L'école maternelle

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Rapport - n° 2011-108 octobre 2011 Inspection générale de l’éducation nationale Inspection générale de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche L’école maternelle Rapport à monsieur le ministre de l’éducation nationale, de la jeunesse et de la vie associative

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  • Rapport - n 2011-108 octobre 2011

    Inspection gnrale de lducation nationale

    Inspection gnrale de ladministration de lducation nationale et de la recherche

    Lcole maternelle Rapport monsieur le ministre de l ducation nationale, de la jeunesse et de la vie associative

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    MINISTRE DE LDUCATION NATIONALE, DE LA JEUNESSE ET DE LA VIE ASSOCIATIVE

    MINISTRE DE LENSEIGNEMENT SUPRIEUR ET DE LA RECHERCHE ______________

    Inspection gnrale de lducation nationale

    Inspection gnrale de ladministration de lducation nationale

    et de la recherche

    Lcole maternelle

    N 2011-108 octobre 2011

    Inspection gnrale de lducation nationale

    Inspection gnrale de ladministration de lducation nationale et de la recherche

    Viviane Bouysse Philippe Claus

    Christine Szymankiewicz

    GROUPE DE TRAVAIL :

    Jean-Pierre Delaubier, Pascal Jardin, Christian Loarer, Gilles Ptreault Inspecteurs gnraux de lducation nationale

    Martine Caraglio, Marie-Hlne Granier-Fauquert, Anne-Marie Grosmaire, Jean-Ren Genty,

    Franois Louis Inspecteurs gnraux de ladministration de lducation nationale et de la recherche

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    PREMIRE PARTIE. LE CONTEXTE : DUCATION ET ACCUEIL DE LA PETITE ENFANCE LTRANGER ET EN FRANCE _________________________________ 14

    Chapitre 1 ___________________________________________________________________ 14 LEDUCATION ET LACCUEIL DE LA PETITE ENFANCE : UNE APPROCHE PANORAMIQUE DE LA SITUATION AU NIVEAU INTERNATIONAL _____________ 14

    1.1. UN MOUVEMENT GNRAL : LA PRISE EN CHARGE DE LA PETITE ENFANCE PAR DES STRUCTURES EXTRIEURES AU FOYER _____________________________________________ 14

    1.1.1. Des conventions internationales sources de convergences _____________________________ 14 1.1.2. Le moteur du changement : un contexte gnral de dfi dmographique combin un accroissement de lactivit professionnelle des femmes____________________________________ 15

    1.1.2.1. Laccroissement du niveau de natalit comme objectif primordial________________ 15 1.1.2.2. Une meilleure conciliation entre vie professionnelle et vie familiale rendue ncessaire par laugmentation du nombre de femmes sur le march du travail ________________________ 15

    1.1.3. Une volont de briser le cycle de la pauvret, un investissement pour lavenir _____________ 16 1.1.3.1. Une action contre les dsavantages ducatifs qui touchent les enfants des familles pauvres 16 1.1.3.2. Lapprentissage engendre lapprentissage , une formule qui fait consensus _________ 16 1.1.3.3. Une aide publique qui anticipe un taux de retour sur investissement dans le capital humain17

    1.2. DES CONCEPTIONS ET DES MODLES DIFFERENTS SELON LHISTOIRE, LES CONTEXTES ET LES VALEURS CULTURELLES, SOCIALES OU RELIGIEUSES ____________ 17

    1.2.1. Deux grands modles de structuration de loffre ____________________________________ 17 1.2.1.1. Laccueil de la petite enfance organis de manire intgre________________________ 17 1.2.1.2. Laccueil de la petite enfance organis de manire juxtapose : des services spars selon lge des enfants, une gouvernance partage entre des acteurs varis _______________________ 18

    1.2.2. Une grande diversit dans laccs aux services de la petite enfance selon les pays __________ 19 1.2.2.1. Un accs gnralis pour les modles intgrs, une pnurie de places avant trois ans dans les autres modles _________________________________________________________________ 19 1.2.2.2. Un ge du premier accueil qui varie fortement, des choix politiques qui ont des consquences sociales ___________________________________________________________ 19 1.2.2.3. Une volont rcente daccrotre loffre, mais un contrle de la capacit daccueil des tout petits qui reste lexception ________________________________________________________ 20 1.2.2.4. Des critres communs dattribution des places dans la plupart des pays ______________ 20 1.2.2.5. Un accroissement de la frquentation li lge des enfants dans la plupart des pays europens, mais nanmoins des disparits importantes __________________________________ 21

    1.2.3. Des conceptions du prscolaire troitement lies des valeurs culturelles et sociales________ 22 1.2.3.1. Des vises diffrentes pour laccueil des jeunes enfants selon leur ge _______________ 22 1.2.3.2. Deux conceptions trs diffrentes de lducation pr-primaire______________________ 22 1.2.3.3. Un consensus sur le bnfice dune anne de prscolarisation avant le dbut de lenseignement scolaire __________________________________________________________ 23

    1.3. DES INVESTISSEMENTS PUBLICS DANS LA PLUPART DES PAYS DE LOCDE, MAIS UNE DIVERSITE DENCADREMENT ET DE FONCTIONNEMENT QUI RETENTIT SUR LA QUALIT__________________________________________________________________________________ 23

    1.3.1. Une varit des niveaux de responsabilit et des stratgies de financement________________ 23 1.3.1.1. Une coordination difficile des politiques de la petite enfance_______________________ 23 1.3.1.2. Des responsabilits partages entre les autorits nationales, les autorits locales et les parents_____________________________________________________________________________ 24 1.3.1.3. Des investissements publics difficilement valuables et des approches diffrentes dans les stratgies de financement de lducation et laccueil des tout jeunes enfants _________________ 26

    1.3.2. Une volution de lencadrement et du fonctionnement qui bnficie la mission dducation _ 28 1.3.2.1. Un recours croissant un cadre national en matire de programmes dducation dans le secteur de la petite enfance _______________________________________________________ 28 1.3.2.2. Une continuit assure dans les systmes intgrs _______________________________ 29 1.3.2.3. Une action particulire pour les populations risque, mais une action qui cible encore rarement les parents _____________________________________________________________ 29 1.3.2.4. Des normes variables de taille des groupes et de taux dencadrement ________________ 31 1.3.2.5. Une organisation du temps que lon tente dadapter aux besoins des familles __________ 31

    1.3.3. Un recrutement de personnels diplms mais une disparit de qualification _______________ 32 1.3.3.1. Des qualifications en gnral distinctes selon lge des enfants dans les systmes non intgrs_______________________________________________________________________ 32

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    1.3.3.2. Une formation commune des personnels et une qualification unique dans les systmes intgrs_______________________________________________________________________ 33

    1.3.4. Une varit de critres et de procdures dans lvaluation de lefficacit et/ou de la qualit de lducation et de laccueil des tout jeunes enfants ________________________________________ 33

    1.3.4.1. Une comparaison internationale de la qualit des services dducation et daccueil des tout jeunes enfants mais une mesure dlicate de lefficacit en termes de rsultats scolaires. ________ 33 1.3.4.2. Des procdures dvaluation par des agences autonomes ou par des instances administratives, locales ou nationales _______________________________________________ 34

    Chapitre 2. ___________________________________________________________________ 37 LCOLE MATERNELLE FRANAISE, COLE PART ENTIRE ET COMPOSANTE DES STRUCTURES DDUCATION ET DACCUEIL DE LA PETITE ENFANCE ENTIREMENT PART______________________________________________________ 37

    2.1. DES STRUCTURES DACCUEIL ET DEDUCATION DIFFERENCIEES DES LEUR ORIGINE, A LEVOLUTION PARALLELE ________________________________________________________ 37

    2.1.1. De luvre charitable laction publique__________________________________________ 38 2.1.1.1. Salle dasile et cole maternelle : des milieux dinstruction gratuits pour les familles ___ 38 2.1.1.2. La crche : un tablissement sanitaire, jamais gratuit pour les parents _______________ 38

    2.1.2. Un essor fortement li au travail fminin, une extension de la frquentation toutes les classes sociales _________________________________________________________________________ 38

    2.1.2.1. La diversification progressive des services de la petite enfance _____________________ 39 2.1.2.2. Lcole maternelle aprs la seconde guerre mondiale : laccueil de tous les enfants, sur tout le territoire ____________________________________________________________________ 39

    2.1.3. Laccueil des enfants de deux trois ans : des dbats depuis prs de trente ans, un enjeu politique toujours dactualit ________________________________________________________________ 40

    2.1.3.1. Un essor de la scolarisation prcoce dans des conditions vivement critiques __________ 40 2.1.3.2. Lexprimentation de solutions alternatives ____________________________________ 42 2.1.3.3. Les enfants de moins de trois ans lcole maternelle : une variable dajustement plus quune politique ________________________________________________________________ 44

    2.2. LCOLE MATERNELLE, COLE NON OBLIGATOIRE MAIS SERVICE UNIVERSEL ET GRATUIT POUR LES FAMILLES _____________________________________________________ 46

    2.2.1. Des modalits et un cadre de fonctionnement identiques ceux de lcole lmentaire ______ 46 2.2.2. Un fort engagement de ltat et des collectivits locales ______________________________ 47

    2.2.2.1. Les obligations respectives de ltat et des collectivits territoriales sous langle de la scolarisation : le cadre juridique tel que dfini par les textes______________________________ 47 2.2.2.2. Lcole maternelle : un temps et un lieu privilgis pour la politique de sant publique et de prvention ____________________________________________________________________ 49

    2.2.3. Le cot de lcole maternelle ___________________________________________________ 51 2.2.3.1. O le cot se cache-t-il ?___________________________________________________ 51 2.2.3.2. Les dpenses communales _________________________________________________ 52

    2.3. LECOLE MATERNELLE : UNE INSTITUTION DE PLUS EN PLUS SCOLAIRE __________ 53 2.3.1. Lcole maternelle nest pas une cole au sens ordinaire du mot (1908) _______________ 53

    2.3.1.1. Soins et ducation associs _________________________________________________ 53 2.3.1.2. Les procds dducation dune mre intelligente et dvoue ___________________ 54

    2.3.2. Lcole maternelle repense au milieu des annes 1970 : un triple rle ducatif, propdeutique et de gardiennage _______________________________________________________________ 55 2.3.3. La primaut de la finalit scolaire, leffacement de la mission daccueil __________________ 56

    2.3.3.1. Une scolarit particulire, mais une scolarit (1986) _____________________________ 56 2.3.3.2. Lunit de la scolarit primaire scelle par les cycles pdagogiques (1989)____________ 57 2.3.3.3. De 1995 2008, lidentit scolaire de lcole maternelle confirme et renforce _______ 58

