Les aspects juridiques des PPR(i)

www.developpement-durable.gouv.fr

Ministère de l'Écologie, du Développement durable et de l’Énergie

Les aspects juridiques des PPR(i)

Grégory Pierresteguy

Chargé d'études juridiques

Juin 2014

2

Le contentieux des PPRN : contentieux majoritaire en

matière de risques naturelsChaque année, une centaine de décision émanant des juridictions administratives concernent directement des PPRN et environ une trentaine les concernent indirectement (par le biais de contentieux d'urbanisme, notamment)

Pourquoi ce contentieux, particulièrement technique, se développe autant ?

Quels sont les enjeux de tels contentieux pour les services techniques ?

Le contentieux des risques naturels peut-il demeurer « purement » juridique ?

3

Le contentieux PPRN en quelques chiffres (année 2012) :

Nombre de jugements de TA : 28Nombre d’annulations partielles : 6Nombre d’annulations totales : 2

Nombre d’arrêts de CAA : 16Nombre d’annulations partielles : 2Nombre d’annulations totales : 4

Nombre de décisions du CE : 3 (renvoi devant la CAA)

4

Rappels de procédure : - Devant les tribunaux administratifs : c’est le préfet qui est compétent pour produire la défense de l’État, donc les services de la préfecture et de la DDT.

- Opportunité d’appel : discussion entre les services du préfet (service technique ET juridique) et la centrale (ATTENTION AUX DELAIS!!! 2 mois pour faire appel, mais cela comprend l’envoi du dossier, les échanges entre services, la construction de l’argumentation et le circuit signature DAJ).

- Devant les cours administratives d’appel et le Conseil d’État : c’est le ministre qui est compétent, donc le ministère (donc moi) art. R.431-9 du CJA.

- Précision complémentaire : seuls deux moyens peuvent être invoqués devant le Conseil d’État : l’erreur de droit ou la dénaturation des faits. Les cas où un pourvoi est envisageable sont donc très restreints et nécessitent une argumentation plus poussée.

5

Qui contacter en cas de contentieux ?

Olivier Cabanne, chargé de mission pour les affaires

juridiques,

DGPR / SRNH / BAT

Tél. : 02 40 81 89 12

7

Rappels contentieux : le recours pour excès de pouvoir

Légalité externe :

- Vice de forme, - Vice de procédure, = Annulation totale - Vice de compétence.

Légalité interne : Contrôle restreint

- Erreur de fait, = Annulation totale- Erreur de droit, ou partielle- Erreur manifeste d’appréciation.

8

Vice de compétence

Vice de procédure

Vice de forme

Illustration par l’exemple : si l’arrêté d’approbation

du PPRN était... Une noix !

Légalitéexterne

Légalitéinterne

Source de l’illustration : Dictionnaire Larousse en ligne

9

La procédure d’élaboration des PPRN(Schéma synthétique, extrait du projet de guide PPR Général révisé)

10

Légalité externe

- Compétence du signataire de l’arrêté,

- Vice de forme,

- Vice de procédure.

11

CAA Douai, n°11DA00659, 31 mai 2012, Commune de Prouzel :« Considérant qu'en dépit de la fin de non-recevoir opposée par le ministre de l'écologie […], la COMMUNE DE PROUZEL [...] n'a pas justifié, avant la clôture de l'instruction intervenue le 13 mai 2012 à minuit, de la qualité de son maire à représenter, devant la juridiction d'appel, la commune en justice ; [...] que la note en délibéré visée ci-dessus qui transmet un extrait d'une délibération du 12 avril 2012 par laquelle le conseil municipal a décidé d'autoriser le maire à relever appel du jugement attaqué, ne contient pas l'exposé soit d'une circonstance de fait dont la partie qui l'invoque n'était pas en mesure de faire état avant la clôture de l'instruction et que le juge ne pourrait ignorer sans fonder sa décision sur des faits matériellement inexacts, soit d'une circonstance de droit nouvelle ou qu'il devrait relever d'office »

CAA de Versailles, n°10VE01683, 09 février 2012, Com. de Maisons-Laffitte :« Considérant que, par un arrêté en date du 30 novembre 2009, la ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement a donné délégation à Madame Saint-Germain, sous-directrice des affaires juridiques, de l'environnement et de l'urbanisme à l'effet de signer tous mémoires en défense ; que, par suite, la COMMUNE DE MAISONS-LAFFITTE n'est pas fondée à soutenir que le mémoire produit au nom du ministre le 30 septembre 2011 serait irrecevable comme signé par une autorité incompétente »

Incompétence de l’auteur

12

Vice de formeCAA de Marseille, n°10MA00041, 07 mai 2012, SCI Nathalie Pierre :« Considérant, d'une part, que l'arrêté du 30 décembre 2005 vise le rapport de l'enquête publique, sans indiquer que les conclusions du commissaire-enquêteur sont défavorables, la délibération du 17 mars 2004 du conseil municipal de Draguignan, sans indiquer qu'elle a rendu un avis défavorable et l'avis de la chambre de l'agriculture sans indiquer son sens ; que s'agissant d'avis simples qui ne lient pas l'autorité administrative, ne pas indiquer le sens de ces avis ne constitue pas un vice de nature à entraîner l'illégalité de l'acte attaqué ; qu'en tout état de cause, une erreur matérielle affectant la mention des avis émis, contenue dans les visas de l'arrêté attaqué, est sans influence sur la légalité de cet arrêté »

CAA de Marseille, n°10MA03023, 16 mai 2012, Mme FAURE :« Considérant, en premier lieu, que le moyen tiré par Mme Faure de l'absence de motivation de l'arrêté préfectoral manque en fait et que celui de l'insuffisance des consultations ayant précédé son adoption n'est assorti d'aucune précision permettant au juge d'en apprécier la pertinence ; que ces moyens doivent être rejetés »

13

Vice de procédure

- L’évaluation environnementale,

- La concertation, l’association et les consultations obligatoires,

- Le vice de l’enquête publique,

- Les modifications post-enquête publique,

- L’échelle cartographique.

14

L’évaluation environnementale : décret n°2012-616 (1/3)

Entrée en vigueur : PPR prescrits à compter du 1er janvier 2013 (article 2 du décret n°2013-4) : Dispositions valables pour l’élaboration, la révision ET la modification des PPRN.

Responsable du plan : préfet de départementAutorité environnementale : préfet de département[Attention : cette subtilité demande une extrême vigilance pour éviter les vices de procédure !]

Article R.122-18 : l’autorité environnementale détermine si une évaluation environnementale doit être réalisée.

La description du projet et de ses éventuelles incidences sur l’environnement doit lui être transmise « à un stade précoce de l’élaboration du plan » par le responsable du plan.

Une réponse doit IMPERATIVEMENT être apportée dans les deux mois suivant la transmission du dossier, sous peine de conduire les services à une obligation d’EE.

15

Article R.122-18 : - L’autorité environnementale ACCUSE RECEPTION du dossier + indication de la date à laquelle une décision implicite existera (date de réception + 2 mois) [oui, le préfet de département accuse réception de sa propre demande],

- MISE EN LIGNE du dossier sur le site internet de l’autorité environnementale + mention de la date précitée [attention : si la mise en ligne se fait sur le site de la DREAL, faire a minima un lien sur le site de la préfecture et indiquer la date précitée],

- CONSULTATION du directeur de l’ARS (entre 10 jours ouvrés en cas d’urgence et 1 mois pour se prononcer sinon l’avis est réputé favorable) [Ici, attention au point de départ du délai !],

- 2 mois pour NOTIFIER une décision MOTIVEE sur la nécessité ou non de réaliser une EE [oui, le préfet se notifie à lui-même une décision motivée par lui. Attention à cela, l’absence de décision auto-notifiée vaut auto-obligation de faire],

- PUBLICATION de la décision sur le site internet, ANNEXION de celle-ci à l’arrêté de prescription et au dossier d’enquête publique [là encore, attention au renvoi sur le site de la préf’]

16

L’évaluation environnementale (3/3) GT coorganisé CGDD/DGPR :

Participants : CGDD, DGPR, DREAL Rhône-Alpes, DREAL Franche-Comté, DREAL LR, DREAL Midi-Pyrénées, DREAL Poitou-Charentes

Objectif : définir la liste des questions qui devront être renseignées pour l'examen au cas par cas

1ère réunion le 18 décembre 2012

Test de la liste de questions par les DREAL qui participent au GT + DEAL Réunion sur un panel représentatif de PPRN

2ème réunion du GT, retour de la phase de test le 22 mars, validation de la liste de questions

Poursuite des travaux (CGDD/DGPR) : Rédaction d’un document synthétique comprenant les recommandations pour la rédaction de la décision de soumission ou dispense d'évaluation environnementale des PPRN

17

CAA de Lyon, 05 novembre 2013, n°13LY00490, inédit au recueil (1/2)

