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Roger Depré Joris Plessers Annie Hondeghem Le profil du « manager administratif » dans un contexte de modernisation de la Justice

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Roger Depré

Joris Plessers

Annie Hondeghem

Le profil du «manager administratif»dans un contexte de modernisation de la Justice

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Le pro�l du «manager administratif »dans un contexte de modernisation

de la Justice

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Le pro�l du «manager administratif »dans un contexte de modernisation

de la Justice

Une étude réalisée à la demande de la Politique scienti�que fédérale

parJoris Plessers, chercheur

Roger Depré, docteur en sciences sociales, professeur émériteAnnie Hondeghem, docteur en sciences sociales, professeur

Katholieke Universiteit LeuvenInstituut voor de OverheidE. Van Evenstraat 2A

3000 Leuven

du 1eroctobre 2005 au 31 août 2006

Cette publication est le fruit d’une collaboration entre le SPF Justiceet la Commission de modernisation de l’Ordre judiciaire (www.cmro-cmoj.be).

SPF Justice

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Table des matières

I Introduction 15

1 Problématique 19

2 Modèle de recherche 212.1 Phase 1 — Analyse approfondie de quelques exemples pratiques

à l’étranger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212.2 Phase 2 — Analyse de la situation en Belgique . . . . . . . . . . . . 222.3 Phase 3 — Diagnostic . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222.4 Phase 4 — Pro�ls . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

3 Méthodologie 233.1 Étude comparative internationale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233.2 Analyse de données du personnel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233.3 Analyse de documents . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243.4 Interviews . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243.5 Focus groupes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

4 Structure 25

II Pays-Bas et France, des sources d’inspiration 27

5 Pays-Bas 315.1 Origines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

5.1.1 Direction centralisée. . . jusque dans les années quatre-vingt 315.1.2 Depuis 1990. . . la structure DGO . . . . . . . . . . . . . . . 32

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TABLE DESMATIÈRES

5.1.3 Depuis 1998 et o�ciellement depuis 2002. . . la décentra-lisation comme structure de gestion . . . . . . . . . . . . . 36

5.2 Situation actuelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395.2.1 Structure de gestion —modèle dual ou collégial ? . . . . . 395.2.2 Taille ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 415.2.3 Quelles compétences ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 425.2.4 Qui gère ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

5.3 Que peut-on apprendre des Pays-Bas ? . . . . . . . . . . . . . . . . 50

6 France 536.1 Origines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 536.2 Situation actuelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

6.2.1 Structure de gestion —modèle dual ou collégial ? . . . . . 596.2.2 Taille ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 616.2.3 Quelles compétences ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 626.2.4 Qui gère ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

6.3 Que peut-on apprendre de la France ? . . . . . . . . . . . . . . . . . 72

III Situation concernant l’autonomisation et la position dumana-ger administratif en Belgique 75

7 Plan�émis 1 797.1 Lignes directrices du plan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

7.1.1 Nouveaux niveaux de compétence . . . . . . . . . . . . . . 797.1.2 Nouvelles structures de gestion . . . . . . . . . . . . . . . . 807.1.3 Compétences . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 827.1.4 Plan d’exécution et développements . . . . . . . . . . . . . 86

7.2 Analyse des avis concernant le Plan�émis 1 . . . . . . . . . . . . 897.2.1 Les avis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 897.2.2 Argumentation des avis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 957.2.3 Points supplémentaires du Plan�émis soumis à l’analyse 105

7.3 Diagnostic du Plan�émis 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1087.3.1 Généralités . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1087.3.2 Structure de gestion - modèle dual ou modèle collégial ? . 1107.3.3 Taille ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1117.3.4 Quelles compétences ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

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TABLE DESMATIÈRES

7.3.5 Qui gère ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112

8 Le Plan�émis 2 et son diagnostic 115

9 Situation actuelle enmatière d’autonomisation et position dumanageradministratif en Belgique 1219.1 Organisations judiciaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121

9.1.1 Nombre d’organisations judiciaires . . . . . . . . . . . . . . 1219.1.2 Taille . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122

9.2 Données relatives aux personnes qui exercent actuellement unefonction dirigeante au sein des organisations judiciaires . . . . . . 1349.2.1 Magistrats — chefs de corps . . . . . . . . . . . . . . . . . 1349.2.2 Gre�ers en chef — secrétaires en chef . . . . . . . . . . . . 138

10 Résumé de la situation en Belgique 145

IV Descriptions de fonction et pro�ls de compétence dans le cadredu Plan�émis 149

11 ImprécisionsduPlan�émis concernant le contenudesnouvelles fonc-tions de gestion envisagées 153

12 Attentes contraires à l’égard des nouvelles fonctions de gestion envisa-gées 157

13 Options retenues par l’équipe de chercheurs dans le cadre de l’établis-sement des descriptions de fonction et des pro�ls de compétence desnouvelles fonctions de gestion envisagées 159

14 Descriptions de fonction et pro�ls de compétence des nouvelles fonc-tions de gestion envisagées dans le cadre du Plan�émis 16314.1 Méthodologie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16314.2 Méthode de travail . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164

14.2.1 Préparation du focus groupe . . . . . . . . . . . . . . . . . 16414.2.2 Réunion des focus groupes . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16514.2.3 Validation des rapports des focus groupes . . . . . . . . . 165

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TABLE DESMATIÈRES

14.2.4 Rédaction de pro�ls de compétence sur la base des infor-mations collectées disponibles . . . . . . . . . . . . . . . . 166

14.3 Description de fonction et pro�l de compétence de « Directeurdes ressources humaines » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16714.3.1 Raison d’être de la fonction . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16714.3.2 Situation de la fonction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16714.3.3 Attributions de la fonction . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17014.3.4 Domaines de tâches et de résultats permanents de la fonc-

tion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17014.3.5 Compétences nécessaires pour exercer la fonction . . . . . 173

14.4 Description de fonction et pro�l de compétence de « directeurbudget et contrôle » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17414.4.1 Raison d’être de la fonction . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17414.4.2 Situation de la fonction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17414.4.3 Attributions de la fonction . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17714.4.4 Domaines de tâches et de résultats permanents de la fonc-

tion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17714.4.5 Compétences nécessaires pour exercer la fonction . . . . . 179

14.5 Description de fonction et pro�l de compétence de « directeurgénéral du bureau de gestion » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18014.5.1 Raison d’être de la fonction . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18014.5.2 Situation de la fonction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18014.5.3 Attributions de la fonction . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18414.5.4 Domaines de tâches et de résultats permanents de la fonc-

tion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18414.5.5 Compétences nécessaires pour exercer la fonction . . . . . 186

14.6 Descriptionde fonction et pro�l de compétence de «chef des gre�es» 18714.6.1 Raison d’être de la fonction . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18714.6.2 Situation de la fonction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18714.6.3 Attributions de la fonction . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18914.6.4 Compétences nécessaires pour exercer la fonction . . . . . 192

15 Conclusion 195

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TABLE DESMATIÈRES

V Conclusion générale 197

Annexes 203

A Résumé de l’étude 203

B Samenvatting van het onderzoeksrapport 219

Bibliographie 235

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Avant-propos du ministre

En tant queministre de la Justice, je partage les principes de cette étude : la Jus-tice a bien plus besoin d’un management professionnel et performant que d’unenouvelle législation. Il lui faut donc des systèmes et des instruments de manage-ment appropriés.

L’étude intitulée Le pro�l du «manager administratif » dans un contexte de mo-dernisation de la Justice a été �nancée par la Politique scienti�que fédérale et réali-sée par l’Instituut voor de Overheid de la K.U. Leuven. Les résultats de cette étudedonnent matière à ré�exion. Le rapport se fonde sur une étude comparative dela situation dans les pays limitrophes et contient une ré�exion scienti�que sur leplan�émis proposé par la précédente ministre de la Justice, Laurette Onkelinx.Le plan �émis apporte des idées concrètes quant à l’autonomisation de la ges-tion des parquets et des cours et tribunaux, tant au niveau des arrondissementsjudiciaires qu’au niveau des cours d’appel.

En ma qualité de nouveau ministre de la Justice, j’entends poursuivre la ré-forme de l’organisation judiciaire. Pour ce faire, je travaille en collaboration avecla Commission de modernisation de l’Ordre judiciaire ainsi qu’avec le Conseil gé-néral des partenaires de l’Ordre judiciaire. En tant que décideurs politiques, nousconvenons avec la Commission de modernisation de l’Ordre judiciaire des mis-sions qui sont prioritaires pour permettre une gestion transparente des ressourceshumaines et budgétaires de l’organisation judiciaire. Sur cette base, nous procé-derons à l’autonomisation et à l’optimisation du management de l’administrationde la justice.

Dans la phase initiale de cette législature, il me paraît très utile que cette publi-cation attire l’attention sur la question de la gestion de l’administration de la justiceet invite au débat. Mes remerciements vont aux auteurs et aux nombreux acteursconcernés pour la très grande pertinence de leur travail. Je remercie la Politique

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scienti�que fédérale pour le �nancement de cette étude ainsi que la Commissionde modernisation de l’Ordre judiciaire et le SPF Justice pour la publication bi-lingue de ses résultats. Nous avons intérêt àmener un large débat. Il peut à présents’ouvrir.

25 avril 2008

Jo Vandeurzen, ministre de la Justice

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Avant-propos

Le présent rapport �nal contient les résultats de l’étude intitulée le Pro�l «ma-nager administratif » dans un contexte de modernisation de la justice. L’étude a duréonzemois. Elle a débuté le 1er octobre 2005 et s’est clôturée le 31 août 2006. Dans lecadre de cet avant-propos, il convient d’exprimer quelques mots de remerciementà l’égard des personnes et des institutions qui ont contribué à mener cette étude àbien.

Nous remercions la Politique scienti�que fédérale pour avoir rendu cette étudepossible. Nous remercions Madame Lieve Van Daele de la Politique scienti�quefédérale pour avoir coordonné l’étude et présidé le comité d’accompagnement.Nous remercions également tous lesmembres du comité d’accompagnement pourleur collaboration et leurs remarques critiques et constructives :

– Claude Cheruy (directeur général de l’Organisation judiciaire, SPF Justice),– Xavier De Riemaecker (membre du bureau du Conseil supérieur de la Jus-

tice),– Anita Harrewyn (avocat général, parquet général de Gand),– Henri Haex (président, tribunal de première instance de Louvain),– Lieve Lagae (conseillère en ressources humaines, cour d’appel d’Anvers),– Bart Lesage (secrétaire en chef, parquet de première instance à Louvain),– prof. dr. Jeroen Maesschalck (professeur, Instituut Recht en Samenleving,

K.U.Leuven),– prof. dr. JanMattijs (professeur, École de commerce Solvay,Université Libre

de Bruxelles),– Léon-Hubert Oldenhove de Guertechin (substitut du procureur général,

parquet général de Mons),– Nicole Pieroux (gre�er en chef, tribunal de première instance de Charle-

roi),

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– Diane Reynders, (conseiller général, Service de la Politique criminelle),– prof. dr. Frédéric Schoenaerts (professeur, Université de Liège),– Jean-Marie Siscot (administrateur, Conseil supérieur de la Justice),– Stefan�omas (conseiller adjoint, Service de la Politique criminelle),– Leen Van De Velde (conseiller adjoint, Service de la Politique criminelle).Nous remercions�eo Jacobs et Monique Beuken de la Cellule stratégique de

la Ministre de la Justice pour les informations et documents concernant le Plan�émis qu’ils nous ont con�és.

Nous remercions Geert Vervaeke du Conseil supérieur de la Justice pour l’é-change d’informations utiles.

Nos remerciements vont également à quelques personnes en France et auxPays-Bas qui nous ont beaucoup appris dans le cadre de cette étude. Pour la France,nous remercions particulièrementM.M. Jeannoutot, premier président de la courd’appel deDijon, ainsi queMadameH.Magliano, procureur général à la cour d’ap-pel de Dijon, pour leur accueil chaleureux et pour nous avoir mis en contact avectoutes les composantes du ressort de Dijon.

Pour les Pays-Bas, nous remercionsM. H. Rodenburg - directeur de la gestionauprès du tribunal d’arrondissement de La Haye, M. M. Van De Mortel du Raadvoor de Rechtspraak, et Messieurs J. Van Dorpen et A.J. Mensink du College vanProcureurs-Generaal.

Ensuite, nous remercions également les personnes interviewées, qui nous ontprocuré des documents pertinents et qui ont participé aux « focus groupes». Leurscontributions à l’étude furent très enrichissantes.

En�n, nous tenons également à remercier toutes les personnes qui ont ma-nifesté de l’intérêt pour la problématique de l’autonomisation des organisationsjudiciaires dans un contexte belge. L’enthousiasme et la motivation qu’il nous aété donné d’observer dans le cadre de notre modeste contribution au processusd’autonomisation constituent, en tout cas, un bon point de départ pour un pro-cessus de changement probablement long et, espérons-le, couronné de succès.

Leuven, septembre 2006

Joris Plessers, Roger Depré et Annie Hondeghem

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Première partie

Introduction

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La mode est à une utilisation plus e�cace et plus e�ective des moyens, end’autres mots à davantage de management et de conduite politique. Cela vautégalement pour le fonctionnement des juridictions. L’appareil judiciaire classiquen’est plus en mesure de faire face à l’augmentation massive du nombre d’a�airessoumises1. Cependant, la grande question est de savoir qui doit et est capable dedévelopper, de gérer et de mettre en œuvre un système de management adminis-tratif au sein de l’organisation judiciaire. Con�er cette mission à des magistratsexclusivement semble poser un problème dans la mesure où, en raison de leurcontexte professionnel, ils se focalisent principalement sur le contenu de la légis-lation et de la jurisprudence2.

Une des pistes de ré�exion pour répondre à cette question consiste à con�erla gestion et le management des moyens à un manager professionnel, que ce soitun « court manager », un « directeur », un « gestionnaire de justice », un «mana-ger administratif ». . . Dans le cadre de la présente étude, on a examiné commentpareil « manager administratif » pourrait être intégré dans la volonté de moder-nisation de la justice, qui vise à «mettre à distance » les parquets et les tribunauxet à leur accorder davantage d’autonomie. On a également examiné quel pro�l decompétences un tel « manager administratif » doit présenter.

La recherche comparative internationale révèle une grande diversité dans lamanière dont l’autonomisation des juridictions se concrétise. Cela tient à la struc-ture politique, à la culture, à la langue et au système judiciaire actuel. Il en va demême pour l’instauration de davantage demanagement dans les organisations ju-diciaires belges. Dans le cadre de l’étude, une grande attention a par conséquentété accordée à l’analyse de la situation existante et aux préférences des acteursconcernés. Ces analyses ont permis à l’équipe de recherche de formuler des re-commandations très pointues.

1DEPRÉ, R., « Gerecht en management : moeilijk, maar niet onmogelijk », dans : MAES-SCHALCK, J., BISCOP, S., VAN VYNCKT, V. (red.), Naar een beter bestuur. Liber Amicorum Prof.Dr R. Van Hooland, Gand, Story Scientia, 2002, pp. 123–142.

2FABRI, M., « Selected Issues of judicial administration in comparative perspective », dans :FABRI, M. et LANGBROEK, Ph.,�e challenge of change for judicial systems, IOS Press, 2000, pp.187-201.

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Chapitre 1

Problématique

Dans la société actuelle, les institutions, aussi bien privées que publiques, sontcensées devenir plus démocratiques, plus transparentes, plus e�caces et plus ef-fectives. Dans les administrations publiques, cette tendance a déjà été initiée avecle « New Public Management ». Jusqu’il y a peu, la Justice et l’appareil judiciaire yont échappé à cause de la séparation des pouvoirs, sans doute à tort.

Cette tendance à introduire un management suscite la mé�ance dans le pou-voir judiciaire et certainement chez les juges, qui considèrent le contrôle et la jus-ti�cation quant aux moyens utilisés comme une atteinte à leur autonomie. . . Lenouveau management public ou les courants apparentés qui mettent l’accent nonpas tant sur l’input ou l’application de lois et de règles, mais sur des résultats etsur le coût requièrent également une refonte de la structure organisationnelle etdes processus. En e�et, quiconque porte la responsabilité pour les résultats doitdisposer des moyens nécessaires pour atteindre ces résultats.

En Belgique, les chefs de corps des organisations judiciaires ont des compé-tences très limitées en matière de ressources humaines et matérielles. Ces moyenssont en e�et gérés au niveau central par le Service public fédéral (SPF) Justice. C’estla raison pour laquelle les organisations judiciaires fonctionnent selon un systèmedual de séparation entre les aspects judiciaires et administratifs. La comptabilitéet la gestion du personnel sont de la responsabilité du gre�er en chef (en partie).Le gre�er en chef en rend compte au Ministre de la Justice. De cette manière, lemagistrat-chef de corps n’est pas tenu de rendre compte de l’utilisation desmoyensvis-à-vis du Ministre et le principe de la séparation des pouvoirs est respecté.

Une organisation axée sur les résultats requiert une forme de décentralisationet de mise à distance. Cela suppose que les responsables des parquets, des tribu-

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Problématique

naux et des cours disposent des moyens et compétences nécessaires et que la rela-tion entre les organisations judiciaires et le SPF en matière de gestion des moyenssoit revue. Le processus de mise à distance et la décentralisation des moyens re-quièrent que certaines conditions soient réunies, dont les principales sont : desaptitudes et des capacités su�santes, des compétences su�santes, des moyens enrapport avec le résultat escompté, une certaine taille et une faculté de changement.

Cela pose un problème fondamental pour les organisations judiciaires. Lamise à distance se heurte non seulement à l’éthos professionnel du magistrat,tel qu’enseigné et où l’indépendance occupe une place importante, mais aussi aumanque de connaissances et d’aptitudes en matière de management et de ges-tion. Les magistrats et le personnel juridique d’appui ont peu d’expérience et deconnaissances en techniques etméthodes demanagement (ils n’ont en e�et jamaisvu cela dans leur formation). Ce n’est donc pas au niveau des magistrats qu’il fautrechercher une solution pour davantage d’e�cacité et pour une plus grande ca-pacité de gestion, mais bien au niveau de l’administration. C’est d’ailleurs ce qui afait dire « Let the judges judge » (Chamelin, 1977).

Autrement dit, « gérer » et « rendre la justice » doivent être séparés. On trouvetoutefois également des formes de gestion dans lesquelles l’accent n’est pas missur une séparation, mais plutôt sur une collaboration en équipe entre magistratset gestionnaires, dirigée ou non par des magistrats. Bien que la mode soit à unmode de travail davantage axé sur les résultats, il faut également tenir compte dela situation spéci�que et des caractéristiques propres à chaque pays.

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Chapitre 2

Modèle de recherche

À l’origine, l’objectif était que l’équipe de recherche esquisse quelques modèlespossibles d’autonomisation dans le contexte belge, ainsi que les pro�ls de «mana-ger administratif » y a�érents. En e�et, le «manager administratif » se voit accor-der une place au sein d’une structure organisationnelle bien déterminée. Ensuite,en accord avec les responsables, l’intention était d’élaborer plus avant un pro�lspéci�que de « manager administratif » et de formuler quelques facteurs de suc-cès critiques concernant l’implémentation de cette nouvelle fonction.

Bien que cela était le modèle de recherche initialement prévu, le comité d’ac-compagnement et l’équipe de recherche ont jugé utile d’y apporter quelques re-touches en fonction du Plan �émis approuvé par le gouvernement le 24 août2005 sur la proposition de madame Onkelinx, Ministre de la Justice.

Les adaptations dumodèle de recherche ont été approuvées par le comité d’ac-compagnement. Le modèle de recherche comportait �nalement les quatre phasessuivantes.

2.1 Phase 1 — Analyse approfondie de quelques exemplespratiques à l’étranger

Dans le cadre de l’exploration des modèles étrangers, nous n’avons pas telle-ment recherché des applications possibles pour la Belgique, mais plutôt des op-portunités et des pièges pour les réformes prévues de l’organisation judiciaire enBelgique.

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Modèle de recherche

L’étude comparative internationale s’est concentrée sur les pays qui ont optépour unmodèle apparenté au Plan�émis. Nous avons en particulier examiné lesPays-Bas et la France, en prêtant attention aux pro�ls desmanagers administratifs.

Un mois de recherche avait été prévu pour cette première phase.

2.2 Phase 2 — Analyse de la situation en Belgique

Pour cette phase, nous avons collaboré avec le comité d’accompagnement duPlan�émis et nous avons ainsi pu éviter l’excès de questionnement et les doublesinterviews. L’équipe de recherche s’est concentrée sur les interviews de témoinsprivilégiés qui ont une vision globale des réformes dans la justice. Les documentsreçus des di�érentes composantes et contenant leurs observations en réactionau Plan �émis ont été utilisés comme source d’informations par l’équipe de re-cherche. Par ailleurs, la situation dans les tribunaux et parquets a été esquissée àl’aide de données du personnel.

Trois mois de recherche avaient été prévus pour cette phase.

2.3 Phase 3 — Diagnostic

Sur la base de l’examen des documents et des interviews, un diagnostic a étéétabli des problèmes auxquels le Plan�émis donne lieu dans la pratique.

Deux mois de recherche avaient été prévus pour cette phase.

2.4 Phase 4 — Pro�ls

Dans cette phase, quatre pro�ls ont été élaborés, en étant particulièrement at-tentif aux modèles relationnels des nouvelles fonctions avec d’autres fonctions :directeur du bureau de gestion, gestionnaire des ressources humaines, gestion-naire du budget et chef des gre�es et des secrétariats de parquet.

Quatre mois de recherche avaient été prévus pour cette phase.

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Chapitre 3

Méthodologie

Di�érentes méthodes de recherche ont été utilisées dans le cadre de l’étude.Nous les présentons ici.

3.1 Étude comparative internationale

Quelques-uns des pays qui nous entourent présentent des évolutions d’auto-nomisation comparables et pouvaient en ce sens faire o�ce de « best practices ».Dans la phase 1, nous voulions principalement approfondir plutôt que de donnerune vaste description. Nous nous sommes dès lors concentrés sur le modèle d’au-tonomisation et sur le pro�l du « manager administratif » dans ces pays, ce quiétait d’ailleurs le thème central de la proposition de recherche. Cela explique aussipourquoi nous n’avions prévu qu’unmois pour cette phase du projet de recherche.

Pour rassembler les informations nécessaires, nous avons utilisé le vaste �-chier de documentation dont le Public Management Institute disposait déjà con-cernant la justice dans d’autres pays, et nous l’avons complété par des questionsciblées adressées à des collègues de notre réseau d’experts en la matière.

3.2 Analyse de données du personnel

En concertation avec la Cellule Statistiques du SPF Justice et le service du per-sonnel de la direction de l’organisation judiciaire, nous avons présenté des don-nées concernant la quantité, la démographie et les quali�cations du personneldans les tribunaux et parquets.

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Méthodologie

3.3 Analyse de documents

Le débat sur l’autonomisation et, partant, sur le pro�l dumanager administra-tif a été reconstitué sur la base de documents, tels que des déclarations gouverne-mentales, des notes de politique, des plans de management et des textes d’opinionémanant d’acteurs de la Justice.

3.4 Interviews

Des interviews avec les acteurs concernés ont permis d’établir des préférencespolitiques concernant l’autonomisation et le pro�l du manager administratif. Lesquestions posées étaient par exemple :

– Quelles compétences doivent rester centrales et lesquelles faut-il déconcen-trer ou décentraliser ?

– Le modèle de gestion au sein de l’ordre judiciaire doit-il être organisé demanière intégrale ou duale ?

– Un élargissement d’échelle est-il souhaitable et, si oui, comment doit-il êtreorganisé ?

– Comment le processus de changement peut-il être organisé (top-down oubottom-up, de façon systématique ou ad hoc, intégralement ou par incré-mentation, sur une base volontaire ou de jure, délais. . .) ?

– . . .Pendant l’étude, il a été convenu entre l’équipe de recherche et l’équipe d’ac-

compagnement que le nombre d’interviews resterait relativement limité. En e�et,les avis concernant le Plan �émis o�raient déjà de nombreuses informations àl’équipe de recherche.

3.5 Focus groupes

Des focus groupes ont été organisés pour valider la description de fonctionet donc le pro�l de compétences pour le manager administratif. Di�érentes per-sonnes intéressées ont participé à ces focus groupes : des chefs de corps, des per-sonnes potentiellement susceptibles de remplir la fonction, des collègues exerçantla fonction, des experts en ressources humaines et des experts �nanciers de la Jus-tice.

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Chapitre 4

Structure

Notre analyse s’étend sur cinq parties. Ces parties suivent de façon quasi pa-rallèle les di�érentes phases esquissées dans le modèle de recherche. Dans la par-tie 2, nous analysons le processus d’autonomisation des organisations judiciairesaux Pays-Bas et en France. En particulier, nous mettons en lumière ce que cespays peuvent nous apprendre concernant la position du «manager administratif »chargé de la gestion des organisations judiciaires. Dans la partie 3, nous dressonsla situation en Belgique. Dans la partie 4, nous établissons un diagnostic des pro-blèmes auxquels le Plan�émis donne lieu dans la pratique au niveau du contenude la fonction de «manager administratif » dans un contexte d’autonomisation dela justice. Nous proposons également un contenu potentiel pour les descriptionsde fonction et les pro�ls de compétences des nouvelles fonctions à créer dans lecadre du Plan�émis. En�n, dans la partie 5, nous terminons par une conclusiongénérale.

Après la « Conclusion générale » �gure un résumé du rapport �nal, en fran-çais et en néerlandais. Ce condensé résume en une dizaine de pages l’essentiel durapport �nal.

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Deuxième partie

Pays-Bas et France, des sourcesd’inspiration

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Dans ce chapitre, nous examinons quelques caractéristiques importantes duprocessus d’autonomisation aux Pays-Bas et en France. Dans un premier temps,nous exposons les origines de ce processus, puis la situation actuelle, et en�n nousnous arrêtons plus particulièrement sur ce que nous pouvons retirer du proces-sus d’autonomisation aux Pays-Bas et en France pour notre propre situation enBelgique.

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Chapitre 5

Pays-Bas

5.1 Origines

Aux Pays-Bas, la procédure a évolué d’une direction centralisée par le Minis-tère de la Justice vers une gestion intégrale par l’organisation judiciaire elle-même.« Gestion intégrale » signi�e que la politique et la gestion de toutes les ressourcessont entre les mains de l’administration responsable des parquets et tribunauxelle-même. Ce changement s’est opéré en vingt ans. En e�et, les juridictions etles parquets ont dû développer des connaissances en matière de politique et degestion3.

5.1.1 Direction centralisée. . . jusque dans les années quatre-vingt

Traditionnellement, la gestion des organisations judiciaires était dirigée demanière centralisée par le Ministère de la Justice. Au sein du Ministère de la Jus-tice, la «Hoofddirectie Organisatie Rechtspleging en Rechtshulp » (Direction gé-nérale Organisation de la Procédure et Entraide judiciaire — ci-après « Hoofddi-rectie ») était responsable de la gestion du personnel et des moyens. Toute exten-sion du personnel, toute promotion et toute acquisition de matériel étaient sou-mises à l’accord préalable de cette «Hoofddirectie ». Il n’existait aucun instrumentde répartition objective des moyens entre les organisations judiciaires. L’impor-tance des moyens attribués à une organisation judiciaire déterminée dépendaitdans une large mesure de bons contacts personnels.

3BROMMET, E.,Van rechterlijke macht naar rechterlijke organisatie – kroniek van achttien jaarverandering, La Haye, Ministère de la Justice, 2002, p. 207.

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Pays-Bas

A l’époque, un tribunal était structuré en chambres pour les di�érents typesde jurisprudence (chambres composées de plusieurs juges ou à juge unique, parexemple en matière civile et en matière pénale). Le président d’un tribunal oud’une cour devait son autorité quasi exclusivement à ses qualités juridiques. Lesvice-présidents également étaient sélectionnés pour la fonction sur la base de leursconnaissances et de leur expérience spécialisées. En e�et, à cette époque, l’ancien-neté jouait encore un grand rôle. Les vice-présidents assumaient généralementles fonctions de président d’une chambre composée de plusieurs juges (mais par-fois également d’une chambre à juge unique « particulière », en tant que juge desenfants ou juge de police). Dans cette fonction, ils étaient dans une mesure trèsrestreinte les « managers » de leur chambre. Ils présidaient les audiences de lachambre en question, répartissaient les a�aires qui lui étaient attribuées, partici-paient à la prise de décision concernant la composition des chambres et faisaientparfois un peu de suivi.

Dans bon nombre de domaines (automatisation, politique du personnel, for-mations, gestion, etc.), il y a eu des projets indépendants de changement et dedéveloppement. Toutefois, dès le milieu des années quatre-vingt, il est devenuévident que dans un contexte marqué par une charge de travail en forte hausseet la nécessité de réduire les dépenses publiques, de tels projets ne se prêtaientplus à une direction classique, uniquement centralisée (par la « Hoofddirectie »).

La situation qui a duré jusque dans les années quatre-vingt est comparable àla situation que connaît actuellement la Belgique.

5.1.2 Depuis 1990. . . la structure DGO

Progressivement, le Ministère de la Justice a accepté l’idée d’une autonomisa-tion. En fonction desmodalités de cette autonomisation, nous parlons de «décon-centration » ou de « décentralisation »4. Dans le cadre de la « déconcentration »,l’autorité centrale crée dans di�érentes parties du pays ses propres structures envue d’exécuter certaines tâches dans la zone concernée. Il s’agit d’une approche

4JACOBS, T., Discours de Madame la Vice-première Ministre, Ministre de la Justice LauretteONKELINX lors de la journée d’étude Van kwantiteit naar kwaliteit : werklastmeting en kwaliteits-management in de Belgische parketten, rechtbanken en hoven, Louvain, Public Management Ins-titute, 15 décembre 2003, pp. 9-11 ; CONSEIL SUPERIEUR DE LA JUSTICE, Avis sur l’utilisationdes moyens �nanciers disponibles en matière de fonctionnement de l’ordre judiciaire et la propositiond’installation d’un groupe de travail en vue du développement du projet « Autonomie de gestion pourl’organisation judiciaire », Bruxelles, Conseil supérieur de la Justice, 24 mars 2004, 16 pages.

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5.1 Origines

Fig. 5.1 – Structure DGO aux Pays-Bas, situation en 1990

« top-down », dans le cadre de laquelle l’autorité centrale conserve solidement lesrênes. La « décentralisation » implique le transfert d’un ensemble de tâches, decompétences, de moyens et de pouvoirs décisionnels de l’autorité centrale versd’autres niveaux de pouvoir (par exemple, du pouvoir central vers le pouvoir lo-cal ou aussi du pouvoir exécutif vers le pouvoir judiciaire).