    2.3.4. Une volution de la hirarchie des contenus________________________________________ 58 2.3.4.1. Des domaines dactivits redfinis et rordonns ________________________________ 58 2.3.4.2. Une conception renouvele de la socialisation scolaire ___________________________ 60 2.3.4.3. La priorit accorde au langage oral et crit, un programme ambitieux _______________ 61 2.3.4.4. La place discrte et ambigu des mathmatiques lcole maternelle ________________ 62

    DEUXIEME PARTIE. LES CONSTATS. BILAN DENQUETE. ___________________ 64 Chapitre 3. ___________________________________________________________________ 64

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    LECOLE MATERNELLE EN 2010 2011 : QUE FAIT-ELLE ET COMMENT ? ORGANISATION, ENSEIGNEMENT ET APPRENTISSAGES. _____________________ 64

    3.1. LCHELLE DE LCOLE : DES COOPRATIONS CONSTRUIRE ENTRE DES PROFESSIONNELS VARIS, UN TRAVAIL COLLECTIF RORIENT PAR LA RFORME DE 2008______________________________________________________________________________ 64 3.1.1. Limportance des relations humaines pour compenser des faiblesses structurelles_____________ 64

    3.1.1.1. Aux cts des enseignants, des personnels aux comptences spcifiques et diverses_____ 65 3.1.1.2. Des agents spcialiss des coles maternelles entre plusieurs autorits _______________ 66 3.1.1.3. Des financements aux ramifications complexes, perus comme satisfaisants en gnral__ 69

    3.1.2. Des dynamiques pdagogiques dcole tmoignant dun travail collectif____________________ 75 3.1.2.1. Une prise en compte significative de la rforme de 2008 __________________________ 75 3.1.2.2. La recherche dune continuit ducative_______________________________________ 80 3.1.2.3. Des partenariats actifs de lcole maternelle avec les professionnels chargs de la prvention_____________________________________________________________________________ 86

    3.2. LA CLASSE MATERNELLE : UNE ORGANISATION FIGE, UNE PDAGOGIE QUI SE CHERCHE ________________________________________________________________________ 89

    3.2.1. Lespace de la classe : un enrichissement et une diffrenciation indispensables ____________ 90 3.2.1.1. La classe, milieu de vie et dapprentissage : une organisation qui sest appauvrie_______ 90 3.2.1.2. Un dcor envahi par lcrit ds la section des petits ______________________________ 94

    3.2.2. Lorganisation et les usages du temps scolaire : des habitudes rinterroger ______________ 96 3.2.2.1. Lemploi du temps : une prsentation souvent confuse ___________________________ 96 3.2.2.2. Les temps dits informels , sociaux ou ducatifs : dure et conception revoir _ 98 3.2.2.3. Une organisation globale qui ne permet pas de tirer le meilleur parti du temps de lcole maternelle_____________________________________________________________________ 99

    3.2.3. Les formes de mise en uvre des activits ________________________________________ 101 3.2.3.1. En collectif-classe, des activits assez constantes_______________________________ 101 3.2.3.2. Les invitables ateliers : le succs dune organisation lefficacit limite _______ 103

    3.2.4. Une grande uniformit des pratiques, une diffrenciation insuffisante pour assurer une bonne prvention ______________________________________________________________________ 107

    3.2.4.1. Le manque de progressivit au long du cursus _________________________________ 107 3.2.4.2. Des pratiques dvaluation de plus en plus abondantes dont on ne tire pas le meilleur profit____________________________________________________________________________ 109 3.2.4.3. Le manque de diffrenciation chaque niveau : des pratiques pdagogiques insuffisamment ajustes aux besoins des enfants __________________________________________________ 113

    3.2.5. La conception des activits, la prparation de la classe ______________________________ 115 3.2.5.1. Les outils des lves : lessor du travail sur fiches ______________________________ 115 3.2.5.2. Des situations et des formes dactivits peu diversifies, sous-exploites pour assurer des apprentissages ________________________________________________________________ 118 3.2.5.3. La prparation de la classe : un dficit danticipation sur des lments essentiels ______ 122

    3.3. LANGUE ET LANGAGE : UN BILAN INGAL, UNE FAIBLESSE PERSISTANTE DE LA PDAGOGIE DE LORAL __________________________________________________________ 124

    3.3.1. La pdagogie de loral : toujours autant de faiblesses et les mmes difficults ____________ 125 3.3.1.1. Du langage, mais peu de relles situations dapprentissage _______________________ 125 3.3.1.2. Des objectifs varis insuffisamment clairs pour les enseignants____________________ 126 3.3.1.3. Des dispositifs pdagogiques peu diversifis __________________________________ 130

    3.3.2. Lentre dans lcrit : des dsquilibres et des vitements dommageables________________ 130 3.3.2.1. Des lectures offertes mais peu de travail sur la comprhension ____________________ 131 3.3.2.2. La production dcrits : une incomprhension persistante de ce qui est attendu, une incapacit quasi gnralise la mettre en uvre _____________________________________ 132

    3.3.3. La prparation la lecture et lcriture : une amlioration certaine mais des inquitudes___ 134 3.3.3.1. Beaucoup dactivits, et de manire prcoce, parfois trop ________________________ 134

    3.3.4. Lenseignant de maternelle, matre de langage dabord ___________________________ 135 3.3.4.1. Le langage du matre_____________________________________________________ 136 3.3.4.2. La conduite des sances : ce qui se didactise bien senseigne plus aisment _______ 137 3.3.4.3. Lvaluation insuffisante du langage et des besoins langagiers des enfants ___________ 138 3.3.4.4. Des reprsentations revoir, des connaissances complter : un trs important besoin de formation relatif la pdagogie de loral____________________________________________ 141 3.3.4.5. Le manque dhabitudes du travail avec les parents ___________________________ 142

    Chapitre 4. __________________________________________________________________ 145

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    LA GOUVERNANCE DE LECOLE MATERNELLE _____________________________ 145 4.1. LE PILOTAGE PEDAGOGIQUE : UN GRAND ECART ENTRE LES NOMBREUSES DECLARATIONS DINTENTION ET LA MISE EN UVRE ______________________________ 145

    4.1.1. Un pilotage national insuffisamment oprationnel __________________________________ 145 4.1.1.1. Les textes officiels et les ressources dorigine nationale : une faible visibilit de lcole maternelle____________________________________________________________________ 145 4.1.1.2. Un sujet essentiel de politique pdagogique mais un sujet mal relay dans la communication et au plan logistique ____________________________________________________________ 148 4.1.1.3. Un partenariat interministriel encore inexistant _______________________________ 149

    4.1.2. Les politiques ducatives acadmiques : lcole maternelle peine voque _____________ 150 4.1.3. Le dpartement, le lieu toujours central du pilotage pour le premier degr, remobilis de manire rcente en faveur de lcole maternelle________________________________________________ 150

    4.1.3.1. Linspecteur dacadmie, directeur des services dpartementaux : un gestionnaire rigoureux moins impliqu par les questions pdagogiques ______________________________________ 150 4.1.3.2 LIEN charg de mission prlmentaire : un conseiller dpartemental qui a du mal trouver sa place______________________________________________________________________ 152 4.1.3.3. Les inspecteurs et leurs quipes de circonscription : des acteurs essentiels, mais insuffisamment mobiliss par la spcificit de lcole maternelle. ________________________ 153

    4.1.4. Des partenaires indispensables dont la place est conforter pour mieux piloter lcole maternelle______________________________________________________________________________ 155

    4.2. QUALITE ET EFFICACITE DE LECOLE MATERNELLE, QUEN SAIT-ON ? LA PROBLEMATIQUE DELICATE DE LEVALUATION. ___________________________________ 156

    4.2.1. La qualit de lcole maternelle : une conception complexe, une dfinition et une valuation qui dpassent le seul systme ducatif ___________________________________________________ 157

    4.2.1.1. La qualit en ducation : une notion venue dailleurs, une proccupation rcente ______ 157 4.2.1.2. La qualit des services dducation et daccueil des jeunes enfants : une homognisation jusqu quel point ? ____________________________________________________________ 158 4.2.1.3. Une qualit la franaise ? ________________________________________________ 159

    4.2.2. Lcole maternelle est-elle efficace ? ____________________________________________ 160 4.2.2.1. Les doutes _____________________________________________________________ 160 4.2.2.2. Les difficults de la preuve ________________________________________________ 160

    4.2.3. Lcole maternelle dans le cadre du dispositif de performance du programme 140 - LOLF : des lacunes marques, pour le moment___________________________________________________ 161

    4.2.3.1. La contribution et les rsultats de lcole maternelle non pris en compte_____________ 162 4.2.3.2. Les lacunes des indicateurs relatifs la qualit des professeurs des coles, et notamment ceux qui exercent en maternelle___________________________________________________ 162

    4.2.4. Pdagogie et pilotage du systme : des besoins diffrents en matire dvaluation, mais une vise commune : faire mieux, et que cela profite tous les enfants. ______________________________ 164

    4.2.4.1. Une situation paradoxale : une inflation de pratiques valuatives, des msusages de leurs produits _____________________________________________________________________ 164 4.2.4.2. Intrts et limites de lvaluation lcole maternelle ___________________________ 164

    TROISIME PARTIE. PRCONISATIONS ET CONCLUSION. _________________ 167 Chapitre 5. __________________________________________________________________ 167 PRECONISATIONS : DONNER UN NOUVEL ELAN A LECOLE MATERNELLE __ 167

    5.1. POUR UNE CONCEPTION PLUS DIFFERENCIEE DU CURSUS DE LECOLE MATERNELLE_________________________________________________________________________________ 167

    5.1.1. Lcole maternelle comme prparation la forme scolaire : une progression dans la prise en charge pdagogique qui respecte et stimule le dveloppement______________________________ 167 5.1.2. Un statut diffrenci des domaines dactivits _____________________________________ 168 5.1.3. Une organisation diffrencie des sections________________________________________ 169 5.1.4. Le systme ducatif peut-il, sans modifications structurelles majeures, voluer en ce sens ? _ 169

    5.2. POUR DES CONDITIONS DE REUSSITE POUR TOUS LES ELEVES DANS UN CONTEXTE DPANOUISSEMENT _____________________________________________________________ 171

    5.2.1. Une conception renouvele de lvaluation dans une pdagogie de lencouragement _______ 171 5.2.2. Des stimulations pour tous les enfants, une concentration des efforts et des ressources au profit de ceux qui ont le plus de besoins, _____________________________________________________ 172 5.2.3. La recherche dune plus grande implication des parents _____________________________ 173

