Les partenariats public-privé pénitentiaires · Les partenariats public-privé pénitentiaires...

Communication agrave la commission des finances de lrsquoeacuteconomie geacuteneacuterale et du controcircle budgeacutetaire de lrsquoAssembleacutee

Nationale (art 58-2 de la loi organique du 1er aoucirct 2001

relative aux lois de finances)

Les partenariats public-priveacute peacutenitentiaires

Octobre 2011

SOMMAIRE AVERTISSEMENT 5 REacuteSUMEacute 9 RECOMMANDATIONS 13 INTRODUCTION 17 CHAPITRE I - LE DOUBLE DEacuteFI DE LA FORTE AUGMENTATION DE LA POPULATION PEacuteNALE ET DE LrsquoHUMANISATION DES PRISONS 19 I - La forte augmentation de la population peacutenale 19 A - La situation en France 19 B - La situation des autres pays europeacuteens 22 II - Des conditions difficiles de deacutetention 22 A - Un parc ancien et deacutegradeacute 22 B - Le renforcement des normes europeacuteennes 23 III - Un recours important au secteur priveacute 25 A - La croissance de la gestion deacuteleacutegueacutee depuis 1987 25 B - Des programmes de construction qui font de plus en plus appel au secteur priveacute 26 C - Des proceacutedures drsquoappel au secteur priveacute de plus en plus complexes27 IV - Le recours agrave la gestion priveacutee dans les pays occidentaux 32 CHAPITRE II - LES RAISONS DU RECOURS AU SECTEUR PRIVEacute 37 I - Un choix sous contrainte 37 A - La contrainte budgeacutetaire 37 B - La recherche de performance 38 C - Des eacutevaluations preacutealables insuffisantes 40 D - Un choix volontariste 49 II - Une logique de performance qui oblige lrsquoadministration agrave srsquoadapter 50 A - Une lente ameacutelioration des cahiers des charges 50 B - Un rocircle nouveau de pilotage 52 C - La difficile gestion des peacutenaliteacutes 54 D - Le parc en gestion publique tenu agrave lrsquoeacutecart de lrsquoapproche de performance 56 III - Des reacutesultats satisfaisants 57 A - La construction et la conception des bacirctiments 57 B - Une qualiteacute de service honorable agrave la porteacutee du secteur public 58 C - La question centrale de la maintenance 63

Cour des comptes Les partenariats public-priveacute peacutenitentiaires ndash octobre 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel 01 42 98 95 00 - wwwccomptesfr

IV - Une veacuteriteacute des coucircts rendue difficile agrave eacutetablir 66 A - Lrsquoabsence drsquooutils fiables de comparaison 66 B - Des constructions en PPP plus oneacutereuses 68 C - La deacutelicate mesure du coucirct de la maintenance 70 D - Un postulat de surcoucirct de la gestion publique qui ne reacutesiste pas agrave lrsquoexamen 71 CHAPITRE III - LA SOUTENABILITEacute BUDGEacuteTAIRE DES PARTENARIATS PUBLIC-PRIVEacute 77 I - La progression rapide des creacutedits consacreacutes agrave la gestion deacuteleacutegueacutee 77 A - Une logique progressive drsquoexternalisation 77 B - La part croissante des creacutedits de paiement alloueacutes agrave la gestion deacuteleacutegueacutee 78 C - Des charges de personnel qui continuent de progresser 80 II - Un coucirct drsquoinvestissement diffeacutereacute 81 A - Les modaliteacutes de comptabilisation des diffeacuterentes formules de partenariat 81 B - Une interpreacutetation comptable malaiseacutee 82 III - La soutenabiliteacute agrave moyen et long termes des contrats de partenariat 83 A - Lrsquoabsence de projection de lrsquoimpact budgeacutetaire agrave moyen terme 83 B - La rigidification du budget de lrsquoadministration peacutenitentiaire 84 IV - Le risque drsquoeffet drsquoeacuteviction sur les autres deacutepenses de fonctionnement de lrsquoadministration peacutenitentiaire 88 A - La reacutegulation budgeacutetaire 88 B - Le risque drsquoeffet drsquoeacuteviction lieacute agrave la croissance des loyers financiers89 C - Le tarissement progressif des creacutedits de maintenance 89 D - Le manque drsquoimplication de lrsquoEtat en ce qui concerne les eacutetablissements anciens 94 V - Le risque budgeacutetaire 97 A - Un nouveau programme immobilier ambitieux 97 B - Un recours massif au PPP 98 C - La forte augmentation preacutevisionnelle de la charge des loyers 99 CONCLUSION GEacuteNEacuteRALE 107 ANNEXES 111


Avertissement

La preacutesente communication a eacuteteacute eacutelaboreacutee en reacuteponse agrave la demande formuleacutee le 1er deacutecembre 2010 par le preacutesident de la commission des finances de lrsquoeacuteconomie geacuteneacuterale et du controcircle budgeacutetaire de lrsquoAssembleacutee nationale en application de lrsquoarticle 58-2 de la LOLF afin que la Cour procegravede agrave une enquecircte sur laquo lrsquoeacutevaluation des partenariats public-priveacute (PPP) dans le domaine de la justice raquo

La lettre de cadrage reccedilue par la Cour le 24 deacutecembre 2010 deacutecrivant le peacuterimegravetre des investigations a reacuteduit le champ de lrsquoenquecircte aux eacutetablissements peacutenitentiaires Il en a eacuteteacute expresseacutement exclu lrsquoeacutetude des modaliteacutes drsquoattribution des marcheacutes au regard du code des marcheacutes publics Le Parlement demandait que la Cour veacuterifie la qualiteacute de la conception du cahier des charges laquo PPP raquo srsquoil a eacuteteacute respecteacute et qursquoelle en mesure le bilan coucircts-avantages ainsi que ses conseacutequences financiegraveres sur lrsquoEtat y compris en terme de rigiditeacute budgeacutetaire des moyens de la justice Enfin dans la mesure du possible la Cour devait identifier les effets des partenariats public-priveacute sur le plan qualitatif en particulier au regard de la vie peacutenitentiaire

Il a donc eacuteteacute examineacute plus particuliegraverement la question de la performance du coucirct et de lrsquoimpact budgeacutetaire des diffeacuterentes modaliteacutes de recours au secteur priveacute

La Cour a deacutejagrave consacreacute de nombreux travaux sur ce sujet Les rapports publics theacutematiques de janvier 2006 laquo Garde et reacuteinsertion la gestion des prisons raquo et de juin 2010 laquo Le service public peacutenitentiaire preacutevenir la reacutecidive geacuterer la vie carceacuterale raquo avaient mis en eacutevidence les lacunes relatives agrave la comparaison des coucircts de gestion publique et priveacutee des prisons et releveacute les risques budgeacutetaires des PPP En juillet 2008 un reacutefeacutereacute au garde des sceaux conseacutecutif au controcircle de lrsquoAgence de la maicirctrise drsquoouvrage des travaux du ministegravere de la justice (AMOTMJ) pointait le coucirct eacuteleveacute des prestataires exteacuterieurs recruteacute par lrsquoAgence pour mener les neacutegociations relatives agrave la conclusion des PPP Enfin les notes sur lrsquoexeacutecution du budget (NEB) de la mission justice pour les exercices 2007 agrave 2010 constatent la rigidification croissante du budget de lrsquoadministration peacutenitentiaire dont la soutenabiliteacute pose question

La Cour a aussi meneacute des investigations sur la pratique des PPP dans drsquoautres domaines que celui de la justice Ainsi dans son rapport public theacutematique de juillet 2011 sur la gestion de la dette publique locale la Cour relevait que PPP ne doivent pas constituer des financements banaliseacutes pour lrsquoinvestissement du secteur public local En effet les


contrats de partenariat public-priveacute (PPP) sont susceptibles mecircme srsquoils nrsquoont pas eacuteteacute creacuteeacutes pour cela et si certaines collectiviteacutes srsquoen deacutefendent de constituer un mode de financement alternatif agrave lrsquoendettement bancaire Ce constat justifie de retraiter les engagements hors bilan geacuteneacutereacutes par ces PPP afin de les prendre en compte dans la dette

Dans son rapport public annuel de 2008 la Cour avait deacutejagrave eu lrsquooccasion de mettre en garde contre le recours agrave ces montages innovants lorsqursquoils sont utiliseacutes pour eacuteluder la contrainte budgeacutetaire et ne pas en supporter les conseacutequences en termes drsquoinscription dans la dette publique

Pour la Cour les PPP ne peuvent donc pas servir de source de financement de substitution agrave lrsquoemprunt bancaire pour couvrir nrsquoimporte quel besoin drsquoinvestissement car ils nrsquooffrent pas la mecircme souplesse geacutenegraverent des coucircts de financement bien supeacuterieurs et nrsquoont de sens eacuteconomiquement que par leurs avantages non financiers

Au sein de la Cour et en lien avec les chambres reacutegionales des comptes un travail de veille a eacuteteacute entrepris pour identifier et suivre lrsquoeacutetat drsquoavancement des projets de partenariat public ndash priveacute

Lrsquoenquecircte a eacuteteacute notifieacutee le 27 janvier 2011 au Secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere de la justice et des liberteacutes au directeur geacuteneacuteral de lrsquoAgence publique pour lrsquoimmobilier de la justice (APIJ) et au directeur geacuteneacuteral de la direction geacuteneacuterale des Finances publiques

Lrsquoentretien de deacutebut de controcircle a eu lieu le 26 janvier 2011 et lrsquoentretien de fin de controcircle en preacutesence du contre rapporteur le 12 juillet 2011

Lrsquoinstruction srsquoest deacuterouleacutee sur piegraveces et sur place Plusieurs entretiens ont eacuteteacute meneacutes aupregraves de la direction de lrsquoadministration peacutenitentiaire de lrsquoAgence publique pour lrsquoimmobilier de la justice (APIJ) de la direction du budget de la mission drsquoappui agrave la reacutealisation des contrats de partenariat (MAPPP) et du controcircle geacuteneacuteral des lieux de privation de liberteacute Enfin les eacutetablissements peacutenitentiaires de Chacircteauroux Roanne Lille-Annœullin et Loos ont eacuteteacute visiteacutes

Les observations provisoires de la Cour ont eacuteteacute adresseacutees le 29 juillet 2011 au secreacutetaire geacuteneacuteral du ministegravere de la Justice au directeur du budget (DB) au directeur geacuteneacuteral des finances publiques (DGFIP) et au directeur geacuteneacuteral de lrsquoAgence publique pour lrsquoimmobilier de la justice (APIJ)

Le releveacute drsquoobservations provisoires (ROP) a en outre eacuteteacute adresseacute le 31 aoucirct 2011 au directeur de la mission drsquoappui aux partenariats public-priveacute (MAPPP) agrave la demande de ce dernier En principe le releveacute drsquoobservations provisoires envoyeacute agrave la DGFIP comme agrave la direction du


budget eacutetait aussi destineacute agrave la MAPPP mais en juin 2011 le statut de cette mission a changeacute elle est devenue un service agrave compeacutetence nationale (SCN) rattacheacute agrave la direction geacuteneacuterale du Treacutesor Conformeacutement agrave la proceacutedure contradictoire de la juridiction ces destinataires ont reacutepondu par eacutecrit

Le preacutesent rapport a eacuteteacute preacutepareacute par la quatriegraveme chambre de la Cour des comptes preacutesideacutee par M Jean-Pierre Bayle preacutesident de chambre qui en a deacutelibeacutereacute le 9 septembre 2011 Les rapporteurs eacutetaient MM Vincent Leacutena Olivier Delaporte conseillers maicirctres M Vincent Durufleacute rapporteur exteacuterieur et le contre-rapporteur M Andreacute Barbeacute conseiller maicirctre

Il a ensuite eacuteteacute examineacute et approuveacute par le comiteacute du rapport public et des programmes le 20 septembre 2011


Reacutesumeacute

I - Lrsquoadministration peacutenitentiaire confronteacutee agrave plusieurs deacutefis

Lrsquoadministration peacutenitentiaire est confronteacutee aux deacutefis repreacutesenteacutes par la forte augmentation de la population carceacuterale qui a doubleacute depuis 1980 par lrsquoobsolescence drsquoun parc peacutenitentiaire sous dimensionneacute et par lrsquoindispensable respect des normes europeacuteennes sur lrsquohumanisation des prisons

Ainsi depuis la fin des anneacutees 80 plusieurs programmes de construction de prisons ont eacuteteacute mis en chantier avec pour objectif la creacuteation de plus de 30 000 places (programmes dits laquo 13 000 raquo laquo 4 000 raquo et laquo 13 200 raquo) soit un quasi doublement du parc qui reste cependant insuffisant pour couvrir les besoins

Crsquoest dans ce contexte que lrsquoadministration a eacuteteacute ameneacutee agrave recourir au secteur priveacute Ce mouvement initieacute par la loi Chalandon de 1987 a consisteacute dans un premier temps agrave confier au secteur priveacute la gestion de la maintenance et des services agrave la personne drsquoeacutetablissements peacutenitentiaire bacirctis dans le cadre de marcheacutes de laquo conceptionreacutealisation raquo les fonctions reacutegaliennes de surveillance et de greffe restant de la compeacutetence exclusive du secteur public Puis en vertu de la loi drsquoorientation et de programmation pour la justice (LOPJ) du 9 septembre 2002 et surtout de lrsquoordonnance du 17 juin 2004 des groupes drsquoentreprises priveacutees se sont vu confier non seulement la gestion et lrsquoexploitation des prisons mais aussi leur conception financement et construction

Ce nouveau mode de deacutepense publique consiste en la conclusion de contrats de longue dureacutee (AOTLOA contrats de partenariat) neacutegocieacutes lors drsquoun dialogue compeacutetitif devant permettre un partage des risques favorable agrave lrsquoadministration Cette derniegravere doit disposer des moyens de srsquoassurer de la performance voulue en mettant agrave la charge du priveacute une obligation de reacutesultat sanctionneacutee par la mise en place drsquoun systegraveme de peacutenaliteacute en cas de deacutefaillance

En outre selon lrsquoordonnance de 2004 la pertinence du choix drsquoun partenariat public-priveacute doit ecirctre veacuterifieacutee en amont par le biais drsquoune eacutevaluation preacutealable qui mesure le coucirct actualiseacute global de la solution partenariat public-priveacute (PPP) et le compare au coucirct preacutevisible drsquoun sceacutenario de reacutefeacuterence classique


Cette mecircme eacutevaluation doit justifier le choix PPP qui doit srsquoimposer en raison de la laquo complexiteacute raquo de laquo lrsquourgence raquo ou du caractegravere favorable du bilan laquo coucirct et avantage raquo du projet en cause

II - Les raisons lrsquoefficaciteacute et lrsquoefficience du recours au secteur priveacute

Dans le cadre de ses investigations la Cour a chercheacute agrave analyser plus avant la motivation de ce recours au secteur priveacute Il srsquoavegravere qursquoil srsquoest agi principalement drsquoun choix volontariste guideacute par la contrainte budgeacutetaire la volonteacute de srsquoattaquer en urgence au problegraveme peacutenitentiaire la recherche drsquoune plus grande performance mais aussi le souci de participer agrave lrsquoeffort national de laquo relance raquo

Dans ce contexte si les eacutevaluations preacutealables meneacutees par lrsquoAPIJ et valideacutees par la mission drsquoappui aux partenariats public-priveacute (MAPPP) sont seacuterieuses elles traduisent aussi la volonteacute de privileacutegier le choix PPP

En effet le reacutesultat des mesures des coucircts preacutevisionnels actualiseacutes des deux solutions envisageables est corrigeacute de faccedilon agrave eacutetablir une supeacuterioriteacute de la solution PPP Drsquoabord par la valorisation de laquolrsquoavantage socio-eacuteconomique raquo du PPP ensuite en ajoutant un coucirct du risque censeacute peser uniquement sur le sceacutenario de reacutefeacuterence

En tout eacutetat de cause lrsquoinstruction a permis de veacuterifier que le recours au secteur priveacute donne des reacutesultats satisfaisants qursquoil srsquoagisse des constructions comme de la gestion et de lrsquoexploitation des prisons Neacuteanmoins cette performance ne semble pas hors de porteacutee du secteur public

Lrsquoefficaciteacute de la solution PPP apparaicirct donc indeacuteniable En revanche comme la Cour lrsquoavait deacutejagrave releveacute dans ses rapports publics theacutematiques (RPT) de 2006 et 20101 il est difficile drsquoeacutetablir son efficience en raison de lrsquoinsuffisance des outils de mesure et de comparaison des coucircts des gestions peacutenitentiaires publiques et priveacutees ce que deacuteplore la direction du budget celle-ci a lrsquointention de confier agrave la laquo mission drsquoeacutevaluation des politiques publiques raquo une prochaine analyse sur ce sujet

A ce stade les investigations de la Cour tendent agrave montrer que les constructions en marcheacutes de conception-reacutealisation sont moins coucircteuses 1 RPT janvier 2006 laquo Garde et reacuteinsertion la gestion des prisons raquo RPT juin 2010 laquo Le service public peacutenitentiaire preacutevenir la reacutecidive geacuterer la vie carceacuterale raquo


que celles en PPP et agrave peacuterimegravetre comparable que la gestion publique peut ecirctre moins oneacutereuse que la gestion priveacutee

III - La soutenabiliteacute budgeacutetaire des partenariats public-priveacute

Enfin la Cour srsquoest interrogeacutee sur la soutenabiliteacute et les conseacutequences budgeacutetaires de la gestion deacuteleacutegueacutee et des PPP

La logique progressive drsquoexternalisation des fonctions peacutenitentiaires non reacutegaliennes se traduit par une part croissante de creacutedits consacreacutes agrave la gestion deacuteleacutegueacutee Ainsi de 2002 agrave 2010 les creacutedits consommeacutes de gestion deacuteleacutegueacutee ont augmenteacute de 118 tandis que dans le mecircme temps les creacutedits consommeacutes du ministegravere de la justice (hors titre 2) nrsquoont augmenteacute que de 40

Mais dans le mecircme temps lrsquoeacutelargissement du peacuterimegravetre drsquointervention du secteur priveacute dans les prisons nrsquoa pas drsquoimpact notable sur les charges de personnels qui continuent de progresser (augmentation de 200 des creacutedits de titre 2 de 1997 agrave 2011)

La deacutepense PPP permet de diffeacuterer et drsquoeacutetaler sur 30 ans le coucirct drsquoinvestissements lourds dont la dette des engagements nrsquoavait pas jusqursquoen 2009 agrave ecirctre consolideacutee dans le passif de lrsquoEtat Neacuteanmoins il en reacutesulte des difficulteacutes de lisibiliteacute comptable des opeacuterations

Surtout la Cour observe que les projets PPP sont lanceacutes en lrsquoabsence de projection agrave moyen et long terme des creacutedits de paiements En effet en deacutepit des prescriptions de la circulaire du ministegravere du budget du 14 septembre 2005 il nrsquoest fait aucun examen de la soutenabiliteacute budgeacutetaire du projet dans le cadre des eacutevaluations preacutealables requises par lrsquoordonnance de 2004

Si chaque opeacuteration de contrat de partenariat nrsquoest pas ineacutevitablement porteuse de deacuterive budgeacutetaire lrsquoaddition progressive et la seacutedimentation de plusieurs programmes financeacutes par appel au secteur priveacute ne manquera pas drsquoentraicircner au cours des prochaines deacutecennies une vive progression des deacutepenses de loyers budgeacutetaires dont les effets cumuleacutes nrsquoont drsquoailleurs pas eacuteteacute explicitement appreacutehendeacutes La direction du Budget a informeacute la Cour de sa volonteacute de proposer un deacutecret en Conseil drsquoEtat selon lequel parallegravelement agrave lrsquoeacutevaluation une eacutetude de soutenabiliteacute budgeacutetaire devra ecirctre produite par le pouvoir adjudicateur

La Cour a aussi releveacute le risque repreacutesenteacute par laquo lrsquoeffet drsquoeacuteviction raquo des creacutedits laquo sanctuariseacutes raquo par lrsquoexistence drsquoune obligation contractuelle


sur les autres deacutepenses de fonctionnement de lrsquoadministration peacutenitentiaire

Elle attire enfin lrsquoattention sur le fort risque budgeacutetaire conseacutequence de la forte monteacutee preacutevisionnelle des loyers PPP dans les deacutecennies agrave venir (deacutepense qui sera multiplieacutee par six drsquoici 2017)


Recommandations

1 - Tirer les leccedilons de 25 ans drsquoexpeacuterience

11 Compte tenu de la richesse et de lrsquoanteacuterioriteacute des expeacuteriences eacutetrangegraveres lrsquoadministration peacutenitentiaire devrait se doter drsquoune capaciteacute de comparaison internationale qui eacuteclairerait utilement la pratique franccedilaise du recours au secteur priveacute pour adapter le parc peacutenitentiaire

12 Pour clarifier la doctrine carceacuterale et poursuivre lrsquoenrichissement des cahiers des charges la Cour recommande drsquoorganiser une mission drsquoeacutevaluation piloteacutee par lrsquoagence publique pour lrsquoimmobilier de la justice (APIJ) afin de tirer tous les enseignements de deux deacutecennies de constructions nouvelles en inteacutegrant notamment les avis des personnels des experts des institutions et associations concerneacutees et les remonteacutees du controcircleur geacuteneacuteral des lieux de privation de liberteacute

13 Fortes de leur expeacuterience la direction de lrsquoadministration peacutenitentiaire (DAP) et lrsquoAPIJ pourraient eacutevaluer les risques encourus par lrsquoEtat lors de la construction drsquoun eacutetablissement nouveau et demander au secteur priveacute de chiffrer preacuteciseacutement leur prise en charge

2 - Comparer la performance

21 La DAP doit sans tarder achever la mise en place drsquoune veacuteritable comptabiliteacute analytique afin de disposer enfin drsquoun outil fiable permettant des mesures et des comparaisons des coucircts agrave peacuterimegravetre homogegravene pour lrsquoensemble du parc peacutenitentiaire

22 La mission gestion deacuteleacutegueacutee (MGD) de la DAP devrait voir sa compeacutetence eacutelargie agrave lrsquoensemble de la mesure de la performance dans le parc peacutenitentiaire afin que le parc en gestion publique fasse lrsquoobjet des mecircmes exigences et dispose des mecircmes outils

23 Au moment ougrave le ministegravere srsquoengage sur un nouveau programme immobilier drsquoampleur il paraicirct indispensable de preacutevoir des eacutetablissements peacutenitentiaires teacutemoins qui serviraient de repegravere pour de futures eacutevaluations compareacutees


3 - Ameacuteliorer le pilotage des contrats de partenariat

31 La direction de lrsquoadministration peacutenitentiaire doit eacutetablir un cadre national plus strict pour la gouvernance locale des contrats de partenariats afin drsquoen garantir le respect et drsquoeacuteviter des compromis locaux deacutefavorables agrave lrsquoadministration

32 Il conviendrait drsquoencadrer le systegraveme de remise de peacutenaliteacutes de faccedilon agrave preacutevenir toute deacuterive Une proceacutedure similaire agrave celle qui existe pour les comptables publics en charge du recouvrement de lrsquoimpocirct (seuils de remises au-delagrave desquels une autorisation du supeacuterieur hieacuterarchique doit ecirctre demandeacutee de faccedilon motiveacutee) pourrait ainsi ecirctre mise en place

33 La reacuteception des nouveaux bacirctiments devrait ecirctre superviseacutee par lrsquoadministration centrale pour veiller au respect du cahier des charges et eacuteviter tout risque de contentieux sur les responsabiliteacutes de maintenance et drsquoexploitation

34 Les services agrave la personne devraient pouvoir si neacutecessaire ecirctre renouveleacutes plus souvent afin de garantir une productiviteacute forte et une qualiteacute irreacuteprochable dans le cadre drsquoun PPP de dureacutee plus longue

4 - Maicirctriser les coucircts

41 Lrsquoadministration doit expliciter son incapaciteacute agrave reacutealise le projet et pas seulement se contenter drsquoune deacuteclaration de principe sur ce point obligatoire dans la phase eacutevaluative

42 Lrsquoadministration doit pouvoir mieux justifier que la progression significative des coucircts de construction en PPP ne reacutesulte que de la sophistication croissante des cahiers des charges

5 - Evaluer la soutenabiliteacute budgeacutetaire

51 Au-delagrave de la comptabilisation des PPP dans le deacuteficit et la dette il conviendrait de mieux preacuteciser dans les documents budgeacutetaires la nature exacte des loyers financiers et des diffeacuterentes opeacuterations qursquoils permettent de financer

52 La reacutealisation drsquoun audit des besoins de gros entretien ndash reacuteparation (GER) apparaicirct neacutecessaire pour mesurer lrsquoeffort de mise aux normes neacutecessaire et anticiper les effets drsquoeacuteviction lieacutes agrave la monteacutee en charge des loyers PPP sur les autres deacutepenses du ministegravere


53 Une discipline accrue serait eacutegalement souhaitable en ce qui concerne la maintenance des eacutetablissements afin de remeacutedier au caractegravere particuliegraverement erratique de la programmation des moyens apparaicirct dans la peacuteriode reacutecente

54 De maniegravere geacuteneacuterale la Cour juge neacutecessaire de compleacuteter les eacutevaluations preacutealables par une eacutetude pousseacutee de la soutenabiliteacute budgeacutetaire de chaque projet de contrat de partenariat et de mesurer la soutenabiliteacute densemble des programmes peacutenitentiaires preacutevus

55 Il conviendrait aussi de revoir les modes de seacutelection entre gestion priveacutee et gestion publique afin deacutetayer les choix de faccedilon plus rigoureuse au moment ougrave la gestion priveacutee va prendre une place preacutepondeacuterante dans les coucircts peacutenitentiaires


Introduction

Dans son rapport public theacutematique de janvier 2006 laquo Garde et reacuteinsertion la gestion des prisons raquo la Cour observait qursquoil nrsquoexistait aucune eacutevaluation drsquoensemble de la mise en œuvre de la laquo gestion deacuteleacutegueacutee raquo agrave un prestataire priveacute par un contrat global drsquoexternalisation de la maintenance de lrsquoentretien et des services agrave la personne dans les eacutetablissements peacutenitentiaires rendue possible par la loi 87-432 du 22 juin 1987 dite loi Chalandon

La Cour relevait que cette gestion deacuteleacutegueacutee apparaissait globalement efficace mais drsquoun coucirct eacuteleveacute pour lrsquoEtat et srsquoinquieacutetait de lrsquoabsence de comparaison probante entre gestion priveacutee et publique Dans ce contexte la Cour notait le peu de fiabiliteacute des mesures permettant agrave lrsquoadministration peacutenitentiaire (AP) de mettre en avant un coucirct de gestion deacuteleacutegueacutee moins oneacutereux que celui de la gestion publique

Selon les calculs de la Cour qui suggeacuterait agrave lrsquoadministration peacutenitentiaire drsquoutiliser sa meacutethode le coucirct budgeacutetaire direct de la gestion deacuteleacutegueacutee eacutetait supeacuterieur au coucirct de la gestion publique dans des proportions allant de 85 agrave 50

Le rapport de 2006 informait enfin du risque drsquoinsuffisance de creacutedits budgeacutetaires que fait peser la gestion deacuteleacutegueacutee dont les deacutepenses contractuelles srsquoimposent agrave lrsquoEtat sur la gestion publique dont les creacutedits risquent de servir de variable drsquoajustement

En juin 2010 un nouveau rapport public theacutematique laquo Le service public peacutenitentiaire preacutevenir la reacutecidive geacuterer la vie carceacuterale raquo constatait que la part de la gestion deacuteleacutegueacutee avait poursuivi sa croissance pour repreacutesenter 36 du parc en 2009 contre 30 en 2006 La Cour notait que certaines de ses recommandations avaient eacuteteacute suivies drsquoeffets puisque cet essor srsquoeacutetait accompagneacute drsquoune nette ameacutelioration du pilotage de la gestion deacuteleacutegueacutee (Mission Gestion Deacuteleacutegueacutee) et drsquoun cadre contractuel reacutenoveacute facilitant le suivi et le controcircle de la performance

Neacuteanmoins la Cour relevait que la comparaison des performances des deux modes de gestion restait toujours incertaine et la comparaison des coucircts toujours insuffisamment fiable lrsquoAP nrsquoayant pas jugeacute utile de retenir la meacutethode proposeacutee par la Cour en 2006


Enfin de nouveau la Cour soulignait la diminution de la part du budget de lrsquoAP sur laquelle cette derniegravere pouvait intervenir laquo rigidification raquo du fait de la part croissante des loyers dus aux partenaires priveacutes dans les creacutedits de fonctionnement (295 en 2006 puis 365 en 2009)

Le preacutesent rapport srsquoinscrit dans la continuiteacute de ces travaux en abordant lrsquoextension du peacuterimegravetre deacutevolu au secteur priveacute par le biais des formules de partenariats public-priveacute (PPP) pour le financement la conception et la construction drsquoeacutetablissements peacutenitentiaires Alors que les marcheacutes de gestion deacuteleacutegueacutee ont une dureacutee infeacuterieure agrave 10 ans les formules de PPP engagent lrsquoeacutetat pour environ 30 ans

Il srsquoarticule autour de trois parties principales consacreacutees au constat du recours au secteur priveacute pour reacutepondre au double deacutefi de lrsquoaugmentation de la population peacutenale et de lrsquoameacutelioration des conditions de vie en deacutetention agrave lrsquoanalyse qualitative et au coucirct des diffeacuterents contrats passeacutes avec le priveacute agrave la soutenabiliteacute et enfin aux impacts budgeacutetaires de ces partenariats


Chapitre I

Le double deacutefi de la forte augmentation

de la population peacutenale et de

lrsquohumanisation des prisons

I - La forte augmentation de la population peacutenale

A - La situation en France

Le nombre de personnes suivies par lrsquoadministration peacutenitentiaire a plus que doubleacute au cours des trente derniegraveres anneacutees passant de 108 123 en 1980 agrave 239 997 en 2011 Depuis 1990 la population peacutenale est passeacutee de 137 757 agrave 239 997 personnes2 soit une progression de 74 dont 30 sur les six derniegraveres anneacutees Au 1er janvier 2011 7209 (173 022 personnes concerneacutees) de la population peacutenale confieacutee agrave lrsquoadministration peacutenitentiaire sont suivies laquo en milieu ouvert raquo par les services peacutenitentiaires drsquoinsertion et de probation (SPIP)

2 Annexe ndeg1


Le nombre des personnes eacutecroueacutees a reacuteguliegraverement augmenteacute passant au cours des trente derniegraveres anneacutees de 36 913 agrave 73 277 au 1er juin 2011 et le nombre des deacutetenus a augmenteacute de 149 passant de 26 032 en 1975 agrave 64 971 au 1er juin 20113

Lrsquoaccroissement global du nombre de condamnations agrave des peines drsquoemprisonnement ferme a entraineacute une surpopulation carceacuterale Malgreacute une nette augmentation du nombre de places de deacutetention depuis la mise en œuvre des trois programmes immobiliers 13 000 4000 et 13 200 il nrsquoy a que 56 358 places opeacuterationnelles pour 64 971 deacutetenus soit un taux drsquooccupation moyen dans les eacutetablissements peacutenitentiaires de 1153 au 1er juin 2011

Mais la situation de surencombrement des eacutetablissements nrsquoest pas homogegravene La surpopulation concerne particuliegraverement les maisons drsquoarrecirct avec une moyenne de 1188 et pour certaines drsquoentre elles un taux de densiteacute carceacuterale supeacuterieure agrave 150

Lrsquoaugmentation du nombre de deacutetenus srsquoinscrit dans un contexte marqueacute par plusieurs eacutevolutions

minus la hausse du nombre de personnes mises en cause par les services de police et de gendarmerie devant la justice peacutenale passeacutees de 600000 en 1974 agrave 14 million (+148 ) et la progression du nombre de poursuites engageacutees

minus lrsquoaugmentation en valeur absolue du nombre de peines drsquoemprisonnement fermes (ou en parties fermes) prononceacutees de 252201 en 2002 agrave 312 144 en 2009 (+ 24 ) Le deacuteveloppement des proceacutedures rapides de traitement des infractions peacutenales et plus particuliegraverement lrsquoessor des comparutions immeacutediates nrsquoest pas eacutetrangegravere agrave cette hausse (30000 dans les anneacutees 80 pour 42 571 en 2009 soit + 42 )

minus lrsquoaccroissement de la dureacutee de deacutetention pheacutenomegravene marquant de ces derniegraveres anneacutees la dureacutee moyenne de deacutetention srsquoeacutetablit agrave 94 mois en 2009 contre 75 mois en 2002 et 43 mois en 1975

minus lrsquoimportance du nombre des preacutevenus deacutetenus (entre 16 et 20000 selon les peacuteriodes de lrsquoanneacutee) mecircme si ce nombre a leacutegegraverement diminueacute dans les anneacutees 2008 et 2009

3 Annexe ndeg2 (Un certain nombre de personnes eacutecroueacutees ne sont pas deacutetenues placement sous surveillance eacutelectronique etc)


minus lrsquoimpact des leacutegislations peacutenales est eacutegalement agrave souligner Ainsi la loi ndeg 89-487 du 10 juillet 1989 relative agrave la preacutevention des mauvais traitements agrave lrsquoeacutegard des mineurs et agrave la protection de lrsquoenfance a modifieacute le reacutegime de prescription de certaines infractions commises agrave lrsquoencontre des mineurs (notamment les infractions sexuelles) La loi du ndeg98-968 du 17 juin 19984 a reporteacute le point de deacutepart des deacutelais de prescription de ces infractions agrave compter de la majoriteacute de la victime mineure pour tous les crimes et les deacutelits susviseacutes Ces textes ont augmenteacute drsquoune part le nombre de proceacutedures transmises aux tribunaux et drsquoautre part le nombre de condamnations souvent agrave des peines fermes compte tenu de la graviteacute des faits

Les anneacutees 2000 ont eacuteteacute marqueacutees par un recours important agrave lrsquoincarceacuteration pour des condamneacutes agrave de courtes et moyennes peines concernant notamment des faits de violence agrave personne La loi sur la preacutesomption drsquoinnocence du 15 juin 2000 a reacuteorganiseacute la proceacutedure de placement en deacutetention provisoire

La loi laquo Perben I raquo de septembre 2002 qui a eacutetendu la proceacutedure de comparution immeacutediate aux deacutelits passibles de 6 mois agrave 10 ans drsquoemprisonnement a fait croicirctre le nombre des condamneacutes agrave moins drsquoun an La politique peacutenale a connu ces derniegraveres anneacutees une reacuteorientation marqueacutee par la lutte contre la reacutecidive Ainsi la loi du 12 deacutecembre 2005 relative au traitement de la reacutecidive des infractions peacutenales et la loi du 10 aoucirct 2007 renforccedilant la lutte contre la reacutecidive ont eacuteteacute des vecteurs suppleacutementaires de croissance de la population carceacuterale en raison de lrsquointroduction des peines planchers qui selon une eacutetude de la Direction des Affaires criminelles et des Gracircces peuvent expliquer environ un tiers de lrsquoaccroissement des peines privatives de liberteacute fermes (PPLF) Drsquoapregraves des estimations du ministegravere de la justice le prononceacute de laquo peines plancher raquo en cas de reacutecidive serait responsable drsquoune augmentation de 25 des incarceacuterations Par ailleurs la deacutecision du Preacutesident de la Reacutepublique de ne plus prendre le deacutecret de gracircce traditionnel du mois de juillet a remis en cause un instrument traditionnel ndashdont lrsquoautomaticiteacute eacutetait critiqueacutee- pour infleacutechir ou ralentir lrsquoeacutevolution de la population peacutenale

4 qui a supprimeacute la condition drsquoascendance ou drsquoautoriteacute de lrsquoauteur sur la victime mineure comme critegravere de report du deacutelai


B - La situation des autres pays europeacuteens

Selon les statistiques peacutenales annuelles publieacutees par le Conseil de lrsquoEurope5 (SPACE I) qui permettent drsquoanalyser les situations en Europe jusqursquoau 1er septembre 2008 le nombre de deacutetenus augmente dans les principaux pays homologues europeacuteens ces derniegraveres anneacutees exception faite de lrsquoAllemagne qui enregistre une baisse de -9 6

Le taux drsquoincarceacuteration de ses principaux homologues europeacuteens est resteacute supeacuterieur jusqursquoen 2005 agrave celui de la France lui-mecircme en dessous de la moyenne Cet eacutecart srsquoest resserreacute avec lrsquoItalie agrave partir de 2006 et de 2007 avec lrsquoAllemagne Avec 1031 deacutetenus pour 100000 habitants en 2009 le taux drsquoincarceacuteration en France reste moins eacuteleveacute qursquoen Espagne ou au Royaume Uni et plus encore compareacute aux pays de lrsquoEurope de lrsquoEst qui affichent des taux de deacutetention tregraves supeacuterieurs agrave ceux de la France mecircme si lrsquoeacutecart se resserre

En revanche la France eacutetait classeacutee en 2009 au 10egraveme rang du Conseil de lrsquoEurope pour ce qui concerne la densiteacute carceacuterale derriegravere Chypre la Serbie lrsquoItalie lrsquoEspagne la Croatie la Hongrie lrsquoIslande la Belgique et la Sloveacutenie7

II - Des conditions difficiles de deacutetention

A - Un parc ancien et deacutegradeacute

Il existe 189 eacutetablissements au 1er janvier 2011 reacutepartis en plusieurs cateacutegories selon les personnes incarceacutereacutees et le reacutegime de deacutetention appliqueacute (preacutevenus ou deacutetenus)

minus 101 maisons drsquoarrecirct (MA) qui accueillent theacuteoriquement les preacutevenus (deacutetenus en attente de jugement) et les deacutetenus dont le reliquat de peine au moment du jugement est infeacuterieur agrave un an

minus 82 eacutetablissements pour peine (dont six maisons centrales (MC) ougrave les dispositifs de seacutecuriteacute sont renforceacutes et reccediloivent les condamneacutes les plus difficiles souvent condamneacutes agrave de longues peines dont les perspectives de reacuteinsertion sont plus lointaines

5 Le Conseil de lrsquoEurope en collaboration avec lrsquoantenne de criminologie de lrsquouniversiteacute de Lausanne publie chaque anneacutee un rapport sur les prisons europeacuteennes le SPACE statistique peacutenale du Conseil de lrsquoEurope 6 Annexe ndeg3 7 Annexe ndeg4


25 centres de deacutetention (CD) qui nrsquoaccueillent en theacuteorie que des deacutetenus dont la peine est supeacuterieure ou eacutegale agrave un an Leur reacutegime de deacutetention est principalement orienteacute vers la resocialisation des deacutetenus 11 centres de semi-liberteacute (CSL) ou quartiers de semi liberteacute (QSL) situeacutes dans les centres peacutenitentiaires qui reccediloivent des condamneacutes admis par le juge drsquoapplication des peines au reacutegime du placement exteacuterieur sans surveillance ou de la semi-liberteacute le condamneacute deacutetenu peut srsquoabsenter de lrsquoeacutetablissement peacutenitentiaire pour exercer une activiteacute professionnelle suivre un enseignement ou une formation ou encore beacuteneacuteficier drsquoun traitement meacutedical et 40 centres peacutenitentiaires (CP) eacutetablissements mixtes comprenant au moins deux quartiers avec des reacutegimes de deacutetention diffeacuterents (maison drsquoarrecirct centre de deacutetention etou maison centrale)

minus six eacutetablissements peacutenitentiaires pour mineurs (EPM) qui comme leur nom lrsquoindique sont reacuteserveacutes agrave lrsquoaccueil des deacutetenus mineurs de 13 agrave 18 ans

Au 1er avril 2011 le parc peacutenitentiaire comptait 56 150 places soit une hausse de 109 de la capaciteacute opeacuterationnelle de ce parc en trois ans Entre 1990 et 2011 cette capaciteacute a augmenteacute de 53 Outre lrsquoaugmentation de la capaciteacute carceacuterale les trois programmes de construction initieacutes depuis 1990 ont tregraves largement contribueacute agrave moderniser le parc peacutenitentiaire franccedilais En 2011 58 eacutetablissements correspondant agrave 31 831 places de deacutetention ont ainsi moins de 30 ans soit 55 de la capaciteacute carceacuterale8

B - Le renforcement des normes europeacuteennes

La France fait lrsquoobjet de critiques reacutecurrentes sur lrsquoeacutetat de ses prisons et les droits des deacutetenus eacutemanant de lrsquoONU mais surtout des institutions europeacuteennes

minus le comiteacute pour la preacutevention de la torture (CPT) deacutenonce depuis 1991 et plus reacutecemment dans un rapport de 2008 des laquo traitements inhumains et deacutegradants raquo plus particuliegraverement sur les questions de la santeacute du placement en lrsquoisolement et de la surpopulation carceacuterale

minus les rapports du commissaire europeacuteen des droits de lrsquoHomme comprennent eacutegalement drsquoamples deacuteveloppements sur les

8 Annexe ndeg5


prisons en particulier celui de 2008 qui mentionne des visites effectueacutees en France

minus la commission europeacuteenne elle-mecircme a publieacute le 14 juin 2011 un laquo livre vert raquosur lrsquoapplication de la leacutegislation de lrsquounion europeacuteenne en matiegravere de justice peacutenale dans le domaine de la deacutetention avec comme objectif la deacutefinition drsquoune norme minimale de protection des droits individuels

minus la jurisprudence de la Cour europeacuteenne des droits de lrsquoHomme a eacutegalement compteacute dans les eacutevolutions perceptibles en France en consideacuterant que des conditions de deacutetention inacceptables peuvent constituer une violation de lrsquoarticle 3 de la convention europeacuteenne des droits de lrsquohomme (CEDH) deacutesormais inteacutegreacute dans la charte des droits fondamentaux de lrsquounion europeacuteenne la France a eacuteteacute condamneacutee plusieurs fois

Mais crsquoest surtout le Conseil de lrsquoEurope qui a joueacute un rocircle important agrave travers ses recommandations portant sur des aspects particuliers de lrsquoexeacutecution des sanctions ou encore agrave travers la commission europeacuteenne pour lrsquoefficaciteacute de la justice (CEPEJ) dans un rapport drsquooctobre 2010 sur les systegravemes judiciaires europeacuteens Ce rapport est tregraves critique agrave lrsquoeacutegard de la France puisqursquoil la classe au 35egraveme rang des pays du Conseil de lrsquoEurope pour le budget public annuel total alloueacute au systegraveme judiciaire (tribunaux ministegravere public et aide juridictionnelle) rapporteacute au PIB par habitant Par ailleurs le CEPEJ note que le budget total annuel alloueacute aux services judiciaires a augmenteacute en France de 08 entre 2006 et 2008 alors qursquoil augmentait dans le mecircme temps de 268 en Espagne de 245 au Portugal de 201 en Autriche de 103 en Belgique et de 77 aux Pays Bas la moyenne europeacuteenne eacutetant fixeacutee agrave 177 sur la peacuteriode

Le Conseil de lrsquoEurope a joueacute un rocircle marquant dans lrsquoeacutelaboration et la diffusion drsquoun ensemble de regravegles peacutenitentiaires europeacuteennes (RPE) en 2006 non opposables aux Etats mais devenues un guide permettant drsquoorienter les politiques peacutenitentiaires nationales

La France srsquoest ainsi engageacutee dans la geacuteneacuteralisation agrave lrsquoensemble des eacutetablissements drsquoune deacutemarche qualiteacute valideacutee par une labellisation AFNOR des quartiers arrivants et qui porte sur 8 des 108 regravegles europeacuteennes


Ces efforts sont neacutecessairement limiteacutes en ce qui concerne le parc peacutenitentiaire le plus veacutetuste et dans un contexte de forte augmentation de la population carceacuterale particuliegraverement dans les maisons drsquoarrecirct Il en est ainsi par exemple de la regravegle 18 qui preacutevoit que chaque deacutetenu doit en principe ecirctre logeacute pendant la nuit dans une cellule individuelle sauf lorsqursquoil est consideacutereacute comme preacutefeacuterable pour lui qursquoil cohabite avec drsquoautres deacutetenus

Crsquoest eacutegalement le cas en ce qui concerne la regravegle 121 qui preacutevoit que les personnes souffrant de maladies mentales et dont lrsquoeacutetat de santeacute mentale est incompatible avec la deacutetention en prison devraient ecirctre deacutetenues dans un eacutetablissement speacutecialement conccedilu agrave cet effet Avec une proportion croissante de pregraves de 25 des deacutetenus souffrant de graves troubles psychotiques la plupart ayant eacuteteacute deacutejagrave suivis ou hospitaliseacutes en psychiatrie avant leur incarceacuteration la prise en compte de la speacutecificiteacute de cette population constitue un vrai deacutefi agrave relever

La labellisation europeacuteenne des eacutetablissements franccedilais nrsquoest pas non une entreprise facile comme le reacutevegravele la deacutemission collective en deacutecembre 2010 des douze membres de la laquo commission RPE raquo composeacutee de magistrats drsquouniversitaires et drsquoassociatifs que lrsquoadministration peacutenitentiaire avait creacuteeacutee et qui nrsquoa pas eacuteteacute remplaceacutee

Enfin pour pouvoir adheacuterer au protocole facultatif de lrsquoONU de la convention contre la torture et autres peines ou traitements inhumains ou deacutegradants adopteacute le 18 deacutecembre 2002 la France devait mettre en place un meacutecanisme indeacutependant de controcircle national La loi du 30 octobre 2007 a creacuteeacute le Controcircle geacuteneacuteral des lieux de privation de liberteacute (son champ de compeacutetence deacutepasse le seul cadre des eacutetablissements peacutenitentiaires) Lrsquoindeacutependance de cette institution a permis de nouer un dialogue constructif avec lrsquoadministration peacutenitentiaire sur la base des rapports de visite et du rapport annuel du Controcircleur geacuteneacuteral

