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Rapport de l’Inspection Générale des Finances sur les dispositifs de contrôle des acteurs du logement social

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  • 1. Inspection Gnrale des Finances Conseil Gnral de lEnvironnementet du dveloppement durableN 2010-M-045-01 N 007364-01 RAPPORTSUR LES DISPOSITIFS DE CONTRLEDES ACTEURS DU LOGEMENT SOCIAL tabli parThierry BERTSabine BAIETTO BEYSSONInspecteur gnral des financesInspectrice Gnrale de ladministration du dveloppement durable OCTOBRE 2010

2. Rapport SYNTHESE Lesacteursdulogementsocialtraversentactuellementdeprofondesmutations.Cestenpremierlieulecasdeleurenvironnementsocioconomique,marqudabordparunesegmentation de la demande, qui concerne de manire accrue les mnages les plusvulnrables,ensuiteparunediffrenciationcroissantedesterritoires.Lecontexteinstitutionnelestluimmeenpleinbouleversement:lerledelEtatestdeplusenpluspartagaveclescollectivits,etsinscritdansunnouveaucontextebudgtaire,avecun encadrement troit des utilisations de la PEEC, et la mutualisation croissante desressourcesHLM.Enfin,lefonctionnementdesoprateursaluimmefortementvolu:lesofficesdHLMsontdevenusdesEPIC,laloide2003surlagouvernancedesSAdHLMrapprochecesderniresdessocitsdedroitcommun.Enoutre,cetassouplissementsecombineaveclemouvementdefusionquiaffecteleursprincipauxactionnaires,lesCIL,cequifavoriselaconstitutiondegroupesdotsdemoyenspuissantsetcapablesdedvelopperdesstratgiessuprargionales.Lensembledesoprateurssedotentdquipesdeplusenplusqualifiesetdveloppentdesoutilsinternesdemaitrisedesrisques,individuellementoucollectivement.Face ces nouveaux dfis, il importe de repenser lensemble du dispositif public deconnaissance, de tutelle et de sanctions, qui apparat en comparaison lourd et relativementarchaque. Dsormais, les enjeux lis lutilisation optimale du patrimoine sont aussiimportants,parfoisplus,quelesobjectifstraditionnelsdeproductiondelogementsneufs.Demme, la lgitimit du contrle, comme leurs suites ou les sanctions ventuelles qui endcouleront,serontdemoinsenmoinsliesloctroidefinancementsnouveaux.Or,lesdeuxorganesdecontrle,laMissioninterministrielledinspectiondulogementsocial(Miilos)etlAgencepourlaparticipationdesemployeursleffortdeconstruction(ANPEEC),ont pour point commun de se consacrer en priorit la vrification du respect dunerglementation assez foisonnante, tout en exerant leur activit selon des modles trsdiffrents.LecadregnralducontrleHLMatlargementconudansunepriodedeconstructiongrandechelle,grcelinjectionmassivedecrditspublicsdansdesstructuresdnuesdecapitalsocial.LatutellelocaledesserviceslocauxdelEtattaitalorsenliendirectaveclesdcisions de financement. La Miilos sest constitue progressivement partir des quipeslocales de financement de lhabitat en DDE; elle en a largement gard la culture, et restetributaire pour ses moyens humains et matriels de ladministration, laquelle conserve laconstitutiondesbasesdedonnesetlamaitrisecompltedessuitesdonnesauxrapports.Dunautrect,latutellesurlesCIL,considrsdabordcommedesapporteursdecapitaux,taitloriginetrsrduite.Ilstaientsoumisunsimpleautocontrledelaprofession,dontlinsuffisance a conduit la rforme de 1988 crant lANPEEC et la dotant de pouvoirstendus de connaissance, de contrle, de suivi de ses recommandations, et de propositionsrglementaires.Toutefois,elleestaffecteparlesrformesrcentesvisantremdierdesfautesdegouvernance.Paralllement, les fdrations HLM et SEM ont, depuis plusieurs dcennies, dvelopp desdispositifs internes de contrle de bonne qualit, mais dont elles conservent la matrise. LaCGLLSaenfinprogressivementtendusonrledaidefinancireauxorganismesendifficult,et organise de manire plus ou moins formalise la prvention dans ce domaine, enparticulierenfinanantlesdispositifsinterneslaprofession. 1 3. Rapport La ncessit dunifier le contrle de lensemble des oprateurs du logement social pour endonnerunevisioncohrentefaitlunanimit.Cestluneopportunitnepasmanquerpourengagerunerformeambitieuse,quineselimitepasjuxtaposerdesstructures,maisquiaitpourobjectifdaccompagner,etsipossibledefavoriser,lamodernisationencoursdusecteur.La mission na pas retenu les scnarios visant une simple coordination entre les deuxorganesdecontrles,laquelleexistedjmaisnefonctionnepas,nilabsorptiondelunparlautre.Ellenapasnonplusretenulhypothseduneautoritadministrativeindpendante,dote de larges pouvoirs de rgulation, limage de la Tenant Services Authority anglaise.Cette solution, qui prsenterait de nombreux avantages, a t carte car elle priverait leministredesespouvoirsdagrmentetdesanctions,etsloigneraitainsitropradicalementdumodeactueldexercicedelatutelle.Elleapparatinutiledslorsquelesprincipauxatoutsdune AAI rgulation de la concurrence, ouverture de nouveaux entrants, tarificationtransparente, intervention en urgence ne trouvent pas sappliquer aujourdhui dans lemondedesHLM.La mission propose la cration dune autorit unique de contrle du secteur (ANCOLS,autoritdecontrledesorganismesdelogementsocial).Concentresurlecontrleexternedu secteur, mais disposant des informations financires et statistiques ncessaires