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    5.3. POUR UNE MEILLEURE PROFESSIONNALISATION DE TOUS LES ACTEURS DE LECOLE MATERNELLE ___________________________________________________________________ 174

    5.3.1. Enseignants : une prise en compte de la spcificit cole maternelle en formation ______ 174 5.3.2. quipes de circonscription : un besoin urgent de renforcer leur expertise vis--vis de lcole maternelle ______________________________________________________________________ 175

    5.4. POUR UNE MEILLEURE VISIBILITE DE LECOLE MATERNELLE DANS LA GOUVERNANCE DE LECOLE PRIMAIRE____________________________________________ 176

    5.4.1. Des axes de pilotage clairs du niveau national au niveau local_________________________ 176 5.4.2. Une rflexion ncessaire sur les critres de qualit et defficacit, et sur lvaluation de lcole maternelle ______________________________________________________________________ 176 5.4.3. Des ressources en acadmie : la reconfiguration dun rseau dIEN sur mission cole maternelle ____________________________________________________________________ 177

    5.5. POUR LA CONSTRUCTION DE PARTENARIATS DURABLES _______________________ 177 5.5.1. Des projets ducatifs partenariaux rpondant aux besoins des jeunes enfants _____________ 177 5.5.2. Une attention conjointe porte aux personnels municipaux qui interviennent dans les coles maternelles (ATSEM)_____________________________________________________________ 179 5.3.3. Un lment de prospective : penser une autre organisation du travail en cole maternelle ___ 179

    CONCLUSION _______________________________________________________________ 181 ANNEXES ______________________________________________________________ 183

    ANNEXE 1 : PROTOCOLE DENQUETE ET GUIDES DENTRETIEN ; LIEUX DENQUETE___ 183 ANNEXE 2 : LISTE DES PERSONNES RENCONTREES DANS LE CADRE DENTRETIENS___ 194 ANNEXE 3 : QUALIFICATIONS REQUISES SELON LE PAYS POUR LES PROFESSIONNELS DE LEAJE __________________________________________________________________________ 198 ANNEXE 4 : PRECISIONS RELATIVES AUX MATERIAUX EXPLOITES POUR LA REDACTION DU CHAPITRE 3 __________________________________________________________________ 199 ANNEXE 5 : LISTE DES SIGLES UTILISES DANS LE RAPPORT _________________________ 200 ANNEXE 6 : UN EXEMPLE DINITIATIVE LOCALE POUR LACCUEIL DES ENFANTS DE DEUX A TROIS ANS_____________________________________________________________________ 202

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    INTRODUCTION Lcole maternelle tait lun des sujets proposs au titre des tudes et missions thmatiques inscrites au programme de travail de linspection gnrale de lducation nationale et de linspection gnrale de ladministration de lducation nationale et de la recherche pour lanne scolaire 2010-2011 (lettre ministrielle du 7 septembre 2010).

    Lobjet de la mission

    Au terme des changes avec le cabinet du ministre pour prciser lobjet de la mission, il a t convenu que la priorit pdagogique que constitue lacquisition de la langue franaise et du langage par les enfants frquentant lcole maternelle serait au centre de ltude. En relation avec les objectifs langagiers et linguistiques, outre lobservation et lanalyse des pratiques denseignement et daide tous les niveaux du cursus prlmentaire (sans ngliger la situation spcifique des enfants de moins de trois ans), ltude devait traiter, dune part, du fonctionnement de lcole maternelle considr sous plusieurs aspects (dimension temporelle, mobilisation des ressources humaines et matrielles, partenariats) et, dautre part, du pilotage acadmique, dpartemental et local en sintressant en particulier au positionnement et lengagement des inspecteurs sur postes spcifiques cole maternelle . Autant que possible, ltude devait explorer la relation entre cots et rsultats de la politique privilgie par la France en matire de scolarisation de la petite enfance ; dans cette perspective, des approches comparatives internationales taient souhaites. Le rapport tait attendu pour lautomne 2011.

    Le contexte

    Le contexte dans lequel sinscrit ce thme dtude est particulier. Il y a dabord lactualit pdagogique : la rforme de lcole primaire est en application depuis 2008 et la priorit que constituent, au sein des programmes, le langage et la langue franaise a t renforce par le plan de prvention de lillettrisme lanc par le ministre en mars 2010. En 2009, une centaine de postes dinspecteurs de lducation nationale ont t crs et dvolus des missions spcifiques relatives lcole maternelle, enrichissant les possibilits daccompagnement des quipes pdagogiques et favorisant la cration de ressources partages au sein des dpartements.

    Par ailleurs, depuis 2007, plusieurs rapports sur lcole primaire en gnral (celui du Haut Conseil de lducation, Lcole primaire, en 2007 puis celui de linstitut Montaigne, Vaincre lchec lcole primaire, en 2010) ou sur lcole maternelle prcisment (celui de la Cour des comptes en 2008) ont mis en cause, plus ou moins vivement, lefficacit de lcole maternelle, en dplorant notamment son incapacit compenser les ingalits initiales entre enfants. Au contraire, ltude comparative des systmes dducation et daccueil des jeunes enfants de lOCDE qui a dbouch sur la publication en 2007 de louvrage Petite enfance, grands dfis II alertait sur la nature inadapte et la prcocit de certaines exigences auxquelles sont soumis les enfants frquentant lcole maternelle franaise, sans que le souci de leur bien-tre soit assez pris en compte. Lensemble de ces publications, et quelques autres que le rapport mentionne, concourt alimenter des points de vue contradictoires sur ce premier segment du parcours scolaire : lcole maternelle en demande-t-elle trop ou pas assez aux enfants qui la frquentent ?

    Enfin, lactualit internationale nest pas ngliger : en 2010, la Commission europenne encourageait les tats membres de lUnion europenne cooprer pour amliorer leurs politiques en matire dducation prscolaire et daccueil des jeunes enfants.

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    Les modalits denqute

    Confie conjointement linspection gnrale de lducation nationale et linspection gnrale de ladministration de lducation nationale et de la recherche, la mission a t ralise par un groupe compos de six inspecteurs gnraux de lducation nationale et de six (puis cinq en cours danne) inspecteurs gnraux de ladministration de lducation nationale et de la recherche. Ltude a port sur douze acadmies : Besanon, Bordeaux, Clermont-Ferrand, Guyane, Lille, Limoges, Lyon, Nantes, La Runion, Rouen, Toulouse, Versailles, dans lesquelles un entretien a t conduit avec le recteur. Un dpartement de chacune de ces acadmies a t visit conjointement par un inspecteur gnral de lducation nationale et un inspecteur gnral de ladministration de lducation nationale et de la recherche ; outre les entretiens avec linspecteur dacadmie, directeur des services dpartementaux de lducation nationale, avec trois inspecteurs du premier degr dont linspecteur sur mission spcifique cole maternelle, avec le mdecin conseiller technique, des observations ont eu lieu dans des classes suivies dchanges avec les enseignants concerns et les directeurs dcole. Ces visites, conduites par les inspecteurs gnraux en prsence dun inspecteur de lducation nationale, ont t ensuite reproduites par ces inspecteurs dans dautres coles. Les coles ont t choisies de telle manire quelles composent un chantillon reprsentatif au niveau national de lensemble des situations de prscolarisation, selon des rgles dfinies la demande de la mission par la direction de lvaluation, de la prospective et de la performance. Les visites se sont droules conformment au protocole denqute figurant en annexe 1 du prsent rapport ; les coles de lchantillon sont prcises dans cette mme annexe. Par ailleurs, plus de 220 rapports dinspection ont t recueillis, qui ont fait lobjet dune analyse de contenu.

    Des entretiens ont t conduits avec des directeurs et hauts responsables de notre ministre, des responsables en charge de la petite enfance au sein du ministre des solidarits et de la cohsion sociale et du Haut Conseil de la famille, le secrtariat gnral de lenseignement catholique, des experts ainsi que des reprsentants syndicaux et associatifs des enseignants, des inspecteurs, des parents dlves, des partenaires (lus et responsables de services ducatifs).

    Enfin, les comparaisons internationales ont t explores selon deux modalits : une tude documentaire pour laquelle la mission a bnfici de laide du Centre international dtudes pdagogiques de Svres et deux visites ltranger, menes chacune par un inspecteur gnral de lducation nationale et un inspecteur gnral de ladministration de lducation nationale et de la recherche.

    Le plan du rapport

    Une premire partie prsente le contexte en matire dducation des jeunes enfants selon deux points de vue. Le premier chapitre expose un tat de la situation au niveau international selon des axes danalyse qui permettent de renouveler le questionnement sur les choix et ralisations dans notre pays ; cest cette perspective qui justifie le choix de mettre en avant une approche comparative. Le deuxime chapitre sattache expliquer comment la situation franaise de prise en charge de la petite enfance est devenue ce quelle est aujourdhui, caractrise par son double rseau, scolaire et non scolaire, qui se partage les enfants de deux trois ans, et par cette cole maternelle si particulire qui na cess de se primariser .

    Au sein dune deuxime partie qui dresse un tat des lieux des constats, le troisime chapitre rend compte des choses vues au sein des coles et des classes ; un sous-chapitre spcifique est consacr au traitement du langage au sein des classes. Le quatrime chapitre sintresse la gouvernance de lcole maternelle et, plus particulirement, aux questions defficacit et de qualit de cette cole.

    La troisime partie comporte un chapitre consacr aux prconisations et la conclusion.

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    PREMIRE PARTIE. LE CONTEXTE : DUCATION ET ACCUEIL DE LA PETITE ENFANCE LTRANGER ET EN FRANCE

    Chapitre 1

    LEDUCATION ET LACCUEIL DE LA PETITE ENFANCE : UNE APPROCHE PANORAMIQUE DE LA SITUATION AU NIVEAU INTERNATIONAL

    Les premires annes de lenfance sont de plus en plus considres comme lune des cls de la russite des politiques sociales, familiales et ducatives et un nombre croissant de pays accorde une priorit leve lducation et laccueil des tout jeunes enfants (EAJE). Pour autant, les stratgies mises en uvre dans ce domaine sont diffrentes selon lhistoire, les contextes et les valeurs culturelles, sociales et/ou religieuses propres chaque pays. Si lge denseignement obligatoire commence 5 ou 6 ans dans la plupart des tats membres de lOCDE, la qualit des services proposs pour la prise en charge des jeunes enfants jusquau dbut de la scolarit obligatoire varie considrablement.