La pression internationale et particuliegraverement europeacuteenne qui srsquoexerce sur la France a incontestablement contribueacute agrave acceacuteleacuterer les programmes immobiliers de la justice pour lesquels le secteur priveacute a eacuteteacute de plus en plus solliciteacute

III - Un recours important au secteur priveacute

A - La croissance de la gestion deacuteleacutegueacutee depuis 1987

La mise en place de la laquo gestion deacuteleacutegueacutee raquo qui consiste agrave confier agrave un prestataire priveacute unique lrsquoentretien et les services agrave la personne dans


les eacutetablissements peacutenitentiaires a eacuteteacute lanceacutee degraves le deacutebut des anneacutees 1990 soit peu apregraves la loi du 22 juin 1987 En revanche lrsquoorganisation de lrsquoadministration centrale a suivi plus lentement cette eacutevolution puisque la mission de la gestion deacuteleacutegueacutee (MGD) nrsquoa eacuteteacute creacuteeacutee qursquoen 2007

Il convient de distinguer lrsquoexternalisation de certaines fonctions qui se pratique dans la plupart des eacutetablissements y compris les eacutetablissements en gestion publique de la gestion deacuteleacutegueacutee des eacutetablissements qui nrsquoexiste formellement que lorsque lrsquoeacutetablissement consideacutereacute a conclu une convention de gestion deacuteleacutegueacutee Pour qursquoun eacutetablissement soit comptabiliseacute en gestion deacuteleacutegueacutee il doit srsquoagir drsquoun eacutetablissement peacutenitentiaire (doteacute drsquoun greffe) dont lrsquoexploitation et les fonctions strateacutegiques (maintenance et restauration) sont deacuteleacutegueacutees Au 1er janvier 2011 sur 189 eacutetablissements peacutenitentiaires 45 eacutetaient geacutereacutes en gestion deacuteleacutegueacutee

Mais un nombre plus important drsquoeacutetablissements pourtant geacutereacutes en gestion publique recouraient deacutejagrave agrave des formules drsquoexternalisation de certaines de leurs fonctions Ainsi les eacutetablissements de Muret Beacutethune et Douai dont lrsquoessentiel du fonctionnement est assureacute en gestion publique eacutetaient consideacutereacutes comme laquo satellites raquo avec lrsquohocirctellerie et la restauration externaliseacutees Si le peacuterimegravetre de la gestion deacuteleacutegueacutee varie drsquoanneacutee en anneacutee les eacutetablissements integravegrent chaque anneacutee de nouvelles fonctions en laquo gestion deacuteleacutegueacutee partielle raquo

En 2011 Saint-Quentin-Fallavier a basculeacute en gestion deacuteleacutegueacutee avant Chacircteauroux en 2012 Dans le cadre du projet de MGD05 les fonctions drsquoentretien et de maintenance et celle de restauration de lrsquoeacutetablissement de Fleury-Meacuterogis actuellement en gestion publique devraient ecirctre externaliseacutees Dans le cadre du projet de MGD07 lrsquoentretien et la maintenance de quatre eacutetablissements peacutenitentiaires drsquoOutre-mer seront eacutegalement externaliseacutes

B - Des programmes de construction qui font de plus en plus appel au secteur priveacute

Les eacutetablissements en laquo gestion mixte raquo ont eacuteteacute construits dans le cadre des derniers programmes drsquoaugmentation du nombre de places disponibles en deacutetention les programmes 13 000 4 000 et 13 200 places A chacun de ces programmes correspondait un type speacutecifique de relation avec le secteur priveacute allant de plus en plus vers une deacuteleacutegation en maicirctrise drsquoouvrage priveacutee et incluant un nombre croissant de services

minus Programme 13 000 places (laquo Chalandon raquo) la maicirctrise drsquoouvrage des eacutetablissements peacutenitentiaires est resteacutee publique


mais leur entretien et fonctionnement ont eacuteteacute confieacutes agrave un prestataire priveacute dans le cadre drsquoun contrat multiservices Les 25 prisons de ce programme ont eacuteteacute construites sur deux ans entre mai 1990 et octobre 1992 quatre drsquoentre elles sont resteacutees en gestion publique de faccedilon agrave disposer de donneacutees permettant de comparer les deux modes de gestion

minus Programme 4 000 places (laquo Meacutehaignerie raquo) ce deuxiegraveme programme a eacuteteacute deacutecideacute en 1994 par M Meacutehaignerie (Garde des sceaux de 1993 agrave 1995) six eacutetablissements construits en marcheacutes de laquo conception reacutealisation raquo ont fait lrsquoobjet de marcheacutes de gestion deacuteleacutegueacutee

minus Programme 13 200 places (laquo LOPSI raquo) programme qui doit srsquoachever en 2017 pour lequel il est notamment recouru aux formules de partenariats public-priveacute (PPP) que sont les AOTLOA9 et les contrats de partenariat

minus Nouveau programme immobilier (NPI) ce programme porte sur des reacutealisations agrave intervenir entre 2015 et 2019 majoritairement sous forme de PPP

C - Des proceacutedures drsquoappel au secteur priveacute de plus en plus complexes

Lrsquohistoire de la privatisation des prisons est ancienne Sous lrsquoAncien reacutegime le fonctionnement des prisons eacutetait assureacute par des personnes priveacutees qui se faisaient reacutemuneacuterer par le deacutetenu ou la famille de celui-ci10 Mais ce nrsquoest qursquoen 1987 que le concept a eacuteteacute relanceacute par le Garde des Sceaux Albin Chalandon qui souhaitait recourir agrave la meacutethode qursquoil avait mis en œuvre dans les anneacutees 1970 en tant que ministre de lrsquoeacutequipement pour les autoroutes

Lrsquointervention drsquoacteurs priveacutes dans le secteur peacutenitentiaire srsquoest effectueacutee progressivement depuis cette date avec une externalisation des prestations de plus en plus large incluant un nombre croissant de services au fur et agrave mesure de la mise en place des trois programmes immobiliers peacutenitentiaires 13 000 4 000 et 13 200 places

9 Autorisation drsquooccupation temporaire du domaine publiclocation avec option drsquoachat Article L3431 du code des domaines 10 Les prisonniers eacutetaient par exemple reacutepartis agrave la Conciergerie entre les laquo pistoliers raquo et les laquo pailleux raquo selon leur capaciteacute agrave financer des services annexes (cellule individuelle ameublement repashellip)


Comme esquisseacute preacuteceacutedemment trois modaliteacutes de deacuteleacutegation agrave un prestataire priveacute cohabitent aujourdrsquohui

1 - La gestion deacuteleacutegueacutee

La loi ndeg87-432 du 22 juin 1987 modifieacutee relative au service public peacutenitentiaire a autoriseacute la deacuteleacutegation au secteur priveacute des fonctions non reacutegaliennes dans le cadre de marcheacutes publics multiservices de la maintenance des bacirctiments et des services agrave la personne instaurant ainsi une forme de laquo gestion mixte raquo puis de laquo gestion deacuteleacutegueacutee raquo

Les fonctions exclues et maintenues en gestion publique sont la direction de lrsquoeacutetablissement la surveillance le greffe la santeacute depuis 2001 et les transfegraverements escortes Le peacuterimegravetre des fonctions deacuteleacutegueacutees a eacutevolueacute au fil des anneacutees Plus preacuteciseacutement les prestations de services en matiegravere drsquoentretien et de maintenance comprennent la maintenance courante des eacutetablissements les controcircles leacutegaux de conformiteacute la fourniture des eacutenergies et fluides la propreteacute et lrsquohygiegravene des locaux ou espaces exteacuterieurs et la gestion des deacutechets

Marcheacutes 19892001 20022009 20102017 services mobiliers maintenance X X X nettoyage X X X services agrave la personne transport X X X restauration deacutetenus X X X restauration personnel X cantine X X X blanchisserie X X X formation prof X X X travail X X X santeacute X accueil famille X


Trois entreprises11 se partagent cette gestion deacuteleacutegueacutee et ont signeacute sous forme de marcheacutes publics des contrats multiservices de longue dureacutee allant de 72 mois (31 deacutecembre 2015) agrave 96 mois (31 deacutecembre 2017) agrave compter du 31 deacutecembre 2009

minus SIGES (Socieacuteteacute drsquoInvestissement de Gestion et de Services) filiale du groupe SODEXHO est deacutesormais devenue le principal partenaire de lrsquoadministration peacutenitentiaire et srsquoest vue confier la gestion deacuteleacutegueacutee dans 38 eacutetablissements situeacutes dans le ressort des directions interreacutegionales des services peacutenitentiaires (DISP) de Lille Paris Dijon Toulouse et Bordeaux

minus GEPSA filiale de COFELY intervient dans 14 eacutetablissements peacutenitentiaires situeacutes dans le ressort des DISP de Rennes Dijon Bordeaux et Lille dans le cadre de marcheacutes multi-techniques et multiservices signeacutes selon les eacutetablissements jusqursquoau 31 deacutecembre 2015 et 31 deacutecembre 2017 GEPSA pilote un groupement dans lequel COFELY assure la maintenance et EUREST la restauration et la cantine

minus Enfin IDEX12 srsquoest vu confieacutee avec AVENANCE chargeacute de la restauration la gestion de sept eacutetablissements tous situeacutes dans le ressort de la DISP de Marseille

2 - La proceacutedure AOT-LOA (autorisation drsquooccupation temporaire-location avec option drsquoachat)

La loi ndeg 2002-1138 du 9 septembre 2002 drsquoorientation et de programmation pour la justice (LOPJ) couvrant la peacuteriode 2002-2007 a

11 A lrsquoorigine quatre groupements drsquoentreprises reacutepartis sur 4 zones geacuteographiques couvrant le quart du territoire - GEPSA Gestion Etablissements Peacutenitenciers Services Auxiliaires dans le Nord - DUMEZ dans lrsquoest - SIGES Socieacuteteacute dInvestissement de Gestion Et de Services) filiale de la Sodexho dans lrsquoOuest -et GECEP-EGID dans le sud 12 Socieacuteteacute de services en efficaciteacute eacutenergeacutetique et environnementale Elle conccediloit et met en œuvre des solutions pour la production et la distribution deacutenergies utiles (chaleur eacutelectriciteacute vapeur air comprimeacute etc) et linteacutegration de services (contrats de gestion maintenance multiservice et Facilites Management)


eacutetendu au domaine de la justice la possibiliteacute de recourir agrave la proceacutedure dite drsquoautorisation drsquooccupation temporaire-location avec option drsquoachat (AOT-LOA)13 introduite par la loi ndeg 2002-1094 du 29 aoucirct 2002 drsquoorientation et de programmation pour la seacutecuriteacute inteacuterieure (LOPSI)

Dans cette formule lrsquoadministration peacutenitentiaire a pu confier agrave un opeacuterateur priveacute par convention de bail non seulement le financement la conception et la construction mais eacutegalement la responsabiliteacute de lrsquoentretien et de la maintenance en inteacutegrant au sein du contrat de construction les services laquo bacirctimentaires raquo moyennant le versement de loyers pendant 30 ans avant drsquoen devenir proprieacutetaire et lrsquoobligation pour le partenaire priveacute drsquoassurer pendant cette peacuteriode le nettoyage lrsquoentretien la maintenance du lieu et le renouvellement complet du mateacuteriel avant livraison des eacutetablissements peacutenitentiaires

Le dispositif repose sur un ensemble contractuel indivisible

minus la convention de bail non soumise au code des marcheacutes publics qui deacutefinit en coheacuterence avec lrsquoAOT laquo la consistance le loyer agrave compter de la mise agrave disposition de lrsquoeacutetablissement et les modaliteacutes drsquoexeacutecution des prestations raquo et preacutecise le titulaire

minus lrsquoAOT qui preacutecise la dureacutee de lrsquooccupation les conditions de reacutesiliation et de retrait du titre lrsquoaffectation des installations agrave lrsquoeacutecheacuteance de lrsquoautorisation lrsquoengagement du beacuteneacuteficiaire agrave financer la construction ainsi que lrsquoengagement de lrsquoEtat agrave verser un loyer lors de la possession des lieux

Sept eacutetablissements soit 4 480 places ont eacuteteacute construits dans le cadre du programme 13 200 places via cette formule juridique de bail dite AOT-LOA qui ne couvre que les services dits bacirctimentaires les services agrave la personne eacutetant deacuteleacutegueacutes au sens de la loi du 22 juin 1987 au prestataire priveacute GEPSA-EUREST par un marcheacute distinct pour la peacuteriode 2009 agrave 2015

13 Article L 34 3 1 du Code des domaines


Tableau ndeg 1 Peacuterimegravetre du marcheacute AOT-LOAjustice

AOT-LOA conc

eptio

n

cons

truct

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finan

cem

ent

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x x x x x x x x x x x xmarcheacute de gestion deacuteleacutegueacuteecontrat AOT-LOA

3 - Le contrat de partenariat public priveacute

Lrsquoordonnance ndeg 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat modifieacutee par la loi ndeg 2008-735 du 28 juillet 2008 a ouvert la possibiliteacute agrave lrsquoadministration peacutenitentiaire de passer un contrat de partenariat avec un interlocuteur unique qui assure lrsquointerface avec lrsquoensemble des acteurs et intervenants du fonctionnement drsquoun eacutetablissement peacutenitentiaire et prend en charge toute la chaine depuis la conception jusqursquoagrave lrsquoexploitation Ce contrat couvre agrave la fois la conceptionconstruction le financement de lrsquoeacutetablissement les services laquo bacirctimentaires raquo ainsi que les services agrave la personne couverts par la gestion deacuteleacutegueacutee de la loi du 22 juin 1987 tels que le nettoyage la restauration des deacutetenus et des personnels (mess) lrsquohocirctellerie et la buanderie la transport la cantine lrsquoaccueil des familles la formation et le travail Aucun marcheacute de gestion deacuteleacutegueacutee nrsquoest alors neacutecessaire

Trois eacutetablissements de 2 056 places en totaliteacute dont le centre de deacutetention de Reacuteau (800 places) le centre peacutenitentiaire de Lille-Annœullin (690 places) et la maison drsquoarrecirct et le quartier courtes peines (QCP) de Nantes (570 places) sont construits selon cette proceacutedure Un contrat de partenariat a eacuteteacute signeacute en feacutevrier 2008 pour 27 ans avec THEIA autour du groupe BOUYGUES Construction qui srsquoest associeacute agrave IDEX (entretien et maintenance) SOGERES (restauration) et PREFACE (formation professionnelle) pour les concevoir les reacutealiser les financer les entretenir et les geacuterer La mise en service de ces eacutetablissements doit intervenir courant 2011 et en 2012


Tableau ndeg 2 Peacuterimegravetre du marcheacute PPPjustice

contrat PPP conc

eptio

n

cons

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finan

cem

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port

trava

il

x x x x x x x x x x x xpeacuterimegravetre fonctionnel

Ainsi 10 eacutetablissements peacutenitentiaires sont conccedilus en partenariat public-priveacute selon les proceacutedures AOT-LOA et PPP soit 6 536 places Un rapport de lrsquoIGF drsquoavril 2009 indiquait que le recours agrave lrsquoexternalisation laquo selon des formules juridiques diffeacuterentes pour prendre en charge un spectre croissant de certaines fonctions dans les eacutetablissements peacutenitentiaires tend agrave devenir un mode de gestion preacutepondeacuterant raquo

Le peacuterimegravetre des trois geacuteneacuterations de marcheacutes multiservices et multi-techniques et de contrats a eacutevolueacute de 21 eacutetablissements peacutenitentiaires conclus pour la peacuteriode 1989 agrave 2001 agrave 27 eacutetablissements peacutenitentiaires pour la peacuteriode 2001 agrave 2010 et agrave 67 pour la peacuteriode 2010-2017 soit en 22 ans trois fois plus drsquoeacutetablissements en gestion deacuteleacutegueacutee en 2011 qursquoen 1989 Aujourdrsquohui 51 des places de deacutetention sont geacutereacutees par un prestataire priveacute en incluant tous les modes de gestion eacutenumeacutereacutes

IV - Le recours agrave la gestion priveacutee dans les pays occidentaux

Les Etats Unis sont le premier pays agrave avoir franchi le pas de la gestion priveacutee des prisons et crsquoest dans ce pays que lrsquoon trouve le plus grand nombre en valeur absolue de prisons appartenant agrave des entreprises priveacutees 158 eacutetablissements

La privatisation drsquoeacutetablissements de deacutetention srsquoest deacuteveloppeacutee dans les Etats du Sud des Etats Unis au cours des anneacutees 1980 soutenue notamment par les mouvements conservateurs peu favorables agrave la reacutehabilitation et deacutesirant reacuteduire les coucircts de gestion drsquoune population carceacuterale croissante reacutesultant de lrsquoutilisation accrue de lrsquoincarceacuteration


elle-mecircme lieacutee agrave la reacutepression des trafics de drogue Degraves 1984 une prison totalement priveacutee surveillance comprise a ouvert ses portes Malgreacute des reacuteserves notamment du Congregraves ameacutericain mettant en garde sur les conflits drsquointeacuterecirct possibles entre rentabiliteacute et deacutetention cette orientation a eacuteteacute poursuivie De 1980 agrave 2002 la population peacutenitentiaire ayant augmenteacute de 400 passant de 320 000 agrave 14 million deacutetenus la plupart des privatisations se sont deacutecideacutees dans lrsquourgence dans les anneacutees 90

Le mouvement de privatisation des prisons ameacutericaines offre la possibiliteacute aux entreprises priveacutees de prendre le controcircle total drsquoeacutetablissements peacutenitentiaires assurant non seulement services et maintenance mais aussi surveillance Les Etats les plus concerneacutes sont entre autres le Nouveau Mexique le Texas lrsquoOklahoma la Californie il srsquoagit drsquoEtats qui ont connu une inflation importante de leur population carceacuterale (leacutegislations plus punitives)

Au Canada quelques initiatives de privatisation ont eacuteteacute meneacutees en Ontario et en Nouvelle-Eacutecosse allant de travaux de construction financeacutes par le secteur priveacute au premier eacutetablissement correctionnel priveacute Il existe eacutegalement des prisons priveacutees en Australie et en Afrique du Sud

Le Royaume Uni est le pays qui a pousseacute le plus loin la privatisation de prisons en Europe Depuis les anneacutees 1970 des centres de deacutetention drsquoimmigration ont eacuteteacute geacutereacutes par le secteur priveacute et des entreprises et des organismes agrave but non lucratif ont assureacute des services au sein du systegraveme correctionnel

La mise en œuvre de la politique de privatisation des prisons a eacuteteacute promue en 1984 par lrsquoAdam Smith Institute (ASI) dont les arguments eacutetaient baseacutes sur la theacuteorie du marcheacute et les deacuteveloppements aux Etats Unis Il suggeacuterait de privatiser la construction et la gestion des prisons consideacuterant que cela reacuteduirait les coucircts et le problegraveme de surpopulation par lrsquoutilisation de meacutethodes technologiques et de gestion innovatrices la concentration des ressources sur les investissements Par ailleurs la compagnie Corrections Corporation of America (CCA) a creacuteeacute en 1987 une compagnie britannique la UK Detention Services Ltd (UKDS) reacuteunissant deux entreprises de construction eacutetablies depuis longtemps Lrsquoun des buts affirmeacutes de cette compagnie eacutetait de faire du lobbying aupregraves du gouvernement en faveur de la privatisation des prisons

En 1991 le Criminal Justice Act a autoriseacute lrsquoEacutetat agrave contracter avec des entreprises priveacutees pour assurer la deacutetention de personnes preacutevenues ou condamneacutees La strateacutegie de privatisation agrave long terme deacuteveloppeacutee en 1992 la Private Finance Initiative (PFI) a permis lrsquoouverture de six prisons financeacutees conccedilues et construites par le secteur priveacute les


administrant sous contrat pour une peacuteriode de 25 ans et celle de deux autres preacutevues en 2003 et 2004

Depuis lrsquoouverture de la premiegravere prison administreacutee par le secteur priveacute en 1992 le Royaume Uni a deacuteveloppeacute le systegraveme de justice criminelle le plus privatiseacute en Europe Toutes les nouvelles prisons en Angleterre et au Pays de Galles ont eacuteteacute financeacutees conccedilues construites et geacutereacutees par le secteur priveacute

laquo PPP raquo revirement du National Audit Office britannique

Le Royaume-Uni utilise les partenariats public-priveacute appeleacutes Private Finance Initiative (PFI) depuis le deacutebut des anneacutees 1980 autant pour des services publics marchands que non marchands Le PFI srsquoest reacutepandu agrave un point tel qursquoil a eacuteteacute consideacutereacute comme le mode normal de commande publique et qursquoil fallait justifier la supeacuterioriteacute sur le PFI drsquoun eacuteventuel projet traditionnel

Pourtant en avril 2011 le National Audit Office (NAO) haute institution de controcircle britannique a publieacute un rapport de syntheacutese14 qui brosse un bilan mitigeacute des PFI en Grande Bretagne

En substance le NAO indique que si les PFI permettent en geacuteneacuteral drsquoaboutir agrave une solution efficace il nrsquoest pas certain qursquoils repreacutesentent le choix le plus efficient (laquo best value for money raquo) et cela notamment en raison des difficulteacutes rencontreacutees par les deacutecideurs agrave identifier et collecter les donneacutees pertinentes pour eacutetablir qursquoil srsquoagit bien du meilleur choix agrave long terme

Source wwwnaoorguk

Le Pays de Galles et lrsquoEcosse dont les administrations peacutenitentiaires sont distinctes retiennent environ 10 de leurs deacutetenus dans des prisons priveacutees Le transport des deacutetenus lrsquoexpulsion des immigrants et les services de surveillance eacutelectronique sont assureacutes par le secteur priveacute Les services alimentaires et les autres services non carceacuteraux sont sous-traiteacutes Par ailleurs plusieurs programmes informatiques sont offerts par le biais de lrsquoinitiative de financement priveacute (IFP)

LrsquoItalie la Hongrie la Reacutepublique tchegraveque la Reacutepublique drsquoIrlande la Lituanie le Danemark lrsquoAllemagne (plusieurs Laumlnder) ont entrepris des eacutetudes de faisabiliteacute et se sont engageacutes dans des programmes de privatisation

14 ldquoLessons from PFI and other projetsrdquo report by the comptroller and

auditor general 28 april 2011


En Allemagne des formes de partenariat avec le secteur priveacute ont eacuteteacute expeacuterimenteacutees pour la construction et lrsquoexploitation de prisons agrave Hunfeld dans le Land allemand de Hesse en Saxe-Anhalt en Rheacutenanie-du-Nord- Westphalie ou encore en Mecklenbourg-Pomeacuteranie anteacuterieure et dans le Bade- Wurtemberg

En Hongrie ougrave agrave la fin de 2004 les prisons affichaient une surpopulation de 40 le gouvernement a eu recours agrave des contrats PPP de 15 ans pour une prison de 700 lits en cours de construction agrave Szombathely en Hongrie occidentale Un appel drsquooffres pour une deuxiegraveme prison agrave Tiszalok agrave lrsquoest du pays est sur le point drsquoecirctre lanceacutee La construction de la prison de Szombathely devrait ecirctre termineacutee agrave la fin 2016 et celle de Tiszalok avant juillet 2017 Une fois la prison opeacuterationnelle les frais de gestion devraient atteindre 76 millions drsquoeuros par an Le secteur priveacute nrsquooffrira pas de services carceacuteraux de services drsquoimmatriculation des deacutetenus ou drsquoinstallations meacutedicales sur site

laquo PPP raquo seacuteminaire europeacuteen des hautes institutions de controcircle

Du 9 au 11 feacutevrier 2011 un seacuteminaire sur lrsquoaudit des PPP rassemblant les hautes institutions de controcircle de lrsquoUnion europeacuteenne a eacuteteacute organiseacute agrave Bonn siegravege de la Bundesrechnunghof Cour des Comptes allemande

Il en est reacutesulteacute de tregraves nombreuses et inteacuteressantes observations sur la pratique des PPP dans les diffeacuterents pays europeacuteens et la faccedilon de les auditer A cet eacutegard le champ PPP est encore peu connu et lrsquoensemble des institutions de controcircle srsquoaccordent sur le besoin drsquoameacuteliorer leurs pratiques drsquoaudit

En substance il ressort des deacutebats que les raisons du recours aux PPP sont drsquoabord lrsquoattente drsquoune meilleure efficaciteacute (lrsquointervention du secteur priveacute procurant laquo compeacutetence et diligence raquo dans la reacutealisation drsquoeacutequipements publics) qui est censeacutee ecirctre financeacutee par les gains de productiviteacute dont sont capables les acteurs priveacutes

Mais il srsquoavegravere que le choix PPP reacutesulte aussi de la situation des finances publiques (besoin drsquoeacutetaler le paiement) des regravegles comptables europeacuteennes (ne pas alourdir la dette publique du pays selon les critegraveres de Maastricht) et de cycles politiques (reacutealiser des projets dans un calendrier compatible avec les objectifs politiques des acteurs publics)

Surtout il est constateacute que dans la pratique la comparaison eacuteconomique entre des projets meneacutes en PPP et sous drsquoautres formes est rarement reacutealiseacutee correctement et sans parti pris initial Source Cour des comptes


__________CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________


Pour y faire face la puissance publique a lanceacute des programmes de construction de prisons qui ont permis un quasi doublement du parc qui reste cependant insuffisant pour couvrir les besoins Dans ce contexte il a eacuteteacute imagineacute de recourir au secteur priveacute selon des techniques de partenariats public-priveacute (PPP) qui avaient eacuteteacute utiliseacutees pour des services publics marchands (autoroutes)

Ce nouveau mode de deacutepense publique consiste en la conclusion de contrats de longue dureacutee censeacutes ecirctre eacuteconomiquement avantageux pour lrsquoadministration et neacutegocieacutes lors drsquoun dialogue compeacutetitif devant permettre un partage des risques favorable agrave lrsquoadministration Cette derniegravere doit disposer des moyens de srsquoassurer de la performance voulue en mettant agrave la charge du priveacute une obligation de reacutesultat sanctionneacutee par la mise en place drsquoun systegraveme de peacutenaliteacute en cas de deacutefaillance

Des formules similaires ont eacuteteacute mises en œuvre agrave lrsquoeacutetranger et en particulier en Grande Bretagne depuis les anneacutees 1980 Leur efficaciteacute est geacuteneacuteralement reconnue en revanche leur efficience reste incertaine

Recommandation

Compte tenu de la richesse et de lrsquoanteacuterioriteacute des expeacuteriences eacutetrangegraveres lrsquoadministration peacutenitentiaire devrait se doter drsquoune capaciteacute de comparaison internationale qui eacuteclairerait utilement la pratique franccedilaise du recours au secteur priveacute pour adapter le parc peacutenitentiaire


Chapitre II

Les raisons du recours au secteur priveacute

I - Un choix sous contrainte

A - La contrainte budgeacutetaire

Les promoteurs de la loi du 22 juin 1987 indiquaient comme principale motivation de laquo soulager lrsquoEtat sur le plan financier raquo15

Initialement le projet laquo Chalandon raquo devait en effet permettre de confier au secteur priveacute le financement des eacutetablissements Cette possibiliteacute a eacuteteacute bloqueacutee lors du deacutebat parlementaire La loi a neacuteanmoins permis de faire appel au secteur priveacute pour le fonctionnement des eacutetablissements peacutenitentiaires par le biais des marcheacutes de gestion deacuteleacutegueacutee pour lrsquoentretien la maintenance et les services agrave la personne Ainsi les prisons des programmes laquo 13 000 raquo puis laquo 4 000 raquo ont eacuteteacute financeacutees sur creacutedits budgeacutetaires Ce nrsquoest qursquoavec le programme laquo 13 200 raquo que lrsquoEtat va confier au secteur priveacute le financement de la construction de prison (LOPJ de 2002 puis ordonnance de 2004)

Lrsquoadministration peacutenitentiaire est donc doreacutenavant en mesure de lancer des investissements lourds sans avoir agrave obtenir les autorisations drsquoengagement et creacutedits de paiement (AECP) neacutecessaires agrave des travaux en maicirctrise drsquoouvrage publique (MOP) De son cocircteacute la direction du budget peut ainsi autoriser une deacutepense importante sans deacuteseacutequilibrer le projet de loi de finances de lrsquoanneacutee

15 Deacuteclaration du professeur Louis ALBRAND membre du cabinet du garde des sceaux en 1986


Faciliteacute budgeacutetaire pour lrsquoanneacutee en cours le recours au secteur priveacute permettait eacutegalement de srsquoexoneacuterer des contraintes de Maastricht En effet selon les critegraveres appliqueacutes jusqursquoagrave tregraves reacutecemment par Eurostat la dette correspondant au financement de lrsquoinvestissement nrsquoavait pas agrave ecirctre consolideacutee dans le passif de lrsquoEtat

La mise en œuvre de la consolidation des opeacuterations en PPP dans le calcul de la dette par Eurostat a drsquoailleurs inquieacuteteacute la direction du budget comme srsquoen fait lrsquoeacutecho le releveacute de deacutecision du 2 septembre 2010 du comiteacute de pilotage PPP de lrsquoAgence pour lrsquoimmobilier de la justice (APIJ) qui indique laquo (hellip) lrsquoensemble du programme NPI eacutetait initialement envisageacute en PPP (hellip) Les discussions budgeacutetaires ont conduit agrave eacutevoquer un partage du programme entre le recours au PPP et la conception reacutealisation notamment pour reacuteduire lrsquoimpact du programme sur la dette de lrsquoEtat au sens de Maastricht le montage eacutetant consolidant au vu des eacutevolutions de doctrine de lrsquoEurope en la matiegravere (hellip) raquo

Cette citation donne agrave penser que le caractegravere non consolidant des PPP eacutetait une motivation forte voire deacuteterminante du recours agrave lrsquoemploi de cette proceacutedure de deacutepense publique Pourtant lrsquoordonnance de 2004 preacutecise que laquo (hellip) le critegravere du paiement diffeacutereacute ne saurait agrave lui seul constituer un avantage raquo (art2 3deg de lrsquoordonnance du 17 juin 2004)

B - La recherche de performance

Dans un article de juin 200916 eacutecrit conjointement avec Augustin Honorat le directeur geacuteneacuteral de GEPSA prestataire laquo historique raquo de la gestion deacuteleacutegueacute Thierry Mosimann sous-directeur services deacuteconcentreacutes (SD) agrave la direction de lrsquoadministration peacutenitentiaire (DAP) affirme laquo Nous avons constateacute que le recours au secteur priveacute se reacutevegravele plus efficace et moins cher que la gestion publique raquo

Les mecircmes certitudes sur la meilleure performance du secteur priveacute sont afficheacutees pour les deacutelais de construction des prisons que les partenaires priveacutes des PPP seraient mieux agrave mecircme de tenir que lrsquoadministration pour les projets mis en œuvre en maicirctrise drsquoouvrage publique (MOP) de mecircme pour la maintenance des eacutetablissements que lrsquoEtat se reacutevegravele depuis toujours peu capable drsquoeffectuer

16 Dans laquo la jaune et la rouge raquo revue de lrsquoassociation des anciens de lrsquoeacutecole polytechnique Ndeg646 de juin 2009


Ce paradigme procegravede de lrsquoexamen des savoir-faire respectifs des secteurs priveacute et public Il srsquoagit de laisser aux professionnels les domaines pour lesquels ils disposent drsquoune reacuteelle expertise et sont plus performants pour que lrsquoadministration peacutenitentiaire puisse se laquo recentrer sur son cœur de meacutetier raquo crsquoest-agrave-dire sur ses fonctions reacutegaliennes

Cette position srsquoappuie sur le constat de la techniciteacute croissante des meacutetiers accessoires au fonctionnement des prisons qui demande des speacutecialistes dont ne dispose pas toujours lrsquoadministration (informatique de pointe) ou des compeacutetences speacutecifiques (respect des normes sanitaires dans la restauration collective)

Les seuls travaux disponibles dont les rapports de 2006 et 2010 de la Cour et de 2009 de lrsquoInspection geacuteneacuterale des finances (IGF)17 attestent qursquoil reste agrave ce stade difficile de se forger une certitude quant agrave lrsquoefficience du secteur priveacute en lrsquoabsence de collecte de consolidation et drsquoanalyse des coucircts relatifs des modes de gestion publique et priveacutee

Srsquoagissant du respect des deacutelais de construction lrsquoAPIJ indique elle-mecircme dans un releveacute de deacutecisions du 10 octobre 2008 de son comiteacute de pilotage PPP que laquo lrsquoapproche en conception reacutealisation (CR) et en PPP est eacutequivalente en terme de deacutelai global (confirmeacutee par la comparaison des dates de livraison de Roanne (lot 1 PPP) et de Mont de Marsan (CR) raquo LrsquoAPIJ preacutecise neacuteanmoins que pour les livraisons suivantes la dynamique des montages financiers et le meacutecanisme de paiement par loyers permettent de jouer un rocircle moteur dans la reacuteduction des deacutelais du PPP par rapport agrave la conception-reacutealisation Ainsi pour les lots 2 et 3 du programme 13 200 il a eacuteteacute constateacute des gains de deacutelai par rapport aux projets en CR allant jusqursquoagrave six mois (sur soixante)

Enfin le critegravere des compeacutetences techniques speacutecifiques rendues neacutecessaires par la sophistication croissante des prisons (eacutelectronique videacuteosurveillance) et des normes (restauration collective) ne remporte pas non plus la conviction A lrsquoinstar de lrsquoadministration les prestataires priveacutes font appel agrave des contractants speacutecialiseacutes pour y pourvoir

17 laquo garde et reacuteinsertion la gestion des prisons raquo RPT janvier 2006 laquo les modaliteacutes de partenariat entre lrsquoadministration peacutenitentiaire et le secteur priveacute raquo IGF avril 2009 laquo le service public peacutenitentiaire preacutevenir la reacutecidive geacuterer la vie carceacuterale raquo RPT juillet 2010


C - Des eacutevaluations preacutealables insuffisantes

Lrsquoordonnance du 17 juin 2004 dont la reacutedaction a eacuteteacute contrainte par la deacutecision du Conseil Constitutionnel du 26 juin 2003 selon laquelle le recours aux PPP devait ecirctre motiveacute par un impeacuteratif drsquointeacuterecirct geacuteneacuteral (consideacuterant 18 de la deacutecision18) dispose que le choix du contrat de partenariat doit ecirctre preacuteceacutedeacute drsquoune laquo eacutevaluation preacutealable raquo eacutetablissant la pertinence de ce choix

Un contrat de partenariat peut ecirctre motiveacute par la laquo complexiteacute raquo de lrsquoopeacuteration envisageacutee son laquo urgence raquo ou encore depuis la modification de lrsquoordonnance par la loi du 28 juillet 2008 le caractegravere positif de son bilan laquo coucirct et avantage raquo

Pour les PPP peacutenitentiaires ces eacutevaluations sont reacutealiseacutees par lrsquoAPIJ aideacutee pour ce faire par des conseils exteacuterieurs dans les domaines juridique financier et architectural Puis elles sont veacuterifieacutees et valideacutees par la Mission drsquoappui aux partenariats public-priveacute (MAPPP) Il srsquoagit de travaux qui semblent avoir eacuteteacute meneacutes avec rigueur et qui permettent de consideacuterer les projets drsquoinvestissements en cause dans leur globaliteacute et de faccedilon prospective

La MAPPP

Dans le contexte de lrsquoordonnance ndeg2004-559 du 17 juin 2004 il a eacuteteacute creacuteeacute par le deacutecret 2004-1119 du 19 octobre 2004 un laquo organisme-expert chargeacute de proceacuteder en liaison avec les personnes inteacuteresseacutees agrave lrsquoeacutevaluation preacutevu agrave lrsquoarticle 2 de lrsquoordonnance (hellip) raquo La MAPPP service agrave compeacutetence nationale rattacheacute au directeur geacuteneacuteral du Treacutesor depuis le 21 juin 2011 et forte drsquoune dizaine drsquoexperts de haut niveau fournit un appui dans la preacuteparation la neacutegociation et le suivi des contrats de partenariat La mission a notamment eacutelaboreacute un guide pratique et des outils de calculs des coucircts La MAPPP est surtout obligatoirement saisie pour avis sur tout projet de contrat de partenariat lanceacute au niveau de lrsquoEtat et elle doit valider le principe du recours au PPP au vu de lrsquoeacutevaluation preacutealable qui lui est soumise par le pouvoir adjudicateur Elle est de nouveau saisie en fin drsquoattribution afin drsquoappreacutecier pour le compte du ministre chargeacute de lrsquoeacuteconomie et en liaison avec la Direction du Budget lrsquoimpact sur les finances publiques et la soutenabiliteacute budgeacutetaire du contrat avant signature La lecture de la laquo plaquette raquo diffuseacutee par la MAPPP sur son site internet laquo le contrat de partenariat la solution simple et efficace pour un projet complexe raquo donne le sentiment que la mission se charge non seulement de lrsquoappui aux PPP mais aussi de leur promotion

Source httpwwweconomiegouvfrppp

18 Annexe ndeg6


Neacuteanmoins il apparaicirct dans le mecircme temps que ces eacutevaluations sont davantage meneacutees pour justifier une deacutecision prise en amont que pour aider agrave un choix futur Ainsi il est indiqueacute par lrsquoAPIJ dans le releveacute de deacutecisions de son comiteacute de pilotage PPP du 10 octobre 2008 preacuteciteacute que laquo Le futur programme peacutenitentiaire est preacutevu agrave priori en PPP les AE inscrits en loi de finances ont eacuteteacute calculeacutes sous cette hypothegravese raquo Crsquoest sur la base de cette information transmise par le cabinet du garde des sceaux que lrsquoAPIJ va entamer ses eacutevaluations preacutealables

1 - La complexiteacute et lrsquourgence

Pour les diverses eacutevaluations preacutealables meneacutees depuis 2006 lrsquoAPIJ met en avant successivement lrsquourgence et la complexiteacute en soutenant qursquoen tout eacutetat de cause les deux critegraveres sont reacuteunis

En substance il est soutenu que laquo lrsquourgence deacutecoule de la surpopulation carceacuterale conseacutequence du retard dans la reacutealisation drsquoeacutequipements peacutenitentiaires raquo Certes lrsquoinsuffisante capaciteacute drsquoaccueil des prisons est une difficulteacute majeure qui a des incidences multiples sur la seacutecuriteacute inteacuterieure et la justice et il est urgent drsquoy pallier Mais la deacutemonstration que cette difficulteacute soit le reacutesultat drsquoune incapaciteacute de lrsquoadministration agrave la reacutesoudre sans le recours aux PPP ne parait pas aveacutereacutee

En effet lrsquoargument mis en avant drsquoun deacutelai de construction substantiellement plus reacuteduit se heurte au fait que le rythme drsquoaugmentation des places de prisons depuis le deacutebut du recours au PPP ne paraicirct pas significativement supeacuterieur agrave celui constateacute entre 1987 et 200419 (programmes 13 000 et 4 000)

En tout eacutetat de cause contrairement agrave la lecture litteacuterale que fait la MAPPP de lrsquoordonnance de 2004 il apparaicirct agrave la Cour au regard notamment de la deacutecision du Conseil constitutionnel du 26 juin 2003 que le PPP est une proceacutedure deacuterogatoire justifieacutee au cas par cas par des motifs drsquointeacuterecirct geacuteneacuteral et aucunement une modaliteacute de droit commun de lrsquointervention publique

Selon les eacutevaluations preacutealables la laquo complexiteacute technique et fonctionnelle raquo des projets reacutesulte des contraintes speacutecifiques des eacutetablissements peacutenitentiaires et de la complexiteacute fonctionnelle tenant agrave lrsquointeacutegration de centres de deacutetention de grande taille doteacutes drsquoun nouveau type de quartier (quartier longue peine) La laquo complexiteacute juridique et financiegravere raquo tient notamment au fait que le contrat de partenariat innove en mettant agrave la charge du partenaire priveacute lrsquointeacutegraliteacute de la construction 19 Notamment pour le programme 13000 acheveacute en 1992


et de lrsquoexploitation des prisons et en particulier les services agrave la personne ce qui laquo devra faire lrsquoobjet de discussions nouvelles raquo Il srsquoagit ici drsquoune complexiteacute qui reacutesulte du contrat de partenariat et non drsquoun facteur de difficulteacute qui peut le justifier

Quoi qursquoil en soit comme pour lrsquourgence la pertinence de cet argument est affecteacutee par la bonne fin des programmes 13 000 et 4 000 qui ont vu le jour sans le recours aux PPP de mecircme que par la construction en conceptionreacutealisation de plusieurs eacutetablissements de grande taille (690 deacutetenus) du programme 13200 (Mont-de-Marsan Bourg-en-Bresse et Rennes)

La MAPPP ne remet pas en question la capaciteacute de lrsquoadministration agrave lancer des programmes de construction de prison mais souligne qursquoil faut comprendre lrsquoargument de complexiteacute comme celui drsquoune laquo optimisation faciliteacutee raquo Sans le contrat de partenariat il serait plus difficile de parvenir agrave laquo deacuteterminer la solution optimale au plan socio-eacuteconomique

La direction de lrsquoadministration peacutenitentiaire eacutevoque quant agrave elle et dans le mecircme esprit lrsquointeacuterecirct du dialogue compeacutetitif entretenu dans le cadre de la proceacutedure PPP pour deacuteterminer avec preacutecision le bon eacutequilibre socio-eacuteconomique La Cour note neacuteanmoins que le dialogue compeacutetitif nrsquoest pas lrsquoapanage du PPP et qursquoil est possible dans le cadre des proceacutedures de droit commun du code des marcheacutes publics

Finalement il apparaicirct que face agrave la complexiteacute reacuteelle et croissante des projets peacutenitentiaires lrsquoadministration ait privileacutegieacutee la laquo solution de faciliteacute raquo qui consiste agrave externaliser cette complexiteacute sans preacutejudice du coucirct de cette prestation

2 - Le sceacutenario de reacutefeacuterence

Pour reacutealiser son eacutevaluation preacutealable lrsquoAPIJ doit comparer le coucirct preacutevisionnel global du contrat de partenariat avec celui drsquoune laquo solution de reacutefeacuterence raquo qui doit ecirctre le laquo moyen le plus probable et le plus efficace pour lrsquoadministration drsquoatteindre les objectifs du programme raquo

En lrsquooccurrence le sceacutenario de reacutefeacuterence choisi est celui drsquoune prison construite en marcheacute de conception reacutealisation (CR) qui serait exploiteacutee par le biais drsquoun marcheacute de gestion deacuteleacutegueacutee Ce faisant les deux hypothegraveses compareacutees sont toutes deux des solutions dans lesquelles la maintenance et les services agrave la personne sont confieacutes au secteur priveacute


Le sceacutenario drsquoune gestion publique qui correspond pourtant encore agrave plus de la moitieacute des eacutetablissements actifs est en effet eacutecarteacute au motif que drsquoune part laquo la volonteacute du ministegravere de la justice est de confier ces missions agrave des prestataires priveacutes afin de se concentrer sur les missions drsquoexercice du service public peacutenitentiaire raquo et drsquoautre part en raison des laquo (hellip) coucircts importants notamment en matiegravere de recrutement et de formation (hellip) pour mener une exploitation en reacutegie (hellip) notamment lorsqursquoelle nrsquoa pas eu recours agrave la reacutegie pour lrsquoexploitation de ses services auparavant raquo

3 - Lrsquoavantage socio-eacuteconomique et le risque

Apregraves avoir justifieacute de la complexiteacute ou de lrsquourgence lrsquoeacutevaluation va srsquoattacher agrave chiffrer le coucirct des deux hypothegraveses sur la dureacutee preacutevisible du contrat de partenariat (30 ans) Lrsquoaddition de lrsquoensemble des coucircts preacutevisionnels actualiseacutes (eacutetudes conception financement construction exploitation et fonctionnement) donnera pour chacun des deux sceacutenarios une laquo valeur actualiseacutee nette (VAN) raquo

A lrsquoexception de juin 2006 ougrave lrsquoeacutevaluation preacutealable modificative de lrsquoAPIJ pour le lot 3 du programme 13 200 aboutissait agrave une VAN du contrat de partenariat infeacuterieure avant correction agrave celui du sceacutenario de reacutefeacuterence (en raison de la modeacuteration agrave lrsquoeacutepoque des taux drsquointeacuterecircts20) les travaux de lrsquoAPIJ font systeacutematiquement apparaicirctre une VAN du contrat de partenariat supeacuterieure avant correction agrave celle du sceacutenario de reacutefeacuterence (de plus de 4 en avril 2006 pour lrsquoeacutevaluation initiale du lot 3 de 76 en 2010 pour le nouvel eacutetablissement de Beauvais de 34 pour le projet Valence-Riom-Lutterbachhellip)

Pourtant lrsquoensemble des eacutevaluations preacutealables sur lesquelles la MAPPP a eu agrave se prononcer indiquent finalement un surcoucirct (variant de 2 agrave 9 ) du sceacutenario de reacutefeacuterence En effet la VAN qui ressort des estimations compareacutees est corrigeacutee par la laquo valorisation de lrsquoavantage socio-eacuteconomique raquo du projet et par le calcul du laquo coucirct du risque raquo

Selon la MAPPP la valorisation de lrsquoavantage socio-eacuteconomique part du principe que le deacutecideur public attend de lrsquoinvestissement en cause une valeur au moins eacutegale au coucirct de cet investissement Pour le mesurer la mission preacuteconise une meacutethode de calcul complexe qui en