« Considérant que, si les plans de prévention des risques naturels prévisibles peuvent contenir, ainsi qu'il résulte des dispositions précitées de l'article L. 532-1 du code de l'environnement, des prescriptions relatives aux mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises, notamment par les collectivités publiques, dans les " zones de danger " et les " zones de protection ", et s'ils peuvent subordonner la constructibilité de terrains à la mise en œuvre de telles mesures, ils n'ont pas par eux-mêmes pour fonction de planifier l'aménagement du territoire et ont pour seul objet de fixer, dans un strict objectif de protection des biens et des personnes, les restrictions imposées à l'utilisation des sols par la juste évaluation des risques naturels auxquels sont soumis les territoires concernés ; qu'ils sont ainsi uniquement destinés à des fins de protection civile, au sens de l'article 3 précité de la directive du 27 juin 2001 ; »

18

CAA de Lyon, 05 novembre 2013, n°13LY00490, inédit au recueil (2/2)

« qu'il résulte dès lors clairement des dispositions de cette directive, sans qu'il soit besoin d'en soumettre l'interprétation, à titre préjudiciel, à la Cour de justice de l'Union européenne, que de tels plans n'entrent pas dans son champ d'application, quand bien même ils conditionneraient l'utilisation des sols à la réalisation d'ouvrages par ailleurs potentiellement soumis à la directive 85/337/CEE du 27 juin 1985 concernant l'incidence de certains projets publics et privés sur l'environnement ; que, par suite, les dispositions des articles L. 122-4 et R. 122-17 du code de l'environnement, en tant qu'ils ne font pas figurer les plans de prévention des risques naturels prévisibles au nombre des documents soumis, même sur examen au cas par cas, à la formalité de l'évaluation environnementale, ne peuvent être regardées comme incompatibles avec le droit communautaire ; que le moyen tiré de la méconnaissance de la directive 2001/42/CE a donc été à bon droit écarté par les premiers juges »

19

Décision de principe : CE, 29 janvier 2014, n°356085

« qu'il résulte clairement [des dispositions de la directive Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement] que les plans ou programmes dont la finalité est d'assurer la protection des populations contre les risques naturels n'entrent pas dans le champ d'application de la directive du 27 juin 2001, alors même qu'ils seraient par ailleurs susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ; que, dès lors, en estimant qu'un plan de prévention des risques naturels prévisibles d'incendies de forêt est destiné uniquement à des fins de protection civile et n'est pas, par suite, soumis à la procédure définie au paragraphe 1 de l'article 3 de la directive du 27 juin 2001, la cour administrative d'appel de Marseille n'a pas, contrairement à ce que soutiennent les requérants, commis d'erreur de droit »

20

Décision de principe : CE, 29 janvier 2014, n°356085

Pour rappel, l'article 3, paragraphe 8 de la directive 2001/42/CE : « Les plans et programmes suivants ne sont pas couverts par la présente directive : - les plans et programmes destinés uniquement à des fins de défense nationale et de protection civile, - les plans et programmes financiers ou budgétaires ».

21

Une décision à tempérer et dont la portée reste à relativiser

Cette décision, si elle est intéressante au niveau interne, ne trouve pas d'écho au niveau communautaire, bien au contraire, elle semble en total désaccord avec l'analyse de la commission européenne.

Extrait du guide de mise en œuvre de la directive 2001/42 élaboré par la Commission Européenne :

« Protection civile pourrait inclure les événements ayant une cause naturelle ou due à l’action de l’homme (comme par exemple, respectivement, les tremblements de terre et les activités terroristes). Aucune indication n’est donnée quant au moment où ces plans et programmes doivent être élaborés, mais ils doivent être exclusivement destinés à des fins de défense nationale ou de protection civile. Conformément à la jurisprudence de la CJE, la dérogation devra être interprétée de façon stricte. Ainsi, un plan établissant les mesures à prendre en cas d'avalanche serait soustrait à la directive, alors qu’un plan établissant les mesures à prendre pour éviter les avalanches (éventuellement grâce à la mise en place d’une infrastructure) ne le serait pas car il serait destiné à des fins de prévention plutôt qu’à des fins de protection ».

22

La concertation

- Article 62 de la loi n°2003-699 du 30 juillet 2003 + Décret n°2005-3 du 04 janvier 2005

- Circulaire du 03 juillet 2007 relative à la consultation des acteurs, la concertation avec la population et l’association des collectivités territoriales dans les PPRN

- Article L.562-3 CE : Le préfet définit les modalités de la concertation relative à l'élaboration du projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles.

- Le plus en amont possible de la procédure d’élaboration du PPRN, mais également tout au long de celle-ci. Concerne l’ensemble des acteurs concernés, y compris la population

23

L’association :

R562-2 : Cet arrêté définit également les modalités de la concertation et de l'association des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale concernés, relatives à l'élaboration du projet.

- Prise en compte des dynamiques territoriales, - définition collective des modalités de qualification de l'aléa

Charte de l'environnement, Article 7 : Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement.

24

Défaut de concertation :

TA de Grenoble n°1104396 du 28 décembre 2012 :L’enquête publique « qui s’est déroulée du 26 octobre au 27 novembre 2010 et qui n’a recueilli qu’un faible nombre d’observations du public sur le projet de plan déjà établi par les services de la préfecture de la Haute-Savoie, ne peut tenir lieu de concertation relative à l’élaboration du plan exigée par les dispositions précitées ;

qu’il ne ressort pas des pièces du dossier, par ailleurs, que le public ait été amené à participer effectivement, sous quelque forme que ce soit, à l’élaboration du projet, que dès lors, les dispositions de l’article L.562-3 du code de l’environnement et de l’article 2 du décret du 04 janvier 2005 ont été méconnues par le préfet de Haute-Savoie ».

Quelles modalités de concertation prévoyait l’arrêté de prescription ?Uniquement la consultation du public sur le projet de PPRN par le biais de la procédure d’enquête publique.

25

Les consultations : R562-7

Le projet de PPRi est soumis à l'avis des conseils municipaux des communes et des organes délibérants des EPCI compétents pour l'élaboration des documents d'urbanisme dont le territoire est couvert, en tout ou partie, par le plan.

- Si prévention des incendies de forêt ou de leurs effets ou des mesures de prévention, de protection et de sauvegarde relevant de la compétence des départements et des régions : avis des organes délibérants de ces collectivités territoriales.

Les services départementaux d'incendie et de secours intéressés sont consultés sur les mesures de prévention des incendies de forêt ou de leurs effets.

- Si terrains agricoles ou forestiers : avis de la chambre d'agriculture et du centre national de la propriété forestière.

délai de réponse : deux mois

26

Le vice de procédure : Jurisprudence CAA Marseille, n°10MA00268, 19 juin 2012 :« Considérant qu'il ressort des pièces versées au dossier de première instance que la chambre d'agriculture a émis le 12 avril 2007 un avis comportant des réserves ; que cet avis émis dans le délai de deux mois à compter de sa saisine le 23 février précédent ne peut en conséquence être réputé implicite, contrairement à ce que soutient le ministre ; qu'il devait dès lors, compte tenu des réserves qu'il comportait, être consigné ou annexé au dossier d'enquête à peine d'irrégularité de la procédure ;

que cet avis n'a pas été annexé au dossier d'enquête transmis au tribunal, comme le confirme le ministre qui affirme que cet avis n'avait pas à y figurer en raison de sa forme implicite ; que M. A est dès lors fondé à soutenir que l'arrêté qu'il conteste est intervenu au terme d'une procédure irrégulière et à en demander l'annulation ; qu'il y a lieu d'annuler le jugement du tribunal administratif de Montpellier ainsi que l'arrêté du préfet de l'Hérault en date du 28 novembre 2007, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur l'irrégularité du jugement invoquée par M. A »

27

L’enquête publique

28

EP : le dossier soumis à l’enquête Veiller à ce que le dossier soit complet et identique dans l'ensemble des communes concernées par le projet de plan. Attention à ne pas en faire trop (ex. : afficher les plans de la commune en mairie).