    Diffrentes tudes ont permis la mission de mettre en lumire des rapprochements et des disparits : ltude ralise par le Centre international dtudes pdagogiques (CIEP) sur quatorze pays [lItalie, le Portugal, lAllemagne, la Belgique, le Royaume-Uni cosse, Angleterre, Pays de Galles la Norvge, le Danemark, la Finlande, la Sude, les tats-Unis, le Canada Qubec lAustralie, la Pologne, la Rpublique tchque], les travaux conduits par lOCDE en 2007, par lUNICEF en 2008, par Eurydice en 2009 et lUNESCO1 en 2010, ainsi que diverses communications2.

    Ce qui suit emprunte directement ces diffrentes sources.

    1.1. UN MOUVEMENT GNRAL : LA PRISE EN CHARGE DE LA PETITE ENFANCE PAR DES STRUCTURES EXTRIEURES AU FOYER

    1.1.1. Des conventions internationales sources de convergences

    La Confrence mondiale sur lducation et la protection de la petite enfance (EPPE), Construire la richesse des nations , des 27-29 septembre 20103 reconnat, au niveau mondial, lducation et la protection de la petite enfance en tant que droits et raffirme la ncessit de les dvelopper. Elle sappuie sur divers instruments incitatifs et normatifs internationaux relatifs au dveloppement des jeunes enfants, parmi lesquels : la Convention relative aux droits de lenfant (1989) qui oblige les tats membres sassurer dans toute la mesure du possible de la survie et du dveloppement de lenfant ; la Dclaration mondiale sur lducation pour tous (EFA) (1990) qui, sappuyant sur le fait dsormais admis que lapprentissage commence la naissance, appelle les tats membres offrir une ducation et une protection de la petite enfance ; le Cadre daction de Dakar (2000), qui plaide pour le

    1 OCDE, Petite enfance, grands dfis II, Edition OCDE, 2007, ainsi que toutes les informations recueillies lors de la 9me runion du rseau de lOCDE sur lducation et laccueil des jeunes enfants des 4-5 juillet 2001. UNICEF : La transition en cours dans la garde et lducation de lenfant, Bilan Innocenti 8, Centre de recherche Innocenti de lUNICEF, Florence Fonds des Nations Unies pour lenfance, 2008 Eurydice : Rduire les ingalits sociales et culturelles par l'ducation et l'accueil des jeunes enfants en Europe publi par l'Agence excutive ducation, Audiovisuel et Culture. 2009. UNESCO, Early Childhood Care and Education Regional Report Europe and North America, 2010 2 Entre autres, Child care services in Europe an expanding public service ? J. Lethbridge, Public Services International Research Unit, University of Greenwich. Londres, 2010. 3 UNESCO, Confrence mondiale sur lducation et la protection de la petite enfance. Moscou, Fdration de Russie 27-29 septembre 2010. Document conceptuel de la Confrence.

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    dveloppement et lamlioration dune ducation et dune protection gnralises de la petite enfance notamment, mais non exclusivement, pour les enfants les plus vulnrables et les plus dfavoriss et qui considre lducation et la protection de la petite enfance comme le premier objectif atteindre sur la voie de lducation pour tous.

    Au Conseil de lUnion europenne, les ministres ont adopt en 2008 et en 20094 une srie de mesures prioritaires de coopration en matire de politique scolaire ; lune delles consiste favoriser un accs quitable gnralis lenseignement prscolaire, en amliorer la qualit et renforcer le soutien apport aux enseignants. La mise en uvre des objectifs de Barcelone5 concernant les structures d'accueil de la petite enfance a incit les tats membres augmenter le nombre de places dans les structures de garde d'enfants mais aussi en amliorer la qualit. Le Fonds social europen a t utilis dans un certain nombre de pays pour aider les structures d'accueil existantes.

    Cet intrt croissant port la garde et lducation des jeunes enfants est la rsultante de plusieurs facteurs, qui feront lobjet des paragraphes suivants.

    1.1.2. Le moteur du changement : un contexte gnral de dfi dmographique combin un accroissement de lactivit professionnelle des femmes

    1.1.2.1. Laccroissement du niveau de natalit comme objectif primordial

    Ds 2005, les rapports de lOCDE ou de la Commission europenne6 font le constat dune faible natalit persistante et de la ncessit de retrouver une croissance dmographique sur le continent europen et dans la plupart des pays de lOCDE. Des taux de fcondit faibles (autour de 1,5 enfant par femme), la formation dun pic de population autour des plus de soixante ans en raison du baby-boom de l'aprs-guerre et la hausse de lesprance de vie contribuent au vieillissement global des Europens, faisant douter de la capacit de certains pays garantir le renouvellement futur de leur main-duvre. De surcrot, subordonne lachvement dune formation et la stabilit de lemploi, la dcision davoir des enfants est retarde dans le contexte actuel o les tudes post-secondaires sont de plus en plus longues et o lemploi reste prcaire dans de nombreuses conomies. Dcision encore diffre par le cot estim de lducation des enfants (frais de garde notamment) et par la difficile conciliation entre vie professionnelle et vie familiale, essentiellement pour les femmes. La crainte que cette volution dmographique naboutisse une rduction du volume de la population active et, par consquent, une baisse de la croissance conomique conduit les gouvernements en particulier europens - mettre en place de vastes politiques familiales pour inciter les couples avoir des enfants.

    1.1.2.2. Une meilleure conciliation entre vie professionnelle et vie familiale rendue ncessaire par laugmentation du nombre de femmes sur le march du travail

    4 cf. Conclusions du Conseil concernant un cadre stratgique pour la coopration europenne dans le domaine de lducation et de la formation : Education et formation 2020. In Communication de la Commission du 17 fvrier 2011. 5 Conseil europen de Barcelone, 15 et 16 mars 2002. Conclusions de la Prsidence, SN 100/1/02 REV 1, p. 12 : Les tats membres devraient liminer les freins la participation des femmes au march du travail et, compte tenu de la demande et conformment leurs systmes nationaux en la matire, s'efforcer de mettre en place, d'ici 2010, des structures d'accueil pour 90 % au moins des enfants ayant entre trois ans et l'ge de la scolarit obligatoire et pour au moins 33 % des enfants gs de moins de trois ans . 6 - OCDE, Concilier emploi et vie de famille : Les politiques sociales pour les familles qui travaillent. Paris, 2005. - Commission des Communauts Europennes, Face aux changements dmographiques, une nouvelle solidarit entre les gnrations, Livre Vert de la Commission Europenne. Bruxelles, 16 mars 2005.

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    La prsence des femmes sur le march du travail devient une condition du maintien de la croissance des pays industrialiss, de leur dveloppement en conomies de services et du savoir. Cette volution du taux dactivit des femmes qui na cess de crotre depuis les annes 70 constitue lun des ressorts principaux du dveloppement des politiques de garde des enfants. En effet, pass le seuil de 50 % de participation fminine au march du travail, les solutions de garde prives existantes ne rpondent plus aux besoins.

    Dans ce contexte, laccroissement concomitant du niveau de natalit et du taux dactivit des femmes par souci dgalit des chances ou par ncessit conomique sont devenus des objectifs primordiaux, particulirement en Europe. Ds 2002, le Conseil europen runi Barcelone prconise dliminer les freins cette participation [celle des femmes au march du travail] en tenant compte de la demande de garde denfants (cf. supra, note 6).

    1.1.3. Une volont de briser le cycle de la pauvret, un investissement pour lavenir

    1.1.3.1. Une action contre les dsavantages ducatifs qui touchent les enfants des familles pauvres

    L'Organisation des Nations Unies pour l'enfance (UNICEF) a valu le bien-tre des enfants dans 21 pays de lOCDE7 en prenant en compte six dimensions : bien-tre matriel, sant et scurit, bien-tre ducationnel, famille et relations entre pairs, comportements et risques, bien-tre subjectif. Les rsultats de cette tude mettent en vidence la ncessit pour les tats membres d'amliorer la situation des enfants pauvres et de leurs familles, notamment en garantissant la qualit des structures dducation et daccueil des jeunes enfants. Dans la mme perspective, le document conceptuel de la Confrence de lUNESCO cit prcdemment8 insiste sur les avantages de lducation et la protection de la petite enfance (EPPE) en termes de dveloppement de lenfant. Ce document cite plusieurs tudes internationales (une tude conduite dans trente trois pays africains ; dautres sur le Royaume-Uni, la Sude, la Turquie) qui sappliquent dmontrer leffet positif de lducation et la protection de la petite enfance sur lassiduit et les rsultats durant la scolarit primaire et au-del.

    1.1.3.2. Lapprentissage engendre lapprentissage , une formule qui fait consensus

    Dans tous les textes internationaux rcents, il est reconnu que lacquisition de bases solides ds la petite enfance rend lapprentissage ultrieur plus efficace et contribue ainsi une meilleure scolarit, voire une meilleure formation tout au long de la vie. Lhypothse que des structures dducation et daccueil des tout jeunes enfants de qualit prparent une meilleure intgration dans la socit serait, semble-t-il, vrifie. Les tudes PISA et PIRLS sintressent dsormais aux bnficiaires des services dducation et daccueil des jeunes enfants dans leur prime enfance et constatent quils obtiennent de meilleurs rsultats9. En fvrier 2011, un document PISA10 affirme que laccs lenseignement pr-primaire11 permet damliorer les rsultats scolaires, sous certaines conditions.

    7 La pauvret des enfants en perspective : un aperu du bien-tre dans les pays riches. Rapport UNICEF, 2007. 8 UNESCO, Confrence mondiale sur lducation et la protection de la petite enfance. Moscou, Fdration de Russie, 27-29 septembre 2010. Document conceptuel de la Confrence. 9 OCDE, PISA 2009 results : overcoming Social Background, volume 2, 2010. IEA, PIRLS 2006 International Report, 2007. 10 PISA la loupe, fvrier 2011, OCDE. 11 Lenseignement pr-primaire est dfini ici comme lensemble des formes dactivits organises et rgulires se droulant dans des structures adquates ouvertes aux enfants partir de trois ans et visant renforcer leur dveloppement cognitif, motionnel et social. Cf. PISA la loupe, fvrier 2011, OCDE.