20 En conceptionreacutealisation lrsquoEtat finance lui-mecircme la construction et

beacuteneacuteficie des taux tregraves bas reacuteserveacutes agrave sa signature (AAA) En revanche en PPP le financement ne beacuteneacuteficie pas des mecircmes taux attractifs (en deacutepit de la cession DAILLY drsquoune partie de sa creacuteance sur lrsquoEtat) drsquoougrave des coucircts de financement plus oneacutereux


substance transforme en valeur moneacutetaire le gain de temps virtuel mis laquo par construction raquo au creacutedit du sceacutenario PPP

Si la deacutemonstration est seacuteduisante elle reste relativement abstraite voire artificielle Il est difficile drsquoimaginer que lrsquoEtat aurait concregravetement agrave deacutebourser le montant ainsi valoriseacute dans lrsquohypothegravese du sceacutenario de reacutefeacuterence

Pour ce qui concerne le coucirct du risque il est consideacutereacute que le partenaire priveacute lrsquoa inteacutegreacute dans son prix agrave la suite des neacutegociations relatives au partage des risques durant le dialogue compeacutetitif En conseacutequence lrsquoAPIJ estime que la VAN de la solution laquo contrat de partenariat raquo qui ressort de lrsquoeacutevaluation preacutealable ne variera plus

En revanche lrsquoAPIJ srsquoemploie agrave deacutemontrer que dans le sceacutenario de reacutefeacuterence lrsquoEtat serait vulneacuterable agrave un certain nombre de risques dont la probabiliteacute de survenance affecte de faccedilon tregraves significative la VAN de lrsquoouvrage et le respect des deacutelais de construction Ainsi pour lrsquoeacutevaluation drsquoavril 2006 la VAN du sceacutenario de reacutefeacuterence reacutesultant des premiers calculs est corrigeacutee drsquoun suppleacutement de 13 correspondant au coucirct du risque Les eacutevaluations de 2010 pour les projets du NPI aboutissent agrave des reacutesultats similaires

A lrsquoappui des travaux de lrsquoAPIJ il peut ecirctre eacutevoqueacute le cas du centre de deacutetention du Havre (AOTLOA lot2) Le contrat proche des contrats de partenariat mettait agrave la charge de lrsquoentrepreneur priveacute le risque de sol Il srsquoest aveacutereacute que ce dernier eacutetait instable ce qui a affecteacute les travaux Selon lrsquoAPIJ cet incident aurait dans le cas drsquoune MOP eu un impact sur les deacutelais qui auraient eacuteteacute allongeacutes et sur le coucirct (demande de compensation) Or compte tenu de la reacutedaction du contrat relatif au partage des risques et au transfert du risque de sol au partenaire priveacute lrsquoentrepreneur a effectueacute les diligences neacutecessaires pour livrer lrsquoeacutetablissement dans les deacutelais sans aucun coucirct suppleacutementaire pour lrsquoEtat

Drsquoautres exemples existent pour lesquels le partage des risques du PPP a ameneacute le partenaire priveacute agrave prendre agrave sa charge des compleacutements de travaux qui en MOP auraient vraisemblablement rencheacuteri le coucirct pour lrsquoEtat comme agrave Reacuteau (CP) ougrave la reacutealisation du poste de surveillance central a mis en eacutevidence un deacutefaut de visibiliteacute sur des parcours de deacutetenus que le partenaire a eacuteteacute ameneacute agrave corriger ou agrave Nantes (CP) ougrave les services des pompiers ont exigeacute un escalier suppleacutementaire que le partenaire a du construire

En revanche le cas de Nantes (lot 3 contrat de partenariat) paraicirct contredire lrsquohypothegravese selon laquelle la VAN du contrat de partenariat ne peut pas ecirctre affecteacutee par le coucirct du risque En effet il srsquoest aveacutereacute que


lrsquoancien terrain militaire sur lequel devait ecirctre bacirctie la prison eacutetait pollueacute par des explosifs Une application stricte du contrat (risque de sol agrave la charge du priveacute) laissait agrave lrsquoentrepreneur la charge de reacutegler cette difficulteacute agrave ses frais Mais craignant un contentieux administratif en raison drsquoune faute vraisemblable de lrsquoEtat (certificat pyrotechnique manifestement erroneacute fourni par le ministegravere de la deacutefense) lrsquoadministration a transigeacute et indemniseacute le partenaire priveacute agrave hauteur de 6 millions drsquoeuros

LrsquoAPIJ preacutesente cette transaction comme un succegraves car selon elle le prix agrave payer si lrsquoon avait eacuteteacute en CR se serait monteacute au double Neacuteanmoins il srsquoavegravere bien qursquoune solution de type PPP peut subir des coucircts du risque contrairement agrave ce qui est envisageacute dans les eacutevaluations preacutealables

Dans nombre drsquoeacutevaluations preacutealables il apparaicirct que la comparaison des valeurs actualiseacutees nettes (VAN) donne la faveur aux opeacuterations reacutealiseacutees selon le montage traditionnel de la loi MOP mais que lrsquoanalyse des risques pourtant tregraves subjective retourne lrsquoavantage en faveur du montage en PPP Lrsquoeacutevaluation preacutealable eacutetant conduite sur une base essentiellement comparative seuls les risques speacutecifiques agrave un montage ou agrave un autre sont pris en compte par lrsquoAPIJ Il conviendrait cependant drsquoeacutetablir une analyse preacutedictive complegravete et exhaustive pour chacune des options examineacutees

Ainsi dans le cadre de lrsquoeacutevaluation preacutealable relative au lot A du NPI il apparaicirct selon le rapport de lrsquoAPIJ de janvier 2011 qursquoen terme de coucirct global hors risque le scheacutema contrat de partenariat (CP) preacutesente un surcoucirct de 22

Or la prise en compte des risques conduit agrave rendre plus avantageux le scheacutema CP -7 agrave la moyenne et -109 agrave la VAR 9521 ce dernier indicateur eacutetant le plus pertinent selon la MAPPP

21 Lrsquoindicateur agrave la moyenne correspond agrave la moyenne des coucircts globaux actualiseacutes tenant compte des risques simuleacutes par la meacutethode de Monte Carlo Lrsquoindicateur agrave la VaR95 mesure


Au final la MAPPP justifie cette laquo bascule raquo par la laquo faible culture

du risque raquo du secteur public qui lrsquoamegravene de faccedilon automatique agrave sous-estimer ces derniers ou agrave les neacutegliger entrainant ainsi immanquablement des laquo deacuterapages importants de deacutelais de reacutealisation et de coucirct de construction puis drsquoentretienhellip raquo

Fortes de leur expeacuterience la direction de lrsquoadministration peacutenitentiaire (DAP) et lrsquoAPIJ pourraient mieux eacutevaluer les risques encourus par lrsquoEtat lors de la construction drsquoun eacutetablissement nouveau et demander au secteur priveacute de chiffrer le coucirct de leur prise en charge dans le cadre drsquoun PPP

4 - Le risque financier agrave long terme

La prise en compte des taux drsquointeacuterecirct ne constitue pas un eacuteleacutement favorable aux PPP notamment dans un contexte de hausse des taux agrave long terme Le responsable de la MAPPP consulteacute sur ce point consideacuterait qursquoil subsistait dans le cas des PPP qui beacuteneacuteficient pourtant drsquoune quasi garantie par lrsquoEtat au remboursement de la dette (puisque ce dernier srsquoengage agrave payer les loyers drsquoinvestissement (L1 loyer drsquoinvestissement et L2 coucirct de financement) au cours de la totaliteacute de la peacuteriode un diffeacuterentiel de taux de lrsquoordre de 100 agrave 120 points de base qui rencheacuterit ineacutevitablement le coucirct actualiseacute de lrsquoopeacuteration faisant lrsquoobjet du PPP alors que ce diffeacuterentiel nrsquoeacutetait que de 20 agrave 40 points de base avant la crise financiegravere (soit avant 2008) Lrsquoeacutelargissement du diffeacuterentiel de taux plus eacuteleveacute pendant la peacuteriode de construction des ouvrages qursquoapregraves la livraison (du fait de la cession loi Dailly) peacutenalise le recours au PPP

le risque que lon est precirct agrave prendre pour un niveau de confiance eacutegal agrave 95 Ainsi la VaR95 signifie-t-elle que 95 des sceacutenarios auront un coucirct global actualiseacute infeacuterieur ou eacutegal agrave celui correspondant agrave la VaR agrave 95


Les conditions de bon achegravevement des contrats de partenariat preacutesentent potentiellement de reacuteels risques En effet le contrat de partenariat est conclu entre lrsquoEtat et la socieacuteteacute de projet au capital souvent modeste chargeacutee de la reacutealisation des ouvrages et de lrsquoexeacutecution du contrat (maintenance fonctionnement) au cours de sa dureacutee Or la redevance de lrsquoEtat (loyers L1 et L2) nrsquoest pas verseacutee agrave la socieacuteteacute de projet mais directement aux banques cessionnaires au titre du dispositif de la loi Dailly de cession des creacuteances sur lrsquoEtat

LrsquoEtat srsquoengage agrave verser cette redevance aux banques quelles que soient les conditions drsquoexeacutecution du contrat du moins apregraves la livraison des ouvrages Certes les creacuteances mobiliseacutees dans le cadre de la loi Dailly ne repreacutesentent qursquoune part de lrsquoinvestissement (environ 65 ) de sorte que la redevance de lrsquoEtat pour la part non ceacutedeacutee (environ 35 ) peut ecirctre moduleacutee en fonction des conditions de respect des indicateurs de performance contenus dans le contrat de partenariat Lorsque les objectifs de performance ne sont pas satisfaits ou respecteacutes la redevance peut ainsi ecirctre moduleacutee agrave la baisse par des reacutefactions sur le montant du loyer Si le partenaire priveacute fait deacutefaut ou si lrsquoactionnaire est mis en faillite la personne publique nrsquoa plus que la possibiliteacute de reprendre lrsquoouvrage et de le confier agrave un ou plusieurs autres partenaires externes De plus lrsquoEtat reste de toute faccedilon redevable aupregraves des banques de la part ceacutedeacutee soit environ 65 du montant de lrsquoinvestissement

5 - Les travaux drsquoeacutevaluation

La Cour constate que le ministegravere nrsquoa pas eacuteprouveacute le besoin de disposer drsquoeacuteleacutements de comparaison et drsquoeacutevaluation sur une politique expeacuterimenteacutee depuis longtemps dans les pays occidentaux22 puis en France

22 Au contraire de pays eacutetrangers qui semblent avoir susciteacute des eacutetudes comme par exemple - un rapport commandeacute par le Federal Bureau of Prisons agrave partir des reacutesultats drsquoune enquecircte meneacutee en 1999 aupregraves de compagnies dirigeant des prisons priveacutees aux Etats-Unis soulignerait que le secteur priveacute rencontre des problegravemes importants concernant le roulement du personnel les eacutevegravenements majeurs dont les eacutevasions et lrsquousage des drogues - une recherche publieacutee en 2001 par le Bureau of Justice Assistance eacutetablirait par ailleurs qursquoil nrsquoexiste pas de donneacutees fiables pour appuyer lrsquoideacutee que les prisons priveacutees sont plus efficaces et que les services sont de meilleure qualiteacute concernant les coucircts lrsquoeacutetude montre que loin des 20 drsquoeacuteconomies preacutevues la moyenne des eacuteconomies permises par le secteur priveacute se situe autour de 1 la plupart obtenues gracircce agrave une reacuteduction des coucircts de main drsquoœuvre - une eacutetude de 2004 aurait eacutegalement inciteacute le gouvernement queacutebeacutecois agrave reporter le recours preacutevu au secteur priveacute pour la construction et lrsquoexploitation de prisons


Aucune eacutetude scientifique nrsquoa jamais ainsi eacuteteacute commandeacutee par lrsquoadministration peacutenitentiaire pas plus que des travaux administratifs ou techniques qui auraient permis de mettre en œuvre certaines des recommandations meacutethodologiques issues des rapports de la Cour ou de lrsquoinspection des finances

Plusieurs rapports parlementaires eacutevoquent pourtant reacuteguliegraverement cette question depuis le rapport ndeg 2521 du 28 juin 2000 de lrsquoAssembleacutee Nationale de M Jacques Floch sur la situation dans les prisons franccedilaises qui avait deacutenonceacute une politique immobiliegravere peu coheacuterente avec des eacutetablissements peacutenitentiaires tregraves majoritairement veacutetustes des locaux tregraves deacutegradeacutes en raison du manque drsquoentretien des problegravemes de conception dans des eacutetablissements reacutecents et des coucircts finalement consideacuterables

On peut citer reacutecemment

minus le rapport ndeg 449 du Seacutenat de MM Jean-Jacques Hyest et Guy-Pierre Cabanel sur les conditions de deacutetention dans les eacutetablissements peacutenitentiaires en France qui a souligneacute la veacutetusteacute lrsquoentretien neacutegligeacute et lrsquoinadaptation lrsquoinvestissement immobilier massif le caractegravere positif de la gestion deacuteleacutegueacute

minus le rapport ndeg 2857 de lrsquoAssembleacutee Nationale sur le projet de loi de finances pour 2011 de M Reneacute Couanau sur la poursuite de la reacutenovation du parc peacutenitentiaire (Les ouvertures drsquoeacutetablissement en 2011) soulignant la neacutecessiteacute drsquoadapter avec exigence la construction agrave la vie en deacutetention telle qursquoelle est preacutevue par la loi peacutenitentiaire et tout en faisant part des inquieacutetudes sur le coucirct preacutesent et futur de la construction et de la gestion deacuteleacutegueacutee

minus le rapport ndeg 1899 de lrsquoAssembleacutee Nationale sur le projet de loi peacutenitentiaire (Ndeg 1506) de M Jean-Paul Garraud qui souligne la neacutecessiteacute drsquoune indispensable reacuteflexion sur le nombre de places de deacutetention neacutecessaires pour garantir des conditions de deacutetention dignes et permettre la mise en place effective de lrsquoencellulement individuel

Le rapport annuel drsquoactiviteacute du controcircleur geacuteneacuteral des lieux de privation de liberteacute est une source preacutecieuse drsquoinformation mecircme si son champ de controcircle est tregraves eacutetendu


D - Un choix volontariste

La volonteacute de promouvoir lrsquoinstrument du PPP a eacuteteacute reacuteaffirmeacutee par un courrier du Preacutesident de la Reacutepublique destineacute au Premier Ministre le 1er octobre 2007 dans le cadre du plan de relance23 La conclusion de contrats de PPP avait eacutegalement reacutesulteacute par le passeacute de choix politiques visant agrave deacutevelopper cette formule pour la construction drsquoeacutetablissements dans le contexte des efforts de lrsquoEtat en faveur de la relance des investissements publics et des contraintes europeacuteennes conduisant agrave reacutenover voire accroicirctre le parc immobilier peacutenitentiaire

Ainsi le recours au partenariat public-priveacute pour la construction drsquoeacutetablissements peacutenitentiaires a principalement reacutesulteacute drsquoune demande du Premier ministre qui avait deacutecideacute de laquo promouvoir activement la diffusion du contrat de partenariat dans les services de lrsquoEtat raquo En effet le chef du gouvernement avait demandeacute par courrier du 2 aoucirct 2005 agrave dix ministres dont le Garde des Sceaux de lui transmettre drsquoici le 1er septembre 2005 une premiegravere liste de trois projets pilotes suffisamment avanceacutes pour autoriser une mise en œuvre de la proceacutedure drsquoattribution en 2006 au plus tard

Le Premier ministre preacutecisait que le gouvernement avait deacutecideacute de promouvoir la diffusion de contrat de partenariat dans les services de lrsquoEtat et qursquoadopteacute par lrsquoordonnance du 17 juin 2004 ce nouvel outil de la commande publique laquo offrait de nombreux avantages tant pour la gestion des projets que globalement comme acceacuteleacuterateur drsquoinvestissements publics contribuant par lagrave mecircme agrave la croissance eacuteconomique raquo

Lors de la reacuteunion interministeacuterielle tenue le 15 septembre 2005 ont eacuteteacute examineacutees les propositions faites par les dix ministegraveres auxquels le Premier Ministre avait demandeacute de preacutesenter trois projets pilotes mettant en œuvre les contrats de partenariat public-priveacute Il a eacuteteacute deacutecideacute drsquoarrecircter une liste de 30 projets pour un montant cumuleacute de lrsquoordre de 67 Mdeuro Sur lrsquoensemble de ces projets le ministegravere de la justice (AMOTMJ) a eacuteteacute chargeacute de construire 3 nouveaux eacutetablissements peacutenitentiaires (Lille

23 Extrait de la lettre du preacutesident laquo degraves lors que ces projets (drsquoinvestissements) sont estimeacutes utiles agrave la collectiviteacute chaque anneacutee de gagneacutee dans leur reacutealisation est un gain pour notre pays Or le partenariat public priveacute offre tregraves souvent la possibiliteacute drsquoacceacuteleacuterer lrsquoinvestissement et permet drsquoen partager les risques de maniegravere optimale entre les partenaires Il permet de mobiliser le financement priveacute sur la reacutealisation de grands projets drsquoutiliteacute nationale Le deacuteveloppement de cette proceacutedure apparaicirct donc indissociable de lrsquoeffort agrave entreprendre en France pour le deacuteveloppement durable et lrsquoeacuteconomie de la connaissance raquo


Reacuteau Nantes) dans le cadre de la LOPJ (lot 3 du programme 13 200) pour un montant de 200 Meuro et de reacutehabiliter la maison drsquoarrecirct de la Santeacute pour un montant de 150 Meuro sur le fondement des critegraveres drsquoeacuteligibiliteacute juridique de lrsquourgence et de la complexiteacute

Srsquoagissant du nouveau programme immobilier (NPI) le choix du recours au partenariat public-priveacute nrsquoa pas fait lrsquoobjet drsquoune proceacutedure particuliegravere preacutealable agrave la deacutecision formelle Lors des discussions budgeacutetaires la direction de lrsquoadministration peacutenitentiaire a preacutesenteacute un programme qui devait ecirctre reacutealiseacute au cours des anneacutees 2015-2017 crsquoest-agrave-dire compte tenu des contraintes budgeacutetaires en PPP tandis que la direction du Budget soutenait un programme devant ecirctre reacutealiseacute agrave lrsquohorizon 2020 Le choix de recourir au mode de financement du PPP fut arrecircteacute deacutebut septembre 2010 dans le cadre des arbitrages du Premier Ministre relatifs au budget triennal 2011-2013 Il fut exprimeacute de faccedilon publique lors drsquoune information du Garde des Sceaux le 5 mai 2011 selon laquelle le choix arbitreacute de la reacutealisation du programme agrave lrsquohorizon 2017 supposait le recours agrave la formule du PPP La deacutecision de recourir au PPP est ainsi implicitement mentionneacutee dans la lettre-plafond adresseacutee le 7 juillet 2010 par le Premier Ministre au Garde des Sceaux qui preacutecise pour le programme 107 laquo administration peacutenitentiaire raquo que laquo compte tenu des nouvelles regravegles de comptabilisation des PPP eacutetablies par Eurostat il sera proceacutedeacute agrave une instruction puis un choix parmi les options permettant drsquoeacuteviter un impact massif sur le solde des administrations publiques du nouveau programme immobilier peacutenitentiaire raquo

II - Une logique de performance qui oblige lrsquoadministration agrave srsquoadapter

A - Une lente ameacutelioration des cahiers des charges

Il existe doreacutenavant un cahier des charges laquo type raquo mis au point dans le cadre du marcheacute de gestion deacuteleacutegueacutee MGD04 Il est utiliseacute comme reacutefeacuterence pour la reacutedaction des cahiers des clauses techniques particuliegraveres (CCTP) y compris pour les contrats de partenariat

Pour les opeacuterations entrant dans le cadre du programme laquo Chalandon 2 raquo lrsquoexpression des besoins eacutetait tregraves limiteacutee Ces cahiers des charges ont eacuteteacute progressivement ameacutelioreacutes pour arriver aux marcheacutes de gestion deacuteleacutegueacutee de 3egraveme geacuteneacuteration (nomenclature MGD04 mis en place dans le cadre de la convention LOPSI) qui ont eacuteteacute conclus pour les anneacutees 2010 agrave 2017


Les contrats de partenariat public-priveacute conclus dans le cadre de lrsquoordonnance de 2004 couvrent la peacuteriode 2010-2038 Lrsquohomogeacuteneacuteisation des services contractuels est reacutecente Pour les opeacuterations en AOT-LOA ou en PPP lrsquoarchitecture est deacutesormais globalement la mecircme compte tenu drsquoune expression nouvelle des besoins agrave couvrir Les nouveaux contrats proposent une nomenclature de services quasi-identique pour les lots 1 et 2 en AOT-LOA et pour le lot 3 en PPP

Les cahiers des charges des prisons PPP qui procegravedent des objectifs et contraintes de la mission peacutenitentiaire eacutevoluent constamment en fonction des laquo retours drsquoexpeacuterience raquo ce qui est un gage certain drsquoameacutelioration

Le principal saut qualitatif induit de la prise en compte des errements des premiers contrats de gestion deacuteleacutegueacutee est lrsquointroduction drsquoune obligation de reacutesultat agrave la charge du partenaire priveacute Dans ce contexte le cahier des charges dit laquo performanciel raquo est tregraves complet (160 pages) Il conduit le partenaire agrave faire une offre globale sur 30 ans pour laquelle lrsquoadministration aura un interlocuteur unique mecircme si derriegravere la socieacuteteacute de projet creacuteeacutee pour reacutepondre agrave lrsquooffre se trouve un groupement drsquoentreprises

Sur lrsquoaspect purement bacirctimentaire la plus value laquo PPP raquo procegravedera drsquoabord de la phase de dialogue compeacutetitif qui permettra drsquoaffiner et drsquoadapter le besoin Puis le contrat mettant agrave la charge drsquoun seul partenaire lrsquointeacutegraliteacute de lrsquoentretien de la maintenance et des services agrave la personne ceci amegravenera de la part de ce dernier de la coheacuterence et de la rationaliteacute de la phase de conception agrave la mise en œuvre mateacuterielle de ses diligences

Les derniers projets et notamment celui de Lille-Annœullin tiennent compte des impeacuteratifs et contraintes de lrsquoadministration peacutenitentiaires24 (prisons sucircres prisons humaines et facilitant la reacuteinsertion prisons peu coucircteuses) et tirent profit des retours drsquoexpeacuteriences accumuleacutes

La capitalisation et la prise en compte de lrsquoexpeacuterience sont une preacuteoccupation veacuteritable de lrsquoadministration peacutenitentiaire comme de lrsquoAPIJ qui eacutechange reacuteguliegraverement sur ce thegraveme Ainsi les programmes fonctionnels des eacutetablissements eacutevoluent reacuteguliegraverement corrigeant les deacutefauts constateacutes de mecircme sur les plans juridiques ou financiers 24 Cf loi peacutenitentiaire du 24 novembre 1989 (principe de lrsquoencellulement individuel et drsquoune obligation de 5 heures drsquoactiviteacutes quotidiennes par deacutetenu) et audits RGPP (incitation agrave la baisse des coucircts par la normalisation des constructions et leur adaptation aux besoins le mirador nrsquoest requis que pour des eacutetablissements de haute seacutecuriteacute)


Dans ce contexte un des aspects des nouvelles prisons (13 000 4 000 13 200) perccedilu agrave lrsquousage comme un deacutefaut a eacuteteacute de construire des quartiers de deacutetention comme des bacirctiments drsquohabitation classiques en eacutetages isoleacutes les uns des autres En effet le scheacutema traditionnel la construction en laquo nef raquo pour laquelle tous les eacutetages ou laquo coursives raquo donnent sur une mecircme cour centrale eacutetait plus rassurante pour les surveillants qui pouvaient se faire entendre ougrave qursquoils soient dans le quartier

Les architectes ont travailleacute sur ce thegraveme et ont imagineacute pour Lille-Annœullin une synthegravese des deux modes le quartier est toujours constitueacute drsquoeacutetages isoleacutes mais adosseacutes contre une nef qui constitue lrsquoentreacutee du bacirctiment Lrsquoavantage est qursquoelle permet de laisser passer les bruits de chaque eacutetage donc de reacuteduire le sentiment drsquoisolement des surveillants et aussi de constituer un laquo puits de lumiegravere raquo

Pour clarifier la doctrine carceacuterale et poursuivre lrsquoenrichissement des cahiers des charges la Cour recommande drsquoorganiser une mission drsquoeacutevaluation piloteacutee par lrsquoagence publique pour lrsquoimmobilier de la justice (APIJ) pour tirer tous les enseignements de deux deacutecennies de constructions nouvelles en inteacutegrant notamment les avis des personnels des experts des institutions et associations concerneacutees et les remonteacutees du Controcircleur geacuteneacuteral des lieux de privation de liberteacute

B - Un rocircle nouveau de pilotage

Le succegraves de la proceacutedure des contrats de partenariat comme le bon fonctionnement de la gestion deacuteleacutegueacutee suppose une capaciteacute forte de lrsquoadministration de mener drsquoeacutegal agrave eacutegal avec de grands groupes priveacutes la phase de construction des eacutetablissements puis de piloter et controcircler la performance de leur fonctionnement

Si lrsquoAPIJ a acquis une expertise incontestable en matiegravere de conceptionreacutealisation drsquoeacutetablissements peacutenitentiaires elle fait appel agrave des conseils exteacuterieurs assistants agrave maicirctrise drsquoouvrage (AMO) pour la neacutegociation de documents contractuels complexes

Le recours aux contrats de partenariat adosseacutes agrave des objectifs de performance et doteacutes drsquoindicateurs et de grilles drsquoeacutevaluation requiert une qualification speacutecifique de la part du gestionnaire public Lrsquoadministration peacutenitentiaire est encore peu accoutumeacutee agrave la gestion de contrats aussi sophistiqueacutes

De plus la mise en œuvre des contrats de partenariat sur de longues peacuteriodes (27 ou 30 ans) ne manquera pas de poser non plus la question de la laquo meacutemoire raquo et du suivi des contrats dans la dureacutee Or il


apparaicirct que ni les eacutetablissements ni les DISP ne sont doteacutes drsquoeacutequipes gestionnaires suffisamment eacutetoffeacutees Le suivi des contrats appelle pourtant une organisation de la fonction de gestion des eacutetablissements et une professionnalisation suffisante permettant de controcircler lrsquoexeacutecution de prestations et le respect des termes contractuels dans des contextes qui eacutevolueront neacutecessairement avec le temps

A cet eacutegard la Cour ne peut que confirmer les observations du rapport de lrsquoIGF drsquoavril 2009 et de son rapport de juillet 2010 sur le professionnalisme et lrsquoefficaciteacute de lrsquoAPIJ et les efforts notables de lrsquoAP pour ameacuteliorer son outil de pilotage (Mission gestion deacuteleacutegueacutee ndashMGD)

En tout eacutetat de cause il srsquoavegravere que pour garantir lrsquoefficaciteacute des contrats PPP il est indispensable que les eacutequipes mises en place ou formeacutees au niveau des directions interreacutegionales (assistance agrave la gestion deacuteleacutegueacutee restauration) et dans chaque eacutetablissement (attacheacute drsquoadministration chargeacute du suivi du marcheacute cadre du corps technique capable de controcircler la fonction maintenance) soient en mesure de remplir leur mission au mieux Il serait inutile drsquoexiger du partenaire de fournir des reacutesultats si lrsquoatteinte de ces derniers nrsquoeacutetaient pas veacuterifieacutes attentivement et reacuteguliegraverement

Cet exercice apparaicirct plus complexe qursquoil nrsquoy parait compte tenu de lrsquoasymeacutetrie drsquoinformations de lrsquoadministration peacutenitentiaire et du prestataire priveacute et de la pression variable que leurs hieacuterarchies respectives peuvent exercer sur les responsables locaux

La Cour a ainsi pu noter le caractegravere parfois assez laquo virtuel raquo de lrsquointerlocuteur priveacute unique pour la direction de lrsquoeacutetablissement En reacutealiteacute des contacts directs semblent srsquoeacutetablir assez naturellement entre lrsquoadministration peacutenitentiaire et les diffeacuterents partenaires ou sous-traitants du deacuteleacutegataire en contradiction avec la lettre du marcheacute qui imposerait de ne passer que par le gestionnaire de site

Le contact professionnel quotidien ainsi que des situations drsquourgence qui imposent une reacuteponse rapide semblent avoir souvent raison drsquoun scheacutema tregraves theacuteorique qui voudrait que lrsquoadministration ne srsquooccupe plus que de controcircler un prestataire unique

Neacuteanmoins il srsquoagit drsquoun changement profond dans la culture administrative de lrsquoencadrement peacutenitentiaire afin de passer drsquoune logique de commandement agrave une logique de management et de compromis Cette mutation est particuliegraverement eacutevidente en ce qui concerne les chefs drsquoeacutetablissements dont les profils sont tregraves diffeacuterents selon les parcours et lrsquoexpeacuterience


La Cour recommande agrave la direction de lrsquoadministration peacutenitentiaire de mieux encadrer la gouvernance locale des contrats de partenariats afin drsquoen garantir le respect et drsquoeacuteviter des compromis locaux deacutefavorables agrave lrsquoadministration

C - La difficile gestion des peacutenaliteacutes

Le contrat de partenariat (comme lrsquoAOTLOA) beacuteneacuteficie des leccedilons tireacutees par lrsquoadministration peacutenitentiaire des premiers marcheacutes de gestion deacuteleacutegueacutee Il est doreacutenavant instaureacute un systegraveme de pilotage de la performance du partenaire priveacute agrave qui est assigneacute une laquo obligation de reacutesultat raquo

Le partenaire priveacute est tenu de fournir une prestation qui a eacuteteacute objectiveacutee dans le cahier des charges et dont la bonne reacutealisation sera mesureacutee par un indicateur (respect du deacutelai de livraison de lrsquoeacutetablissement temps drsquointervention pour reacuteparer une cameacutera ou une fuite tempeacuterature drsquoune piegravece grammage drsquoun repashellip) Degraves lors que le reacutesultat contractuel nrsquoest pas atteint lrsquoadministration peut prononcer des peacutenaliteacutes qui viendront en deacuteduction des loyers agrave payer

En 2010 les peacutenaliteacutes prononceacutees agrave lrsquoencontre des gestionnaires deacuteleacutegueacutes et des bailleurs (AOTLOA) se sont eacuteleveacutees agrave 850 000 euros soit 03 du montant des loyers

Tableau ndeg 3 Loyers payeacutes et peacutenaliteacutes prononceacutees en 2010

Meuro loyer 2010 peacutenaliteacutes 2010 Peacutenaliteacuteloyer gestion deacuteleacutegueacutee 200 05 025 AOT LOA 59 035 059 Total 259 085 033

Source Cour des comptes donneacutees AP

En deacutepit de lrsquoapparente modestie de ces peacutenaliteacutes les partenaires priveacutes y sont tregraves sensibles et il srsquoavegravere qursquoagrave ce stade cet instrument est un outil puissant qui met reacuteellement le partenaire sous tension

Les constats entraicircnant des peacutenaliteacutes25 sont opeacutereacutes par les cadres de lrsquoadministration peacutenitentiaire en charge du suivi de la gestion deacuteleacutegueacutee Puis lors drsquoune reacuteunion mensuelle de performance entre le chef drsquoeacutetablissement et les partenaires priveacutes le chef drsquoeacutetablissement prononce la peacutenaliteacute qui pourra ecirctre eacutegale ou infeacuterieure agrave celle inscrite dans le

25 Grammage conforme drsquoun repas de deacutetenu ou deacutelai de reacuteparation drsquoune fuite drsquoeau


cahier des charges avec un plafond de 12 500 euro par jour Dans les faits les peacutenaliteacutes prononceacutees sont tregraves infeacuterieures aux peacutenaliteacutes encourues

Si le bailleur ou le gestionnaire conteste le montant le chef drsquoeacutetablissement peut entendre sa requecircte et le reacuteduire voire lrsquoexoneacuterer Si le chef drsquoeacutetablissement maintient sur sa position un laquo appel raquo peut ecirctre introduit devant le directeur interreacutegional (DISP) qui prendra position en dernier ressort

La mise en place des peacutenaliteacutes a eacuteteacute deacutelicate Ce dispositif nouveau nrsquoa pas eacuteteacute correctement calibreacute drsquoembleacutee et a parfois abouti agrave des sanctions disproportionneacutees Aussi la direction de lrsquoadministration peacutenitentiaire a souhaiteacute un plus grand pragmatisme dans la mise en œuvre de ces sanctions afin de preacuteserver la relation partenariale Une note Ndeg159 du 31 juillet 2009 du directeur de lrsquoadministration peacutenitentiaire donne pour consigne drsquoappliquer avec discernement laquo le principe contractuel de maniegravere agrave preacuteserver lrsquoeacutequilibre contractuel avec le bailleur tout en garantissant le fonctionnement optimal de lrsquoeacutetablissement raquo

Les chefs drsquoeacutetablissements rencontreacutes lors de lrsquoenquecircte indiquent qursquoagrave ce stade les partenaires priveacutes jouent le jeu mais qursquoils srsquoemploient adroitement agrave tenter de minimiser la rigueur du contrat notamment en jouant sur le deacuteveloppement des relations informelles qui se nouent au sein de lrsquoeacutetablissement entre personnel peacutenitentiaire et employeacutes des bailleurs et gestionnaires

Le repreacutesentant de la socieacuteteacute EIFFAGE bailleur du centre peacutenitentiaire de Roanne est clairement sous pression de lrsquoadministration comme de sa direction et peine agrave supporter les exigences de lrsquoeacutetablissement Il se soumet mais indique contester lrsquoautomaticiteacute des peacutenaliteacutes et souhaite que les diverses circonstances atteacutenuantes soient mieux prises en compte A Lille-Annœullin le preacutesident de THEMIS deacutefend avec beaucoup de subtiliteacute et de force de conviction une position similaire laquo lrsquoimportant est la qualiteacute de la relation partenariale de long terme raquo laquo nul ne conteste le bien fondeacute du systegraveme de peacutenaliteacutes partie inteacutegrante du contrat mais il serait contreproductif qursquoune application par trop meacutecanique nuise agrave la motivation des eacutequipeshellip raquo

A Roanne le gestionnaire deacuteleacutegueacute (GEPSA) se montre bien plus agrave lrsquoaise et valide la plupart des peacutenaliteacutes qui sont prononceacutees avec drsquoautant plus de faciliteacutes que le chef drsquoeacutetablissement applique avec discernement le contrat le montant des peacutenaliteacutes effectivement prononceacutees est en moyenne de moins de 10 du montant preacutevu au contrat26 Il srsquoavegravere aussi que GEPSA a fait une lecture tregraves attentive du cahier des charges et

26 Annexe ndeg7


cherche autant que faire se peut agrave faire preacutevaloir son interpreacutetation du texte qursquoil srsquoagisse drsquoecirctre exoneacutereacute drsquoune peacutenaliteacute ou drsquoune obligation27

En tout eacutetat de cause les arguments des partenaires priveacutes sur les peacutenaliteacutes semblent avoir eacuteteacute entendus Dans la note preacuteciteacutee le directeur de lrsquoAP preacutecise laquo lrsquoapplication de peacutenaliteacutes (mesureacutees) permettra drsquoapaiser les tensions et de faire naicirctre une confiance reacuteciproque (hellip) indispensable dans un contrat (hellip) drsquoune dureacutee de 30 ans raquo

Il reacutesulte en effet de ce systegraveme une tregraves grande marge de manœuvre pour le chef drsquoeacutetablissement qui est en mesure de conceacuteder des remises de peacutenaliteacute pouvant atteindre sur lrsquoanneacutee des montants consideacuterables (centaines de milliers drsquoeuros)

Il conviendrait drsquoencadrer le systegraveme de remise de peacutenaliteacutes de faccedilon agrave preacutevenir toute deacuterive Une proceacutedure similaire agrave celle qui existe pour les comptables publics en charge du recouvrement de lrsquoimpocirct (seuils de remises au-delagrave desquels une autorisation du supeacuterieur hieacuterarchique doit ecirctre demandeacutee de faccedilon motiveacutee) pourrait ainsi ecirctre envisageacutee

D - Le parc en gestion publique tenu agrave lrsquoeacutecart de lrsquoapproche de performance

Lrsquoexercice de comparaison gestion publiquegestion priveacutee apparaicirct singuliegraverement malaiseacute sinon impossible en raison de la faiblesse des donneacutees de comptabiliteacute analytique permettant de comparer agrave peacuterimegravetre eacutequivalent les coucircts de revient en reacutegie publique et en gestion priveacutee Il a ainsi eacuteteacute constateacute lors de la visite de lrsquoeacutetablissement de Roanne que lrsquoadministration peacutenitentiaire ne disposait drsquoaucune visibiliteacute sur la structure des coucircts de revient reacuteels des prestataires Les entreprises prestataires de services conservent une grande confidentialiteacute sur leurs coucircts Ainsi il nrsquoa pas eacuteteacute possible de se faire communiquer par le gestionnaire priveacute agrave Roanne le coucirct de revient drsquoun repas tel qursquoenregistreacute dans ses comptes

Plus largement agrave ce stade les outils mis en place pour suivre la performance des deacuteleacutegataires priveacutes dont certains tregraves innovants nrsquoont pas vocation agrave se deacutevelopper dans un avenir proche au parc en gestion publique Crsquoest ainsi que la Mission Gestion Deacuteleacutegueacutee (MGD) creacuteeacutee au sein de la direction de lrsquoadministration peacutenitentiaire deacuteveloppe des outils

27 Ainsi GEPSA refuse de livrer les cantines des deacutetenus hospitaliseacutes en UHSI ou UHSA car ils ne sont plus dans lrsquoeacutetablissement Lrsquoadministration a fait valoir que ce qui comptait eacutetait qursquoils eacutetaient sous eacutecrou donc compris dans le marcheacute Les parties se dirigent vers une transaction favorable agrave GEPSA


statistiques et analytiques uniquement renseigneacutes par les eacutetablissements en gestion deacuteleacutegueacutee ou PPP

Tout se passe comme si la direction de lrsquoadministration peacutenitentiaire consideacuterait le parc public comme une survivance du passeacute ayant vocation agrave disparaicirctre agrave lrsquoimage de Chacircteauroux qui basculera au 1er janvier 2012 en gestion deacuteleacutegueacutee alors qursquoil srsquoagissait drsquoun eacutetablissement-teacutemoin du programme 13000 censeacute constituer un point de comparaison entre le public et le priveacute

Il convient de reacuteaffirmer la neacutecessiteacute pour le parc peacutenitentiaire en gestion publique qui repreacutesente encore la moitieacute des eacutetablissements et des places de disposer des mecircmes outils de mesure des coucircts et de pilotage de la performance que le parc en gestion priveacutee La mission gestion deacuteleacutegueacutee (MGD) de la DAP devrait ainsi selon la Cour voir sa compeacutetence eacutelargie agrave lrsquoensemble de la mesure de la performance dans le parc peacutenitentiaire

III - Des reacutesultats satisfaisants

La gestion priveacutee des eacutetablissements peacutenitentiaires dans le cadre des PPP ou des marcheacutes de gestion deacuteleacutegueacutee est incontestablement plus simple que la gestion publique dans la mesure ougrave theacuteoriquement lrsquoadministration nrsquoa qursquoun seul interlocuteur qui prend agrave sa charge le fonctionnement quotidien des domaines conceacutedeacutes (organisation finances RH) La seule contrainte du chef drsquoeacutetablissement est de suivre attentivement lrsquoexeacutecution du contrat et de se mettre en position drsquoexiger et drsquoobtenir les reacutesultats preacutevus

En gestion publique le chef drsquoeacutetablissement doit lui-mecircme organiser et agencer ses moyens commander et motiver son personnel neacutegocier ses creacutedits de fonctionnement et de gros entretien renouvellement etc Mais lrsquoexpeacuterience montre qursquoil peut ce faisant se montrer aussi efficace que les partenaires priveacutes

A - La construction et la conception des bacirctiments

En apparence une prison PPP ne se distingue pas drsquoune construction en conception reacutealisation

Tout au plus peut-on supposer que les groupes priveacutes poussent agrave la reacutealisation de grands ensembles davantage susceptibles de permettre la recherche drsquoeacuteconomies dans lrsquoexploitation et la maintenance


Le preacutesident de THEMIS filiale PPP peacutenitentiaire du groupe BOUYGUES eacutevoque neacuteanmoins lrsquoexistence drsquoune plus-value fruit du dialogue compeacutetitif qui permet drsquoajuster au mieux le bacirctiment aux besoins de lrsquoadministration peacutenitentiaire

Lrsquoavantage tiendrait eacutegalement agrave lrsquoengagement global et agrave long terme du constructeur qui lrsquoamegravenerait notamment agrave ameacuteliorer la conception des locaux techniques de faccedilon agrave optimiser la maintenance et entretien

On peut citer lrsquoexemple de Lille-Annœullin ougrave THEMIS a installeacute dans les cellules des douches en beacuteton eacutetanche un proceacutedeacute sans doute plus coucircteux mais permettant de mieux reacutesister sur la dureacutee

Neacuteanmoins pour Lille-Annœullin THEMIS le responsable estime qursquoil lui a manqueacute deux mois pour parfaire la conception de lrsquoensemble (mise agrave plat des diffeacuterents plans) ce qui expliquerait un certain nombre drsquoimperfections par exemple sur les laquo courants faibles raquo qui avaient fait craindre un report de lrsquoouverture (26 juin 2011)

De nombreuses reacuteserves seront donc sans doute eacutemises apregraves lrsquoouverture comme dans le cas de Lyon-Corbas qui a totaliseacute pregraves de 4 000 points de contestation Pourtant lrsquoadministration peacutenitentiaire nrsquoa exprimeacute aucune reacuteserve agrave la reacuteception de lrsquoeacutetablissement de Roanne alors qursquoil a pu ecirctre constateacute sur place qursquoil nrsquoeacutetait pas exempt de malfaccedilons ou de finitions imparfaites

La reacuteception des nouveaux bacirctiments pourrait ecirctre superviseacutee par lrsquoadministration centrale pour veiller au respect du cahier des charges et eacuteviter tout risque de contentieux sur les responsabiliteacutes de maintenance et drsquoexploitation

B - Une qualiteacute de service honorable agrave la porteacutee du secteur public

Les services agrave la personne agrave la charge du partenaire priveacute drsquoun contrat de partenariat sont identiques agrave ceux des contrats de gestion deacuteleacutegueacutee Ils offrent des prestations globalement tregraves satisfaisantes La qualiteacute rechercheacutee par lrsquoadministration et lrsquoatout mis en avant par le partenaire est la laquo techniciteacute raquo le laquo professionnalisme raquo du secteur priveacute qui œuvre dans son laquo cœur de meacutetier raquo

Que ce soit en gestion publique ougrave deacuteleacutegueacutee ces services font travailler des deacutetenus (laquo auxis raquo) qui remplissent pour lrsquoessentiel les tacircches drsquoexeacutecution Il srsquoagit drsquoun des aspects du laquo travail peacutenitentiaire raquo qui permet drsquooccuper les deacutetenus de leur donner la possibiliteacute de se


constituer un petit revenu (utiliseacute pour laquo cantiner raquo) mais aussi drsquoacqueacuterir une formation professionnelle

1 - Restauration

Les normes drsquohygiegravene et de santeacute publique (dieacuteteacutetique) auxquelles est soumise la restauration collective ont ameneacute une majoriteacute de services publics (eacutecoles hocircpitauxhellip) agrave externaliser cette activiteacute aupregraves drsquoentreprises speacutecialistes du domaine capables de respecter la reacuteglementation tout en fournissant des repas agrave coucircts modeacutereacutes

Les eacutetablissements peacutenitentiaires nrsquoont pas eacutechappeacute au mouvement et nombre de prisons en gestion publique ont passeacute des marcheacutes pour la fonction restauration

Les grands groupes issus du domaine de lrsquoeacutenergie et des travaux publics qui se sont inteacuteresseacutes aux marcheacutes de gestion deacuteleacutegueacutee puis aux PPP ont fait de mecircme et se sont associeacutes pour lrsquooccasion avec les principaux acteurs de la place dans le domaine de la restauration collective (SODEXHO EUREST SOGEREShellip)

A ce stade la fonction restauration des contrats de partenariat nrsquoa pas pu ecirctre testeacutee puisque le premier eacutetablissement du genre nrsquoest pas encore opeacuterationnel Neacuteanmoins il fait peu de doute que la SOGERES associeacutee au groupe BOUYGUES fournira un service conforme au cahier des charges agrave lrsquoinstar des autres gestionnaires deacuteleacutegueacutes En effet les nombreux audits diligenteacutes par lrsquoadministration peacutenitentiaire sur cette fonction attestent qursquoelle est tenue tout agrave fait correctement

2 - Cantine

La cantine possibiliteacute offerte au deacutetenu drsquoeffectuer un certain nombre drsquoachats personnels est une fonction essentielle dans les prisons Les deacutetenus y trouvent un espace de liberteacute et la possibiliteacute drsquoameacuteliorer leur ordinaire Un fonctionnement deacuteficient de la cantine (erreur dans le traitement de la commande livraison en retard en particulier si il srsquoagit de tabachellip) peut avoir des conseacutequences graves pour la situation morale et seacutecuritaire au sein de lrsquoeacutetablissement

Dans un premier temps lrsquointervention du secteur priveacute pour cette fonction a eacuteteacute mal perccedilue par les deacutetenus qui ont craint qursquoelle soit synonyme de hausse des prix lrsquoideacutee eacutetait que les entreprises profitant de cette clientegravele captive allaient fixer des marges eacuteleveacutees