L'enquête publique est organisée de manière irrégulière lorsque le dossier présenté dans chaque commune ne comporte pas l’ensemble des documents graphiques intéressant toutes les communes comprises dans le périmètre (CE, 22/06/2001, Assoc. Des professionnels de la zone portuaire)

Il en est ainsi même lorsque que l’intégralité des documents étaient disponibles dans les dix communes les plus importantes, que les avis d’enquête précisaient les lieux où ces dossiers intégraux étaient consultables et qu’enfin qu’aucune difficulté particulière n’a été signalée lors de l’enquête publique à ce sujet (CAA de Douai, 10/12/2009, n°08DA00673)

29

EP : mesures de publicité

CAA de Marseille, n°10MA04629, 14 février 2013, Réserve Africaine de Sigean : « Considérant que pour justifier de l'accomplissement de la publication par voie d'affiches de l'avis d'ouverture d'enquête publique, la ministre se prévaut des certificats établis dans les mêmes termes par les maires des dix communes concernées par le projet de plan de prévention, et selon lesquels cet avis a été affiché au plus tard le 24 avril 2006 et pendant toute la durée de l'enquête, aux lieux habituels ; que quatre d'entre eux ont été datés quelques jours avant le début théorique de la période d'affichage et une vingtaine de jours avant le début de l'enquête le 10 mai 2006 ; qu'un quatrième a été établi le jour même du commencement théorique de la période d'affichage cependant qu'un cinquième ne comporte aucune date d'établissement ; qu'ainsi que l'a soutenu l'appelante dès la première instance, de tels certificats, dont il n'est ni établi ni même allégué qu'ils seraient affectés d'une erreur purement matérielle, ne peuvent avoir pour effet de justifier, par anticipation ou sans aucune date d'établissement, de la réalité d'un affichage »

30

EP : Audition du maire

CAA de Nantes, n°11NT02208, 14 décembre 2012, M. Kerlogot :« Les dispositions des articles L. 562-3 et R. 562-8 du code de l'environnement ne préjudicient pas de l'application des dispositions précitées de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales ni, par suite, de celle des délégations susceptibles d'avoir été consenties par le maire à ses adjoints ; qu'il ressort des pièces du dossier que le commissaire enquêteur a notamment entendu, le 14 mai 2008, M. Le Bigot, adjoint au maire de Quimper, lequel avait régulièrement reçu délégation le 18 avril 2008 du maire de la commune en matière d'urbanisme et du cadre de vie, notion recouvrant, au vu du détail de la délégation, l'environnement, et, le 19 mai 2008 M. Blaise, adjoint au maire d'Ergué-Gabéric, lequel avait régulièrement reçu délégation du 31 mars 2008 du maire de la commune en matière d'urbanisme et d'environnement ; qu'ainsi le moyen tiré de la méconnaissance des articles précités du code de l'environnement manque en fait »

31

La réforme de l’EP (1/4)Entrée en vigueur : 1er juin 2012

1 – Le renvoi de l'article R.562-8 du code de l'environnement n'est plus valable (actuellement, le renvoi se fait vers les articles R.123-6 à R.123-23, désormais, ce sera R.123-2 à R.123-24, chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement (partieRéglementaire)).

2 – L'article R.123-9 complète les éléments à intégrer dans l'arrêté d'ouverture de l'enquête publique. L’autorité compétente pour ouvrir et organiser l’enquête précise par arrêté, quinze jours au moins avant l’ouverture de l’enquête et après concertation avec le commissaire enquêteur ou le président de la commission d’enquête :[...]8° L’existence d’une évaluation environnementale, d’une étude d’impact ou, à défaut, d’un dossier comprenant les informations environnementales se rapportant à l’objet de l’enquête, et du lieu où ces documents peuvent être consultés ;

9° L’existence de l’avis de l’autorité administrative de l’Etat compétente en matière d’environnement

32

La réforme de l’EP (1/4)Entrée en vigueur : 1er juin 2012

1 – Le renvoi de l'article R.562-8 du code de l'environnement n'est plus valable (actuellement, le renvoi se fait vers les articles R.123-6 à R.123-23, désormais, ce sera R.123-2 à R.123-24, chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement (partieRéglementaire)).

2 – L'article R.123-9 complète les éléments à intégrer dans l'arrêté d'ouverture de l'enquête publique. L’autorité compétente pour ouvrir et organiser l’enquête précise par arrêté, quinze jours au moins avant l’ouverture de l’enquête et après concertation avec le commissaire enquêteur ou le président de la commission d’enquête :[...]8° L’existence d’une évaluation environnementale, d’une étude d’impact ou, à défaut, d’un dossier comprenant les informations environnementales se rapportant à l’objet de l’enquête, et du lieu où ces documents peuvent être consultés ;

9° L’existence de l’avis de l’autorité administrative de l’Etat compétente en matière d’environnement

33

La réforme de l’EP (2/4)3 – L'article R.123-8 nouveau introduit de nouvelles obligations. Cet article précise que le dossier soumis à l’enquête publique comprend au moins :

1° l’évaluation environnementale et son résumé non technique, et, le cas échéant, la décision d’examen au cas par cas,

2° En l’absence d’évaluation environnementale, une note de présentation précisant les coordonnées du maître d’ouvrage, l’objet de l’enquête, les caractéristiques les plus importantes du projet, plan ou programme et présentant un résumé des principales raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de l’environnement, le projet, plan ou programme soumis à enquête a été retenu […] ;

5° Le bilan de la procédure de débat public organisée dans les conditions définies aux articles L. 121-8 à L. 121-15, ou de la concertation définie à l’article L. 121-16, ou de toute autre procédure prévue par les textes en vigueur permettant au public de participer effectivement au processus de décision. Lorsqu’aucune concertation préalable n’a eu lieu, le dossier le mentionne […] ».

34

Précisions du CGDD : réponse de M. Frédéric Kervella

Sur les dispositions de l’article R.123-8 :« le document attendu devrait être quelque chose qui s'apparente au résumé non technique qu'on trouve dans l'étude d'impact où peuvent être réutilisées des informations contenues dans le document de planification lui-même. Le 2° de l'art. R. 123-8 et le 8° de R. 123-9 évoquent le même document »

Sur l’article R.123-9 :« il n'est pas possible de s'y soustraire mais compte tenu de l'objet d'un PPRN il est possible que la partie consacrée à l'environnement soit réduite. Il serait toutefois opportun que, dans l'élaboration d'un PPRN, pour atteindre un objectif et dans l'hypothèse où plusieurs types de mesure permettent de l'atteindre, celui de moindre impact environnemental soit retenu. Dès lors, cette information peut figurer dans le document joint au dossier d'enquête. A défaut, il me semble nécessaire que ce document comporte a minima une mention relative à l'environnement pour répondre à l'obligation réglementaire ("notamment du point de vue de l'environnement"). Je ne pense pas non plus que la demande d'examen au cas par cas puisse remplacer le document attendu. La demande de cas par cas et l'appréciation de celle-ci via la grille d'analyse fournissent les raisons pour lesquelles le projet de PPRN n'est pas redevable d'une EE mais pas vraiment les "principales raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de l'environnement, le projet, plan ou programme soumis à enquête a été retenu" »

35

La réforme de l’EP (3/4)

4 – Attention, concernant la publicité de l'enquête publique, si l'article R.123-11 précise bien que « l’autorité compétente pour ouvrir et organiser l’enquête désigne les lieux où cet avis doit être publié par voie d’affiches et, éventuellement, par tout autre procédé. Pour les projets, sont au minimum désignées toutes les mairies des communes sur le territoire desquelles se situe le projet », il n'est plus précisé que « l'accomplissement de cette mesure de publicité incombe au maire et est certifié par lui » (ancien article R.123-14). Il faudra donc penser à le préciser dans les arrêtés d'ouverture d'enquête publique en même temps que les formalités d'affichage.

5 – L'article R.123-18 offre une nouvelle possibilité au maître d'ouvrage après l'enquête publique, puisqu'il précise que « le responsable du projet, plan ou programme dispose d’un délai de quinze jours pour produire ses observations éventuelles ». Il s'agit là d'une possibilité, pas d'une obligation, mais cela pourrait éviter certaines incompréhensions du commissaire enquêteur face à des observations écrites sur les registres d'enquête.

36

La réforme de l’EP (4/4)

6 – Soyez vigilants sur les publications internet :

Art. R. 123-11. − I. – [...]« II. – L’autorité compétente pour ouvrir et organiser l’enquête désigne les lieux où cet avis doit être publié par voie d’affiches et, éventuellement, par tout autre procédé.[...]« L’avis d’enquête est également publié sur le site internet de l’autorité compétente pour ouvrir et organiser l’enquête, lorsque celle-ci dispose d’un site.

Art. R. 123-21. −[...]Lorsqu’elle a publié l’avis d’ouverture de l’enquête sur son site internet, l’autorité compétente pour organiser l’enquête publie le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête sur ce même site et le tient à la disposition du public pendant un an.

37

Modification après enquête publique et notion d’économie

générale du plan

38

La modification du PPRN après EP : l’économie générale

ATTENTION AUX MODIFICATIONS OPEREES !! Elles doivent toutes pouvoir être justifiées ! (Cf jurisprudence CAA Bordeaux ci-après).

L’analyse de la jurisprudence relative à d’autres procédures soumises à la condition de non atteinte à l’économie générale du plan (Plan Local d’Urbanisme, Plan d’Exposition au Bruit), montre que le juge évalue :

- l’impact territorial des adaptations envisagées, apprécié en fonction de l’importance de la zone concernée par ces adaptations au regard du périmètre du plan,- mais également une éventuelle remise en cause des orientations générales du plan, c’est-à-dire d’une ou plusieurs options fondamentales du plan telles qu’elles sont détaillées dans la note de présentation du plan approuvé.