Comme les organisations judiciaires n’étaient pas su�samment outillées pourassumer des responsabilités et des compétences dans le domaine de la gestion, ona opté dans un premier temps pour une déconcentration. En 1990, un « directeurgerechtelijke ondersteuning » (directeur de gestion régional — ci-après directeurde gestion régional) a été désigné dans chaque arrondissement pour toutes lesorganisations judiciaires de l’arrondissement.

L’introduction de la structure DGO a non seulement permis de déconcen-trer la gestion vers les arrondissements mais a également apporté un changementau sein des parquets, des cours et des tribunaux. De nombreux nouveaux projets

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Pays-Bas

virent le jour5 :– le projet J-120 prévoyait un hébergement approprié. Les magistrats pou-

vaient ainsi également se rendre au palais de justice pour travailler (au lieude travailler à la maison) ;

– un fonctionnement davantage managérial ;– l’introduction de l’automatisation ;– l’élargissement d’échelle ;– l’introduction de la comparaison de la charge de travail et de la budgétisa-

tion.A titre d’exemple, examinons ce que cette nouvelle structure DGO a impliqué

pour laméthode de travail du siège, tant sur le plan interne que sur le plan externe.

Sur le plan interne

Sur le plan interne, les changements précités ont nécessité une nouvelle struc-ture au sein des cours et tribunaux. L’organisation a été structurée en entités orga-nisationnelles plus vastes, appelées « sectoren » (sections). Initialement, il y avaitles sections « commerce », « famille » et « pénal » (+ « �scal » auprès des cours) ;plus tard, la section « droit administratif » est venue s’y ajouter auprès des tribu-naux. Au niveau des « kantongerechten » (justices de canton) (encore autonomesà l’époque), une structure organisationnelle de coopération entre les « kantonge-rechten » d’un même arrondissement a vu le jour : il s’agit de l’« Arrondissemen-tele Kanton Organisatie » (Organisation cantonale d’arrondissement — ci-aprèsAKO).

Ces entités organisationnelles plus vastes devaient évidemment être coordon-nées et c’est ainsi que la fonction de « sectorvoorzitter » (président de section) agraduellement vu le jour. Au départ, il s’agissait d’un des vice-présidents (au ni-veau de l’AKO, d’un des juges de canton), qui était désigné ou élu par ses confrèresjuges au sein même de sa section. Dans cette première phase, la coordination selimitait à la stratégie judiciaire (répartition des a�aires, calendrier des audiences,méthode de travail, concertation concernant la jurisprudence, formationdes juges,etc.)

Dans le cadre de la structure DGO, les présidents de tribunaux et les chefsde corps des parquets demeuraient responsables de la politique judiciaire et de

5PVRO,Oogsten om te zaaien, Eindrapport Programma Versterking Rechterlijke Organisatie, LaHaye, Ministère de la Justice, 2002, 201 pages.

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5.1 Origines

l’application de la loi, tandis que les compétences et responsabilités liées à la ges-tion furent con�ées au directeur de gestion régional. Le modèle dual, séparant lapolitique de la gestion, était dès lors maintenu dans la structure DGO. La gestionet l’autorité sur « l’encadrement » (tous les « non-juges ») relevaient également dudirecteur de gestion régional. La structure duale de séparation entre la politiqueet la gestion mais également la structure duale de séparation entre l’autorité surles juges et l’autorité sur les non-juges ont été maintenues jusqu’au 1er janvier 1998.

Sur le plan externe

En fait, le directeur de gestion régional a repris au niveau local la gestion dupersonnel et desmoyens duMinistère. Le transfert, par leMinistère, du budget dupersonnel et du matériel ainsi que des responsabilités et compétences y a�érentesau directeur de gestion régional était conditionné par l’existence d’une gestion �-nancière saine dans l’arrondissement et par la présence de plans de formation ap-prouvés par le Ministère pour les non-magistrats travaillant dans les juridictionset les parquets de cet arrondissement (cadre, échelles et �nancement). Dans lapratique, il s’est avéré qu’il fallait deux ans pour �naliser cette phase de transfert.Une expérimentation a été menée pendant deux ans dans trois arrondissementspilotes.

Conséquence de la déconcentration des budgets et des compétences, des ac-cords de management doivent être passés entre l’organe central et l’organe local etil faut rendre des comptes. L’instrument retenu à cette �n dans les rapports entrele Ministère et les arrondissements est le « cycle de planning et de contrôle ». Celasigni�e que, d’une part, dans le cadre d’une structure établie, l’arrondissement for-mule des propositions d’accords de management pour l’année à venir et le Mi-nistère (après concertation avec l’arrondissement) met à disposition des moyenspour les accords passés (planning) et que, d’autre part, l’arrondissement rend descomptes sur les périodes écoulées (contrôle)6.

Passer des accords et rendre des comptes, cela suppose que des normes aientété établies et acceptées par toutes les parties concernées. Toutefois, l’élaborationde ces normes est un processus laborieux.

A cet égard, l’option retenue en 1989 pour le siège a été un système de com-paraison de la charge de travail dans le cadre duquel les normes élaborées servent

6RAAD VOOR DE RECHTSPRAAK, Begroting 2005, La Haye, Raad voor de Rechtspraak,2004, 47 pages .

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Pays-Bas

exclusivement à comparer la charge de travail de juridictions du même type. Apartir du 1er janvier 2000, ce sont les normes Lamicie qui seront utilisées au seinde la magistrature assise. Dès le début, les magistrats ont été associés à l’élabo-ration et à l’observation de normes en matière de charge de travail ; le Ministèreaccorde uniquement une assistance technique.

Au niveau du parquet, on travaille avec un Budget Verdeel Systeem (Systèmede répartition du budget—ci-après BVS) dans le cadre duquel le nombre d’a�airespénales, le chi�re de la population et le nombre de communes, ainsi que d’autresfacteurs encore, déterminent l’importance du budget7.

Le 1er janvier 1998, la structure DGO a cessé d’être. Les tribunaux (y comprisles « kantongerechten ») et les cours se voyaient alors accorder des budgets quileur étaient propres. Des directeurs de la gestion des juridictions furent désignés ;ils étaient responsables et compétents pour la gestion et les non-juges. Ils avaientpourmission de contribuer à préparer l’organisation aumanagement intégral8. Unautre projet fut initié à la même époque : le projet Versterking Rechterlijke Orga-nisatie (Renforcement de l’organisation judiciaire — ci-après PVRO). Ce projetprévoyait le renforcement et la modernisation de l’organisation judiciaire ; il of-frait également un large base d’appui au processus d’introduction dumanagementintégral au sein des juridictions9.

5.1.3 Depuis 1998 et o�ciellement depuis 2002. . . la décentralisationcomme structure de gestion

A partir du milieu des années nonante, le maintien de la structure (duale)DGO a été remis en question. De plus en plus de voix s’élevèrent pour revendi-quer un regroupement de la politique et de la gestion entre les mêmes mains ainsiqu’une plus grande « implication » des magistrats. Le 1er janvier 2002, après unephase préparatoire de quelques années, une réforme approfondie de l’organisationjudiciaire fut o�ciellement instaurée.

7ANDERSSON ELFFERS FELIX, Budgetverdeelsysteem Openbaar Ministerie – Deel 1, 2, 3 en 4,La Haye, College van Procureurs-generaal, 2000.

8BUDDENDIJK, H. & MOOIJEN, J., « Leerervaringen met veranderingsprocessen in Neder-land en België », dans : DEPRÉ, R. & HONDEGHEM, A. (ed.), Management, bestuur en beleid inde rechterlijke organisatie, Bruges, die Keure, 2000, pp. 207-237.

9PVRO,Oogsten om te zaaien, Eindrapport Programma Versterking Rechterlijke Organisatie, LaHaye, Ministère de la Justice, 2002, 201 pages.

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5.1 Origines

Finalement, la gestion fut transférée aux parquets et aux tribunaux. Consé-quences de ce transfert de gestion, le budget d’arrondissement devait être scindéen budgets séparés pour les juridictions, le ou les parquets et le sta� commun et lafonction de directeur de gestion régional disparaissait. Chaque entité avait désor-mais « son » responsable de la gestion : pour les parquets, il s’agissait des chefs desparquets ; pour les juridictions, il s’agissait des directeurs de la gestion ; pour lessta�s communs, il s’agissait des directeurs de sta�. La déconcentration devenaitdécentralisation.

Aujourd’hui, les présidents des tribunaux et les chefs de corps des parquetsorganisent des discussions budgétaires et passent des accords de management surla base de leur plan annuel, respectivement avec le « Raad voor de Rechtspraak »(Conseil de gestion des juridictions) et le Collège des Procureurs généraux, quifont o�ce d’intermédiaires du Ministère de la Justice. Ces accords prévoient quelbudget sera mis à disposition pour l’année à venir et quelles prestations devrontêtre accomplies en échange. Le soin est laissé aux juridictions et aux parquets dedéterminer comment ce budget sera utilisé : plus ou moins de magistrats et/oud’encadrement, extension du cadre du personnel ou acquisition d’un nouveau sys-tème informatique, etc.

Dès le début des années dix-neuf cent nonante, des comités de direction char-gés de la gestion journalière furent progressivement créés auprès de toutes les ju-ridictions. Comme indiqué plus haut, la constitution de sections (prenant de plusen plus d’importance) a nécessité la création d’une fonction de coordination. C’estcette même nécessité qui a conduit à la constitution de comités de direction au ni-veau de chaque juridiction. En e�et, initialement, il était nécessaire de défendre lesintérêts de la juridiction au sein de l’organisation DGO. Plus tard, le comité de di-rection s’est avéré nécessaire pour représenter la juridiction vis-à-vis du Ministrede la Justice.

Ces comités de direction dans chaque entité judiciaire étaient généralementcomposés du président, du directeur de gestion et des présidents de section (par-fois aussi d’un coordinateur de la qualité ou de la formation). La fonction de pré-sident de section et/ou comités de direction ne reposait sur aucune base légale.En fait, l’évolution s’est faite plus ou moins naturellement. Les circonstances ayantchangé, des fonctions de coordination se sont avérées nécessaires. Elles se sont dé-veloppées progressivement en une fonction de président de section, tel que nousla connaissons aujourd’hui : un manager intégral de sa propre section, égalementadministrateur intégral de la juridiction. Un comité de direction (composé du

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Pays-Bas

Fig. 5.2 – Structure de gestion de la Justice néerlandaise, situation en 2002

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5.2 Situation actuelle

président, du directeur de gestion et des présidents de section) est (désormais demanière formelle) collégialement et intégralement responsable de toute l’activitéde la juridiction.

Au niveau national, il existe en outre depuis 2002 un « Raad voor de rechts-praak » (Conseil de gestion des juridictions). Ce Conseil, composé de cinq mem-bres et disposant de son propre bureau, est investi d’un certain nombre de mis-sions, de responsabilités et de compétences qui sont �xées dans la loi10.

5.2 Situation actuelle

De manière générale, l’actuelle structure de gestion de la justice néerlandaise,opérationnelle depuis 2002, est très bien perçue. A l’heure actuelle (2006) il n’y apas (encore) de rapport d’évaluation o�ciel de la nouvelle structure,mais il ressortd’entretiens divers avec des témoins sur le terrain que la structure est ressentiecomme une amélioration.

Nous examinons ci-dessous quelques aspects de la situation néerlandaise quipeuvent s’avérer intéressants actuellement dans le cadre de l’autonomisation ausein de la justice belge : modèle dual ou collégial, taille, rapports au sein de lastructure interne d’un tribunal ou d’un parquet, mise à distance de quelles compé-tences, qui gère ces nouvelles compétences au niveau local ? En�n, nous nous pen-cherons sur la sélection et la formation des membres du « gerechtsbestuur » (co-mité de direction) et communiquerons quelques données du personnel concer-nant les membres de ces bureaux de justice.

5.2.1 Structure de gestion —modèle dual ou collégial ?

En 2002, la nouvelle structure de gestion de la justice néerlandaise est pas-sée du modèle collégial au modèle dual. Alors qu’avant 2002 il y avait encore undirecteur de gestion régional (DGO) par arrondissement sous la responsabilitédu Ministère de la Justice, il y a maintenant pour chaque parquet et pour chaquetribunal séparément un manager qui s’occupe de la gestion des moyens et du per-sonnel.

10«Wet van 6 december 2001 tot wijziging van de wet op de rechterlijke organisatie, de wetrechtspositie rechterlijke ambtenaren en enkele andere wetten in verband met de moderniseringvan de organisatie en de instelling van een bestuur bij de gerechten (wet organisatie en bestuurgerechten 27.181) », Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden 582, 18 décembre 2001.

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Pays-Bas

Dans les milieux judiciaires, ce modèle dual est considéré comme une plus-value. En e�et, chaque tribunal ou parquet est dorénavant lui-même responsablede la gestion des moyens et du personnel. La scission entre la gestion du parquetet celle du siège est principalement apparue comme nécessaire en raison du faitque le parquet et le siège ne poursuivent pas les mêmes objectifs.

Par souci d’honnêteté, nous devons également préciser que les intervenantsnéerlandais interrogés s’accordaient à dire que la structure DGO avait été uneétape intermédiaire indispensable. Passer directement d’une gestion des moyenscentralisée par le Ministère de la Justice à un management intégral au niveau desparquets et des tribunaux aurait été un trop grand pas à franchir.

Le rôle important con�é au « Directeur bedrijfsvoering » (directeur de ges-tion) au sein de la structure DGO d’avant 2002 était indispensable. Les parquetset les tribunaux ne disposaient pas en leur sein des capacités de management re-quises pour assumer eux-mêmes la gestion des moyens. Le président-magistrat,par exemple, n’avait à l’époque pas les capacités demanagement pour appliquer cestechniques de gestion. Il faut dire qu’elles ne leur avaient jamais été enseignées. Lemanagement intégral pose d’autres exigences à un administrateur de juridictionque par le passé. Jadis, il « administrait » sur la base du contenu en raisonnant entermes de qualité du contenu. Dorénavant, on « administre » également sur la basedu processus en raisonnant en termes de production et de qualité managériale. Ilressort de cet aperçu qu’en 10 à 15 ans, la fonction de président ou de président desection a progressivement évolué d’une fonction à contenu juridique (présidentde chambre) à une fonction de manager/administrateur qui, dans une petite me-sure, accomplit également des activités judiciaires, quand c’est encore possible (enfonction par exemple de la taille).

AuxPays-Bas, leMinistère de la Justice n’a plus qu’un rôle très limité sur le plande la gestion des moyens des organisations judiciaires. Le Ministre de la Justicedoit négocier le budget le plus important possible avec le gouvernement et con�eensuite pratiquement l’intégralité du budget obtenu au « Raad voor de Rechts-praak» et auCollège des Procureurs généraux, auxquels incombe la responsabilitéde répartir ce budget entre les tribunaux et les parquets. Le Ministère de la Justicee�ectue encore des contrôles �nanciers sur le « Raad voor de Rechtspraak » et surle Collège des Procureurs généraux mais ne possède plus de compétences pourcontrôler le budget des parquets et des tribunaux. Le lien entre le Ministère de laJustice, d’une part, et les directeurs du management dans les tribunaux ainsi queles chefs du management dans les parquets, d’autre part, est totalement rompudepuis que la structure DGO a été abandonnée en 2002.

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5.2 Situation actuelle

La répartition du budget entre les parquets et les tribunaux est désormais en-tièrement du ressort du «Raad voor deRechtspraak» et duCollège des Procureursgénéraux, deux instances qui font partie du pouvoir judiciaire. La relation entrela juridiction/le parquet et le « Raad »/le Collège s’appuie sur un cycle de plani�-cation et de justi�cation comportant des plans annuels, des états d’avancement etdes rapports annuels. La relation entre le « Raad »/le Collège et le tribunal/le par-quet n’est toutefois pas uniquement �nancière. Le «Raad voor de Rechtspraak » etle Collège des Procureurs généraux ont également été investis de missions de ma-nagement, de recherche de qualité et de formulation d’avis à l’égard des tribunauxet des parquets. Cela signi�e que le président/le procureur et/ou le directeur degestion se concerte régulièrement avec le « Raad voor de Rechtspraak »/Collègedes Procureurs généraux de manière à ce que les juridictions/parquets puissentremplir correctement leur mission.

5.2.2 Taille ?

Aux Pays-Bas, la taille des arrondissements constitue un important sujet dediscussion. Bien que des élargissements d’échelle aient déjà été e�ectués avec suc-cès par le passé, des voix s’élèvent à nouveau pour fusionner en des entités plusvastes quelques-uns des 19 arrondissements actuels. L’élargissement d’échelle destribunaux et des parquets est envisagé pour des raisons de plus grande e�cacitéde gestion ainsi que de spécialisation.

Pour les tribunaux, il existe deux scénarios. Dans un premier scénario, denouvelles structures nationales seraient créées pour certains thèmes. L’impact du« Raad voor de Rechtspraak » sur ces thèmes en serait encore renforcé, au détri-ment de l’in�uence des tribunaux locaux. Dans un second scénario, les tribunauxd’arrondissement s’appuieraient les uns sur les autres. Le rôle des arrondissementsserait ainsi renforcé grâce à la coopération mutuelle. Le « Raad voor de Rechts-praak » resterait alors plus à l’arrière-plan11.

Au niveau du ministère public, il y a un important soutien en faveur d’unpassage à 10 ou 11 parquets d’arrondissement. En e�et, les parquets présentent destailles très di�érentes. Ainsi, le parquet deMiddelburg, par exemple, est 5 fois pluspetit que le parquet d’Amsterdam.

Toutefois, l’élargissement d’échelle se heurte également à beaucoup de résis-

11RAAD VOOR DE RECHTSPRAAK, Agenda van de Rechtspraak 2005-2008, La Haye, Raadvoor de Rechtspraak, 2004, 33 pages.

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Pays-Bas

tance. C’est surtout lamagistrature assise qui émet des réserves. En dépit de celles-ci, quelques mesures concrètes ont déjà été prises.

Le projet « Het OM verandert » (le ministère public change) coordonne lesinitiatives en matière de « spécialisation » et de « concentration ». Dans le cadrede la « spécialisation », quelques experts dans des thèmes comme la fraude oul’environnement sont réunis au niveau national pour unir les forces. La « concen-tration » vise l’organisation du traitement routinier de dossiers, par exemple enmatière de roulage. Une telle « usine » est opérationnelle à Utrecht depuis le 1er

décembre 2005 ; 130 équivalents temps plein y traitent les amendes in�igées enmatière de roulage dans le pays, ce sous la direction d’un magistrat.

Par ailleurs, quelques parquets collaborent a�n de pouvoir accomplir leursmissions dites «PIOFAH»12 à un niveau supérieur. Ainsi, il est possible par exem-ple que deux parquets aient besoin d’un collaborateur à mi-temps pour assurer lagestion �nancière du parquet. Toutefois, il n’est pas facile de trouver un gestion-naire �nancier disposé à accepter une fonction àmi-temps. Dans ces cas, 1 parquetpeut recruter à temps plein 1 gestionnaire �nancier qui sera responsable de la ges-tion �nancière des 2 parquets.

5.2.3 Quelles compétences ?

Aux Pays-Bas, lesmoyens, le personnel, la gestion des bâtiments, l’équipementmatériel et l’informatique sont décentralisés. Les frais de justice ne le sont pas.

En e�et, les frais de justice sont encore toujours gérés de manière centraliséeau niveau du Ministère de la Justice. Certes, les tribunaux et les parquets doiventréclamer leurs frais de justice au « Raad voor de Rechtspraak » ou au Collège desProcureurs généraux, mais ces instances servent simplement d’intermédiaires duMinistère de la Justice pour ce qui concerne les frais de justice.

Gestion des moyens �nanciers

Pour ce qui est des tribunaux, la gestion des moyens est soumise au principe« quand il n’y en a plus, il n’y en a plus ». Les tribunaux se voient attribuer pourune année déterminée un certain budget, avec lequel ils doivent parvenir à faireface.

12PIOFAH signi�e : « Personeel, Informatisering, Organisatie, Financiën, Administratie enHuisvesting » (Personnel, Informatisation, Organisation, Finances, Administration et Logement).

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5.2 Situation actuelle

Ils travaillent selon un système coûts-béné�ces. C’est un système très transpa-rent également utilisé dans les organisations privées. Il ne tient pas uniquementcompte des coûts occasionnés. Le �nancement dépend également de l’output dutribunal. Le budget de l’année à venir est en quelque sorte attribué sur la base dunombre de jugements qui seront �nalisés. Cela signi�e aussi qu’en principe, untribunal peut tirer pro�t s’il parvient à rendre plus de jugements avec un budgetdonné.

Toutefois, dans la mesure où l’objectif principal d’un tribunal n’est évidem-ment pas de faire du pro�t, les tribunaux qui rendent plus de jugements que prévune sont pas trop encouragés à agir de la sorte. Les tribunaux sont seulement rétri-bués à 70 pour les jugements qu’ils ont rendus en plus.

En outre, d’importants e�orts sont consentis actuellement a�n de contrôler etd’améliorer, outre la quantité des jugements, également leur qualité. L’améliorationde la qualité des jugements est notamment encouragée par des techniques commel’intervision et les sondages de citoyens.

Concernant les parquets, les moyens sont gérés selon le système de partage dubudget. Ce système basé sur les coûts est principalement axé sur l’input. La répar-tition des budgets par le Collège des Procureurs généraux repose sur des indica-teurs d’environnement. L’inconvénient de ce système de prise en charge des fraisest qu’il accuse toujours un peu de retard. A titre d’exemple, lorsque la criminalitéaugmente dans un arrondissement donné au cours d’une année, cet arrondisse-ment ne recevra des moyens supplémentaires que l’année suivante.

Personnel, bâtiments et matériel, informatique

Toutes ces compétences sont entre les mains des tribunaux et des parquetseux-mêmes. Par conséquent, peu de données utiles sur la quantité et la qualité deces thèmes sont disponibles. Le «Raad voor deRechtspraak» et le Collège des Pro-cureurs généraux veulent cependant s’approprier et suivre davantage ces thèmes.Ainsi, le « Raad voor de Rechtspraak » est actuellement en train de répertorier lesdonnées du personnel des juridictions.

5.2.4 Qui gère ?

L’application du management intégral depuis 2002 a des conséquences sur lefonctionnement interne des organisations judiciaires. Examinons maintenant les

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Pays-Bas

relations à l’intérieur des administrations des tribunaux et des parquets dans lecadre du management intégral.

Dans un tribunal, le directeur de gestion, le président et les présidents de sec-tion portent ensemble la responsabilité du management intégral du tribunal. Ilsconstituent ensemble le « gerechtsbestuur » (comité de direction) du tribunal. Ausein des comités de direction, les relations entre le directeur de gestion, le pré-sident et les présidents de section ont évolué.

Initialement, les présidents et les présidents de section avaient principalementune fonction au contenu juridique. Le directeur de gestion était le grand spécia-liste en matière de moyens et de personnel.

Aujourd’hui, le président et les présidents de section sont devenus des mana-gers/administrateurs. Ils n’e�ectuent encore des activités judiciaires que dans unepetite mesure. Les magistrats administrateurs assument, au niveau de leur sec-tion, la responsabilité pour la politique et de la gestion des magistrats et des non-magistrats. Les directeurs de gestion ont dû céder des compétences. Ils se sont re-trouvés davantage à l’arrière-plan. Des tâches et des compétences ont été enlevéesaux directeurs de gestion pour être attribuées aux présidents de section. Le direc-teur de gestion a encore un budget limité à gérer pour l’ensemble du tribunal. Lesprésidents de section ont les tâches les plus lourdes et occupent les positions-clésau sein des organisations. Ils dirigent, dans leur section, l’ensemble de la gestiondes moyens et du personnel tant des magistrats que des non-magistrats.

Dans la pratique, le président garde le dernier mot. En cas de problèmes oude di�cultés au sein du tribunal, c’est lui qui tranche.

La situation dans les parquets est quelque peu di�érente. Dans les parquets, ily a un chef du management. Ce chef du management ne fait pas partie du bureaujournalier du parquet. Il a une fonction d’encadrement et est à ce titre subordonnéà un « hoofdo�cier » (procureur).

Capacité de management Ci-dessous, nous examinons comment une capacitéa été mise en place au sein des organisations judiciaires en vue de faire du mana-gement intégral.

Premièrement, des fonctions de gestionnaire ont été introduites, à savoir cellede directeur de gestion dans les tribunaux et celle de chef du management dansles parquets. La plupart des directeurs du management ont accédé à ces fonctionsen gravissant les échelons au sein des organisations judiciaires. Un nombre limitéde directeurs du management ont été spéci�quement recrutés à cette fonction en

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5.2 Situation actuelle

externe. De plus en plus, on recrute en externe pour la fonction de derecteur degestion.

Deuxièmement, un pro�l de compétence a été élaboré tant pour les présidentset les présidents de section que pour les directeurs du management13.

Troisièmement, les présidents, présidents de section et directeurs dumanage-ment ont un mandat de 6 ans. Un tel mandat souligne le degré élevé de respon-sabilités des personnes qui en sont titulaires. Il peut être prorogé à deux reprisesmaximum. Cela signi�e qu’on peut par exemple être président à un endroit pen-dant 18 ans maximum. Pour la première « promotion » de présidents de section,on a d’ailleurs limité la première désignation à un délai de 3 ans, ce pour éviterque le mandat expire au même moment pour tous les membres du comité de di-rection. Entre-temps, les nominations des présidents de section qui pouvaient yprétendre ont été renouvelées.

Quatrièmement, aux Pays-Bas, les moyens nécessaires ont également été missur la table en vue d’assurer un plus grand professionnalisme sur le plan de lagestion des moyens et du personnel dans les organisations judiciaires. Le direc-teur de gestion et les magistrats dirigeants béné�cient d’une juste rémunération.Certes, il existe des di�érences de rémunération entre les magistrats et les non-magistrats. Il est di�cile d’évaluer ces di�érences dans la mesure où des conven-tions collectives de travail di�érentes ont été conclues pour les magistrats et lesnon-magistrats. Toutefois, il est clair que la rémunération du directeur de gestionest considérablement inférieure à celle des présidents de section ou du président.La rémunération des directeurs du management peut également varier de l’un àl’autre selon la taille du tribunal.

En�n, cinquièmement, on a investi dans la sélection et la formation pour pla-cer les personnes adéquates dans une fonction d’administration et les préparerensuite aux tâches à e�ectuer en tant que membre du comité de direction. Nousexaminons la sélection et la formation des membres des comités de direction14

plus en détail au point suivant.

13X, Basisfunctiepro�el Bestuurders Gerechten, Vastgesteld in de Algemene Presidentenvergade-ring van 10 december 2001 en in de bestuursvergadering van 17 januari 2002, La Haye, Raad voor deRechtspraak, 15 pages ; GELDERLAND E., e.a., Functiepro�elen Openbaar Ministerie, College vanProcureurs-generaal, 2004, 300 pages.

14Pour le parquet, la mise en place de capacité s’est déroulée de façon moins explicite ; dès lors,notre analyse du parquet est très sommaire.

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Pays-Bas

Sélection et formationdesmembres du comité de direction AuxPays-Bas, cescapacités à prendre soi-même la responsabilité de la gestion du tribunal ne sontpas tombées du ciel. Nous allons analyser ci-dessous quelles stratégies de sélectionet de formation des membres des comités de direction ont contribué à la situationactuelle.

Bien que la sélection et la formation soient des procédures parallèles conçuestoutes les deux par le « Raad voor de Rechtspraak » a�n de promouvoir la qualitéde la jurisprudence, nous traiterons en toute logique de la sélection en premierlieu et de la formation ensuite.

Sélection des membres du comité de directionLe « Raad voor de Rechtspraak » est responsable de la qualité des comités de

direction. Il tient également à assumer cette responsabilité dans le cadre de samis-sion de désignation en veillant à ce que la sélection de candidats potentiellementaptes soit au point.

Le « Raad voor de Rechtspraak » a dès lors créé, dans le cadre d’une politiquede Management Development (MD), un « MD-regiegroep » (groupe directeurMD). Ce « MD-regiegroep » est constitué de représentants du « Raad », des ju-ridictions et du monde extérieur (notamment un dirigeant du secteur médical etun expert en formation). Il contrôle la politique deManagement Development du« Raad » et le conseille15.

Il existe donc pour la fonction de président de section un pro�l national danslequel sont indiquées les compétences qu’un président de section doit posséderpour exercer correctement sa fonction. Dans le pro�l de président de section, lescompétences de juge et de vice-président sont des prérequis.

Le « MD-regiegroep » a établi, en concertation avec un psychologue du bu-reau qui allait procéder aux assessments prévus dans la procédure de sélection,quelles compétences du pro�l sont fondamentales pour pouvoir exercer la fonc-tion d’administrateur dans une juridiction. En d’autres termes, les candidats aptesdevraient déjà posséder ces compétences ou aumoins être àmême de les dévelop-per. En outre, le « regiegroep » a formulé un certain nombre de critères auxquels ilconvient de satisfaire. Ainsi, selon un critère récemment instauré, il faut déjà exer-cer une fonction de management avant de suivre la formation en management.

En e�et, tout le monde n’entre pas en ligne de compte pour cette formation enmanagement. La procédure que les candidats doivent suivre pour s’inscrire à la

15TEMPELMAN, Y., Presentatie MD-beleid Rechtspraak - Rechters in de rol van manager en bes-tuurder, La Haye, Raad voor de Rechtspraak, 2005, 18 pages.

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5.2 Situation actuelle

formation en management se déroule via le comité de direction de la juridictiondans laquelle l’intéressé travaille puisque c’est là qu’on le connaît le mieux. Uncandidat ne peut donc pas s’inscrire directement. Dans la candidature, le comitéde direction doit préciser que l’intéressé, au terme de la formation, est trouvé enprincipe apte à la fonction de président de section dans sa propre juridiction.