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    1.1.3.3. Une aide publique qui anticipe un taux de retour sur investissement dans le capital humain

    Si la qualit de lducation et de laccueil dans la petite enfance amliore la scolarit ultrieure, il va de soi quelle rduit alors la charge porte par la socit : diminution du dcrochage scolaire, apport de main duvre qualifie, diminution des dpenses dans les systmes sociaux, etc. Lducation de la petite enfance serait mme le plus rentable des secteurs dinvestissement du systme ducatif, en particulier pour les enfants de milieux dfavoriss, et pourrait conduire des conomies ultrieures. Ainsi les travaux de James Heckman, laurat du prix Nobel dconomie, dmontrant que, dans la petite enfance, les retours sur investissement sont suprieurs ceux raliss dans dautres secteurs de lducation, sont-ils cits dans de nombreux rapports de lUNESCO ou de lOCDE. Le tableau12 ci-dessous illustre cette thse.

    Figure 1 : Retours sur investissement selon les diffrents niveaux du systme ducatif

    Certaines analyses de rentabilit cites par lUNICEF affirment que les gains sur la prise en charge de la petite enfance peuvent slever huit dollars pour chaque dollar investi13.

    1.2. DES CONCEPTIONS ET DES MODLES DIFFERENTS SELON LHISTOIRE, LES CONTEXTES ET LES VALEURS CULTURELLES, SOCIALES OU RELIGIEUSES

    1.2.1. Deux grands modles de structuration de loffre

    On distingue deux grands modles de structuration des offres dducation et daccueil des tout jeunes enfants.

    1.2.1.1. Laccueil de la petite enfance organis de manire intgre

    12 In Communication de la Commission COM (2011) 66, Education et accueil de la petite enfance : permettre aux enfants de se prparer au mieux au monde de demain, Bruxelles, 2011. 13 Voir ce propos Early Childhood Services in the OECD Countries, Document de travail Innocenti, 01/2008, www.unicef-irc.org, cit dans UNICEF, La transition en cours dans la garde et lducation de lenfant,. Bilan Innocenti 8, Centre de recherche Innocenti de lUNICEF, Florence Fonds des Nations Unies pour lenfance, 2008.

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    Le premier modle dit modle intgr est celui dune structure14 unique pour tous les enfants en ge prscolaire qui voluent donc dans le mme cadre ducatif : une seule direction dtablissement pour les enfants de tous les groupes dge, un mme niveau de qualification du personnel responsable des activits ducatives et une mme source de financement. Les enseignants ou pdagogues sont souvent accompagns dautres catgories professionnelles de la petite enfance (nurses, puricultrices, etc.). Ces centres dits intgrs accueillent les enfants gs de moins dun an cinq - six ans en gnral.

    En Europe, dans six pays (Lettonie, Slovnie, Finlande, Sude, Islande et Norvge), les services dducation et daccueil des tout jeunes enfants sont organiss exclusivement sur ce mode intgr.

    Dans cinq autres pays, les enfants ont le choix de frquenter des structures intgres ou des structures diffrencies par tranche dge : Danemark et Espagne o coexistent tablissements intgrs (enfants de la naissance six ans) et services dducation et daccueil des jeunes enfants organiss en deux cycles (de la naissance trois ans et de trois six ans), Grce, Chypre et Lituanie o seuls toutefois les enfants plus gs ( partir de quatre ans en Grce, trois ans Chypre et en Lituanie) ont le choix entre laccueil dans un systme intgr et une structure ddie leur ge.

    La tendance actuelle au Royaume-Uni (Angleterre, Pays de Galles et Irlande du Nord) veut que les enfants de la naissance six ans soient regroups dans des structures intgres. En Angleterre, par exemple, le nouveau Early Years Foundation Stage (lanc en septembre 2008) est centr sur une approche intgre de lducation des enfants de la naissance cinq ans, notamment en ce qui concerne les normes curriculaires et la qualification des enseignants.

    1.2.1.2. Laccueil de la petite enfance organis de manire juxtapose : des services spars selon lge des enfants, une gouvernance partage entre des acteurs varis

    Dans le second modle, les services dducation et daccueil des tout jeunes enfants sont organiss en deux types de structures distinctes en fonction de lge des enfants, ge variable selon les pays. Classiquement, ces tranches dge vont de la naissance deux - trois ans dune part, puis de trois - quatre ans jusqu cinq six ans dautre part. Les enfants gs de trois- quatre ans six ans sont intgrs dans des structures relevant sinon de lenseignement, du moins de lducatif (Classification internationale type de lducation ou CITE 0)15.

    Cest le modle le plus rpandu en Europe. Hormis les pays cits prcdemment, tous les autres ne prsentent que cette seule offre diffrencie selon lge des enfants et qui dpend alors bien souvent de ministres diffrents. Seules la Belgique (Communaut franaise) et la France ouvrent la possibilit dune ventuelle frquentation du systme scolaire ds lge de deux ans (France) ou deux ans et demi (Belgique). Cette offre, comme dcrite ci-dessous, dans un point consacr laccs aux services de la petite enfance, prsente toutefois des variations significatives.

    14 Par structure, il faut entendre toutes les offres de garde et dducation en centre reconnu et accrdit dans le secteur public et priv subventionn, mme sil sagit de structures peu frquentes. Les gardiennes domicile ne sont donc pas comptabilises ici. 15 L'ducation pr-primaire (CITE 0) est destine satisfaire les besoins ducatifs et de dveloppement des enfants gs d'au moins 3 ans. Les tablissements pr-primaires finalit ducative recrutent obligatoirement du personnel qualifi en ducation. Les crches, les garderies et les centres ludiques, dont le personnel n'est pas obligatoirement qualifi en ducation, ne sont pas repris ici. Les programmes d'enseignement primaire (CITE 1) sont conus pour donner un enseignement de base en lecture, criture et mathmatiques ainsi qu'une comprhension lmentaire des autres matires.

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    1.2.2. Une grande diversit dans laccs aux services de la petite enfance selon les pays

    Le terme daccs est dfini ici uniquement comme laccs des centres agrs, et ne prend pas en compte la multitude de solutions informelles qui existent pour pallier les dficits de structures.

    1.2.2.1. Un accs gnralis pour les modles intgrs, une pnurie de places avant trois ans dans les autres modles

    Les donnes qui suivent sont fournies par Eurostat titre indicatif, compte tenu de la difficult les standardiser, mais elles mettent cependant en vidence de grandes variations entre les pays europens sur les taux de frquentation dune structure ducative par les moins de trois ans.

    Dans les pays dont le modle est dit intgr, le droit d'accs pour tous ds le plus jeune ge est clairement reconnu. Ainsi dans les pays nordiques, tous les enfants ont droit une place dans un service dducation et daccueil des tout jeunes enfants : en Finlande par exemple, le droit aux services de garde de jour dbute la fin du cong de maternit ou du cong parental ; en Sude et en Norvge, les municipalits sont tenues de fournir une place dans un service d'ducation et daccueil des tout jeunes enfants tout enfant ds son premier anniversaire. Le taux de frquentation par les moins de trois ans est plus lev dans ces pays, o il atteint 83 % au Danemark, 66 % en Sude

    Mais, dans la majorit des pays, il nexiste aucune garantie universelle daccs aux services dducation et daccueil pour les jeunes enfants dge prscolaire. De manire gnrale, les pays qui ont un modle diffrenci (ou mixte) ne garantissent pas de places subventionnes tous les enfants avant quils naient atteint lge de trois ans.

    Dans certains pays, tels que la France ou la Belgique, o le systme daccueil est subventionn et accrdit par des instances rgionales ou gouvernementales, loffre est loin cependant de rpondre la demande. Les taux de la Belgique, du Royaume-Uni et de la France (o le taux de frquentation distingue crche et cole maternelle) oscillent entre 25 et 35 %.

    Dans les pays o loffre nest pas finance par les pouvoirs publics, comme la Rpublique tchque ou la Pologne, le taux de frquentation est trs faible. Ainsi, en 2006 moins de 1 % des enfants de moins de trois ans frquentent une structure dducation et daccueil des tout jeunes enfants agre (crche) en Rpublique tchque, ce taux tant de 2 % en Pologne.

    Au sein dautres pays, tels que la Grce, lItalie, lAutriche, et surtout les Etats membres d'Europe centrale, loffre destine aux enfants de moins de trois ans peut tre territorialement trs diversifie, en raison de deux facteurs : forte concentration dans les zones urbaines et organisation confie aux autorits locales. Enfin, dans quelques pays, il nexiste pratiquement aucune offre publique pour les enfants gs de moins de trois ans : en Rpublique tchque, dans certains Lnder en Allemagne, en Irlande et en Pologne.

    1.2.2.2. Un ge du premier accueil qui varie fortement, des choix politiques qui ont des consquences sociales

    Dans certains pays, les enfants peuvent tre accueillis ds leur troisime mois, lissue du cong de maternit (Finlande, France), ou partir de six mois (Danemark, Slovaquie). Dans dautres pays, les structures dducation et daccueil des tout jeunes enfants ne sont accessibles qu partir du premier anniversaire (Sude, Bulgarie, Estonie, Autriche, Slovnie). L o le droit est reconnu chaque enfant davoir une place dans un service dducation et daccueil des tout jeunes enfants (dune manire gnrale les pays nordiques), ce droit offre aussi la possibilit aux parents, la plupart du temps, de choisir entre une allocation pour lever leur enfant domicile et une place en centre daccueil.

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    On se trouve ici face une alternative en matire de choix politiques : favoriser une garde parentale prolonge des jeunes enfants ou, au contraire, promouvoir la frquentation dun centre d'ducation et daccueil des tout jeunes enfants. Ces choix concernent au premier chef les familles revenus modestes qui ont le plus de bnfices retirer de la frquentation dun centre d'ducation et daccueil des tout jeunes enfants de qualit, mais entranent des rpercussions sur la place des femmes et sur leur droit une activit professionnelle. Ainsi les congs parentaux prolongs, associs une diminution, voire ou une suppression du montant de l'allocation dans le cas o l'enfant frquente un centre d'ducation et daccueil des tout jeunes enfants, peuvent encourager les parents et notamment les femmes rester la maison avec leurs jeunes enfants jusqu' un ge plus tardif. Cette attribution dallocations mensuelles aux parents qui soccupent de leur enfant durant la premire anne et mme au-del peut constituer une incitation garder les enfants au domicile, moindre cot pour la collectivit. C'est le cas en Estonie, en Lituanie, en Autriche et en Roumanie. En Autriche, par exemple, les autorits fdrales affectent des fonds substantiels aux dispositifs dallocations familiales et de cong parental, mais beaucoup moins aux services dducation et daccueil des tout jeunes enfants. En Lituanie, le parent qui garde lenfant reoit une allocation correspondant 100 % de son salaire jusqu ce que lenfant ait atteint lge de un an, puis 85 % jusqu son deuxime anniversaire.