La jurisprudence Roussel du Conseil d’Etat est venue préciser cela pour les PPRN (cf ci-après)

39

Jurisprudence CAA Bordeaux, n°10BX02191, le 29/11/2011

« que, si le ministre soutient qu'en tout état de cause, une modification du projet de plan est autorisée après l'enquête publique par les dispositions réglementaires précitées, celles-ci ne sauraient avoir pour objet et légalement pour effet d'autoriser des modifications telles que l'enquête en serait privée d'utilité ; qu'en l'espèce, le caractère lacunaire des documents produits par le ministre ne permettent pas de tenir pour mineures les modifications en sa défaveur qu'invoque la société requérante et dont la réalité doit être regardée comme établie ; qu'au contraire, la nature du classement final de ses parcelles et l'importance de celles-ci autorisent à tenir ces modifications pour substantielles ; que, de surcroît, elles ne résultent pas des données de l'enquête publique, telles qu'elles ont été retracées, selon les pièces versées aux débats, par le commissaire enquêteur, sans avis, ni même observation propre aux parcelles en cause et faisant état d'une atonie générale du public, alors que la société soutient qu'elle n'a pu produire ses observations sur une inconstructibilité de ses terrains dont elle n'avait pas été avisée ; qu'il suit de là que la procédure au terme de laquelle l'arrêté en litige, dans la mesure où il concerne les parcelles de la société requérante, a été pris est irrégulière »

40

L’économie générale du plan : jurisprudence Roussel (1/2)

Conseil d'Etat, n°334087, 22 mai 2012, RousselConsidérant de principe :

« Si le projet de plan peut être modifié après l'enquête publique, le cas échéant de façon substantielle, pour tenir compte tant de ses résultats que des avis préalablement recueillis, c'est à la condition que les modifications ainsi apportées n'en remettent pas en cause l'économie générale ; qu'il appartient au juge administratif, pour caractériser l'existence d'une éventuelle atteinte à l'économie générale du projet, de tenir compte de la nature et de l'importance des modifications opérées au regard notamment de l'objet et du périmètre du plan ainsi que de leur effet sur le parti de prévention retenu »

41

L’économie générale du plan : jurisprudence Roussel (2/2)

« Considérant que la cour a relevé que les modifications apportées au projet de plan après l'enquête publique dans trois communes limitrophes représentaient environ un quart de la superficie de chacune d'entre elles ; qu'en en

déduisant qu'en raison de leur "importance" pour ces seules trois communes, et alors même que l'ensemble des modifications n'avaient affecté qu'un peu plus de 3 % de l'aire d'application d'un plan concernant dix sept communes, elles avaient eu pour effet de remettre en cause l'économie générale du projet dans sa globalité, sans rechercher pourquoi des modifications aussi limitées pouvaient, au regard des critères mentionnés ci-dessus, avoir eu cette incidence, la cour a entaché son arrêt d'une erreur de droit ; que le MINISTRE D'ETAT, MINISTRE DE L'ECOLOGIE, DE L'ENERGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER est fondé, pour ce motif, à demander l'annulation de l'arrêt qu'il attaque ».

42

Point d'information : l'adaptation du PPRN

Pas encore un recul suffisant sur cette procédure ni d'exemples exploitables à l'heure actuelle.Article L.562-4-1 :

I. - Le plan de prévention des risques naturels prévisibles peut être révisé selon les formes de son élaboration. [...]

II. - Le plan de prévention des risques naturels prévisibles peut également être modifié. La procédure de modification est utilisée à condition que la modification envisagée ne porte pas atteinte à l'économie générale du plan. Le dernier alinéa de l'article L. 562-3 n'est pas applicable à la modification. Aux lieu et place de l'enquête publique, le projet de modification et l'exposé de ses motifs sont portés à la connaissance du public en vue de permettre à ce dernier de formuler des observations pendant le délai d'un mois précédant l'approbation par le préfet de la modification.

III. - Le plan de prévention des risques naturels prévisibles peut également être adapté dans les conditions définies à l'article L. 300-6-1 du code de l'urbanisme.

43

Point d'information : l'adaptation du PPRN

Ordonnance n° 2013-888 du 3 octobre 2013 relative à la procédure intégrée pour le logement a introduit l'article L300-6-1 du code de l'urbanisme.« IV. ― Lorsque la mise en compatibilité des documents mentionnés au I impose l'adaptation : ― d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles, relatifs aux risques d'inondation à cinétique lente dans les zones urbaines d'un plan local d'urbanisme mentionné à l'article L. 562-1 du code de l'environnement, hors champs d'expansion des crues ; ― d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles, mentionné à l'article L. 562-1 du code de l'environnement, relatif aux risques liés aux cavités souterraines et aux marnières dans l'hypothèse d'un comblement de la cavité ou de la marnière ; l'Etat procède aux adaptations nécessaires dans les conditions prévues au présent IV. [...]Lorsque la procédure intégrée pour le logement conduit à l'adaptation d'un plan de prévention des risques d'inondation, le projet d'aménagement ou de construction prévoit les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde nécessaires pour assurer la sécurité des personnes et des biens ; il ne peut aggraver les risques considérés ».

44

NOTE DE PRESENTATION

45

B1 – Note de présentation et règlement : sources

Article R.562-3 : « Le dossier de projet de plan comprend :

1° Une note de présentation indiquant le secteur géographique concerné, la nature des phénomènes naturels pris en compte et leurs conséquences possibles, compte tenu de l'état des connaissances ;

2° Un ou plusieurs documents graphiques délimitant les zones mentionnées aux 1° et 2° du II de l'article L. 562-1 ;

3° Un règlement précisant, en tant que de besoin :

a) Les mesures d'interdiction et les prescriptions applicables dans chacune de ces zones en vertu des 1° et 2° du II de l'article L. 562-1 ;b) Les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde mentionnées au 3° du II de l'article L. 562-1 et les mesures relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existant à la date de l'approbation du plan, mentionnées au 4° de ce même II. Le règlement mentionne, le cas échéant, celles de ces mesures dont la mise en œuvre est obligatoire et le délai fixé pour celle-ci »

46

B2 – La note de présentation : Recommandations générales

Dans le cadre d’un contentieux, la note de présentation est le seul outil permettant à l’Etat de justifier les raisons présidant à l’élaboration du PPR, son périmètre, le choix de la crue de référence, la modélisation opérée, le zonage retenu, les études utilisées, les travaux pris en compte, les secteurs faisant l’objet d’un traitement particuliers, etc. Elle doit être précise, lisible, éclairer tant la population que le juge et ne pas receler de contradictions.

Le contrôle opéré par le juge sur la note de présentation est un contrôle dit « restreint », il se limite aux erreurs ou omissions substantielles susceptibles d’entacher le plan d’irrégularité.

47

B3 – Note de présentation :Exemples de jurisprudences

C.A.A. Bordeaux, 21 mars 2011, Sté A.F.M. Recyclage, n°09BX02702) :

« la note de présentation [porte] sur l'ensemble des 17 communes constituant « l'aire élargie » de l'agglomération bordelaise ; que ce rapport indique le secteur géographique concerné et décrit avec précision les crues historiques ayant affecté ce secteur ; qu'il définit, tant pour la Garonne que pour la Jalle de Blanquefort et l'Estey de Franck, les événements de référence en matière de crues qui ont été retenus pour l'élaboration des projets de plans de prévention ; qu'il précise enfin les éléments pris en compte pour élaborer la cartographie, tant du point de vue des aléas que des enjeux, et mentionne avec précision les critères retenus pour le classement en trois zones des parties inondables du territoire étudié ; que ce document, qui n'avait pas à comporter la justification détaillée, commune par commune, du zonage effectué, [...] n'est pas entaché d'insuffisance »

48


T.A. Nice, 25 janv. 2007, Cne de Sainte Maxime, n° 01-03624 :

« Considérant, en premier lieu, que la commune soutient que ce document comporte des prescriptions ou des interdictions devant figurer exclusivement dans le règlement, en application de l’article 3 du décret du 5 octobre 1995 ; qu’en page 5, la note expose que « les autres vallons secs de la Commune [...], sièges de phénomènes pluvio-orageux importants, ne peuvent être qualifiés de risques majeurs. Cependant, leur rôle pluvial nécessite que leur berges soient préservées au P0S approuvé sur une largeur suffisante (20 m de large ou plus) » ; que toutefois ces considérations, formulées en termes généraux, ne peuvent être regardées comme des prescriptions ou des interdictions au sens du règlement du PPR ; que la première branche du moyen doit être écartée »

49


C.A.A. Bordeaux, 30 nov. 2009, M. Claude X., n° 08BX00381 :

« Considérant que si M. X soutient que l'information contenue dans le rapport de présentation annexé à l'arrêté attaqué selon laquelle un niveau d'eau d'une hauteur de 70 centimètres a été observé pendant la crue de 1973 dans un hangar situé à proximité de la parcelle cadastrée ZD 15 est erronée dès lors que cette construction date des années 1980, cette erreur, à la supposer établie, n'est pas, par elle-même, de nature à affecter la validité du zonage retenu dès lors que ce zonage a été effectué en tenant compte d'une crue centennale dont les effets ont été calculés selon une méthode de modélisation mathématique dont le caractère erroné n'est pas démontré »