La sélection est organisée au niveau national. Il existe une commission d’ad-mission nationale, composée de présidents et de directeurs du management, as-sistés par le fonctionnaire MD du « Raad voor de Rechtspraak ». Deux entretienssont organisés avec chaque candidat et, dans les deux cas, par un duo composéd’un président et d’un derecteur de gestion. Au cours du premier entretien, onexamine la motivation du candidat, son CV et son rapport d’assessment ainsi quela motivation de la présentation de sa candidature par son président. Au cours dusecond entretien, on examine plue en profondeur les compétences en matière devision, de direction axée sur le résultat et de leadership fédérateur. Au momentdu deuxième entretien, les deux membres du jury n’ont pas lu le rapport d’assess-ment formulé. La commission d’admission détermine si un candidat a le poten-tiel nécessaire pour devenir administrateur, la motivation requise pour participerau pool et au programme et si, à ce stade, franchir le pas vers le management etl’administration à la justice constitue un bon choix de carrière. Le classement estétabli selon que les candidats sont « admis au poolMD et au programmeMD» oune sont « pas (encore) admis ». La délibération au sujet des candidats se dérouleen assemblée plénière. La commission d’admission rend son avis au « Raad » etau «MD-regiegroep ». Le « Raad » décide en �n de compte qui est admis au pro-gramme et au pool. Les candidats et leurs présidents sont informés des résultatspar écrit et de manière motivée.

Au départ, cette procédure de sélection s’est heurtée à une très grande résis-tance. En e�et, les juges n’avaient plus l’habitude de poser leur candidature pourun poste, encore moins de voir leur candidature rejetée. Les présidents non plusn’étaient pas heureux de voir leurs candidats rejetés. Les entretiens d’admissionavec la commission d’admission n’étaient manifestement pas une simple forma-lité ; c’était un signal clair que le président de section était pris au sérieux dans sonrôle de manager et d’administrateur16.

Formation des membres du comité de directionAux Pays-Bas, le pouvoir judiciaire dispose de son propre institut de la for-

mation, la « Stichting Studiecentrum Rechtspleging » (Fondation Centre d’étude16RAADVOORDERECHTSPRAAK,Management development aanbod huidige bestuursleden,

Jaarverslag 2004, La Haye, Raad voor de Rechtspraak, 2005, 68 pages.

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Pays-Bas

pour la justice — ci après SSR). Cet institut promeut et souligne l’indépendancedu pouvoir judiciaire. Il n’est pas dirigé par le Ministère de la Justice, mais par desjuges et des magistrats de parquet. Le « Raad voor de rechtspraak » et le Collègedes Procureurs généraux constituent les autorités mandantes. L’institut dispenseaussi bien des formations de base que des cours complémentaires spécialisés pourles magistrats de parquet et pour les juges, ce pour les 5 sections (droit civil, droitpénal, droit administratif, droit général/international, formations pour l’adminis-tration).

Ainsi, il existe notamment aussi une formation de base en vue de promouvoirla capacité de management au sein des tribunaux. Cette formation est organiséedepuis plusieurs années déjà et a entre-temps été suivie par un grand nombre demagistrats et de membres du personnel administratif. Le sentiment général estque cette formation n’est plus su�sante pour bon nombre d’administrateurs ausein de l’organisation judiciaire.

Par conséquent, les tribunaux et les parquets recherchent d’autres formationsavec leurs moyens propres. C’est la raison pour laquelle le « Raad voor de Rechts-praak» a lui-même aussi organisé une formation enmanagement surmesure pourles membres (potentiels) des juridictions.

Ainsi, il a conçu une formation en management pour les administrateurs enexercice. La formation est principalement axée sur la ré�exion, l’inspiration et l’ef-fectivité personnelle. Les activités portent dès lors sur du coaching, de l’intervisionet des modules de connaissances et d’aptitudes. En outre, le « Raad » a conçu uneformation en management pour les administrateurs potentiels. En e�et, les can-didats potentiellement aptes d’aujourd’hui sont les administrateurs de demain.

Parmi les 3 catégories d’administrateurs (président, présidents de section etdirecteur de gestion des tribunaux, l’attention va pour l’instant en priorité auxprésidents de section.Non seulement les présidents de section représentent le plusgrand groupe (ils sont plus d’une centaine au niveau national) parmi les membresdes comités de direction, mais ils assument en outre les fonctions les plus lourdesau sein d’un tribunal. A cela s’ajoute que pour pourvoir aux emplois vacants deprésident, on puise généralement parmi les présidents de section en exercice.

Les gens ne sont pas formés à l’exemple d’un type spéci�que de manager oud’administrateur. L’intention est que les participants prennent conscience de leursqualités et de leurs possibilités, qu’ils se départissent de l’attitude judiciaire, qu’ilsse familiarisent avec des questions administratives et de management et qu’ils dé-couvrent leur propre style en matière de leadership. Ils personni�ent l’avenir et

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5.2 Situation actuelle

contribuent à l’orientation et à la concrétisation de la modernisation et de la pro-fessionnalisation de la (gestion de la) justice. La formation part principalementdes compétences que les participants possèdent déjà. La formation n’a pas pourobjectif de produire un manager/administrateur général qui puisse en principeentrer dans n’importe quelle organisation17.

Pour l’organisation de cette formation, le choix s’est porté sur une collabora-tion avec la « Nederlandse School voor Openbaar Bestuur » (Ecole néerlandaised’administration publique— ci aprèsNSOB), le professeurHans de Bruijn étant lemanager du programme. La NSOB possède une expérience en matière de forma-tions post-doctorales en management, également à l’attention de fonctionnairessupérieurs. A partir de sa propre formation MPA, elle a développé une formationd’un an destinée au groupe cible. La formation est dispensée non seulement pardes professeurs de la NSOBmais également par des professeurs issus de la justice(des administrateurs expérimentés)18.

Actuellement, un troisième cycle de formation est en cours. Pendant et aprèsles deux premiers cycles, des évaluations ont été e�ectuées tant par la NSOB quepar le « Raad voor de rechtspraak ». Ces évaluations ont donné lieu à des aména-gements au niveau de la formation.

Le programme de la formation est divisé en 4 phases et 12 modules :

– Phase 1 : « unfreezing »– Module 1 : Administration

– Phase 2 : aptitudes– Modules 4 & 9 : formation aux aptitudes

– Phase 3 : connaissance et projet– Modules 2 & 3 : management de professionnels– Module 5 : casuistique individuelle– Module 6 : opération : personnel et moyens, planning et contrôle– Module 7 : atelier de travail– Module 8 : développement de la stratégie et de la vision

– Phase 4 : application : modules de projet 10, 11 et 12

17RAADVOORDERECHTSPRAAK,Management development aanbod huidige bestuursleden,Jaarverslag 2004, La Haye, Raad voor de Rechtspraak, 2005, 68 pages.

18NEDERLANDSE SCHOOL VOOR OPENBAAR BESTUUR, Leergang Bestuur en manage-ment van gerechten, La Haye, Raad voor de Rechtspraak, 2005, 9 pages.

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Pays-Bas

Donnéesdupersonnel concernant lesmembresdes comités dedirection Lors-qu’on comptabilise tous les membres des comités de direction des tribunaux desPays-Bas, on arrive à un total de 159 personnes. Ces 159 personnes ont entre 35et 65 ans. Parmi elles, 6 entrent dans la catégorie des 35-45 ans, 51 dans lacatégorie des 45-55 ans et 43 dans la catégorie des 55-65 ans.

En ce qui concerne la présidence des 26 comités de direction des tribunaux,23 présidents sont de sexe masculin et 3 présidents sont de sexe féminin. Celasigni�e que 11,5 seulement des présidents de tribunaux sont des femmes. Pource qui est des présidents de section, on compte 26 femmes sur un total de 107.Cela représente un quart ou 25 des présidents de section. Sur les 26 directeursde gestion, en�n, 2 sont des femmes, soit 8 .

Des données plus détaillées du personnel ne sont actuellement pas disponiblesconcernant ces fonctions dans les tribunaux aux Pays-Bas.

5.3 Que peut-on apprendre des Pays-Bas ?

Aux Pays-Bas, la procédure a évolué d’une direction centralisée par le Minis-tère de la Justice vers une gestion intégrale par l’organisation judiciaire elle-même.« Gestion intégrale » signi�e que la politique et la gestion de toutes les ressourcessont entre les mains de l’administration responsable des parquets et tribunauxelle-même. Ce changement s’est opéré en vingt ans. En e�et, les juridictions etles parquets ont dû développer des connaissances en matière de politique et degestion.

Au cours de cette évolution, le modèle collégial a fait place au modèle dual.Alors qu’au départ, les parquets et tribunaux étaient gérés conjointement par unservice unique au niveau de l’arrondissement, les parquets et tribunaux gèrentaujourd’hui chacun leurs propres a�aires, le raisonnement étant que les parquetset tribunaux remplissent en e�et une mission di�érente.

Concernant les compétences con�ées aux organisations judiciaires, nous pou-vons dire qu’aux Pays-Bas, des compétences étendues ont été con�ées aux organi-sations judiciaires dans les domaines du personnel, des moyens, des bâtiments etde l’équipement matériel. Seules quelques tâches concernant la gestion des orga-nisations judiciaires sont aujourd’hui encore organisées au niveau national. L’ap-proche des autorités nationales consiste à contribuer au développement de sys-tèmes uniformes, notamment dans les domaines de l’informatique, du recrute-ment et de la formation des magistrats. On notera également que, bien que les

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5.3 Que peut-on apprendre des Pays-Bas ?

organisations judiciaires néerlandaises soient hautement décentralisées, les fraisde justice n’ont pas été transférés aux organisations judiciaires.

Dès le début des réformes, la taille a été prise en compte dans le débat surl’autonomisation des organisations judiciaires. Les Pays-Bas se sont donc attelés auproblème de la taille avant de procéder à une forme quelconque d’autonomisation.Bien que les tribunaux et parquets aux Pays-Bas soient actuellement de taille plusimportante qu’en Belgique, un nouvel élargissement d’échelle y est en préparation.La recherche d’une taille acceptable semble être une priorité importante dans ledéveloppement d’organisations judiciaires en charge de leur propre gestion.

Aux Pays-Bas, le processus de changement vers plus d’autonomie s’est pour-suivi en permanence grâce à deux facteurs. Tout d’abord, la volonté desmagistratseux-mêmes de faire quelque chose de bien de cette réforme a joué un rôle impor-tant. Au sein de la magistrature, une large base était présente en vue de mener àbien cette réforme. Ensuite, l’apport d’un puissant derecteur de gestion a donnéune impulsion importante aux changements.

Étant donné que le manager administratif dont question dans le Plan�émissemble largement inspiré dumanager qui o�cie dans les organisations judiciairesnéerlandaises, il importe d’observer que cette fonction y subit actuellement uneévolution. Cette évolution est essentiellement perceptible au niveau des tribunaux.Si la fonction de derecteur de gestion a initialement occupé une place très impor-tante dans le processus d’autonomisation et dans le développement d’instrumentset de techniques permettant de réaliser cette autonomisation, elle semble aujour-d’hui perdre de son importance au pro�t des fonctions de magistrats présidentsde section et de magistrats présidents de tribunaux.

A présent que lesmagistrats ont acquis des capacités toujours plus étendues enmatière demanagement, ils acquièrent une responsabilité et une autorité toujoursplus grandes quant aux ressources et au personnel. Le rôle du manager adminis-tratif devient davantage un rôle de soutien.

Aux Pays-Bas, le manager administratif avait donc initialement un pro�l trèsélevé. Il devait en e�et traiter directement avec les magistrats supérieurs à proposde la gestion des ressources et du personnel. Aussi, il exerce sa fonction dans lecadre d’un mandat. En termes de rémunération, il gagne un peu moins que lesmagistrats dirigeants.

Les managers administratifs sont recrutés tant en interne qu’en externe. Si àl’origine on recrutait en interne, les recrutements en externe sont aujourd’hui deplus en plus nombreux. Une attention particulière est accordée à la formation des

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Pays-Bas

managers administratifs, mais certainement aussi à celle desmagistrats dirigeantset cette politique commence à porter ses fruits.

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Chapitre 6

France

6.1 Origines

La rationalisation et la modernisation de l’administration et de la gestion desjuridictions se sont inscrites dans le cadre d’un processus long et progressif.

Pendant plus de deux siècles, la justice est restée sous la coupe des notableslocaux et de l’Etat. La Constitution modi�ée de 1958 a modernisé la profession demagistrat en améliorant son statut, le recrutement ainsi que la formation grâceà la création de l’« Ecole nationale de la magistrature ». L’organisation des juri-dictions a également été réformée par le biais du regroupement des nombreusesmicro-juridictions au sein du « tribunal de grande instance ». La modernisations’est caractérisée par une centralisation auprès du pouvoir exécutif. Le Conseil Su-périeur de la Magistrature fut attaché au Président de la République, lequel devaitêtre le garant de l’indépendance du pouvoir judiciaire19.

A la suite d’une initiative parlementaire du 22 décembre 1958, les magistratsfurent intégrés dans un « corps national unique ». La gestion de ce corps rele-vait directement de l’administration publique centrale. En 1964, c’est la créationde « la Direction de l’Administration Générale et de l’Equipement (D.A.G.E) »,qui fut investie des compétences en matière de personnel et de bâtiments, ainsique de leurs équipements, pour l’ensemble des services du Ministère de la Justice.En 1965, les gre�ers sont devenus des fonctionnaires (loi du 30 novembre). « Les

19JEAN, J.-P., « Justice. Quels modes d’administration et d’évaluation pour un service publiccomplexe qui doit rendre des décisions en toute indépendance ? », dans : FABRI, M. & LANG-BROEK, P.M.,�e challenge for juridicial systems, Amsterdam, IOS Press, 2000, p. 49.

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France

gre�es des juridictions étaient principalement dirigés par des o�ciers ministé-riels, titulaires de charges et rémunérés par la perception des taxes sur les actes deprocédures »20. Jusqu’alors, la profession de gre�er était une profession libérale.C’est à la même époque que fut créée l’« Ecole Nationale des Gre�es », laquelledispense une longue formation (15 mois) aux futurs gre�ers, après avoir e�ectuéune sévère sélection. Cela a manifestement professionnalisé la fonction et en arehaussé le niveau. Les frais de fonctionnement et d’équipement des juridictionsétaient �nancés par les «Collectivités territoriales ». Les municipalités �nançaientles tribunaux d’instance (juridictions cantonales) et les départements �nançaientles « tribunaux de grande instance ». Les activités judiciaires accomplies par lesjuges et les magistrats de parquet étaient à charge de l’Etat21.

La période antérieure à 1970 s’est caractérisée par l’élimination d’une organi-sation inadaptée des juridictions (trop grande dispersion, trop grand particula-risme des diverses juridictions) en procédant à un élargissement d’échelle et à unecentralisation auprès du Ministère de la Justice. A partir des années 70, diversestentatives de déconcentration furent initiées. En 1973, le Procureur général SA-DAN proposa de créer des directions régionales pour l’administration de la jus-tice. En 1977, un premier projet concret de déconcentration au niveau régional vitle jour à Orléans, où fut créée une « Délégation régionale pour l’administrationde la justice ». Cette instance était placée sous la direction d’un administrateur-magistrat compétent pour tous les services administratifs et �nanciers réunis dela région qui dépendaient duMinistère de la Justice. Samission incluait la collectedes besoins budgétaires des juridictions enmatière de gestion administrative et �-nancière de l’administration pénitentiaire notamment22. Cette instance peut êtreconsidérée comme un SAR (service administratif régional) avant la lettre (voirplus loin).

En 1979, le Premier Président de la Cour d’appel de Versailles proposa de dé-signer dans chaque cour d’appel un administrateur compétent pour la gestion dupersonnel, les crédits de fonctionnement et les crédits d’équipement et qui seraitégalement deuxième ordonnateur23. La loi du 2 mars 198224 con�a la gestion desrégions et des départements aux élus locaux. Cet e�ort de décentralisation tenait

20Ibid., p. 49.21X,Mission d’évaluation des services administratifs régionaux, Inspection générale des Services

judiciaires (I.G.S.J.), Paris, 2003, p. 3.22Ibid., p. 4.23Ibid., p. 7.24Loi relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions.

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6.1 Origines

également compte de l’intérêt de l’Etat et de l’unité dans la représentation localede l’Etat en la personne du «préfet », seul représentant de l’Etat sur place. Il y a unepréfecture dans chaque département (96) et chaque région compte une préfecturede région (22 régions). Le décret du 10 mai 1982 limita les attributions du « pré-fet ». «Des dispositions de la loi ne sont applicables ni aux organismes à caractèrejuridictionnel, ni aux services relevant du ministre de la justice, sans la réservedes attributions dévolues aux préfets pour les investissements et la comptabilitépublique »25.

La circulaire du Premier Ministre du 12 juillet 1982 précisa que « si les pré-fets n’exercent pas la direction des services relevant du garde des sceaux, ils sontordonnateurs secondaires de leurs dépenses ».

Ce n’est qu’en 2006, avec l’introduction de la LOLF (loi organique relative auxlois de �nance) que les chefs du ressortmême deviendront deuxième ordonnateurà la place des préfets. Malgré les premiers signes de décentralisation, le Ministèrede la Justice poursuivit la centralisation de l’administration des juridictions. Laloi du 7 janvier 1983 transféra la compétence sur l’administration des juridictionsdes administrations locales à l’autorité centrale. Toutes les charges de l’adminis-tration, tant les frais de fonctionnement que les frais d’équipement, incombèrentdésormais à l’Etat. « La loi vise deux objectifs : le transfert budgétaire à l’Etat del’intégralité des dépenses de justice mais aussi l’organisation de la gestion décon-centrée des juridictions, envisagée à compter du 1er janvier 1985 et qui deviendrae�ective en 1987 »26.

En fait, la réorganisation en France s’est d’abord faite par un élargissementd’échelle, par une plus grande rationalisation des organisations, par la fonctionna-risation des gre�ers et la création d’une école pour gre�ers (autrement dit, par laprofessionnalisation) et par la reprise en charge de l’administration au détrimentdes administrations locales. Ce n’est qu’à l’issue de cette approche centralisatriceque le problème de la déconcentration se posa.

À partir du 1er janvier 1987, leMinistère de la Justice désigna dans chaque courd’appel un gre�er en chef en qualité de « délégué auprès des chefs de cour pourla gestion budgétaire exerçant ses fonctions sous l’autorité des chefs de la courd’appel ». Sa mission consista à centraliser les budgets des tribunaux du ressort, àrépartir les crédits entre ces tribunaux, à assurer le suivi des dépenses et à proposerdes adaptations éventuelles. Ces gre�ers en chef devaient assister le responsable

25Ibid., p. 7.26X,Mission d’évaluation des services administratifs régionaux, I.G.S.J., 2003, p. 4.

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France

de la comptabilité et du budget au niveau du « tribunal de grande instance» dans satâche et convoquer une assemblée générale des représentants des divers tribunauxdu ressort.

De la même manière, des magistrats furent désignés en qualité de « déléguéà l’équipement » et, un peu plus tard, des gre�ers en chef furent désignés en tantque « délégué à la formation informatique et formateur régional ». En 1989 estvenu s’y ajouter un « magistrat délégué à la formation ». Il s’agit d’une étape im-portante dans la reconnaissance des chefs de corps de la cour d’appel en tant queresponsables de la gestion administrative, assistés dans cette tâche par une équipede magistrats et de gre�ers en chef.

Entre-temps, dans le cadre de la décentralisation menée en France, d’autresmodalités de décentralisation des tribunaux qui s’inscrivent dans la décentrali-sation vers les départements ou les régions furent élaborées. Un comité d’expertsproposa d’attribuer les frais de fonctionnement, la politique du personnel et l’ac-tion sociale, ainsi que la régionalisation des bâtiments, de l’informatique et de laformation aux départements. En 1992, cette option se concrétisa en projets pi-lotes dans 10 départements, où une cellule de gestion fut mise en place auprèsdu principal « tribunal de grande instance » du département. Cette cellule devaitgérer les ressources de toutes les juridictions du département ainsi que celles dela cour d’appel établie dans le département. De ce fait, la réglementation de 1987,qui con�ait la gestion aux chefs de corps de la cour d’appel, fut abandonnée. En1993, cette approche fut étendue à 35 départements et aux 11 cours d’appel qui ysont attachées. Toutefois, les rôles respectifs du « tribunal de grande instance » etde la cour d’appel furent à nouveau adaptés : le département fut renforcé en tantqu’entité centrale pour la gestion budgétaire tandis que la cour d’appel fut à nou-veau con�rmée en tant qu’instance d’établissement de la politique à adopter pourl’orientation des moyens (stratégie). Entre-temps, en 1992, la charte de la décon-centration fut publiée en France : la déconcentration devenait la règle généralepour la répartition des compétences de l’Etat entre les divers échelons :

– les services publics centraux allaient se charger de la conception, de l’ani-mation, de l’évaluation et du contrôle ;

– les régions allaient assurer la coordination et la programmation des acti-vités publiques couvrant plusieurs départements et s’occuper des investis-sements et des contrats pluriannuels entre l’Etat et les administrations lo-cales ;

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6.1 Origines

– le département devenait l’échelon local en charge de la gestion des moyensproche des citoyens.

En vue d’appliquer cette réglementation à la Justice, une commission spécialefut chargée d’élaborer le schémade déconcentration pour la gestion administrativedes services du Ministère de la Justice. Cette commission publia son rapport en1994 (rapport Carrez). Dans ce schéma, la cour d’appel devenait l’échelon de laprogrammation des activités. Le rôle d’arbitrage de la cour d’appel ainsi que le rôlede ses chefs de corps, tels que dé�nis en 1987, furent à nouveau con�rmés. Chaque« tribunal de grande instance » devenait l’échelon de coordination et de gestion desjuridictions de son ressort. Le rapport recommanda également de regrouper lesdivers acteurs en charge de la coordination, tels que « le délégué à la formationbudgétaire, à l’équipement, à la formation, à la formation informatique », au seind’une seule structure administrative placée sous l’autorité des chefs de corps dela cour d’appel. Ceci permettait de rationaliser les projets pilotes existants et deles intégrer dans une seule structure comprenant trois modules de gestion : unservice pour la gestion du personnel et des moyens �nanciers, un service pour laprogrammation des bâtiments et de l’équipement et un service pour la formationdu personnel. Cette proposition pré�gurait les futurs SAR (services administratifsrégionaux).

Dans la loi-programme no 95-9 du 6 janvier 1995, la future structure fut pré-sentée comme suit : «Dans chaque cour d’appel sera créée une structure de gestionanimée par des personnels quali�és placés sous l’autorité des chefs de cour : elleassumera une véritable gestion déconcentrée en préparant les arbitrages budgé-taires entre les juridictions du ressort en suivant l’utilisation des crédits, l’entretiendes bâtiments et en gérant les fonctionnaires »27.

La circulaire S.J. 95-144. DIR du 9 octobre 1995 relative à la déconcentrationdes services judiciaires constitua une première étape concrète dans l’application dela loi. La cour d’appel fut retenue comme échelon approprié pour assurer l’admi-nistration des services judiciaires. En raison du nombre croissant de tâches admi-nistratives et de tâches de gestion que devaient accomplir les chefs de corps, ceux-ci devaient être assistés dans cette mission. C’est la raison pour laquelle une nou-velle fonction de « coordonnateur » fut créée. « Placés sous l’autorité hiérarchiquedes chefs de cour qui dans le cadre de la dyarchie sont l’un et l’autre les respon-sables des services judiciaires de leur ressort, les coordonnateurs auront mission

27Ibid., p. 4.

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France

de les assister dans l’accomplissement de leur fonction d’administration »28. Dansla plupart des cours d’appel, ce coordonnateur allait être un gre�er en chef. A Pa-ris, toutefois, cela devait être un magistrat. A noter que la même circulaire o�raitaux chefs de corps la possibilité de désigner un secrétaire général parmi les ma-gistrats de la cour d’appel. La fonction de secrétaire général pouvait être cumuléeavec la fonction existante de «magistrat délégué » à l’équipement. Ce magistrat nepouvait en aucun cas dépendre du coordonnateur.

Par une deuxième circulaire du 8 juillet 1996, un service administratif régional(SAR), tel qu’annoncé dans la loi-programme, fut institué dans chaque ressort decour d’appel. Le SAR est dirigé par un coordonnateur, chef hiérarchique du per-sonnel du service et lui-même placé sous l’autorité des chefs de corps (premierprésident et procureur général). Le coordonnateur est un gre�er en chef, sauf àParis et à Rennes où il s’agit d’un magistrat. Les coordonnateurs désignés doiventsuivre une formation spéciale à l’« Ecole nationale des gre�es » a�n de parfaireleur connaissance de l’organisation et de la gestion administrative. Le SAR a pourmission d’assister les chefs de corps en ce qui concerne le budget et les �nances,l’informatique, la gestion des ressources humaines, la formation du personnel etla gestion de l’équipement et des bâtiments. Le SAR est en outre chargé de coor-donner la gestion administrative et �nancière du ressort et des juridictions qui leconstituent.

Au niveau de l’arrondissement judiciaire, une « cellule de gestion » fut créée(et attachée au « tribunal de grande instance ») pour s’occuper principalement dela comptabilité budgétaire de chaque juridiction de l’arrondissement. Cette celluleest le seul interlocuteur de l’arrondissement avec le SAR. Elle relève de la respon-sabilité du président du « tribunal de grande instance » et du procureur de la Ré-publique (à nouveau dyarchie). On peut s’étonner que l’arrondissement judiciairen’est évoqué nulle part dans les circulaires relatives au coordonnateur et à la créa-tion du SAR. Cela s’explique par l’option de retenir le ressort de la cour d’appelcomme échelon de déconcentration à part entière. « Le rôle de l’arrondissementjudiciaire se limite essentiellement au domaine budgétaire pour lequel les chefs del’arrondissement harmonisent les demandes présentées par les juridictions et enrépartissant entre elles, la dotation qui leur est accordée. Ce pouvoir est d’autantplus restreint que les budgets accordés aux arrondissements sont réduits »29. Dès

28Ibid., p. 4.29X, Quels métiers pour quelle justice ?, Paris, Sénat, 2002, 548 pages. www.senat.fr/rap/r01-345-

34537h.html.

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6.2 Situation actuelle

lors, le cadre du personnel de ces cellules de gestion se limite dans la plupart descas à une seule personne de catégorie A. Toutefois, assez bien de voix s’élèvent enfaveur d’une revalorisation du niveau de l’arrondissement en tant qu’instance degestion. « Il convient aujourd’hui de conduire plus avant la déconcentration de lagestion des juridictions en direction de l’arrondissement judiciaire qu’est le bonniveau. » « Les chefs des tribunaux devraient disposer d’un véritable service ges-tionnaire renforçant notablement les équipes des cellules de gestion (ibidem). Laconférence des premiers présidents du 7 juin 2003 relève aussi la nécessité de ren-forcer les arrondissements judiciaires en particulier ceux comportant des grossesjuridictions 30. »

Une plus grande implication des chefs d’arrondissement dans le processusdécisionnel du SAR est également demandée. Cela s’explique également par lagrande hétérogénéité des instances judiciaires : plus de 1 200 juridictions répar-ties dans 700 lieux. Le nombre d’habitants des ressorts des cours d’appel varie dansun rapport de 1 à 6 et le nombre d’a�aires traitées dans un rapport de 1 à 10. Le pluspetit « tribunal de grande instance » compte 6 magistrats pour 70 000 habitants,le plus grand, 500 magistrats pour 2,15 millions d’habitants.

Lorsque la taille des tribunaux varie trop et est insu�sante, cela engendre unedispersion des ressources ainsi qu’un manque d’e�ectifs. Cela donne alors lieuà une élargissement d’échelle vers un autre niveau que celui des tribunaux eux-mêmes, comme ce fut le cas en France. Le fait de concentration les ressourcesen dehors des arrondissements et aux niveaux du ressort et des SAR génère lamé�ance des magistrats aux niveaux inférieurs. Les chi�res incomplets relatifsaux moyens engagés indiquent que cette mé�ance est plausible : 20 à 40 descrédits globaux destinés au ressort restent à la cour d’appel.

6.2 Situation actuelle

6.2.1 Structure de gestion —modèle dual ou collégial ?

Une caractéristique essentielle du système français est la responsabilité de ges-tion conjointe et collégiale du premier président et du procureur général au niveaudu ressort et du président et du procureur au niveau du « tribunal de grande ins-tance ». Bien que le bon fonctionnement d’une dyarchie dépende également des

30Ibid.

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France

personnes et de leur con�ance mutuelle, ce modèle pose manifestement des pro-blèmes.

La conférence des premiers présidents des cours d’appel s’est prononcée enfaveur d’une séparation entre siège et parquet fondée sur l’indépendance du juge.Dans la mesure où le parquet est une des parties au procès, « il ne devrait pasdétenir de pouvoir de décision dans l’allocation des moyens de la juridiction »31.La commission sénatoriale a souligné qu’il convient que chaque juridiction ait sonpropre chef, unique (premier président, président) a�n « d’en faciliter la gestion etde simpli�er les rapports administratifs avec l’extérieur »32. La commission estimeen outre qu’il faut également garantir l’indépendance du parquet en lui donnantle pouvoir de décider des moyens destinés tant aux bâtiments qu’au personnel, cesous la forme d’une enveloppe budgétaire autonome. « Les quelques services encommun faisant l’objet d’un accord entre le président et le procureur ».

C’est toutefois l’application obligatoire, à partir du 1er janvier 2006, de la nou-velle loi de �nance de 2001 (Loi Organique relative aux Lois de Finance— ci-aprèsLOLF) qui va révéler au grand jour le problème latent de la dyarchie. Conformé-ment à cette loi, les chefs de corps, premier président et procureur général descours d’appel, sont désormais deuxième ordonnateur. Avant la LOLF, cette com-pétence appartenait au préfet. Cela signi�e que les deux chefs de corps doiventsigner les ordres de paiement. Le 2 juin 2005, la conférence des premiers prési-dents des cours d’appel a formulé un avis dans lequel il indique que la nouvelleconstruction budgétaire ne garantit pas l’indépendance constitutionnelle des ju-ridictions de jugement. Le procureur général, qui est responsable de la politiqueen matière de recherches et de poursuites, sur laquelle le premier président n’aaucune emprise, devrait pouvoir ordonnancer lui-même les dépenses relatives àces activités sans devoir obtenir le contreseing du premier président. « La miseen place très complexe d’un co-ordonnancement qui soumet l’exécution des bud-gets des juridictions à la double signature du premier président et du procureurgénéral entraîne la confusion entre l’action publique qui relève de la seule respon-sabilité du procureur général hiérarchiquement rattaché au ministre de la justiceet de l’activité de jugement que relève de la seule responsabilité des juges, néces-sairement indépendants33. »

31X, Conférence nationale des premiers présidents, Paris, 2 juin 2005.32X, Quels métiers pour quelle justice ?, Paris, Sénat, 2002, 548 pages.33X, Conférence nationale des premiers présidents, Paris, 2 juin 2005.

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6.2 Situation actuelle

La séparation entre poursuites et jugement, exigée par la Convention euro-péenne des droits de l’homme ainsi que par le Code de procédure pénale, doitêtre étendue à l’exécution du budget.