Pourtant il srsquoavegravere que cette perception ne correspond pas agrave la reacutealiteacute drsquoune gestion deacuteleacutegueacutee qui a offert aux prisonniers des prix


similaires voire infeacuterieurs agrave ceux de la gestion publique De plus la derniegravere version du cahier des charges relatif agrave cette fonction impose doreacutenavant que les prix pratiqueacutes ne soient pas supeacuterieurs de 10 agrave ceux de lrsquohypermarcheacute le plus proche de la prison

La plus value du secteur priveacute pour cette prestation est une plus grande techniciteacute de la gestion et de la preacuteparation des commandes ainsi qursquoun choix eacutelargi de produits pour le deacutetenu A titre drsquoexemple la cantine du centre peacutenitentiaire de Roanne en gestion deacuteleacutegueacutee offre un catalogue de 750 reacutefeacuterences tandis que la cantine de Chacircteauroux en gestion publique nrsquoen propose qursquoenviron 400

3 - Hocirctellerie (buanderie)

Outre le blanchissage des draps et linges de toilette cette fonction permet geacuteneacuteralement aussi aux deacutetenus drsquoobtenir des prestations factureacutees (faiblement) de nettoyage de leurs effets personnels mecircme si dans les nouvelles prisons (programme laquo 13 200 raquo et suivants) les uniteacutes des quartiers disposent de machines agrave laver agrave disposition des deacutetenus

Outre la qualification professionnelle de ses personnels lrsquoavantage du secteur priveacute reacutesulte de sa capaciteacute agrave acqueacuterir maintenir et renouveler le mateacuteriel sophistiqueacute que neacutecessite une blanchisserie

Neacuteanmoins lrsquoapparent fonctionnement efficace et rigoureux de la blanchisserie du centre peacutenitentiaire de Chacircteauroux en gestion publique paraicirct constituer un contre-exemple De fait lrsquounique difficulteacute consiste dans le fait qursquoune partie du parc de machines agrave laver a deacutepasseacute depuis longtemps la dureacutee de vie preacuteconiseacutee par le constructeur et aurait ducirc ecirctre remplaceacutee

4 - Travail peacutenitentiaire

Outre le laquo service geacuteneacuteral raquo de lrsquoeacutetablissement crsquoest-agrave-dire la participation reacutemuneacutereacutee de deacutetenus agrave lrsquoentretien la maintenance et les services agrave la personne le travail peacutenitentiaire consiste agrave employer les deacutetenus dans des ateliers de lrsquoeacutetablissement pour des travaux au profit de clients entreprises priveacutees ou publiques Lrsquointeacuterecirct pour le client est disposer drsquoune main drsquoœuvre agrave bas coucirct (une moitieacute de SMIC voire un paiement agrave la piegravece) la difficulteacute est qursquoil srsquoagit de main drsquoœuvre peu qualifieacutee et de travaux qursquoil faut pouvoir deacutelocaliser au sein des prisons Le plus souvent il srsquoagit de taches tregraves basiques et agrave valeur ajouteacutee quasi nulle (assemblage conditionnementhellip) Il arrive que soient offertes des activiteacutes plus eacutelaboreacutees (confection par exemple) mais cela suppose une capaciteacute de formation et des investissements mateacuteriels


Il eacutetait beaucoup espeacutereacute de lrsquointervention du secteur priveacute dans ce secteur aussi bien en termes de capaciteacute agrave trouver de nouveaux marcheacutes pour le travail peacutenitentiaire qursquoen terme de savoir-faire et drsquoinvestissements mateacuteriels dans les ateliers Force est de constater qursquoil existe agrave ce stade une certaine deacutesillusion A Roanne par exemple le contrat fixait un volume horaire agrave atteindre de 153900 en 2010 rameneacute forfaitairement agrave 116246 en fonction du taux drsquooccupation En reacutealiteacute le prestataire nrsquoa pu fournir que 105893 heures de travail encourant ainsi une peacutenaliteacute de 55535 euros sur les heures et la masse salariale apregraves 29495 euros en 2009

Les meilleures performances en ce domaine deacutependent de circonstances locales (prison situeacutee agrave proximiteacute drsquoun bassin drsquoactiviteacute) comme de lrsquoengagement particulier des intervenants qursquoils appartiennent agrave la gestion publique ou deacuteleacutegueacutee En revanche le bilan drsquoune meilleure efficaciteacute globale du secteur priveacute ne peut pas ecirctre tireacute alors qursquoil srsquoagit drsquoun enjeu tregraves important pour le climat en prison et la capaciteacute de reacuteinsertion des deacutetenus

5 - Formation professionnelle ndash reacuteinsertion

La formation professionnelle et la reacuteinsertion se trouvent agrave la limite entre les fonctions reacutegaliennes laquo interdites au priveacute raquo et les taches qursquoil est possible de deacuteleacuteguer En effet la formation professionnelle est drsquoeacutevidence une des conditions essentielles de la reacuteussite de la reacuteinsertion que seule peut permettre drsquoeacuteviter la reacutecidive Il srsquoagit bien lagrave du laquo cœur de meacutetier raquo de lrsquoadministration peacutenitentiaire

Crsquoest pourtant dans ce domaine que la supeacuterioriteacute du secteur priveacute devait apparaicirctre le plus clairement Le secteur priveacute affiche les plus grandes ambitions et se donne les moyens organisationnels et en personnels pour atteindre les objectifs afficheacutes par le contrat Dans ce contexte il peut ecirctre releveacute que les groupements priveacutes srsquoadjoignent les compeacutetences drsquoanciens salarieacutes de la sphegravere publique (Pocircle emploi AFPA) pour remplir cette mission

Des statistiques consolideacutees et analyseacutees manquent pour mesurer preacuteciseacutement lrsquoefficaciteacute de la reacuteinsertion En effet une fois libeacutereacute lrsquoex-deacutetenu sort des laquo eacutecrans radars raquo de lrsquoadministration peacutenitentiaire Neacuteanmoins la mesure et la comparaison par eacutetablissements similaires des ameacutenagements de peine prononceacutes dans le cadre drsquoun projet professionnel pourraient donner une indication pertinente

Le prestataire GEPSA de la prison de Roanne (600 deacutetenus) indique que pour 2010 il a parraineacute 36 contrats de travail pour des deacutetenus


et anciens deacutetenus et qursquoun an apregraves 28 drsquoentre eux avaient obtenu un CDI

6 - Accueil des familles

Il srsquoagit drsquoaccueillir de faccedilon deacutecente les familles des deacutetenus en attente de parloirs Concregravetement un bacirctiment proche de lrsquoentreacutee de la prison mais hors de lrsquoenceinte peacutenitentiaire permet de patienter Pour les prisons en gestion publique le service au sein du bacirctiment est assureacute par des beacuteneacutevoles membres drsquoassociations speacutecialiseacutees le standard teacuteleacutephonique est assureacute par lrsquoadministration peacutenitentiaire

En gestion deacuteleacutegueacutee des personnels du prestataire organisent lrsquoaccueil conjointement avec les associations eacutevoqueacutees La plus value du secteur priveacute commence avec la tenue du standard assureacute avec une plus grande empathie que par lrsquoAP Elle continue avec lrsquoaffectation de professionnels pour la gestion de lrsquoaccueil notamment en ce qui concerne la garde des enfants en bas acircges confieacutes agrave des personnels diplocircmeacutes

Si dans un certain nombre de cas la mise en place de la gestion deacuteleacutegueacutee a surpris les associations qui ont ducirc srsquoadapter il semble y avoir consensus pour reconnaicirctre le gain qualitatif qursquoa repreacutesenteacute lrsquoarriveacutee du secteur priveacute pour cette fonction

7 - Extraction ndash transport des deacutetenus

Il nrsquoy a pas de diffeacuterence notable entre les deux modes de gestion pour cette fonction Lrsquointeacuterecirct est de deacutegager les postes de surveillants qui remplissaient cette mission et de beacuteneacuteficier drsquoun parc de veacutehicules neuf et reacuteguliegraverement renouveleacute contrairement au parc de veacutehicules en gestion publique souvent ancien

La qualiteacute incontestable de la gestion priveacutee ne disqualifie pas pour autant la gestion publique qui dispose pourtant de moyens plus reacuteduits La situation du centre peacutenitentiaire de Chacircteauroux illustre la capaciteacute de lrsquoadministration agrave remplir correctement les fonctions de service agrave la personne Ainsi la fonction restauration partiellement externaliseacutee ne semble pas moins bien tenue que celle de la prison de Roanne en gestion deacuteleacutegueacutee que ce soit pour les repas des deacutetenus comme pour ceux du personnel (Mess)

La cantine tenue par deux surveillants qui srsquoinvestissent beaucoup dans cette fonction fonctionne parfaitement Comme deacutejagrave indiqueacute la


diffeacuterence tient dans le moins grand nombre de reacutefeacuterences agrave la disposition des deacutetenus qursquoagrave Roanne (400 contre 750) Les prix semblent en revanche plus attractifs il est appliqueacute une marge de 2 par rapport aux prix du supermarcheacute voisin (ATAC)

Comme eacutevoqueacute plus haut la blanchisserie dirigeacutee par deux surveillants motiveacutes et compeacutetents fonctionne parfaitement tout en permettant agrave de nombreux deacutetenus de travailler

De mecircme la performance du travail peacutenitentiaire est tout agrave fait correcte et comparable sinon meilleure agrave celle de Roanne Outre le service geacuteneacuteral qui emploie environ 60 deacutetenus deux employeurs exploitent les ateliers la reacutegie industrielle de lrsquoemploi peacutenitentiaire (RIEP) offre en moyenne 45 emplois dont certains qualifieacutes pour des travaux de confection (reacutealisations de sous vecirctements et tee-shirt pour satisfaire des commandes de lrsquoadministration) tandis que la socieacuteteacute GEPSA (qui deviendra le gestionnaire deacuteleacutegueacute de la prison en 2012) en fournit aussi 45 (taches de base conditionnementhellip) Ainsi 160 deacutetenus sur 360 soit pregraves de 45 se voient proposeacutes un travail ce qui est un score tregraves honorable

Des efforts sont reacutealiseacutes en ce qui concerne la formation professionnelle des deacutetenus (existence drsquoun plan de formation indicateurs de nombre drsquoheures commission locale de formation suivi personnaliseacute de chaque stagiaire deacutelivrance drsquoattestations et de qualificationshellip) Neacuteanmoins les responsables de Chacircteauroux admettent qursquoil existe des marges de progression et estiment que sur ce plan le passage en gestion deacuteleacutegueacutee apportera une plus value certaine

Lrsquoexemple de Chacircteauroux qui ne constitue sans doute pas une geacuteneacuteraliteacute illustre en tout cas le fait que lrsquoadministration est en mesure de parvenir en interne agrave une efficaciteacute comparable agrave celle de la gestion deacuteleacutegueacutee

La Cour juge dommageable que lrsquoadministration ait fait le choix de se passer de tout reacutefeacuterentiel de comparaison agrave lrsquoinstar du centre peacutenitentiaire de Chacircteauroux resteacute en gestion publique dans le cadre du programme 13000 et qui basculera en gestion deacuteleacutegueacutee agrave partir de 2012 Au moment ougrave le ministegravere srsquoengage sur un nouveau programme drsquoampleur il paraicirct agrave la Cour indispensable de preacutevoir des eacutetablissements teacutemoins qui serviraient de repegravere pour de futures eacutevaluations compareacutees

C - La question centrale de la maintenance

Dans le cadre des opeacuterations de PPP lrsquoEtat beacuteneacuteficie de la garantie formellement inscrite dans le contrat de partenariat que les


bacirctiments construits sous maicirctrise drsquoouvrage priveacutee lui seront restitueacutes en bon eacutetat de fonctionnement au terme de la peacuteriode drsquoapplication du contrat LrsquoEtat finance ainsi au travers du loyer lrsquoentretien et la maintenance reacuteguliegraveres drsquoeacutetablissements auxquels il nrsquoaurait peut-ecirctre pas accordeacute la mecircme attention srsquoils avaient eacuteteacute placeacutes sous maicirctrise drsquoouvrage publique Les eacutetablissements construits en maicirctrise drsquoouvrage publique nrsquoont en effet pas beacuteneacuteficieacute de lrsquoentretien et du gros entretien neacutecessaire La gestion deacuteleacutegueacutee des ouvrages gracircce aux contrats de partenariat public-priveacute garantit que les eacutetablissements seront entretenus selon les regravegles de lrsquoart

La MAPPP indique que drsquoune maniegravere geacuteneacuterale il est patent que si lrsquoEtat sait construire il ne sait pas entretenir ce qui a pour conseacutequence que la plupart des investissements publics srsquoaltegraverent preacutematureacutement de faccedilon irreacuteversible Lrsquoeacutetat deacuteplorable drsquoun parc drsquoeacutetablissements peacutenitentiaires datant parfois du 19egraveme siegravecle voire du 18egraveme valide cette assertion Lrsquoentretien et la maintenance sont ainsi au cœur de lrsquointervention du secteur priveacute dans le monde peacutenitentiaire dont il est attendu une plus grande techniciteacute comme la mise en œuvre drsquooutils modernes (gestion de la maintenance assisteacutee par ordinateur GMAO) qui font agrave ce jour deacutefaut au public

Pourtant le rapport de lrsquoIGF rappelle que les audits sur la maintenance des prisons reacutealiseacutes en 2009 sur le parc des prisons du programme 13000 (audit de SOCOTEC) qui concernaient des eacutetablissements en gestion deacuteleacutegueacutee et en gestion publique faisaient le constat drsquoune performance comparable mais globalement meacutediocre des deux modes de gestion sur cette fonction

Il nrsquoy a donc pas drsquoeacutevidente supeacuterioriteacute du secteur priveacute dans ce domaine Degraves lors que drsquoune faccedilon ou drsquoune autre le management est deacuteficient ou les moyens insuffisants le service sera mal ou pas rendu

Lrsquoeacutevolution laquo performancielle raquo des marcheacutes de gestion deacuteleacutegueacutee et la construction des contrats laquo PPP raquo sur la mecircme base donne au gestionnaire public un outil qui doit permettre drsquoy remeacutedier (objectivation des prestations demandeacutees systegraveme des peacutenaliteacutes) agrave la condition que le pilotage et le controcircle de ces fonctions soient rigoureux En effet lrsquoadministration dispose doreacutenavant du moyen de srsquoassurer que le partenaire priveacute remplit ses obligations

Il subsiste toutefois pour les prisons construites en conception reacutealisation (CR) une difficulteacute qui tient agrave ce que le niveau 5 de maintenance (gros entretien renouvellement GER) reste agrave la charge du public Les lacunes de la maintenance laquo publique raquo sont notamment la conseacutequence drsquoune insuffisance de creacutedits Or la monteacutee en puissance de


la gestion deacuteleacutegueacutee et des PPP a pour conseacutequence de rareacutefier les creacutedits disponibles pour la gestion publique (effet drsquoeacuteviction Cf infra) ainsi pour la DISP du nord les creacutedits du titre 5 (GER) de lrsquoanneacutee 2011 sont reacuteduits de pregraves de 40 par rapport agrave 2010 (de 11 Meuro agrave 75 Meuro)

De plus ce partage de la maintenance entre administration et gestionnaire priveacute pose fatalement des querelles de frontiegraveres car en deacutepit du soin mis agrave reacutediger les cahiers des charges il subsiste des formulations ambigueumls et des incoheacuterences qui vont aboutir agrave des conflits de compeacutetences

Les mecircmes difficulteacutes de partage des domaines de compeacutetence sont observeacutees pour les contrats AOTLOA entre les bailleurs et les gestionnaires deacuteleacutegueacutes Un certain nombre de contentieux sont survenus sur des questions de maintenance drsquoascenseurs28 ou de machines agrave laver deacutedieacutes aux deacutetenus

Dans ce contexte il srsquoest aussi aveacutereacute que certains cahiers des charges avaient eacuteteacute mal reacutedigeacutes puisque la maintenance des ascenseurs dans la zone de gestion deacuteleacutegueacutee nrsquoeacutetait preacutevue ni dans le bail AOTLOA ni dans le marcheacute de gestion deacuteleacutegueacutee ce qui a imposeacute un avenant (appeleacute demande de travaux modificatifs DTM) sur cet aspect donc un surcoucirct pour lrsquoadministration

28 Le bailleur (en lrsquooccurrence EIFFAGE) consideacuterant ne pas avoir agrave entretenir les ascenseurs servant des espaces utiliseacutes par le gestionnaire deacuteleacutegueacute (cantine ateliers)


En principe le contrat de partenariat est conccedilu pour que lrsquoensemble des difficulteacutes eacutevoqueacutees supra soit surmonteacute La globaliteacute du contrat qui impose au partenaire priveacute de remettre agrave la fin du bail un eacutetablissement en eacutetat de fonctionnement doit lrsquoinciter agrave penser la maintenance degraves la conception de lrsquoouvrage A titre drsquoexemple THEMIS indique que pour le centre peacutenitentiaire de Lille-Annœullin les coins sanitaires des cellules ont eacuteteacute reacutealiseacutes dans un beacuteton particulier reacutesistant aux infiltrations drsquoeau Le coucirct initial est supeacuterieur mais permet drsquoeacuteviter les coucircteuses et reacutecurrentes opeacuterations de pose des revecirctements impermeacuteable (reacutesine) qui se deacutegradent tous les 5 agrave 7 ans

De mecircme la preacutesence drsquoun seul contractant en charge de lrsquoensemble de la maintenance doit permettre drsquoeacuteviter les divers conflits de frontiegraveres eacutevoqueacutes ci-dessus Toutefois il doit ecirctre noteacute sur ce point une eacutevolution de la doctrine du contrat de partenariat Si une dureacutee de 30 ans est pertinente pour les aspects maintenance elle lrsquoest moins pour ce qui concerne les services agrave la personne dont la qualiteacute de service et surtout le prix affecteacute drsquoindices de reacutevisions dont la pertinence est difficile agrave eacutetablir pourra varier consideacuterablement Dans ce contexte il est envisageacute de modifier le peacuterimegravetre du contrat de partenariat et drsquoen retirer les services agrave la personne qui seraient de nouveau confieacutes agrave des gestionnaires deacuteleacutegueacutes pour une dureacutee moindre (8 agrave 9 ans) La remise en concurrence de ces services devrait avoir un effet beacuteneacutefique sur le prix et la qualiteacute de la prestation En revanche la question des laquo frontiegraveres raquo pourrait alors de nouveau se poser

Si une dureacutee longue pour garantir contractuellement les efforts de maintenance des eacutetablissements en partenariat peut apparaicirctre logique il nrsquoen est pas de mecircme pour les services agrave la personne qui pourraient ecirctre remis en question plus souvent pour garantir un renouvellement et une qualiteacute irreacuteprochable

IV - Une veacuteriteacute des coucircts rendue difficile agrave eacutetablir

A - Lrsquoabsence drsquooutils fiables de comparaison

Il est difficile de porter un jugement deacutefinitif sur lrsquoefficience des contrats PPP dans le domaine peacutenitentiaire Certes de lrsquoeacutedification des bacirctiments agrave leur maintenance en passant par les services agrave la personne le recours au priveacute apporte des solutions satisfaisantes Mais il nrsquoapparaicirct pas que le recours au secteur priveacute soit moins oneacutereux drsquoautant que lrsquoadministration peacutenitentiaire est dans lrsquoincapaciteacute de mesurer preacuteciseacutement et de comparer ses coucircts


En outre la justesse de la comparaison entre PPP et sceacutenario de reacutefeacuterence qui ressort des eacutevaluations preacutealables eacutevoqueacutees supra ne pourra ecirctre veacuterifieacutee qursquoagrave lrsquoissue des AOTLOA ou des contrats de partenariat donc agrave lrsquohorizon 2040 et cela dans la mesure ougrave lrsquoadministration aura conserveacute sur la dureacutee un repegravere de peacuterimegravetre comparable pour chacune des deux modaliteacutes

A ce stade il est neacuteanmoins possible de mesurer les coucircts respectifs des constructions en laquo conceptionreacutealisation raquo et en PPP (en excluant des calculs les deacutepenses preacutevisionnelles de la maintenance ndashpour la solution AOTLOA- et de la maintenance et des services agrave la personne ndashpour les contrats de partenariat)

Pour les fonctions laquo entretien et maintenance preacuteventive raquo et laquo services agrave la personne raquo la comparaison entre les coucircts de la gestion publique et ceux qui reacutesultent des marcheacutes de gestion deacuteleacutegueacutee (qui ont servi de base aux cahiers des charges des contrats de partenariat) devrait permettre de distinguer le mode le plus eacuteconomique Mais cette mesure nrsquoa jamais eacuteteacute faite seacuterieusement et agrave peacuterimegravetre comparable Toutefois lrsquoadministration peacutenitentiaire admet un vraisemblable surcoucirct de la gestion priveacutee

Les rapports preacuteciteacutes de la Cour (2006 2010) comme celui de lrsquoIGF (2009) relevaient deacutejagrave que lrsquoadministration peacutenitentiaire ne srsquoeacutetait pas donneacute la possibiliteacute de mesurer preacuteciseacutement les coucircts de fonctionnement des eacutetablissements peacutenitentiaires et en particulier de comparer les charges respectives de la gestion publique et de la gestion priveacutee

Pourtant le souci de disposer drsquoune base de comparaison avait conduit lrsquoadministration peacutenitentiaire agrave garder en gestion publique quatre des 25 eacutetablissements du programme 13 000 les autres eacutetant mis en gestion deacuteleacutegueacutee Lrsquoeacutetude comparative des coucircts respectifs de fonctionnement de ces eacutetablissements aurait pu ecirctre riche drsquoenseignement et permettre aujourdrsquohui de se reacutefeacuterer agrave lrsquoefficience en connaissance de cause Malheureusement ce projet est resteacute mort-neacute et les quatre eacutetablissements concerneacutes vont passer en gestion deacuteleacutegueacutee

Lrsquoadministration peacutenitentiaire nrsquoest cependant pas resteacutee inactive et des efforts sont consentis pour la mise en place drsquoune comptabiliteacute analytique creacutedible et utile La mission gestion deacuteleacutegueacutee (MGD) indiquait en avril 2011 qursquoune interface informatique unifieacutee et un plan comptable commun avaient eacuteteacute mis en place avec les gestionnaires deacuteleacutegueacutes prestataires et partenaires afin drsquoavoir une connaissance globale et coheacuterente des coucircts des diverses fonctions deacuteleacutegueacutees


De son cocircteacute la chef du bureau de lrsquoeacutevaluation et du controcircle de gestion (SD5) de la sous-direction organisation et fonctionnement des services deacuteconcentreacutes (SD) indique que la comptabiliteacute analytique est laquo en train raquo drsquoecirctre mise en place Une chargeacutee de mission a eacuteteacute nommeacutee agrave cet effet en feacutevrier 2011 et il est compteacute sur la fiabiliteacute de CHORUS qui permettra de parvenir agrave un reacutesultat dans de brefs deacutelais

Neacuteanmoins SD5 signale une difficulteacute reacutesultant de la reacutesistance du service facturier qui refuse de proceacuteder agrave lrsquoeacuteclatement des factures de GD selon les fonctions concerneacutees

La DAP doit sans tarder achever la mise en place drsquoune veacuteritable comptabiliteacute analytique afin de disposer enfin drsquoun outil simple et transparent permettant des mesures et des comparaisons des coucircts agrave peacuterimegravetre homogegravene pour lrsquoensemble du parc peacutenitentiaire

B - Des constructions en PPP plus oneacutereuses

Il est difficile de comparer les coucircts de constructions des eacutetablissements bacirctis en PPP ougrave en conception reacutealisation En effet outre le type de commande publique la diffeacuterence peut proceacuteder de nombreux facteurs comme la complexiteacute de lrsquoeacutetablissement consideacutereacute (nombre de quartiers par prison) ou lrsquoeacutevolution des contraintes assigneacutees agrave lrsquoadministration peacutenitentiaires (normes europeacuteennes obligation drsquoactiviteacute des deacutetenushellip)


Tableau ndeg 4 Coucircts TTC de construction des eacutetablissements selon les types de commande publique

(source DAP)

TYPE DE COMMANDE

PUBLIQUE

CFE (1) EN Meuro

COURANTS

CFE EN Meuro CONSTANTS

(VALEUR JANVIER

2008)

COUT A LA PLACE EN euro CONSTANT

VARIATION DU

COUT (2) (A LA

PLACE)

COUT AU M2 SHON

EN euro

VARIATION DU

COUT (2) (AU M2)

CONCEPTION-

REALISATION 2042 209 108 300

- 2 455

-

AOT-LOA LOT 1 2960 319 122 900

+ 135 2 605

+ 61

AOT-LOA LOT 2 2020 213 138 900

+ 283 2 687

+ 95

PPP LOT 3 (CONTRAT DE PARTENARIA

T)

2700 270 145 500

+ 343 2 633

+ 73

(1) CFE coucirct final estimeacute (2) Taux de variation par rapport agrave lrsquooption conception-reacutealisation

Selon le Ministegravere de la justice les opeacuterations reacutealiseacutees dans le cadre de PPP sont plus coucircteuses agrave court terme car elles beacuteneacuteficient drsquoune plus grande durabiliteacute des mateacuteriaux qui est censeacutee permettre agrave moyen terme de diminuer les coucircts drsquoentretien et de maintenance

De plus les loyers payeacutes aux prestataires priveacutes dans le cadre des contrats de partenariat (AOT-LOA et PPP) integravegrent les reacutemuneacuterations de ces partenaires et les frais financiers inheacuterents aux montages de ces opeacuterations (coucirct de lrsquoemprunt et coucirct du risque)

Pour les opeacuterations reacutealiseacutees ou agrave reacutealiser en contrats de partenariat (AOT-LOA ou CP) dont une partie du nouveau programme immobilier (NPI) selon les arbitrages de lrsquoeacuteteacute 2010 le montant total des frais financiers lieacutes aux investissements effectueacutes devrait srsquoeacutelever en cumuleacute sur la totaliteacute de la peacuteriode des contrats agrave 3256 milliards drsquoeuros

En revanche les opeacuterations reacutealiseacutees en conception-reacutealisation sont geacuteneacuteralement moins oneacutereuses car elles proposent des mateacuteriaux doteacutes drsquoune plus faible durabiliteacute En outre les inteacuterecircts payeacutes dans le cadre


drsquoopeacuterations reacutealiseacutees en conception-reacutealisation beacuteneacuteficient des conditions plus avantageuses consenties agrave lrsquoEtat emprunteur

A partir de donneacutees retraiteacutees par lrsquoAPIJ et par la direction de lrsquoadministration peacutenitentiaire (SD3) il a eacuteteacute proceacutedeacute agrave une comparaison des coucircts de construction par place de deacutetenu ou par m2 de surface hors œuvre nette (SHON) selon les divers types de commande publique Il apparaicirct que rameneacutes en euros constants (valeur de janvier 2008) le coucirct agrave la place varie de 108 300 euro pour les eacutetablissements reacutealiseacutes en conception-reacutealisation (loi MOP) pour le lot BOREMO agrave 122 900 euro pour les eacutetablissements reacutealiseacutes en AOT-LOA du lot 1 agrave 138 900 euro pour les eacutetablissements reacutealiseacutes en AOT-LOA du lot 2 et agrave 145 500 euro pour les eacutetablissements reacutealiseacutes en contrat de partenariat pour le lot 3

La comparaison des coucircts au m2 de SHON fait apparaicirctre une plus faible variation des coucircts puisque ceux-ci varient de 2 455 euro au m2 pour les eacutetablissements en conception-reacutealisation agrave 2 633 euro au m2 pour les eacutetablissements reacutealiseacutes en PPP soit un eacutecart de 73

En tout eacutetat de cause la comparaison des coucircts de construction des prisons suivant qursquoelles sont construites selon la proceacutedure MOP de conception-reacutealisation ou selon les contrats de partenariats (AOT-LOA ou PPP) fait apparaicirctre des coucircts plus eacuteleveacutes pour les opeacuterations partenariales (AOT-LOA et PPP)

Dans ce contexte il nrsquoapparaicirct pas que le coucirct agrave la place des eacutetablissements du NPI ait beacuteneacuteficieacute drsquoune diminution lieacutee notamment agrave lrsquoeffet drsquoexpeacuterience des programmes preacuteceacutedents Lrsquoestimation du coucirct agrave la place pour les eacutetablissements meacutetropolitains conduit agrave un coucirct moyen de 149 keuro TTC place (valeur janvier 2008)

Cette deacuterive des coucircts dont une partie srsquoexplique sans doute par la sophistication croissante des cahiers des charges et des normes que lrsquoadministration impose meacuteriterait sans doute drsquoecirctre davantage expliciteacutee

Lrsquoadministration devra mieux justifier que la progression significative des coucircts de construction en PPP ne reacutesulte que de la sophistication croissante des cahiers des charges

C - La deacutelicate mesure du coucirct de la maintenance

En ce qui concerne la fonction maintenance il est particuliegraverement ardu de comparer les coucircts des diffeacuterents sceacutenarios compte tenu de lrsquoenchevecirctrement des peacuterimegravetres En effet

minus pour les prisons en conception-reacutealisation les deacutepenses de maintenance sont soit partageacutees entre lrsquoadministration (gros


entretien renouvellement GER) et le gestionnaire deacuteleacutegueacute (maintenance preacuteventive) soit totalement agrave la charge de lrsquoadministration en cas de gestion publique

minus en AOTLOA la maintenance est partageacutee entre le bailleur (GER) et le gestionnaire deacuteleacutegueacute (entretien maintenance preacuteventive)

minus Enfin en contrat de partenariat la maintenance (GER et preacuteventive) est prise totalement en charge par le partenaire priveacute

Neacuteanmoins le rapport de lrsquoInspection geacuteneacuterale des finances drsquoavril 2009 sur laquo les modaliteacutes de partenariat entre lrsquoadministration peacutenitentiaire et le secteur priveacute raquo soulignait que laquo la gestion deacuteleacutegueacutee preacutesente un rapport qualiteacute prix satisfaisant sauf sur la maintenance ougrave les eacutetablissements ne sont pas neacutecessairement mieux preacuteserveacutes qursquoen gestion publique raquo

D - Un postulat de surcoucirct de la gestion publique qui ne reacutesiste pas agrave lrsquoexamen

a) Lrsquoaffirmation drsquoun surcoucirct de la gestion publique

Selon les chiffres preacutesenteacutes par lrsquoAP dans le projet annuel de performance du PLF 2011 la gestion deacuteleacutegueacutee (GD) est nettement moins coucircteuse que la gestion publique (GP) Ainsi le coucirct de la laquo journeacutee de deacutetention par deacutetenu raquo (JDD) est

minus pour les maisons drsquoarrecircts la JDD en GD est de 6785euro pour 7843euro en GP coucirct soit un surcoucirct de 16 pour le public

minus pour les centres de deacutetention la JDD en GD est de 8342euro pour 9135euro en GP soit un surcoucirct du public de 10 pour le public

minus pour les centres peacutenitentiaires la JDD en GD est de 8340euro pour 9353euro en GP soit un surcoucirct de 12 pour le public

minus la JDD moyenne pour tous les types drsquoeacutetablissements (hors maisons centrales uniquement en GP jusqursquoen 2011) est de 7894euro en GD pour 8659euro en GP soit un surcoucirct moyen de 10 pour le public

Les reacutedacteurs du PAP indiquent neacuteanmoins que laquola comparaison est deacutelicate raquo elle ne tient pas compte du fait que le secteur priveacute peut amortir certains de ses coucircts sur plusieurs exercices et que le gestionnaire public est soumis agrave une comptabiliteacute budgeacutetaire De plus laquo le parc


immobilier public est composeacute de nombreux eacutetablissements plutocirct anciens tandis que celui de la gestion deacuteleacutegueacutee est composeacute drsquoimportantes structures reacutecentes et geacuteneacuteratrices drsquoeacuteconomie drsquoeacutechelle raquo

b) Une affirmation agrave relativiser

Lrsquoaffirmation drsquoun surcoucirct de la gestion publique paraicirct pourtant devoir ecirctre relativiseacutee En effet agrave peacuterimegravetre comparable la gestion publique semble au contraire moins oneacutereuse comme tend agrave lrsquoillustrer lrsquoexemple de Chacircteauroux et comme lrsquoa admis le secreacutetariat geacuteneacuteral du Ministegravere de la justice et des liberteacutes dans un courrier du 7 septembre 2011 laquo (hellip) si le surcoucirct de la gestion priveacutee nrsquoest pas contesteacute sur le principe il semble devoir ecirctre nuanceacute raquo

Le centre peacutenitentiaire de Chacircteauroux

Parmi les eacutetablissements visiteacutes lors de lrsquoenquecircte de la Cour le Centre peacutenitentiaire de Chacircteauroux apparaicirct particuliegraverement significatif En effet il est relativement reacutecent puisqursquoil srsquoagit drsquoun des 25 eacutetablissements du programme laquo 13 000 raquo construits dans le contexte de la loi Chalandon au deacutebut des anneacutees 1990 En outre lrsquoentretien et la gestion de Chacircteauroux paraissent donner satisfaction et lui ont permis drsquoobtenir la labellisation laquo RPE raquo Surtout il srsquoagissait drsquoune des 4 prisons de ce programme qui avaient eacuteteacute maintenues en gestion publique afin de disposer de donneacutees permettant de comparer avec les 21 autres eacutetablissements passeacutes en gestion deacuteleacutegueacutee

Or ce projet vertueux qui aurait ducirc permettre de disposer de donneacutees fiables et adapteacutees sur les coucircts respectifs des deux modes de gestion nrsquoa jamais eacuteteacute concreacutetiseacute et vingt ans apregraves les 4 eacutetablissements teacutemoins vont passer progressivement en gestion deacuteleacutegueacutee sans qursquoil soit possible de penser que cela reacutesulte de la prise en compte drsquoune plus grande efficience de la gestion priveacutee

Lrsquointeacuterecirct de lrsquoexemple de Chacircteauroux procegravede surtout du fait que devant passer en gestion deacuteleacutegueacutee au 1er janvier 2012 il est possible de comparer agrave eacutegaliteacute de peacuterimegravetre la charge repreacutesenteacutee par la gestion publique et la gestion deacuteleacutegueacutee Il doit ecirctre preacuteciseacute que la deacutepense eacutevoqueacutee ne concerne que le fonctionnement (titre 3) puisque la maintenance de niveau 4+ et 5 (gros entretien renouvellement GER) reste agrave la charge de lrsquoadministration Le tableau ci-dessous donne la comparaison du budget du titre 3 de lrsquoanneacutee en cours avec le loyer preacutevisionnel de la gestion deacuteleacutegueacutee pour 2012 qui couvrira les mecircmes services (source Cour des comptes donneacutees AP)


Chacircteauroux (Keuro) gestion publique

T3 gestion deacuteleacutegueacutee (HT) surcoucirct GD

deacutepenses de fonctionnement

1 896

4 215

2 319

dont restauration 416 1088 672

dont fluides 449 358 -91

En premiegravere lecture les charges de fonctionnement du centre de deacutetention de Chacircteauroux vont plus que doubler avec le passage en gestion deacuteleacutegueacutee

Il convient pour ecirctre eacutequitable drsquoeffectuer certaines corrections

Une partie des deacutepenses du titre 3 subsisteront apregraves le passage en gestion deacuteleacutegueacutee (frais drsquoaffranchissement frais de teacuteleacutephone etc) pour environ 100 000 euro

A terme le passage en gestion deacuteleacutegueacutee devrait reacuteduire le titre 2 de lrsquoeacutetablissement puisque selon les derniers pointages 9 postes (un administratif quatre agents techniques et quatre surveillants) devraient disparaicirctre de lrsquoeffectif theacuteorique de Chacircteauroux Il srsquoagit de cadres C et B qui peuvent ecirctre valoriseacutes agrave environ 400 000 euro par an au total

Enfin lrsquoarriveacutee de la gestion deacuteleacutegueacutee va permettre une monteacutee en puissance de lrsquoactiviteacute de formation professionnelle nettement sous dimensionneacutee en gestion publique Il est possible de consideacuterer que les deacutepenses consacreacutees par le gestionnaire deacuteleacutegueacute sur ce plan auraient ducirc lrsquoecirctre par le gestionnaire public Il convient donc drsquoen tenir compte dans cette comparaison pour 730 000 euro (selon le coucirct de fonctionnement estimatif annuel du marcheacute de GD)

Apregraves correction le coucirct en gestion publique peut ecirctre estimeacute agrave 3 Meuro agrave comparer aux 42 Meuro du loyer ducirc au gestionnaire deacuteleacutegueacute Il reste en premiegravere analyse un surcoucirct de 12 Meuro ce qui apparaicirct important mecircme si il doit sans doute encore ecirctre corrigeacute de deux agrave trois cent mille euros agrave la baisse pour tenir compte des particulariteacutes de Chacircteauroux (efforts de maintenance preacuteventive agrave consentir par le gestionnaire deacuteleacutegueacute) et de lrsquoamortissement drsquoinvestissements que devra effectuer le gestionnaire priveacute (parc de veacutehicule buanderie cuisine)

Par ailleurs des eacutetudes meneacutees en interne par lrsquoadministration peacutenitentiaire au deacutebut des anneacutees 2000 vont aussi dans le sens drsquoun surcoucirct de la gestion priveacutee Ainsi la direction interreacutegionale des services peacutenitentiaires du Nord a compareacute de 2002 agrave 2004 le coucirct de la journeacutee de


deacutetention drsquoun deacutetenu (JDD) de deux eacutetablissements de mecircme taille (Maubeuge et Laon 400 places) lrsquoun en gestion publique lrsquoautre en gestion priveacutee il apparaicirct que le coucirct de la gestion publique est tregraves nettement infeacuterieur agrave celui la gestion deacuteleacutegueacutee (entre 20 et 32 de diffeacuterence selon les anneacutees)

Lrsquoenquecircte de la Cour en 2006 le confirme aussi A peacuterimegravetre comparable il eacutetait releveacute que le coucirct de la gestion deacuteleacutegueacutee apparaissait supeacuterieur agrave la gestion publique et cela agrave qualiteacute de service eacutequivalente

Surtout en gestion publique lrsquoadministration reste en mesure de consentir des efforts sur lrsquoefficaciteacute et sur lrsquoefficience srsquoemployer agrave ameacuteliorer la prestation et reacuteduire le coucirct En revanche en gestion deacuteleacutegueacutee ou en PPP le coucirct est fixeacute drsquoavance par le contrat (hors peacutenaliteacutes) et lrsquoadministration ne peut plus entreprendre de diligences que sur la performance Elle peut tenter drsquoobtenir une ameacutelioration de lrsquoefficaciteacute mais ne peut plus reacuteduire le coucirct

Pour qursquoune relation PPP soit pleinement justifieacutee il conviendra agrave lrsquoavenir de srsquoassurer preacutealablement agrave la deacutecision que lrsquoadministration nrsquoest pas en mesure de fournir par elle-mecircme la prestation ou le service en cause agrave moindre coucirct _________CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________

La mise en œuvre de partenariats publics priveacutes (PPP) dans le domaine peacutenitentiaire sur le fondement de la loi de programmation pour la justice (LOPJ) du 9 septembre 2002 (AOTLOA) puis de lrsquoordonnance du 17 juin 2004 (contrats de partenariats) est la poursuite drsquoune eacutevolution entameacutee en 1987 avec la loi du 22 juin 1987 dite loi Chalandon Bien qursquoelle ait plus de 20 ans la pertinence de la strateacutegie drsquoappel au priveacute reste incertaine Lrsquoindeacuteniable saut qualitatif repreacutesenteacute par lrsquointroduction drsquoune obligation de reacutesultat dans les contrats de gestion deacuteleacutegueacutee et les contrats PPP est reacutecent

La reacutedaction de lrsquoordonnance de 2004 a eacuteteacute contrainte par la deacutecision du Conseil Constitutionnel du 26 juin 2003 selon laquelle le recours aux PPP devait ecirctre motiveacute par un impeacuteratif drsquointeacuterecirct geacuteneacuteral Ainsi le choix du contrat de partenariat doit ecirctre preacuteceacutedeacute drsquoune laquo eacutevaluation preacutealable raquo eacutetablissant sa pertinence Il srsquoagit de travaux qui semblent avoir eacuteteacute meneacutes avec rigueur et qui permettent de consideacuterer les projets drsquoinvestissements en cause dans leur globaliteacute et de faccedilon prospectives Neacuteanmoins il apparaicirct dans le mecircme temps que ces eacutevaluations sont plus meneacutees pour justifier une deacutecision prise en amont que pour aider agrave un choix futur


Ce nouveau mode de commande publique est justifieacute par des contraintes financiegraveres et des impeacuteratifs drsquoefficaciteacute Il manque pourtant un bilan laquo coucirct et avantage raquo preacutecis et deacutetailleacute qui eacutetablisse sans ambiguiumlteacute la supeacuterioriteacute du priveacute De fait il transparaicirct des diffeacuterents arguments mis en avant par les acteurs des PPP peacutenitentiaires que lrsquoassertion selon laquelle lrsquoadministration nrsquoa plus les moyens et laquo ne sait pas faire raquo procegravede plus de la conviction que de la preuve

Quoiqursquoil en soit les prisons construites dans un cadre de partenariat public priveacute (AOTLOA et CP) correspondent aux besoins exprimeacutes et constituent agrave de nombreux eacutegards un progregraves par rapport agrave lrsquoanteacuterieur De mecircme la gestion deacuteleacutegueacutee drsquoune partie du fonctionnement des prisons (maintenance services agrave la personne) offre un niveau de prestation drsquoune qualiteacute incontestable

Sur ces aspects les cahiers des charges semblent donc avoir eacuteteacute correctement conccedilus et pour ceux des marcheacutes de gestion deacuteleacutegueacutees ameacutelioreacutes au fil du temps En revanche il nrsquoapparaicirct pas clairement agrave ce stade que la solution PPP soit la meilleure aussi bien en termes drsquoefficaciteacute que drsquoefficience

En effet outre le fait que le laquo tout public raquo est potentiellement aussi efficace rien nrsquoeacutetablit que le priveacute soit laquo moins cher raquo et cela notamment en raison de lrsquoapparente incapaciteacute de lrsquoadministration peacutenitentiaire agrave mesurer preacuteciseacutement et agrave comparer ses coucircts De fait lrsquoaffirmation drsquoun surcoucirct de la gestion publique ne reacutesiste pas agrave lrsquoexamen En effet agrave peacuterimegravetre comparable la gestion publique semble moins oneacutereuse comme tend agrave le montrer lrsquoexemple du centre peacutenitentiaire de Chacircteauroux

La Cour formule les recommandations suivantes

1 Tirer les leccedilons de 25 ans drsquoexpeacuterience

rarr En organisant une mission drsquoeacutevaluation piloteacutee par lrsquoagence publique pour lrsquoimmobilier de la justice (APIJ) afin de tirer tous les enseignements de deux deacutecennies de constructions nouvelles

rarr En eacutetudiant plus preacuteciseacutement les risques encourus par lrsquoEtat lors de la construction drsquoun eacutetablissement nouveau afin de limiter le coucirct de leur prise en charge par le secteur priveacute dans le cadre drsquoun PPP

2 Comparer la performance

rarr En achevant la mise en place drsquoune veacuteritable comptabiliteacute analytique


rarr En offrant agrave la gestion publique les mecircmes outils de pilotage et de performance que le parc en gestion priveacutee

rarr En veillant agrave lrsquoexistence de reacutefeacuterentiels de comparaison eacutetablissements teacutemoins qui serviraient de repegravere pour de futures eacutevaluations compareacutees

3 Ameacuteliorer le pilotage des contrats de partenariat

rarr En ameacuteliorant encore la gouvernance locale des contrats de partenariats afin drsquoen garantir le respect et drsquoeacuteviter des compromis locaux deacutefavorables agrave lrsquoadministration

rarr En encadrant le systegraveme de remise de peacutenaliteacutes de faccedilon agrave preacutevenir toute deacuterive

rarr En adaptant la dureacutee contractuelle aux types de fonction (plus longue pour la maintenance plus courte pour les services agrave la personne)

4 Maicirctriser les coucircts

rarr En veacuterifiant preacutealablement que lrsquoadministration que lrsquoadministration nrsquoest pas en mesure de fournir par elle-mecircme la prestation ou le service en cause agrave moindre coucirct

rarr En justifiant que la progression significative des coucircts de construction en PPP ne reacutesulte que de la sophistication croissante des cahiers des charges


Chapitre III

La soutenabiliteacute budgeacutetaire des

partenariats public-priveacute

I - La progression rapide des creacutedits consacreacutes agrave la gestion deacuteleacutegueacutee

A - Une logique progressive drsquoexternalisation

Le recours agrave la proceacutedure du contrat de partenariat public-priveacute (PPP) srsquoinscrit dans une logique drsquoexternalisation des travaux et des services qui remonte aux anneacutees 1980 et qui a connu diverses formes juridiques (contrats de gestion deacuteleacutegueacutee contrats de bail pour les opeacuterations reacutealiseacutees selon la proceacutedure AOT-LOA contrats de partenariat pour les PPP) Srsquoagissant des creacutedits du titre 3 la part des creacutedits externaliseacutes (en gestion deacuteleacutegueacutee et en PPP) est passeacutee de 40 en 2009 agrave pregraves de 50 selon les preacutevisions pour 2011 Pour les creacutedits du titre 5 la part des creacutedits externaliseacutes a progresseacute de 46 en 2009 agrave 87 selon les mecircmes preacutevisions29

29 Annexe ndeg8


A la diffeacuterence du dispositif drsquoAOT-LOA qui ne preacutevoit de confier au bailleur que les seuls services laquo bacirctimentaires raquo (entretien et maintenance) le contrat de partenariat (ordonnance de 2004) est susceptible drsquointeacutegrer la totaliteacute des services agrave la personne couverts de faccedilon traditionnelle par la gestion deacuteleacutegueacutee au sens de la loi du 22 juin 1987 tels que la restauration lrsquohocirctellerie la cantine le transport le travail et la formation professionnelle des deacutetenus Si la dureacutee de toutes les prestations nrsquoest pas aligneacutee sur celle du contrat de partenariat (30 ans au total ou 27 ans apregraves la construction de lrsquoouvrage) la dureacutee de 6 ans lie neacuteanmoins durablement lrsquoadministration