    1.2.2.3. Une volont rcente daccrotre loffre, mais un contrle de la capacit daccueil des tout petits qui reste lexception

    Dans la plupart des pays, la planification de la capacit des services dducation et daccueil des tout jeunes enfants pour les plus jeunes enfants (moins de deux - trois ans), incombe lautorit locale concerne. Au Danemark, en Norvge, par exemple, les autorits locales sont tenues de veiller ce que le nombre de places soit suffisant pour rpondre la demande. Des obligations lgales se sont multiplies dans de nombreux pays depuis moins de cinq ans dans le but dassurer des services de garde suffisants pour permettre aux parents de travailler (Angleterre, Allemagne notamment). Cette obligation concerne parfois essentiellement les places dducation et daccueil des tout jeunes enfants temps partiel pour les enfants de trois et quatre ans.

    LAllemagne est un exemple frappant de cette politique daccroissement de loffre dducation et daccueil des tout jeunes enfants par lampleur des rformes qui y sont en cours. Traditionnellement, la plupart des femmes optaient pour la garde denfant domicile. La Loi sur la promotion de lenfant (Kinderfrderungsgesetz KifG) a introduit, fin 2008, le droit daccs une structure de promotion de la petite enfance pour tous les enfants, partir du premier anniversaire. Le gouvernement fdral, en coopration avec les Lnder et les autorits locales, encourage le dveloppement de l'accueil de jour des enfants de moins de trois ans. Le partenariat entre les diffrents chelons de gouvernance a t formalis et les entreprises sont fortement incites participer cette dynamique en crant des places ou en adoptant des pratiques favorables aux familles16. Lapplication du texte de loi est progressive et devrait tre effective dici 2013.

    1.2.2.4. Des critres communs dattribution des places dans la plupart des pays

    16 En 2006, un programme intitul "Erfolgfaktor Familie. Unternehmen gewinnen" - que lon pourrait traduire par Russite de la vie familiale et succs des entreprises - a t lanc par le Ministre fdral des affaires familiales en accord avec les principales branches de lindustrie allemande. Il sagit de rechercher un modle dorganisation optimal la conciliation de la vie professionnelle et de la vie familiale. Par exemple en proposant aux employs dune entreprise une large gamme de temps de travail, selon leur choix : temps partiel, tltravail, souplesse des horaires, compte-temps de travail, . Lemploy et lentreprise sont censs bnficier de ces modalits de fonctionnement dans une relation gagnant-gagnant .

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    Les critres prioritaires sont assez similaires :

    - lactivit professionnelle des parents constitue souvent le seul critre daccs aux services de garde pour les jeunes enfants de moins de deux ou trois ans ;

    - le lieu de rsidence peut galement dterminer laccs prfrentiel une place daccueil proche du lieu dhabitation ;

    - au niveau CITE 0, lge devient un critre primordial dans laccs aux services dducation et daccueil des tout jeunes enfants : lIrlande du Nord et la Rpublique tchque, par exemple, accordent une priorit aux enfants dans la tranche dge immdiatement infrieure lge de scolarisation obligatoire ;

    - les facteurs sociaux et conomiques peuvent enfin constituer des critres dadmission : en cosse, par exemple, les autorits usent de critres fonds sur la sant et lenvironnement socio-familial. Les facteurs pris en compte sont les besoins particuliers de lenfant, labus dalcool ou de toute autre toxicomanie dans la famille, la violence domestique, la sant mentale (de lenfant et des parents).

    1.2.2.5. Un accroissement de la frquentation li lge des enfants dans la plupart des pays europens, mais nanmoins des disparits importantes

    En Europe, le taux moyen de frquentation dune structure ducative formelle de niveau CITE 0 par les enfants de trois ans (2005/2006) indiqu par Eurostat est de 74 %, et il atteint 87 % pour les enfants de quatre ans (en incluant le CITE 1). Ce taux recouvre cependant d'importantes disparits entre pays. Lors du Conseil europen de Barcelone en 2002, les tats membres ont convenu que, pour 2010, les structures daccueil formelles devaient disposer de places plein temps pour au moins 90 % des enfants entre lge de trois ans et celui de la scolarit obligatoire. Le bilan est partag : huit pays ont dpass cet objectif, trois nen sont pas loin, mais prs dun tiers des tats membres natteint pas 70%.17

    Selon les chiffres de lOCDE de 2006, plus de 95 % des enfants sont inscrits dans des structures ducatives ds lge de trois ans en Belgique, en Espagne, en France et en Italie. En Angleterre, 94,5 % des enfants de quatre ans et moins, sont inscrits dans une nursery school ou dans lune des structures prives subventionnes. Les taux de frquentation sont galement levs dans les pays nordiques (hormis la Finlande), de 80 95 %. L'augmentation de 10 % du taux moyen pour les trois - quatre ans est principalement le fait de pays qui n'ont pas d'offre publique pour les enfants de trois ans mais en proposent pour ceux de quatre ans, comme la Grce, les Pays-Bas et lIrlande.

    Si une prestation dau moins deux ans, finance sur fonds publics, est offerte tous les enfants dans la plupart des pays, cette offre est nettement plus dveloppe en Europe o Belgique, France, Danemark, Norvge et Sude ont des taux daccs plus levs que dans les pays non europens de lOCDE (tats-Unis et Australie).

    Cependant, dune manire gnrale, ces moyennes de frquentation ne disent rien de la qualit ni de la dure des services fournis. Cette dernire peut ainsi varier de quelques heures une journe entire et laccueil nest pas toujours adapt aux enfants besoins ducatifs particuliers.

    17 Cf. document de travail des services de la Commission europenne sur la ralisation des objectifs de Barcelone concernant les structures daccueil pour les enfants en ge prscolaire, cit dans la communication de la Commission COM (2011) 66, ducation et accueil de la petite enfance : permettre aux enfants de se prparer au mieux au monde de demain.

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    1.2.3. Des conceptions du prscolaire troitement lies des valeurs culturelles et sociales

    1.2.3.1. Des vises diffrentes pour laccueil des jeunes enfants selon leur ge

    Les services pour les enfants de la naissance trois ans : une fonction conomique dans la plupart des pays

    Historiquement, les crches sont le mode de garde qui, au XIXme sicle, permettait la fois de mettre une main duvre fminine la disposition de lindustrie en plein essor et dassurer une fonction de protection des tout jeunes enfants dans les catgories sociales dfavorises. Compte tenu de lvolution des socits europennes, les centres destins la prime enfance (de la naissance ou dun an deux ou trois ans), poursuivent aujourdhui dautres objectifs, comme lpanouissement physique, psychologique et social des enfants. Mais ces objectifs nobrent en rien leur rle de gardiennage, rle li lactivit professionnelle des parents : de nombreux pays considrent que ces centres assument avant tout une fonction conomique, dans un but de conciliation de la vie familiale et professionnelle, essentiellement des femmes. Cette conception se manifeste clairement lorsque les critres dadmission dans ces centres subordonnent l'attribution des places au travail des parents. En France et en Espagne, la priorit est donne aux parents qui travaillent temps plein. En Italie, les parents sont tenus de justifier dobligations professionnelles. De mme en Pologne : seuls les enfants dont les parents ont une activit professionnelle sont accepts dans les crches. En Allemagne, une quotit horaire (entre cinq et neuf heures) de frquentation de la Kita (Kindertagessttte) est attribue en fonction du temps de travail des parents.

    Les services pour les enfants de trois six ans : une fonction dducation et de prvention sociale

    loppos, ds la cration de lenseignement prscolaire et/ou des Kindergrten, laccent est mis sur limportance de la prise en charge prcoce des enfants des milieux dfavoriss afin de leur assurer sant, bien-tre et dveloppement. Le rle de garde est alors occult au profit de celui dducation et mme de scolarisation. ce titre, lchelle europenne, la France avec la Belgique est une pionnire de lducation prscolaire et lcole maternelle sy est trouve intgre au systme ducatif (voir chapitre 2).

    1.2.3.2. Deux conceptions trs diffrentes de lducation pr-primaire

    Une conception holistique et une vision densemble dans les pays nordiques et dEurope centrale

    Dans les pays nordiques et dEurope centrale, lducation pr-primaire sinscrit dans la tradition de la pdagogie sociale (Sozialpdagogik en Allemagne) des jardins denfants. La Sozialpdagogik est la fois une thorie, une pratique et une profession (pdagogue social).

    Lapproche holistique lie troitement ducation, apprentissage et soins. Le travail des centres daccueil dpasse largement un programme ducatif ; leur mission vise au dveloppement global de lenfant, dans ses aspects gnraux comme le bien-tre et la sant, mais aussi dans tout ce qui est relatif son environnement (familial, social, communautaire). Cette conception de lapprentissage vise encourager lenfant, laccompagner dans ses activits et soutenir son dveloppement . Peru comme un espace prenant pleinement en compte les intrts des enfants, le jardin denfants est une institution intermdiaire entre lducation familiale et lducation scolaire ; le jeu y est au cur de la pdagogie. La prise en charge du jeune enfant ne consiste pas seulement lui faire acqurir des connaissances et des comptences ; lexprience du jardin denfants est considre comme une phase de la vie ayant sa valeur intrinsque. Cette conception implique que lenfant grandisse son propre rythme et quon lui reconnaisse le droit la libert et lautonomie.

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    Une approche pr-primaire de lenseignement en France et dans les pays anglophones

    En France et dans les pays anglophones, la question est traite du point de vue de lcole : lducation prscolaire doit servir les objectifs de lenseignement, permettre aux enfants dacqurir les comptences les prparant lcole. Lenfant est considr comme un individu former plutt que comme une personne participant la vie du centre dducation et daccueil des tout jeunes enfants ou de lcole maternelle. Ainsi, Australie, Canada, France, Irlande, Pays-Bas, Royaume-Uni et tats-Unis introduisent-ils des contenus et mthodes de type scolaire dans lducation prscolaire. Dans ces pays, les normes de programmes esquissent ou incluent vritablement des normes de rsultats en indiquant les connaissances et comptences utiles lcole. Aux tats-Unis par exemple, la plupart des tats ont adopt des normes dapprentissage pour les niveaux prscolaires, bases sur la langue, lcriture, la lecture et les connaissances gnrales et ils dveloppent une approche fonde sur le modle de la maturit scolaire . Ce modle est vu par les pouvoirs publics comme un moyen de sassurer que tous les jeunes enfants, quel que soit leur milieu social, acquirent les comptences de base indispensables la russite scolaire.