Le procureur général adopte cependant un autre point de vue : « la conférencenationale des procureurs généraux réa�rme son attachement à l’unité du corpsjudiciaire qui constitue une garantie majeure de l’indépendance de la justice ».« Le système dyarchique est un gage d’e�cacité de l’administration et de la gestiondu service public de la justice34. » Ces deux points de vue re�ètent les opinionsformulées en Belgique par le siège et le parquet dans les avis concernant le Plan�émis.

6.2.2 Taille ?

La France est un grand pays qui compte presque six fois plus d’habitants quela Belgique. Cela se re�ète également dans le nombre total des membres du per-sonnel des organisations judiciaires. En 2004, la France comptait 28 889 non-magistrats et 7 434 magistrats.

Il est intéressant d’ajouter qu’outre le nombre de magistrats précité, 241 autresmagistrats travaillaient au ministère. Ces magistrats sont issus tant du siège quedu parquet. Auministère, ils contribuent à la préparation de nouvelles législationsou à la modernisation de la justice.

Le personnel administratif du siège et celui du parquet constituent une seuleadministration au sein de la juridiction.

En termes de taille des organisations judiciaires, la France connaît un pro-blème. Elle compte un grand nombre de types d’organisations judiciaires. Commel’indique le tableau 6.1, 1 435 juridictions sont réparties sur l’ensemble du territoire.

Le tableau 6.2 énumère les ressorts français. Bien qu’il y en ait en principe 35,seuls 30 sont énumérés dans le tableau, en l’occurrence ceux de la Francemétropo-litaine. Ce tableau donne également un aperçu du nombre d’habitants dans cha-cun de ces ressorts. Le nombre de juridictions par ressort est également précisé.En�n, la dernière colonne indique quel est le nombre d’habitants par juridictionpour chaque ressort.

Globalement, il s’avère qu’un ressort compte en moyenne 1 950 000 habitantset 42 juridictions. Cela signi�e qu’il y a en moyenne une juridiction pour 45 000habitants. On constate qu’il y a en France, selon le ressort, une juridiction pour

34Ibid.

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France

Types de juridiction en France NombreCour de Cassation Cours d’appel Tribunaux supérieurs d’appel Tribunaux de grande instance Tribunaux de première instance Tribunaux pour enfants Tribunaux des a�aires de sécurité sociale Tribunaux d’instance et tribunaux de police Conseils de prud’hommes Tribunaux du travail Tribunaux de commerce Total

Tab. . – Nombre de juridictions en France en

17 000 habitants minimum et 80 000 habitants maximum.

6.2.3 Quelles compétences ?

Le fonctionnement du SAR Le SAR est compétent pour l’administration et lagestion de cinq domaines importants, à savoir le personnel, la formation, le bud-get, l’informatique et l’entretien des bâtiments.

Nous n’avons pratiquement trouvé aucune donnée concernant les e�ectifs etle budget du SAR. Dans la mesure où le SAR n’a pas été institué par une loi ou undécret, il ne dispose pas d’un budget distinct et fait partie de la cour d’appel.

Pour donner malgré tout une idée des e�ectifs, nous pouvons présenter leschi�res concernant laCour d’appel deDijon35. Le ressort deDijon compte 1 246 500habitants et 36 juridictions diverses, il est établi sur le territoire de deux régions(Bourgogne et Champagne Ardennes) et couvre trois départements. Notre in-terview avec le procureur général a révélé que les chevauchements de territoireentre divisions administratives et circonscriptions judiciaires posent certains pro-blèmes de coordination.

En 2005, le ressort de Dijon comptait au total 90magistrats du siège et 29 ma-

35DEPRE., R. & PLESSERS, J., Entretien avec Madame H. MAGLIANO, Procureur général prèsla Cour d’appel de Dijon, 15 novembre 2005.

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6.2 Situation actuelle

Ressort Habitants Nombre Nombre d’habitants(x ) de juridictions par juridiction

Agen , Aix-en-Provence , Amiens , Angers , Bastia , Besançon , Bordeaux , Bourges , Caen , Chambéry , Colmar , Dijon , Douai , Grenoble , Limoges , Lyon , Metz , Montpellier , Nancy , Nîmes , Orléans , Paris , Pau , Poitiers , Reims , Rennes , Riom , Rouen , Toulouse , Versailles ,

Total , Moyenne , ,

Tab. . – Nombre d’habitants par juridiction par ressort en France

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France

GradeNiv. A Niv. B Niv. C Contractuel Total

Nombrede fonctionnaires 32 142 172 21 367

Tab. 6.3 – Nombre de fonctionnaires dans le ressort de Dijon en 2005

gistrats de parquet. Le tableau ci-dessous fait également état de 367 fonctionnaires,dont 21 travaillaient au SAR au sein de la Cour d’appel.

Comme le montre le graphique 6.1, la répartition des membres du personneldu SAR de Dijon par domaine de compétence est la suivante :

– coordination et secrétariat : 1 ;– ressources humaines : 9 ;– budget : 4 ;– formation : 2 ;– informatique : 5 ;– total : 21.Sur les 21 membres du personnel, 6 appartiennent à la catégorie A. Il s’agit de

gre�ers en chef.A partir de 2006, la mise en application de la LOLF a eu pour e�et d’étendre

l’e�ectif du SAR à 36 unités.Concernant l’e�ectif de l’ensemble des SAR en France, nous avons trouvé un

chi�re global de 600 personnes. Ce chi�re n’est toutefois pas entièrement �ableparce que de nombreuxmembres du personnel de catégorie C ne sont pas a�ectésau SARmais font partie du personnel de la cour d’appel. Il s’agit de la situation quiprévalait avant l’instauration de la LOLF. A Dijon, on prévoyait que l’instaurationde la LOLF entraînerait une augmentation des e�ectifs de l’ordre de 50 . En ex-trapolant à la France entière, tous les SAR réunis compteraient dès lors en 2006(application de la LOLF) environ 1 000 membres du personnel.

L’autonomie du SAR est limitée. En matière de personnel, les tâches princi-pales sont l’administration de la carrière ainsi que l’organisation de la formationet des concours de recrutement. Les nominations des magistrats et du personnelstatutaire ainsi que le paiement des traitements restent centralisés au ministère.En matière de bâtiments, la mission se limite à l’entretien, tandis que les investis-sements continuent d’être gérés de manière centralisée.

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6.2 Situation actuelle

Fig. 6.1 – Organigramme d’un SAR près une cour d’appel en France

En résumé, il ne s’agit que d’une déconcentration partielle qui englobe grossomodo les frais de fonctionnement (dépenses énergétiques, loyers, petit matérielde bureau, petit entretien des bâtiments, frais de déplacement, etc.). En ce quiconcerne le personnel, le SAR organise en fait uniquement la sélection et le re-crutement d’agents contractuels temporaires. Les chefs de corps du ressort re-çoivent une enveloppe globale, qu’ils répartissent entre les juridictions de leurressort. Etant donné que l’enveloppe globale est limitée et su�t à peine à cou-vrir les dépenses obligatoires, les chefs de corps béné�cient dans les faits d’unetrès faible autonomie et les options alternatives au niveau de l’engagement desmoyens s’en trouvent fortement réduites. L’instauration de la LOLF en 2006 per-mettra d’étendre sensiblement les compétences des chefs de corps (voir plus loin).

Etant donné que le préfet est le deuxième ordonnateur dans l’exécution dubudget, celle-ci reste dans une mesure importante entre les mains des représen-tants de l’administration centrale, le ministère étant le premier ordonnateur. Dansles circulairesministérielles en vue de la préparation du budget annuel, il est régu-lièrement rappelé qu’il ne s’agit pas d’une décentralisation mais d’une déconcen-tration. « Je crois devoir vous rappeler que la déconcentration supposant non pasun transfert mais une délégation de pouvoir du niveau central à l’échelon local, lesprojets de budget doivent être élaborés conformément aux orientations nationalesdé�nies par la chancellerie36 ».

36Circulaire sj96-008-05.07-96. Direction des services judiciaires.

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France

Durant notre visite sur place, nous avons en tout cas eu l’impression que leprincipal souci de la cellule de gestion d’arrondissement est d’imputer les dépensescorrectement aux articles correspondants et de veiller à ce que l’exécution soitconforme aux règles. La conséquence de cela est que même le SAR se consacrepeu à la recherche d’un engagement plus e�cace desmoyens et à une véritable po-litique �nancière. Dans les recommandations jointes au rapport du sénat « Quelsmétiers pour quelle justice » de 2001-2002, les recommandations 16 et 17 font ré-férence aux SAR. « (. . .) Doter les juridictions d’un véritable service gestionnairespécialisé. (. . .) Renforcer les services administratifs régionaux. (. . .) Renforcer lese�ectifs pour leur permettre de faire face à la poursuite de la décentralisation. »

La législation LOLF et son application aux juridictions La « loi organique re-lative aux lois de �nances » de 2001 instaure pour tous les ministères un nouveausystème budgétaire qui accorde une place centrale aux résultats obtenus et auxprestations. Le budget est remodelé et divisé en mission, programmes et activités.

La mission désigne l’unité budgétaire, tel que votée par le parlement : « unemission regroupe un ensemble de programmes concourant à une politique pu-blique dé�nie ».

Un programme comporte tous les crédits pour l’ensemble des activités d’unministère précis. Chaque activité est exprimée en objectifs et en indicateurs, quipermettent de mesurer les résultats. Le budget duMinistère de la Justice est diviséen 6 programmes : justice administrative, justice judiciaire, administration péni-tentiaire, protection judiciaire de la jeunesse, accès au droit et à la justice, soutienaux programmes de la chancellerie.

Le programme « justice judiciaire » regroupe 7 activités, parmi lesquelles « letraitement et le jugement des contentieux civils » et « la conduite de la politiquepénale et le jugement des a�aires pénales », qui présentent un intérêt pour nous.Les autres activités sont les suivantes : cassation, conseil supérieur de la magis-trature, enregistrement des décisions judiciaires, soutien, formation. Les créditsprévus pour l’exécution de ces activités sont regroupés en «Budgets opérationnelsde programme (BOP) ». Un BOP comprend les éléments suivants :

– un certain nombre de programmes d’action avec les objectifs à atteindre etles indicateurs y a�érents pour pouvoir mesurer les résultats ;

– un budget provisionnel exprimé en crédits d’engagement et crédits de paie-ment ;

– un e�ectif maximum autorisé, exprimé en équivalents temps plein, et les

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6.2 Situation actuelle

coûts salariaux y a�érents ;– un schéma �nancier avec le rôle de chaque acteur concerné.

Exemple d’objectifs et d’indicateurs dans le cadre de laLOLF en France

Objectif no 1 : Rendre des décisions de qualité dans des délaisraisonnables en matière civile– Délai moyen de traitement des procédures par type de ju-

ridiction– Ancienneté moyenne du stock (en mois)– Nombre d’a�aires civiles traitées parmagistrat du siège (en

ETP)Objectif no 2 : Rendre des décisions de qualité dans des délaisraisonnables en matière pénale– Nombre d’a�aires poursuivables traitées par magistrat du

parquet (en ETP)– Nombre d’a�aires pénales traitées parmagistrat à l’instruc-

tion (en ETP)– Nombre d’a�aires pénales traitées par magistrat du siège

(en ETP)Objectif no 3 : Ampli�er et diversi�er la réponse pénale– Taux de réponse pénale– Taux desmesures alternatives aux poursuites et de compo-

sitions pénales réussies (dont hors mesures de rappel à laloi)

Chaque cour d’appel est responsable du BOP de l’ensemble du ressort. Leschefs de corps responsables de chaque cour d’appel devront élaborer un BOP.C’est-à-dire :

– établir un programme d’activités avec les objectifs à atteindre et les indica-teurs de mesure y a�érents pour

– toutes les juridictions du ressort ;– établir le budget qui permettra d’obtenir les moyens nécessaires pour réali-

ser ces activités ;– établir un plan de personnel en équivalents temps plein, à ne pas dépasser ;– établir un scénario pour concrétiser le tout.

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France

Une cour d’appel doit donc confectionner un budget comprenant tous les fraisde fonctionnement, y compris les frais salariaux tant des magistrats que des fonc-tionnaires et les frais de justice décentralisés du niveau duMinistère vers le niveaude la cour d’appel.

Le ressort se voit également con�er la totalité de l’exécution du budget. A par-tir du 1er janvier 2006, ce ne sont plus les « préfets » qui sont deuxième ordon-nateur mais les chefs de corps de la cour d’appel qui exécutent conjointement lebudget et qui doivent co-signer les mandats de paiement. C’est la question des« ordonnateurs » qui, en France, est à l’origine du débat sur la dyarchie.

Pour préparer toute cette opération, on a travaillé avec des projets-pilotes.Lyon fut le premier projet-pilote à travailler selon le système instauré par la LOLF,ce dès le 1er janvier 2004. En 2005, sept autres cours d’appel ont commencé à utili-ser le système instauré par la LOLF (Angers, Colmar, Versailles, Bordeaux, Metz,Pau, Nîmes). Depuis le 1er janvier 2006, ce système est obligatoire pour chaquecour d’appel.

Les premiers résultats indiquent que le volume de travail administratif desSAR augmentera très fortement. L’augmentation de la charge de travail résulte del’augmentation du nombre de factures et du calcul de l’ensemble de l’enveloppe defonctionnement (paiement de tous les salaires). Mais elle découle également dela réalisation du but ultime de la LOLF : créer un système budgétaire basé sur lesbesoins, les objectifs et les résultats à atteindre.

En e�et, la cour d’appel reçoit une enveloppe globale pour l’ensemble du res-sort et est donc également responsable de sa répartition entre les juridictions duressort. Il s’agit d’une mission délicate, dont on se mé�e au niveau de l’arrondisse-ment.

Dans le rapport d’évaluation de l’I.G.S.J. concernant les SAR, les chefs de corpsd’arrondissement se plaignent d’« une absence de transparence dans les critèresde répartitions »37. En outre, les méthodes et techniques appropriées pour réaliserles objectifs de la LOLF font défaut : « Il n’existe pas d’outil opérationnel permet-tant une gestion prévisionnelle des dépenses de personnel »38. Il n’existe pas nonplus de système comptable cohérent permettant de calculer les coûts de chaqueactivité. « L’absence d’outil informatique de comptabilité ne leur permet plus desuivre au jour de jour l’exécution de leur budget »39. Il n’y a pas su�samment de

37X, Mission d’évaluation des services administratifs régionaux, I.G.S.J., 2003, p. 103.38Ibid., p. 59.39Ibid., p. 14.

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6.2 Situation actuelle

modalités de concertation entre les arrondissements, d’une part, et le SAR et lacour d’appel, d’autre part. « La mission préconise une conférence administrativecompétente sur tous les aspects de gestion et d’administration à chaque échelle dedéconcentration40. »

La LOLF pose en outre au SAR le dé� de se professionnaliser davantage dansle domaine du management et de la gestion.

A cet égard, il faut souligner le statut précaire du SAR, qui a été institué par unesimple circulaire, ce qui implique que ses membres ne font pas partie de l’« ordrejudiciaire » et ne �gurent pas dans l’« ordre de l’organisation judiciaire ». Cela a desconséquences pour le recrutement de personnel compétent et aussi sur l’impor-tant « turnover » des cadres du SAR. En France, les fonctions administratives etde gestion sont, en e�et, moins valorisées (primes) que les fonctions juridiction-nelles. Certains recommandent qu’un statut légal soit accordé et que les fonctionsde direction au sein des SAR soient ouvertes aux « administrateurs civils » forméspar l’ENA.

Cependant, le rôle important joué par les gre�ers en chef demeure une ca-ractéristique essentielle du système des SAR. C’est la raison pour laquelle on n’apas opté pour des managers ou des administrateurs issus du monde des a�aires.Çà et là, des voix s’élèvent néanmoins, dans le cadre de la LOLF ainsi que de la ré-partition et de l’harmonisation desmoyens, pour demander que les coordinateursSAR soient recrutés au sein du corps des magistrats.

6.2.4 Qui gère ?

Il ressort clairement des entretiens et des documents o�ciels que ce sont desmagistrats qui endossent la responsabilité de la gestion et que le coordinateur duSAR leur est subordonné. La question de savoir dans quelle mesure les tâchesde gestion des magistrats sont conciliables avec leur indépendance suscite néan-moins des interrogations. Il existe deux conceptions. Selon la première, le magis-trat est et doit être indépendant, ce qui doit déboucher sur un système d’autoges-tion dans lequel les magistrats assument eux-mêmes la gestion et l’administrationd’organisations judiciaires. La deuxième part du principe que l’indépendance dujuge n’est garantie que s’il n’est pas investi de tâches administratives et de mana-gement qui entravent ses tâches judiciaires au point qu’il n’a plus su�sammentde temps pour rendre la justice « dans ce cas, le juge doit laisser la responsabilité

40Ibid., p. 147.

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France

administrative et �nancière à un personnel spécial ». Cette dernière conceptionrenvoie à la position adoptée par CANIVET, qui a déclaré devant la commissionsénatoriale que le juge pouvait quand même s’occuper de l’attribution de magis-trats aux chambres ou de la régulation du �ux des dossiers.

«Mais il ne devait pas lui appartenir — et c’est même un peu contre nature —de faire la gestion budgétaire. Il faut donc dégager un corps d’administrateurs desjuridictions indépendants des gre�es et des magistrats. Les membres devraientavoir la culture et la déontologie des gestionnaires des juridictions d’Amérique dunord. C’est à dire savoir gérer une juridiction mais sur les instructions et sous lesordres d’un magistrat ».

La référence aux Etats-Unis et au système de « court manager » vise claire-ment la séparation entre l’administration de la justice et le management dans unjuridiction, qui est parfaitement rendue par l’aphorisme « Let the judge judge ». Lejuge n’a pas été formé au management. De même qu’un gestionnaire de tribunaln’est pas apte à statuer, un juge n’est pas préparé au management41. La conceptiondéfendue par CANIVET, Premier Président de la Cour de cassation, est que lemagistrat ne doit pas exécuter lui-même le management mais qu’il doit le con�erà des managers qui lui sont subordonnés, si bien que, �nalement, il en assumemalgré tout la responsabilité.

Le nouveau management public s’appuie également sur le principe d’une sé-paration entre politique et gestion. Le magistrat pourrait donc être responsablede la politique à suivre (options et objectifs stratégiques) tandis que le managerprofessionnel serait responsable de l’exécution et de la gestion. Ce n’est toutefoispas aussi évident. Quelle est la responsabilité d’un chef de corps ou imputable àun chef de corps s’il n’a pas son mot à dire au sujet des moyens ?

Le gre�er en chef Le rôle du gre�er en chef est un élément important dansla déconcentration. Dans la majorité des cours d’appel, le coordinateur du SARest un gre�er en chef. Ce n’est qu’à Paris et à Rennes qu’il doit s’agir d’un magis-trat. Dans quelques autres cours d’appel, il peut s’agir d’un gre�er en chef ou d’unmagistrat.

En France, le gre�er en chef est un fonctionnaire de niveau A «qui exerce desfonctions d’administration, d’encadrement et de gestion dans les juridictions ».

Les gre�ers en chef sont recrutés en externe par le biais d’un concours auquel

41DEPRE, R. &HONDEGHEM,A.,Management, bestuur en beleid in de rechterlijke organisatie,2000, die Keure, 35 pages.

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6.2 Situation actuelle

peuvent prendre part les personnes titulaires d’un diplôme de licence ou d’un di-plôme assimilé. Il existe également un concours auquel seuls les fonctionnairesen service ayant au minimum une formation bac + 3 peuvent participer. De nom-breux candidats externes ont en outre suivi une formation de troisième cycle.

A l’issue du concours, les gre�ers en chef suivent une formation de 18 mois(depuis 2004) à l’« Ecole nationale des Gre�es » à Dijon.

Formation de base des gre�ers en chef La formation alterne les cours à l’écoleet les stages dans les juridictions. Les 18 mois se déroulent selon le schéma ci-dessous :

– 2 semaines à l’école (accueil) ;– 3 semaines de stage d’ouverture ;– 16 semaines : première formation à l’école ;– 13 semaines : première période de stage ;– 12 semaines : deuxième session de formation à l’école ;– 13 semaines : deuxième période de stage ;– 10 semaines : stage dans l’organisation où ils sont nommés et où ils feront

l’apprentissage pratique d’une fonction.Le contenu de la formation couvre trois grands domaines :– Management et organisation des services

– Gestion des �ux judiciaires– Organisation des services

– Organiser le travail– Communication– Conduite de réunions

– Gestion des services– Techniques de management– Gestion des services particuliers– Sociologie des organisations

– Administration et gestion– Les outils de gestion– La gestion budgétaire– La régie– Les statuts de fonctionnaires– La gestion budgétaire (perfectionnement)– Marchés publics

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France

– Contrôle des dépenses– Gestion des bâtiments

– Attributions spéci�ques– Nationalité– Les frais de justice– Le tribunal d’instance– La véri�cation des dépenses

Durant les stages, ces aspects font l’objet d’un apprentissage pratique42.

Formation continue des gre�ers en chef43 En vue de l’application de la LOLF,diverses formations continues sont organisées. Dans les 5 années qui suivent leurnomination, les gre�ers en chef sont tenus de consacrer annuellement 10 jours àla formation continue.

Il existe des formations continues spéci�ques pour les coordinateurs des SAR.Première année de la désignation :

– le fondement du management ;– évaluer ;– ordonnancement secondaire ;– LOLF contrats d’objectifs et indicateurs d’activité.Ultérieurement, diverses autres formations sont prévues dans les domaines

du management, de la gestion, de la gestion des ressources humaines, de la statis-tique. . .

On peut, par conséquent, considérer que le corps des gre�ers en chef est d’unniveau professionnel élevé en France.

Sur le plan de la formation, de l’administration et de la gestion également, lasituation en France n’est pas comparable à celle observée en Belgique. Il faudra entenir compte dans l’élaboration du Plan�émis.

6.3 Que peut-on apprendre de la France ?

La déconcentration de l’administration des institutions judiciaires est en coursdepuis déjà près de 30 ans et a alterné di�érents moments, partant de la centrali-sation pour passer ensuite une déconcentration et, plus tard, à d’autres formes dedécentralisation. Une réforme exige donc du temps et une plani�cation et elle se

42X, Formation – gre�er en chef 2006, Dijon, Ecole nationale des gre�es, 2006, 19 pages.43X, Formation continue – programme 2006, Dijon, Ecole nationale des gre�es, 2006, 159 pages.

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6.3 Que peut-on apprendre de la France ?

déroule selon au �l d’une alternance de solutions, parmi lesquelles la déconcen-tration des moyens peut constituer une solution intermédiaire nécessaire.

La culture française, avec ses vastes « écoles nationales » professionnelles ainsique ses divers corps de fonctionnaires et la sélection y a�érente, constitue un gagede qualité sur le plan professionnel.

La dispersion des juridictions de jugement, qui reste malgré tout importante(plus de 1 200 réparties sur 700 lieux) explique le choix du ressort de la cour d’ap-pel comme niveau de gestion. Les chefs de corps ne sont donc pas associés àla gestion (cf. la structure DGO néerlandaise de 1990). La dispersion d’une ad-ministration professionnelle et experte entre plus de 1 200 corps entraîne unesous-spécialisation et un manque d’e�ectifs. L’inconvénient est que le « ServiceAdministratif Régional » se voit attribuer un pouvoir trop important, ce qui enfait une organisation bureaucratique. C’est la raison pour laquelle il existe unedemande relativement importante en faveur d’une revalorisation de l’arrondisse-ment en tant que niveau de gestion.

En même temps, l’accent est fortement mis sur les magistrats en tant qu’ac-teurs responsables de la gestion. Il est clair que les coordinateurs des SAR sontsubordonnés aux magistrats.

Le caractère progressif du changement donne aux acteurs concernés le tempsde s’adapter aux nouvelles cultures de gestion, qui di�èrent manifestement dela culture juridique. Cette progression graduelle permet de développer les tech-niques appropriées en appui du processus de gestion. La LOLF a d’abord été in-troduite par le biais de projets-pilotes.

La dyarchie est de plus en plus remise en question. Ce problème a toujoursexisté mais a été mis en lumière par la LOLF dans la mesure où le premier pré-sident et le procureur général agissent désormais conjointement en qualité dedeuxième ordonnateur.

Dans le système français, les chefs de corps des juridictions relevant du niveaude l’arrondissement ne comptent pas pour beaucoup .

Dans un système de management orienté sur les résultats, les managers res-ponsables doivent également avoir la charge de la gestion des moyens. Ce n’est pasle cas des chefs de corps des « Tribunaux de grande instance ».

La globalisation de l’enveloppe au niveau de la cour d’appel donne aux chefsde corps l’opportunité de « jongler » avec des postes budgétaires, ce qui accroît leurliberté.

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France

Il importe à cet égard de faire mention de la restriction connue sous le nomde « règle de la fongibilité asymétrique des crédits ». Le terme « asymétrique »signi�e que les crédits destinés au personnel peuvent être convertis en crédits defonctionnement et/ou crédits d’équipement et d’entretien mais pas inversement.A titre d’exemple, les chefs de corps peuvent remplacer un membre du personnelpar un ordinateur mais ne peuvent pas convertir un excédent de frais d’entretienen personnel.

En France, les frais de justice sont également déconcentrés vers les ressorts.Les frais de justice sont toutefois, dans le système, ceux qui connaissent la plusforte augmentation, si bien qu’ils engloutissent presque entièrement l’augmenta-tion des budgets. La décentralisation de ces frais vers les ressorts accorde en sub-stance la liberté de procéder à des coupes sombres internes. Elle a également misen avant la problématique de la dyarchie parquet-siège.

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Troisième partie

Situation concernantl’autonomisation et la position du

manager administratif enBelgique

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EnBelgique, le budget, le personnel, lematériel et l’informatique des parquets,cours et tribunaux sont centralisés au SPF Justice44. Toutefois, depuis la créationen 1998 des fonctions à mandat pour les dirigeants de la magistrature (chefs decorps), une plus grande autonomie (�nancière) est également réclamée. En e�et,davantage de management au sein de l’organisation judiciaire implique un mo-dèle d’administration dans lequel le manager ou chef de corps responsable doitavoir su�samment de compétences adéquates et de moyens (�nanciers) appro-priés pour assumer la responsabilité des résultats.

Les premières propositions de décentralisation furent formulées en 2001 parle Ministre Verwilghen. Des organisations de parquet furent désignées projets pi-lotes. L’administration des bâtiments, le personnel administratif et les moyens lo-gistiques allaient être gérés par un « administrateur Justice ». Ce gestionnaire �-nancier devait être un agent �nancier qui, dans le cadre des projets pilotes, auraitété fonctionnellement subordonné aux chefs de corps et aux secrétaires et gre�ersen chef. Finalement, ces expériences n’ont jamais été mises en oeuvre.

A son entrée en fonction en 2004, la ministre, Madame Onkelinx, entrevoyaitdès lors la possibilité d’élaborer une approche personnelle pour réaliser la décen-tralisation de la gestion et la responsabilisation qui va de pair. Ces projets de dé-centralisation avaient également été mentionnés dans l’accord de gouvernementVerhofstadt II et dans la note de politique générale de 2004. Le plan de manage-ment du SPF Justice a d’ailleurs retenu l’objectif de « responsabilisation et déléga-tion » comme un des cinq objectifs opérationnels à réaliser à l’égard du systèmejudiciaire. Le Conseil supérieur de la Justice a lui aussi formulé un avis dans cecadre45. Par cet avis, le Conseil supérieur de la Justice voulait démontrer la né-cessité de l’autonomie de gestion pour l’organisation judiciaire et indiquer quellesconditions connexes devaient être réunies pour ce faire et quelles initiatives de-vaient être prises pour concrétiser ces changements dans la pratique. A cet e�et, leConseil supérieur de la Justice développa une vision à court terme et une vision àlong terme. A long terme, le Conseil supérieur de la Justice envisageait unmodèlede management intégral, tout en précisant qu’à court terme quelques initiatives

44Exception faite des crédits limités pour « menues dépenses » et pour frais de représentation,qui sont mis à la disposition de chaque juridiction ou corps et qui peuvent être utilisés directementpar les chefs de corps.

45CONSEIL SUPERIEUR DE LA JUSTICE, Avis sur l’utilisation des moyens �nanciers dispo-nibles en matière de fonctionnement de l’ordre judiciaire et la proposition d’installation d’un groupede travail en vue du développement du projet « Autonomie de gestion pour l’organisation judiciaire »,Bruxelles, Conseil supérieur de la Justice, 24 mars 2004, 16 pages.

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pouvaient d’ores et déjà être prises à cette �n. Ainsi, il a proposa l’installation, ausein du Conseil supérieur de la Justice, d’un groupe de travail chargé de dévelop-per un projet « autonomie de gestion pour l’organisation judiciaire ».

Il fallut ensuite attendre jusqu’au 24 août 2005, date à laquelle le gouverne-ment approuva le Plan�émis46, ce sur la proposition de la ministre de la Justice,Madame Onkelinx. Ce plan visait une réforme complète du fonctionnement desstructures judiciaires. Selon le plan, la réforme tendait à décentraliser une grandepartie des compétences de gestion, tant en matière de personnel que de budget,vers de nouveaux niveaux de pouvoir.

Après le lancement du Plan �émis le 24 août 2005, les acteurs de la justicedisposaient de quelques mois pour faire part de leurs ré�exions concernant leplan. A la suite de ce « tour de table », la note fondatrice du plan fut approuvée le10 mars 2006. Dans un souci de facilité, nous parlerons de « Plan�émis 1 » pourdésigner le Plan�émis du 24 août 2005 et de « Plan�émis 2 » pour désigner lePlan �émis du 10 mars 2006. En e�et, les textes mettent des accents di�érentsconcernant quelques options fondamentales à prendre dans le cadre du processusd’autonomisation.

Nous allons à présent examiner les récents projets et la situation en ce quiconcerne l’autonomisation et la position du manager administratif en Belgique.Tout d’abord, nous présenterons le Plan�émis 1, analyserons les avis qu’il a inspi-rés et établirons un diagnostic global. Ensuite, nous présenterons le Plan�émis 2ainsi que le diagnostic que nous en établissons. En�n, nous présenterons la situa-tion en ce qui concerne l’autonomisation et la position du manager administratifen Belgique.

46ONKELINX, L., Le Plan�émis – Réforme de l’organisation judiciaire, Bruxelles, SPF Justice,24 août 2005, 22 pages.