B - La part croissante des creacutedits de paiement alloueacutes agrave la gestion deacuteleacutegueacutee

La consommation des creacutedits de paiement de lrsquoensemble du ministegravere de la justice a progresseacute de 47 entre 2002 et 2010 Dans ce total la part des creacutedits du titre 2 laquo Deacutepenses de personnel raquo a augmenteacute plus vite (+ 52 ) que celle des creacutedits hors titre 2 (+ 40 ) Ainsi la part des creacutedits de paiement hors titre 230 (HT2) apregraves avoir fortement augmenteacute jusqursquoagrave pregraves de 60 (en 2005) de lrsquoensemble des creacutedits du ministegravere a eacuteteacute rameneacutee agrave environ 38 en 201031

Toutefois il apparaicirct que le montant des creacutedits ouverts et consommeacutes au titre de la gestion deacuteleacutegueacutee a fortement augmenteacute entre 2002 et 2010 Les creacutedits consommeacutes ont progresseacute de 118 alors que les creacutedits consommeacutes du ministegravere de la justice (HT2) nrsquoont augmenteacute que de 40 Entre 2006 et 2010 la part des creacutedits consommeacutes de gestion deacuteleacutegueacutee dans le total des creacutedits consommeacutes HT2 du programme 107 a augmenteacute de 2 points passant de 187 agrave 207 Au cours de cette peacuteriode 2006 agrave 2010 le montant des creacutedits consommeacutes HT2 a progresseacute de 276

30 Titre 3 Deacutepenses de fonctionnement Titre 5 Deacutepenses drsquoinvestissement Titre 6 Deacutepenses drsquointervention 31 Annexe ndeg9


Tableau ndeg 5 Montant des creacutedits ouverts et consommeacutes au titre des marcheacutes de gestion deacuteleacutegueacutee pour la peacuteriode

2002 agrave 2010

en Meuro Creacutedits ouverts MGD

Creacutedits consommeacutes

HT2 du P107


MGD

diffeacuterence Part des creacutedits consommeacutes de

GD dans le total des creacutedits HT2

2002 nd Nd 918 Nd 2003 nd Nd 1037 Nd 2004 nd Nd 1150 Nd 2005 nd Nd 1287 Nd 2006 141 7572 1414 6158 187 2007 1446 7907 1438 6469 182 2008 180 8619 1677 6942 195 2009 19897 8963 18606 7102 208 2010 24024 9664 2005 7659 207

20102006 + 276 + 418 243 20102002 + 118

Source PAP RAP et questions parlementaires

Si lrsquoon compare lrsquoeacutevolution des creacutedits relatifs aux marcheacutes de gestion deacuteleacutegueacutee et celle des creacutedits relatifs aux autres creacutedits du titre 2 lrsquoeacutecart est encore plus significatif

En effet la consommation de creacutedits HT2 hors marcheacutes de gestion deacuteleacutegueacutee est passeacutee de 6158 Meuro agrave 7659 Meuro soit une augmentation de 243 alors mecircme que la consommation de creacutedits relatifs aux marcheacutes de gestion deacuteleacutegueacutee augmentait de 418 Il nrsquoa pas eacuteteacute possible drsquoidentifier pour les exercices anteacuterieurs agrave 2006 le montant des creacutedits ouverts au titre de la gestion deacuteleacutegueacutee ceux-ci ne constituant pas anteacuterieurement agrave la mise en œuvre de la LOLF un poste de deacutepenses faisant lrsquoobjet drsquoun suivi en tant que tel Sur la peacuteriode 2002 agrave 2010 le montant des creacutedits consommeacutes au titre des marcheacutes de gestion deacuteleacutegueacutee a plus que doubleacute passant de 918 Meuro en 2002 agrave 2005 Meuro en 2010


Tableau ndeg 6 Evolution des CP de gestion deacuteleacutegueacutee de 2008 agrave 2012

2008 2009 2010 2011 2012 marcheacutes 16372 19899 24024 26797 27793 COA 1623 2179 2505 2027 1216

Sous-total GD 17995 22077 26530 28823 29009 PAP nd 22227 26935 29103

-150 -405 -280 29009 COA = creacutedits drsquoouverture et drsquoaccompagnement

Au cours des anneacutees reacutecentes la croissance de la part des creacutedits de gestion deacuteleacutegueacutee srsquoest encore acceacuteleacutereacutee En tenant compte des creacutedits drsquoouverture et drsquoaccompagnement (COA) qui sont neacutecessairement inheacuterents agrave lrsquoexeacutecution des marcheacutes de gestion deacuteleacutegueacutee les creacutedits de gestion deacuteleacutegueacutee ont augmenteacute de 180 Meuro en 2008 agrave 290 Meuro pour 2012 soit une progression de 612 au cours des 4 anneacutees consideacutereacutees

C - Des charges de personnel qui continuent de progresser

Lrsquoeffectif des personnels peacutenitentiaires a augmenteacute de 39 en 11 ans passant de 25256 au 1er janvier 2000 agrave 35121 au 1er janvier 2011 Les creacutedits de titre 2 ont mecircme eacuteteacute multiplieacutes par trois de 1997 agrave 2011 passant de 615 agrave 1810 millions drsquoeuros

Cette progression importante srsquoest toutefois aveacutereacutee ineacutegale selon les filiegraveres alors que lrsquoeffectif des personnels techniques est en leacutegegravere deacutecroissance celui des personnels drsquoinsertion et de probation a augmenteacute de plus de 60 et celui des personnels de surveillance de pregraves de 30

La progression sensible des effectifs de lrsquoadministration peacutenitentiaire a eacuteteacute laquo absorbeacutee raquo pour lrsquoessentiel par lrsquoouverture de nouveaux eacutetablissements Dans le mecircme temps la population carceacuterale a elle aussi fortement augmenteacute Or la gestion deacuteleacutegueacutee et le recours aux nouvelles technologies (videacuteosurveillance deacutetecteurs de preacutesence) aurait ducirc permettre de redeacuteployer de nombreux postes de fonctionnaires dans un contexte de tension budgeacutetaire et de sous-effectif reacuteguliegraverement deacutenonceacute par les partenaires sociaux

Or si lrsquoexternalisation des services assureacutes en gestion publique conduit lrsquoeacutetablissement agrave transfeacuterer les deacutepenses de fonctionnement sur les marcheacutes en gestion deacuteleacutegueacutee elle ne lui permet pas drsquoeacuteconomiser immeacutediatement les charges de personnel correspondant au personnel administratif affecteacute aux tacircches deacutesormais deacuteleacutegueacutees


II - Un coucirct drsquoinvestissement diffeacutereacute

A - Les modaliteacutes de comptabilisation des diffeacuterentes formules de partenariat

Le principe des loyers financiers au cœur de la logique des partenariats public-priveacute constitue une forme drsquoexception au principe de speacutecialiteacute lrsquoun des piliers du droit financier mecircme sous le reacutegime de la LOLF

En effet si la LOLF a encourageacute la globalisation des budgets et la fongibiliteacute des deacutepenses par programmes et actions elle a nrsquoa pas pour autant supprimeacute lrsquoaffectation des creacutedits par nature essentielle agrave la transparence de lrsquoaction gouvernementale vis-agrave-vis du Parlement

Il convient de distinguer ce qui relegraveve de lrsquoinvestissement initial et de lrsquoexploitation de lrsquoeacutetablissement Pour ce qui relegraveve de lrsquoinvestissement les autorisations drsquoengagement correspondant agrave lrsquoinvestissement sont engageacutees en deacutebut drsquoopeacuteration sur le titre 5 couverts ensuite par les creacutedits de paiement correspondants La particulariteacute ndash et lrsquointeacuterecirct pour lrsquoadministration ndash est lrsquoeacutetalement sur 30 ans de la couverture par les CP des AE ouvertes

Pour ce qui est des loyers correspondant agrave lrsquoexploitation la maintenance et les services la budgeacutetisation srsquoeffectue sur une base annuelle en AE=CP sur le titre 3 En reacutealiteacute ces creacutedits de titre 3 servent eacutegalement agrave financer via un partenaire priveacute des deacutepenses auparavant consideacutereacutees comme relevant du titre 2 (personnel par exemple chauffeurs ou surveillant-cantinier) et du titre 5 (comme le gros entretien)

Cette situation est drsquoautant plus gecircnante que lrsquoadministration ou le Parlement nrsquoont pas accegraves agrave toutes les donneacutees comptables des entreprises concerneacutees par exemple en matiegravere de politique drsquoendettement et drsquoamortissement des diffeacuterents investissements reacutealiseacutes dans le cadre des PPP

Les modaliteacutes juridiques propres aux partenariats publics-priveacutes (AOT-LOA ou PPP) srsquoappuient sur des regravegles speacutecifiques de budgeacutetisation ou de comptabilisation qui ne sont certainement pas eacutetrangegraveres agrave la faveur actuelle dont elles beacuteneacuteficient


Tableau ndeg 7 Les contrats de partenariat conclus dans le cadre du programme de 13 200 places

Lot Site Date de signature du contrat (S) ou drsquoaffermissement (A)

Date de livraison du bacirctiment

Anneacutee de paiement

de la derniegravere

annuiteacute du loyer

Roanne S feacutevrier 2006 septembre 2008 2036 Lyon Corbas

A novembre 2006

deacutecembre 2008 2036

Nancy A mars 2007 feacutevrier 2009 2037

Lot 1

Beacuteziers A aoucirct 2007 juillet 2009 2037 Poitiers S octobre 2006 juin 2009 2036 Le Mans A aoucirct 2007 septembre 2009 2037

Lot 2

Le Havre A novembre 2007


Reacuteau A avril 2009 feacutevrier 2011 2038 Lille-Annœullin

A deacutecembre 2008

juin 2011 2038 Lot 3

Nantes S feacutevrier 2008 Janvier 2012 (preacutevisionnel)

2038

Source DAP- APIJ

B - Une interpreacutetation comptable malaiseacutee

LrsquoOffice statistique des Communauteacutes europeacuteennes (Eurostat) avait recommandeacute en feacutevrier 2004 de classer les actifs lieacutes agrave un partenariat public-priveacute comme actifs non publics et de ne pas les comptabiliser dans le bilan des administrations publiques lorsque les deux conditions suivantes sont reacuteunies

1) le partenaire priveacute supporte le risque de construction

2) le partenaire priveacute supporte au moins lrsquoun des deux risques suivants celui de disponibiliteacute ou celui lieacute agrave la demande Si le risque de construction est supporteacute par lrsquoEtat ou si le partenaire priveacute supporte seulement le risque de construction et aucun autre risque les actifs sont classeacutes comme actifs publics Dans cette hypothegravese les deacutepenses initiales en capital relatives aux actifs sont enregistreacutees comme formation de capital fixe des administrations publiques avec pour conseacutequence drsquoecirctre inteacutegreacutees dans le deacuteficit et la dette publique En contrepartie de cette


deacutepense de lrsquoEtat la dette publique augmente sous la forme drsquoun laquo precirct imputeacute raquo du partenaire qui fait partie du concept de la laquo dette de Maastricht raquo Les paiements reacuteguliers de lrsquoEtat au partenaire ont un impact sur le deacuteficit (ou lrsquoexceacutedent) public uniquement pour ce qui est de la partie relative aux achats de services et agrave lrsquo laquo inteacuterecirct imputeacute raquo

LrsquoINSEE a proceacutedeacute agrave lrsquooccasion de la notification des comptes nationaux 2009 agrave la consolidation au sein du deacuteficit public des investissements lieacutes agrave ces projets (lots 1 et 2) A lrsquoinstar drsquoEurostat lrsquoINSEE a opeacutereacute un durcissement de la jurisprudence mise en place en 2004 en affinant lrsquoanalyse de transfert des risques au prestataire priveacute Celle-ci eacutetait initialement baseacutee sur une approche en fonction du risque deacutesormais crsquoest une approche analogue agrave celle de la comptabiliteacute geacuteneacuterale reposant sur le controcircle de lrsquoactif qui est retenue En comptabiliteacute nationale ce changement drsquoapproche devrait conduire agrave rendre consolidant la plupart des PPP degraves lors que les financements publics preacutedominent dans le montage Cette part de financement public srsquoappreacutecie en cumulant les financements directs de lrsquoensemble des administration publiques et indirects notamment les garanties apporteacutees agrave des financements priveacutes (tout particuliegraverement les meacutecanismes du type cession Dailly)

La Cour note lrsquoimportance du tournant pris dans les modaliteacutes de comptabilisation des PPP au regard du deacuteficit et de la dette sous lrsquoimpulsion drsquoEurostat et de lrsquoINSEE Elle considegravere neacuteanmoins qursquoil conviendrait en outre de mieux preacuteciser dans les documents budgeacutetaires la nature exacte des loyers financiers et les diffeacuterentes opeacuterations qursquoils permettent de financer notamment pour la bonne information du Parlement

III - La soutenabiliteacute agrave moyen et long termes des contrats de partenariat

A - Lrsquoabsence de projection de lrsquoimpact budgeacutetaire agrave moyen terme

Dans le cadre de la proceacutedure de seacutelection des prestataires des contrats de partenariat et de deacutetermination des eacutecheacuteanciers de financement le critegravere de la soutenabiliteacute budgeacutetaire des opeacuterations engageacutees nrsquoest pas examineacute et cela conformeacutement au texte de lrsquoordonnance de 2004 Selon cette ordonnance le recours au contrat de partenariat peut ecirctre motiveacute dans le cadre de lrsquoeacutevaluation preacutealable par


lrsquourgence par la complexiteacute du projet agrave conduire sur le fondement drsquoun bilan avantagesinconveacutenients au regard drsquoautres montages mais non sur la base de lrsquoexamen de la soutenabiliteacute budgeacutetaire du projet

Or les contrats de partenariat public-priveacute entraicircnent pour lrsquoEtat une obligation juridique de paiement de loyers au cours de tregraves longues peacuteriodes et pour des montants croissants qui pegraveseront lourdement sur les capaciteacutes budgeacutetaires dans ces anneacutees agrave venir En quelque sorte on preacuteempte par avance les capaciteacutes budgeacutetaires futures alors que celles-ci seront fortement reacuteduites dans un contexte de contrainte budgeacutetaire croissante

La Cour recommande donc fortement de compleacuteter les eacutevaluations preacutealables par une eacutetude de la soutenabiliteacute budgeacutetaire de chaque programme

B - La rigidification du budget de lrsquoadministration peacutenitentiaire

Le deacuteveloppement des opeacuterations partenariales (AOT-LOA et PPP) ne manque pas de rendre plus rigide le budget du ministegravere de la justice dans un contexte budgeacutetaire de plus en plus resserreacute

1 - Un budget peacutenitentiaire structurellement rigide

La Cour avait deacutejagrave noteacute dans son RPT de 2010 la forte rigiditeacute du budget de la direction de lrsquoadministration peacutenitentiaire conduisant agrave fleacutecher certaines dotations voteacutees en loi de finances sans reacuteelle possibiliteacute drsquoajustement en cours de gestion (gestion deacuteleacutegueacutee santeacute des deacutetenus placement sous surveillance eacutelectronique loyers budgeacutetaires contrats de partenariat subvention verseacutee agrave lrsquoENAP)

La part des deacutepenses incompressibles nrsquoa cesseacute de croicirctre ces derniegraveres anneacutees elle repreacutesente deacutesormais 50 du budget (soit 511 Meuro) contre agrave peine 34 il y a trois ans (290 Meuro) Cette augmentation est due agrave lrsquoimportance prise par les creacutedits destineacutes agrave la gestion deacuteleacutegueacutee ainsi que pour les loyers verseacutes pour les PPP Lrsquoapplication de la mise en reacuteserve vient aggraver les tensions

En 2011 sur un budget de 10118 Meuro en CP le taux de mise en reacuteserve conduit agrave geler 506 Meuro (soit un taux de 5 ) En reacutealiteacute le gel srsquoimpute inteacutegralement sur le reste des creacutedits32 ce qui conduit agrave un taux effectif de mise en reacuteserve de 101 Cette part laquo souple raquo du budget est

32 Soit 5009 Meuro et 50 du budget de la DAP


constitueacutee drsquoune part des deacutepenses immobiliegraveres (2512 Meuro en 2011) et drsquoautre part par les deacutepenses de fonctionnement des services et des eacutetablissements en gestion publique (2382 Meuro) La DAP procegravede agrave des redeacuteploiements en gestion afin de tenir compte des contraintes de lrsquoexercice budgeacutetaire

Cet exercice atteint toutefois des limites compte tenu du fait que les enveloppes deacutedieacutees aux deacutepenses de fonctionnement des eacutetablissements en gestion publique ont atteint un seuil critique Srsquoagissant des deacutepenses immobiliegraveres la DAP est engageacutee dans un important programme de construction qui ne peut pas ecirctre retardeacute en raison notamment de la mise en œuvre de lrsquoencellulement individuel

Les deacutepenses de gros entretien sont par ailleurs indispensables afin drsquoassurer le maintien en condition opeacuterationnelle des eacutetablissements Srsquoagissant des deacutepenses de fonctionnement il srsquoagit essentiellement de deacutepenses de fluides drsquoalimentation etc qui sont correacuteleacutees au nombre de deacutetenus heacutebergeacutes Les analyses preacutesenteacutees ci-apregraves pecircchent donc plutocirct par optimisme quant agrave la rigiditeacute croissante du budget de la direction de lrsquoadministration peacutenitentiaire Il convient de noter avec la direction du budget que cette rigidification de la deacutepense est partiellement compenseacutee par la preacutevisibiliteacute des loyers dont le montant nrsquoeacutevolue ensuite qursquoau rythme de leur indexation

Tableau ndeg 8 Part des deacutepenses externaliseacutees par rapport agrave lrsquoensemble HT2 des deacutepenses

Exeacutecution 2009 Exeacutecution 2010 PLF 2011 En Meuro En En Meuro En En Meuro E n GD 20784 23 22091 23 29100 29 Santeacute (ACOSS et deacuteconcentreacutees) 11069 12 12304 13 9060 9 PSE 1000 1 1010 1 1950 2 Loyers budgeacutetaires 112 0 152 0 160 0 PPP 3130 3 6204 6 8000 8 ENAP 2567 3 2590 3 2820 3 Sousshytotal 38662 43 44351 45 5109 50 Ensemble des deacutepenses HT2 89625 100 97634 100 101178 100 Source SD1 26 janvier 2011


2 - Des deacutepenses de personnel en croissance forte

Dans un budget qui a progresseacute de 273 entre 1997 et 2011 les creacutedits du titre 2 inscrits en LFI ont eacuteteacute multiplieacutes par 29 entre 1997 et 2011 alors que les creacutedits du titre 3 nrsquoont eacuteteacute multiplieacutes que par 1833

3 - Une forte progression des deacutepenses de fonctionnement

Au cours des anneacutees reacutecentes la monteacutee en charge des deacutepenses relatives agrave la gestion deacuteleacutegueacutee et aux PPP deacutesormais supeacuterieures aux deacutepenses de gestion publique a entraicircneacute une vive progression des deacutepenses de fonctionnement

minus ainsi les creacutedits alloueacutes aux DISP relegravevent quasi-inteacutegralement du titre 3 Le budget total des DISP comprend les creacutedits destineacutes agrave la gestion deacuteleacutegueacutee et aux PPP ainsi que les creacutedits alloueacutes agrave la gestion publique (moyens de fonctionnement des eacutetablissements en gestion publique SPIP et siegravege des DISP) agrave la santeacute et au PSE La part des deacutepenses externaliseacutees (gestion deacuteleacutegueacutee et PPP) par rapport au montant total des creacutedits alloueacutes aux DISP est passeacutee de 349 en 2007 agrave 523 en 2011 Inversement la part des creacutedits destineacutes agrave la gestion publique a diminueacute de 651 du montant total des creacutedits alloueacutes aux DISP agrave 477 Depuis 2010 une part majoritaire des creacutedits deacuteconcentreacutes est destineacutee agrave couvrir les deacutepenses externaliseacutees (gestion priveacutee et PPP)

minus entre 2007 et 201134 les creacutedits alloueacutes aux DISP ont progresseacute de 405 Les creacutedits destineacutes agrave la gestion publique ont progresseacute de 28 tandis que les creacutedits destineacutes aux deacutepenses externaliseacutees ont augmenteacute de plus de 110 Sur la peacuteriode 2007 agrave 2011 (preacutevisions) les creacutedits alloueacutes agrave la gestion externaliseacutee ont progresseacute de 158

4 - Une monteacutee en puissance des loyers qui srsquoacceacutelegravere

Lrsquoaugmentation des loyers effectivement payeacutes entre 2009 et 2010 illustre les risques de tregraves forte progression des deacutepenses de PPP

33 Annexe ndeg10 34 Annexe ndeg11


Le tableau ci-dessous preacutesente lrsquoeacutevolution des deacutepenses de loyers effectivement payeacutees entre 2009 et 2010 pour les opeacuterations reacutealiseacutees en AOT-LOA crsquoest-agrave-dire indeacutependamment mecircme des opeacuterations qui seront reacutealiseacutees dans le cadre de contrats de partenariat (PPP) Les deacutepenses de loyers augmentent en 2010 par rapport agrave 2009 de 277 Meuro soit un taux drsquoaugmentation des deacutepenses de pregraves de 90

Tableau ndeg 9 Loyers effectivement payeacutes (en CP uniquement) 2009 2010

Roanne 10 470 977 9 333 477 Lyon Corbas 7 498 811 8 375 090

Nancy 5 896 431 8 226 741 Beacuteziers 2 796 869 8 938 602 Poitiers 4 339 428 9 446 926 Le Mans 0 6 194 117 Le Havre 0 8 231 268

Nantes 0 0 Lille 0 0 Reacuteau 0 0

31 002 516 58 746 221 NB La reacutepartition entre T3 et T5 appliqueacutee par les directions interreacutegionales (DISP) nrsquoest pas significative pour les exercices 2009 et 2010 Ceci srsquoexplique en 2010 notamment parce que le compte PCE pointant sur le T5 nrsquoeacutetait pas accessible dans Chorus

5 - La progression des deacutepenses preacutevues pour les PPP

Le contrat de PPP du lot 3 va peser de plus en plus sur les capaciteacutes budgeacutetaires du ministegravere

Ce contrat de PPP repreacutesente un coucirct inteacuterecircts compris de pregraves de 2 Mdseuro sur la peacuteriode 2011 agrave 2038 Le montant total des inteacuterecircts au cours de la peacuteriode srsquoeacutelegravevera agrave plus de 266 Meuro Le montant total des loyers verseacutes au titre de ce seul contrat passera de 19 Meuro en 2011 agrave 536 Meuro en 2012 et poursuivra une croissance annuelle pour atteindre 924 Meuro en 203735

Plus globalement les loyers payeacutes au titre des lots reacutealiseacutes dans le cadre de partenariats publics-priveacutes soit en AOT-LOA soit en PPP selon lrsquoordonnance de 2004 enregistreront une vive croissance au cours des

35 Annexe ndeg12


anneacutees 2011 agrave 2035 conformeacutement aux eacutecheacuteanciers preacutevus contractuellement Le montant payeacute en 2010 srsquoest eacuteleveacute agrave 63 Meuro Le total des loyers doublera drsquoici 2014 ougrave il atteindra 122 Meuro Puis les loyers annuels continueront agrave progresser chaque anneacutee pour srsquoeacutelever agrave plus de 178 Meuro en 203536

Cette croissance rapide au cours des premiegraveres anneacutees se poursuivra ainsi au cours des 28 prochaines anneacutees ce qui constitue une contrainte significative de soutenabiliteacute budgeacutetaire insuffisamment mise en eacutevidence dans les dossiers de preacuteparation des PPP

IV - Le risque drsquoeffet drsquoeacuteviction sur les autres deacutepenses de fonctionnement de lrsquoadministration

peacutenitentiaire

A - La reacutegulation budgeacutetaire37

La preacutesentation syntheacutetique dans un tableau des mouvements en plus et en moins ayant toucheacute les creacutedits hors titre 2 du programme 107 depuis 2006 confirme le fait que les annulations de creacutedits hors titre 2 suite agrave des mesures de reacutegulation nrsquoa pas diminueacute au cours de la peacuteriode 2006 agrave 2010

Mais il importe bien eacutevidemment drsquoobserver que srsquoagissant des PPP et de la gestion directe ces mouvements nrsquoont pas eu drsquoimpact sur les dotations octroyeacutees chaque anneacutee en loi de finances En effet lrsquoadministration peacutenitentiaire et la direction du Budget se sont entendues sur les dotations annuelles agrave partir drsquohypothegraveses techniques partageacutees (taux drsquooccupation indices de reacutevision etc)

Les dotations se sont donc toujours reacuteveacuteleacutees suffisantes jusqursquoagrave aujourdrsquohui aucune mesure de reacutegulation nrsquoa eacuteteacute imputeacutee sur ces dotations qui en contrepartie nrsquoont pas eu besoin de faire lrsquoobjet drsquoabondement en cours de gestion

En revanche les mouvements en gestion sur le budget du programme 107 ont concerneacute les autres postes de deacutepenses



Les mesures de reacutegulation ont conduit lrsquoadministration agrave effectuer des preacutelegravevements sur les montants financiers normalement destineacutes agrave couvrir des deacutepenses immobiliegraveres notamment drsquoentretien immobilier et de maintenance afin drsquoabonder le fonctionnement des eacutetablissements en gestion publique la santeacute des deacutetenus et mecircme en 2010 le titre 2

La direction du budget note que cet argument relatif aux conseacutequences de la reacutegulation nrsquoest pas speacutecifique au programme 107 et que la mise en reacuteserve peut ecirctre partiellement ou inteacutegralement leveacutee en cas de tension budgeacutetaire en cours de gestion

B - Le risque drsquoeffet drsquoeacuteviction lieacute agrave la croissance des loyers financiers

La croissance rapide des loyers financiers verseacutes au titre des AOT-LOA et des contrats de PPP au cours des anneacutees agrave venir et notamment au cours de la peacuteriode 2012 agrave 2014 risque de peser sur les budgets de fonctionnement du ministegravere et drsquoentraicircner un effet drsquoeacuteviction qui srsquoexercera au deacutetriment des autres programmes et des autres deacutepenses imputeacutees sur le programme 107 Lrsquoadministration peacutenitentiaire envisage de lancer un audit permettant drsquoeacutevaluer les travaux neacutecessaires de gros entretien-renouvellement (GER) ainsi que de remise aux normes des bacirctiments

Cet audit eacutetablirait des preacuteconisations une programmation des travaux et un eacutecheacuteancier des coucircts associeacutes Ainsi devrait ecirctre reacutealiseacutee une mise en perspective parallegravele des eacutecheacuteanciers de paiement des loyers relatifs aux contrats de partenariat et des opeacuterations drsquoentretien et de reacutehabilitation des eacutetablissements

La reacutealisation drsquoun audit des besoins de gros entretien ndash reacuteparation (GER) apparaicirct neacutecessaire agrave la Cour pour mesurer lrsquoeffort de mise aux normes neacutecessaire et anticiper les effets drsquoeacuteviction lieacutes agrave la monteacutee en charge des loyers PPP sur les autres deacutepenses du ministegravere

C - Le tarissement progressif des creacutedits de maintenance

Le ministegravere de la justice srsquoappuie pour conduire sa politique immobiliegravere sur le bureau des affaires immobiliegraveres (SD 3) de la direction de lrsquoadministration peacutenitentiaire et ses services deacuteconcentreacutes et lrsquoAgence Publique pour lrsquoImmobilier de la Justice (APIJ) qui a en charge les grands programmes de construction visant agrave reacuteduire le taux de sur-occupation des eacutetablissements actuels et agrave fermer les plus veacutetustes


1 - Des besoins importants

Les services deacuteconcentreacutes de la DAP ont en charge la conduite des actions deacutedieacutees au maintien en conditions opeacuterationnelles des eacutetablissements peacutenitentiaires et leur seacutecurisation Le programme inclut tout drsquoabord la maintenance et le gros entretien les reacutehabilitations meneacutees par les services deacuteconcentreacutes ainsi que les mises aux normes regraveglementaires seacutecuriteacute incendie (mise en œuvre de lrsquoarrecircteacute du 18 juillet 2006 portant approbation des regravegles de seacutecuriteacute contre les risques drsquoincendie et de panique dans les eacutetablissements peacutenitentiaires et fixant les modaliteacutes de leur controcircle) le deacutesamiantage lrsquohygiegravene et la mise en conformiteacute des cuisines

En terme de gros entretien-renouvellement (non-compris les mises en conformiteacute) le besoin theacuteorique est de 93 Meuroan sur ce seul poste de deacutepenses ce qui repreacutesente environ 45 euro HT m2 de surface hors œuvre nette (Shon) soit 15 du coucirct de construction agrave neuf Le rapport de lrsquoexpert Peacuterigeacutee commandeacute par la DAP indique que laquo le seul gros entretien raquo neacutecessite environ 14 du prix de revient actualiseacute pour un patrimoine de plus de 20 ans raquo Un autre expert (Coteba) eacutevalue ce ratio agrave 18

Au vu des contraintes budgeacutetaires du triennal la programmation est bien infeacuterieure aux besoins Ainsi en 2011 le budget de gros entretien et de mise en conformiteacute srsquoeacutelegraveve agrave 428 Meuro les opeacuterations de mises en conformiteacute (incendie eacutelectriciteacute cuisine hygiegravene salubriteacute) ont eacuteteacute prioriseacutees et les autres opeacuterations (dont le gros entretien) ont eacuteteacute lisseacutees voire reporteacutees de un agrave deux ans

La neacutecessiteacute de maintenir la speacutecificiteacute peacutenitentiaire des eacutetablissements conduit la DAP agrave investir eacutegalement dans le maintien en conditions opeacuterationnelles afin de preacuteserver la socieacuteteacute des eacutevasions de maintenir deacutetenues les personnes condamneacutees et de lutter contre les violences

Lrsquoeffort majeur agrave produire agrave ce titre reacuteside dans la lutte contre les projections et dans lrsquoameacutelioration de la sucircreteacute laquo peacuterimeacutetrique raquo des eacutetablissements Il srsquoagit notamment de proceacuteder agrave lrsquoinstallation de filets anti-projection agrave la mise en place ou la reacutefection et la rehausse des clocirctures du glacis et la mise en œuvre de dispositifs de sucircreteacute passive (cacircbles agrave chocs et videacuteosurveillance dans les cours de promenade notamment)

Il est eacutegalement indispensable de faire eacutevoluer les eacutetablissements existants dans leurs modes de fonctionnement et ainsi de mettre en œuvre les ameacuteliorations preacutevues par les regravegles peacutenitentiaires europeacuteennes


et deacutesormais la loi peacutenitentiaire Srsquoagissant des regravegles peacutenitentiaires europeacuteennes 57 eacutetablissements sont drsquoores et deacutejagrave labelliseacutes et 130 drsquoici fin 2011 Des efforts sont eacutegalement faits pour le deacuteveloppement du travail et des surfaces drsquoactiviteacutes

De plus lrsquoameacutelioration de la prise en charge sanitaire et de la preacutevention du risque suicidaire neacutecessite un effort particulier De nouveaux reacutefeacuterentiels relatifs aux uniteacutes de consultations et de soins ambulatoires (UCSA) et aux services meacutedico-psychologiques reacutegionaux (SMPR) induisent eacutegalement une augmentation des locaux affecteacutes agrave ces uniteacutes Lrsquoobjectif est que chaque UCSA dispose de locaux adapteacutes et fonctionnels et des eacutequipements reacutepondant aux technologies en place dans les eacutetablissements de santeacute

Des creacutedits sont eacutegalement preacutevus pour la reacutealisation de quartiers speacutecifiques ndash semi-liberteacute peines ameacutenageacutees ndash (Bourg en Bresse Chambeacutery Poitiers Bois-drsquoArcy Nanterre) La DAP rembourse aux centres hospitaliers les frais de seacutecurisation des uniteacutes hospitaliegraveres de soins ambulatoires (UHSA) chargeacutees de lrsquohospitalisation psychiatrique des patients deacutetenus en vue de lrsquoapplication des dispositions de lrsquoarticle 48 de la loi drsquoorientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002

Enfin la part du budget deacutevolue aux services deacuteconcentreacutes sert eacutegalement de support de financement agrave la construction de la maison drsquoarrecirct de Rodez (montage LOPSI) et agrave la reacutenovation du centre de deacutetention de Nantes (mandat ICADE)

2 - Une programmation erratique

Le budget alloueacute agrave la Direction de lrsquoadministration peacutenitentiaire pour mener ses actions immobiliegraveres connaicirct une courbe tregraves fluctuante depuis ces 10 derniegraveres anneacutees agrave la fois en termes drsquoautorisations drsquoengagement que de creacutedits de paiement Malgreacute ces fluctuations les dotations sont chaque anneacutee consommeacutees en quasi-totaliteacute


Tableau ndeg 10 Evolution des AE et des CP immobilier geacutereacutes par les services deacuteconcentreacutes de 1999 agrave 2011

Admi ni st r a t i on peacute ni t e nt i a i r e v ol e t i mmobi l i e r

c onsomma t i on de s c r eacute di t s de pa i e me nt geacute r eacute s pa r l e s se r v i c e s

deacute c onc e nt r eacute s de pui s 19 9 9 ( e n M euro)

8 3 3

12 6 0

3 9 9

5 2 44 5 24 2 3

3 9 85 1 8

5 9 4

8 8 4

5 6 5

12 2 9

8 5 8

Administration peacutenitentiaire volet immobilieraffectation des autorisations dengagement geacutereacutees par les services deacuteconcentreacutes depuis 1999 (en Meuro)

4106

7936 8093

5559

8607

12734

14483

3310

47025736

968310499

7360

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Nota pour 2011 il srsquoagit de preacutevisions

3 - Les opeacuterations meneacutees par lrsquoAPIJ

(Pour 2011 il srsquoagit de preacutevisions)

LrsquoAPIJ a en charge la reacutealisation des nouveaux eacutetablissements peacutenitentiaires dans le cadre du programme 13200 et du programme des grandes reacutenovations Les creacutedits consommeacutes par lrsquoAPIJ ont eacutegalement connu de fortes fluctuations depuis 2002


Tableau ndeg 11 Evolution des AE et des CP immobilier geacutereacutes par lrsquoAPIJ depuis 2002

Consommation des creacutedits de paiement geacutereacutes par lAPIJ depuis 2002 (en Meuro)

8615

5326

9886

18964

9489

16400

11304

8168

18309

8978

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Affectation des autorisations dengagement geacutereacutees par lAPIJ

depuis 2002 (en Meuro)

17005

330

77308

22120

80973244

12662761

35532

30000

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011


4 - Des dotations drsquoinvestissement hors PPP appeleacutees agrave diminuer

La conclusion de contrats de bail ou de contrats de partenariat lie contractuellement lrsquoEtat pour des montants croissants sur des peacuteriodes longues comme indiqueacute (28 ans pour le lot 3 en PPP) Le budget de lrsquoAdministration peacutenitentiaire ne cesse ainsi de se rigidifier et ses marges de manœuvre budgeacutetaire de se reacuteduire Dans le PAP 2011 les dotations drsquoinvestissement sont distingueacutees dans le cadre du budget triennal entre dotations drsquoinvestissement hors PPP et dotation drsquoinvestissement PPP

Au total alors mecircme que les loyers relatifs aux contrats de partenariat en PPP pegraveseront encore peu sur les moyens budgeacutetaires de lrsquoadministration peacutenitentiaire la croissance des dotations drsquoinvestissement PPP devrait srsquoeacutelever agrave 465 entre 2011 et 2013 tandis que lrsquoaugmentation des dotations drsquoinvestissement hors PPP ne serait que de 36 Au total la part de la dotation PPP dans le total des dotations drsquoinvestissement progressera de 242 agrave 255 au cours des trois prochaines anneacutees


Une discipline accrue serait eacutegalement souhaitable en ce qui concerne la maintenance des eacutetablissements dont la programmation des moyens apparaicirct particuliegraverement erratique dans la peacuteriode reacutecente

D - Le manque drsquoimplication de lrsquoEtat en ce qui concerne les eacutetablissements anciens

1 - Des eacutetablissements deacutemunis face agrave la peacutenurie

Ainsi drsquoapregraves la direction interreacutegionale des services peacutenitentiaires (DISP) de Dijon lrsquoeacutetablissement de Chacircteauroux composeacute drsquoune maison drsquoarrecirct et drsquoun centre de deacutetention nrsquoa pas obtenu dans le budget 2011 les moyens neacutecessaires aux programmes de gros entretien-renouvellement (GER) Les besoins de financement de lrsquoentretien immobilier eacutetaient estimeacutes agrave 14 Meuro pour 2011 Les creacutedits alloueacutes se sont eacuteleveacutes agrave 6 Meuro et ne permettant pas agrave cet eacutetablissement en gestion publique de poursuivre un programme drsquoentretien coheacuterent Par ailleurs srsquoagissant de la mise agrave niveau des eacutequipements les besoins eacutetaient estimeacutes agrave 3 Meuro pour la peacuteriode 2008-2011 mais les creacutedits alloueacutes nrsquoont repreacutesenteacute que 09 Meuro de plus affecteacutes en totaliteacute agrave la videacuteo-protection

La prison de Loos-les-Lille installeacutee dans une ancienne abbaye cistercienne et dans un bacirctiment de type laquo catheacutedrale raquo construit en 1905 eacutetait avant sa fermeture progressive entre juin et octobre 2011 dans un eacutetat de deacutelabrement avanceacute preacutesentant des risques pour la seacutecuriteacute et la santeacute du personnel comme des deacutetenus Pourtant des travaux de mise en seacutecuriteacute incendie et de reacutefection drsquoun ancien bacirctiment pour femmes transformeacute en centre pour les ameacutenagements de peine ont eacuteteacute engageacutes en 2009 et 2010 juste avant la deacutecision de fermeture Cette programmation agrave contretemps a coucircteacute 1 million drsquoeuros alors que les bacirctiments concerneacutes sont destineacutes agrave ecirctre raseacutes

De nombreux autres eacutetablissements neacutecessitent des travaux de reacutenovation et de reacutehabilitation Crsquoest le cas de la maison drsquoarrecirct de Bois drsquoArcy dont la capaciteacute theacuteorique est de 450 deacutetenus mais qui en heacuteberge jusqursquoagrave 1500 Lrsquoeacutetablissement construit dans les anneacutees 70 a mal vieilli Lrsquoadministration peacutenitentiaire eacutetudie actuellement les moyens de financer des travaux de reacutenovation Crsquoest eacutegalement le cas du centre de deacutetention de Chacircteauroux pour lequel un audit du bureau drsquoeacutetudes SIOCOTEC a montreacute que drsquoimportants investissements restaient agrave effectuer Pour cet eacutetablissement en gestion publique les efforts de reacutenovation et de maintenance reacutealiseacutes depuis sa construction ont eacuteteacute insuffisants


2 - La situation des maisons drsquoarrecirct les exemples de Fleury-Meacuterogis et de la Santeacute

Pour des eacutetablissements insuffisamment entretenus les coucircts de reacutenovation ne sont pas tregraves infeacuterieurs aux coucircts de reconstruction agrave neuf Srsquoagissant de lrsquoeacutetablissement de Paris-la Santeacute dont lrsquoeffectif a eacuteteacute rameneacute de 1300 places agrave 500 places correspondant agrave un nombre de 650 deacutetenus il a eacuteteacute deacutecideacute de reacutenover le site existant afin de conserver dans Paris une capaciteacute suffisante de deacutetention et eacuteviter drsquoinutiles frais de transferts En souhaitant deacutevelopper les activiteacutes drsquoinsertion les concepteurs sont en effet tenus de contracter les espaces destineacutes agrave la deacutetention Par ailleurs la neacutecessiteacute de favoriser la reacuteinsertion ainsi que le maintien du tissu familial exige de conserver le site en centre urbain

Enfin le choix de maintenir le site de Paris-La Santeacute reacutepond au souci drsquoeacuteviter une trop forte concentration des eacutetablissements dans un deacutepartement la Seine-et-Marne qui en est deacutejagrave largement doteacute (avec Reacuteau Meaux et Melun qui dispose drsquoun centre de deacutetention et drsquoun centre de semi-liberteacute) Il est envisageacute de porter la capaciteacute de Paris-La Santeacute agrave 905 places Lrsquoenveloppe initiale actualiseacutee srsquoeacutelevait agrave 476 Meuro A ce jour lrsquoenveloppe retenue dans la cadre du nouveau programme immobilier devant faire lrsquoobjet drsquoun partenariat public-priveacute (PPP) a eacuteteacute fixeacutee agrave 521 Meuro

Lrsquoexternalisation des opeacuterations de reacutenovations dans le cas de la reacutenovation drsquoeacutetablissements existants comme Paris-La Santeacute reflegravete la difficulteacute pour lrsquoEtat de poursuivre dans la dureacutee des politiques de maintenance et de reacutehabilitation courante des eacutetablissements La deacutetermination du montant des creacutedits drsquoinvestissements ou de maintenance immobiliegravere est soumise agrave de forts aleacuteas

Selon les estimations effectueacutees par un bureau drsquoeacutetudes speacutecialiseacutees (cabinet Peacuterigeacutee) il conviendrait de consacrer chaque anneacutee agrave la maintenance des sommes correspondant agrave environ 15 de la valeur neuve des eacutetablissements soit un montant annuel de 80 agrave 90 Meuro afin drsquoassurer le maintien en lrsquoeacutetat des moyens bacirctimentaires

Or en peacuteriode de contraintes budgeacutetaires les creacutedits drsquoinfrastructure et drsquoentretien immobilier constituent drsquoineacutevitables variables drsquoajustement Il apparaicirct clairement que les contrats de partenariat preacutesentent lrsquoavantage de seacutecuriser lrsquoeffort drsquoentretien et de renouvellement pendant la dureacutee de vie de lrsquoeacutequipement

Drsquoautres motifs peuvent toutefois ecirctre eacutegalement eacutevoqueacutes lrsquoinsuffisance en nombre des personnels techniques lrsquoinadeacutequation entre les meacutetiers techniques exigeacutes et les meacutetiers de lrsquoadministration


peacutenitentiaire (la surveillance des deacutetenus) la complexiteacute du fonctionnement technique des eacutetablissements (manque de qualification des personnels issus de lrsquoadministration) le degreacute et la rapiditeacute drsquoobsolescence des eacutequipements eux-mecircmes soumis agrave de fortes exigences la veacutetusteacute du parc des prisons dont un nombre important est constitueacute de bacirctiments construits au 19egraveme siegravecle pour de tout autres usages (casernes hocircpitaux etc)

Lrsquoexemple de la maison drsquoarrecirct de Fleury-Meacuterogis illustre eacutegalement la difficulteacute de financer les coucircts de reacutenovation des eacutetablissements les plus veacutetustes Creacuteeacutee il y a une quarantaine drsquoanneacutees Fleury-Meacuterogis heacuteberge environ 4000 deacutetenus Sa reconstruction impliquant de creacuteer de nouvelles prisons (4 ou 5 eacutetablissements selon les normes actuelles de capaciteacute) il a eacuteteacute deacutecideacute de reacutehabiliter le site en eacutetalant cette opeacuteration meneacutee en conception-reacutealisation sur une longue dureacutee (de 2006 agrave 2017) Le cas de Fleury-Meacuterogis rend compte de la difficulteacute de trouver des terrains pour construire ainsi que des obstacles ralentissant ou bloquant la reacutealisation des projets immobiliers

La pertinence du choix de Fleury-Meacuterogis srsquoexplique drsquoune part par sa date de construction (il y a 42 ans ce qui permet drsquoavoir une vision sur un cycle de vie quasiment complet sachant que les deacutepenses de gros entretien ne srsquointensifient qursquoagrave partir drsquoune dureacutee de vie de 2025 ans38) et drsquoautre part son mode de gestion (gestion publique) La maison drsquoarrecirct de Fleury-Meacuterogis construite agrave usage de prison en 1968 fait lrsquoobjet drsquoune reacutenovation pour laquelle lrsquoEtat a deacutegageacute une enveloppe de 470 millions drsquoeuros dont 400 millions drsquoeuros ont deacutejagrave eacuteteacute affecteacutes Ce programme de reacutenovation eacutetait justifieacute par lrsquoeacutetat de veacutetusteacute tregraves avanceacute des bacirctiments leur non conformiteacute et par lrsquoobsolescence des installations notamment techniques

Les travaux de reacutenovation ont commenceacute en janvier 2006 pour une dureacutee de lrsquoordre de 11 ans Ils sont reacutealiseacutes par tranches successives pour permettre le maintien en activiteacute de la structure A lrsquoissue de la reacutenovation preacutevue en 2017 la capaciteacute theacuteorique drsquoheacutebergement de Fleury-Meacuterogis devrait ecirctre de 3 590 places Le coucirct de reacutenovation agrave la place est de 131 keuro TTC soit un coucirct quasi-identique agrave un eacutetablissement neuf Par ailleurs des travaux de gros entretien ont eacuteteacute reacutealiseacutes en plus

38 A partir de 2025 ans srsquoopegraverent les premiegraveres opeacuterations de GER pour les

eacutequipements techniques et le clos et couvert


(de lrsquoordre de 15 Meuro ce qui paraicirct selon la DAP tregraves infeacuterieur au besoin39)

Sur un plan macroeacuteconomique on peut donc estimer le ratio de GER (gros entretien-renouvellement) agrave 25 (renouvellement complet sur une peacuteriode de 40 ans)