    1.2.3.3. Un consensus sur le bnfice dune anne de prscolarisation avant le dbut de lenseignement scolaire

    Ces deux formes ducatives ne sont pas toujours incompatibles. Si la tradition de la pdagogie sociale sefforce de privilgier lactivit de lenfant et de poursuivre des objectifs plus gnraux de dveloppement, cette approche peut donner comme dans les pays nordiques dexcellents rsultats en termes de maturit scolaire. Quoi quil en soit, la transition entre ducation prscolaire et cole est au cur des proccupations de tous les pays tudis par lOCDE dans son rapport de 2006. Et tous ont instaur au moins une anne de jardin denfants ou dducation prscolaire. Certains dentre eux, comme la Hongrie, rendent cette anne obligatoire pour garantir tous les enfants la frquentation dune structure dducation et daccueil des tout jeunes enfants au moins un an avant lentre lcole. Dans trois des pays nordiques (Lettonie, Sude et Finlande), des classes prparatoires lenseignement lmentaire existent et sont accessibles le plus souvent lge de cinq ou six ans. Leurs programmes diffrent de ceux prvus pour les plus jeunes et peuvent tre dispenss au sein des autres services dducation et daccueil des tout jeunes enfants, dans un centre spar ou dans les coles primaires. De manire un peu diffrente, au Danemark, les enfants rejoignent lge de six ans (ge de la scolarit obligatoire) lcole fondamentale, gratuite, pour suivre une classe de prscolarisation, la Brnehaveklasse (niveau 0 de la scolarisation suivi de neuf niveaux). ce niveau, lenseignement nest pas divis en matires, comme dans les niveaux ultrieurs, mais les thmes suivants doivent tre tudis (cf Folkeskole Act18) : langage et mthodes dexpression, nature et phnomnes scientifiques, corps et coordination, comptences sociales, solidarit et coopration.

    1.3. DES INVESTISSEMENTS PUBLICS DANS LA PLUPART DES PAYS DE LOCDE, MAIS UNE DIVERSITE DENCADREMENT ET DE FONCTIONNEMENT QUI RETENTIT SUR LA QUALIT

    1.3.1. Une varit des niveaux de responsabilit et des stratgies de financement

    1.3.1.1. Une coordination difficile des politiques de la petite enfance

    Accueil de la petite enfance et ducation sont historiquement des domaines distincts dans de nombreux pays et la responsabilit administrative peut tre partage entre plusieurs ministres.

    18 http://pub.uvm.dk/2003/consolidation.html

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    Hors Europe, le Qubec est une parfaite illustration de cette sparation : le ministre de lducation, du loisir et du sport (MELS) et le ministre de la famille et des ans (MFA) pour les services de garde lenfance se partagent la responsabilit de lducation et laccueil des tout jeunes enfants. Lducation prscolaire qui relve du MELS ne dbute qu quatre ans. Avant cet ge, les services offerts sont avant tout des services de garde et relvent du MFA. Par ailleurs, les enfants de quatre et cinq ans peuvent bnficier de faon concomitante tant des services ducatifs dispenss en milieu scolaire que des services de garde, selon les besoins particuliers des parents et le contexte spcifique de chaque unit familiale.

    En Europe, les pays qui montrent peu de coordination dans les services apports aux familles, comme la France, lItalie ou la Pologne, fonctionnent de mme en impliquant plusieurs ministres dans la gouvernance de lducation et laccueil des tout jeunes enfants : ministres de la sant, de lducation, des familles, de lenfance, de la jeunesse, des affaires sociales ou des affaires culturelles.

    Les pays qui essaient au contraire dinstaurer un cadre daction global ou qui ont dj mis en place un systme intgr dducation et daccueil des tout jeunes enfants renforcent les units dorientation au niveau central par la cration dinstances interministrielles ou par le regroupement de tous les services de la petite enfance sous la tutelle dun seul ministre :

    ainsi les pays nordiques, le Royaume-Uni, la Slovnie et lEspagne ont plac lducation et laccueil des tout jeunes enfants sous la houlette dun seul ministre de manire avoir une approche intgre des financements, des personnels, etc. ;

    au Danemark, laccueil et lducation de la petite enfance se font dans des structures publiques correspondant, dune part, aux enfants de six mois six ans et relevant du ministre des affaires sociales et, dautre part, une prscolarisation pour les enfants de six - sept ans, rcemment instaure et dpendant du ministre de lducation ;

    en Sude, le ministre de lducation, de la recherche et de la culture a en charge les services de puriculture et lenseignement primaire ;

    au Royaume-Uni, le regroupement des services dans le cadre du plan Sure State, qui lie les ministres de lducation et du travail, a t renforc.

    Dans ces pays le renforcement du niveau central nentre pas en contradiction avec la dcentralisation de la gestion des services au niveau local.

    1.3.1.2. Des responsabilits partages entre les autorits nationales, les autorits locales et les parents

    Il ny a pas pour lducation et laccueil des tout jeunes enfants, comme cest une tendance actuelle dautres niveaux dans certains pays, de contournement des autorits locales au profit dune plus grande autonomie accorde ltablissement. Compte tenu de la grande diversit des prestataires luvre dans le domaine de la petite enfance et de lapproche polyvalente de nombreux services dducation et daccueil des tout jeunes enfants travaillant en collaboration avec dautres services, ce type de fonctionnement ne serait pas oprationnel. Les responsabilits de la politique dducation et daccueil des tout jeunes enfants et sa mise en uvre sont donc partages dans de nombreux pays de lOCDE entre les autorits nationales, les autorits locales, les communauts19, sans oublier les parents qui sont juridiquement les premiers ducateurs de leurs enfants. Ce partage entre le

    19 Le mot communaut est ici entendu au sens large tel que dfini par lOCDE : fondations prives, ONG, fondations religieuses, organismes privs (9me runion du rseau de lOCDE sur lducation et laccueil des jeunes enfants des 4 et 5 juillet 2001).

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    gouvernement et les administrations locales permet de dpasser le cloisonnement du niveau central (cf. le point prcdent) en confiant rglementation, financement et valuation des services aux autorits locales (rgions, municipalits, districts, ).

    Si ce processus de dcentralisation est largement engag dans la plupart des pays de lOCDE, il recouvre toutefois des ralits diffrentes. Quelques exemples :

    au Danemark, les services destins aux enfants, de la naissance six ans (day-care facilities) font partie intgrante du systme de protection sociale. Ainsi, lducation et laccueil des tout jeunes enfants ne dpendent pas du ministre de lducation mais de celui du ministre des affaires sociales qui est charg de l'laboration de la politique et du contrle du respect des critres d'admission. L'administration et la gestion des centres d'accueil sont assures par les autorits locales, qui mettent en place et financent des services destins rpondre la demande des parents, supervisent la qualit et le contenu ducatif de ces services. Les municipalits apportent des moyens suffisants au centre et lui confient la mise en uvre de ses objectifs dans un cadre bien dfini. Elles dlguent au directeur le management quotidien du centre ; celui-ci travaille en relation troite avec le conseil des parents qui dtermine, au niveau du centre, les principes suivant lesquels les activits ducatives doivent tre conduites, les choix budgtaires et les critres de recrutement des personnels ;

    en Norvge, les structures dducation et daccueil des tout jeunes enfants sont sous la responsabilit du ministre des affaires familiales et de lenfance, mais, concrtement, les pouvoirs administratifs sont dvolus aux dix-neuf comts et aux quatre cents trente cinq kommuner (municipalits). La plupart de ces autorits ont regroup les services scolaires et prscolaires. Le gouverneur du comt administre les subventions aux familiebarnehager (accueil familial de jour), aux barnehager (jardins denfants) et aux open barnehager (jardins denfants ouverts ou haltes-garderies, dirigs par un ducateur prscolaire qualifi). Le comt assiste les diffrentes municipalits. Il planifie et fait construire des centres dducation et daccueil des tout jeunes enfants en fonction des besoins locaux, agre les nouvelles structures, supervise et inspecte les nouveaux services. Les municipalits peuvent dcider soit de dtenir et dadministrer elles-mmes les services dducation et daccueil des jeunes enfants, soit de les sous-traiter des prestataires privs ;

    en Finlande, les municipalits sont entirement responsables de la mise en uvre et du pilotage des services sur leur territoire. Les administrations provinciales supervisent les activits des municipalits et procdent une valuation annuelle des services sociaux. Ce sont les municipalits qui ont la responsabilit de la cration des postes et du recrutement des personnels, tout autant que de la construction et de lentretien des btiments. Dans chaque municipalit, le bureau de lducation, compos dlus qui sentourent dun directeur et de ses services, fixe librement les critres de recrutement et les profils des postes, en accord avec les chefs dtablissement. Les professeurs recruts deviennent des fonctionnaires municipaux dont le statut est rgi par une convention nationale. Les bureaux municipaux de lducation supervisent les jardins denfants et lducation prscolaire, les transports et la restauration scolaire, les services de sant, dassistance sociale et de psychologie scolaire. Le Conseil national de lducation fixe lorientation des programmes dducation prscolaire ;

    au Qubec, la commission scolaire au niveau de la municipalit a dans ses fonctions la charge dacqurir ou de prendre en location les biens requis pour l'exercice de ses activits et de celles de ses tablissements d'enseignement : charge y compris daccepter gratuitement des biens, den construire, de les rparer ou de les entretenir, den dterminer la destination et de les administrer, sous rserve du droit des tablissements d'enseignement utiliser librement ceux qui sont mis leur disposition. La responsabilit de recruter le personnel scolaire incombe aux employeurs scolaires, cest--dire aux commissions scolaires provinciales et aux tablissements denseignement privs. Le

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    ministre de lducation, du loisir et du sport nest pas charg du recrutement du personnel enseignant ;

    dans certains pays comme le Danemark, lItalie, la Norvge, le Royaume-Uni, un dpartement administratif local unique concentre la responsabilit des services dducation et daccueil des tout jeunes enfants et des tablissements scolaires.

    Dans les pays fdraux, la dcentralisation a pu parfois entraner une augmentation des disparits daccs et de qualit entre rgions (tats, provinces ou districts) dun mme pays, compte tenu de la difficult unifier les politiques nationales (normes de programmes, taux de financement par enfant, certification des enseignants). La question du bon niveau dautorit locale pour garantir lgalit de traitement entre les territoires qui constitue une interrogation rcurrente de la dcentralisation se pose cette occasion. En Allemagne, par exemple, les seize Lnder ont lentire responsabilit des services dducation et daccueil des tout jeunes enfants et si le gouvernement fdral leur adresse des recommandations dordre gnral concernant les programmes, chaque Land est libre dlaborer le sien. Il en va de mme aux tats-Unis o lducation et laccueil des tout jeunes enfants ne font pas lobjet dun programme lchelle nationale. Il nexiste aucune norme nationale relative lducation des enfants gs de 0 5 ans, et ce, mme si la totalit des cinquante tats se sont dots de leurs propres normes en matire dducation prscolaire et si vingt-six dentre eux ont adopt des lignes directrices concernant lapprentissage des jeunes enfants. Dune manire gnrale, dans les pays fdraux, le niveau central conserve un rle lgislatif et un niveau de financement discrtionnaire.