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Chapitre 7

Plan�émis 1

7.1 Lignes directrices du plan

Le Plan�émis 1 mettait un terme à la gestion centrale des moyens des orga-nisations judiciaires. A�n de concrétiser le processus d’autonomisation, des mo-di�cations étaient proposées autour de quatre thèmes. Premièrement, le plan pro-posait de nouveaux niveaux de compétence pour la gestion des moyens. Deuxiè-mement, des nouvelles structures de gestion étaient développées. Troisièmement,une proposition était formulée en ce qui concerne les compétences qui devaientêtre décentralisées de l’administration centrale vers les entités de gestion locales.Quatrièmement en�n, quelques idées étaient évoquées concernant l’exécution duplan et les développements qui devaient intervenir dans le prolongement du plan.

Examinons de plus près ces modi�cations proposées par le Plan�émis 1.

7.1.1 Nouveaux niveaux de compétence

Transfert de compétences vers le niveau du ressort et le niveau de l’arrondis-sement

L’option retenue dans le Plan �émis consistait à transférer une partie descompétences vers le niveau de l’arrondissement et d’autres vers le niveau de laCour d’appel47.

47La décentralisation concerne toutes les juridictions de première instance et d’appel du pays.En ce qui concerne la Cour de cassation et le Parquet fédéral, des contacts seront pris avec le premierprésident, le procureur général et le procureur fédéral a�n de décentraliser les trois domaines de

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Plan�émis 1

Selon les concepteurs du plan, cette option présentait l’avantage de s’appuyersur une collaboration existant déjà entre les magistrats dirigeants des cours et desparquets généraux, d’une part, et les collèges de première ligne, d’autre part.

La solution retenue reposait à la fois sur une décentralisation vers le niveau duressort de la Cour d’appel pour toutes les questions relatives à la gestion des cours(d’appel et du travail) et des parquets généraux, mais aussi pour les nécessaires ar-bitrages budgétaires des demandes formulées par les arrondissements et sur unedécentralisation vers le niveau des arrondissements pour toutes les questions re-latives à la gestion des di�érents tribunaux (première instance, travail, commerce,police et justice de paix) et parquets du procureur duRoi et de l’auditeur du travail.

Modèle collégial de gestion : le parquet et le siège sous un même toit

Le gouvernement entendait con�er la responsabilité de la gestion des parquetset tribunaux aux autorités judiciaires, c’est-à-dire aux chefs de corps des juridic-tions : le premier président de la cour d’appel, le premier président de la cour dutravail, le procureur général, et les présidents, procureur du Roi et auditeur dutravail au niveau de l’arrondissement. A cette �n, les autorités judiciaires seraientépaulées administrativement.

Le choix s’est porté sur une gestion collégiale duparquet et du siège. End’autrestermes, les chefs de corps des deux entités veilleraient conjointement à l’exercicedes compétences au niveau décentralisé. On considérait en e�et que le ministèrepublic et les tribunaux ont beaucoup d’intérêts semblables. Ainsi, dans beaucoupd’endroits, les magistrats et les membres du personnel des di�érents corps par-tagent des espaces dans des bureaux mis à leur disposition.

7.1.2 Nouvelles structures de gestion

Pour concrétiser cette évolution, le plan imagina les structures de gestion sui-vantes pour les nouveaux niveaux de gestion.

Collège d’arrondissement. — Au niveau de l’arrondissement, le gouvernementopta pour un «Collège d’arrondissement ». Tous les chefs de corps du siègeet du parquet y siègeraient de même que des représentants des tribunauxde police, les juges de paix ainsi que le chef des gre�es et des parquets.

compétence à ce niveau et d’envisager la création éventuelle de structures de gestion adaptées auxbesoins de la Cour de cassation et du Parquet fédéral.

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7.1 Lignes directrices du plan

Fig. 7.1 – Structures de gestion du plan�émis 1

Ce Collège prendrait aussi bien des décisions stratégiques que certaines dé-cisions opérationnelles.

Comité de direction d’arrondissement. — Un«Comité de direction» serait con-stitué au sein du Collège d’arrondissement. Il serait composé d’un mem-bre du siège, choisi parmi les présidents des di�érents tribunaux, et d’unmembre du ministère public (le procureur du Roi ou l’auditeur du travail),désignés ou choisis par leurs collègues pour assurer leur légitimité. Le Co-mité de direction comprendrait également un manager, en l’occurrence ledirecteur du bureau de gestion du ressort.L’exécution quotidienne des décisions prises par le comité de direction seferait par l’intermédiaire de l’équipe administrative adjointe au comité dedirection et constituée de personnes issues des gre�es et parquets de l’ar-rondissement. A noter que les nouvelles structures s’appuieraient sur lesservices existants.

Comité de direction du ressort. — UnComité de direction serait également crééau niveau des Cours d’appel et des Parquets généraux. L’organigramme se li-miterait aux premiers présidents de la Cour d’appel et de la Cour du travail,au Procureur général et au directeur du bureau de gestion.Il était prévu qu’au sein de ce comité, pourraient être prises tant les décisionsstratégiques que les décisions opérationnelles et celles liées à l’arbitrage des

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Plan�émis 1

Fig. 7.2 – Structure du bureau de gestion du ressort

di�érents budgets.Bureau de gestion du ressort. — Chaque ressort disposerait d’un « Bureau de

gestion ». Ce bureau serait dirigé par un directeur et se composerait dedeux managers ayant les ressources humaines et le budget dans leurs com-pétences. Le directeur et les deux managers seraient assistés d’une équipeadministrative. Le directeur siègerait à la fois au Comité de direction duressort et au Comité de direction de l’arrondissement. Il assurerait le lien etgarantirait la cohésion du système.Il aurait pourmission d’exécuter les décisions stratégiques du Comité de di-rection et d’assurer la gestion journalière. Le directeur du bureau de gestiondu ressort serait l’alter ego du procureur général et des premiers présidents ;en d’autres termes, il aurait lemême rang que les hautsmagistrats sans avoirlui-même la qualité de magistrat.

7.1.3 Compétences

Il était prévu de décentraliser dans quatre catégories de compétences :– budget ;– gestion du personnel (magistrats et non magistrats) ;– bâtiments et matériel ;– frais de justice.

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7.1 Lignes directrices du plan

Budget

En matière de budget, il était prévu que les compétences seraient décentrali-sées progressivement. Plusieurs phases étalées dans le temps seraient nécessaires.

Première phase de la décentralisation. — Lapremière phase porterait sur la dé-termination du budget de l’entité administrative. A�n d’avoir un aperçuexact du coût du fonctionnement de l’appareil judiciaire, il serait intéressantde dresser le budget des dépenses, mais aussi celui des rentrées constituéespar les amendes prononcées, les transactions et les con�scations ordonnées.

Deuxième phase de la décentralisation. — La deuxième phase verrait l’attribu-tion d’un budget théorique et l’implication des autorités judiciaires localesdans la confection du budget de l’exercice suivant. Le Comité de directiondu ressort serait chargé de réaliser l’arbitrage entre les arrondissements a�nd’assurer la cohérence du système. Les cinq bureaux de gestion, sous la res-ponsabilité des premiers présidents et des procureurs généraux ainsi quedu directeur du bureau, seraient les correspondants budgétaires de l’auto-rité centrale. A terme, les chefs de corps du Comité de direction du ressortauraient la qualité d’« ordonnateurs » délégués.

Troisième phase de la décentralisation. — Ce n’est que dans la troisième phaseque le budget e�ectif serait transféré. L’autorité centrale ne transfèrerait qu’unpourcentage déterminé (80 par exemple) du budget à l’autorité décentra-lisée a�n de conserver une marge de manoeuvres indispensable. C’est aunom de ce principe que le Comité de direction du ressort retiendrait pardevant lui un pourcentage minime (de l’ordre de 5 ) du budget des ar-rondissements a�n d’assurer un réel arbitrage budgétaire. L’arbitrage �nalappartiendrait au ministre de la Justice.

Gestion du personnel

En vue de l’élargissement des compétences des chefs de corps en matière degestion du personnel, il était prévu d’installer de nouveaux postes de responsabi-lité.

Tout d’abord, il était prévu de créer une direction des gre�es et des parquets.Ce responsable, qui serait appelé « chef des gre�es et des secrétariats » exerceraitla surveillance et la direction sur tous les gre�ers en chef et secrétaires en chef. Lechef des gre�es et des secrétariats serait, quant à lui, placé sous l’autorité directe du

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Plan�émis 1

Comité de direction. En�n, il/elle serait titulaire d’un mandat renouvelable d’unedurée équivalente à celle du mandat de chef de corps magistrat.

Deuxièmement, il était prévu, au niveau du ressort, de con�er la direction surles gre�ers et secrétaires en chef à un Manager en RH du Bureau de gestion.

Troisièmement, il était prévu que le personnel non magistrat ne serait plusnommé dans une juridiction spéci�que (par ex. Tribunal du travail, Tribunal decommerce, Justice de paix), mais par entité géographique (arrondissement) et se-rait ensuite attribué à une juridiction spéci�que. Bien que la catégorie des juristesde parquet et des référendaires ne fasse pas partie du personnel des gre�es et se-crétariats, leur position serait considérée de manière similaire. Quatrièmement,il serait créé un « pool » de membres du personnel mobiles, qui renforceraienttemporairement une équipe qui en a besoin. Ce « mécanisme de mobilité » depersonnel entre des juridictions devait être étendu aux organisations du siège etdu parquet.

Cinquième et dernier point, la mobilité des magistrats serait organisée au ni-veau du ressort.

Les innovations en matière de gestion du personnel comportaient en premierlieu les éléments suivants.

Planning du personnel En lieu et place des cadres du personnel existants, ilétait prévu que le niveau décentralisé participerait davantage à la dé�nition desbesoins locaux en personnel et de l’e�ectif en fonction des besoins réels des juri-dictions, ce dans le respect des enveloppes budgétaires.

Pour pouvoir s’appuyer à cet e�et autant que possible sur les membres du per-sonnel déjà présents, les formations se feraient davantage sur mesure. Pour cefaire, le budget prévu pour la formation serait partiellement attribué au niveaudécentralisé.

Sélection, engagement et avancement du personnel Le niveau décentralisés’occuperait de l’engagement desmembres du personnel contractuel, en s’appuyantsur une sélection générale organisée au niveau central. Le pro�l de fonction se-rait établi par le niveau décentralisé. Le niveau décentralisé recevrait égalementles candidatures pour le personnel statutaire, véri�erait les conditions de nomi-nation, organiserait les tests spéci�ques à la fonction et dresserait la liste des can-didats. En�n, il était prévu que le niveau local assumerait la responsabilité en casde litiges dans les relations de travail.

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7.1 Lignes directrices du plan

Gestiondupersonnelmagistrat et nonmagistrat Leniveau décentralisé veille-rait également au suivi administratif des prestations de l’ensemble du personnel.Il s’agirait en l’occurrence de l’octroi de congés et de prestations réduites, de la dé-livrance d’attestations d’absence (en cas de force majeure, de formation. . .), de lareconnaissance des accidents de travail. . . L’administration centrale, qui transmet-trait les données au Service des dépenses �xes, garderait le contrôle et aurait undevoir de validation.

Concertation sociale Lesmodèles de concertation et d’administration devaientcorrespondre ; c’est la raison pour laquelle la concertation sociale et la politiqueen matière de bien-être seraient elles aussi partiellement décentralisées. Le Co-mité de concertation de base qui existe déjà au niveau du ressort serait égalementdécentralisé vers le niveau de l’arrondissement.

Bâtiments et matériel

Dans le domaine des bâtiments et du matériel, seules quelques compétencesont pour l’instant été décentralisées. Il s’agit de l’attribution e�ective de créditsaux gre�ers en chef et aux secrétaires en chef pour le fonctionnement de leurservice, de l’attribution de crédits e�ectifs pour les envois internationaux, des cré-dits (droits de tirage) destinés aux chefs de corps pour menues dépenses et fraisde représentation. Les frais d’entretien des bâtiments relèvent également des ges-tionnaires locaux.

Le Plan �émis prévoyait que le niveau décentralisé serait compétent pourl’achat des biens de consommation (papier, encre, mazout, gaz. . .) La gestion dé-centralisée serait également étendue à une série de biens durables tels que le mo-bilier, le matériel de bureau durable, les téléphones mobiles, les abonnements, lescentrales téléphoniques, les installations de sécurité, la signalisation de sécurité,les installations sonores, les appareils de télécopie, la bureautique, la documenta-tion juridique.

Le niveau décentralisé obtiendrait en outre la compétence pour les frais ré-currents et non récurrents et tâches de gestion opérationnelle des bâtiments. Celaconcernerait concrètement l’entretien des bâtiments (au sens large), toutes sortesde petits travaux, le chau�age, l’éclairage, l’évacuation de déchets. . . ou le paiementde taxes en tout genre.

Ces formes de décentralisation n’empêcheraient pas que dans certains cas, leniveau central puisse encore o�rir un encadrement, vu le savoir-faire qui est le

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Plan�émis 1

sien. Le SPF Justice pourrait, à ce sujet, travailler avec des « contrats ouverts »conclus avec des tiers. Selon la nature du bien, on pourrait certainement négocierun meilleur prix pour des achats en grandes quantités. Cette possibilité devraitégalement être o�erte au niveau du ressort des cours d’appel.

Frais de Justice

Depuis quelque années, les frais de justice explosent. En e�et, le budget estpassé de 59,6 millions d’euros en 2000 à 83,2 millions d’euros en 2004. Ces fraisde justice couvrent de nombreuses dépenses, parmi lesquelles les commissionsrogatoires, les analyses ADN, les expertises, les identi�cations et écoutes télépho-niques, les frais de traducteurs et interprètes, les frais d’enlèvement et de gardien-nage de véhicules, etc.

Une intervention (�nancière) du pouvoir exécutif dans les frais judiciairesn’est pas (plus) conciliable avec l’indépendance du pouvoir judiciaire. En e�et, àquel titre unministre peut-il refuser une commission rogatoire considérée commeimportante par unmagistrat d’instruction ?Dès lors, le Plan�émis posait commeprincipe que l’ordre judiciaire devait être l’acteur responsable pour le contrôle desfrais de justice. Il fallait donc adapter la réglementation pour ces frais en vue deresponsabiliser le pouvoir judiciaire sans égratigner leur indépendance.

Le Plan�émis prévoyait en outre une enveloppe budgétaire globale des fraisjudiciaires par niveau décentralisé, l’idée étant de créer plusieurs enveloppes par-tielles (ou sous-enveloppes) sous le contrôle du comité de direction. Ces enve-loppes seraient perméables car il est essentiel de ne pas freiner ou empêcher le dé-roulement d’enquêtes judiciaires. Elles seraient aussi, pour la même raison, semi-ouvertes pour faire face à des enquêtes particulièrement coûteuses (par ex. Ler-nout & Hauspie ou Dutroux et consorts).

7.1.4 Plan d’exécution et développements

Concernant la mise en oeuvre de la réforme, le Plan�émis 1 soulignait quele processus nécessiterait de nombreuses années. Il proposa dès lors une réformegraduelle avec des projets pilotes.

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7.1 Lignes directrices du plan

Réforme graduelle via des projets pilotes

Le gouvernement avait retenu deux ressorts pilotes et deux arrondissementspilotes, en l’occurrence les ressorts de Gand et de Mons et les arrondissements deCharleroi et de Gand.

Le début de l’expérience fut �xé au 1er décembre 2005. La mise en œuvre ef-fective des projets pilotes était prévue à partir du 1er décembre 2006.

Accompagnement

Pourmener à bien la réforme, le Plan�émis avait prévu un accompagnementsous la forme d’une structure permanente créée au sein de l’administration du SPFJustice et qui était chargée d’assurer aux nouveaux niveaux de pouvoir un soutien

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Plan�émis 1

en termes de management, de coopération et de suivi.Dans ce cadre, il était prévu de créer un comité d’accompagnement qui devait

être le véritablemoteur de la réforme. LeComité d’accompagnement serait en toutcas composé d’un représentant du ministre de la Justice, de deux représentantsdu Conseil supérieur de la Justice, du président du Comité de direction du SPFJustice, du responsable de la direction «Modernisation de l’Ordre judiciaire » etde représentants des di�érentes fonctions judiciaires (magistrats du siège et duparquet, gre�ers, secrétaires de parquet).

Soutien administratif

Une direction «Modernisation de l’Ordre judiciaire » serait créée au sein dela Direction générale Organisation judiciaire du SPF Justice. Elle serait composéede quatre magistrats issus du siège et du ministère public (2 FR, 2 NL), de quatremembres issus du gre�e et du parquet et de deux membres du SPF Justice. Uneéquipe administrative de cinq personnes devait épauler ce groupe d’experts.

Les missions qui seraient con�ées cette direction étaient dé�nies comme suit :– préparation des sites pilotes à la décentralisation (douze mois) ;– suivi des sites pilotes pendant la décentralisation et préparation des autres

entités ; élaboration de l’encadrement législatif et réglementaire de la décen-tralisation (2e et 3e phases) ;

– interlocuteur entre les autorités judiciaires et le SPF Justice ;– rôle d’avis d’o�ce au ministre de la Justice ; direction et suivi du projet BPR

lancé dans les arrondissements– sélectionnés et rapports d’activités au ministre de la Justice et au Conseil

supérieur de la justice.

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7.2 Analyse des avis concernant le Plan�émis 1

Un arrêté royal devait conférer une base légale à cette nouvelle entité.

Dans le prolongement du Plan�émis

Dans le cadre de lamise enœuvre du Plan�émis, il était prévu de réorganiserles procédures et méthodes de travail (BPR) dans les ressorts et arrondissementspilotes. Ce processus aurait pour �l conducteur la décentralisation et permettraitde dégager de nouvelles méthodes de travail adaptées à la réforme décidée.

La phase d’élaboration serait de l’ordre de quinze mois et la mise en pratiqueinterviendrait dans les deux ans. Ce processus semblait par conséquent adaptéà la réforme envisagée et garantirait également une issue favorable aux acteursjudiciaires concernés par ce processus.

La Direction Modernisation de l’Ordre judiciaire serait la cellule de pilotagedu BPR. Ce BPR reposerait bien entendu sur l’implication des acteurs de terrain.

Le Plan�émis posa en outre ouvertement la questionde l’élargissement d’échellesans toutefois formuler des propositions concrètes. Le plan assurait néanmoinsqu’aucune instance judiciaire ne disparaîtrait au détriment du service o�ert aucitoyen.

En�n, le Plan�émis (re)mettait encore d’autres points à l’ordre du jour, telsque le statut des chefs de corps des magistrats (mandat, évaluation, relation avecle gestionnaire, gre�ers en chef/secrétaires en chef. . .)

7.2 Analyse des avis concernant le Plan�émis 1

7.2.1 Les avis

Après le lancement du Plan �émis le 24 août 2005, les di�érents acteurs dela justice ont eu quelques mois pour rendre leurs avis sur ce plan. Dans les pagesqui suivent, nous avons analysé les avis des di�érents acteurs de la justice48.

Au total, vingt acteurs de la justice ont rendu un avis sur le Plan �émis49.Il convient d’observer que parmi ces avis �gure également un rapport de stageémanant de plusieurs magistrats de la Cour d’appel de Liège qui, dans le cadred’un « stage à l’étranger pour magistrats » grâce à la Fondation Roi Baudouin, ont

48L’équipe de chercheurs ignore si d’autres avis ont été émis.49L’équipe de chercheurs a pu consulter les avis via la Cellule stratégique de la Ministre de la

Justice.

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Plan�émis 1

réalisé une intéressante étude sur la décentralisation desmoyens des organisationsjudiciaires.

Sur ces 20 acteurs qui ont rendu un avis, quelques uns se sont regroupés etont souscrit au même texte. Ainsi, toutes les instances du ministère public sontsur la même longueur d’onde. Le Collège des Procureurs généraux, le Conseil desprocureurs du Roi, le Conseil des secrétaires en chef des parquets du Royaumeet la Fédération des secrétaires et du personnel des parquets ont rendu un aviscommun sur le Plan�émis. Les gre�ers ont eux aussi adhéré à un même texte.La Fédération royale des gre�ers en chef des justices de paix et des tribunaux depolice et l’Association des gre�ers des cours et tribunaux de Belgique souscriventaux commentaires de l’ASBL C.E.N.E.G.E.R. (Confédération nationale des gref-�ers et du personnel des gre�es des cours et tribunaux) concernant le Plan�émis.Nous obtenons ainsi un total de 15 textes émanant des di�érents des acteurs de lajustice qui ont exprimé leurs avis sur le Plan�émis. Il s’agit des acteurs suivants :

1. Collège des Premiers Présidents des Cours d’appel

2. Cour de cassation

3. ConferentieNederlandstalige voorzitters vande rechtbanken van eerste aan-leg

4. Union royale des juges de paix et de police, asbl

5. Conferentie van de Nederlandstalige voorzitters van de rechtbanken vankoophandel

6. Vlaamse conferentie van arbeidsrechtbankvoorzitters

7. Tribunal de première instance de Bruxelles

8. Tribunal du travail de Bruxelles

9. Cour d’appel de Liège

10. Union Professionnelle de la Magistrature

11. Association syndicale des magistrats

12. C.E.N.E.G.E.R., ASBLFédération royale des gre�ers en chef des justices de paix et des tribunauxde policeAssociation des gre�ers des cours et tribunaux de Belgique

13. Avis commun du Collège des Procureurs générauxdu Conseil des procureurs du Roi

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7.2 Analyse des avis concernant le Plan�émis 1

du Conseil des secrétaires en chef des parquets du Royaumede la Fédération des secrétaires et du personnel des parquets

14. Orde van Vlaamse Balies15. Conseil supérieur de la JusticeLe tableau 4 dresse une vue d’ensemble des avis formulés par les di�érents

acteurs de la justice sur les principaux points du Plan�émis. Le tableau contienten e�et un aperçu des avis concernant les 4 principales questions auxquelles lePlan�émis entend apporter une réponse :

1. La gestion des moyens et du personnel des organisations judiciaires doit-elle obéir à un modèle dual ou à un modèle collégial ?

2. À quelle échelle doit s’opérer la mise à distance ?3. Quelles compétences faut-il mettre à distance ?4. Qui gérera la compétence sur les moyens, le personnel, les bâtiments et

équipements matériels et les frais de justice ?

Structure de gestion - modèle dual ou collégial ?

Un premier point important tranché par le Plan�émis et sur lequel les di�é-rents acteurs de la justice se sont prononcés est la question de savoir si la gestiondoit s’e�ectuer selon un modèle collégial ou selon un modèle dual. Dans un mo-dèle collégial, les responsables du siège et du parquet assurent conjointement lagestion dans un ressort judiciaire déterminé. Dans un modèle dual, la gestion duparquet et du siège est scindée, par ressort judiciaire.

Le Plan�émis a clairement opté pour unmodèle collégial. Au sein du ressortjudiciaire qui coïncide avec le ressort de cour d’appel, ce sont le Premier Présidentet le Procureur général qui seraient responsables, avec le directeur du bureau degestion, de la répartition desmoyens, tant entre les tribunaux qu’entre les parquets.

Sur les 15 avis formulés concernant le Plan �émis, 10 ont accordé la préfé-rence au modèle dual. Deux avis évoquent une préférence pour le modèle collé-gial, à savoir l’avis de l’Association syndicale des magistrats et l’avis de la Vlaamseconferentie van arbeidsrechtbankvoorzitters pour autant que le bureau de gestionsoit installé au sein même du pilier « travail ». En�n, trois avis n’ont pas pris po-sition quant au choix d’un modèle de gestion collégial ou d’un modèle de gestiondual pour les organisations judiciaires. Il s’agit des avis de la Cour d’appel de Liège,de la C.E.N.E.G.E.R et du Conseil supérieur de la Justice. Le Conseil supérieur dela Justice a toutefois examiné les avantages et inconvénients des deux modèles.

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Plan�émis 1

Taille ?

Un deuxième point important tranché par le Plan �émis et sur lequel lesdi�érents acteurs de la justice se sont prononcés est la question de savoir à quelleéchelle il convenait de gérer les moyens et le personnel.

Cinq échelles di�érentes sont possibles : soit la gestion s’e�ectue au niveau del’administration centrale du SPF, au niveau du ressort, au niveau de l’arrondisse-ment ou au niveau de chaque corps proprement dit, soit elle est répartie entredi�érents niveaux (structure de gestion mixte).

Le Plan�émis propose de retenir le niveau du ressort de cour d’appel centrede gravité de la gestion,mais la gestion des organisations judiciaires serait répartieentre le niveau du ressort et le niveau de l’arrondissement. En d’autres termes, nouspouvons parler dans le Plan�émis d’une structure de gestion mixte.

Sur les 15 avis formulés au sujet du le Plan�émis, 9 n’expriment aucune opi-nion quant au niveau auquel la gestion des tribunaux et des organisations de par-quet doit être assurée. Par contre, six avis contiennent une prise de position. LeConseil supérieur de la Justice et la Cour d’appel de Liège sont les seuls acteurs dela justice à pouvoir se retrouver explicitement dans la proposition du Plan �é-mis d’organiser le centre de gravité de la gestion des tribunaux et des organisa-tions de parquet au niveau du ressort de cour d’appel. Inversement, la Conferentievan de Nederlandstalige voorzitters van de rechtbanken van eerste aanleg plaideen faveur d’une gestion organisée au niveau de l’arrondissement. En�n, le mi-nistère public, la Vlaamse conferentie van arbeidsrechtbank-voorzitters et l’Ordevan Vlaamse Balies préfèrent que la gestion soit con�ée aux corps judiciaires eux-mêmes.

Quelles compétences ?

Le Plan�émis est clair quant aux compétences àmettre à distance, mais n’ex-plique pas dans quelle mesure et selon quelles modalités ces compétences doiventêtre décentralisées.

Le plan propose la décentralisation de 4 catégories de compétences :

1. budget ;

2. gestion du personnel (magistrats et non-magistrats) ;

3. bâtiments et matériel ;

4. frais de Justice.

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7.2 Analyse des avis concernant le Plan�émis 1

En ce qui concerne les compétences à décentraliser, les avis sur le Plan �é-mis ne sont ni marqués, ni univoques. Dans 6 avis, aucun point de vue n’est ex-primé sur la question. Deux avis sont favorables à une mise à distance de toutesles compétences prévues (budget, gestion du personnel, bâtiments et matériel etfrais de justice) tandis qu’un autre recommande la mise à distance de toutes lescompétences à l’exception des frais de justice. Deux avis proposent de mettre uni-quement à distance les moyens et la gestion du personnel, trois avis proposent delimiter la mise à distance aux seuls moyens et un avis propose de la limiter auxseuls bâtiments et matériel.

Qui gère ?

Dans le Plan �émis, la gestion du ressort est con�ée à un comité de direc-tion où siègent à la fois le premier président de la cour, le premier président de lacour du travail et le procureur général ainsi que le directeur d’un bureau de ges-tion. Ce comité prendrait aussi bien les décisions stratégiques que les décisionsopérationnelles et celles liées à l’arbitrage des di�érents budgets. Le directeur dubureau de gestion exécuterait toutes les décisions stratégiques et assure la gestionjournalière. Il serait l’alter ego du procureur général et des premiers présidents ; ilaurait le même rang que les hauts magistrats sans avoir la qualité de magistrat.

Lorsqu’on examine les avis sur le Plan �émis, on constate que la fonctionde directeur du bureau de gestion pose problème à de nombreux acteurs de lajustice. Dans dix des quinze avis, les acteurs concernés sont convaincus que ledirecteur du bureau de gestion doit être subordonné aux chefs de corps. La Courd’appel de Liège ne s’est pas prononcée sur la fonction de directeur du bureau degestion. La Vlaamse conferentie van arbeidsrechtbankvoorzitters et le Tribunalde première instance de Bruxelles remettent la fonction en question tandis quel’Orde van Vlaamse Balies estime qu’elle doit être retirée du Plan�émis.

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Plan�émis 1

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7.2 Analyse des avis concernant le Plan�émis 1

7.2.2 Argumentation des avis

Nous analysons ci-après les arguments avancés dans les avis précités pourétayer telle ou telle position. A noter qu’une position peut être justi�ée par plu-sieurs arguments.

Structure de gestion - modèle dual ou collégial ?

Dans 12 des 15 avis, un point de vue a été exprimé sur la question de savoirs’il fallait gérer les moyens et le personnel des organisations judiciaires selon unmodèle dual ou selon un modèle collégial.

Parmi les 10 avis qui accordent la préférence au système dual, un argumentavancé de manière appuyée est que le parquet et le siège di�èrent trop en termesde mission, de statut, de culture et de besoins. Cet argument est encore renforcépar l’a�rmation selon laquelle (conséquence de l’argument précédent) le modèlecollégial est di�cilement réalisable dans la pratique. Ainsi, neuf avis justi�ent leurpréférence pour le modèle dual en argumentant que parquet et le siège sont tropdi�érents quant à leur mission, à leur statut, à leur culture et à leurs besoins etquatre de ces avis avancent en outre la di�culté de mettre en pratique le modèlecollégial.

L’argument selon lequel l’indépendance du pouvoir judiciaire serait compro-mise est également un élément important pour ne pas opter en faveur d’unmodèlecollégial mais bien pour un modèle dual. Sept des 10 avis favorables au modèledual invoquent l’argument du principe d’indépendance.

Ensuite, des arguments en faveur du modèle dual ont encore été invoqués parl’Union royale des juges de paix et de police (ce modèle garantit une plus grandetransparence et justi�cation vis-à-vis du citoyen) et par la Cour de cassation (cemodèle est celui qui correspond le mieux au modèle néerlandais, qui est un suc-cès).

Dans les 2 avis qui soutiennent l’option du modèle collégial, la taille est unargument important. La Vlaamse conferentie van arbeidsrechtbankvoorzitters esten ce sens également favorable à unmodèle collégial à condition qu’il ne porte quesur le pilier « travail ».

En�n, il convient de souligner que 5 avis invoquent le motif que le projetcontenu dans le Plan �émis est trop peu développé ou trop peu justi�é pouropter en faveur du modèle collégial.

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Plan�émis 1

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7.2 Analyse des avis concernant le Plan�émis 1

Taille ?

Dans 9 des 15 avis, aucune position n’est adoptée quant à l’échelle à laquelledoit s’e�ectuer la décentralisation, ce parce qu’une analyse plus approfondie estjugée nécessaire et parce que les structures de gestion proposées sont considéréescomme trop compliquées.

Six avis se prononcent sur la question. Le Conseil supérieur de la Justice etla Cour d’appel de Liège sont les seuls acteurs de la justice à pouvoir se retrouverexplicitement dans la proposition du Plan�émis d’organiser le centre de gravitéde la gestion des tribunaux et des parquets au niveau du ressort de cour d’appel.