Il est agrave noter que dans le cas des contrats de PPP le ratio de GER pris en compte est de lrsquoordre de 13 du montant des travaux (soit un renouvellement complet sur une peacuteriode de 77 ans) Ce reacutesultat est issu de lrsquoanalyse des offres techniques et financiegraveres du lot 3 A noter que les provisions mises en place pour le GER dans les 3 offres du lot 3 eacutetaient coheacuterentes entre elles Les surinvestissements initiaux (de lrsquoordre de 3 ) et les plans de peacuterenniteacute mis en place par les partenaires priveacutes et leur savoir-faire leur permettent une optimisation de ce poste Les plans de peacuterenniteacute sont contractualiseacutes avec les bailleurs avec des exigences et des controcircles sur le maintien de la valeur

Ces situations deacutecrites conduisent agrave critiquer les agrave-coups budgeacutetaires et lrsquoinsuffisance des creacutedits qui affecte en prioriteacute les moyens de maintenance immobiliegravere ne permettant pas drsquoassurer une politique de maintenance immobiliegravere agrave long terme

V - Le risque budgeacutetaire

A - Un nouveau programme immobilier ambitieux

Le plan de restructuration du parc immobilier peacutenitentiaire vise agrave assurer des conditions dignes de deacutetention en conformiteacute avec les regravegles peacutenitentiaires europeacuteennes et agrave garantir la mise en œuvre des prescriptions de la loi peacutenitentiaire adopteacutee en novembre 2009 par le Parlement Le plan doit permettre drsquoaugmenter les capaciteacutes drsquoheacutebergement de lrsquoadministration peacutenitentiaire dans le but drsquoameacuteliorer le taux de mise agrave exeacutecution des peines drsquoemprisonnement prononceacutees par les juridictions peacutenales et drsquoassurer lrsquoencellulement individuel des deacutetenus

Il est ainsi preacutevu la construction de 23 nouveaux eacutetablissements (dont deux Outre mer) la reacutehabilitation de la maison drsquoarrecirct de Paris la Santeacute (MAPLS) deacutejagrave citeacutee du centre peacutenitentiaire de Noumeacutea ainsi que

39 Le rapport de lrsquoexpert Peacuterigeacutee commandeacute par la DAP indique que laquo le seul gros entretien raquo neacutecessite environ 14 du prix de revient actualiseacute pour un patrimoine de plus de 20 ans raquo


de lrsquoextension du centre peacutenitentiaire de Ducos Drsquoici la fin de lrsquoanneacutee 2017 14 000 nouvelles places remplaceront les 9 000 places actuelles veacutetustes La France sera alors doteacutee de plus de 68 000 places de prison dont plus de la moitieacute auront eacuteteacute ouvertes apregraves 1990 Le choix des eacutetablissements agrave fermer a eacuteteacute dicteacute par leur veacutetusteacute leur inadaptation fonctionnelle sauf agrave engager drsquoimportants travaux de restructuration et par lrsquoimpossibiliteacute de mettre en œuvre les prescriptions de la loi peacutenitentiaire et des regravegles peacutenitentiaires europeacuteennes

La fermeture des eacutetablissements concerneacutes devrait intervenir entre 2015 et 2017 avec toutefois les deacutesarmements anticipeacutes des maisons drsquoarrecirct de Cahors en 2012 de Chartres et drsquoOrleacuteans en 2013 (lieacute agrave lrsquoouverture du futur eacutetablissement de Orleacuteans-Saran) et de la MA et du CD de Lille-Loos mi-2011 (lieacute agrave lrsquoouverture du CP Annœullin)

LrsquoAPIJ est chargeacutee par mandat de la DAP de rechercher des terrains en liaison avec les preacutefectures et de conduire la construction de la totaliteacute des nouveaux eacutetablissements A ce titre les preacutefectures ont eacuteteacute saisies par le directeur de cabinet du Ministre en avril 2010 afin de recenser les sites potentiellement eacuteligibles au cahier des charges de lrsquoadministration peacutenitentiaire La prioriteacute de lrsquoadministration peacutenitentiaire est de rechercher des sites tregraves proches des grandes agglomeacuterations afin de beacuteneacuteficier drsquoune offre de services indispensable agrave ce type drsquoeacutetablissement (hocircpitaux police eacuteducation nationale reacuteseau associatif dense offres de logements) et drsquoune desserte satisfaisante par les transports en communs

B - Un recours massif au PPP

1 - La geacuteneacuteralisation du montage PPP

La construction de 23 nouveaux eacutetablissements (dont 2 en outre mer) la reacutehabilitation de la maison drsquoarrecirct de Paris la Santeacute (MAPLS) du centre peacutenitentiaire de Noumeacutea ainsi que de lrsquoextension du centre peacutenitentiaire de Ducos sont ainsi preacutevues Vingt eacutetablissements se feront en mode PPP (sous reacuteserve du reacutesultat des eacutevaluations preacutealables) avec en plus lrsquoeacutetablissement drsquoAix soit 21 eacutetablissements en PPP pour un total de 11 930 places

2 - Un budget preacutevisionnel eacuteleveacute

Ce budget est construit sur un coucirct agrave la place tenant compte du nouveau concept drsquoeacutetablissement les eacutetablissements agrave reacuteinsertion active


(ERA) Ce nouveau concept srsquoarticule autour des points majeurs suivants

minus application des reacutegimes diffeacuterencieacutes consacreacutes par la loi (reacutegime de deacutetention adapteacute agrave la personnaliteacute du deacutetenu) avec des quartiers mode ouvert et mode fermeacute reposant sur lrsquoeacutevaluation degraves lrsquoentreacutee

minus encellulement individuel le taux drsquoencellulement individuel sera de 95 et la taille des cellules sera fixeacutee agrave 85 m240 ce qui rend impossible le doublement

minus deacuteveloppement des activiteacutes lrsquoobjectif est de proposer 5 heures drsquoactiviteacute par jour agrave chaque deacutetenu

minus maintien des liens familiaux chaque eacutetablissement se verra doteacute drsquouniteacutes de vie familiale etou de parloirs familiaux ce qui permettra agrave chaque deacutetenu de beacuteneacuteficier drsquoun parloir de ce type par trimestre comme le preacutevoit la loi

minus deacuteveloppement des UCSA pour la prise en charge des deacutetenus preacutesentant des troubles mentaux

minus prise en compte des retours drsquoexpeacuterience du programme 13200 (notamment laquo humanisation raquo des prisons lutte contre le caractegravere anxiogegravene fiabilisation des installations de sucircreteacute active etc)

Ce budget integravegre en plus les surcoucircts lieacutes agrave 12 plateformes de transfegraverement agrave 7 ateliers de la reacutegie industrielle des eacutetablissements peacutenitentiaires (RIEP) et agrave la reacuteversibiliteacute de certains quartiers fermeacutes Le besoin total en AE pour le nouveau programme immobilier (NPI) (en Meuro TTC) est de 504 Meuro en 2011 2 177 Meuro en 2012 et 3 067 Meuro en 2013

C - La forte augmentation preacutevisionnelle de la charge des loyers

Lrsquoenveloppe globale du nouveau programme immobilier (NPI) pour lrsquoensemble des lots preacutevus (dont les lots A et B ne constituent que le commencement de mise en œuvre) a eacuteteacute arrecircteacutee dans le cadre du plan triennal 2011 agrave un montant global de 5 424 Meuro en coucirct estimeacute (CFE) 2008 mais 5 605 Meuro en coucirct 2010 Srsquoil nrsquoest pas preacutevu de budgeacuteter de CP pour les anneacutees du triennal 2011-2013 car les deacutecaissements ne

40 Hors outre mer


commenceront qursquoen 2015 les dotations drsquoAE ont eacuteteacute inscrites agrave raison de 504 Meuro au titre de 2011 2 045 Meuro au titre de 2012 et 2 873 Meuro au titre de 2013

Conformeacutement agrave lrsquoannonce du Garde des Sceaux le 5 mai 2011 il convenait drsquoajuster les AE arbitreacutees en 2010 en fonction du nouveau programme fonctionnel arrecircteacute par lrsquoEtat Lrsquoobjectif de reacutealisation du programme serait alors reporteacute en 2017 drsquoapregraves les indications fournies par le ministegravere de la justice avec de possibles glissements compte tenu des diffeacuterents aspects opeacuterationnels et logistiques du programme

Ainsi en tenant compte de mesures suppleacutementaires preacutevues par la DAP (surcoucircts lieacutes agrave 12 plateformes de transfegraverement agrave sept ateliers RIEP et agrave la reacuteversibiliteacute de certains quartiers fermeacutes) et de lrsquoajustement du NPI annonceacute par le Garde des Sceaux le 5 mai 2011 le besoin total en AE NPI (en Meuro TTC) serait selon les hypothegraveses de travail de la DAP arrecircteacutees courant juin 2011 de 491 Meuro en 2011 1 852 Meuro en 2012 2 878 Meuro en 2013 et 614 Meuro en 2014 soit un total de 5 835 Meuro correspondant agrave une augmentation des besoins drsquoAE par rapport au montant arbitreacute en 2010 de 411 Meuro (76 du montant total du NPI arbitreacute en 2010)

Ce montant de 5 835 Meuro peut ecirctre compareacute au montant de 550 Meuro preacutevu pour le contrat de PPP relatif au lot 3 du programme de 13 200 places Le programme NPI coucirctera donc plus de 10 fois plus cher Crsquoest dire combien ce nouveau programme devrait peser au cours des prochaines deacutecennies sur les finances publiques srsquoil est mis en œuvre conformeacutement aux engagements reacutecents

Les conseacutequences budgeacutetaires du nouveau programme immobilier devraient donc srsquoexercer de faccedilon de plus en plus significative au cours des 10 ou 20 prochaines anneacutees durant une peacuteriode qui devra aussi supporter la monteacutee en charge rapide des contrats de partenariat signeacutes entre 2009 et 2010 (lots 1 2 et 3 du programme de 13 200 places) Certes il nrsquoest pas envisageacute drsquoouvrir des CP avant lrsquoexercice 2014 voire 2015 Au moment du controcircle de la Cour en mai 2011 il nrsquoavait pas encore eacuteteacute reacutealiseacute compte tenu du niveau drsquoavancement de la proceacutedure de PPP de seacutequenccedilage des loyers sur les anneacutees couvertes par le PPP Or il ne fait pas de doute que les paiements de loyers correspondant au NPI (lots A et B) ne feront qursquoalourdir tregraves fortement les remboursements preacutevus contractuellement au titre des contrats de partenariat (AOT-LOA et PPP) du programme 13 200


Jusqursquoen 2014 lrsquoEtat ne deacuteboursera aucune somme au titre du nouveau programme immobilier Mais en 2015 les sommes agrave verser au titre des investissements srsquoeacutelegraveveront agrave 776 Meuro puis 1433 Meuro en 2016 et 2076 Meuro chaque anneacutee de 2017 agrave 2041

Au cours des 29 prochaines anneacutees lrsquoEtat versera donc 5605 Mdeuro au titre de lrsquoinvestissement dont 2595 Mdeuro correspondant agrave la quote-part de frais financiers et 10902 Mdeuro au titre du fonctionnement soit un total de 16507 Mdeuro41

Comme en teacutemoignent les tableaux 12 et 13 ci-apregraves en raison de leur vive progression au cours des prochaines anneacutees les loyers financiers des diffeacuterents programmes (AOTLOA ou contrat de partenariat) absorberont ineacutevitablement une part croissante de lrsquoensemble des creacutedits de fonctionnement alloueacutes au ministegravere

41 Annexe ndeg15


Tableau Ndeg12 deacutepenses PPP consolideacutees (investissement financement et fonctionnement) de 2009 agrave 2044

Deacutepense PPP globale 20092044 en Keuro lots 12 et 3 NPI total 2009 28 991 28 991 2010 63 267 63 267 2011 81 670 81 670 2012 117 103 117 103 2013 120 555 120 555 2014 122 404 122 404 2015 124 312 166 171 290 483 2016 126 279 310 900 437 179 2017 128 312 449 818 578 130 2018 130 410 457 399 587 809 2019 132 575 465 226 597 801 2020 134 808 473 304 608 112 2021 137 117 481 644 618 761 2022 139 498 490 254 629 752 2023 141 957 499 143 641 100 2024 144 494 508 320 652 814 2025 147 117 517 794 664 911 2026 149 824 527 577 677 401 2027 153 618 537 677 691 295 2028 155 503 548 105 703 608 2029 158 485 558 873 717 358 2030 161 563 569 992 731 555 2031 164 742 581 473 746 215 2032 168 023 593 329 761 352 2033 171 417 605 572 776 989 2034 174 920 618 215 793 135 2035 178 539 631 271 809 810 2036 169 898 644 756 814 654 2037 128 931 658 682 787 613 2038 64 770 673 064 737 834 2039 687 919 687 919 2040 703 262 703 262 2041 719 109 719 109 2042 657 832 657 832 2043 609 018 609 018 2044 562 147 562 147 Total 4 021 102 16 507 846 20 528 948

Source Administration peacutenitentiaire (deacutetails annexes 13 14 15 et 16)

Nota deacutepenses preacutevisionnelles de lrsquoensemble des opeacuterations PPP lot et 2 (AOTLOA) et lot3 (contrat de partenariat CP) du programme 13 200 et NPI en CP


En tout eacutetat de cause la simulation ci-dessous des CP neacutecessaires de 2011 agrave 2017 au paiement des loyers de gestion deacuteleacutegueacutee et des PPP des programmes 13200 et NPI ainsi qursquoau maintien du niveau actuel de charge de fonctionnement de la gestion publique et des deacutepenses drsquoinvestissement hors PPP montre qursquoen euro valeur 2011 le budget hors titre 2 de lrsquoadministration peacutenitentiaire devra ecirctre multiplieacute par deux drsquoici 6 ans

Tableau ndeg 13 Besoin de financement 2011 ndash 2017 Reacutepartition des CP HT2 et T5 entre gestion publique

deacuteleacutegueacutee et PPP

en Meuro 2 011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 CP CP CP CP CP CP CP gestion publique 302 302 302 302 302 302 302 EP fermeacute en GP -13 -18 -21 -22 -35 -52 -62 solde en GP 289 284 281 280 267 250 240 gestion deacuteleacutegueacutee 270 270 270 270 270 270 270 nouveaux EP en GD 21 74 73 91 137 163 176 solde en GD 291 345 344 361 407 433 447 Invest T5 hors PPP 173 269 277 326 281 231 437 gestion en PPP socle 63 63 63 63 63 63 63 gestion en + (NPI) 19 56 57 105 220 402 537 total PPP 82 119 120 169 284 465 600 Total 835 1 017 1 022 1 136 1 239 1 380 1 723 ratio priveacutepublic 81 84 83 88 126 187 155

Source Administration peacutenitentiaire

000

10000

20000

30000

40000

50000

60000

70000

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

solde en GP

solde en GD

total PPP


Source Administration peacutenitentiaire (en millions drsquoeuros)


La logique progressive drsquoexternalisation des fonctions peacutenitentiaires non reacutegaliennes se traduit par une part croissante de creacutedits consacreacutes agrave la gestion deacuteleacutegueacutee Ainsi de 2002 agrave 2010 les creacutedits consommeacutes de gestion deacuteleacutegueacutes ont augmenteacute de 118 tandis que dans le mecircme temps les creacutedits consommeacutes du ministegravere de la justice (hors titre 2) nrsquoont augmenteacute que de 40


Surtout la Cour observe que les projets PPP sont lanceacutes en lrsquoabsence de projection agrave moyen et long terme des creacutedits de paiements En effet il nrsquoest fait aucun examen de la soutenabiliteacute budgeacutetaire du projet dans le cadre des eacutevaluations preacutealables requises par lrsquoordonnance de 2004

Si chaque opeacuteration de contrat de partenariat nest pas ineacutevitablement porteuse de deacuterive budgeacutetaire laddition progressive et la seacutedimentation de plusieurs programmes financeacutes par appel au secteur priveacute ne manquera pas dentraicircner au cours des prochaines deacutecennies une vive progression des deacutepenses de loyers budgeacutetaires dont les effets cumuleacutes nont dailleurs pas eacuteteacute explicitement appreacutehendeacutes

Si lrsquoon consolide les eacutecheacuteanciers de paiement des loyers relatifs aux contrats de partenariat signeacutes agrave ce jour (AOT-LOA des lots 1 et 2 PPP du lot 3) et des contrats de partenariat qui pourraient ecirctre conclus dans les prochains mois ou prochaines anneacutees conformeacutement aux arbitrages effectueacutes dans le cadre du budget triennal 2011-2013 relatifs au nouveau programme immobilier (NPI) force est de constater que les deacutepenses de loyers devraient connaicirctre une vive augmentation au cours des anneacutees agrave venir

Calculeacutees en euros constants les deacutepenses de loyers correspondant aux investissements passeraient de 35 Meuro en 2010 agrave plus de 263 Meuro en 2017 soit une multiplication par 75 et les deacutepenses de loyers relatives agrave la part investissement et agrave la part fonctionnement de 954 Meuro agrave 5673 Meuro soit une multiplication par pregraves de 6

Pour le nouveau programme immobilier (NPI) qui doit permettre la creacuteation de 14 000 places de prison le montant total qui devrait ecirctre


deacutebourseacute par lrsquoEtat serait de 164 Milliards drsquoeuros de 2010 agrave 2044 (valeur de janvier 2011)

Crsquoest dire lrsquoimportance du ressaut budgeacutetaire qursquoil conviendra drsquoenregistrer au cours des prochaines anneacutees en dotant les lignes budgeacutetaires correspondantes des creacutedits compleacutementaires neacutecessaires alors que jusqursquoagrave ce jour il ne semble pas que des eacuteconomies aient eacuteteacute reacutealiseacutees en contrepartie dans le secteur public

De plus lrsquoaddition des contrats de partenariat dont lrsquoeffet est certes indolore dans les premiegraveres anneacutees devrait entraicircner une hausse tregraves significative des deacutepenses obligatoires relevant de la direction de lrsquoadministration peacutenitentiaire et de ce fait des risques drsquoeacuteviction des autres deacutepenses de fonctionnement

La Cour formule les recommandations suivantes pour eacutevaluer la soutenabiliteacute budgeacutetaire

rarr ameacuteliorer lrsquoinformation du parlement par une plus grande preacutecision des documents budgeacutetaires sur la nature exacte des loyers financiers et des diffeacuterentes opeacuterations qursquoils permettent de financer

rarr reacutealiser un audit des besoins de gros entretien ndash reacuteparation (GER) pour mesurer lrsquoeffort de mise aux normes neacutecessaire et anticiper les effets drsquoeacuteviction lieacutes agrave la monteacutee en charge des loyers PPP sur les autres deacutepenses du ministegravere

rarr veiller agrave maintenir une discipline accrue pour la maintenance des eacutetablissements dont la programmation des moyens apparaicirct particuliegraverement erratique dans la peacuteriode reacutecente

rarr compleacuteter les eacutevaluations preacutealables par une eacutetude approfondie de la soutenabiliteacute budgeacutetaire agrave lrsquooccasion de chaque projet de contrat de partenariat

rarr mesurer la soutenabiliteacute budgeacutetaire de lrsquoensemble des contrats de partenariat en cours


Conclusion geacuteneacuterale

La deacutecision de recourir au partenariat avec le secteur priveacute permet principalement drsquoeacutechapper aux contraintes du financement classique des investissements de lrsquoEtat et de seacutecuriser sur la dureacutee lrsquoeffort de construction et de maintenance des eacutetablissements que la politique peacutenale et les normes europeacuteennes rendent neacutecessaires

Cette deacutecision doit pouvoir ecirctre mesureacutee dans toutes ses conseacutequences sur le long terme De ce point de vue la Cour pose la question de la soutenabiliteacute budgeacutetaire de la politique des PPP


Calculeacutees en euros constants (valeur janvier 2011) crsquoest-agrave-dire hors effet drsquoindexation les deacutepenses de loyers correspondant aux investissements passeraient de 35 Meuro en 2010 agrave plus de 263 Meuro en 2017 soit une multiplication par 75 et une augmentation en valeur absolue de 228 Meuro les deacutepenses de loyers relatives agrave la part investissement et agrave la part fonctionnement de 954 Meuro agrave 5673 Meuro soit une multiplication par pregraves de 6 et une augmentation en valeur absolue de 4719 Meuro

Crsquoest dire lrsquoimportance du ressaut budgeacutetaire qursquoil conviendra drsquoenregistrer au cours des prochaines anneacutees en dotant les lignes budgeacutetaires correspondantes des creacutedits compleacutementaires neacutecessaires alors que jusqursquoagrave ce jour il ne semble pas que des eacuteconomies aient eacuteteacute reacutealiseacutees en contrepartie dans le secteur public Lrsquoaddition des contrats de partenariat dont lrsquoeffet est certes indolore dans les premiegraveres anneacutees devrait entraicircner une hausse tregraves significative des deacutepenses obligatoires relevant de la direction de lrsquoadministration peacutenitentiaire et de ce fait des risques drsquoeacuteviction des autres deacutepenses de fonctionnement

Encore le tableau joint en annexe est-il baseacute sur une valeur de janvier 2011 crsquoest-agrave-dire qursquoil ne prend pas en compte les effets de lrsquoindexation Si lrsquoon tenait compte des conseacutequences de lrsquoindexation contractuellement preacutevue il faudrait augmenter encore les preacutevisions de deacutepenses de loyers agrave la charge de lrsquoadministration


A titre de comparaison en valeur indexeacutee les deacutepenses de fonctionnement relevant du nouveau programme immobilier (NPI) seraient estimeacutees agrave 2657 Meuro en 2020 alors qursquoen valeur janvier 2011 ces deacutepenses devraient srsquoeacutelever agrave 2089 Meuro Sur lrsquoensemble de la peacuteriode consideacutereacutee soit de 2010 agrave 2044 le montant total deacutebourseacute par lrsquoEtat serait de 164 Mdseuro en valeur de janvier 2011 et de 238 Mdseuro en valeur indexeacutee La quote-part de loyers lieacutee aux frais financiers srsquoeacutelegraveverait agrave 3256 Mdseuro En valeur indexeacutee le montant total des loyers deacutebourseacutes par lrsquoadministration peacutenitentiaire (investissement et fonctionnement) au titre des lots 1 2 et 3 et du nouveau programme immobilier (hypothegravese arbitrage triennal) passerait de 954 Meuro en 2010 agrave 5673 Meuro en 2017 soit une multiplication par 6 et une augmentation en valeur absolue de 4719 Meuro

A la question de la soutenabiliteacute budgeacutetaire poseacutee lors drsquoentretiens agrave la direction du budget les repreacutesentants de cette direction ont longtemps opposeacute la notion drsquoannualiteacute budgeacutetaire voire celle des engagements pris dans le cadre du budget triennal Et il est vrai que les autorisations drsquoengagement couvrent la totaliteacute de la part investissement du programme pendant toute la reacutealisation de ce programme Mais cette reacuteponse ne paraicirct pas satisfaisante tant les efforts budgeacutetaires qui seront demandeacutes au cours des anneacutees agrave venir devraient rapidement progresser En effet lrsquoexamen de la soutenabiliteacute budgeacutetaire et sa veacuterification preacutealable impliquent lrsquoeacutetablissement drsquoune programmation budgeacutetaire agrave court moyen et long terme

Dans sa reacuteponse agrave la Cour sur controcircle de la gestion des moyens opeacuterationnels de la preacutefecture de police de Paris portant sur le financement en PPP du dispositif de videacuteo-protection agrave Paris le directeur du budget indiquait qursquoil formulerait prochainement des propositions destineacutees agrave renforcer au cocircteacute de lrsquoeacutevaluation preacutealable obligatoire requise pour recourir agrave un mode deacuterogatoire de la commande publique de type PPP lrsquoeacutevaluation de la soutenabiliteacute budgeacutetaire drsquoun projet Il preacutecisait laquo le pouvoir adjudicateur devra produire de faccedilon concomitante agrave lrsquoeacutevaluation preacutealable une eacutetude de soutenabiliteacute budgeacutetaire Cette eacutetude preacutecisera les conseacutequences du projet de contrat sur les finances publiques agrave court et moyen terme raquo

Dans sa reacuteponse agrave la Cour sur les PPP peacutenitentiaires le directeur du Budget reprend les mecircmes termes Une eacutetude de soutenabiliteacute budgeacutetaire devra agrave lrsquoavenir permettre au ministre chargeacute du budget drsquoappreacutecier en pleine connaissance de cause les conseacutequences drsquoun projet de PPP lorsqursquoil doit donner son accord agrave la signature du contrat conformeacutement agrave lrsquoarticle 3 du deacutecret ndeg2009-242 du 2 mars 2009 Un


projet de deacutecret suivi drsquoune circulaire preacutecisant le contenu de cette demande doit prochainement ecirctre soumis au conseil drsquoEtat

De maniegravere geacuteneacuterale la Cour juge neacutecessaire de compleacuteter les eacutevaluations preacutealables par une eacutetude pousseacutee de la soutenabiliteacute budgeacutetaire de chaque projet de contrat de partenariat et de mesurer la soutenabiliteacute densemble des programmes peacutenitentiaires preacutevus

Il conviendrait aussi de revoir les modes de seacutelection entre gestion priveacutee et gestion publique afin deacutetayer les choix de faccedilon plus rigoureuse au moment ougrave la gestion priveacutee va prendre une place preacutepondeacuterante dans les coucircts peacutenitentiaires


Annexes


Annexe ndeg 1




Annexe ndeg 2

Tableau ndeg 12 Evolution de la population prise en charge par lrsquoadministration peacutenitentiaire

au 1er janvier

nombre de personnes eacutecroueacutees eacutevol

nombre de personnes suivies en milieu ouvert eacutevol

total des personnes suivies par la justice

de personnes suivies en milieu ouvert

1980 36 913 71 210 108 123 65861981 40 365 9 73 357 3 113 722 64511982 31 551 -22 45 785 -38 77 336 59201983 35 876 14 55 384 21 91 260 60691984 40 010 12 63 481 15 103 491 61341985 44 498 11 71 691 13 116 189 61701986 44 029 -1 77 705 8 121 734 63831987 49 112 12 84 660 9 133 772 63291988 50 874 4 96 144 14 147 018 65401989 46 515 -9 72 941 -24 119 456 61061990 45 420 -2 92 337 27 137 757 67031995 53 935 19 102 254 11 156 189 65471996 55 062 2 105 222 3 160 284 73031997 54 269 -1 117 061 11 171 330 78812000 51 903 -4 135 020 15 186 923 75812001 47 837 -8 141 697 5 189 534 74192002 48 594 2 140 622 -1 189 216 68322003 55 407 14 129 269 -8 184 676 66872004 59 246 7 123 492 -4 182 738 68642005 59 522 0 125 437 2 184 959 79242006 59 522 0 146 567 17 206 089 69042007 60 403 1 142 285 -3 202 688 73062008 64 003 6 148 077 4 212 080 75082009 66 178 3 159 232 8 225 410 74832010 66 089 0 168 671 6 234 760 71852011 66 975 1 173 022 3 239 997 7209

1er juin 2011 73 277 9 nc ncvar 20111980 81 143 122var20111990 47 87 74

VAR20112005 13 38 222Source administration peacutenitentiaire retraitement Statistique trimestrielle de la population prise

en charge en milieu fermeacute Statistique du milieu ouvert (DAP-PMJ5)


Annexe ndeg 3

Tableau ndeg 13 Evolution de la population eacutecroueacutee en France entiegravere (1975-2010)

au 1er janvier

personnes sous eacutecrou

au 1er janvier personnes sous eacutecrou

eacutecroueacutes deacutetenus

taux de croissance

eacutecroueacutes non deacutetenus

taux de croissance

mesures de cleacutemence

1975 26 032 2000 51 441 nd Gracircce collective1980 36 913 2001 47 837 nd Gracircce collective1981 40365 2002 48 594 nd Gracircce collective1982 31551 2003 55 407 nd Gracircce collective1983 35876 2004 59 246 58 942 304 Gracircce collective1984 40010 2005 59 197 58 231 -12 966 218 Gracircce collective1985 44498 2006 59 522 58 344 02 1 178 22 Gracircce collective1986 44498 2007 60 403 58 402 01 2 001 701987 49112 2008 63 003 60 076 29 2 927 461988 50 874 2009 66 178 62 252 36 3 926 341989 46 515 2010 66 089 60 978 -20 5 111 301990 45 420 2011 66 975 60 544 -07 6 431 261991 49 083 1er juin 2011 73 277 64 971 73 8 306 291992 50 1151993 50 342 eacutevol 19962002 -121994 52 551 evol 2011 71995 53 9351996 55 0621997 54 2691998 53 8451999 52 961

Source administration peacutenitentiaire retraitement Cour des comptes


Annexe ndeg 4

Tableau ndeg 14 Evolution du nombre de deacutetenus

France Allemagne Italie Espagne

RU (Angleterre et Pays de Galles)

nombre total de deacutetenus au 1er septembre y compris les preacutevenus 1999 53 948 80 610 51 427 45 004 64 529 2009 66 307 73 263 63 981 67 986 83 454 eacutevol +23 -9 +24 +51 +29

Source Conseil de lrsquoEurope SPACE


Annexe ndeg 5

Tableau ndeg 15 Densiteacute carceacuterale pour 100 places

situation au 1er septembre France Allemagne Italie Espagne RU (Angleterre et

Pays de Galles)

moyenne2000 100 nc 125 106 1042001 97 103 129 nc 942002 943 115 1008 1345 1125 11112003 974 1182 1019 1342 1141 9552004 1013 1135 1006 1315 1295 9562005 1022 1126 984 1389 1337 9592006 1001 1148 987 886 140 9672007 978 1252 971 1052 1432 9642008 996 1311 928 1299 1419 9992009 984 1233 922 1482 153 982eacutevol 23 -10 19 44 -6



Annexe ndeg 6

Tableau ndeg 16 Age des eacutetablissements et des places de deacutetention en France

Age Nombre drsquoeacutetablissements

Nombre de places de deacutetention

Plus de 100 ans 85 14 224 Entre 50 et 100

ans 18 3 604

Entre 30 et 50 ans 18 7 724

Moins de 30 ans dont

entre 20 et 30 ans

entre 10 et 20 ans

entre 5 et 10 ans moins de 5 ans

58

29 7 6

16

31 831

17 449 2 629 4 010 7 743

Source Administration peacutenitentiaire ndash Ministegravere de la justice et de liberteacutes


Annexe ndeg 7

Conseil Constitutionnel

Deacutecision ndeg 2003-473 DC du 26 juin 2003

Loi habilitant le Gouvernement agrave simplifier le droit

Le Conseil constitutionnel a eacuteteacute saisi dans les conditions preacutevues agrave lrsquoarticle 61 deuxiegraveme alineacutea de la Constitution de la loi habilitant le Gouvernement agrave simplifier le droit le 13 juin 2003

(hellip)

18 Consideacuterant en quatriegraveme lieu qursquoaucune regravegle ni aucun principe de valeur constitutionnelle nrsquoimpose de confier agrave des personnes distinctes la conception la reacutealisation la transformation lrsquoexploitation et le financement drsquoeacutequipements publics ou la gestion et le financement de services qursquoaucun principe ou regravegle de valeur constitutionnelle nrsquointerdit non plus qursquoen cas drsquoallotissement les offres portant simultaneacutement sur plusieurs lots fassent lrsquoobjet drsquoun jugement commun en vue de deacuteterminer lrsquooffre la plus satisfaisante du point de vue de son eacutequilibre global que le recours au creacutedit-bail ou agrave lrsquooption drsquoachat anticipeacute pour preacutefinancer un ouvrage public ne se heurte dans son principe agrave aucun impeacuteratif constitutionnel que toutefois la geacuteneacuteralisation de telles deacuterogations au droit commun de la commande publique ou de la domanialiteacute publique serait susceptible de priver de garanties leacutegales les exigences constitutionnelles inheacuterentes agrave lrsquoeacutegaliteacute devant la commande publique agrave la protection des proprieacuteteacutes publiques et au bon usage des deniers publics que dans ces conditions les ordonnances prises sur le fondement de lrsquoarticle 6 de la loi deacutefeacutereacutee devront reacuteserver de semblables deacuterogations agrave des situations reacutepondant agrave des motifs drsquointeacuterecirct geacuteneacuteral tels que lrsquourgence qui srsquoattache en raison de circonstances particuliegraveres ou locales agrave rattraper un retard preacutejudiciable ou bien la neacutecessiteacute de tenir compte des caracteacuteristiques techniques fonctionnelles ou eacuteconomiques drsquoun eacutequipement ou drsquoun service deacutetermineacute

(hellip)


Annexe ndeg 8

Tableau ndeg 17 8 mois de peacutenaliteacutes fonction laquo restauration raquo agrave Roanne

euro peacutenaliteacute encourue peacutenaliteacute prononceacutee prononceacuteeencourue oct-10 5000 500 10

nov-10 25000 1000 4 feacutevr-11 5000 1000 20

mars-11 5000 500 10 avr-11 5000 500 10

90000 5000 6 mai-11 320000 0 0

Total 455000 8500 2 Total sans mai 135000 8500 6

Source Cour des comptes Donneacutees AP


Annexe ndeg 9

Tableau ndeg 18 Coucircts TTC agrave la place dans les programmes 13 200 et ERA (source bureau DAP Bureau SD 3)

Reacutefeacuterence Programme 13 200

Reacutefeacuterence actuelle ERA

Ratio 248 msup2place 267 msup2place

Coucirct

120 keuro TTC (valeur janvier 2008)

128 keuro TTC

(valeur janvier 2008)


Annexe ndeg 10

Tableau ndeg 19 Part en CP de lrsquoexternalisation (GD et PPP) dans le T3 et le T5 du budget de la DAP

Titre 3 ndash en Meuro 2009 2010 2011 Preacutevisionnel Reacutealiseacute Preacutevisionnel Reacutealiseacute Preacutevisionnel

Marcheacutes de gestion deacuteleacutegueacutee

19897 18606 24024 2005 2712

AOT-LOA 2026 189 3526 523 5658

Total T3 54481 59056 61188 63032 65587

Part de lrsquoexternalisation sur ce titre

4024 3471 4503 4011 4998

Titre 5 ndash en Meuro

2009 2010 2011 Preacutevisionnel Reacutealiseacute Preacutevisionnel Reacutealiseacute Preacutevisionnel


0 0 0 0 0

AOT-LOA 1104 12 2634 64 2345

Total T5 23783 21214 3044 23689 26848


464 566 865 270 873


ANNEXES 125

Tabl

eau ndeg 20 Montant des creacutedits de paiement ouverts et consommeacutes au titre des baux et des marcheacutes de gestion deacuteleacutegueacutee depuis 2008

Lot 1 Lot 2 Total

Anneacutee en Meuro Roanne Lyon-Corbas Nancy-Maxeacuteville Beacuteziers Poitiers Vivonne Le Mans le Havre 2008 Creacutedits ouverts Bail 2 0 0 0 0 0 0

marcheacute GD 0698 0 0 0 0 0 0


Bail 0 0 0 0 0 0 0

marc heacute GD 0 0 0 0 0 0 0

2009 Creacutedits ouverts Bail 10762 742 5982 0 4134 3002 0

marcheacute GD 3314 2831 227 0605 0882 0148 0204


Bail 1047 7499 5896 2797 4339 0 0 31001

marcheacute GD 3057 2686 2074 097 0 0


marcheacute GD 3756 4397 4524 4862 5217 2777 292


Bail 9333 8375 8227 8939 9447 6194 8231 58746

marcheacute GD 3519 4085 3892 4085 3954 2702 2378

2011 Creacutedits ouverts Bail 9472 8644 8517 9321 9607 6796 8878 61235

marcheacute GD 381 6242 4298 4692 4396 3069 4186

Sources PAP et RAP tableaux MGD


126 COUR DES COMPTES

Annexe ndeg 11

Tableau ndeg 21 Montant des creacutedits de paiement ouverts et consommeacutes de lrsquoensemble du budget du ministegravere de la justice de

2002 agrave 2011 T2 HT2 Total Part du HT2 dans

le total 2002 Ouverts en LFI 2 776 127 403 1 911 283 131 4 687 410 534 408

Consommeacutes 2 776 574 501 1 911 799 115 4 688 373 616 408

2003 Ouverts en LFI 2 921 845 828 2 114 676 631 5 036 522 459 420

Consommeacutes 2 921 845 828 2 115 242 231 5 037 088 059 420

2004 Ouverts en LFI 2 907 956 676 2 375 140 474 5 283 097 150 450

Consommeacutes 2 907 956 676 2 375 252 474 5 283 209 150 450

2005 Ouverts en LFI 2 206 485 384 3 254 775 148 5 461 260 532 596

Consommeacutes nd Nd 4 905 986 521

2006 Ouverts 3 544 788 158 2 436 216 277 5 981 004 435 407

Consommeacutes 3 514 398 672 2 407 451 268 5 921 849 940 407

2007 Ouverts 3 684 569 037 2 549 313 686 6 233 882 723 409

Consommeacutes 3 668 804 672 2 498 173 476 6 166 978 148 405

2008 Ouverts 3 869 624 571 2 618 054 061 6 487 678 632 404

Consommeacutes 3 847 919 773 2 516 782 001 6 364 701 774 395

2009 Ouverts 4 068 933 816 2 565 011 056 6 633 944 872 386

Consommeacutes 4 012 472 273 2 689 073 206 6 701 545 479 401

2010 Ouverts 4 215 408 479 2 633 099 502 6 848 507 981 384

Consommeacutes 4 233 294 494 2 671 945 704 6 905 240 198 387

20102002 Consommeacutes MULT par 152 MULT par 140 MULT par 147

2011 Ouverts en LFI 4 374 754 748 2 763 326 515 7 138 081 263 387


ANNEXES 127

Tableau ndeg 22 Montant des CP ouverts et consommeacutes par le programme 107 de 2006 agrave 2011

2006 2007 2008 2009 2010 2011

Ouverts Consommeacutes Ouverts Consommeacutes Ouverts Consommeacutes Ouverts Consommeacutes Ouverts Consommeacutes Ouverts en LFI

T2 1 363 441 800 1 351 037 107 1 417 869 814 1 417 602 300 1 507 299 003 1 507 137 262 1 607 911 188 1 605 436 793 1 744 762 646 1 744 103 787 1 809 828 599

HT2 754 565 605 757 194 923 797 685 823 790 745 258 862 958 794 861 926 939 904 707 442 896 254 997 981 060 442 966 411 467 1 011 963 322

Total 2 118 007 405 2 108 232 030 2 215 555 637 2 208 347 558 2 370 257 797 2 369 064 201 2 512 618 630 2 501 691 790 2 725 823 088 2 710 515 254 2 821 791 921

Sources RAP et loi de finances initiale pour 2011



anneacutees Budget du ministegravere de la justice montant voteacute

marcheacutes de deacuteleacutegation de services loyers payeacutes en Meuro

contrat AOTAOL lot 1 et 2-loyers payeacutes en

Meuro

contrat lot 3 PPP- loyers payeacute en Meuro

montant total du budget de la justice

deacutepenses de fonctionnement (creacutedits

inscrits en PLF)

services peacutenitentiaires

deacutepenses de fonctionnement (creacutedits inscrits

en PLF)

1egraveregeacuteneacuteration de marcheacutes de

fonctionnement

13 000 4 000 13 200 en Meuro

1991 1991 sans objet sans objet 1992 1992 sans objet sans objet 1993 1993 93064 sans objet sans objet sans objet sans objet 1994 1994 96649 sans objet sans objet sans objet sans objet 1995 1995 101819 sans objet sans objet sans objet sans objet 1996 1996 10507 sans objet sans objet sans objet sans objet 1997 364229 111973 37087 1997 105585 sans objet sans objet sans objet sans objet 1998 379099 118305 39119 1998 10792 sans objet sans objet sans objet sans objet 1999 400297 123253 40014 1999 107425 sans objet sans objet sans objet sans objet 2000 4 16051 131644 41469 2000 107347 sans objet sans objet sans objet sans objet 2001 4 43539 136616 42758 2001 98287 sans objet sans objet

2egraveme geacuteneacuteration

2002 4 68837 141237 44168 2002 91824 sans objet sans objet sans objet 2003 5 03709 141151 45857 2003 103729 sans objet sans objet sans objet 2004 5 28321 173552 51113 2004 115027 sans objet sans objet sans objet 2005 5 46185 196086 41419 2005 128737 sans objet sans objet sans objet


ANNEXES 129

Budget Ministegravere de la justice Programme

107

montant total du budget de la justice (creacutedits de paiement

consommeacutes)

deacutepenses de fonctionnement (creacutedits de

paiement consommeacutes)

deacutepenses de fonctionnement (creacutedits de paiement consommeacutes)

2006 5 92185 1 63802 46724 2006 141383 sans objet

sans objet sans objet

2007 6 16698 1 64190 45520 2007 1438 sans objet sans objet 2008 6 36470 1 68536 50637 2008 1677 sans objet sans objet 2009 6 70155 1 80576 59056 2009 148411 23323 31001 sans objet

3egraveme

geacuteneacuteration

2010 690524 185011 63032 2010 151861 48408 58746 sans objet 2011

(creacutedits ouverts)

984431 186026 65752 2011 (creacutedits ouverts)

291 61235 (creacutedits ouverts) 18788 (creacutedits ouverts)



Tableau ndeg 23 Evolution des AE et des CP relatifs agrave la gestion deacuteleacutegueacutee entre 2008 et 2012 AE 2008 CP 2008 AE 2009 CP 2009 AE 2010 CP 2010 AE 2011 CP 2011 Reste agrave ouvrir AE 2012 CP 2012

EPM Marcheacutes 000 733 4296 875 000 901 000 550 1970 000 026 COA 053 053 035 035 035 035 035 035 000 000 000 053 785 4331 910 035 936 035 585 1970 000 026 PAP nd Nd 4331 910 035 936 035 58 sans objet sans objet sans objet

Marcheacutes de GD nouveaux

marcheacutes 13471 590 22548 3379 000 5725 000 6062 20264 000 5906

dont MGD 01 10649 393 22286 2938 000 5285 000 5667 18653 000 5356 dont MGD 03 2823 197 262 441 000 441 000 395 1611 000 550 COA 220 220 734 734 873 873 1115 1115 000 397 397 13691 809 23282 4113 873 6598 1115 7177 20264 397 6303 PAP nd Nd 23282 4113 873 6598 1115 7177 sans objet sans objet sans objet

laquo GD actuels raquo marcheacutes 15050 15050 15504 15504 000 000 000 000 000 000 000 COA 1351 1351 1409 1409 000 000 000 000 000 000 000 16401 16401 16913 16913 000 000 000 000 000 000 000 PAP nd Nd 17063 17063 sans objet sans

objet sans objet sans objet sans objet sans objet sans objet

-150 -150

MGD 04 laquo Renouvellement GD actuels raquo

marcheacutes 000 000 127076 142 000 17398 1148 19618 91067 000 20477

COA 000 000 000 000 1597 1597 832 832 000 744 744


ANNEXES 131

000 000 127076 142 1597 18995 1980 20450 91067 744 21221 PAP sans objet Sans

objet 127076 142 1597 19400 1978 20730 sans objet sans objet sans objet

-405 280

MGD 05 marcheacutes 000 000 000 000 000 000 9814 567 9247 000 1384 COA 000 000 000 000 000 000 044 044 000 075 075 000 000 000 000 000 000 9858 611 9247 075 1459 PAP sans objet Sans

objet sans objet sans


objet 9860 611 sans objet sans objet sans objet

Ensemble GD marcheacutes 28521 16372 169424 19899 000 24024 10962 26797 121815 000 27793

COA 1623 1623 2179 2179 2505 2505 2027 2027 000 1216 1216 30144 17995 171603 22077 2505 26530 12989 28823 121815 1216 29009 PAP nd Nd 171752 22227 2910 26935 12990 29103 sans objet -150 -150 -405 -405 -002 -280 sans objet 1216 29009

COA = creacutedits drsquoouverture et drsquoaccompagnement



Annexe ndeg 12

Tableau ndeg 24 Budget de la DAP de 1997 agrave 2011 (LFI) en euro

Anneacutee Budget total dont deacutepenses de personnel

titre II

dont fonctionnement

titre III

dont titre IV dont titre V dont titre VI

1997 1 033 143 351

615 348 445 370 086 705 2 430 842 44 057 766 1 219 592

1998 1 069 500 312

632 123 183 391 193 419 2 888 189 42 380 827 914 694

1999 1 131 459 001

660 014 924 400 136 769 4 534 639 66 772 670 0

2000 1 197 655 117

686 251 921 414 693 413 5 697 719 90 402 267 609 796

2001 1 253 652 685

754 450 244 427 578 144 6 200 801 65 118 598 304 898

2002 1 384 939 403

834 056 085 441 684 173 6 373 145 102 350 000 476 000

2003 1 492 536 888

876 124 409 458 573 400 7 539 079 148 000 000 2 300 000

2004 1 608 281 029

917 494 490 511 133 364 6 038 175 172 615 000 1 000 000

Source bleus budgeacutetaires

Anneacutee Budget total Dont titre 2 dont titre 3 dont titre 5 dont titre 6

2005 1 554 625 630

1 053 931 003 337 330 920 132 669 494 30 694 213

2006 2 130 704 814

1 356 898 699 492 940 934 241 350 162 39 515 019

2007 2 240 755 418

1 414 642 042 516 511 357 295 450 000 14 152 019

2008 2 371 596 162

1 504 299 003 494 358 177 295 333 931 77 605 051

2009 2 459 425 208

1 602 814 275 544 812 319 232 060 614 79 738 000

2010 2 691 436 984

1 698 530 326 611 884 414 296 531 744 84 490 500

2011 2 821 791 921

1 809 828 599 657 522 572 267 082 511 87 358 239

Source RAP


Annexe ndeg 13

Tableau ndeg 25 Creacutedits alloueacutes aux DISP entre 2007 et 2011 (CP en milliers drsquoeuro)