    Une approche collaborative avec les parents se dveloppe : dans les pays nordiques ou en Allemagne, il est habituel, au niveau de ltablissement, de concevoir avec les parents le projet individuel dducation et daccueil des tout jeunes enfants pour chaque enfant. En Finlande, des projets nationaux mettent en relief le rle des parents dans le cadre dune intervention prcoce (2003-2005). En Angleterre et au Pays de Galles, la loi de 2006 sur laccueil des jeunes enfants (Childcare Act) exige que les parents soient impliqus dans la planification, le dveloppement, loffre et lvaluation des services.

    1.3.1.3. Des investissements publics difficilement valuables et des approches diffrentes dans les stratgies de financement de lducation et laccueil des tout jeunes enfants

    Les chiffres ne sont gure fiables, dabord parce quils correspondent une simple estimation des dpenses fournie par les pays lors dune enqute de lOCDE dj ancienne (2004), ensuite parce que chaque pays a une interprtation diffrente de ce que signifie ducation prscolaire. Nanmoins, partir des indications fournies, lOCDE a dress un tat des dpenses publiques20 consacres aux services dducation et daccueil des tout jeunes enfants (y compris les services en dehors de lcole, mais lexclusion des allocations aux familles et des congs parentaux) dans un certain nombre de pays. Cet tat rvle des diffrences importantes : le Danemark dpense 2 % de son PIB pour les services aux enfants de la naissance six ans, la Sude et la Norvge 1,7 % alors que le Canada ny consacre que 0,3 % et la France 1 %. Mais, dune manire gnrale, les dpenses publiques en faveur de lducation et daccueil des tout jeunes enfants ont tendance augmenter dans les pays o elles taient jusque-l faibles comme lIrlande, le Portugal, les Pays-Bas ou le Royaume-Uni (o elles auraient quadrupl en dix ans).

    En bref, tous les pays de lOCDE financent ou cofinancent des structures daccueil et dducation de la petite enfance partir de trois, quatre ou cinq ans et de nombreux pays prennent en charge tous les frais sans contrepartie demande la famille. Cest le cas notamment lorsque la tutelle relve du 20 Petite enfance, grands dfis II. OCDE, 2007. Voir le graphique 5.3 du chapitre 5, p.117.

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    ministre de lducation comme en France, en Belgique, en Italie, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni. Dune manire gnrale, les pays europens fournissent des services gratuits dducation prscolaire partir dun ge plus prcoce (trois ou quatre ans) que les pays dconomie librale non europens (cinq ans).

    En revanche, pour ce qui concerne laccueil et lducation des plus jeunes (moins de trois ans), tous les pays demandent aux familles de contribuer aux frais de lducation et de laccueil des tout jeunes enfants, mme si l'offre est subventionne dans une plus ou moins grande proportion, selon le pays.

    Dans une minorit de pays europens (Belgique, Allemagne, Irlande, Espagne, Hongrie, Malte, Portugal, Sude, Finlande, Liechtenstein et Norvge), cest le budget du niveau central (dvolu de faon substantielle au financement des structures accueillant les plus jeunes enfants), associ un financement de source locale communes ou municipalits pour le secteur public, glise pour le secteur religieux ou individus qui couvre de 50 85 % des frais de garde.

    Au Royaume-Uni (Angleterre, Pays de Galles et Irlande du Nord)21, il nexiste pas doffre accrdite ni subventionne par les autorits centrales en faveur de lducation et de laccueil des tout-petits (moins de trois ans). Les tablissements dducation prscolaire ne sont financs que pour les enfants gs de trois ans au minimum. De la mme faon, dans certains autres pays (par exemple Rpublique tchque, Irlande, Pologne) la faible couverture de l'ducation et de laccueil des tout jeunes enfants pour les moins de trois ans rend le financement public quasi inexistant. Hors Europe, aux tats-Unis notamment, ce sont les parents des classes moyennes qui supportent la majorit de ces cots.

    Les modes de financement peuvent varier mais, en rgle gnrale, les pays ont opt pour un financement des services fond sur loffre. Cest la modalit qui prvaut pour les services publics dducation mis en place pour les enfants de plus de trois ans. Concernant les enfants de moins de trois ans, le financement peut reposer sur loffre (financements verss directement aux services) comme sur la demande (subventions verses aux parents sous formes dallocations ou dabattements fiscaux ; contributions aux employeurs) ; ce peut tre galement un systme mixte. En gnral, les pays de lEurope continentale recourent au premier mode de financement.

    La stratgie de financement concerne galement ce que lon nomme le financement compensatoire pour les populations risque . La stratgie compensatoire la plus rpandue en Europe consiste fournir davantage de moyens financiers aux tablissements et/ou du personnel supplmentaire. On retrouve cette stratgie en France, en Italie en Espagne, au Royaume-Uni, o elle concerne loffre pour les enfants gs de trois six ans (le financement compensatoire est rare pour les moins de trois ans).

    Deux autres stratgies existent, bien que plus rares : des incitations financires pour les professionnels travaillant dans des structures accueillant en majorit des enfants risque, un budget global allou par ladministration centrale aux autorits locales.

    Quoi quil en soit, presque tous les pays mettent en uvre des dispositifs (subventions, rduction ou exonration des droits dinscriptions) qui tiennent compte du niveau de revenu des parents, afin dassurer que les services d'ducation et daccueil des tout jeunes enfants subventionns soient accessibles aux mnages conomiquement dfavoriss. Ainsi, mme au Royaume-Uni o l'offre publique pour le groupe d'ge le plus jeune est soit manquante, soit trs limite, les familles dont le niveau de revenu est faible bnficient dun crdit dimpt au titre du Working Tax Credit Child Care Element qui peut couvrir jusqu 80 % des cots de garde denfants.

    21 Lcosse fonctionne autrement. C'est aux autorits locales de dcider si elles souhaitent fournir une aide financire aux centres d'accueil pour les enfants de moins de 3 ans, mais elles n'ont aucune obligation de le faire.

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    1.3.2. Une volution de lencadrement et du fonctionnement qui bnficie la mission dducation

    1.3.2.1. Un recours croissant un cadre national en matire de programmes dducation22 dans le secteur de la petite enfance

    Une volution majeure est intervenue ces dernires annes dans le domaine de lducation et de laccueil des tout jeunes enfants : des programmes ont t publis lchelle des tats ou des rgions. De nombreux pays ont introduit ces programmes dans les services dducation et daccueil des tout jeunes enfants destins aux enfants de plus de trois ans : par exemple lAustralie (1997), lAngleterre (1999, 2000, 2002) et lAllemagne qui en a un pour chacun de ses seize Lnder (2005). Certains pays, essentiellement les pays nordiques, ont labor un tronc commun pour les enfants de la naissance six ans : le Danemark (2006), la Finlande (1996, 2003), la Norvge (1996, 2005), la Sude (1998). La Core, la France, lIrlande et le Mexique comptent au nombre des pays qui mettent en place des programmes nationaux.

    Les diffrences entre ces programmes peuvent se lire la lumire des deux grandes conceptions mises en vidence prcdemment (1.2.3.2.), distinctes tant du point de vue des objectifs et des mthodes que du rle des adultes et de la part donne la participation active des enfants dans le processus ducatif.

    Une approche centre sur le dveloppement global de lenfant

    Les offres ducatives qui illustrent ce modle nexcluent pas totalement des domaines dapprentissage structur comportant des rudiments de lecture, dcriture et de calcul, mais elles accordent une priorit au dveloppement social et la construction de la personne. Elles font la promotion de lapprentissage par lactivit auto-induite, lexploration spontane et le jeu ; elles favorisent les interactions entre pairs et la coopration et elles accordent une place importante aux activits symboliques ainsi quaux acquis culturels. Le rle des adultes consiste, dune part, organiser les espaces, le matriel de jeu et dactivit, le cadre temporel et, dautre part, engager des interactions avec les enfants de manire soutenir leur dveloppement. Une place trs importante est accorde aux activits corporelles et motrices. Les ducateurs sont vus comme des personnes ressources qui guident et soutiennent les enfants dans leur dveloppement intellectuel et leur socialisation. Lapprentissage de lautonomie reste ainsi le leitmotiv des jardins denfants berlinois.

    Dans les pays nordiques, ces programmes revtent souvent la forme de cadres pdagogiques concis qui autorisent une marge dinterprtation au niveau local. En Allemagne, dans le Land de Berlin, si les

    22 Un nombre important de pays comme par exemple les pays nordiques, lAngleterre ou la Belgique en Europe mais galement lAustralie ou le Canada, hors Europe ont une tradition de curriculum. Dans ces pays, souvent faible centralisation en matire ducative, ltat fixe des principes gnraux quil revient aux tats fdrs, aux rgions, voire aux tablissements, de traduire dans leurs propres termes. Cette notion de curriculum peut avoir un primtre de dfinition assez lastique. Les chercheurs belges en dveloppent une conception large. Ils le considrent comme une vision densemble dun plan daction ducatif qui englobe tout le processus denseignement-apprentissage : intentions, contenus, organisations, mthodes, environnement, valuation (F. Audigier, M. Crahay & J. Dolz, 2006. Curriculum, enseignement et pilotage, Bruxelles, De Boeck.) Le curriculum comprend donc ncessairement les finalits de lducation et les grandes orientations donner aux programmes pdagogiques. Le programme en constitue une composante spcifique. Au Danemark, par exemple, le programme est mis en place par chaque institution partir dun curriculum national qui dfinit seulement de grands thmes pour le dveloppement de lenfant et lapprentissage. En France, la loi rcente sur le socle commun de connaissances et de comptences a initi une rforme curriculaire, en posant les enjeux un niveau politique et en suscitant des interrogations sur lensemble du processus scolaire (disciplines, parcours, valuations). Pour autant, la distinction par linclusion (programme comme partie du curriculum) ntant pas toujours pertinente, nous prfrerons, dans le cadre de ce rapport, utiliser indiffremment les termes de curriculum ou de programme, limportant tant plutt les formes du contenu prescriptif.

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    programmes sont plutt denses, ils incitent nanmoins une dclinaison locale et sopposent tout objectif chiffr en matire de rsultat.

    Une