Cette position repose sur les arguments de la taille et de la garantie de l’unitéde stratégie et de gestion. Nous renvoyons à cet e�et à l’avis du Conseil supérieur.

La Conferentie van de Nederlandstalige voorzitters van de rechtbanken vaneerste aanleg plaide pour une gestion organisée au niveau de l’arrondissement.Leur principal argument pour cela fait référence au fait que le système mis enplace aux Pays-Bas au niveau de l’arrondissement s’avère opérationnel.

Le ministère public, la Vlaamse conferentie van arbeidsrechtbankvoorzitterset l’Orde van Vlaamse Balies préfèrent que la gestion soit con�ée aux corps judi-ciaires eux-mêmes. Les raisons invoquées sont les thèses que chaque chef de corpsdoit assumer la responsabilité pour le corps qu’il/elle dirige, que la taille réduitefavorise la maîtrise des choses, que la justice doit être proche du citoyen et qu’ence qui concerne spéci�quement les tribunaux du travail, ceux-ci perdraient ainsileurs spéci�cités.

Indépendamment de la question de savoir à quel niveau doit intervenir la dé-centralisation, 4 avis ont réagi au Plan �émis en argumentant que l’arrondisse-ment ne peut être dépendant du ressort pour ses moyens.

97

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Plan�émis 1

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98

Page 100: Le profil du «manager administratif» - justitie.belgium.be profil... · Le profil du «manager ... (secrétaire en chef, parquet de première instance à Louvain), ... ils se focalisent

7.2 Analyse des avis concernant le Plan�émis 1

Quelles compétences ?

En ce qui concerne les compétences à décentraliser, les avis sur le Plan�émisne sont ni marqués, ni univoques. La plupart des avis ne se prononcent pas surcette question. Dans les autres textes, nous trouvons des propositions qui vont dela mise à distance d’une seule compétence (ex. : bâtiments et matériel) à la mise àdistance de toutes les compétences.

Nous pouvons di�cilement dire que des arguments ont été énoncés en fa-veur de la décentralisation ou non de telle ou telle compétence. Par contre, desremarques ont été formulées sur la mise à distance de compétences.

Premièrement, en ce qui concerne la compétence «moyens », il est observé àplusieurs reprises que le texte n’est pas su�samment précis pour pouvoir rendreun avis à cet égard. Une autre remarque formulée à plusieurs reprises est que lesdépenses des organisations judiciaires ne peuvent être liées aux recettes.

Deuxièmement, dans le cadre de la compétence « personnel », on retrouvela remarque que c’est bien d’encourager la mobilité des magistrats mais que celacomporte également le risque de voir cette mobilité utilisée de manière abusivea�n de sanctionner de manière détournée des magistrats. La proposition d’uneplus grandemobilité du personnel au départ de l’administration est appréciée sansautre forme de remarque. En revanche, l’utilité de la nouvelle fonction de « chefdes gre�ers et secrétariats » est mise en doute.

Troisièmement, pour la compétence « bâtiments et matériel », la décentralisa-tion est assortie de certaines conditions. Ainsi, il est précisé que cette compétencene peut être transférée que si le grand entretien du bâtiment reste con�é au SPFJustice, si la situation est saine et/ou s’il existe des garanties su�santes quant àl’obtention de moyens su�sants pour pourvoir à l’entretien des bâtiments et dumatériel.

Quatrièmement en�n, il y a la compétence « frais de justice ». C’est vis-à-visde cette compétence que la gestion sous propre responsabilité rencontre la plusforte résistance. En e�et, ce poste budgétaire ne cesse de croître depuis plusieursannées, en raison de l’augmentation du nombre d’analyses ADN, d’identi�cationset d’écoutes téléphoniques, etc. Les magistrats posent la question de savoir si cettecompétence doit relever de leur responsabilité. Selon eux, il convient de procéderd’abord à une analyse plus approfondie de ces frais. En e�et, certains secteurs (p.ex. le secteur pénal) sont plus concernés par ce poste budgétaire que d’autres.

99

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Plan�émis 1

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100

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7.2 Analyse des avis concernant le Plan�émis 1Union

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101

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Plan�émis 1

Qui gère ?

Treize des 15 avis se prononcent sur la question de savoir qui va gérer les com-pétences (moyens, gestion, bâtiments et matériel et frais de justice).

Lorsqu’on examine les avis sur le Plan�émis, on constate que la fonction dudirecteur du bureau de gestion pose problème à de nombreux acteurs de la jus-tice. Dans 10 des 13 avis où une position a été exprimée, les acteurs concernés sontconvaincus que le directeur du bureau de gestion doit être subordonné aux chefsde corps. Les arguments avancés pour cela ont trait à la fonction du directeur dubureau de gestion, qui n’est pas membre de l’ordre judiciaire, qui entretient (trop)de contacts privilégiés avec le SPF et à l’égard duquel la question de l’exercice del’autorité par le pouvoir judiciaire n’est pas réglée. En outre, le fait que ce directeurjoue un rôle important tant au niveau de l’arrondissement qu’au niveau du ressortest considéré comme inacceptable. Que subsiste-t-il d’ailleurs de la responsabi-lité et de la motivation des chefs de corps, poursuit-on dans l’argumentation. Lechef de corps s’est vu con�er par loi du 22 décembre 1998 un mandat que l’arri-vée de ce directeur du bureau de gestion vide encore davantage de sa substance.Dans d’autres organisations, le gestionnaire ne se place quandmême pas non plusau-dessus de l’administrateur ! Que restera-t-il de l’indépendance des magistratsaprès l’introduction de ce directeur du bureau de gestion ? Telle est la teneur gé-nérale des avis.

LaVlaamse conferentie van arbeidsrechtbankvoorzitters et le Tribunal de pre-mière instance de Bruxelles remettent la fonction en question tandis que l’Ordevan Vlaamse Balies estime qu’elle doit être retirée du Plan�émis. Ils utilisent lesmêmes arguments que ceux évoqués ci-dessus.

102

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7.2 Analyse des avis concernant le Plan�émis 1Po

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judiciaire.

103

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Plan�émis 1

C.E.N.E.G.E.R.etautres

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104

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7.2 Analyse des avis concernant le Plan�émis 1

7.2.3 Points supplémentaires du Plan�émis soumis à l’analyse

Bien que les principaux avis concernant le Plan�émis aient été analysés ci-dessus, examinons encore quelques points supplémentaires qui ont été abordésdans une moindre mesure dans les avis mais qui n’en sont pour autant pas moinsimportants. Ces points sont les suivants : participation, mise en oeuvre du Plan�émis et pro�l du manager administratif. Voir tableau 9.

Participation à la préparation de la stratégie

Huit avis ne prennent pas position, 7 regrettent de ne pas avoir été associés àla préparation du Plan�émis.

Mise en oeuvre du Plan�émis

Aucun des 15 avis n’aborde la mise en œuvre du Plan�émis. Seule la Cour decassation formule une remarque explicite, mais seulement pour dire que la phasede l’implémentation n’a pas été su�samment ré�échie dans le Plan�émis.

Pro�l du manager administratif

En ce qui concerne le pro�l dumanager administratif, 10 avis sur 15 ne se sontpas prononcés. Parmi les 5 avis qui ont abordé la question du pro�l du manageradministratif, 4 ont stigmatisé le manque de précision quant au pro�l dumanageradministratif. Un avis contient une prise de position explicite, selon laquelle lemanager administratif doit être membre de l’ordre judiciaire et doit être désignépar le Conseil supérieur de la Justice et non par le SPF Justice.

Remarque générale

Vu le nombre limité d’avis qui se sont prononcés sur ces points supplémen-taires soumis à l’analyse ou les commentaires limités dont ceux-ci ont fait l’objet,nous n’examinerons pas plus avant les arguments de ces di�érentes positions. Tou-tefois, il importe de présenter un aperçu des avis sur ces points supplémentairessoumis à l’analyse car c’est aussi une manière de montrer clairement que les avisse sont strictement limités aux points de discussion les plus importants du plan.Ils ne contiennent pas d’évaluation globale du plan stratégique.

105

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Plan�émis 1

Le tableau suivant contient un aperçudes positions exprimées dans les avis desdi�érents acteurs de la Justice sur le Plan �émis à propos des questions d’ordresubsidiaire. Bien qu’il puisse sembler intéressant d’analyser le Plan�émis en s’ap-puyant sur un cadre global scienti�quement étayé, pareil exercice nous mèneraittrop loin dans le contexte de la présente étude50.

50Andriessen, M., Pelgrims, C. & Steen, T., Aandachtspunten in het veranderingsproces. Me-thodologie om de roep om verandering te beantwoorden, VTOM 2003, no 1, pp. 21-28 ; Pettigrew,A., Ferlie, E. & Mckee, S.,Haping strategic change. Making change in large organisations.�e case ofthe National Health Service, Londres, Sage, 1992, 326 pages.

106

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7.2 Analyse des avis concernant le Plan�émis 1Pa

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Plan�émis 1

7.3 Diagnostic du Plan�émis 1

Sur la base de l’étude consacrée aux Pays-Bas et à la France et de l’analysedu Plan �émis 1, l’équipe de recherche a établi un diagnostic du Plan �émis 1.Nous analysons à présent ce diagnostic. Nous avons pu observer quatre pointsd’attention récurrents. Ces points concernent les questions suivantes :

1. Quelle est la structure de gestion la plus optimale et, plus concrètement :un modèle de gestion dual ou un modèle de gestion collégial ?

2. À quelle échelle doit s’opérer la mise à distance ?

3. Quelles compétences faut-il mettre à distance ?

4. Qui gèrera la compétence sur les moyens, le personnel, les bâtiments etéquipements matériels et les frais de justice ?

Ci-après, nous avons gardé lamême ligne de conduite. Après avoir posé quelquesquestions d’ordre général concernant le processus de changement, nous avons ar-ticulé le diagnostic du Plan�émis 1 autour des quatre questions susmentionnées.Le diagnostic tend à dégager quelques points d’attention qui peuvent avoir uneimportance dans le processus de changement. Ce faisant, l’équipe de recherche n’apas voulu se limiter à énumérer des points qui posent problème, mais a souhaitémettre en évidence des facteurs de succès critiques qui requièrent de l’attentiondans les développements ultérieurs de l’autonomisation des organisations judi-ciaires.

7.3.1 Généralités

Le Plan �émis 1 s’est inspiré des systèmes français et néerlandais, en parti-culier du directeur de la gestion des Pays-Bas et de la structure de gestion de laFrance. En e�et, la déconcentration sur deux niveaux, à savoir le ressort et l’arron-dissement— le ressort étant le niveau de gestion le plus important —, ainsi que lemodèle collégial du parquet et du siège se retrouvent en France, tandis que le di-recteur du niveau de gestion équivaut essentiellement aux directeurs de la gestiondes Pays-Bas.

Les systèmes français et néerlandais reposent sur des conceptions totalementdi�érentes. Par exemple, la gestion et l’administration de la justice sont séparéesen France, tandis que les Pays-Bas appliquent un management intégral. Les dé-cisions en matière de gestion et d’administration de la justice y sont prises par

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7.3 Diagnostic du Plan�émis 1

un seul et même comité de direction par corps. Aux Pays-Bas, en outre, le Raadvoor de Rechtspraak est l’organe le plus important de plani�cation et de contrôledu budget, tandis qu’en France, ces compétences sont dévolues au Ministère dela Justice. La question peut être posée de savoir si une combinaison des systèmesfrançais et néerlandais n’est pas susceptible d’engendrer des incohérences dans lePlan�émis.

La question fondamentale est de savoir si la vision contenue dans le Plan�é-mis pré�gure la situation �nale ou une situation intermédiaire pour en arriver �-nalement à unmanagement intégral au niveau du corps. Une phase intermédiaireparaît intéressante pour créer une situation d’apprentissage permettant de déve-lopper une capacité de management et des méthodologies de gestion adaptées envue d’une a�ectation économiquement justi�ée des moyens. Un management in-tégral suppose également des modi�cations en termes de taille.

Des structures de gestion sont ajoutées au niveau de l’arrondissement et, plusparticulièrement, au niveau de la cour d’appel. En tant quemanagers de leur corps,les chefs de corps ont peu d’impact sur la gestion pratique. A cet égard, ils de-viennent dépendants d’autres acteurs en dehors de leur corps.

Une approche alternative peut consister à conférer aux niveaux de gestion in-termédiaires davantage un rôle de soutien. Cela peut se traduire par la présence, auniveau du ressort, d’un centre de services enmatière de connaissances qui, à la de-mande des di�érents corps, met des capacités à la disposition des corps. À l’échelleplus grande du ressort, on pourrait alors développer à l’intention des corps plutôtdes services spécialisés, tels que l’élaboration de pro�ls de compétences, d’adju-dications publiques et de marchés publics, d’applications informatiques. . . Celapermet d’initier, à partir d’un réel besoin, un processus de renforcement de laprofessionnalisation, l’objectif �nal étant de développer au sein même des di�é-rents corps une capacité demanagement su�sante et su�samment d’outils en vued’une gestion autonome.

Des études ont établi que là où des magistrats participent aussi bien au projetqu’au processus de mise en œuvre, les chances de succès sont plus élevées. Que cesoit aux Pays-Bas ou en France, les magistrats ont là aussi joué un rôle importantdans le processus de changement. En France, les directions du Ministère de laJustice sont con�ées à desmagistrats et, aux Pays-Bas, lesmagistrats ont contribuéà donner forme au changement, par leur participation à diverses commissionset à divers projets. Dans le cadre du Plan �émis, la Ministre a indiqué qu’il estimportant d’associer les magistrats à l’élaboration de la stratégie en sollicitant leur

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Plan�émis 1

avis à propos du plan, mais qu’il est également utile de stimuler davantage le rôledes magistrats dans le processus de changement et de les rendre coresponsablesdes changements.

Les projets de réforme ont une grande incidence sur le fonctionnement de lajustice en général. En e�et, les réformes requièrent un grand e�ort �nancier.

Il serait intéressant d’évaluer les coûts que cette réforme engendrera. EnFrance,ce sont grosso modo les mêmes compétences que celles prévues en Belgique quiont été transférées. En France, ce transfert a engendré, au total, le recrutementde plus ou moins mille membres du personnel au sein des SAR des organisationsjudiciaires. Si on fait un petit calcul par analogie avec la France, l’exécution duPlan�émis se traduira par quelque cent cinquante personnes en plus au sein desorganisations judiciaires.

Nous constatons que le Plan�émis est plus une note d’orientation qu’un planstratégique. Une note d’orientation est un document de travail qui explique unevision et qui propose quelques scénarios de réalisation. Ce n’est par contre pas unprojet chi�ré avec des instruments de mise en IJuvre précis. Que le politique éla-bore une vision à long terme qui s’inscrit dans la ligne des évolutions observéeschez nos voisins, est une bonne chose. Que la concrétisation de cette vision soitorganisée étape par étape par le biais de projets pilotes, comme proposé dans lePlan�émis, semble être un bon choix. Cela permet d’a�ner sans cesse la visionet de l’appliquer toujours davantage à la situation du paysage judiciaire belge. Ce-pendant, il semble recommandé de tenir su�samment compte, dès cette phasedu processus de changement, d’aspects importants qui découlent de la mise enIJuvre de cette réforme d’envergure (nouvelle législation, aptitudes à la gestion àdévelopper, compétences du personnel de direction et des magistrats. . .)

Après ces quelques facteurs de succès critiques d’ordre général, nous pour-suivons à présent par quelques facteurs de succès critiques ayant trait aux quatrepoints de l’analyse qui occupent une place centrale dans le cadre du présent rap-port.

7.3.2 Structure de gestion - modèle dual ou modèle collégial ?

Il ressort des avis sur le Plan �émis que les objectifs et cultures du parquetet du siège di�èrent à un point tel qu’un management orienté sur les résultats estdi�cile réalisable dans un modèle collégial. Il nous semble important d’y appor-ter une nuance. Concernant les diverses compétences à transférer, la plus-valued’un modèle dual ou d’un modèle collégial peut di�érer, certainement dans une

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7.3 Diagnostic du Plan�émis 1

phase intermédiaire vers une plus grande décentralisation (par exemple, une ges-tion conjointe des bâtiments pose probablement moins de problèmes qu’une ges-tion conjointe des moyens en personnel).

7.3.3 Taille ?

Une règle d’or de l’autonomisation est que quiconque est responsable pourl’obtention de résultats doit avoir le pouvoir sur les moyens. Quiconque reçoit da-vantage d’autonomie pour l’engagement des moyens, doit également rendre descomptes sur l’e�cience et l’e�cacité de leur utilisation. Le Plan �émis est encontradiction avec ces principes de management orienté sur les résultats. Avecla nouvelle structure de gestion au niveau des arrondissements et des ressorts, leschefs de corps n’ont plus de compétence directe sur les moyens. Cette compétenceincombe aux niveaux de gestion intermédiaires : le collège d’arrondissement, lecomité de direction d’arrondissement ainsi que le comité de direction du ressortet son bureau de gestion. En cas de non-obtention des résultats, les chefs de corpspeuvent user de mécanismes de décharge (le « parapluie » bureaucratique).

Les niveaux de gestion intermédiaires peuvent s’expliquer par la grande hété-rogénéité et les grandes di�érences en termes de taille qui font que de nombreusesjuridictions n’ont pas une taille su�sante pour pouvoir disposer d’un encadrementde gestion professionnel sans qu’il y ait un phénomène de sous-utilisation du po-tentiel humain. L’équilibre entre la proximité des juridictions ou la mise en œuvree�cace des moyens est fondamental.

Etant donné que l’élargissement d’échelle des juridictions actuelles se heurte àune résistance aussi bien politique que judiciaire, le Plan�émis est un compro-mis. On donne en fait priorité à la proximité et on tend à une utilisation e�cacedes moyens à un niveau supérieur (élargissement d’échelle), au détriment de laresponsabilité en matière de résultats.

7.3.4 Quelles compétences ?

Dans le cadre de la décentralisation, il est important de trouver un rapportcorrect entre les moyens accordés et les résultats escomptés, compte tenu des sys-tèmes et de la capacité de gestion disponibles. A cet égard, il importe de fairesu�samment la clarté sur les compétences qui sont et demeurent celles du SPFJustice. La réservation de pourcentages dé�nis pour des circonstances imprévuesest légitime mais peut, si ce pourcentage est élevé, être de nature à limiter forte-

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Plan�émis 1

ment la liberté et la responsabilité des organisations décentralisées. A�n de ne paslimiter davantage l’autonomie d’utilisation de la marge de manœuvre budgétairedes organisations décentralisées, on pourrait envisager une gestion centralisée desfrais de justice, comme nous l’enseignent aussi bien la France que les Pays-Bas.

L’importance de disposer d’un système budgétaire adapté dans le cadre de lamise en IJuvre d’un management orienté vers les résultats ressort également del’expérience de la LOLF51, en France. Actuellement, le budget de la Justice n’estpas transparent et est orienté sur l’input. Un budget transparent et orienté surl’output semble davantage recommandé en vue d’une décentralisation réussie. Ene�et, une approche orientée sur les résultats est tributaire de la connaissance desobjectifs exprimés en résultats et de la connaissance du coût des activités. Pource faire, il faut un autre système comptable, qui repose sur les coûts et les reve-nus. Puisque les frais de personnel représentent la part majeure dans un systèmejuridique, il faudra également un système normatif pour transposer le volume detravail en e�ectifs du personnel.

7.3.5 Qui gère ?

La question est de savoir quel niveau prend quelles décisions et ce, aussi bienvis-à-vis de l’extérieur (à l’égard des autres acteurs dans les di�érents niveaux degestion) que sur le plan interne (au sein même du corps).

Qui prend les décisions importantes pour le corps en matière de gestion ? Ily a en e�et pas mal de niveaux de gestion : le SPF Justice, les bureaux de gestionrelevant du premier président et du procureur général, la cour d’appel et le parquetgénéral, le comité de direction d’arrondissement, le collège d’arrondissement et lechef de corps au niveau de l’arrondissement. Quel rôle jouent les chefs de corpsdes autres corps, le directeur du bureau de gestion et le chef des gre�es dans lagestion de leur propre corps ?

Sur le plan interne, il faut encore préciser davantage la relation d’autorité entreun chef de corps et le gre�er en chef/secrétaire en chef, ainsi que le rôle des nou-velles fonctions de gestion dans le cadre de l’organisation interne.

Le rapport entre les magistrats managers et le gestionnaire n’est pas clair dansle Plan �émis. Le gouvernement souhaite, d’une part, con�er des responsabi-lités aux chefs de corps des juridictions et, d’autre part, intègre dans le système

51X, Circulaire du 30 mai 2005, Préparation des budgets opérationnels de programme pour 2006,Paris, Ministère de la Justice, 2005.

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7.3 Diagnostic du Plan�émis 1

judiciaire, des nouveaux managers qui obtiennent des responsabilités de gestionspéci�ques.

Bien qu’il existe dans tous les pays une tendance à se mé�er d’un corps dema-nagement professionnel dans les juridictions et que, par conséquent, les tâches degestion et de management sont réservées aux magistrats, il faut tout de même seposer la question de savoir dans quelle mesure on peut détourner impunémentles magistrats de leur travail de magistrat, c’est-à-dire rendre justice. Lorsque desmesures expérimentales de la charge de travail au niveau des cours d’appel ré-vèlent que 33 de l’emploi du temps des magistrats est consacré à des tâches quine sont pas directement juridictionnelles, il convient quand même d’examiner s’iln’est pas possible d’augmenter la part de temps consacrée au travail de magistrat.Demander davantage de responsabilité en management pour les magistrats-chefsde corps va diamétralement à l’opposé de la nécessité de voir les magistrats consa-crer davantage de temps aux dossiers juridiques.

Il ressort du rapport d’étude qu’il existe un problème de capacité de manage-ment chez les gre�ers en chef et les secrétaires en chef. Ils sont peu nombreux àavoir déjà suivi une formation élémentaire en management. En général, les gref-�ers en chef et les secrétaires en chef n’ont pas de diplôme universitaire. Celacontraste avec les exemples examinés à l’étranger. Les gre�ers en chef sont en-core trop « gre�ers » et pas encore assez « gestionnaires administratifs ».

Quelles que soient les décisions prises dans le cadre de la concrétisation ul-térieure du Plan �émis, il faudra développer davantage de capacité de mana-gement et de gestion dans les organisations judiciaires. Aussi bien aux Pays-Basqu’en France, de nombreux e�orts sont fournis a�n de développer cette capacité.Il semble recommandé de prévoir des programmes de formation qui préparentles magistrats et non-magistrats dirigeants à exercer certaines compétences spé-ci�ques de façon autonome au lieu que cela se fasse à l’administration centrale duSPF Justice. En outre, il convient d’envisager également la possibilité d’attirer uneexpertise externe.

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Chapitre 8

Le Plan�émis 2 et son diagnostic

Le Plan�émis du 24 août 200552 a été con�rmé, sous une forme légèrementadaptée, dans la note fondatrice du 10 mars 2006. Toutefois, le Plan �émis 2comporte également quelques modi�cations essentielles du Plan�émis 1. Nousallons à présent les énumérer et les commenter.

Le principe du modèle collégial présenté dans le Plan �émis 1 (�gure 8.1)est abandonné. Cela a pour conséquence des entités de gestion séparées pour leministère public et le siège. Il y aura donc quatre comités de direction :

– le comité de direction « siège » du ressort ;– le comité de direction «ministère public » du ressort ;– le comité de direction « siège » de l’arrondissement ;– le comité de direction «ministère public » de l’arrondissement.La composition des comités de direction a été légèrementmodi�ée. Le gre�er

en chef de la cour d’appel fait désormais partie du comité concerné. Il va demêmepour leministère public, ce qui signi�e que le secrétaire en chef du parquet généralet celui de l’auditorat général font partie du comité de direction53. L’organigrammede la structure de gestion du Plan�émis 2 (�gure 8.2) mentionne uniquement legre�er en chef et le secrétaire en chef du siège et du parquet, et pas de l’auditoratgénéral. Le chef des gre�es devient membre du comité de direction « siège » del’arrondissement.

Au niveau du ressort, le directeur du bureau de gestion est remplacé par un52ONKELINX, L., Le Plan�émis – Réforme de l’organisation judiciaire, Bruxelles, SPF Justice,

24 août 2005, 22 pages (en abrégé : Plan�émis 1).53ONKELINX, L., Réforme de l’organisation judiciaire – le Plan�émis : note fondatrice, 10 mars

2006, Bruxelles, p. 11 (en abrégé : Plan�émis 2).

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Le Plan�émis 2 et son diagnostic

Fig. 8.1 – Organigramme de la structure de gestion du Plan�émis 1

directeur général qui a la qualité de magistrat. Cela permet de rencontrer les avisqui souhaitent que la gestion demeure aux mains des magistrats. Deux directeurssont subordonnés au magistrat directeur général : un directeur Ressources Hu-maines et un directeur Budget et Contrôle (ils remplacent les anciens managersdes ressources humaines et managers du budget).

Dans tous les nouveaux comités de direction, le représentant du bureau degestion est le directeur Budget et Contrôle (contrairement au Plan �émis 1 oùil s’agissait du directeur du bureau de gestion). Aucune raison n’est avancée pourexpliquer pourquoi le magistrat directeur général du bureau de gestion ne siègeplus au comité de direction. C’est en tout cas le directeur Budget et Contrôle quisiège dans tous les comités de direction, qui dispose de très nombreuses informa-tions et qui fait partie d’un réseau important, ce qui peut a�aiblir la position dudirecteur général.

Au niveau de l’arrondissement, le rôle du chef des gre�es est renforcé : il faitnon seulement partie du collège d’arrondissement mais également du comité dedirection.

En outre, le Plan�émis 2 précise que le chef des gre�es sera placé sous l’auto-rité du président du comité de direction de l’arrondissement54. Il n’existe aucunetrace d’une relation avec le bureau de gestion du ressort. Cela signi�e-t-il que,

54Ibid., p. 8.

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Fig. 8.2 – Organigramme de la structure de gestion du Plan�émis 2

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Le Plan�émis 2 et son diagnostic

en tant que responsable des ressources humaines pour l’arrondissement, le chefdes gre�es ne doit pas rendre de comptes au directeur Ressources Humaines dubureau de gestion ? Si c’est le cas, cela renforce l’autonomie de la structure de ges-tion au niveau de l’arrondissement pour ce qui est du domaine de la gestion desressources humaines.

Une question peut être soulevée : quel est le sens du comité de direction del’arrondissement, qui est composé de trois membres, à savoir le président, qui estle supérieur hiérarchique du chef des gre�es, le chef des gre�es lui-même et ledirecteur Budget et Contrôle ? Le magistrat-président est en minorité dans ce co-mité. Mais vu qu’un des deux autres membres est le subordonné du président etque le directeur Budget et Contrôle ne fait que conseiller, c’est en fait le présidentqui prend les décisions.

En ce qui concerne les services d’appui, le Plan�émis 155 stipule que l’exécu-tion quotidienne des décisions prises par le comité de direction (de l’arrondisse-ment) se fera par l’intermédiaire de l’équipe administrative adjointe au comité dedirection et constituée de personnes issues des gre�es et parquets de l’arrondis-sement. Les nouvelles structures s’appuieront sur les services existants. Mais dansles organigrammes de l’arrondissement joints au Plan �émis 1, il n’y a aucunetrace d’une équipe de soutien. Par contre, une équipe administrative a bien étéprévue dans l’organigramme du bureau de gestion du ressort. Le Plan �émis 1précise que « le directeur du bureau de gestion et les deux managers seront assis-tés d’une équipe administrative56 ». Cela soulève quelques questions : Y a-t-il uneéquipe administrative au niveau de l’arrondissement ? Est-ce la même équipe quecelle du niveau du ressort ? L’équipe administrative est-elle issue du gre�e et dusecrétariat de parquet ou s’agit-il d’une nouvelle entité comme le laisse supposerle texte sur le bureau de gestion ? Quelle est la di�érence entre arrondissement etressort, en ce qui concerne le soutien ?

Le Plan�émis 2 revient sur les services de soutien : « Le Gouvernement dé-cide d’adapter le Code judiciaire en créant la notion de service de soutien auxjuridictions. Ainsi, à côté des gre�es et des secrétariats de parquets, pourra êtrecréé un service d’appui aux juridictions. Ce service accomplira toutes les tâchesadministratives nécessaires au fonctionnement et hébergera toutes les fonctionsd’encadrement. »57 Le service de soutien permettra au comité de direction d’assu-

55Plan�émis 1, p. 9.56Plan�émis 1, p. 9.57Plan�émis 2, p. 16.

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mer ses nouvelles missions. Cette nouvelle entité judiciaire coexistera à côté dugre�e ou du secrétariat de parquet. « Des liens existeront entre le service de sou-tien et le bureau de gestion ; il faudra éviter un dédoublement inutile. Le servicede soutien sera sous l’autorité du comité de direction. »58 Cela soulève quelquesquestions : De quel comité de direction s’agit-il, vu qu’il y en a quatre ? Cette en-tité de soutien est-elle la même que le sta� du bureau de gestion ? Le service desoutien étant sous l’autorité du comité de direction, il n’est donc pas sous l’autoritédu bureau de gestion ?

À première vue, on pourrait imaginer l’interprétation suivante. Au niveau del’arrondissement, il y aura un service de soutien distinct, qui sera placé sous l’au-torité du comité de direction. Ce service accomplira toutes les tâches nécessairesau fonctionnement, y compris des tâches en matière de ressources humaines, vula présence du « chef des gre�es ». Mais il n’apparaît pas clairement s’il faut consi-dérer que « toutes les tâches » englobent également la comptabilité et l’entretiendes bâtiments.

Outre ces modi�cations apportées au Plan �émis 1 par le Plan �émis 2, lediagnostic du Plan�émis 1 garde toute sa validité. L’impression générale est quele Plan�émis 2 renforcera le rôle du SPF Justice si le bureau de gestion est placésous l’autorité hiérarchique du directeur général de l’Ordre judiciaire.

En général, la structure proposée s’apparente davantage à une déconcentrationqu’à une décentralisation, ce certainement dans les phases initiale et transitoire.

58Ibid.

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Chapitre 9

Situation actuelle en matièred’autonomisation et position du

manager administratif en Belgique

L’analyse du processus d’autonomisation aux Pays-Bas et en France ainsi queles diagnostics du Plan�émis font clairement apparaître que le succès de la miseà distance est tributaire de nombreuses variables. Ainsi, nous avons constaté qu’enplus des facteurs de succès que sont une délimitation claire des compétences entreles diverses composantes, une structure de justi�cation appropriée et des mé-thodes de gestion transparentes, d’autres facteurs de succès importants sont unetaille adéquate et la présence d’un personnel compétent et en nombre su�sant.