50


T.A. Montpellier, 10 mai 2007, M. Jerôme X, n° 04-04017 :

« Si M. X soutient que le PPRi applicable sur le territoire de la commune de Restinclières n’a pas été élaboré sur la base d’étude permettant de qualifier et quantifier les risques d’inondation, appréhendés globalement à l’échelle du bassin versant, il ressort au contraire des pièces du dossier que ce plan a été établi sur la base d’une étude hydrologique prenant en considération l’ensemble du bassin versant de l’étang de l’or, dans sa partie située en amont de l’autoroute A9, qui forme une même entité géologique ;

Considérant […] que le dossier soumis à l’enquête publique comprenait notamment un rapport de présentation du projet de PPRi [...] qui expose la démarche d’élaboration du plan, s’agissant du bassin versant de l’étang de l’or nord, et qui analyse l’aléa en matière d’inondation ainsi que les conséquences des inondations au niveau communal, satisfait aux exigences de l’article 3-1° du décret du 5 octobre 1995 »

51


la circonstance que la modélisation sur laquelle se fonde la détermination des aléas et des risques comporte certaines incertitudes n’emporte pas automatiquement l’annulation du plan.

En effet, le plan ne sera pas annulé lorsqu’il est établi que ces incertitudes demeurent « marginales et inhérentes au domaine de l’hydraulique en général » et que la fiabilité globale des études menées n’est pas sujette à caution (T.A. Montpellier, 10 juin 2004, Cne de Narbonne, n°035254 sol. confirmée en appel C.A.A. Marseille, 19 mai 2005, Cne de Narbonne, n° 04MA01915 ; T.A. Melun, 1er avr. 2004, Cne de Suçy-en-Brie, n° 00-3747 ; T.A. Montpellier, 9 mars 2009, M. et Mme Jacques A., n°07-03993)

52

REGLEMENT

53

B4 – Le Règlement : fondement juridique

Article L.562-1, R.562-4 et R.562-5 du code de l’environnement :

Ces trois articles précisent comment le règlement du PPR, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, peut interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités.

Ils précisent aussi comment le règlement définit les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises par les collectivités publiques dans le cadre de leurs compétences ainsi que celles qui peuvent incomber aux particuliers.

Enfin, ils rappellent que le règlement peut définir les mesures relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existants à la date de l'approbation du plan qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants ou utilisateurs.

54

B5 – Le règlement : Recommandations générales

- Les prescriptions contenues dans les règlements doivent toujours être adéquates, eu égard à l’existence et à l’intensité du risque et proportionnées aux enjeux présents,

- Un PPR ne peut pas ajouter de règles de procédure qui ne sont pas prévues par le code de l’urbanisme,

- Le règlement est un document complémentaire de la note de présentation : si un risque est décrit dans la note de présentation, il faut retrouver une prescription en parallèle dans le règlement

55

B6 – Le règlement :Exemples de jurisprudences

CE, 11 mars 2009, Cne d’Auvers-sur-Oise, n° 307656 : S’agissant de l’interdiction d’un remblai en zone bleue

« Considérant, en troisième lieu, que la cour administrative d'appel de Versailles a fait une exacte application des articles 2.3.2 et 2.3.3 du règlement du plan de prévention des risques d'inondation de la vallée de l'Oise en relevant que le remblai devant supporter une partie de la voie intérieure de circulation n'était pas au nombre des équipements faisant l'objet d'une autorisation explicite dans le cadre des constructions ou des travaux autorisés par le plan de prévention et en en déduisant que le permis de construire litigieux avait été délivré en violation de la servitude d'utilité publique constituée par ce plan »

56


C.A.A. Nantes, 7 avr. 2010, M. Guy X., n° 09NT00592 : Zone d’expansion des crues

« Considérant que le règlement du PPRI [...] définit la zone de type A1 comme correspondant à la partie de la zone inondable non urbanisée ou peu urbanisée et peu aménagée, en aléa faible qui est inondable pour les crues exceptionnelles de la Loire et / ou par remontée de nappe ; que la note de présentation du plan de prévention précise que, dans les zones de type A, l'objectif est l'arrêt de toute urbanisation nouvelle afin de laisser le plus possible d'espaces libres pour l'expansion des crues et de ne pas augmenter la population et les biens exposés au risque d'inondation […] ; que la parcelle de M. X est située à la sortie du bourg de Saint-Patrice à l'est, en limite du secteur aggloméré le plus dense, et que si elle est proche de constructions éparses sur son côté ouest, elle s'ouvre au sud sur une vaste zone très peu construite à dominante agricole dont elle constitue l'extrémité ; que dans ces conditions, son classement dans une zone inondable définie comme peu urbanisée n'apparaît entaché ni d'erreur de fait ni d'erreur manifeste d'appréciation »

57


T.A. Nice, 5 fév. 2002, Assoc. « Auribeau Demain » et autres, n°00-1858 : Sur un risque identifié dans la note

« Considérant qu'il ressort des pièces du dossier et notamment du rapport de présentation du plan de prévention des risques litigieux que la crue de la Frayère du 26 juin 1994 qui a provoqué sur la commune d'Auribeau-sur-Siagne des dégâts matériels considérables dont l'inondation d'environ 250 habitations a vu ses effets très sensiblement aggravés par des phénomènes d'embâcle au niveau des ponts franchissant cette rivière ; qu'il est constant que le plan de prévention des risques litigieux ne comporte aucune disposition de nature à supprimer ou limiter les risques d'embâcle sur la rivière la Frayère ; que, dans ces conditions, le préfet des Alpes-Maritimes a entaché d'une erreur d'appréciation son arrêté en date du 29 février 2000 au regard des dispositions précitées de l'article 16 de la loi n° 92-3 sur l'eau ; qu'il s'ensuit que ledit arrêté doit être annulé »

58


T.A. Caen, 21 janv. 2003, Cne de Saint-Michel des Andaines, n°02-336 : (annulé en appel, le ministre démontrant la mesure)

« que ce risque important, d'ailleurs réalisé en 1974 et évité de peu lors des quatre fortes crues de la dernière décennie, est lié au sous- dimensionnement de l'acqueduc souterrain qui canalise la Vée au droit de l'établissement thermal ; que, dans ces conditions, les travaux tendant à abaisser la ligne d'eau sur ce site apparaissent comme prioritaires, ainsi que l'a souligné dans ses conclusions le commissaire enquêteur, en estimant qu'ils devaient être rendus obligatoires dans un délai de cinq ans [...] et non simplement recommandés ; […] que, toutefois, le "règlement" que le préfet a versé au dossier en réponse à la demande du Tribunal de produire le plan de prévention annexé à l'arrêté attaqué ne mentionne pas, parmi les mesures obligatoires de prévention, de protection et de sauvegarde, l'abaissement de la ligne d'eau dans le site précité ; que, dès lors, les requérantes sont fondées à soutenir que, faute de telles dispositions, ledit plan est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et doit être annulé »

59


T.A. Montpellier, 30 juin 2011, Commune d’Argelès-sur-Mer, n°09-00369 : règles d’urbanisme illégales

« Considérant que pour l’ensemble des dispositions susvisées, invoquées par la commune requérante, le règlement du PPRN de la commune d’Argelès-sur-Mer ne pouvait légalement subordonner des modalités d’occupation du sol à l’accord du gestionnaire de la servitude PPR ; que ces dispositions ajoutent illégalement une règle de procédure en subordonnant la délivrance d’autorisation d’aménagement dérogatoire à un accord préalable non prévu par le code de l’urbanisme, que par suite, la commune requérante est fondée à demander l’annulation des dispositions du règlement qu’elle invoque en tant qu’elles soumettent les différentes opérations de construction qu’elles recensent à l’accord du gestionnaire de la servitude PPR »

60

Les cartographies

61

L’échelle cartographique2 PPRN ont été annulés en 2010 au motif de l'insuffisante précision des documents graphiques (ATTENTION : voir décision du CE)

CAA Marseille, 15 janvier 2010, n°07MA00918 : « dans la mesure où le PPRi institue des servitudes d'utilité publique, le document graphique que comprend le plan doit permettre d'identifier précisément chaque parcelle afin de déterminer les éventuelles servitudes dont chacune des parcelles est grevée, afin de ne pas porter atteinte au principe de sécurité juridique » et qu'une cartographie « à l'échelle 1/5000ème agrandie au 1/2500ème, ne permet pas d'identifier les parcelles cadastrales au regard des délimitations de zones inondables » (vallée du gapeau = pourvoi du MEDDTL)