unesurveillancedesoprateursetunbonciblagedescontrles,elleseraittrsautonome,maisnedisposeraitpasdepouvoirsdirectsdesanctionslourdes.Restructureauniveaucentral,elle garderait quelques implantations interrgionales, principalement pour lexercice demissionsdeproximit.Ellepourraitmobiliserlexpertiseacquiseautraversdesescontrlespour participer, en concertation avec la profession, llaboration de rfrentiels et lancessaire adaptation des rgles de fonctionnement dorganismes en plein mouvement demodernisation.Constitue en EPIC, elle pourrait ainsi bnficier de financements de plusieurs sources, etdisposerdepersonnelsparfaitementadaptssesbesoins,auxquelsellepourraitgarantirunrgimelafoisattractifetsouple.Cestatutfaciliteraitpourlespersonnelslatransitionavecla situation actuelle, et donc lacceptation de cette rforme. Sa souplesse favoriseraitloptimisationdesmoyensbudgtairesethumains.Ilfautpourparvenircersultatpasserparlaloi,dslorsquetoutcequitouchelecontrlesur place du monde des CIL et du monde HLM est du domaine lgislatif, ce qui impose desdlaisdeprocdurerelativementlongs.Cestunedesraisonspourlaquelleilseraitbondedciderrapidementduprincipedecetteadaptation. Un calendrier resserr est galement opportun au regard de lextensionprochaine du dispositif DALO au 1er janvier 2012: il sera plus que jamais ncessaire,devant les risques de contentieux qui se prsenteront cette occasion, doffrir de fortesgaranties sur la transparence des attributions, lefficacit de la gestion, et la bonnegouvernancedusecteur.Les dlais de mise au point et de procdure parlementaire pourraient tre utilementexploits par des ngociations ncessaires avec lUESL et les fdrations sur les quilibresquelles doivent respecter avec lorgane de contrle, linstitution de garantie (CGLLS), et lestutelles. Ces quilibres sont dlicats, et les fdrations sont trs attaches au statu quo, quileurgarantitdesressourcesdefonctionnementtoutenleurpermettantdesabriterderrirele secret professionnel pour garder une matrise forte des donnes. Mais il sagit dunequestiondefficacitdu nouvelorganisme,etplusgnralementdecrdibilitdessystmesdecontrle,degarantieetdetutelle. 2 4. SOMMAIREINTRODUCTION........................................................................................................................................... 11. LE MONDE DU LOGEMENT SOCIAL EST COMPLEXE ET, EN CE MOMENT, PERTURBE,CEQUICOMPLIQUELATACHEDESORGANISMESDECONTROLE ............ 2 1.1. Unsystmecomplexe..............................................................................................................................21.1.1. Lataille...................................................................................................................................................41.1.2. Larpartitiongographiquedelactivit ..............................................................................41.1.3. Lacombinaisondentitsdestatutsetdemtiersdivers................................................5 1.2. Unsecteuractuellementperturb .....................................................................................................81.2.1. DanslemondedelaconstructionetdelagestiondulogementHLM,on observedesmutationsnotables..................................................................................................81.2.2. Lescollectivitslocalesontunpouvoiraccrualorsquelesservicesde lEtatsetrouventaffaiblis .............................................................................................................81.2.3. Danscecontextetrsvolutif,laMiilos,organismedecontrleexterne,se trouveconfrontedesdifficultsliessastructuremme......................................91.2.4. Paralllement,lesorganismescollecteursdelaParticipationdes Employeursleffortdeconstruction(PEEC)sontenpleinemutation................101.2.5. LasituationdelANPEECatenfinaffectedepuisquelquetempspar unebaissedactivitetpardesrformesdegouvernanceinabouties...................122. MALGRE CES DIFFICULTES, LES ORGANISMES DE CONTROLE EXTERNE, PRIS SEPAREMENT, FONT UN TRAVAIL TRES CONVENABLE ET GENERALEMENT RESPECTE............................................................................................................................................13 2.1. LaMiilos ..................................................................................................................................................... 132.1.1. Unbilanpositif.................................................................................................................................132.1.2. Unproblmededlaisdeprogrammationetdeproduction .....................................142.1.3. Lessuitesdonnesauxrapportsdecontrle(cf.annexes9et10)..........................162.1.4. Labsencedecaractrestratgiquedesobservationseffectues(cf.annexes9et10)............................................................................................................................... 172.1.5. Lesdfis ...............................................................................................................................................17 2.2. LANPEEC.............................