanged or amended with approval of the general assembly of the VA and local and district-level authorities.

Sanctions and enforcement proceduresThe establishment of the Velondriake MPA being a community initiative, decisions regarding its governance should betaken by the community itself. With regards to a social convention such as the dina, the rules that it defines should beenforced by the community itself in order to maintain the moral value of the legal tool. What happens, however, incases where infractions of the rules cannot be resolved locally and require recourse to higher powers or even national

law? To anticipate such cases, the VA defined a hierarchical enforcement procedure specifically for its dina that includesthe Ministry of Justice in case local procedures prove ineffective.

Fines orvonodinaInfractions of the rules of the Velondriake dina result in sanctions in the form of fines. The size of a fine is specified inthe dina, but can be negotiated or even transformed into public service work in cases where the rule-breaker is unableto pay the fine (the objective of the dina being above all to prevent recidivism). Article 43 specifies that whoevercatches a rule-breaker is entitled to half the fine after payment; the remainder is shared among the members of thevillage concerned (including the rule-breaker if the community chooses to) if the case is resolved at the village level. Thisis considered just as it is the community that suffers as a result of illegal resource harvesting, and therefore meritscompensation. Further, this system reduces the risks of corruption by local leaders, which can provoke a loss ofconfidence in the process of community management. As well as the fine, the equipment used during a transgression is

seized and used as evidence during the community trial; these materials are later returned to the rule-breaker.

Enforcement proceduresThe dina enforcement procedures follow the principle of subsidiarity, meaning that the responsibility and authority toresolve a case is attributed to the lowest applicable level. If the case cannot be resolved at this level, there remainseveral steps available to resolve the situation; this reflects that hierarchical approach that characterises traditionaldina. At each level of the procedure, those responsible receive aper diem from the VA to compensate their opportunitycosts. All members of the 24 villages of Velondriake are responsible for enforcing the dina.

1st

step reporting and community trial: Having observed an infraction of the rules, the witness reports thetransgression to the village president and to a member of the VA management committee, of which one resides in everyvillage. These then launch an investigation in order to clarify the details of the case, and then convene all the membersof the village to a trial, in which all present arrive at a verdict together. If the case is resolved and the agreed fine paid

within the agreed timeframe, the case is closed; if the case cannot be resolved, it is sent on to the appropriate vondrona(one of three regional committees into which the VA is divided).

2nd

step Regional committee: Once the case reaches the regional committee, its members select a village of the regionand convene all the villagers to a meeting in the presence of the offender. The goal of this meeting is to find an effectiveway of ensuring dina enforcement, in terms of payment of the fine: The case takes on more importance because it nowinvolves all the villages of the region, who collectively can ensure that the fine is paid. The size of the fine, however,


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remains the same as that decided during the initial trial. If the offender still refuses to pay the fine, the case is sent tothe central management committee of the VA.

3rd

step Management committee: According to the statutes of the VA, this committee (composed of representatives ofthe three regional committees) has the power to take exceptional measures without consulting the general assembly.Their task is to study the details of the case from the beginning, to reflect on the failings of the lower levels in bringing

the case to resolution, and to propose solutions to ensure that the dina is enforced and the agreed fine paid. This stagerepresents the final community-based step in the hierarchical enforcement procedure; if a case is still not resolved, themanagement committee can defer the case to the FAV committee (Velondriake Protected Area Committee).

4th

step FAV committee: The FAV committee is composed of two members of the VA management committee, themayor and deputy mayor of the commune, and representatives of the partner organisations Blue Ventures and WildlifeConservation Society. The representatives of the commune take part in their role as local authorities with full legalauthority over the commune concerned, while partner organisations are present for technical support. At this level ofthe procedure, the fine remains the same as that agreed at the initial village trial. If resolution cannot be reached, thecase is sent to court.

5th

step the court: The case is filed at the magistrates court in the name of the VA. Once the case reaches this stage,payment of the fine becomes the only option for the offender. The court rules on the case without consulting thecommunity, and the sanctions can become more severe as they are based on national laws rather than the dina.Although the Velondriake dina serves as an extension of the States legal powers, if the local communities are unable toenforce local laws through the powers granted to them within the dina, the State retains the power to ensure respect ofthe law.

Problems encountered and proposed solutionsThe levels of comprehension and respect of the dina within the local communities of Velondriake is currently beingevaluated, and it is therefore too early to discuss the success of otherwise of the dina as a tool for communitygovernance. Nevertheless our observations in the field, informal enquiries and information shared during meetings ofthe VA have revealed several problems with the approach taken. In this section we will briefly discuss some of the majorproblems encountered with dina application, as well as solutions (where pertinent) proposed by members of theassociation. Note that some of these solutions have already been mobilized, while others are planned within the Zoningand Management Plan of the PA.

Fihavanana or Filongoa (social cohesion): Fihavanana is a notion that explains the links and attachments betweenpeople. It is a powerful force within the communities that constitute Velondriake, who come from related clans. It is

fihavanana which creates the social cohesion within communities that is necessary for joint management, but it alsocreates problems for dina enforcement; even if all villagers are responsible for applying the dina, none want to betraysome

L’utilisation du dina comme outil de gouvernance des ressources naturelles : leçons tirés de...

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