De la même manière le PPRif de Saint-Raphaël a été annulé par le tribunal administratif de Toulon (jugement n°0800672-1 du 10 novembre 2010) au motif que « les seules cartes incluses dans ce projet de plan, qui sont à l'échelle de 1/15 000ème ne permettent pas d'identifier les parcelles cadastrales contenues dans les zones en causes, que de tels documents graphiques sont trop imprécis pour permettre d'évaluer les risques d'incendie en ce qui concerne chacune d'entre elles »

62

CE, n°337 755, 07 novembre 2012 :Jurisprudence de principe

« Les documents graphiques des plans de prévention des risques naturels prévisibles, dont les prescriptions s'imposent directement aux autorisations de construire, doivent, au même titre que les documents d'urbanisme, être suffisamment précis pour permettre de déterminer les parcelles concernées par les mesures d'interdiction et les prescriptions qu'ils prévoient et, notamment, d'en assurer le respect lors de la délivrance des autorisations d'occupation ou d'utilisation du sol ; que ces dispositions n'ont, toutefois, ni pour objet ni pour effet d'imposer que ces documents fassent apparaître eux-mêmes le découpage parcellaire existant ;

Considérant qu'il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que les documents graphiques du plan de prévention des risques naturels prévisibles de type inondation de la vallée du Gapeau comportaient, en l'espèce, un tracé suffisamment précis des limites des différentes zones que le plan avait pour objet de délimiter ; que, par suite, en estimant que les documents graphiques du plan de prévention des risques naturels prévisibles ne permettaient pas de reporter sur chaque parcelle cadastrale les éventuelles servitudes dont elle était grevée, la cour a dénaturé les pièces du dossier »

63

L’impossibilité de soulever des moyens de vice de forme ou de

procédure par la voie de l’exception d’illégalité six mois après la prise d’effet du PPRN

64

Jurisprudence, Conseil d'Etat n°324310, 30 décembre 2011 (1/2)

« il résulte de la combinaison de ces dispositions [ L.600-1 du code de l'urbanisme et L.562-1 du code de l'environnement ] que les plans de prévention des risques naturels prévisibles constituent des documents qui, élaborés à l'initiative de l'Etat, ont pour objet de définir des zones exposées à des risques naturels à l'intérieur desquelles s'appliquent des contraintes d'urbanisme importantes et ont ainsi pour effet de déterminer des prévisions et règles opposables aux personnes publiques ou privées au titre de la délivrance des autorisations d'urbanisme qu'elles sollicitent ; que, par suite, les plans de prévention des risques naturels constituent des documents d'urbanisme tenant lieu de plan d'occupation des sols ou de plan local d'urbanisme, au sens des dispositions de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme ».

65

Jurisprudence, Conseil d'Etat n°324310, 30 décembre 2011 (2/2)

En complément, pour information, pour saisir le sens de cette jurisprudence, un extrait de l’article L.600-1 du code de l'urbanisme :

« l'illégalité pour vice de forme ou de procédure d'un schéma directeur, d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan d'occupation des sols, d'un plan local d'urbanisme, d'une carte communale ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu ne peut être invoquée par voie d'exception, après l'expiration d'un délai de six mois à compter de la prise d'effet du document en cause ».

66

Légalité interne

- Erreur de fait,

- Erreur de droit,

- Erreur manifeste d’appréciation.

67

L’appréciation par le juge de la crue de référence

Un préfet peut valablement retenir la crue de 1910 plutôt que celle, plus forte, de 1658 dans la mesure où les effets de la crue de 1910 sont mieux connus et que les travaux et l’urbanisation depuis 1658 rendent irréaliste une référence trop lointaine (TA Melun, 21/10/02 AIDE)

Modélisation hydraulique : le juge ne censure pas, pour déterminer la cote de référence, l’ajout forfaitaire de 20 cm au niveau de la crue de référence dont la majoration a été destinée à lui permettre d’atteindre un niveau centennal (TA de Pau, 20/12/07, commune d’Yzosse)

Validation de la méthode hydro-géomorphologique par le Conseil d’État : CE, 14/02/2007, communauté de commune de Blangy Pont-l’Evêque

68

La note de présentation

Le juge veille au caractère suffisant de la note de présentation (CE, 22/05/96, Comité de sauvegarde du patrimoine de Montpellier)

Les auteurs d’un P.P.R. accorderont un soin particulier à : - Expliciter la méthode utilisée pour aboutir au zonage et aux mesures réglementaires (mais évidemment aucune obligation d’explication parcelle par parcelle) ;- Justifier et motiver, dans la même perspective, les mesures du règlement ;- Indiquer les correspondances et liens entre les zones et les prescriptions.

Il faut veiller à une cohérence entre la note de présentation et le contenu du règlement : a ainsi été censuré un PPRi où la note de présentation identifie un phénomène d’embâcle qui n’est ensuite pas pris en compte dans le règlement (TA Nice, 5/02/02, Assoc. Auribeau demain) ou encore (TA Montpellier, 2007, consorts Vanardois) pour l’identification du risque de ruissellement.

69

Note de présentation et règlementIl n’existe pas de contrainte réglementaire quant au nombre de zones pouvant être identifiées. Une zone particulière pourra être délimitée chaque fois que la spécificité d’un risque et ses caractéristiques le justifient. Un classement que l’on ne sait pas justifier est un classement susceptible d’être annulé.

Un écueil à éviter : ne pas traiter différemment deux situations de identique (sauf intérêt général comme la préservation des champs d’expansion des crues) sinon fort risque de censure pour erreur manifeste d’appréciation. (CE, 1er juillet 1998 « M.FOLLET »)

Une inadéquation entre les cartes informatives et le zonage réglementaire finalement retenu par le P.P.R. ne signifie pas pour autant que ce zonage est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation dans la mesure où la note de présentation du P.P.R. peut justifier les différences par une prise en compte d’autres éléments d’appréciation du risque.

70

Sur le nombre de zones : CAA Douai, n°11DA00277, 31 mai 2012

« […] en application du principe de sécurité juridique le document graphique prévu par le 2° de l'article R. 562-3 du code de l'environnement doit permettre d'identifier précisément chaque parcelle susceptible d'être grevée de servitudes ; qu'en l'espèce, la carte de zonage réglementaire figurant dans le plan de prévention des risques d'inondation concernant cinq communes du canton de Conty, qui est à l'échelle 1/10000, ne permet pas d'identifier précisément les parcelles concernées par les zones qu'elles délimitent, alors que dans certaines zones le plan fait apparaître une pluralité de zones différentes à quelques mètres d'intervalle ; qu'aucun autre document annexé ne permet une telle identification ;

que la circonstance selon laquelle le règlement du plan prévoit qu'en cas de superposition de plusieurs zones sur une même parcelle, seules les dispositions les moins contraignantes s'appliquent, n'est, en tout état de cause, pas de nature à rendre plus aisée la lecture des différentes zones applicables aux parcelles concernées par le plan de prévention des risques d'inondation contesté »

71

Le règlement (1/2)Le PPRN ne doit pas ajouter de règles de procédure non prévues par le code de l'urbanisme

A été annulé un PPRN qui soumet à l'avis favorable de la direction départementale de l'agriculture et de la forêt les autorisations pour les opérations nouvelles d'aménagement non directement en continuité avec la zone urbanisée mais bénéficiant d'une étude de risque incendie réalisée par l'aménageur.

Le tribunal administratif de Montpellier a en effet jugé « qu'une telle disposition ajoute illégalement une règle de procédure en imposant un avis favorable non prévu par le code de l'urbanisme » et qu'il n'appartient pas au PPRN d' « instituer des règles ayant pour objet de modifier les compétences déterminées par le code de l'urbanisme en matière d'opération d'aménagement » (TA Montpellier, n°0801491 du 14/10/2010 « commune de Saint-Clément de Rivière).

72

Le règlement (2/2)Sur la délimitation d'une bande de grand écoulementN'a pas été jugée illégale dans un PPRi la délimitation d'une zone marron, correspondant à la zone de grand écoulement exposée à des risques spécifiques de formation de tourbillons et de courants pouvant déplacer des objets lourds, dans laquelle l'objectif est d'arrêter toute nouvelle implantation humaine, délimitée par une bande de 25 mètres à compter de la berge des bras vifs et morts du fleuve modulée selon la réalité du terrain (TA de Versailles, 23/03/2010, n°0800170 « commune de Medan ») => Attention, à nuancer

Sur la reconstruction après sinistreLa loi n°2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement a codifié l'avis du Conseil d'État indiquant qu'un PPRN peut faire obstacle au droit de reconstruire après sinistre en application de l'article L.111-3 du code de l'urbanisme (Conseil d'État, 17/12/2008, n°305409, publié au recueil Lebon).