2007 2008 2009 2010 2011 2012 (PREVISIONS)

- GESTION DELEGUEE

158 368 586 179 962 961 209 748 629 248 353 021 253 623 100 294 734 120

- PPP - - 31 300 000 61 600 000 80 048 876 114 003 948

SOUS-TOTAL GESTION

DELEGUEE ET PPP

158 368 586 179 962 961 241 048 629 309 953 021 333 671 976 408 738 068

- PSE 5 038 743 5 290 680 7 506 386 12 999 999 18 672 788 INDETERMINE - SANTE 21 129 300 18 805 076 18 805 076 18 805 078 29 810 976 INDETERMINE - AUTRES DEPENSES

269 580 986 275 153 230 273 796 359 270 797 564 255 758 060 INDETERMINE

SOUS-TOTAL

GESTION PUBLIQUE

295 749 028 299 248 986 300 107 821 302 602 639 304 241 824 INDETERMINE

BUDGET TOTAL 454 117 614 479 211 947 541 156 450 612 555 660 637 913 800 INDETERMINE

PART DE LA

GESTION DELEGUEE ET

DES PPP DANS LE BUDGET TOTAL

349 376 445 506 523 -

PART DE LA

GESTION PUBLIQUE DANS

LE BUDGET TOTAL

651 624 555 494 477 -

Source DAP


Annexe ndeg 14

Tableau ndeg 26 Total lot 3 (base 110 apregraves modification envoyeacute agrave la DB pour approbation le 21122010)

Anneacutee Loyer G Loyer F Loyer I Fluides Loyer S TP Total dont inteacuterecircts

dont frais intercalai

res 2008 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2009 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2010 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2011 4 878 3 037 4 798 1 063 5 121 97 18 993 3 630 446 2012 12 538 7 842 13 507 2 745 16 748 248 53 628 9 622 1 119 2013 12 864 8 048 14 368 2 927 17 793 255 56 255 9 871 1 149 2014 12 864 8 048 14 840 3 044 18 203 255 57 255 9 871 1 149 2015 12 864 8 048 15 329 3 166 18 625 255 58 288 9 871 1 149 2016 12 864 8 048 15 836 3 292 19 059 255 59 355 9 871 1 149 2017 12 864 8 048 16 360 3 424 19 507 255 60 458 9 871 1 149 2018 12 864 8 048 16 903 3 561 19 967 255 61 598 9 871 1 149 2019 12 864 8 048 17 466 3 703 20 440 255 62 777 9 871 1 149 2020 12 864 8 048 18 048 3 852 20 928 255 63 995 9 871 1 149 2021 12 864 8 048 18 651 4 006 21 430 255 65 254 9 871 1 149 2022 12 864 8 048 19 276 4 166 21 947 255 66 556 9 871 1 149 2023 12 864 8 048 19 923 4 333 22 479 255 67 902 9 871 1 149 2024 12 864 8 048 20 593 4 506 23 027 255 69 293 9 871 1 149 2025 12 864 8 048 21 287 4 686 23 592 255 70 732 9 871 1 149 2026 12 864 8 048 22 006 4 874 24 173 255 72 220 9 871 1 149 2027 12 864 8 048 22 750 5 068 24 772 255 73 758 9 871 1 149 2028 12 864 8 048 23 522 5 271 25 389 255 75 350 9 871 1 149 2029 12 864 8 048 24 321 5 482 26 025 255 76 995 9 871 1 149 2030 12 864 8 048 25 148 5 701 26 680 255 78 698 9 871 1 149 2031 12 864 8 048 26 006 5 929 27 356 255 80 458 9 871 1 149 2032 12 864 8 048 26 894 6 167 28 052 255 82 280 9 871 1 149 2033 12 864 8 048 27 815 6 413 28 769 255 84 164 9 871 1 149 2034 12 864 8 048 28 769 6 670 29 508 255 86 114 9 871 1 149 2035 12 864 8 048 29 757 6 937 30 270 255 88 131 9 871 1 149 2036 12 864 8 048 30 780 7 214 31 056 255 90 218 9 871 1 149 2037 12 864 8 048 31 841 7 503 31 866 255 92 378 9 871 1 149 2038 8 313 5 217 22 139 4 921 24 014 165 64 770 6 490 733

Total 347 335 217 305 588 931 130 623 646 797 6 882 1 937 872 266 509 31 024

Source Cour drsquoapregraves donneacutees DAP


Annexe ndeg 15

Tableau ndeg 27 Echeacuteanciers loyers PPP et AOT-LOA synthegravese des trois lots (en Meuro)

Anneacutee Lot 1 Lot 2 Lot 3 Total 2008 0 0 0 0 2009 24 164 4 827 0 28 991 2010 37 770 25 497 0 63 267 2011 36 957 25 720 18 993 81 670 2012 37 420 26 055 53 628 117 103 2013 37 898 26 402 56 255 120 555 2014 38 390 26 759 57 255 122 404 2015 38 895 27 129 58 288 124 312 2016 39 414 27 510 59 355 126 279 2017 39 950 27 904 60 458 128 312 2018 40 501 28 311 61 598 130 410 2019 41 067 28 731 62 777 132 575 2020 41 649 29 165 63 995 134 808 2021 42 250 29 613 65 254 137 117 2022 42 867 30 076 66 556 139 498 2023 43 502 30 554 67 902 141 957 2024 44 153 31 048 69 293 144 494 2025 44 827 31 558 70 732 147 117 2026 45 519 32 085 72 220 149 824 2027 46 230 32 630 73 758 152 618 2028 46 961 33 192 75 350 155 503 2029 47 716 33 773 76 995 158 485 2030 48 491 34 374 78 698 161 563 2031 49 289 34 994 80 458 164 742 2032 50 108 35 635 82 280 168 023 2033 50 954 36 298 84 164 171 417 2034 51 823 36 983 86 114 174 920 2035 52 718 37 690 88 131 178 539 2036 43 783 35 897 90 218 169 898 2037 14 866 21 687 92 378 128 931 2038 0 0 64 770 64 770

TOTAL 1 220 133 862 096 1 937 872 4 020 101


Annexe ndeg 16 Tableau ndeg 28 Mouvements internes au programme 107 de 2006 agrave 2011

mouvements internes

PLF (1)

Amendement(2)

LFI (3)

Gel initial (4)

Deacutegel (5)

Fongibiliteacute (6)

Solde (7) = (4+5+6)

2011 Total HT2

AE 1 470 224 129 -36 732 1 470 187 397 -72 736 554 0 -72 736 554

CP 1 011 705 050 258 272 1 011 963 322 -49 825 350 0 -49 825 350

2010 Total HT2

AE 1 377 537 782 -13 194 632 1 364 343 150 -67 580 916 4 736 193 -62 844 723

CP 1 000 672 562 -7 765 904 992 906 658 -49 009 092 4 736 193 -44 272 899

2009 Total HT2

AE 2 419 385 273 -5 754 361 2 413 630 912 -114 306 576 13 759 279 -100 547 297

CP 862 365 294 -5 754 361 856 610 933 -36 455 577 11 603 031 -24 852 546

2008 Total HT2

AE 1 595 582 728 -10 605 569 1 584 977 159 -84 766 128 84 720 000 -46 128

CP 877 902 728 -10 605 569 867 297 159 -47 753 518 36 000 000 -11 753 518

2007 Total HT2

AE 1 454 765 456 -5 402 080 1 449 363 376 -66 472 212 -66 472 212

CP 831 515 456 -5 402 080 826 113 376 -35 309 712 -35 309 712

2006 Total HT2

AE 1 466 247 562 509 693 1 462 116 116 -68 974 360 10 240 000 9 030 038 -49 704 322

CP 777 937 561 509 693 773 806 115 -34 558 860 10 240 000 9 030 038 -15 288 822

Source PAP et RAP SCBCMDCB Justice


Tableau ndeg 29 Mouvements externes au programme 107 de 2006 agrave

2011 mouvements externes

Report (8)

FdC et AdP ouv

(9)

Transfert virement avance et

LFR (ouvertures)

(10)

Transfert virement

avance et LFR (annulations)

(11)

Total ouvertures

(12) = (8+9+10)

Total annulations (13) = (11)

Solde (14) = (12-13)

2011 Total HT2

AE 0

CP 15 266 965

2010 Total HT2

AE 367 407 269 353 820 490 470 411 367 761 089 490 470 411 -122 709 322

CP 10 926 838 353 820 16 000 000 39 126 874 27 280 658 39 126 874 -11 846 216

2009 Total HT2

AE 822 406 583 1 197 819 55 706 438 127 770 094 879 310 840 127 770 094 751 540 746

CP 1 193 595 1 197 819 56 115 860 10 410 765 58 507 274 10 410 765 48 096 509

2008 Total HT2

AE 684 840 863 207 073 46 128 685 047 936 46 128 685 001 808

CP 7 208 080 207 073 11 753 518 7 415 153 11 753 518 -4 338 365

2007 Total HT2

AE 492 599 091 172 169 1 041 448 71 777 733 493 812 708 71 777 733 422 034 975

CP 9 775 375 172 169 1 041 448 39 416 545 10 988 992 39 416 545 -28 427 553

2006 Total HT2

AE 1 803 315 111 947 257 859 763 7 858 280 259 775 025 7 858 280 251 916 745

CP 2 912 671 111 947 2 051 732 24 316 860 5 076 350 24 316 860 -19 240 510



Tableau ndeg 30 Synthegravese des mouvements budgeacutetaires du programme 107 ndash exercices 2006 agrave 2011

PLF (1)

Amendement (2)

LFI (3)

Creacutedits ouverts disponibles

(15) = (3+14)

Reacutealiseacute (conso RAP) (16)

2011 Total HT2

AE 1 470 224 129 -36 732 1 470 187 397

CP 1 011 705 050 258 272 1 011 963 322 2010 Total

HT2 AE 1 377 537 782 -13 194 632 1 364 343 150 1 241 633 828 671 630 253

CP 1 000 672 562 -7 765 904 992 906 658 981 060 442 966 411 467 2009 Total

HT2 AE 2 419 385 273 -5 754 361 2 413 630 912 3 165 171 658 2 776 937 644

CP 862 365 294 -5 754 361 856 610 933 904 707 442 896 254 997 2008 Total

HT2 AE 1 595 582 728 -10 605 569 1 584 977 159 2 269 978 967 1 415 216 662

CP 877 902 728 -10 605 569 867 297 159 862 958 794 861 926 939 2007 Total

HT2 AE 1 454 765 456 -5 402 080 1 449 363 376 1 871 398 351 1 162 071 897

CP 831 515 456 -5 402 080 826 113 376 797 685 823 790 745 258 2006 Total

HT2 AE 1 466 247 562 509 693 1 462 116 116 1 714 032 861 1 099 354 698

CP 777 937 561 509 693 773 806 115 754 565 605 757 194 923 Source PAP et RAP SCBCMDCB Justice


Annexe ndeg17

Tableau ndeg 31 Les deacutecaissements preacutevisionnels de lrsquoEtat au titre du nouveau programme immobilier (2015-2043)

CP keuro TTC Anneacutee Investissement Financement Fonctionnement Total 2015 77 630 35 940 88 541 166 171 2016 143 321 66 352 167 579 310 900 2017 207 608 96 115 242 210 449 818 2018 207 608 96 115 249 792 457 399 2019 207 608 96 115 257 618 465 226 2020 207 608 96 115 265 697 473 304 2021 207 608 96 115 274 037 481 644 2022 207 608 96 115 282 647 490 254 2023 207 608 96 115 291 535 499 143 2024 207 608 96 115 300 712 508 320 2025 207 608 96 115 310 187 517 794 2026 207 608 96 115 319 969 527 577 2027 207 608 96 115 330 069 537 677 2028 207 608 96 115 340 497 548 105 2029 207 608 96 115 351 265 558 873 2030 207 608 96 115 362 384 569 992 2031 207 608 96 115 373 865 581 473 2032 207 608 96 115 385 721 593 329 2033 207 608 96 115 397 964 605 572 2034 207 608 96 115 410 607 618 215 2035 207 608 96 115 423 664 631 271 2036 207 608 96 115 437 148 644 756 2037 207 608 96 115 451 074 658 682 2038 207 608 96 115 465 457 673 064 2039 207 608 96 115 480 311 687 919 2040 207 608 96 115 495 654 703 262 2041 207 608 96 115 511 501 719 109 2042 129 978 60 175 527 854 657 832 2043 64 287 29 763 544 731 609 018 2044 0 0 562 147 562 147

TOTAL 5 605 410 2 595 097 10 902 434 16 507 845


ANNEXES 140

Annexe ndeg 18

Tableau ndeg 32 Loyers verseacutes en keuro constants TTC (valeur janvier 2011) Hypothegravese base arbitrage triennal (sur la base drsquoun taux occupation de 100 )

Anneacutee NPI Lot 1 Lot 2 Lot 3 NPI + Lot 1 Lot 2 Lot 3 Investissement

Financement Dont quote-part

lieacutee aux frais financier

Fonctionnement Investissement Financement

Dont quote-part lieacutee aux frais

financier



financier

Fonctionnement Total investissement + fonctionnement

2 010 34 900 15 000 60 482 34 900 15 000 60 482 95 382 2 011 42 700 18 180 71 437 42 700 18 180 71 437 114 137 2 012 55 200 24 170 93 607 55 200 24 170 93 607 148 807 2 013 55 700 24 420 95 127 55 700 24 420 95 127 150 827 2 014 55 700 24 420 95 127 55 700 24 420 95 127 150 827 2 015 77 630 35 940 78 945 55 700 24 420 95 127 133 330 60 360 174 072 307 402 2 016 143 321 66 352 147 345 55 700 24 420 95 127 199 021 90 772 242 473 441 493 2 017 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 018 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 019 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 020 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 021 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 022 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 023 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 024 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 025 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 026 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 027 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 028 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 029 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303


2 030 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 031 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 032 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 033 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 034 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 035 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 036 207 608 96 115 208 867 50 500 21 610 95 127 258 108 117 725 303 995 562 103 2 037 207 608 96 115 208 867 34 200 14 230 95 127 241 808 110 345 303 995 545 803 2 038 207 608 96 115 208 867 13 500 6 490 95 127 221 108 102 605 303 995 525 103 2 039 207 608 96 115 208 867 0 0 95 127 207 608 96 115 303 995 511 603 2 040 207 608 96 115 208 867 0 0 95 127 207 608 96 115 303 995 511 603 2 041 207 608 96 115 208 867 0 0 95 127 207 608 96 115 303 995 511 603 2 042 129 978 60 175 208 867 0 0 95 127 129 978 60 175 303 995 433 973 2 043 64 287 29 763 208 867 0 0 95 127 64 287 29 763 303 995 368 282 2 044 0 0 208 867 0 0 95 127 0 0 303 995 303 995

TOTAL 5 605 410 2 595 097 6 074 580 1 512 100 661 340 3 269 604 7 117 510 3 256 437 9 344 184 16 461 694


ANNEXES 142

Tableau ndeg 33 Loyers verseacutes en keuro courants TTC Hypothegravese base arbitrage triennal (sur la base dun taux occupation de 100 )


Financement Dont quote-part lieacutee aux

frais financier



financier



financier


2 010 34 900 15 000 60 482 34 900 15 000 60 482 95 382 2 011 42 700 18 180 73 631 42 700 18 180 73 631 116 331 2 012 55 200 24 170 99 446 55 200 24 170 99 446 154 646 2 013 55 700 24 420 104 169 55 700 24 420 104 169 159 869 2 014 55 700 24 420 107 377 55 700 24 420 107 377 163 077 2 015 77 630 35 940 88 541 55 700 24 420 110 686 133 330 60 360 199 227 332 557 2 016 143 321 66 352 167 579 55 700 24 420 114 100 199 021 90 772 281 680 480 700 2 017 207 608 96 115 242 210 55 700 24 420 117 623 263 308 120 535 359 834 623 141 2 018 207 608 96 115 249 792 55 700 24 420 121 259 263 308 120 535 371 050 634 358 2 019 207 608 96 115 257 618 55 700 24 420 125 010 263 308 120 535 382 628 645 936 2 020 207 608 96 115 265 697 55 700 24 420 128 881 263 308 120 535 394 578 657 886 2 021 207 608 96 115 274 037 55 700 24 420 132 876 263 308 120 535 406 913 670 221 2 022 207 608 96 115 282 647 55 700 24 420 136 999 263 308 120 535 419 645 682 953 2 023 207 608 96 115 291 535 55 700 24 420 141 253 263 308 120 535 432 789 696 097 2 024 207 608 96 115 300 712 55 700 24 420 145 644 263 308 120 535 446 356 709 664 2 025 207 608 96 115 310 187 55 700 24 420 150 176 263 308 120 535 460 363 723 670 2 026 207 608 96 115 319 969 55 700 24 420 154 853 263 308 120 535 474 822 738 130 2 027 207 608 96 115 330 069 55 700 24 420 159 681 263 308 120 535 489 749 753 057 2 028 207 608 96 115 340 497 55 700 24 420 164 663 263 308 120 535 505 160 768 468 2 029 207 608 96 115 351 265 55 700 24 420 169 806 263 308 120 535 521 071 784 379 2 030 207 608 96 115 362 384 55 700 24 420 175 115 263 308 120 535 537 499 800 806 2 031 207 608 96 115 373 865 55 700 24 420 180 595 263 308 120 535 554 460 817 767


2 032 207 608 96 115 385 721 55 700 24 420 186 251 263 308 120 535 571 972 835 280 2 033 207 608 96 115 397 964 55 700 24 420 192 090 263 308 120 535 590 054 853 362 2 034 207 608 96 115 410 607 55 700 24 420 198 118 263 308 120 535 608 725 872 033 2 035 207 608 96 115 423 664 55 700 24 420 204 341 263 308 120 535 628 005 891 313 2 036 207 608 96 115 437 148 50 500 21 610 210 766 258 108 117 725 647 914 906 022 2 037 207 608 96 115 451 074 34 200 14 230 217 399 241 808 110 345 668 472 910 280 2 038 207 608 96 115 465 457 13 500 6 490 224 246 221 108 102 605 689 703 910 811 2 039 207 608 96 115 480 311 0 0 231 316 207 608 96 115 711 628 919 235 2 040 207 608 96 115 495 654 0 0 238 616 207 608 96 115 734 270 941 878 2 041 207 608 96 115 511 501 0 0 246 153 207 608 96 115 757 654 965 262 2 042 129 978 60 175 527 854 0 0 253 936 129 978 60 175 781 790 911 768 2 043 64 287 29 763 544 731 0 0 261 972 64 287 29 763 806 703 870 990 2 044 0 0 562 147 0 0 270 270 0 0 832 417 832 417

TOTAL 5 605 410 2 595 097 10 902 434 1 512 100 661 340 5 809 801 7 117 510 3 256 437 16 712 235 23 829 745


Sommaire

Avertissement

Reacutesumeacute

Recommandations

Introduction

Chapitre I Le double deacutefi de la forte augmentation de la population peacutenale et de lrsquohumanisation des prisons




IV -Le recours agrave la gestion priveacutee dans les pays occidentaux

Chapitre II Les raisons du recours au secteur priveacute


II -Une logique de performance qui oblige lrsquoadministration agrave srsquoadapter

III -Des reacutesultats satisfaisants

IV -Une veacuteriteacute des coucircts rendue difficile agrave eacutetablir

Chapitre III La soutenabiliteacute budgeacutetaire des partenariats public-priveacute




IV - Le risque drsquoeffet drsquoeacuteviction sur les autres deacutepenses de fonctionnement de lrsquoadministration peacutenitentiaire


Annexes

SOMMAIRE AVERTISSEMENT 5 REacuteSUMEacute 9 RECOMMANDATIONS 13 INTRODUCTION 17 CHAPITRE I - LE DOUBLE DEacuteFI DE LA FORTE AUGMENTATION DE LA POPULATION PEacuteNALE ET DE LrsquoHUMANISATION DES PRISONS 19 I - La forte augmentation de la population peacutenale 19 A - La situation en France 19 B - La situation des autres pays europeacuteens 22 II - Des conditions difficiles de deacutetention 22 A - Un parc ancien et deacutegradeacute 22 B - Le renforcement des normes europeacuteennes 23 III - Un recours important au secteur priveacute 25 A - La croissance de la gestion deacuteleacutegueacutee depuis 1987 25 B - Des programmes de construction qui font de plus en plus appel au secteur priveacute 26 C - Des proceacutedures drsquoappel au secteur priveacute de plus en plus complexes27 IV - Le recours agrave la gestion priveacutee dans les pays occidentaux 32 CHAPITRE II - LES RAISONS DU RECOURS AU SECTEUR PRIVEacute 37 I - Un choix sous contrainte 37 A - La contrainte budgeacutetaire 37 B - La recherche de performance 38 C - Des eacutevaluations preacutealables insuffisantes 40 D - Un choix volontariste 49 II - Une logique de performance qui oblige lrsquoadministration agrave srsquoadapter 50 A - Une lente ameacutelioration des cahiers des charges 50 B - Un rocircle nouveau de pilotage 52 C - La difficile gestion des peacutenaliteacutes 54 D - Le parc en gestion publique tenu agrave lrsquoeacutecart de lrsquoapproche de performance 56 III - Des reacutesultats satisfaisants 57 A - La construction et la conception des bacirctiments 57 B - Une qualiteacute de service honorable agrave la porteacutee du secteur public 58 C - La question centrale de la maintenance 63




Avertissement





















Reacutesumeacute






























Recommandations


























Introduction












Chapitre I







2 Annexe ndeg1



































8 Annexe ndeg5


























































AOT-LOA conc

eptio

n

cons

truct

ion

finan

cem

ent

entre

tien

mai

nten

ance

rest

aura

tion

hote

llerie

bu

ande

rie

rest

aura

tion

cant

ine

accu

eil d

es

fam

illes

trans

port

trava

il

form

atio

n







contrat PPP conc

eptio

n

cons

truct

ion

finan

cem

ent

expl

oita

tion

entre

tien

mai

nten

ance

rest

aura

tion

des d

eacuteten

us

hote

llerie

bua

nder

ie

rest

aura

tion

des p

erso

nnel

s

cant

ine

accu

eil d

es fa

mill

es

trans

port

trava

il





















Source wwwnaoorguk




















Recommandation



Chapitre II




























La MAPPP



18 Annexe ndeg6
























































































































26 Annexe ndeg7
































1 - Restauration





2 - Cantine











































































(source DAP)

TYPE DE COMMANDE

PUBLIQUE

CFE (1) EN Meuro

COURANTS


(VALEUR JANVIER

2008)


VARIATION DU

COUT (2) (A LA

PLACE)

COUT AU M2 SHON

EN euro

VARIATION DU

COUT (2) (AU M2)

CONCEPTION-

REALISATION 2042 209 108 300

- 2 455

-

AOT-LOA LOT 1 2960 319 122 900

+ 135 2 605

+ 61

AOT-LOA LOT 2 2020 213 138 900

+ 283 2 687

+ 95


T)

2700 270 145 500

+ 343 2 633

+ 73










































1 896

4 215

2 319







































Chapitre III






29 Annexe ndeg8









2002 agrave 2010



HT2 du P107


MGD




20102006 + 276 + 418 243 20102002 + 118





























de la derniegravere



A novembre 2006



Lot 1


Lot 2





juin 2011 2038 Lot 3


2038

Source DAP- APIJ


















































35 Annexe ndeg12





peacutenitentiaire




































8 3 3

12 6 0

3 9 9

5 2 44 5 24 2 3

3 9 85 1 8

5 9 4

8 8 4

5 6 5

12 2 9

8 5 8


4106

7936 8093

5559

8607

12734

14483

3310

47025736

968310499

7360

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011








8615

5326

9886

18964

9489

16400

11304

8168

18309

8978

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011



17005

330

77308

22120

80973244

12662761

35532

30000

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

























































40 Hors outre mer











41 Annexe ndeg15












000

10000

20000

30000

40000

50000

60000

70000

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

solde en GP

solde en GD

total PPP







































Annexes


Annexe ndeg 1




Annexe ndeg 2


au 1er janvier





1980 36 913 71 210 108 123 65861981 40 365 9 73 357 3 113 722 64511982 31 551 -22 45 785 -38 77 336 59201983 35 876 14 55 384 21 91 260 60691984 40 010 12 63 481 15 103 491 61341985 44 498 11 71 691 13 116 189 61701986 44 029 -1 77 705 8 121 734 63831987 49 112 12 84 660 9 133 772 63291988 50 874 4 96 144 14 147 018 65401989 46 515 -9 72 941 -24 119 456 61061990 45 420 -2 92 337 27 137 757 67031995 53 935 19 102 254 11 156 189 65471996 55 062 2 105 222 3 160 284 73031997 54 269 -1 117 061 11 171 330 78812000 51 903 -4 135 020 15 186 923 75812001 47 837 -8 141 697 5 189 534 74192002 48 594 2 140 622 -1 189 216 68322003 55 407 14 129 269 -8 184 676 66872004 59 246 7 123 492 -4 182 738 68642005 59 522 0 125 437 2 184 959 79242006 59 522 0 146 567 17 206 089 69042007 60 403 1 142 285 -3 202 688 73062008 64 003 6 148 077 4 212 080 75082009 66 178 3 159 232 8 225 410 74832010 66 089 0 168 671 6 234 760 71852011 66 975 1 173 022 3 239 997 7209





Annexe ndeg 3


au 1er janvier




taux de croissance


taux de croissance





Annexe ndeg 4







Annexe ndeg 5



Pays de Galles)




Annexe ndeg 6





ans 18 3 604

Entre 30 et 50 ans 18 7 724


entre 20 et 30 ans

entre 10 et 20 ans


58

29 7 6

16

31 831

17 449 2 629 4 010 7 743



Annexe ndeg 7





(hellip)


(hellip)


Annexe ndeg 8



nov-10 25000 1000 4 feacutevr-11 5000 1000 20

mars-11 5000 500 10 avr-11 5000 500 10

90000 5000 6 mai-11 320000 0 0




Annexe ndeg 9





Coucirct


128 keuro TTC



Annexe ndeg 10




19897 18606 24024 2005 2712

AOT-LOA 2026 189 3526 523 5658

Total T3 54481 59056 61188 63032 65587


4024 3471 4503 4011 4998




0 0 0 0 0

AOT-LOA 1104 12 2634 64 2345

Total T5 23783 21214 3044 23689 26848


464 566 865 270 873


ANNEXES 125

Tabl


Lot 1 Lot 2 Total




Bail 0 0 0 0 0 0 0



marcheacute GD 3314 2831 227 0605 0882 0148 0204


Bail 1047 7499 5896 2797 4339 0 0 31001

marcheacute GD 3057 2686 2074 097 0 0


marcheacute GD 3756 4397 4524 4862 5217 2777 292


Bail 9333 8375 8227 8939 9447 6194 8231 58746

marcheacute GD 3519 4085 3892 4085 3954 2702 2378


marcheacute GD 381 6242 4298 4692 4396 3069 4186




Annexe ndeg 11




Consommeacutes 2 776 574 501 1 911 799 115 4 688 373 616 408

2003 Ouverts en LFI 2 921 845 828 2 114 676 631 5 036 522 459 420

Consommeacutes 2 921 845 828 2 115 242 231 5 037 088 059 420

2004 Ouverts en LFI 2 907 956 676 2 375 140 474 5 283 097 150 450

Consommeacutes 2 907 956 676 2 375 252 474 5 283 209 150 450

2005 Ouverts en LFI 2 206 485 384 3 254 775 148 5 461 260 532 596


2006 Ouverts 3 544 788 158 2 436 216 277 5 981 004 435 407

Consommeacutes 3 514 398 672 2 407 451 268 5 921 849 940 407

2007 Ouverts 3 684 569 037 2 549 313 686 6 233 882 723 409

Consommeacutes 3 668 804 672 2 498 173 476 6 166 978 148 405

2008 Ouverts 3 869 624 571 2 618 054 061 6 487 678 632 404

Consommeacutes 3 847 919 773 2 516 782 001 6 364 701 774 395

2009 Ouverts 4 068 933 816 2 565 011 056 6 633 944 872 386

Consommeacutes 4 012 472 273 2 689 073 206 6 701 545 479 401

2010 Ouverts 4 215 408 479 2 633 099 502 6 848 507 981 384

Consommeacutes 4 233 294 494 2 671 945 704 6 905 240 198 387


2011 Ouverts en LFI 4 374 754 748 2 763 326 515 7 138 081 263 387


ANNEXES 127


2006 2007 2008 2009 2010 2011


T2 1 363 441 800 1 351 037 107 1 417 869 814 1 417 602 300 1 507 299 003 1 507 137 262 1 607 911 188 1 605 436 793 1 744 762 646 1 744 103 787 1 809 828 599

HT2 754 565 605 757 194 923 797 685 823 790 745 258 862 958 794 861 926 939 904 707 442 896 254 997 981 060 442 966 411 467 1 011 963 322

Total 2 118 007 405 2 108 232 030 2 215 555 637 2 208 347 558 2 370 257 797 2 369 064 201 2 512 618 630 2 501 691 790 2 725 823 088 2 710 515 254 2 821 791 921







Meuro




inscrits en PLF)



en PLF)


fonctionnement

13 000 4 000 13 200 en Meuro





ANNEXES 129


107


consommeacutes)




2006 5 92185 1 63802 46724 2006 141383 sans objet



3egraveme


2010 690524 185011 63032 2010 151861 48408 58746 sans objet 2011









marcheacutes 13471 590 22548 3379 000 5725 000 6062 20264 000 5906




-150 -150


marcheacutes 000 000 127076 142 000 17398 1148 19618 91067 000 20477

COA 000 000 000 000 1597 1597 832 832 000 744 744


ANNEXES 131



-405 280










Annexe ndeg 12



titre II

dont fonctionnement

titre III


1997 1 033 143 351

615 348 445 370 086 705 2 430 842 44 057 766 1 219 592

1998 1 069 500 312

632 123 183 391 193 419 2 888 189 42 380 827 914 694

1999 1 131 459 001

660 014 924 400 136 769 4 534 639 66 772 670 0

2000 1 197 655 117

686 251 921 414 693 413 5 697 719 90 402 267 609 796

2001 1 253 652 685

754 450 244 427 578 144 6 200 801 65 118 598 304 898

2002 1 384 939 403

834 056 085 441 684 173 6 373 145 102 350 000 476 000

2003 1 492 536 888

876 124 409 458 573 400 7 539 079 148 000 000 2 300 000

2004 1 608 281 029

917 494 490 511 133 364 6 038 175 172 615 000 1 000 000



2005 1 554 625 630

1 053 931 003 337 330 920 132 669 494 30 694 213

2006 2 130 704 814

1 356 898 699 492 940 934 241 350 162 39 515 019

2007 2 240 755 418

1 414 642 042 516 511 357 295 450 000 14 152 019

2008 2 371 596 162

1 504 299 003 494 358 177 295 333 931 77 605 051

2009 2 459 425 208

1 602 814 275 544 812 319 232 060 614 79 738 000

2010 2 691 436 984

1 698 530 326 611 884 414 296 531 744 84 490 500

2011 2 821 791 921

1 809 828 599 657 522 572 267 082 511 87 358 239

Source RAP


Annexe ndeg 13


2007 2008 2009 2010 2011 2012 (PREVISIONS)

- GESTION DELEGUEE

158 368 586 179 962 961 209 748 629 248 353 021 253 623 100 294 734 120

- PPP - - 31 300 000 61 600 000 80 048 876 114 003 948

SOUS-TOTAL GESTION

DELEGUEE ET PPP

158 368 586 179 962 961 241 048 629 309 953 021 333 671 976 408 738 068


269 580 986 275 153 230 273 796 359 270 797 564 255 758 060 INDETERMINE

SOUS-TOTAL

GESTION PUBLIQUE

295 749 028 299 248 986 300 107 821 302 602 639 304 241 824 INDETERMINE


PART DE LA

GESTION DELEGUEE ET


349 376 445 506 523 -

PART DE LA


LE BUDGET TOTAL

651 624 555 494 477 -

Source DAP


Annexe ndeg 14




res 2008 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2009 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2010 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2011 4 878 3 037 4 798 1 063 5 121 97 18 993 3 630 446 2012 12 538 7 842 13 507 2 745 16 748 248 53 628 9 622 1 119 2013 12 864 8 048 14 368 2 927 17 793 255 56 255 9 871 1 149 2014 12 864 8 048 14 840 3 044 18 203 255 57 255 9 871 1 149 2015 12 864 8 048 15 329 3 166 18 625 255 58 288 9 871 1 149 2016 12 864 8 048 15 836 3 292 19 059 255 59 355 9 871 1 149 2017 12 864 8 048 16 360 3 424 19 507 255 60 458 9 871 1 149 2018 12 864 8 048 16 903 3 561 19 967 255 61 598 9 871 1 149 2019 12 864 8 048 17 466 3 703 20 440 255 62 777 9 871 1 149 2020 12 864 8 048 18 048 3 852 20 928 255 63 995 9 871 1 149 2021 12 864 8 048 18 651 4 006 21 430 255 65 254 9 871 1 149 2022 12 864 8 048 19 276 4 166 21 947 255 66 556 9 871 1 149 2023 12 864 8 048 19 923 4 333 22 479 255 67 902 9 871 1 149 2024 12 864 8 048 20 593 4 506 23 027 255 69 293 9 871 1 149 2025 12 864 8 048 21 287 4 686 23 592 255 70 732 9 871 1 149 2026 12 864 8 048 22 006 4 874 24 173 255 72 220 9 871 1 149 2027 12 864 8 048 22 750 5 068 24 772 255 73 758 9 871 1 149 2028 12 864 8 048 23 522 5 271 25 389 255 75 350 9 871 1 149 2029 12 864 8 048 24 321 5 482 26 025 255 76 995 9 871 1 149 2030 12 864 8 048 25 148 5 701 26 680 255 78 698 9 871 1 149 2031 12 864 8 048 26 006 5 929 27 356 255 80 458 9 871 1 149 2032 12 864 8 048 26 894 6 167 28 052 255 82 280 9 871 1 149 2033 12 864 8 048 27 815 6 413 28 769 255 84 164 9 871 1 149 2034 12 864 8 048 28 769 6 670 29 508 255 86 114 9 871 1 149 2035 12 864 8 048 29 757 6 937 30 270 255 88 131 9 871 1 149 2036 12 864 8 048 30 780 7 214 31 056 255 90 218 9 871 1 149 2037 12 864 8 048 31 841 7 503 31 866 255 92 378 9 871 1 149 2038 8 313 5 217 22 139 4 921 24 014 165 64 770 6 490 733

Total 347 335 217 305 588 931 130 623 646 797 6 882 1 937 872 266 509 31 024



Annexe ndeg 15



TOTAL 1 220 133 862 096 1 937 872 4 020 101



mouvements internes

PLF (1)

Amendement(2)

LFI (3)

Gel initial (4)

Deacutegel (5)


Solde (7) = (4+5+6)

2011 Total HT2

AE 1 470 224 129 -36 732 1 470 187 397 -72 736 554 0 -72 736 554

CP 1 011 705 050 258 272 1 011 963 322 -49 825 350 0 -49 825 350

2010 Total HT2

AE 1 377 537 782 -13 194 632 1 364 343 150 -67 580 916 4 736 193 -62 844 723

CP 1 000 672 562 -7 765 904 992 906 658 -49 009 092 4 736 193 -44 272 899

2009 Total HT2

AE 2 419 385 273 -5 754 361 2 413 630 912 -114 306 576 13 759 279 -100 547 297

CP 862 365 294 -5 754 361 856 610 933 -36 455 577 11 603 031 -24 852 546

2008 Total HT2

AE 1 595 582 728 -10 605 569 1 584 977 159 -84 766 128 84 720 000 -46 128

CP 877 902 728 -10 605 569 867 297 159 -47 753 518 36 000 000 -11 753 518

2007 Total HT2

AE 1 454 765 456 -5 402 080 1 449 363 376 -66 472 212 -66 472 212

CP 831 515 456 -5 402 080 826 113 376 -35 309 712 -35 309 712

2006 Total HT2

AE 1 466 247 562 509 693 1 462 116 116 -68 974 360 10 240 000 9 030 038 -49 704 322

CP 777 937 561 509 693 773 806 115 -34 558 860 10 240 000 9 030 038 -15 288 822





Report (8)

FdC et AdP ouv

(9)


LFR (ouvertures)

(10)

Transfert virement


(11)

Total ouvertures

(12) = (8+9+10)


Solde (14) = (12-13)

2011 Total HT2

AE 0

CP 15 266 965

2010 Total HT2

AE 367 407 269 353 820 490 470 411 367 761 089 490 470 411 -122 709 322

CP 10 926 838 353 820 16 000 000 39 126 874 27 280 658 39 126 874 -11 846 216

2009 Total HT2

AE 822 406 583 1 197 819 55 706 438 127 770 094 879 310 840 127 770 094 751 540 746

CP 1 193 595 1 197 819 56 115 860 10 410 765 58 507 274 10 410 765 48 096 509

2008 Total HT2

AE 684 840 863 207 073 46 128 685 047 936 46 128 685 001 808

CP 7 208 080 207 073 11 753 518 7 415 153 11 753 518 -4 338 365

2007 Total HT2

AE 492 599 091 172 169 1 041 448 71 777 733 493 812 708 71 777 733 422 034 975

CP 9 775 375 172 169 1 041 448 39 416 545 10 988 992 39 416 545 -28 427 553

2006 Total HT2

AE 1 803 315 111 947 257 859 763 7 858 280 259 775 025 7 858 280 251 916 745

CP 2 912 671 111 947 2 051 732 24 316 860 5 076 350 24 316 860 -19 240 510




PLF (1)

Amendement (2)

LFI (3)


(15) = (3+14)


2011 Total HT2

AE 1 470 224 129 -36 732 1 470 187 397

CP 1 011 705 050 258 272 1 011 963 322 2010 Total

HT2 AE 1 377 537 782 -13 194 632 1 364 343 150 1 241 633 828 671 630 253

CP 1 000 672 562 -7 765 904 992 906 658 981 060 442 966 411 467 2009 Total

HT2 AE 2 419 385 273 -5 754 361 2 413 630 912 3 165 171 658 2 776 937 644

CP 862 365 294 -5 754 361 856 610 933 904 707 442 896 254 997 2008 Total

HT2 AE 1 595 582 728 -10 605 569 1 584 977 159 2 269 978 967 1 415 216 662

CP 877 902 728 -10 605 569 867 297 159 862 958 794 861 926 939 2007 Total

HT2 AE 1 454 765 456 -5 402 080 1 449 363 376 1 871 398 351 1 162 071 897

CP 831 515 456 -5 402 080 826 113 376 797 685 823 790 745 258 2006 Total

HT2 AE 1 466 247 562 509 693 1 462 116 116 1 714 032 861 1 099 354 698



Annexe ndeg17



TOTAL 5 605 410 2 595 097 10 902 434 16 507 845


ANNEXES 140

Annexe ndeg 18







financier



financier


2 010 34 900 15 000 60 482 34 900 15 000 60 482 95 382 2 011 42 700 18 180 71 437 42 700 18 180 71 437 114 137 2 012 55 200 24 170 93 607 55 200 24 170 93 607 148 807 2 013 55 700 24 420 95 127 55 700 24 420 95 127 150 827 2 014 55 700 24 420 95 127 55 700 24 420 95 127 150 827 2 015 77 630 35 940 78 945 55 700 24 420 95 127 133 330 60 360 174 072 307 402 2 016 143 321 66 352 147 345 55 700 24 420 95 127 199 021 90 772 242 473 441 493 2 017 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 018 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 019 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 020 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 021 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 022 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 023 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 024 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 025 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 026 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 027 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 028 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 029 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303


2 030 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 031 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 032 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 033 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 034 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 035 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 036 207 608 96 115 208 867 50 500 21 610 95 127 258 108 117 725 303 995 562 103 2 037 207 608 96 115 208 867 34 200 14 230 95 127 241 808 110 345 303 995 545 803 2 038 207 608 96 115 208 867 13 500 6 490 95 127 221 108 102 605 303 995 525 103 2 039 207 608 96 115 208 867 0 0 95 127 207 608 96 115 303 995 511 603 2 040 207 608 96 115 208 867 0 0 95 127 207 608 96 115 303 995 511 603 2 041 207 608 96 115 208 867 0 0 95 127 207 608 96 115 303 995 511 603 2 042 129 978 60 175 208 867 0 0 95 127 129 978 60 175 303 995 433 973 2 043 64 287 29 763 208 867 0 0 95 127 64 287 29 763 303 995 368 282 2 044 0 0 208 867 0 0 95 127 0 0 303 995 303 995

TOTAL 5 605 410 2 595 097 6 074 580 1 512 100 661 340 3 269 604 7 117 510 3 256 437 9 344 184 16 461 694


ANNEXES 142




frais financier



financier



financier


2 010 34 900 15 000 60 482 34 900 15 000 60 482 95 382 2 011 42 700 18 180 73 631 42 700 18 180 73 631 116 331 2 012 55 200 24 170 99 446 55 200 24 170 99 446 154 646 2 013 55 700 24 420 104 169 55 700 24 420 104 169 159 869 2 014 55 700 24 420 107 377 55 700 24 420 107 377 163 077 2 015 77 630 35 940 88 541 55 700 24 420 110 686 133 330 60 360 199 227 332 557 2 016 143 321 66 352 167 579 55 700 24 420 114 100 199 021 90 772 281 680 480 700 2 017 207 608 96 115 242 210 55 700 24 420 117 623 263 308 120 535 359 834 623 141 2 018 207 608 96 115 249 792 55 700 24 420 121 259 263 308 120 535 371 050 634 358 2 019 207 608 96 115 257 618 55 700 24 420 125 010 263 308 120 535 382 628 645 936 2 020 207 608 96 115 265 697 55 700 24 420 128 881 263 308 120 535 394 578 657 886 2 021 207 608 96 115 274 037 55 700 24 420 132 876 263 308 120 535 406 913 670 221 2 022 207 608 96 115 282 647 55 700 24 420 136 999 263 308 120 535 419 645 682 953 2 023 207 608 96 115 291 535 55 700 24 420 141 253 263 308 120 535 432 789 696 097 2 024 207 608 96 115 300 712 55 700 24 420 145 644 263 308 120 535 446 356 709 664 2 025 207 608 96 115 310 187 55 700 24 420 150 176 263 308 120 535 460 363 723 670 2 026 207 608 96 115 319 969 55 700 24 420 154 853 263 308 120 535 474 822 738 130 2 027 207 608 96 115 330 069 55 700 24 420 159 681 263 308 120 535 489 749 753 057 2 028 207 608 96 115 340 497 55 700 24 420 164 663 263 308 120 535 505 160 768 468 2 029 207 608 96 115 351 265 55 700 24 420 169 806 263 308 120 535 521 071 784 379 2 030 207 608 96 115 362 384 55 700 24 420 175 115 263 308 120 535 537 499 800 806 2 031 207 608 96 115 373 865 55 700 24 420 180 595 263 308 120 535 554 460 817 767


2 032 207 608 96 115 385 721 55 700 24 420 186 251 263 308 120 535 571 972 835 280 2 033 207 608 96 115 397 964 55 700 24 420 192 090 263 308 120 535 590 054 853 362 2 034 207 608 96 115 410 607 55 700 24 420 198 118 263 308 120 535 608 725 872 033 2 035 207 608 96 115 423 664 55 700 24 420 204 341 263 308 120 535 628 005 891 313 2 036 207 608 96 115 437 148 50 500 21 610 210 766 258 108 117 725 647 914 906 022 2 037 207 608 96 115 451 074 34 200 14 230 217 399 241 808 110 345 668 472 910 280 2 038 207 608 96 115 465 457 13 500 6 490 224 246 221 108 102 605 689 703 910 811 2 039 207 608 96 115 480 311 0 0 231 316 207 608 96 115 711 628 919 235 2 040 207 608 96 115 495 654 0 0 238 616 207 608 96 115 734 270 941 878 2 041 207 608 96 115 511 501 0 0 246 153 207 608 96 115 757 654 965 262 2 042 129 978 60 175 527 854 0 0 253 936 129 978 60 175 781 790 911 768 2 043 64 287 29 763 544 731 0 0 261 972 64 287 29 763 806 703 870 990 2 044 0 0 562 147 0 0 270 270 0 0 832 417 832 417

TOTAL 5 605 410 2 595 097 10 902 434 1 512 100 661 340 5 809 801 7 117 510 3 256 437 16 712 235 23 829 745


Sommaire

Avertissement

Reacutesumeacute

Recommandations

Introduction

















Annexes



Avertissement





















Reacutesumeacute






























Recommandations


























Introduction












Chapitre I







2 Annexe ndeg1



































8 Annexe ndeg5


























































AOT-LOA conc

eptio

n

cons

truct

ion

finan

cem

ent

entre

tien

mai

nten

ance

rest

aura

tion

hote

llerie

bu

ande

rie

rest

aura

tion

cant

ine

accu

eil d

es

fam

illes

trans

port

trava

il

form

atio

n







contrat PPP conc

eptio

n

cons

truct

ion

finan

cem

ent

expl

oita

tion

entre

tien

mai

nten

ance

rest

aura

tion

des d

eacuteten

us

hote

llerie

bua

nder

ie

rest

aura

tion

des p

erso

nnel

s

cant

ine

accu

eil d

es fa

mill

es

trans

port

trava

il





















Source wwwnaoorguk




















Recommandation



Chapitre II




























La MAPPP



18 Annexe ndeg6
























































































































26 Annexe ndeg7
































1 - Restauration





2 - Cantine











































































(source DAP)