Analysons à présent la situation actuelle en Belgique ne ce qui concerne lataille des organisations judiciaires ainsi que la capacité et la compétence (de ma-nagement) du capital humain présent au sein des organisations judiciaires.

9.1 Organisations judiciaires

9.1.1 Nombre d’organisations judiciaires

Le paysage judiciaire des parquets, tribunaux et cours est divisé en Belgique enune multitude d’organisations judiciaires. Ci-après, nous énumérerons le nombred’organisations judiciaires, réparties par type selon le niveau géographique (na-tional, ressort, arrondissement et canton judiciaire).

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Situation actuelle en matière d’autonomisation et position du manageradministratif en Belgique

Type d’organisation judiciaireet niveau géographique

Nombre d’organisationsSiège Ministère public

NationalCour de cassation Parquet fédéral / Cour militaire* Conseil de Guerre permanent* /RessortCour d’appel Cour du travail ArrondissementTribunal de première instance Tribunal de commerce /Tribunal du travail Tribunal de police /Canton judiciaireJustice de paix /Total

* Loi du 10 avril 2003 réglant la suppression des juridictions militaires entemps de paix ainsi que leurmaintien en temps de guerre,M.B. 7mai 2003, pp. 24671– 24704.

Ces chi�res résultent de l’analyse de données émanant du SPF Justice, Servicedu Personnel de l’Organisation judiciaire. Ils datent de décembre 2005.

Il ressort du tableau qu’il y a au total 360 organisations judiciaires, dont 300relèvent du siège et 60 relèvent du ministère public.

9.1.2 Taille

Après avoir établi le nombre d’organisations judiciaires, examinons la taille deces organisations sur la base du nombre de membres du personnel.

Dans un premier temps, nous faisons une distinction entre le nombre de ma-gistrats et le nombre de non-magistrats. Dans un second temps, l’aperçu englo-bera l’ensemble des magistrats et des non-magistrats. Les chi�res sont basés surles e�ectifs en décembre 2005.

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9.1 Organisations judiciaires

Nombre (moyen)Nombre de magistrats

Type d’organisation judiciaire d’organisations Siège Ministère publicCour de cassation Parquet fédéral / Cour militaire Conseil de Guerre Permanent /Cour d’appel Cour du travail Tribunal de première instance Tribunal de commerce /Tribunal du travail Tribunal de police /Justice de paix /

Ces chi�res résultent de l’analyse de données émanant du SPF Justice, Servicedu Personnel de l’Organisation judiciaire. Ils datent de décembre .

Tab. . – Taille des organisations judiciaires en nombre de magistrats, répartisentre le siège et le parquet

Nombre moyen de magistrats par organisation judiciaire

Le tableau 9.1 donne un aperçu précis du nombre moyen de magistrats partype d’organisation judiciaire, en établissant une distinction entre le siège et leministère public. Ainsi, il apparaît qu’un tribunal est constitué en moyenne de 1 à48 magistrats. Un parquet/auditorat se compose en moyenne de 4 à 21 magistrats.

On retrouve le plus grand nombre moyen de juges au niveau de la cour d’ap-pel. Une cour d’appel (48) compte enmoyenne plus du double demagistrats qu’untribunal de première instance (22). Le nombre de magistrats à la Cour de cassa-tion est également élevé, à savoir 30. Il y a 1 juge de paix par Justice de paix. Letribunal de police, le tribunal de commerce, le tribunal du travail et la cour dutravail comptent en moyenne respectivement 3, 5, 6 et 10 magistrats.

En ce qui concerne le Ministère public, le constat est le suivant. En nombrede magistrats, les parquets de première instance et les parquets généraux sont detaille équivalente. Unparquetmoyen se compose de 19magistrats.Hormis la Courde cassation, qui compte 12 magistrats, les auditorats du travail et les auditorats

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Situation actuelle en matière d’autonomisation et position du manageradministratif en Belgique

Nombre Nombre de magistratsType d’organisation judiciaire d’organisations Moyenne Min. – max.Cour de cassation —Parquet fédéral / /Cour militaire — —Conseil de Guerre Permanent — —Cour d’appel – /*Cour du travail – Tribunal de première instance – /*Tribunal de commerce – /*Tribunal du travail – /*Tribunal de police – Justice de paix —

* Sans Bruxelles.

Ces chi�res résultent de l’analyse de données émanant du SPF Justice, Servicedu Personnel de l’Organisation judiciaire. Ils datent de décembre .

Tab. . – Taille des organisations judiciaires (siège) en nombre de magistrats

généraux s’écartent de cette moyenne. Avec une moyenne de 4 à 5 magistrats, lesauditorats de travail sont manifestement plus petits que d’autres parquets.

Comme le laissent supposer les tableaux 9.2 et 9.3, le nombre moyen de ma-gistrats d’un type d’organisation judiciaire déterminé est faussé par le fait quequelques-unes de ces organisations judiciaires présentent une taille qui di�ère for-tement de celle de la majorité d’entre elles.

C’est ce qui ressort des nombres minima et maxima de magistrats par typed’organisation judiciaire. Il y a un énorme écart entre le nombre minimum etle nombre maximum de magistrats dans un type d’organisation judiciaire déter-miné. Le nombre moyen de magistrats par type d’organisation judiciaire perd dèslors pratiquement toute signi�cation.

Par exemple, si on ne prend pas Bruxelles en considération, l’écart entre lenombre minimum et le nombre maximum de magistrats dans un type d’organi-sation judiciaire déterminé est déjà considérablement moins élevé.

Les tableaux 9.4 et 9.5 présentent le nombre moyen de non-magistrats partype d’organisation judiciaire, en faisant une distinction entre les non-magistrats

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9.1 Organisations judiciaires

Nombre Nombre de magistratsType d’organisation judiciaire d’organisations Moyenne Min. – max.Cour de cassation —Parquet fédéral —Cour militaire —Conseil de Guerre Permanent / /Cour d’appel – Cour du travail – Tribunal de première instance – /*Tribunal de commerce / /Tribunal du travail – /*Tribunal de police / /Justice de paix / /

* Sans Bruxelles.

Ces chi�res résultent de l’analyse de données émanant du SPF Justice, Servicedu Personnel de l’Organisation judiciaire. Ils datent de décembre .

Tab. . – Taille des organisations judiciaires (ministère public) en nombre demagistrats

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Situation actuelle en matière d’autonomisation et position du manageradministratif en Belgique

Nombre Nombre de non-magistratsType d’organisation judiciaire d’organisations Moyenne Min. – max.Cour de cassation —Parquet fédéral / /Cour militaire — —Conseil de Guerre Permanent — —Cour d’appel – /*Cour du travail – Tribunal de première instance – /*Tribunal de commerce – /*Tribunal du travail – /*Tribunal de police – Justice de paix –

* Sans Bruxelles.

Ces chi�res résultent de l’analyse de données émanant du SPF Justice, Servicedu Personnel de l’Organisation judiciaire. Ils datent de décembre . Les

chi�res ne sont pas ceux du cadre prévu mais du nombre d’e�ectifs.

Tab. . – Taille des organisations judiciaires (siège) en nombre de non-magistrats

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9.1 Organisations judiciaires

Nombre Nombre de non-magistratsType d’organisation judiciaire d’organisations Moyenne Min. – max.Cour de cassation —Parquet fédéral —Cour militaire — —Conseil de Guerre Permanent / /Cour d’appel – /*Cour du travail – Tribunal de première instance – /*Tribunal de commerce / /Tribunal du travail – /*Tribunal de police / /Justice de paix / /

* Sans Bruxelles.

Ces chi�res résultent de l’analyse de données émanant du SPF Justice, Servicedu Personnel de l’Organisation judiciaire. Ils datent de décembre . Les

chi�res ne sont pas ceux du cadre prévu mais du nombre d’e�ectifs.

Ce tableau se base sur les fonctions standards au sein des administrations desorganisations judiciaires, mais ne tient pas compte de quelques fonctionsparticulières (par exemple les traducteurs, agents administratifs (en chef),ouvriers, ingénieurs industriels et conseillers adjoints). Ces fonctions

particulières constituent environ du nombre total de non-magistrats au seindes organisations judiciaires. En chi�res absolus, cela représente environ

personnes.

Tab. . – Taille des organisations judiciaires (ministère public) en nombre denon-magistrats

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Situation actuelle en matière d’autonomisation et position du manageradministratif en Belgique

du siège et ceux du ministère public. Ainsi, il apparaît qu’un gre�e se compose enmoyenne de 5 à 55 personnes. Un secrétariat de parquet compte en moyenne 11 à57 membres du personnel.

On retrouve les gre�es les plus grands au niveau de la cour d’appel ou du tribu-nal de première instance. La Cour de cassation possède elle aussi un grand gre�e(49 personnes). Les plus petits gre�es sont ceux des justices de paix, avec unemoyenne de 5 membres du personnel.

En ce qui concerne le ministère public, les plus grands secrétariats de par-quet sont situés au niveau des tribunaux de première instance. Les secrétariats deparquet à la cour d’appel sont presque deux fois plus petits que les secrétariatsde parquet de première instance. Le parquet fédéral possède lui aussi un grandsecrétariat de parquet (46 membres du personnel). Les plus petits secrétariats deparquet sont ceux de la Cour de cassation ainsi que ceux des tribunaux du travail,lesquels comptent en moyenne 13 membres du personnel.

Les tableaux 9.4 et 9.5, qui présentent un aperçu de la taille des organisationsjudiciaires en nombre de non-magistrats, montrent que le nombremoyen de non-magistrats d’un type d’organisation judiciaire déterminé est faussé par le fait quequelques-unes de ces organisations judiciaires présentent une taille qui di�ère for-tement de celle de la majorité d’entre elles. C’est ce qui ressort des nombres mi-nima et maxima de non-magistrats par type d’organisation judiciaire. Le nombrede non-magistrats dans un type d’organisation judiciaire déterminé peut di�érerénormément.

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9.1 Organisations judiciairesNom

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Situation actuelle en matière d’autonomisation et position du manageradministratif en Belgique

Le tableau 9.6 donne un aperçu précis du nombre moyen de magistrats et denon-magistrats par type d’organisation judiciaire, en établissant une distinctionentre le siège et le ministère public.

Il apparaît que l’e�ectif du siège d’un tribunal se compose en moyenne de6 à 103 personnes. Un parquet ou parquet général compte en moyenne 17 à 76membres du personnel.

Pour le siège, l’e�ectif moyen est le plus élevé au niveau de la cour d’appel. Lacour d’appel (103) compte en moyenne 1/3 de personnel de plus qu’un tribunalde première instance (75). L’e�ectif de la Cour de cassation est comparable à celuid’un tribunal de première instance. En moyenne 6 personnes, dont 1 magistrat,travaillent dans une justice de paix. Le tribunal de police, le tribunal de commerce,le tribunal du travail et la cour du travail ont un e�ectif équivalant à environ 1/3de celui d’un tribunal de première instance.

Si les organisations judiciaires situées au niveau de la cour d’appel (cour d’ap-pel + cour du travail) et au niveau de la première instance (tribunal de premièreinstance + tribunal de commerce + tribunaux du travail) étaient fusionnées, onobtiendrait en moyenne des organisations judiciaires comparables comptant une�ectif de 120 à 137 personnes.

En ce qui concerne le ministère public, nous observons, inversement, que lenombre moyen de membres du personnel est le plus élevé au niveau des parquetsde première instance. Un parquet de première instance (76) compte en moyenne50 de personnel de plus qu’un parquet au niveau de la cour d’appel (51). Leparquet fédéral compte 67membres du personnel, ce qui en fait un grand parquet.L’auditorat du travail et l’auditorat général sont de taille comparable, leur e�ectifétant en moyenne composé de 17 à 19 personnes.

Si les parquets situés au niveau de la cour d’appel (cour d’appel + cour du tra-vail) et au niveau de la première instance (tribunal de première instance + tribu-naux du travail) étaient fusionnés, on obtiendrait en moyenne des organisationsjudiciaires comparables comptant un e�ectif de 70 à 89 personnes. Le parquet fé-déral y serait lui aussi alors comparable, vu qu’il dispose d’un e�ectif de personnes.En fusionnant les parquets d’un même niveau, tous les parquets seraient dès lorsde taille moyenne égale, excepté le parquet près la Cour de cassation, qui est 3 foisplus petit qu’un parquet moyen comptant un e�ectif d’environ 75 personnes.

Si nous n’établissons aucune distinction entre le siège et le ministère public,les constatations sont les suivantes. L’e�ectif d’un tribunal de première instance estcomparable à celui d’une cour d’appel. Ces deux types d’organisations judiciaires

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9.1 Organisations judiciaires

comptent plus ou moins 150 membres du personnel. Les organisations judiciairesuniques, telles que la Cour de cassation et le parquet fédéral, ont également une�ectif élevé, de l’ordre de respectivement 102 et 67 personnes. Avec un e�ectif deplus ou moins une cinquantaine de personnes, le tribunal du travail et le degréd’appel sont de taille comparable. Les tribunaux auxquels aucune organisation detype parquet n’est attachée sont les plus petits en termes de personnel. Le tribunalde commerce, le tribunal de police et la justice de paix ont en moyenne un e�ectifde respectivement 27, 16 et 6 personnes.

Lorsque nous établissons la moyenne de l’e�ectif global d’une organisationjudiciaire déterminée par niveau judiciaire (national, ressort, arrondissement oucanton), nous observons ce qui suit. Aussi bien au niveau national (1), qu’au niveaudu ressort (5) et de l’arrondissement (27), on obtient une même moyenne de plusou moins 200 personnes. Seul le niveau du canton (187), avec un e�ectif moyende 8,5 personnes, s’en di�érencie.

Critères géographiques pour la taille des organisations judiciaires

L’e�ectif moyen d’une organisation judiciaire donne une indication de la tailledes organisations judiciaires. Toutefois se pose la question de savoir quels sont lescritères dont nous disposons pour établir la taille d’une organisation judiciairedéterminée. Nous connaissons le nombre d’habitants par arrondissement et lenombre de kilomètres carrés. Cela permet de mesurer la densité de la population(nombre d’habitants par km2). Sur la base de la population totale, de la super�cieet de la densité de la population, il est possible de calculer des critères comme lenombre de magistrats par habitant et l’e�ectif du personnel dans les juridictionspar habitant. La population à « administrer » et la dispersion géographique sontd’autres critères caractéristiques.

A titre d’exemple, nous avons calculé l’e�ectif total du personnel (magistrats +non-magistrats) des parquets et des tribunaux de première instance réunis59 par100 000 habitants, ce par arrondissement (et par ressort). Bien que cet exemplen’o�re qu’un aperçu de l’e�ectif (magistrats + non-magistrats) par 100 000 ha-bitants, nous observons déjà des di�érences en termes de taille. La conclusionpeut être extrapolée pour les autres types d’organisations judiciaires. Il existe unegrande hétérogénéité sur le plan de la composition des organisations judiciaires.

59Nous entendons « tribunaux de première instance » au sens strict. Ni les tribunaux du travail,ni les tribunaux de commerce ne sont inclus dans le calcul.

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Situation actuelle en matière d’autonomisation et position du manageradministratif en Belgique

Ressort Arrondissement Population totale* Super�cie (km)** DensitéAnvers Anvers

Malines Turnhout Hasselt Tongres Ressort

Mons Charleroi Mons Tournai Ressort

Bruxelles Bruxelles Louvain Nivelles Ressort

Gand Gand Termonde Audenarde Bruges Courtrai Ypres Furnes Ressort

Liège Liège Huy Verviers Namur Dinant Arlon Neufchâteau Marche-en-Famenne Eupen Ressort

Belgique

* AR du décembre déterminant la population des cantons judiciaires, M.B. du décembre ,pp. -.

** X, Statistiques annuelles du Ministère public, Population totale de la Belgique à la date du .. pararrondissement judiciaire, voir : http ://www.just.fgov.be/statistique_parquets.

Tab. . – Critères objectifs pour établir la taille des organisations judiciaires

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9.1 Organisations judiciaires

E�ectif re inst.Ressort Arrondissement Population totale E�ectif re instance / habitantsAnvers Anvers ,

Malines ,Turnhout ,Hasselt ,Tongres ,Ressort ,

Mons Charleroi ,Mons ,Tournai ,Ressort ,

Bruxelles Bruxelles ,Louvain ,Nivelles ,Ressort ,

Gand Gand ,Termonde ,Audenarde ,Bruges ,Courtrai ,Ypres ,Furnes ,Ressort ,

Liège Liège ,Huy ,Verviers ,Namur ,Dinant ,Arlon ,Neufchâteau ,Marche-en-Famenne Eupen ,Ressort

Belgique ,

Ces chi�res proviennent du SPF Justice, Service du Personnel de l’Organisation judiciaire. Ils datent dedécembre .

Tab. . – E�ectif total (magistrats + non-magistrats) des parquets et des tribu-naux de première instance réunis, par habitants

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Situation actuelle en matière d’autonomisation et position du manageradministratif en Belgique

9.2 Données relatives aux personnes qui exercent actuel-lement une fonction dirigeante au sein des organisa-tions judiciaires

Fin décembre 2005, les organisations judiciaires disposaient d’un e�ectif totalde 10 130 personnes, soit 2 395 magistrats et 7 735 membres du personnel. Celasigni�e que 24 de tous les membres de l’ordre judiciaire sont des magistrats60.

Fin décembre 2005, on comptait donc au total 2395 magistrats dans les orga-nisations judiciaires. Le siège est constitué de 1563 magistrats en tout. En d’autrestermes, 65 du nombre total des magistrats sont des juges. Parmi les 1 563 juges,324 (21 ) travaillent au niveau de la cour d’appel, 1 039 (66 ) au niveau de lapremière instance et 200 (13 ) au niveau des justices de paix. Le ministère pu-blic compte dès lors 832 magistrats, ce qui signi�e que 35 du nombre total demagistrats sont des magistrats de parquet. Parmi les 832 magistrats de parquet, 21(2,5 ) travaillent au parquet fédéral, 141 (17 ) au niveau de la cour d’appel et 670(80,5 ) au niveau de la première instance.

Fin décembre 2005, on comptait aussi au total 7 735 non-magistrats dans lesorganisations judiciaires. Sur ces 7 735 non-magistrats actifs dans les organisa-tions judiciaires, 4 891 travaillent pour le siège et 2 844 pour le ministère public.Autrement dit, 63 travaillent pour le siège et 37 pour le ministère public. Parrapport au ministère public, le siège occupe donc presque 2/3 du nombre total denon-magistrats qui travaillent dans les organisations judiciaires. Cette proportionest équivalente à celle observée pour les magistrats.

Examinons maintenant en détail quelques données de personnel des magis-trats et non-magistrats dirigeants. Ces informations sont utiles pour se faire uneidée de la capacité déjà présente sur le plan de la gestion des organisations judi-ciaires.

9.2.1 Magistrats — chefs de corps

Les organisations judiciaires comptent au total 137 chefs de corps, abstractionfaite des juges de paix. Avec les 187 juges de paix, nous obtenons un total de 324chefs de corps. Cela signi�e que 13,5 des magistrats sont des chefs de corps.

60Ces chi�res résultent de l’analyse de données émanant du SPF Justice, Service du Personnelde l’Ordre judiciaire. Ils datent de décembre 2005. Les chi�res ne sont pas ceux du cadre prévumaisdu nombre d’e�ectifs. Remarque : Les magistrats de complément sont inclus dans ces chi�res.

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9.2 Données relatives aux personnes qui exercent actuellement une fonctiondirigeante au sein des organisations judiciaires

Le siège compte au total 83 chefs de corps, dont 11 au niveau de la cour d’appelet 72 au niveau de la première instance. Le ministère public a en tout 54 chefs decorps, dont— au niveau supérieur— 1 procureur fédéral, 1 procureur près la Courde Cassation, 1 auditeur général et 5 procureurs généraux (1 par ressort). Cela fait8 au total. Au niveau de la première instance, les chefs de corps sont au nombrede 46 en tout, dont 27 procureurs et 19 auditeurs du travail.

Proportions hommes-femmes

Parmi les 2 395magistrats des organisations judiciaires, 1 019 sont des femmeset 1 376 sont des hommes, ce qui signi�e que 42,5 du nombre total demagistratssont des femmes et 57,5 sont des hommes.

Parmi les 83 chefs de corps du siège, 14 sont des femmes, soit 17 . Au niveaude la cour d’appel, on compte 9 de femmes et au niveau de la première instance,18 . Parmi les 200 juges de paix (si on y ajoute les juges de paix de complément),60 sont des femmes, soit 30 .

Parmi les 54 chefs de corps duministère public, 11 sont des femmes, soit 20 .Au niveau de la cour d’appel (et autres), on compte 11 de femmes et au niveaude la première instance, 22 .

Langue

Sur l’ensemble des magistrats des organisations judiciaires, 1 300 sont du rôlenéerlandophone et 1 095 du rôle francophone, soit respectivement 54,3 et 45,7.Aucun magistrat n’appartient au rôle germanophone.

Âge

L’âge moyen de l’ensemble des magistrats est de 47 ans. Le tableau ci-dessousprésente une répartition des magistrats par catégorie d’âge de 5 ans, de 25 à 69 ans.

Les chefs de corps se trouvent dans les catégories d’âge les plus élevées.La moyenne d’âge des chefs de corps concorde entre le siège et le parquet. Les

chefs de corps au niveau de la cour d’appel (premiers présidents pour le siège etprocureurs généraux pour le parquet) sont en moyenne âgés de 58 ans. Les chefsde corps au niveau de la première instance (présidents pour le siège et procu-reurs pour le parquet) sont en moyenne âgés de 55 ans. Les juges de paix sont enmoyenne âgés de 54 ans.

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Situation actuelle en matière d’autonomisation et position du manageradministratif en Belgique

Fig. 9.1 – Nombre de magistrats par catégorie d’âge

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9.2 Données relatives aux personnes qui exercent actuellement une fonctiondirigeante au sein des organisations judiciaires

La pyramide des âges telle qu’elle se présente va poser des problèmes pour lefutur. Les jeunes générations ne comptent pas su�samment de magistrats pourremplacer ceux qui prendront leur retraite dans 10 ans. Cela pourra égalementengendrer des problèmes de recrutement.

Formation en management

De 1998 à 2004, une formation en management a été organisée une fois paran pour les magistrats. Depuis 2005, cette formation en management n’a plus eulieu.

Les grandes lignes du programme de la formation sont déterminées par leConseil supérieur de la Justice tandis que l’exécution de la formation relève duSPF Justice. Le marché est octroyé chaque année après un appel d’o�res public àla �rme privée qui, selon un jury, propose le meilleur rapport qualité/prix.

Le programme de la formation comprend 11 jours de cours. Le contenu ducours est principalement axé sur l’apprentissage d’aptitudes sociales. Voici à titred’exemple le contenu des journées de formation prévues en 2004 pour les magis-trats dirigeants61 :

Jour 1 : Introduction — Le rôle et les responsabilités du magistrat dirigeantdans la gestion de la juridiction

Jour 2 : La gestion du changementJour 3 : La démarche à suivre pour un management e�caceJour 4 : Le style de leadership optimal — Fixer des objectifs et aider les colla-

borateurs à les atteindreJour 5 : Evaluer les performancesJour 6 : Motiver et inciter à l’action — communiquer e�cacementJour 7 : Les techniques de négociationJour 8 : Travailler en équipe et gérer les con�itsJour 9 : Tenir des réunions e�caces et motivantesJour 10 : Bien gérer son temps et son stressJour 11 : Présentation des travaux �naux par les participantsUne formation comparable, aux accents légèrement adaptés, est prévue pour

les magistrats non dirigeants.Chaque année, ce programme de formation a été donné à 4 groupes de par-

ticipants : 2 groupes de néerlandophones et 2 groupes de francophones. Par rôle

61SPF Justice, programme de formation, 2004.

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Situation actuelle en matière d’autonomisation et position du manageradministratif en Belgique

linguistique, 1 formation s’adressait auxmagistrats du siège et 1 formation auxma-gistrats du parquet.

Au total, 618magistrats ont déjà suivi une telle formation enmanagement (360magistrats néerlandophones et 258 magistrats francophones). En d’autres termes,un peu plus de 26 ou 1/4 des magistrats ont déjà suivi cette formation en mana-gement.

9.2.2 Gre�ers en chef — secrétaires en chef

Les non-magistrats travaillant dans les organisations judiciaires sont aunombrede 7 735. Ces non-magistrats regroupent, d’une part, le personnel des secrétariatsde parquet et des gre�es et, d’autre part, le personnel administratif.

Les gre�ers en chef et les secrétaires en chef appartiennent au personnel desgre�es et des secrétariats de parquet. Il y a au total 356 gre�ers en chef et secré-taires en chef. Ils sont à la tête du gre�e ou du secrétariat de parquet des di�érentesorganisations judiciaires. Les gre�ers en chef et secrétaires en chef représentent5 du nombre total des non-magistrats au sein des organisations judiciaires. Legre�er en chef ou le secrétaire en chef se trouve à la tête d’un corps administratifde 22 membres en moyenne.

Au siège, on dénombre au total 4 891 non-magistrats. Sur ce nombre total, 297sont revêtus du titre de gre�er en chef. Sur ces 297 dirigeants, 187 dirigent le gre�edans une justice de paix et 110 dirigent le gre�e d’une juridiction autre.

Dans les 187 justices de paix, le gre�er en chef a en moyenne 4 membres dupersonnel sous son autorité. Si on exclut les justices de paix de nos calculs, il reste110 gre�ers en chef pour 3 956 membres du personnel. Par conséquent, les gref-�ers en chef, hormis les gre�ers en chef des justices de paix, dirigent 36 membresdu personnel en moyenne.

Il y a au total 59 secrétaires en chef. Ils dirigent un secrétariat de parquet. Leparquet emploie globalement 2 844 non-magistrats. Cela signi�e qu’un secrétaireen chef dirige en moyenne 48 membres du personnel dans son secrétariat de par-quet.

Si nous excluons les justices de paix de nos calculs, il reste 169 gre�ers enchef et secrétaires en chef pour 6 800 membres du personnel. En d’autres termes,chaque gre�er en chef ou secrétaire en chef dirige en moyenne 40 membres dupersonnel.

Diriger un groupe d’unemoyenne de 40membres dupersonnel exige unpro�ldi�érent que pour diriger un groupe de 4 membres du personnel en moyenne.

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9.2 Données relatives aux personnes qui exercent actuellement une fonctiondirigeante au sein des organisations judiciaires

En termes de rémunération, une distinction est toutefois établie en fonctionde la taille du tribunal.

Proportions hommes - femmes

Au total, les organisations judiciaires emploient 7 735 non-magistrats, dont5 219 femmes et 2 516 hommes. Cela signi�e que 67,5 ou 2/3 des non-magistratsactifs dans les organisations judiciaires sont des femmes.

Sur les 7 735 non-magistrats des organisations judiciaires, 356 sont des diri-geants (297 gre�ers en chef et 59 secrétaires en chef)62.

Sur les 297 gre�ers en chef, 107 sont des femmes et 190 sont des hommes. End’autres termes, 36 des gre�ers en chef sont des femmes. On constate en outreque sur les 70 gre�ers-chefs de service, 27 sont des femmes et 43 des hommes, cequi signi�e que 38,5 des gre�ers-chefs de service sont des femmes. Un gradesubordonné est celui de gre�er. Il y a au total 956 gre�ers : 567 femmes et 389hommes. Cela signi�e que 59 des gre�ers sont des femmes.

Sur les 59 secrétaires en chef, 19 sont des femmes et 40 sont des hommes. End’autres termes, 32 des secrétaires en chef sont des femmes. Les organisationsjudiciaires comptent 33 secrétaires-chefs de service (16 femmes et 17 hommes).Autrement dit, 48,5 des secrétaires-chefs de service sont des femmes. En�n, surles 362 secrétaires, 198 sont des femmes (55 ) et 164 sont des hommes (45 ).

Sur l’ensemble des 2 292 employés des organisations judiciaires, 1 655 sont desfemmes et 637 sont des hommes. Cela signi�e que 72 des employés sont desfemmes.

Nous constatons de manière générale qu’environ 1/3 des gre�ers en chef etsecrétaires en chef sont des femmes alors qu’au total 2/3 desmembres du personnelsont des femmes. Apparemment, plus le grade est bas, plus le nombre de femmesest élevé.

Langue

Sur l’ensemble des non-magistrats des organisations judiciaires, 4 443 appar-tiennent au rôle néerlandophone, 3 282 au rôle francophone et 10 au rôle germa-nophone, soit respectivement 57,4 , 42,4 et 0,2 .

62Il y a 360 organisations judiciaires et 356 dirigeants. Cette di�érence s’explique par le fait quecertaines fonctions sont vacantes pour l’instant.

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Situation actuelle en matière d’autonomisation et position du manageradministratif en Belgique

Parmi les gre�ers en chef, 176 appartiennent au rôle néerlandophone et 121au rôle francophone. Aucun gre�er en chef n’appartient au rôle germanophone.Cela signi�e que 59 des gre�ers en chef appartiennent au rôle néerlandophoneet 41 au rôle francophone.

Parmi les secrétaires en chef, 34 appartiennent au rôle néerlandophone et 25 aurôle francophone. Aucun secrétaire en chef n’appartient au rôle germanophone.Cela signi�e que 58 des secrétaires en chef appartiennent au rôle néerlando-phone et 42 au rôle francophone.

Statut

Parmi les 7 735 non-magistrats des organisations judiciaires, 5 953 sont statu-taires et 1 782 sont contractuels. Cela signi�e que 77 ou 3/4 des non-magistratsactifs dans les organisations judiciaires sont statutaires. Tous les membres des se-crétariats de parquet et des gre�es, y compris les gre�ers en chef et les secrétairesen chef, sont statutaires.

80 des contractuels, soit 1 432 sur un total de 1 782 contractuels, sont desemployés. Les autres contractuels occupent diverses fonctions moins fréquentesdans les organisations judiciaires, comme celles de traducteur, de juriste contrac-tuel, de conseiller adjoint, etc.

La présence d’une grande majorité de statutaires parmi les membres du per-sonnel des organisations judiciaires pourrait laisser supposer que l’organisationréagira avec moins de souplesse aux changements.

Régime

Sur l’ensemble des non-magistrats des organisations judiciaires, 78,3 tra-vaillent à temps plein, 13,4 travaillent à 4/5, 5 travaillent à mi-temps et 3,2 ne travaillent pas. Un nombre très restreint de membres du personnel travaillentselon un régime équivalent à 60 , 66 , 75 ou 90 du temps de travail ; cegroupe représente à peine 0,1 de l’ensemble du personnel.