73

La carte réglementaire du PPRNLe classement d’un terrain en zone rouge doit toujours pouvoir être justifié sur le fondement d’éléments objectifs :

CAA de Lyon, 10 mai 2012, n°11LY00715, Asso. Préservation et sécurisation des torrents de la Chartreuse : « l'ASSOCIATION DE PRESERVATION ET DE SECURISATION DES TORRENTS DE LA CHARTREUSE soutient que la délimitation de zones rouges et violettes le long des torrents de Jaillières et Gamond est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; que toutefois, contrairement à ses allégations, le plan de prévention des risques tient compte des travaux réalisés aux abords du torrent de Jaillières et de l'étude réalisée en 1990 par le CEMAGREF ; que l'étude de faisabilité sur les risques d'inondation du torrent Jaillières, établie en mai 2009 par la société IPSEAU et produite en appel, n'apporte pas d'élément probant ; que, dès lors, et comme l'ont estimé à bon droit les premiers juges, aucune erreur manifeste d'appréciation n'est démontrée »

74

CAA de Lyon, 25 octobre 2011, n°10LY01273, M. GAUDE

« il ressort de l'étude hydraulique susmentionnée, dont le ministre de l'écologie ne conteste ni la méthodologie ni les conclusions, et à laquelle il n'oppose aucun document technique, pas même ceux qui ont concouru à l'élaboration du plan de prévention contesté, d'une part, que la parcelle considérée jouxte un simple talweg et non un cours d'eau, même non pérenne, d'autre part, que l'étendue et la vitesse d'écoulement de la masse d'eau transitant en fond de talweg ne serait pas suffisante, en cas de précipitations centennales, pour atteindre la propriété de M. A et y provoquer un phénomène d'érosion ; que, dans ces conditions, le classement de la parcelle AB n° 190 en zone rouge RT , censé correspondre à l'exposition maximale à un risque de crues caractérisé par une augmentation brutale du débit d'un cours d'eau avec transport de matériaux solides, doit être regardé comme procédant d'une appréciation manifestement exagérée du risque d'écoulement torrentiel auquel cette parcelle est réellement exposée »

75

Sur la régularité du classement en zone d’expansion des crues

CAA de Nantes, n°11NT02208, 14 décembre 2012, M. Kerlogot :« Considérant que la préservation de la capacité des champs d'expansion des crues, qui permet de limiter leur impact en aval, présente un caractère d'intérêt général et justifie que puissent être déclarées inconstructibles ou enserrées dans des règles de constructibilité limitée, des zones ne présentant pas un niveau d'aléa fort ; qu'ainsi, les dispositions des 1° et 2° de l'article L. 561-2 du code de l'environnement ne font pas obstacle à ce qu'une même zone de danger regroupe des secteurs d'aléa fort, submersibles par plus d'un mètre d'eau en cas de survenance d'une crue centennale, et des secteurs de moindre aléa mais correspondant à des champs naturels d'expansion des crues ; [...] que la circonstance, pour exacte qu'elle soit, que la parcelle de M. A n'est pas submersible par au moins un mètre d'eau en cas de survenance d'une crue centennale, n'est pas propre à établir que le préfet du Finistère a commis une erreur manifeste d'appréciation en classant toutefois ce terrain en zone rouge du plan de prévention des risques d'inondation approuvé en 2008 »

76

TA de Basse Terre, 05 février 2013, n°0701128, M. NEMORINLe TA a considéré qu’il résulte « de la carte des atlas communaux établie en 1999 que cette zone a été classée en aléa modéré pour le risque de mouvement de terrain ; qu’en outre, il ressort de l’étude de faisabilité géotechnique que M. JEAN-PIERRE a fait réaliser en 2005 qu’il n’existe pas d’écoulement d’eaux souterraines aux droits de la parcelle, qu’aucune faille au droit de ladite parcelle n’a été détectée, et que la faisabilité d’un projet de construction d’une villa est acquise sans difficultés particulières ;

que le préfet de la Guadeloupe, qui se borne à décrire la méthode utilisée pour caractériser un tel aléa, n’apporte aucune précision et ne verse aucune pièce au débat de nature à démontrer l’existence du risque de mouvement ainsi évalué ; que, dans ces conditions, en l’absence de tout élément susceptible de permettre d’établir qu’un risque fort de mouvement de terrain existerait sur la parcelle cadastrée AK248, les requérants sont fondés à soutenir qu’en classant la dite parcelle en zone rouge inconstructible, correspondant à une zone fortement exposée aux risques de mouvements de terrain, le préfet a entaché sa décision d’une erreur manifeste d’appréciation »

77

Le recours à l’expertise par le jugeCAA de Lyon, n°11LY00096, 04 décembre 2012, M. Jean Roure :« il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport de l'expertise décidée par l'arrêt avant-dire droit du 6 mars 2012, qu'en raison de l'éloignement des profils en travers P 46 et P 47 au moyen desquels avait été réalisée [...] la modélisation numérique des effets d'une crue centennale de la Beaume au droit de la propriété du requérant, la cartographie du risque d'inondation n'a pas pris en compte la surélévation des parcelles en cause, résultant de travaux de remblaiement réalisés en 1994 ;

que ce rapport confirme en tous points les conclusions de l'étude réalisée par la société Sogreah en 2011, à la demande de M. Roure, selon lesquelles la cote maximale théorique d'une crue centennale, déterminée à partir du même modèle numérique mais en fonction de profils intermédiaires permettant de rendre compte de cette surélévation, n'atteint que la partie basse de ladite propriété, comme l'administration en a d'ailleurs convenu au cours des opérations d'expertise ; […] que, dans ces conditions, le plan de zonage du plan de prévention des risques d'inondation de la rivière La Beaume se révèle entaché d'inexactitude matérielle des faits »

78

PPRN et engagement de la responsabilité de l'Etat

79

Responsabilité en cas de manquement

C.E., 22 février 1989, Min. de l’équipement, du logement, de l’aménagement du territoire et des transports, n° 8229 (½) :

« Considérant qu'aux dates où ont été instruites les demandes des permis de construire présentées par les époux Y..., A..., X... et Z..., le préfet de la Haute-Loire n'avait pas mis en oeuvre la procédure de délimitation des zones exposées aux risques naturels, prévue par les dispositions précitées du décret du 30 novembre 1961 [R.111-3 code urbanisme], dans le secteur du confluent de la Loire et de la Sumène au lieu-dit Peredeyre ; qu'il ressort de l'instruction que ce secteur ne pouvait être regardé à l'époque comme exempt de risques d'inondations et que, notamment, les propriétés en cause étaient susceptibles d'être atteintes par des eaux courantes aussi bien que par des eaux mortes ; que, dans ces conditions, l'abstention du préfet, qui a eu pour effet de ne pas mettre l'administration en mesure d'apprécier la réalité et l'importance du risque d'inondation lorsqu'ont été délivrés en 1972 les permis de construire sollicités par les intéressés, a constitué une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat à leur égard »

80


C.E., 22 février 1989, Min. de l’équipement, du logement, de l’aménagement du territoire et des transports, n° 8229 (2/2) :

« Considérant que la triple circonstance que l'administration ait, postérieurement à la crue de 1976, "pris en compte le caractère d'inondabilité" des terrains susmentionnés dans l'élaboration du plan d'occupation des sols de la commune de Chaspinhac prescrit en 1977, que la construction d'une digue ait été proposée par l'administration aux époux Y..., A..., X... et Z... et que la crue de la Loire du 21 septembre 1980 ait été d'une importance exceptionnelle n'est pas de nature à exonérer l'Etat de la responsabilité encourue du fait de la faute résultant de l'absence de mise en oeuvre, à la date de délivrance des permis de construire, de la procédure prévue à l'article 3 du décret du 30 novembre 1961 »

81


C.A.A. Marseille, 15 juill. 2013, n° 10MA03124 : « Considérant que l'Etat est le seul propriétaire des terrains sources des éboulements, qu'il a expropriés dans le cadre de sa mission de service public de restauration des terrains de montagne, laquelle avait pour objet spécifique la prévention des risques liés à l'instabilité des sols ; qu'il n'est pas contesté que le seul ouvrage connu dans ce secteur est la route départementale elle-même, l'Etat ayant la maîtrise du foncier concernant les terrains en amont de la route départementale et les terrains montagneux situés en aval de ladite route n'étant pas urbanisés ; que l'objet principal d'un plan de prévention des risques naturels aurait été de rendre opposables aux propriétaires de la zone, notamment lors de la délivrance d'autorisations d'urbanisme, les mesures nécessaires à la prévention des risques naturels et, le cas échéant, de délimiter les zones devant devenir, compte tenu du risque, inconstructibles ; que dans ce contexte l'élaboration d'un plan de prévention des risques, qui ne saurait relever de la responsabilité de l'ONF, aurait été superfétatoire ; que l'absence d'édiction d'un tel plan ne saurait, dans les circonstances de l'espèce, caractériser un manquement fautif de l'Etat à ses obligations »