TYPE DE COMMANDE

PUBLIQUE

CFE (1) EN Meuro

COURANTS


(VALEUR JANVIER

2008)


VARIATION DU

COUT (2) (A LA

PLACE)

COUT AU M2 SHON

EN euro

VARIATION DU

COUT (2) (AU M2)

CONCEPTION-

REALISATION 2042 209 108 300

- 2 455

-

AOT-LOA LOT 1 2960 319 122 900

+ 135 2 605

+ 61

AOT-LOA LOT 2 2020 213 138 900

+ 283 2 687

+ 95


T)

2700 270 145 500

+ 343 2 633

+ 73










































1 896

4 215

2 319







































Chapitre III






29 Annexe ndeg8









2002 agrave 2010



HT2 du P107


MGD




20102006 + 276 + 418 243 20102002 + 118





























de la derniegravere



A novembre 2006



Lot 1


Lot 2





juin 2011 2038 Lot 3


2038

Source DAP- APIJ


















































35 Annexe ndeg12





peacutenitentiaire




































8 3 3

12 6 0

3 9 9

5 2 44 5 24 2 3

3 9 85 1 8

5 9 4

8 8 4

5 6 5

12 2 9

8 5 8


4106

7936 8093

5559

8607

12734

14483

3310

47025736

968310499

7360

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011








8615

5326

9886

18964

9489

16400

11304

8168

18309

8978

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011



17005

330

77308

22120

80973244

12662761

35532

30000

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

























































40 Hors outre mer











41 Annexe ndeg15












000

10000

20000

30000

40000

50000

60000

70000

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

solde en GP

solde en GD

total PPP







































Annexes


Annexe ndeg 1




Annexe ndeg 2


au 1er janvier





1980 36 913 71 210 108 123 65861981 40 365 9 73 357 3 113 722 64511982 31 551 -22 45 785 -38 77 336 59201983 35 876 14 55 384 21 91 260 60691984 40 010 12 63 481 15 103 491 61341985 44 498 11 71 691 13 116 189 61701986 44 029 -1 77 705 8 121 734 63831987 49 112 12 84 660 9 133 772 63291988 50 874 4 96 144 14 147 018 65401989 46 515 -9 72 941 -24 119 456 61061990 45 420 -2 92 337 27 137 757 67031995 53 935 19 102 254 11 156 189 65471996 55 062 2 105 222 3 160 284 73031997 54 269 -1 117 061 11 171 330 78812000 51 903 -4 135 020 15 186 923 75812001 47 837 -8 141 697 5 189 534 74192002 48 594 2 140 622 -1 189 216 68322003 55 407 14 129 269 -8 184 676 66872004 59 246 7 123 492 -4 182 738 68642005 59 522 0 125 437 2 184 959 79242006 59 522 0 146 567 17 206 089 69042007 60 403 1 142 285 -3 202 688 73062008 64 003 6 148 077 4 212 080 75082009 66 178 3 159 232 8 225 410 74832010 66 089 0 168 671 6 234 760 71852011 66 975 1 173 022 3 239 997 7209





Annexe ndeg 3


au 1er janvier




taux de croissance


taux de croissance





Annexe ndeg 4







Annexe ndeg 5



Pays de Galles)




Annexe ndeg 6





ans 18 3 604

Entre 30 et 50 ans 18 7 724


entre 20 et 30 ans

entre 10 et 20 ans


58

29 7 6

16

31 831

17 449 2 629 4 010 7 743



Annexe ndeg 7





(hellip)


(hellip)


Annexe ndeg 8



nov-10 25000 1000 4 feacutevr-11 5000 1000 20

mars-11 5000 500 10 avr-11 5000 500 10

90000 5000 6 mai-11 320000 0 0




Annexe ndeg 9





Coucirct


128 keuro TTC



Annexe ndeg 10




19897 18606 24024 2005 2712

AOT-LOA 2026 189 3526 523 5658

Total T3 54481 59056 61188 63032 65587


4024 3471 4503 4011 4998




0 0 0 0 0

AOT-LOA 1104 12 2634 64 2345

Total T5 23783 21214 3044 23689 26848


464 566 865 270 873


ANNEXES 125

Tabl


Lot 1 Lot 2 Total




Bail 0 0 0 0 0 0 0



marcheacute GD 3314 2831 227 0605 0882 0148 0204


Bail 1047 7499 5896 2797 4339 0 0 31001

marcheacute GD 3057 2686 2074 097 0 0


marcheacute GD 3756 4397 4524 4862 5217 2777 292


Bail 9333 8375 8227 8939 9447 6194 8231 58746

marcheacute GD 3519 4085 3892 4085 3954 2702 2378


marcheacute GD 381 6242 4298 4692 4396 3069 4186




Annexe ndeg 11




Consommeacutes 2 776 574 501 1 911 799 115 4 688 373 616 408

2003 Ouverts en LFI 2 921 845 828 2 114 676 631 5 036 522 459 420

Consommeacutes 2 921 845 828 2 115 242 231 5 037 088 059 420

2004 Ouverts en LFI 2 907 956 676 2 375 140 474 5 283 097 150 450

Consommeacutes 2 907 956 676 2 375 252 474 5 283 209 150 450

2005 Ouverts en LFI 2 206 485 384 3 254 775 148 5 461 260 532 596


2006 Ouverts 3 544 788 158 2 436 216 277 5 981 004 435 407

Consommeacutes 3 514 398 672 2 407 451 268 5 921 849 940 407

2007 Ouverts 3 684 569 037 2 549 313 686 6 233 882 723 409

Consommeacutes 3 668 804 672 2 498 173 476 6 166 978 148 405

2008 Ouverts 3 869 624 571 2 618 054 061 6 487 678 632 404

Consommeacutes 3 847 919 773 2 516 782 001 6 364 701 774 395

2009 Ouverts 4 068 933 816 2 565 011 056 6 633 944 872 386

Consommeacutes 4 012 472 273 2 689 073 206 6 701 545 479 401

2010 Ouverts 4 215 408 479 2 633 099 502 6 848 507 981 384

Consommeacutes 4 233 294 494 2 671 945 704 6 905 240 198 387


2011 Ouverts en LFI 4 374 754 748 2 763 326 515 7 138 081 263 387


ANNEXES 127


2006 2007 2008 2009 2010 2011


T2 1 363 441 800 1 351 037 107 1 417 869 814 1 417 602 300 1 507 299 003 1 507 137 262 1 607 911 188 1 605 436 793 1 744 762 646 1 744 103 787 1 809 828 599

HT2 754 565 605 757 194 923 797 685 823 790 745 258 862 958 794 861 926 939 904 707 442 896 254 997 981 060 442 966 411 467 1 011 963 322

Total 2 118 007 405 2 108 232 030 2 215 555 637 2 208 347 558 2 370 257 797 2 369 064 201 2 512 618 630 2 501 691 790 2 725 823 088 2 710 515 254 2 821 791 921







Meuro




inscrits en PLF)



en PLF)


fonctionnement

13 000 4 000 13 200 en Meuro





ANNEXES 129


107


consommeacutes)




2006 5 92185 1 63802 46724 2006 141383 sans objet



3egraveme


2010 690524 185011 63032 2010 151861 48408 58746 sans objet 2011









marcheacutes 13471 590 22548 3379 000 5725 000 6062 20264 000 5906




-150 -150


marcheacutes 000 000 127076 142 000 17398 1148 19618 91067 000 20477

COA 000 000 000 000 1597 1597 832 832 000 744 744


ANNEXES 131



-405 280










Annexe ndeg 12



titre II

dont fonctionnement

titre III


1997 1 033 143 351

615 348 445 370 086 705 2 430 842 44 057 766 1 219 592

1998 1 069 500 312

632 123 183 391 193 419 2 888 189 42 380 827 914 694

1999 1 131 459 001

660 014 924 400 136 769 4 534 639 66 772 670 0

2000 1 197 655 117

686 251 921 414 693 413 5 697 719 90 402 267 609 796

2001 1 253 652 685

754 450 244 427 578 144 6 200 801 65 118 598 304 898

2002 1 384 939 403

834 056 085 441 684 173 6 373 145 102 350 000 476 000

2003 1 492 536 888

876 124 409 458 573 400 7 539 079 148 000 000 2 300 000

2004 1 608 281 029

917 494 490 511 133 364 6 038 175 172 615 000 1 000 000



2005 1 554 625 630

1 053 931 003 337 330 920 132 669 494 30 694 213

2006 2 130 704 814

1 356 898 699 492 940 934 241 350 162 39 515 019

2007 2 240 755 418

1 414 642 042 516 511 357 295 450 000 14 152 019

2008 2 371 596 162

1 504 299 003 494 358 177 295 333 931 77 605 051

2009 2 459 425 208

1 602 814 275 544 812 319 232 060 614 79 738 000

2010 2 691 436 984

1 698 530 326 611 884 414 296 531 744 84 490 500

2011 2 821 791 921

1 809 828 599 657 522 572 267 082 511 87 358 239

Source RAP


Annexe ndeg 13


2007 2008 2009 2010 2011 2012 (PREVISIONS)

- GESTION DELEGUEE

158 368 586 179 962 961 209 748 629 248 353 021 253 623 100 294 734 120

- PPP - - 31 300 000 61 600 000 80 048 876 114 003 948

SOUS-TOTAL GESTION

DELEGUEE ET PPP

158 368 586 179 962 961 241 048 629 309 953 021 333 671 976 408 738 068


269 580 986 275 153 230 273 796 359 270 797 564 255 758 060 INDETERMINE

SOUS-TOTAL

GESTION PUBLIQUE

295 749 028 299 248 986 300 107 821 302 602 639 304 241 824 INDETERMINE


PART DE LA

GESTION DELEGUEE ET


349 376 445 506 523 -

PART DE LA


LE BUDGET TOTAL

651 624 555 494 477 -

Source DAP


Annexe ndeg 14




res 2008 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2009 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2010 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2011 4 878 3 037 4 798 1 063 5 121 97 18 993 3 630 446 2012 12 538 7 842 13 507 2 745 16 748 248 53 628 9 622 1 119 2013 12 864 8 048 14 368 2 927 17 793 255 56 255 9 871 1 149 2014 12 864 8 048 14 840 3 044 18 203 255 57 255 9 871 1 149 2015 12 864 8 048 15 329 3 166 18 625 255 58 288 9 871 1 149 2016 12 864 8 048 15 836 3 292 19 059 255 59 355 9 871 1 149 2017 12 864 8 048 16 360 3 424 19 507 255 60 458 9 871 1 149 2018 12 864 8 048 16 903 3 561 19 967 255 61 598 9 871 1 149 2019 12 864 8 048 17 466 3 703 20 440 255 62 777 9 871 1 149 2020 12 864 8 048 18 048 3 852 20 928 255 63 995 9 871 1 149 2021 12 864 8 048 18 651 4 006 21 430 255 65 254 9 871 1 149 2022 12 864 8 048 19 276 4 166 21 947 255 66 556 9 871 1 149 2023 12 864 8 048 19 923 4 333 22 479 255 67 902 9 871 1 149 2024 12 864 8 048 20 593 4 506 23 027 255 69 293 9 871 1 149 2025 12 864 8 048 21 287 4 686 23 592 255 70 732 9 871 1 149 2026 12 864 8 048 22 006 4 874 24 173 255 72 220 9 871 1 149 2027 12 864 8 048 22 750 5 068 24 772 255 73 758 9 871 1 149 2028 12 864 8 048 23 522 5 271 25 389 255 75 350 9 871 1 149 2029 12 864 8 048 24 321 5 482 26 025 255 76 995 9 871 1 149 2030 12 864 8 048 25 148 5 701 26 680 255 78 698 9 871 1 149 2031 12 864 8 048 26 006 5 929 27 356 255 80 458 9 871 1 149 2032 12 864 8 048 26 894 6 167 28 052 255 82 280 9 871 1 149 2033 12 864 8 048 27 815 6 413 28 769 255 84 164 9 871 1 149 2034 12 864 8 048 28 769 6 670 29 508 255 86 114 9 871 1 149 2035 12 864 8 048 29 757 6 937 30 270 255 88 131 9 871 1 149 2036 12 864 8 048 30 780 7 214 31 056 255 90 218 9 871 1 149 2037 12 864 8 048 31 841 7 503 31 866 255 92 378 9 871 1 149 2038 8 313 5 217 22 139 4 921 24 014 165 64 770 6 490 733

Total 347 335 217 305 588 931 130 623 646 797 6 882 1 937 872 266 509 31 024



Annexe ndeg 15



TOTAL 1 220 133 862 096 1 937 872 4 020 101



mouvements internes

PLF (1)

Amendement(2)

LFI (3)

Gel initial (4)

Deacutegel (5)


Solde (7) = (4+5+6)

2011 Total HT2

AE 1 470 224 129 -36 732 1 470 187 397 -72 736 554 0 -72 736 554

CP 1 011 705 050 258 272 1 011 963 322 -49 825 350 0 -49 825 350

2010 Total HT2

AE 1 377 537 782 -13 194 632 1 364 343 150 -67 580 916 4 736 193 -62 844 723

CP 1 000 672 562 -7 765 904 992 906 658 -49 009 092 4 736 193 -44 272 899

2009 Total HT2

AE 2 419 385 273 -5 754 361 2 413 630 912 -114 306 576 13 759 279 -100 547 297

CP 862 365 294 -5 754 361 856 610 933 -36 455 577 11 603 031 -24 852 546

2008 Total HT2

AE 1 595 582 728 -10 605 569 1 584 977 159 -84 766 128 84 720 000 -46 128

CP 877 902 728 -10 605 569 867 297 159 -47 753 518 36 000 000 -11 753 518

2007 Total HT2

AE 1 454 765 456 -5 402 080 1 449 363 376 -66 472 212 -66 472 212

CP 831 515 456 -5 402 080 826 113 376 -35 309 712 -35 309 712

2006 Total HT2

AE 1 466 247 562 509 693 1 462 116 116 -68 974 360 10 240 000 9 030 038 -49 704 322

CP 777 937 561 509 693 773 806 115 -34 558 860 10 240 000 9 030 038 -15 288 822





Report (8)

FdC et AdP ouv

(9)


LFR (ouvertures)

(10)

Transfert virement


(11)

Total ouvertures

(12) = (8+9+10)


Solde (14) = (12-13)

2011 Total HT2

AE 0

CP 15 266 965

2010 Total HT2

AE 367 407 269 353 820 490 470 411 367 761 089 490 470 411 -122 709 322

CP 10 926 838 353 820 16 000 000 39 126 874 27 280 658 39 126 874 -11 846 216

2009 Total HT2

AE 822 406 583 1 197 819 55 706 438 127 770 094 879 310 840 127 770 094 751 540 746

CP 1 193 595 1 197 819 56 115 860 10 410 765 58 507 274 10 410 765 48 096 509

2008 Total HT2

AE 684 840 863 207 073 46 128 685 047 936 46 128 685 001 808

CP 7 208 080 207 073 11 753 518 7 415 153 11 753 518 -4 338 365

2007 Total HT2

AE 492 599 091 172 169 1 041 448 71 777 733 493 812 708 71 777 733 422 034 975

CP 9 775 375 172 169 1 041 448 39 416 545 10 988 992 39 416 545 -28 427 553

2006 Total HT2

AE 1 803 315 111 947 257 859 763 7 858 280 259 775 025 7 858 280 251 916 745

CP 2 912 671 111 947 2 051 732 24 316 860 5 076 350 24 316 860 -19 240 510




PLF (1)

Amendement (2)

LFI (3)


(15) = (3+14)


2011 Total HT2

AE 1 470 224 129 -36 732 1 470 187 397

CP 1 011 705 050 258 272 1 011 963 322 2010 Total

HT2 AE 1 377 537 782 -13 194 632 1 364 343 150 1 241 633 828 671 630 253

CP 1 000 672 562 -7 765 904 992 906 658 981 060 442 966 411 467 2009 Total

HT2 AE 2 419 385 273 -5 754 361 2 413 630 912 3 165 171 658 2 776 937 644

CP 862 365 294 -5 754 361 856 610 933 904 707 442 896 254 997 2008 Total

HT2 AE 1 595 582 728 -10 605 569 1 584 977 159 2 269 978 967 1 415 216 662

CP 877 902 728 -10 605 569 867 297 159 862 958 794 861 926 939 2007 Total

HT2 AE 1 454 765 456 -5 402 080 1 449 363 376 1 871 398 351 1 162 071 897

CP 831 515 456 -5 402 080 826 113 376 797 685 823 790 745 258 2006 Total

HT2 AE 1 466 247 562 509 693 1 462 116 116 1 714 032 861 1 099 354 698



Annexe ndeg17



TOTAL 5 605 410 2 595 097 10 902 434 16 507 845


ANNEXES 140

Annexe ndeg 18







financier



financier


2 010 34 900 15 000 60 482 34 900 15 000 60 482 95 382 2 011 42 700 18 180 71 437 42 700 18 180 71 437 114 137 2 012 55 200 24 170 93 607 55 200 24 170 93 607 148 807 2 013 55 700 24 420 95 127 55 700 24 420 95 127 150 827 2 014 55 700 24 420 95 127 55 700 24 420 95 127 150 827 2 015 77 630 35 940 78 945 55 700 24 420 95 127 133 330 60 360 174 072 307 402 2 016 143 321 66 352 147 345 55 700 24 420 95 127 199 021 90 772 242 473 441 493 2 017 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 018 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 019 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 020 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 021 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 022 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 023 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 024 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 025 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 026 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 027 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 028 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 029 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303


2 030 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 031 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 032 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 033 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 034 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 035 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 036 207 608 96 115 208 867 50 500 21 610 95 127 258 108 117 725 303 995 562 103 2 037 207 608 96 115 208 867 34 200 14 230 95 127 241 808 110 345 303 995 545 803 2 038 207 608 96 115 208 867 13 500 6 490 95 127 221 108 102 605 303 995 525 103 2 039 207 608 96 115 208 867 0 0 95 127 207 608 96 115 303 995 511 603 2 040 207 608 96 115 208 867 0 0 95 127 207 608 96 115 303 995 511 603 2 041 207 608 96 115 208 867 0 0 95 127 207 608 96 115 303 995 511 603 2 042 129 978 60 175 208 867 0 0 95 127 129 978 60 175 303 995 433 973 2 043 64 287 29 763 208 867 0 0 95 127 64 287 29 763 303 995 368 282 2 044 0 0 208 867 0 0 95 127 0 0 303 995 303 995

TOTAL 5 605 410 2 595 097 6 074 580 1 512 100 661 340 3 269 604 7 117 510 3 256 437 9 344 184 16 461 694


ANNEXES 142




frais financier



financier



financier


2 010 34 900 15 000 60 482 34 900 15 000 60 482 95 382 2 011 42 700 18 180 73 631 42 700 18 180 73 631 116 331 2 012 55 200 24 170 99 446 55 200 24 170 99 446 154 646 2 013 55 700 24 420 104 169 55 700 24 420 104 169 159 869 2 014 55 700 24 420 107 377 55 700 24 420 107 377 163 077 2 015 77 630 35 940 88 541 55 700 24 420 110 686 133 330 60 360 199 227 332 557 2 016 143 321 66 352 167 579 55 700 24 420 114 100 199 021 90 772 281 680 480 700 2 017 207 608 96 115 242 210 55 700 24 420 117 623 263 308 120 535 359 834 623 141 2 018 207 608 96 115 249 792 55 700 24 420 121 259 263 308 120 535 371 050 634 358 2 019 207 608 96 115 257 618 55 700 24 420 125 010 263 308 120 535 382 628 645 936 2 020 207 608 96 115 265 697 55 700 24 420 128 881 263 308 120 535 394 578 657 886 2 021 207 608 96 115 274 037 55 700 24 420 132 876 263 308 120 535 406 913 670 221 2 022 207 608 96 115 282 647 55 700 24 420 136 999 263 308 120 535 419 645 682 953 2 023 207 608 96 115 291 535 55 700 24 420 141 253 263 308 120 535 432 789 696 097 2 024 207 608 96 115 300 712 55 700 24 420 145 644 263 308 120 535 446 356 709 664 2 025 207 608 96 115 310 187 55 700 24 420 150 176 263 308 120 535 460 363 723 670 2 026 207 608 96 115 319 969 55 700 24 420 154 853 263 308 120 535 474 822 738 130 2 027 207 608 96 115 330 069 55 700 24 420 159 681 263 308 120 535 489 749 753 057 2 028 207 608 96 115 340 497 55 700 24 420 164 663 263 308 120 535 505 160 768 468 2 029 207 608 96 115 351 265 55 700 24 420 169 806 263 308 120 535 521 071 784 379 2 030 207 608 96 115 362 384 55 700 24 420 175 115 263 308 120 535 537 499 800 806 2 031 207 608 96 115 373 865 55 700 24 420 180 595 263 308 120 535 554 460 817 767


2 032 207 608 96 115 385 721 55 700 24 420 186 251 263 308 120 535 571 972 835 280 2 033 207 608 96 115 397 964 55 700 24 420 192 090 263 308 120 535 590 054 853 362 2 034 207 608 96 115 410 607 55 700 24 420 198 118 263 308 120 535 608 725 872 033 2 035 207 608 96 115 423 664 55 700 24 420 204 341 263 308 120 535 628 005 891 313 2 036 207 608 96 115 437 148 50 500 21 610 210 766 258 108 117 725 647 914 906 022 2 037 207 608 96 115 451 074 34 200 14 230 217 399 241 808 110 345 668 472 910 280 2 038 207 608 96 115 465 457 13 500 6 490 224 246 221 108 102 605 689 703 910 811 2 039 207 608 96 115 480 311 0 0 231 316 207 608 96 115 711 628 919 235 2 040 207 608 96 115 495 654 0 0 238 616 207 608 96 115 734 270 941 878 2 041 207 608 96 115 511 501 0 0 246 153 207 608 96 115 757 654 965 262 2 042 129 978 60 175 527 854 0 0 253 936 129 978 60 175 781 790 911 768 2 043 64 287 29 763 544 731 0 0 261 972 64 287 29 763 806 703 870 990 2 044 0 0 562 147 0 0 270 270 0 0 832 417 832 417

TOTAL 5 605 410 2 595 097 10 902 434 1 512 100 661 340 5 809 801 7 117 510 3 256 437 16 712 235 23 829 745


Sommaire

Avertissement

Reacutesumeacute

Recommandations

Introduction

















Annexes















Reacutesumeacute






























Recommandations


























Introduction












Chapitre I







2 Annexe ndeg1



































8 Annexe ndeg5


























































AOT-LOA conc

eptio

n

cons

truct

ion

finan

cem

ent

entre

tien

mai

nten

ance

rest

aura

tion

hote

llerie

bu

ande

rie

rest

aura

tion

cant

ine

accu

eil d

es

fam

illes

trans

port

trava

il

form

atio

n







contrat PPP conc

eptio

n

cons

truct

ion

finan

cem

ent

expl

oita

tion

entre

tien

mai

nten

ance

rest

aura

tion

des d

eacuteten

us

hote

llerie

bua

nder

ie

rest

aura

tion

des p

erso

nnel

s

cant

ine

accu

eil d

es fa

mill

es

trans

port

trava

il





















Source wwwnaoorguk




















Recommandation



Chapitre II




























La MAPPP



18 Annexe ndeg6
























































































































26 Annexe ndeg7
































1 - Restauration





2 - Cantine











































































(source DAP)

TYPE DE COMMANDE

PUBLIQUE

CFE (1) EN Meuro

COURANTS


(VALEUR JANVIER

2008)


VARIATION DU

COUT (2) (A LA

PLACE)

COUT AU M2 SHON

EN euro

VARIATION DU

COUT (2) (AU M2)

CONCEPTION-

REALISATION 2042 209 108 300

- 2 455

-

AOT-LOA LOT 1 2960 319 122 900

+ 135 2 605

+ 61

AOT-LOA LOT 2 2020 213 138 900

+ 283 2 687

+ 95


T)

2700 270 145 500

+ 343 2 633

+ 73










































1 896

4 215

2 319







































Chapitre III






29 Annexe ndeg8









2002 agrave 2010



HT2 du P107


MGD




20102006 + 276 + 418 243 20102002 + 118





























de la derniegravere



A novembre 2006



Lot 1


Lot 2





juin 2011 2038 Lot 3


2038

Source DAP- APIJ


















































35 Annexe ndeg12





peacutenitentiaire




































8 3 3

12 6 0

3 9 9

5 2 44 5 24 2 3

3 9 85 1 8

5 9 4

8 8 4

5 6 5

12 2 9

8 5 8


4106

7936 8093

5559

8607

12734

14483

3310

47025736

968310499

7360

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011








8615

5326

9886

18964

9489

16400

11304

8168

18309

8978

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011



17005

330

77308

22120

80973244

12662761

35532

30000

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

























































40 Hors outre mer











41 Annexe ndeg15












000

10000

20000

30000

40000

50000

60000

70000

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

solde en GP

solde en GD

total PPP







































Annexes


Annexe ndeg 1




Annexe ndeg 2


au 1er janvier





1980 36 913 71 210 108 123 65861981 40 365 9 73 357 3 113 722 64511982 31 551 -22 45 785 -38 77 336 59201983 35 876 14 55 384 21 91 260 60691984 40 010 12 63 481 15 103 491 61341985 44 498 11 71 691 13 116 189 61701986 44 029 -1 77 705 8 121 734 63831987 49 112 12 84 660 9 133 772 63291988 50 874 4 96 144 14 147 018 65401989 46 515 -9 72 941 -24 119 456 61061990 45 420 -2 92 337 27 137 757 67031995 53 935 19 102 254 11 156 189 65471996 55 062 2 105 222 3 160 284 73031997 54 269 -1 117 061 11 171 330 78812000 51 903 -4 135 020 15 186 923 75812001 47 837 -8 141 697 5 189 534 74192002 48 594 2 140 622 -1 189 216 68322003 55 407 14 129 269 -8 184 676 66872004 59 246 7 123 492 -4 182 738 68642005 59 522 0 125 437 2 184 959 79242006 59 522 0 146 567 17 206 089 69042007 60 403 1 142 285 -3 202 688 73062008 64 003 6 148 077 4 212 080 75082009 66 178 3 159 232 8 225 410 74832010 66 089 0 168 671 6 234 760 71852011 66 975 1 173 022 3 239 997 7209





Annexe ndeg 3


au 1er janvier




taux de croissance


taux de croissance





Annexe ndeg 4







Annexe ndeg 5



Pays de Galles)




Annexe ndeg 6





ans 18 3 604

Entre 30 et 50 ans 18 7 724


entre 20 et 30 ans

entre 10 et 20 ans


58

29 7 6

16

31 831

17 449 2 629 4 010 7 743



Annexe ndeg 7





(hellip)


(hellip)


Annexe ndeg 8



nov-10 25000 1000 4 feacutevr-11 5000 1000 20

mars-11 5000 500 10 avr-11 5000 500 10

90000 5000 6 mai-11 320000 0 0




Annexe ndeg 9





Coucirct


128 keuro TTC



Annexe ndeg 10




19897 18606 24024 2005 2712

AOT-LOA 2026 189 3526 523 5658

Total T3 54481 59056 61188 63032 65587


4024 3471 4503 4011 4998




0 0 0 0 0

AOT-LOA 1104 12 2634 64 2345

Total T5 23783 21214 3044 23689 26848


464 566 865 270 873


ANNEXES 125

Tabl


Lot 1 Lot 2 Total




Bail 0 0 0 0 0 0 0



marcheacute GD 3314 2831 227 0605 0882 0148 0204


Bail 1047 7499 5896 2797 4339 0 0 31001

marcheacute GD 3057 2686 2074 097 0 0


marcheacute GD 3756 4397 4524 4862 5217 2777 292


Bail 9333 8375 8227 8939 9447 6194 8231 58746

marcheacute GD 3519 4085 3892 4085 3954 2702 2378


marcheacute GD 381 6242 4298 4692 4396 3069 4186




Annexe ndeg 11




Consommeacutes 2 776 574 501 1 911 799 115 4 688 373 616 408

2003 Ouverts en LFI 2 921 845 828 2 114 676 631 5 036 522 459 420

Consommeacutes 2 921 845 828 2 115 242 231 5 037 088 059 420

2004 Ouverts en LFI 2 907 956 676 2 375 140 474 5 283 097 150 450

Consommeacutes 2 907 956 676 2 375 252 474 5 283 209 150 450

2005 Ouverts en LFI 2 206 485 384 3 254 775 148 5 461 260 532 596


2006 Ouverts 3 544 788 158 2 436 216 277 5 981 004 435 407

Consommeacutes 3 514 398 672 2 407 451 268 5 921 849 940 407

2007 Ouverts 3 684 569 037 2 549 313 686 6 233 882 723 409

Consommeacutes 3 668 804 672 2 498 173 476 6 166 978 148 405

2008 Ouverts 3 869 624 571 2 618 054 061 6 487 678 632 404

Consommeacutes 3 847 919 773 2 516 782 001 6 364 701 774 395

2009 Ouverts 4 068 933 816 2 565 011 056 6 633 944 872 386

Consommeacutes 4 012 472 273 2 689 073 206 6 701 545 479 401

2010 Ouverts 4 215 408 479 2 633 099 502 6 848 507 981 384

Consommeacutes 4 233 294 494 2 671 945 704 6 905 240 198 387


2011 Ouverts en LFI 4 374 754 748 2 763 326 515 7 138 081 263 387


ANNEXES 127


2006 2007 2008 2009 2010 2011


T2 1 363 441 800 1 351 037 107 1 417 869 814 1 417 602 300 1 507 299 003 1 507 137 262 1 607 911 188 1 605 436 793 1 744 762 646 1 744 103 787 1 809 828 599

HT2 754 565 605 757 194 923 797 685 823 790 745 258 862 958 794 861 926 939 904 707 442 896 254 997 981 060 442 966 411 467 1 011 963 322

Total 2 118 007 405 2 108 232 030 2 215 555 637 2 208 347 558 2 370 257 797 2 369 064 201 2 512 618 630 2 501 691 790 2 725 823 088 2 710 515 254 2 821 791 921







Meuro




inscrits en PLF)



en PLF)


fonctionnement

13 000 4 000 13 200 en Meuro





ANNEXES 129


107


consommeacutes)




2006 5 92185 1 63802 46724 2006 141383 sans objet



3egraveme


2010 690524 185011 63032 2010 151861 48408 58746 sans objet 2011









marcheacutes 13471 590 22548 3379 000 5725 000 6062 20264 000 5906




-150 -150


marcheacutes 000 000 127076 142 000 17398 1148 19618 91067 000 20477

COA 000 000 000 000 1597 1597 832 832 000 744 744


ANNEXES 131



-405 280










Annexe ndeg 12



titre II

dont fonctionnement

titre III


1997 1 033 143 351

615 348 445 370 086 705 2 430 842 44 057 766 1 219 592

1998 1 069 500 312

632 123 183 391 193 419 2 888 189 42 380 827 914 694

1999 1 131 459 001

660 014 924 400 136 769 4 534 639 66 772 670 0

2000 1 197 655 117

686 251 921 414 693 413 5 697 719 90 402 267 609 796

2001 1 253 652 685

754 450 244 427 578 144 6 200 801 65 118 598 304 898

2002 1 384 939 403

834 056 085 441 684 173 6 373 145 102 350 000 476 000

2003 1 492 536 888

876 124 409 458 573 400 7 539 079 148 000 000 2 300 000

2004 1 608 281 029

917 494 490 511 133 364 6 038 175 172 615 000 1 000 000



2005 1 554 625 630

1 053 931 003 337 330 920 132 669 494 30 694 213

2006 2 130 704 814

1 356 898 699 492 940 934 241 350 162 39 515 019

2007 2 240 755 418

1 414 642 042 516 511 357 295 450 000 14 152 019

2008 2 371 596 162

1 504 299 003 494 358 177 295 333 931 77 605 051

2009 2 459 425 208

1 602 814 275 544 812 319 232 060 614 79 738 000

2010 2 691 436 984

1 698 530 326 611 884 414 296 531 744 84 490 500

2011 2 821 791 921

1 809 828 599 657 522 572 267 082 511 87 358 239

Source RAP


Annexe ndeg 13


2007 2008 2009 2010 2011 2012 (PREVISIONS)

- GESTION DELEGUEE

158 368 586 179 962 961 209 748 629 248 353 021 253 623 100 294 734 120

- PPP - - 31 300 000 61 600 000 80 048 876 114 003 948

SOUS-TOTAL GESTION

DELEGUEE ET PPP

158 368 586 179 962 961 241 048 629 309 953 021 333 671 976 408 738 068


269 580 986 275 153 230 273 796 359 270 797 564 255 758 060 INDETERMINE

SOUS-TOTAL

GESTION PUBLIQUE

295 749 028 299 248 986 300 107 821 302 602 639 304 241 824 INDETERMINE


PART DE LA

GESTION DELEGUEE ET


349 376 445 506 523 -

PART DE LA


LE BUDGET TOTAL

651 624 555 494 477 -

Source DAP


Annexe ndeg 14




res 2008 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2009 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2010 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2011 4 878 3 037 4 798 1 063 5 121 97 18 993 3 630 446 2012 12 538 7 842 13 507 2 745 16 748 248 53 628 9 622 1 119 2013 12 864 8 048 14 368 2 927 17 793 255 56 255 9 871 1 149 2014 12 864 8 048 14 840 3 044 18 203 255 57 255 9 871 1 149 2015 12 864 8 048 15 329 3 166 18 625 255 58 288 9 871 1 149 2016 12 864 8 048 15 836 3 292 19 059 255 59 355 9 871 1 149 2017 12 864 8 048 16 360 3 424 19 507 255 60 458 9 871 1 149 2018 12 864 8 048 16 903 3 561 19 967 255 61 598 9 871 1 149 2019 12 864 8 048 17 466 3 703 20 440 255 62 777 9 871 1 149 2020 12 864 8 048 18 048 3 852 20 928 255 63 995 9 871 1 149 2021 12 864 8 048 18 651 4 006 21 430 255 65 254 9 871 1 149 2022 12 864 8 048 19 276 4 166 21 947 255 66 556 9 871 1 149 2023 12 864 8 048 19 923 4 333 22 479 255 67 902 9 871 1 149 2024 12 864 8 048 20 593 4 506 23 027 255 69 293 9 871 1 149 2025 12 864 8 048 21 287 4 686 23 592 255 70 732 9 871 1 149 2026 12 864 8 048 22 006 4 874 24 173 255 72 220 9 871 1 149 2027 12 864 8 048 22 750 5 068 24 772 255 73 758 9 871 1 149 2028 12 864 8 048 23 522 5 271 25 389 255 75 350 9 871 1 149 2029 12 864 8 048 24 321 5 482 26 025 255 76 995 9 871 1 149 2030 12 864 8 048 25 148 5 701 26 680 255 78 698 9 871 1 149 2031 12 864 8 048 26 006 5 929 27 356 255 80 458 9 871 1 149 2032 12 864 8 048 26 894 6 167 28 052 255 82 280 9 871 1 149 2033 12 864 8 048 27 815 6 413 28 769 255 84 164 9 871 1 149 2034 12 864 8 048 28 769 6 670 29 508 255 86 114 9 871 1 149 2035 12 864 8 048 29 757 6 937 30 270 255 88 131 9 871 1 149 2036 12 864 8 048 30 780 7 214 31 056 255 90 218 9 871 1 149 2037 12 864 8 048 31 841 7 503 31 866 255 92 378 9 871 1 149 2038 8 313 5 217 22 139 4 921 24 014 165 64 770 6 490 733

Total 347 335 217 305 588 931 130 623 646 797 6 882 1 937 872 266 509 31 024



Annexe ndeg 15



TOTAL 1 220 133 862 096 1 937 872 4 020 101



mouvements internes

PLF (1)

Amendement(2)

LFI (3)

Gel initial (4)

Deacutegel (5)


Solde (7) = (4+5+6)

2011 Total HT2

AE 1 470 224 129 -36 732 1 470 187 397 -72 736 554 0 -72 736 554

CP 1 011 705 050 258 272 1 011 963 322 -49 825 350 0 -49 825 350

2010 Total HT2

AE 1 377 537 782 -13 194 632 1 364 343 150 -67 580 916 4 736 193 -62 844 723

CP 1 000 672 562 -7 765 904 992 906 658 -49 009 092 4 736 193 -44 272 899

2009 Total HT2

AE 2 419 385 273 -5 754 361 2 413 630 912 -114 306 576 13 759 279 -100 547 297

CP 862 365 294 -5 754 361 856 610 933 -36 455 577 11 603 031 -24 852 546

2008 Total HT2

AE 1 595 582 728 -10 605 569 1 584 977 159 -84 766 128 84 720 000 -46 128

CP 877 902 728 -10 605 569 867 297 159 -47 753 518 36 000 000 -11 753 518

2007 Total HT2

AE 1 454 765 456 -5 402 080 1 449 363 376 -66 472 212 -66 472 212

CP 831 515 456 -5 402 080 826 113 376 -35 309 712 -35 309 712

2006 Total HT2

AE 1 466 247 562 509 693 1 462 116 116 -68 974 360 10 240 000 9 030 038 -49 704 322

CP 777 937 561 509 693 773 806 115 -34 558 860 10 240 000 9 030 038 -15 288 822





Report (8)

FdC et AdP ouv

(9)


LFR (ouvertures)

(10)

Transfert virement


(11)

Total ouvertures

(12) = (8+9+10)


Solde (14) = (12-13)

2011 Total HT2

AE 0

CP 15 266 965

2010 Total HT2

AE 367 407 269 353 820 490 470 411 367 761 089 490 470 411 -122 709 322

CP 10 926 838 353 820 16 000 000 39 126 874 27 280 658 39 126 874 -11 846 216

2009 Total HT2

AE 822 406 583 1 197 819 55 706 438 127 770 094 879 310 840 127 770 094 751 540 746

CP 1 193 595 1 197 819 56 115 860 10 410 765 58 507 274 10 410 765 48 096 509

2008 Total HT2

AE 684 840 863 207 073 46 128 685 047 936 46 128 685 001 808

CP 7 208 080 207 073 11 753 518 7 415 153 11 753 518 -4 338 365

2007 Total HT2

AE 492 599 091 172 169 1 041 448 71 777 733 493 812 708 71 777 733 422 034 975

CP 9 775 375 172 169 1 041 448 39 416 545 10 988 992 39 416 545 -28 427 553

2006 Total HT2

AE 1 803 315 111 947 257 859 763 7 858 280 259 775 025 7 858 280 251 916 745

CP 2 912 671 111 947 2 051 732 24 316 860 5 076 350 24 316 860 -19 240 510




PLF (1)

Amendement (2)

LFI (3)


(15) = (3+14)


2011 Total HT2

AE 1 470 224 129 -36 732 1 470 187 397

CP 1 011 705 050 258 272 1 011 963 322 2010 Total

HT2 AE 1 377 537 782 -13 194 632 1 364 343 150 1 241 633 828 671 630 253

CP 1 000 672 562 -7 765 904 992 906 658 981 060 442 966 411 467 2009 Total

HT2 AE 2 419 385 273 -5 754 361 2 413 630 912 3 165 171 658 2 776 937 644

CP 862 365 294 -5 754 361 856 610 933 904 707 442 896 254 997 2008 Total

HT2 AE 1 595 582 728 -10 605 569 1 584 977 159 2 269 978 967 1 415 216 662

CP 877 902 728 -10 605 569 867 297 159 862 958 794 861 926 939 2007 Total

HT2 AE 1 454 765 456 -5 402 080 1 449 363 376 1 871 398 351 1 162 071 897

CP 831 515 456 -5 402 080 826 113 376 797 685 823 790 745 258 2006 Total

HT2 AE 1 466 247 562 509 693 1 462 116 116 1 714 032 861 1 099 354 698



Annexe ndeg17



TOTAL 5 605 410 2 595 097 10 902 434 16 507 845


ANNEXES 140

Annexe ndeg 18







financier



financier


2 010 34 900 15 000 60 482 34 900 15 000 60 482 95 382 2 011 42 700 18 180 71 437 42 700 18 180 71 437 114 137 2 012 55 200 24 170 93 607 55 200 24 170 93 607 148 807 2 013 55 700 24 420 95 127 55 700 24 420 95 127 150 827 2 014 55 700 24 420 95 127 55 700 24 420 95 127 150 827 2 015 77 630 35 940 78 945 55 700 24 420 95 127 133 330 60 360 174 072 307 402 2 016 143 321 66 352 147 345 55 700 24 420 95 127 199 021 90 772 242 473 441 493 2 017 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 018 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 019 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 020 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 021 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 022 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 023 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 024 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 025 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 026 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 027 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 028 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 029 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303


2 030 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 031 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 032 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 033 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 034 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 035 207 608 96 115 208 867 55 700 24 420 95 127 263 308 120 535 303 995 567 303 2 036 207 608 96 115 208 867 50 500 21 610 95 127 258 108 117 725 303 995 562 103 2 037 207 608 96 115 208 867 34 200 14 230 95 127 241 808 110 345 303 995 545 803 2 038 207 608 96 115 208 867 13 500 6 490 95 127 221 108 102 605 303 995 525 103 2 039 207 608 96 115 208 867 0 0 95 127 207 608 96 115 303 995 511 603 2 040 207 608 96 115 208 867 0 0 95 127 207 608 96 115 303 995 511 603 2 041 207 608 96 115 208 867 0 0 95 127 207 608 96 115 303 995 511 603 2 042 129 978 60 175 208 867 0 0 95 127 129 978 60 175 303 995 433 973 2 043 64 287 29 763 208 867 0 0 95 127 64 287 29 763 303 995 368 282 2 044 0 0 208 867 0 0 95 127 0 0 303 995 303 995

TOTAL 5 605 410 2 595 097 6 074 580 1 512 100 661 340 3 269 604 7 117 510 3 256 437 9 344 184 16 461 694


ANNEXES 142




frais financier



financier



financier


2 010 34 900 15 000 60 482 34 900 15 000 60 482 95 382 2 011 42 700 18 180 73 631 42 700 18 180 73 631 116 331 2 012 55 200 24 170 99 446 55 200 24 170 99 446 154 646 2 013 55 700 24 420 104 169 55 700 24 420 104 169 159 869 2 014 55 700 24 420 107 377 55 700 24 420 107 377 163 077 2 015 77 630 35 940 88 541 55 700 24 420 110 686 133 330 60 360 199 227 332 557 2 016 143 321 66 352 167 579 55 700 24 420 114 100 199 021 90 772 281 680 480 700 2 017 207 608 96 115 242 210 55 700 24 420 117 623 263 308 120 535 359 834 623 141 2 018 207 608 96 115 249 792 55 700 24 420 121 259 263 308 120 535 371 050 634 358 2 019 207 608 96 115 257 618 55 700 24 420 125 010 263 308 120 535 382 628 645 936 2 020 207 608 96 115 265 697 55 700 24 420 128 881 263 308 120 535 394 578 657 886 2 021 207 608 96 115 274 037 55 700 24 420 132 876 263 308 120 535 406 913 670 221 2 022 207 608 96 115 282 647 55 700 24 420 136 999 263 308 120 535 419 645 682 953 2 023 207 608 96 115 291 535 55 700 24 420 141 253 263 308 120 535 432 789 696 097 2 024 207 608 96 115 300 712 55 700 24 420 145 644 263 308 120 535 446 356 709 664 2 025 207 608 96 115 310 187 55 700 24 420 150 176 263 308 120 535 460 363 723 670 2 026 207 608 96 115 319 969 55 700 24 420 154 853 263 308 120 535 474 822 738 130 2 027 207 608 96 115 330 069 55 700 24 420 159 681 263 308 120 535 489 749 753 057 2 028 207 608 96 115 340 497 55 700 24 420 164 663 263 308 120 535 505 160 768 468 2 029 207 608 96 115 351 265 55 700 24 420 169 806 263 308 120 535 521 071 784 379 2 030 207 608 96 115 362 384 55 700 24 420 175 115 263 308 120 535 537 499 800 806 2 031 207 608 96 115 373 865 55 700 24 420 180 595 263 308 120 535 554 460 817 767


2 032 207 608 96 115 385 721 55 700 24 420 186 251 263 308 120 535 571 972 835 280 2 033 207 608 96 115 397 964 55 700 24 420 192 090 263 308 120 535 590 054 853 362 2 034 207 608 96 115 410 607 55 700 24 420 198 118 263 308 120 535 608 725 872 033 2 035 207 608 96 115 423 664 55 700 24 420 204 341 263 308 120 535 628 005 891 313 2 036 207 608 96 115 437 148 50 500 21 610 210 766 258 108 117 725 647 914 906 022 2 037 207 608 96 115 451 074 34 200 14 230 217 399 241 808 110 345 668 472 910 280 2 038 207 608 96 115 465 457 13 500 6 490 224 246 221 108 102 605 689 703 910 811 2 039 207 608 96 115 480 311 0 0 231 316 207 608 96 115 711 628 919 235 2 040 207 608 96 115 495 654 0 0 238 616 207 608 96 115 734 270 941 878 2 041 207 608 96 115 511 501 0 0 246 153 207 608 96 115 757 654 965 262 2 042 129 978 60 175 527 854 0 0 253 936 129 978 60 175 781 790 911 768 2 043 64 287 29 763 544 731 0 0 261 972 64 287 29 763 806 703 870 990 2 044 0 0 562 147 0 0 270 270 0 0 832 417 832 417

TOTAL 5 605 410 2 595 097 10 902 434 1 512 100 661 340 5 809 801 7 117 510 3 256 437 16 712 235 23 829 745


Sommaire

Avertissement

Reacutesumeacute

Recommandations

Introduction

















Annexes

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