82

Responsabilité en cas de retardC.A.A. Marseille, 7 fév. 2008, n° 05MA01729 : « le préfet du Gard a approuvé le 2 février 1998 le plan de prévention des risques naturels d'inondation par le Gardon aval, classant la parcelle en litige, située sur la rive du Gardon, en zone R 1 dite à risques très élevés ; que préalablement à l'édiction de ce plan, le maire de Collias avait délivré au nom de l'Etat le 6 juillet 1987 à M. et Mme Pierre X un permis de construire un immeuble à usage commercial de café-restaurant sur les rives du Gardon ; qu'il ressort, toutefois, du rapport de présentation dudit plan de prévention, élaboré en ce qui concerne ce secteur sur la base de l'emprise de la crue de 1958 telle qu'elle a été reconstituée à partir de points de repère des plus hautes eaux et de témoignages, que les services de l'Etat, qui disposaient d'une étude hydrologique réalisée en 1984 par le cabinet Coyne et Bélier sur l'ensemble de la rivière, soit antérieurement à la délivrance du permis de construire évoqué ci-dessus, ne pouvaient ignorer que la commune de Collias avait subi de graves inondations et était susceptible d'en connaître de nouvelles; que le retard avec lequel le préfet du Gard a délimité les terrains exposés au danger en application des dispositions citées ci-dessus, alors notamment que ce retard n'est justifié par aucun fait nouveau depuis la délivrance du permis de construire accordé aux requérants, présente un caractère fautif »

83

Responsabilité en cas de retard

C.A.A. Marseille, 13 mai 2008, n° 05MA01437 : « Considérant, en premier lieu, que la SOCIETE CIVILE IMMOBILIERE BRANCAS et M. X font valoir que la responsabilité de l'Etat serait engagée du fait du retard pris à prescrire un plan de prévention des risques et à actualiser le plan des surfaces submersibles, adopté en 1911 et dont la modification aurait été nécessaire du fait de la création de nombreux ouvrages en amont du domaine de Brancas ;

Considérant que cette propriété était située dans une zone apparaissant sur la carte annexée au plan des surfaces submersibles du 3 septembre 1911 comme incluse dans les zones immergées lors de la crue de référence de 1856 ; que l'actualisation de ce document ou l'élaboration d'un plan d'exposition aux risques naturels n'aurait donc pas modifié la situation du terrain en cause au regard des risques d'inondation encourus ; que dès lors les retards invoqués ne constituent pas des fautes susceptibles d'engager la responsabilité de l'Etat ni ne constituent la violation du « principe de confiance légitime » dont se prévalent les appelants »

84

Responsabilité en cas d'erreur de zonage

C.A.A. Paris, 10 juin 2004, n° 01PA02437 : « Considérant que M. et Mme X sont propriétaires d'un terrain situé 63 quai du Génie à Herblay (Val-d'Oise) inclus dans le périmètre de la servitude créée par le PER approuvé par le préfet du Val-d'Oise le 22 mars 1990 ; qu'ils ont obtenu le 16 octobre 1990 un permis de construire afin d'y édifier une maison individuelle ; que, toutefois, par un jugement en date du 13 février 1996 devenu définitif, le TA de Versailles a annulé le permis susmentionné au motif que le classement du terrain d'assiette de la construction en zone bleue constructible du plan d'exposition aux risques était erroné, les critères retenus dans le rapport de présentation de ce plan devant conduire à son classement en zone rouge inconstructible […] Considérant qu'il résulte de l'instruction que l'erreur commise en ce qui concerne le classement en zone bleue constructible, par le plan d'exposition aux risques naturels établi par les services de la direction départementale de l'équipement et approuvé par le préfet du Val-d'Oise le 22 mars 1990, du périmètre à l'intérieur duquel était située la construction autorisée par le permis de construire du 16 octobre 1990 est exclusivement imputable aux services de l'Etat ; que la commune d'Herblay est, par suite, fondée à demander que l'Etat soit condamné à la garantir intégralement des condamnations prononcées contre elle par le présent arrêt »

85

Responsabilité et connaissance du risque

C.E., 25 oct. 1985, n° 39288 : « CONSIDERANT QUE LE TERRAIN SUR LEQUEL M.X A CONSTRUIT SON CHALET EST SITUE A 7 KM DU VILLAGE ET LOIN DE TOUTE HABITATION ; QUE, S'IL SE TROUVE AU PIED D'UNE FORTE PENTE ET DANS UNE ZONE TRES ENNEIGEE, IL NE RESULTE PAS DE L'INSTRUCTION QU'IL AIT ETE, AVANT 1969, ATTEINT PAR DES AVALANCHES ;CONSIDERANT, EN PREMIER LIEU, QUE, DANS LES CIRCONSTANCES DE L'AFFAIRE, ET COMPTE TENU DES CARACTERISTIQUES DE LA ZONE TELLES QU'ELLES ETAIENT CONNUES EN 1962, L'ETAT N'A PAS COMMIS DE FAUTE SUSCEPTIBLE D'ENGAGER SA RESPONSABILITE ENVERS M. X... EN N'AYANT PAS ENCORE MIS EN OEUVRE A CETTE DATE LA PROCEDURE DE DELIMITATION DES ZONES EXPOSEES A DES RISQUES NATURELS PREVUE PAR L'ARTICLE 2 DU DECRET SUSVISE DU 29 AOUT 1955 DEVENU L'ARTICLE R. 110-3 DU CODE DE L'URBANISME ;CONSIDERANT, EN DEUXIEME LIEU, QU'EU EGARD AUX CIRCONSTANCES DE L'ESPECE, AUCUNE ERREUR MANIFESTE D'APPRECIATION, AU REGARD DES DISPOSITIONS DE L'ARTICLE R. 111-2 DU CODE DE L'URBANISME, NE PEUT ETRE REPROCHEE A L'ETAT DANS LA DELIVRANCE DU PERMIS DE CONSTRUIRE »

86

Responsabilité et connaissance du risque

C.E., 13 mars 1989, M. Bousquet, n° 78030 :

« Considérant, d'une part, que si le service des mines, que la direction départementale de l'équipement avait consulté en 1965 sur un projet d'extension du périmètre d'agglomération de Saint-Nicolas-de-Port, a, dans une note du 29 juin 1965 proposé d'exclure de ce périmètre un secteur incluant notamment les terrains en cause, cet avis ne faisait état d'aucun risque d'affaissement du sol et qu'ainsi les requérants ne sauraient s'en prévaloir pour soutenir que le préfet a commis une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat, en s'abstenant de mettre en œuvre la procédure de délimitation des terrains exposés à des risques naturels, telle qu'elle était définie par les dispositions alors en vigueur de l'article 3 du décret du 30 novembre 1961 ; que, d'autre part, compte tenu des caractéristiques de la zone concernée telles qu'elles étaient connues en 1965, et alors qu'une expertise faite après la survenance des désordres n'a d'ailleurs pu déterminer la cause exacte de l'affaissement du sol, le préfet n'a pas, en délivrant le permis de construire, commis d'erreur manifeste d'appréciation »

87

De manière générale, ne pas sur-réglementer ou sous-réglementer

Sur-réglementer : ne pas imposer de contraintes excessives au regard de la situation de risque, sauf intérêt général comme la préservation des champs de crues.

Sous-réglementer : le PPRi est une SUP qui doit imposer des contraintes : a ainsi été censuré un PPRi qui s’est limité à mentionner qu’il est souhaitable que les travaux de protection des zones densément urbanisées à engager par les collectivités locales doivent simplement être réalisés « dans les meilleurs délais », « en se limitant à des généralités ne présentant pas de caractère impératif et sans que soient précisées les délais de réalisation, le préfet a méconnu l’étendue de sa compétence » (TA de Montpellier, 04 octobre 2005, SCI Camargue)

88

Les articles L.562-1 et L.562-2 du code de l’environnement sont-il conformes à la constitution ?

Le contrôle de constitutionnalité : Peut se faire par voie d’action ou par voie d’exception

Question prioritaire de constitutionnalité : introduite en droit français à l’occasion de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui a créé l'article 61-1 de la Constitution et modifié l'article 62. Entrée en vigueur le 1er mars 2010.

Conseil d’État, 6e sous-section, 26 avril 2013, n°365 646 (inédit au recueil) : Le Conseil d’État a été saisi de la question de la constitutionnalité des articles L.562-1 et L.562-2 du CE. 2 moyens soulevés : la violation du droit de propriété et la rupture d’égalité des citoyens devant la loi. Le Conseil d’État a refusé de renvoyer au Conseil Constitutionnel, considérant : - en l’absence de dépossession, pas dans le champ de l’article 17 de la DDHC, - pas d’atteinte disproportionnée au droit de propriété de l’article 2 de la DDHC au regard des objectifs poursuivis par l’application anticipée, - L.561-1 et L.562-1 = 2 situations différentes donc principe d’égalité est respecté

89

Rappel théorique : La pyramide de Hans Kelsen

www.developpement-durable.gouv.fr

Ministère de l'Écologie, du Développement durable et de l’Énergie

PRIM.NETJURISQUES

Les aspects juridiques des PPR(i)

Documents

Transcript of Les aspects juridiques des PPR(i)