Les gre�ers en chef et les gre�ers-chefs de service travaillent tous à tempsplein, sauf 4 gre�ers en chef et 1 gre�er-chef de service, qui ne travaillent pas.Parmi les gre�ers, 5,6 ne travaillent pas à temps plein ; soit ils ne travaillent pasdu tout, soit ils travaillent à mi-temps ou à 4/5.

Les secrétaires en chef et les secrétaires-chefs de service travaillent tous àtemps plein, sans exception. Chez les secrétaires, 16 soit ne travaillent pas, soit

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9.2 Données relatives aux personnes qui exercent actuellement une fonctiondirigeante au sein des organisations judiciaires

travaillent à mi-temps ou à 4/5.Parmi les employés, déjà 21,3 , soit 1/5, travaillent à temps partiel.

Âge

L’âgemoyen de l’ensemble des non-magistrats des organisations judiciaires estde 42 ans.

Concernant les gre�ers en chef et les secrétaires en chef, la moyenne d’âges’établit à 54 ans. Pour les gre�ers-chefs de service, elle est de 52 ans et pour lesgre�ers, de 48 ans. Pour les secrétaires-chefs de service, l’âge moyen est 54 anset pour les secrétaires, 50 ans. La moyenne d’âge des fonctionnaires principaux sesitue entre 45 et 50 ans. Le personnel subordonné aux gre�ers en chef, aux secré-taires en chef, aux chefs de services, aux secrétaires et aux gre�ers a en moyenne2 ans de plus au parquet qu’au siège. Pour leur part, les gre�ers adjoints et lessecrétaires adjoints ont la même moyenne d’âge, à savoir 34 ans. Les employéssont eux aussi âgés de 34 ans en moyenne. Les référendaires et les juristes de par-quet (y compris les juristes non-référendaires ou non-juristes de parquet) sont enmoyenne âgés de respectivement 34 ans et 31 ans.

L’âge légal de l’admission à la retraite pour les non-magistrats des organisa-tions judiciaires est de 65 ans, mais ils peuvent demander leur retraite dès l’âge de60 ans.

Niveau de formation63

Concernant le niveau de formation des collaborateurs au moment de leur en-trée dans l’organisation, nous observons ce qui suit.

Parmi les gre�ers en chef, 240 ont un niveau de formation 2 et 43 ont unniveau de formation 3 ou 4.Au total, 11 gre�ers en chef ont unniveau de formation1 (diplôme universitaire), et 6 d’entre eux sont licenciés en droit. 3 gre�ers en chefont un niveau de formation 2+, ce qui signi�e qu’ils ont un diplôme de graduat,mais pas en droit. En d’autres termes, 4,5 des gre�ers en chef ont un diplômeuniversitaire et 2,5 un diplôme en droit.

63Ces chi�res proviennent du SPF Justice, Service du personnel de l’Ordre judiciaire, sectionOJ-Formation interne. Les chi�res concernant le niveau de formation sont enregistrés dans unebase de données séparée, ce qui signi�e qu’il n’est pas possible d’établir un lien entre le niveau deformation et l’âge, le niveau administratif. . .

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Situation actuelle en matière d’autonomisation et position du manageradministratif en Belgique

Fig. 9.2 – Nombre de non-magistrats par catégorie d’âge

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9.2 Données relatives aux personnes qui exercent actuellement une fonctiondirigeante au sein des organisations judiciaires

Parmi les 59 secrétaires en chef, 1 a un niveau de formation 2+. Cela signi�eque 1 secrétaire en chef a un diplôme de graduat dans une spécialité autre que ledroit. 50 secrétaires en chef ont un niveau de formation 2 et 8 un niveau de for-mation 3 ou 4. Aucun secrétaire en chef n’a un niveau de formation 1, c’est-à-direun diplôme universitaire. Sur l’ensemble des gre�ers en chef et des secrétaires enchef, on peut donc dire qu’environ 3,5 sont titulaires d’un diplôme universitaireet 2 d’un diplôme en droit. La grande majorité des gre�ers en chef ont un ni-veau de formation 2. Concernant les secrétaires en chef, la plupart ont aussi unniveau de formation 2.

Parmi le personnel juridique du siège (gre�er en chef, gre�er-chef de ser-vice, gre�er, gre�er adjoint principal et gre�er adjoint) et du parquet (secrétaireen chef, secrétaire-chef de service, secrétaire, secrétaire adjoint principal et secré-taire adjoint), on dénombre quand même au total 352 personnes disposant d’uneformation universitaire. Sur ces 352 universitaires, 175, soit 50 , sont des juristes.On retrouve principalement ces personnes hautement quali�ées dans les gradesde gre�er/secrétaire et de gre�er adjoint/secrétaire adjoint.

Le personnel juridique représente en tout un groupe de 2635membres du per-sonnel. Parmi ces 2 635 personnes, 352 possèdent donc un diplôme universitaire.En d’autres termes, 13 de tous ces collaborateurs ont un diplôme universitaireet 6,5 un diplôme en droit.

Les organisations judiciaires comptent en outre 45 référendaires, 138 juristesde parquet et 64 juristes contractuels. Cela fait un total de 247 juristes. Lorsquenous ajoutons ces juristes à notre groupe d’universitaires et d’universitaires di-plômés en droit, nous obtenons un total de 599 universitaires, dont 422 juristes.Sur l’ensemble des membres du personnel des organisations judiciaires, presque8 sont universitaires et 5,5 sont juristes. Cela contraste avec la situation desdirigeants dans l’administration des organisations judiciaires.

Formation en management

De 2000 à 2004, une formation en management a été organisée une fois paran pour les gre�ers (en chef) et les secrétaires (en chef). En 2005, cette formationen management n’a pas eu lieu. En 2006, le SPF Justice l’a de nouveau organisée.

La formation est entièrement organisée par le SPF Justice. Contrairement à laformation en management pour les magistrats, le Conseil supérieur de la Justicen’en détermine pas le contenu. Les formations sont dispensées par une sociétéprivée sous-traitante. Le marché est octroyé chaque année après un appel d’o�res

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Situation actuelle en matière d’autonomisation et position du manageradministratif en Belgique

public à la �rme qui, selon un jury, propose le meilleur rapport qualité/prix.Le programme de la formation comprend 11 jours de cours. Le contenu du

cours est principalement axé sur l’apprentissage d’aptitudes sociales. Voici à titred’exemple le contenu des journées de formation prévues en 2004 pour les gre�ers(en chef) et les secrétaires (en chef)64 :

Jour 1 : Introduction — CommunicationJour 2 : Communication (suite)Jour 3 : Motivation des collaborateurs — Résolution de con�itsJour 4 : Résolution de con�its (suite)Jour 5 : Gestion des collaborateursJour 6 : Gestion des collaborateurs (suite) — Team buildingJour 7 : Team building — DéléguerJour 8 : Evaluation du personnelJour 9 : Gestion du tempsJour 10 : Plani�cation de la carrière — Préparation des travaux �nauxJour 11 : Travaux �nauxChaque année, ce programme de formation a été donné à 4 groupes de par-

ticipants : 2 groupes de néerlandophones et 2 groupes de francophones. Par rôlelinguistique, 1 formation s’adresse aux gre�ers (en chef) et 1 formation aux secré-taires (en chef).

Lors de l’inscription au cours, la priorité est accordée aux gre�ers en chefet aux secrétaires en chef. Peuvent ensuite s’inscrire, les gre�ers et secrétaires deparquet qui ont une fonction dirigeante.

Pour la période 2000–2004, au total 485 gre�ers et secrétaires ont déjà suivicette formation en management. En d’autres termes, un peu plus de 6 des gref-�ers et secrétaires ont suivi cette formation.

Alors qu’initialement cette formation visait à former les gre�ers (en chef) etles secrétaires (en chef) pour en faire des managers à part entière de l’adminis-tration d’une organisation judiciaire, on peut regretter aujourd’hui que cette for-mation n’atteigne pas cet objectif. La formation, principalement axée sur l’appren-tissage d’aptitudes sociales, ne prépare pas su�samment les gre�ers (en chef) etles secrétaires (en chef) aux réformes qui s’annoncent enmatière demanagement.Une refonte de cette formation en management s’impose donc.

64SPF Justice, programme de formation, 2004.

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Chapitre 10

Résumé de la situation en Belgique

EnBelgique, le budget, le personnel, lematériel et l’informatique des parquets,cours et tribunaux sont centralisés au SPF Justice. Toutefois, après quelques tenta-tives d’autonomisation, le lancement du Plan�émis semble avoir initié quelquesdécisions fondamentales dans le processus d’autonomisation.

Dans un premier point du présent chapitre, nous avons présenté les lignes deforce du Plan�émis 1. Dans ce cadre, nous avons également examiné les avis quiont été formulés concernant le Plan �émis 1. Il s’agissait d’une quinzaine d’avis,qui émanaient de di�érents acteurs de la justice. A la lecture de ces avis, on voitnettement se dessiner une préférence pour un modèle dual au détriment du mo-dèle collégial proposé. La plupart des avis indiquent aussi clairement que le direc-teur du bureau de gestion doit être subordonné au chef de corps. Quelques pointsd’analyse supplémentaires ont révélé que les avis s’étaient concentrés sur les pointsde discussion les plus importants. Ils ne contiennent pas d’évaluation ou de pro-positions globales concernant la question de savoir comment il fallait par contreconcevoir l’autonomisation ou concernant d’autres formes de modernisation. Surla base de l’ensemble des informations collectées, l’équipe de chercheurs a posé undiagnostic détaillé concernant le Plan�émis 1.

Un deuxième point du présent chapitre fut consacré au Plan �émis 2 et audiagnostic de celui-ci. Le Plan �émis 2 a con�rmé quelques lignes de force duPlan�émis 1mais a également apporté quelquesmodi�cations importantes. Pre-mièrement, le principe du modèle collégial est abandonné. Cela a pour consé-quence des entités de gestion séparées pour le ministère public et le siège. Deuxiè-mement, le directeur du bureau de gestion est remplacé au niveau du ressort parun directeur général magistrat. Troisièmement, le rôle du chef des gre�es est ren-

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Résumé de la situation en Belgique

forcé au niveau du siège de l’arrondissement. Il ou elle fait non seulement partiedu collège d’arrondissement mais également du comité d’arrondissement. Qua-trièmement, un service de soutien distinct est créé au niveau de l’arrondissementsous l’autorité du comité de direction.

Outre ces modi�cations apportées au Plan �émis 1 par le Plan �émis 2, lediagnostic du Plan�émis 1 garde toute sa validité. L’impression générale est quele Plan�émis 2 renforcera le rôle du SPF Justice si le bureau de gestion est placésous l’autorité hiérarchique du Directeur général de l’Ordre judiciaire. En général,la structure proposée s’apparente davantage à une déconcentration qu’à une dé-centralisation, ce certainement dans les phases initiale et transitoire. Dans le cadred’une phase transitoiremarquée par une insu�sance d’expérience budgétaire et decapacité de gestion, c’est une façon de garder le contrôle de la situation. Si on veutà terme développer cette capacité, ce contrôle ne peut toutefois pas déboucher surune espèce de mise sous tutelle.

Dans un troisième point du chapitre, nous avons examiné un certain nombrede données pertinentes sur la situation actuelle en Belgique. Dans un premiertemps, nous avons décrit le paysage du grand nombre d’organisations judiciairesenBelgique. Ensuite, nous avons rassemblé quelques données de personnel concer-nant les fonctions dirigeantes actuelles au sein des organisations judiciaires.

Voici à présent un aperçu synthétique de l’analyse des organisations judiciaires,des données de personnel relatives aux fonctions dirigeantes actuelles au sein desorganisations judiciaires et des évolutions concernant le Plan�émis.

Tout d’abord, nous avons constaté que le paysage belge des organisations judi-ciaires compte un nombre élevé d’organisations judiciaires (360) dont la majoritésont du siège (300) et une minorité du ministère public (60). La taille de ces or-ganisations judiciaires di�ère selon le type d’organisation. Même abstraction faitedes justices de paix, la diversité est grande. Au seinmême d’un type d’organisationjudiciaire, on observe d’importantes di�érences en termes de taille.

Ensuite, nous avons remarqué que �n décembre 2005, l’e�ectif total des or-ganisations judiciaires s’établissait à 10 130 personnes : 2 395 magistrats et 7 735non-magistrats. Cela signi�e que 24 de tous les membres de l’ordre judiciairesont magistrats. Environ 1/3 de l’ensemble des membres du personnel (magistrats+ non-magistrats) appartiennent au ministère public, pour 2/3 au siège.

Sur la base des résultats de l’étude, un certain nombre d’indications peuventêtre données sur le pro�l des fonctions dirigeantes actuelles au sein des organi-sations judiciaires. Commençons par le pro�l d’un gre�er en chef dirigeant ou

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d’un secrétaire en chef dirigeant ; nous nous arrêterons ensuite sur le pro�l d’unmagistrat dirigeant-chef de corps. A cet égard, il convient d’observer que l’ana-lyse des organisations judiciaires a révélé l’existence d’une grande di�érence entrele type et la taille des organisations judiciaires et que, par conséquent, le pro�ldes fonctions dirigeantes actuelles au sein des organisations judiciaires présen-tera également une grande diversité.

Le chef d’un gre�e ou d’un parquet dirige en moyenne 40 membres du per-sonnel, excepté dans les justices de paix où il dirige en moyenne 4 personnes. Lesplus grands gre�es sont les gre�es près les cours d’appel et les plus grands secréta-riats de parquet sont les secrétariats des parquets près les tribunaux de premièreinstance.

Un gre�e est composé en moyenne de 5 à 55 membres du personnel. Un se-crétariat de parquet compte en moyenne 11 à 57 membres du personnel.

Nous constatons demanière générale qu’environ 1/3 des gre�ers en chef/secrétairesen chef sont des femmes alors que globalement 2/3 desmembres dupersonnel sontdes femmes. Apparemment, plus le grade est bas, plus le nombre de femmes estélevé.

En moyenne, 58 des membres du personnel sont néerlandophones pour42 de francophones, ces proportions étant respectées dans les fonctions diri-geantes.

77 , soit 3/4, de l’ensemble des non-magistrats et 100 des dirigeants desorganisations judiciaires sont statutaires. 80 des contractuels sont des employés.

Sur l’ensemble des non-magistrats actifs dans les organisations judiciaires,78 , c’est-à-dire un peu plus des 3/4, travaillent à temps plein. Bien qu’il existe ungrand nombre de possibilités de travail à temps partiel, les dirigeants travaillenttous à temps plein (sauf quelques-uns qui béné�cient du régime de retraite anti-cipée). Parmi les employés, un peu plus de 1/5 travaillent à temps partiel.

L’âge moyen de l’ensemble des non-magistrats qui travaillent dans les orga-nisations judiciaires est de 42 ans. En moyenne, les personnes qui exercent unefonction dirigeante ont plus de 50 ans. C’est à partir du grade de gre�er adjoint etde secrétaire adjoint et dans les grades inférieurs que l’âge diminue considérable-ment puisque la moyenne est de 34 ans. La nouvelle catégorie de juristes se situeégalement en moyenne au début de la trentaine.

Concernant le niveaude formation, nous constatons que 13des non-magistratsrevêtus d’un grade traditionnel au sein des organisations judiciaires possèdent undiplôme universitaire, dont un diplôme en droit dans la moitié des cas (6,5 ). Le

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Résumé de la situation en Belgique

contraste avec le niveau de formation des gre�ers en chef et secrétaires en chefdirigeants est frappant. Sur l’ensemble des gre�ers en chef et secrétaires en chef,3,5 possèdent un diplôme universitaire et 2 un diplôme en droit.

En�n, 6 des personnes exerçant une fonction dirigeante au sein de l’admi-nistration des organisations judiciaires ont suivi une formation en management.

Nous avons réuni ci-après des informations en vue d’obtenir le pro�l du ma-gistrat dirigeant. Nous constatons que les organisations judiciaires comptent autotal 137 chefs de corps, abstraction faite des juges de paix. Avec les 187 juges depaix, nous obtenons un total de 324 chefs de corps. Cela signi�e que 13,5 desmagistrats sont des chefs de corps. Sur l’ensemble des magistrats, 65 sont jugeset 35 magistrats de parquet. La majorité de ces magistrats travaillent au niveaude l’arrondissement.

Un tribunal compte en moyenne 1 à 48 magistrats. Un parquet compte enmoyenne 4 à 21 magistrats. Les organisations qui comptent le plus grand nombremoyen de magistrats se trouvent dans la magistrature assise au niveau de la courd’appel ; leur nombre y est deux fois plus élevé qu’auprès d’un tribunal de premièreinstance. En taille, les tribunaux de première instance sont comparables aux par-quets et aux parquets généraux, lesquels comptent en moyenne une vingtaine demagistrats. D’autres tribunaux et parquets sont nettement plus petits. Une justicede paix compte par dé�nition un seul juge de paix.

Sur l’ensemble des magistrats, il y a à peine un peu plus d’hommes que defemmes. La di�érence est beaucoup plus importante si on considère uniquementles magistrats-chefs de corps. La di�érence augmente également à mesure que leniveau judiciaire est plus élevé. En e�et, 30 des juges de paix sont des femmes,environ 20 des chefs de corps sont des femmes au niveau des tribunaux depremière instance et plus ou moins 10 des chefs de corps sont des femmes auniveau de la cour d’appel.

Les magistrats néerlandophones sont un peu plus nombreux que leurs col-lègues francophones. Aucun magistrat n’appartient au rôle germanophone.

L’âge moyen de l’ensemble des magistrats est de 47 ans. La moyenne d’âge deschefs de corps concorde entre le siège et le parquet. Les chefs de corps au niveaude la cour d’appel (premiers présidents pour le siège et procureurs généraux pourle parquet) sont en moyenne âgés de 58 ans. Les chefs de corps au niveau de lapremière instance (présidents pour le siège et procureurs pour le parquet) sont enmoyenne âgés de 55 ans. Les juges de paix sont en moyenne âgés de 54 ans. 26 ,soit 1/4, des magistrats ont déjà suivi une formation en management.

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Quatrième partie

Descriptions de fonction etpro�ls de compétence dans le

cadre du Plan�émis

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Le projet d’étude Le Pro�l «manager administratif » dans le contexte de la mo-dernisation de la Justice comporte quatre phases :

Phase 1. Analyse approfondie de quelques exemples pratiques à l’étrangerPhase 2. Analyse de la situation en BelgiquePhase 3. Diagnostic des problèmes que le Plan�émis peut engendrer dans la

pratiquePhase 4. Descriptions de fonction et pro�ls de compétence des fonctions qui

seront chargées de gestionDans les chapitres précédents, nous avons e�ectué, en ce qui concerne les

développements en matière d’autonomisation des organisations judiciaires, uneanalyse approfondie de quelques exemples pratiques à l’étranger ainsi que de lasituation en Belgique ; à cet égard, l’équipe de chercheurs a en particulier posé undiagnostic sur le Plan�émis.

Dans ce dernier chapitre, nous abordons la dernière phase de l’étude. Cettephase a pour objet la dé�nition des descriptions de fonction et des pro�ls de com-pétence des fonctions qui seront chargées de gestion.

Pour ce faire, on s’appuiera sur l’étude déjà réalisée et il sera tenu compte desoptions stratégiques proposées dans le cadre du Plan�émis65. Celles-ci ne faci-litent pas l’établissement de descriptions de fonction et de pro�ls de compétence.Dans la mesure où le Plan�émis dresse un contexte d’imprécisions et d’attentescontraires, il sera très di�cile de dé�nir des descriptions de fonction et des pro-�ls de compétence dans le cadre de ce Plan. C’est la raison pour laquelle l’équipede chercheurs a retenu et présentera quelques options qui divergent peut-être deslignes de force du Plan�émis. Ces options sont cependant indispensables pourpermettre à l’équipe de chercheurs d’établir, conformément à la logique de ses ob-servations, une ébauche de descriptions de fonction et de pro�ls de compétenceet pour faire avancer la modernisation de l’appareil judiciaire par la voie de l’au-tonomisation.

65ONKELINX, L., Le Plan�émis — Réforme de l’organisation judiciaire, Bruxelles, SPF Justice,24 août 2005, 22 pages. ONKELINX, L., Plan �émis — Réforme de l’organisation judiciaire : notefondatrice, Bruxelles, SPF Justice, 10 mars 2006, 38 pages.

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Chapitre 11

Imprécisions du Plan�émisconcernant le contenu des

nouvelles fonctions de gestionenvisagées

Le Plan �émis s’inscrit dans une tendance générale à introduire davantagede gestion et du management, y compris dans le fonctionnement de l’ordre ju-diciaire, sous la forme d’une déconcentration/décentralisation qui consiste, parle biais d’un processus progressif, à transférer la gestion du SPF Justice vers lesjuridictions.

Le Plan�émis entend clairement être une première étape vers une plus grandeautonomie des organisations judiciaires locales. La marche à suivre a�n de par-venir à cette plus grande autonomie des organisations judiciaires est en revanchemoins claire.

Le Plan�émis ne situe pas la gestion au niveau du chef de corps, mais bienà un niveau intermédiaire, à savoir au niveau du ressort et, dans une moindremesure, au niveau de l’arrondissement. Les principaux organes politiques et déci-sionnels sont les quatre types de comités de direction (ressort, arrondissement etparquet, siège) placés sous la direction d’un président-magistrat. L’administrationen charge de la gestion des ressources (�nances, personnel, entretien des bâti-ments, frais de justice) est le bureau de gestion du ressort qui travaille pour lesquatre types de comités de direction et les collèges d’arrondissement. Le bureau

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Imprécisions du Plan�émis concernant le contenu des nouvelles fonctionsde gestion envisagées

de gestion fait partie de tous les comités de direction et collèges d’arrondissement,où il a une voix consultative.

Le bureau de gestion proprement dit est hiérarchiquement indépendant descomités de direction et constitue une sorte d’administration indépendante sousl’autorité d’un directeur général – magistrat. Les directeurs « Gestion RessourcesHumaines » et « Budget & Contrôle » sont, aux termes du Plan �émis, placéssous l’autorité fonctionnelle du directeur général – magistrat à la tête du bureaude gestion et sous l’autorité hiérarchique du directeur général de l’organisationjudiciaire du SPF Justice. Le directeur général – magistrat a donc une « fonctionen l’air », en ce sens qu’il est impossible de dire avec certitude s’il est totalementindépendant ou s’il relève de l’autorité du SPF Justice.

Cette construction résulte de la combinaison des systèmes français et néer-landais avec l’avis du Conseil supérieur de la Justice, opérée dans le cadre du Plan�émis 2.

En France, le SAR (Service administratif régional), dont la mission est grossomodo la même que celle du bureau de gestion, est placé sous l’autorité des chefsde corps du ressort ; on sait dès lors clairement de qui relève le SAR. En Belgique,le manque de clarté concernant la position et le positionnement du bureau degestion complique la dé�nition des fonctions de direction du bureau de gestion66.

Les Pays-Bas connaissent un «Raad voor de Rechtspraak », Conseil de gestiondes juridictions, (ainsi que le Collège des Procureurs généraux, pour le ministèrepublic), qui fait en quelque sorte o�ce d’instance-tampon vis-à-vis du Ministèrede la Justice. Ce « Raad » �nance les juridictions sur la base de leur output. Leschefs de corps des organisations judiciaires plaident pour leurs ressources auprèsdu « Raad voor de Rechtspraak ». Cela évite que le Ministère de la Justice puisses’adresse directement au pouvoir judiciaire aux Pays-Bas. Un « gerechtsbestuur »(bureau de justice) au sein d’un tribunal est responsable tant de la stratégie que dela gestion de l’organisation (management intégral)67.

Le Conseil supérieur de la Justice a opté pour une direction générale placéesous la direction d’un magistrat à qui incombe la responsabilité �nale en ce quiconcerne tant la stratégie que la gestion. Les chefs de corps relèvent de cette di-rection générale. Les directions générales, telles que les prévoit le Conseil supé-

66X, Circulaire du 30 mai 2005, Préparation des budgets opérationnels de programme pour 2006,Paris, Ministère de la Justice, 2005.

67RAAD VOOR DE RECHTSPRAAK, Agenda van de Rechtspraak 2005-2008, La Haye, Raadvoor de Rechtspraak, 2004, 33 pages.

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rieur de la Justice, peuvent être considérées comme une sorte de modèle réduitde « Raad voor de Rechtspraak » néerlandais, qui dirige dans chaque ressort tantla stratégie que la gestion des moyens à un niveau supérieur à celui des chefs decorps. Cela permet de garantir l’unité d’administration et de stratégie68.

Certes, le Plan�émis 2 a repris l’idée que le bureau de gestion doit être dirigépar un magistrat, mais il lui a enlevé l’unité de stratégie et de gestion. La straté-gie et une partie de la gestion ont été con�és aux comités de direction et collègesd’arrondissement. Il en résulte une accumulation et un ensemble complexe de ni-veaux de stratégie et de gestion : les chefs de corps, les comités de direction, lecollège d’arrondissement, le bureau de gestion, le SPF, le cabinet du ministre.

68CONSEIL SUPERIEUR DE LA JUSTICE, Avis sur la note d’orientation pour la réforme del’organisation judiciaire, le « Plan�émis », Bruxelles, Conseil supérieur de la Justice, 28 novembre2005, 18 pages.

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Chapitre 12

Attentes contraires à l’égard desnouvelles fonctions de gestion

envisagées

Outre un manque de clarté quant à l’objectif et à la position (des fonctions ausein) du bureau de gestion, on constate que des attentes contraires sont formuléesà l’égard du bureau de gestion.

D’une part, le Ministre du Budget et l’Inspection des Finances rechignent àcéder des compétences budgétaires à des comités de direction placés sous la direc-tion de magistrats qui n’ont aucune expérience en matière de gestion budgétaire.Le Ministre de la Justice et le Ministre du Budget entendent probablement garderl’exécution du budget sous contrôle. D’où l’importance de la fonction de directeur« budget et contrôle » qui veille, tel un inspecteur des �nances ou encore un com-missaire du gouvernement, à la légalité et à l’opportunité ainsi qu’au dépassementdes crédits par les comités de direction. Dans la philosophie du Plan �émis, lebureau de gestion opère dès lors à distance des organisations judiciaires localesa�n d’assurer une gestion à la fois rationnelle et objective des moyens.

D’autre part, les chefs de corps actuels voient dans le bureau de gestion le pro-longement des projets pilotes dans le cadre desquels les conseillers en ressourceshumaines assistent le premier président dans sa mission de gestion. Ils attendentavant tout des nouvelles fonctions un soutien. Le problème est toutefois que, dansla nouvelle structure, le bureau de gestion est indépendant des tribunaux et par-quets existants et aussi indépendant des comités de direction. Le bureau de gestion

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Attentes contraires à l’égard des nouvelles fonctions de gestion envisagées

est donc pris entre deux feux : d’un côté, les chefs de corps et les comités de di-rection attendent de lui un avis et un soutien, tandis que de l’autre, le Ministre duBudget et l’Inspection des Finances attendent de lui qu’il exerce un contrôle sé-rieux des dépenses du ressort. Le bureau de gestion et les directeurs doivent doncpoursuivre des objectifs incompatibles, à savoir rendre des avis et o�rir un soutien(centre d’expertise) ou plutôt remplir une mission de contrôle. Ces deux missionssont toutefois di�cilement conciliables dans le cadre d’un même service ou d’unemême fonction.

A cet égard se pose par ailleurs une autre question. Si le bureau de gestion apour mission de soutenir les autorités judiciaires dans la gestion des juridictions(budget, �nances, ressources humaines, entretien des bâtiments. . .), cela signi�e-t-il que ces tâches seront maintenues dans les juridictions ou au contraire que lebureau de gestion va assumer lui-même ces tâches de gestion et d’administration ?En d’autres termes, le bureau de gestion est-il plutôt un centre de connaissancesprofessionnel ou plutôt une administration exécutive où la comptabilité sera te-nue et les factures payées pour les di�érentes organisations judiciaires ? Il convientégalement de préciser clairement ce que l’on attend du bureau de gestion si l’onveut rédiger des descriptions de fonction et pro�ls de compétence qui soient fon-dés.

Il subsiste donc certaines imprécisions et incertitudes qui empêchent de dé-�nir le pro�l des nouvelles fonctions de gestion envisagées. ces imprécisions de-vront être analysées et éliminées dans le cadre des projets pilotes prévus.

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Chapitre 13

Options retenues par l’équipe dechercheurs dans le cadre de

l’établissement des descriptions defonction et des pro�ls decompétence des nouvelles

fonctions de gestion envisagées

Compte tenu des imprécisions concernant le contexte contenues dans le Plan�émis et des attentes contraires formulées à l’égard des nouvelles fonctions degestion envisagées, l’équipe de chercheurs peut di�cilement établir des descrip-tions de fonction et pro�ls de compétence sans prendre certaines positions à cetégard. Dans le prolongement d’une analyse approfondie de documents, d’entre-tiens avec des témoins privilégiés et de focus groupes, l’équipe de chercheurs a dèslors utilisé certaines options comme �l conducteur au travers des descriptions defonction et pro�ls de compétence établis.

Premièrement, l’équipe de chercheurs a analysé le manque de clarté du Plan�émis à l’égard des nouvelles fonctions de gestion envisagées. Les observationsformulées ci-dessus montrent clairement que la « fonction �oue » du directeurgénéral du bureau de gestion constitue un problème majeur, en ce sens que le ti-tulaire de cette fonction ne doit répondre devant personne de ses travaux. Pour

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Options retenues par l’équipe de chercheurs dans le cadre de l’établissementdes descriptions de fonction et des pro�ls de compétence des nouvellesfonctions de gestion envisagées

l’équipe de chercheurs, plusieurs options sont possibles en ce qui concerne cetteproblématique. Une première option consiste à placer le directeur général du bu-reau de gestion sous l’autorité des comités de direction (cf. modèle français), maisil y a dans chaque ressort trop de comités de direction que pour pouvoir dé�-nir des relations d’autorité univoques. Une deuxième option consiste à placer ledirecteur général du bureau de gestion sous l’autorité du Conseil supérieur de laJustice et du Collège des Procureurs généraux (cf. modèle néerlandais), mais cesinstitutions n’ont en Belgique pas la même �nalité qu’aux Pays-Bas. Une troisièmeoption consiste à placer le directeur général du bureau de gestion sous l’autorité dudirecteur général de l’organisation judiciaire du SPF Justice, mais si cette fonctionest exercée par un magistrat, ce magistrat sera entièrement placé sous autorité dupouvoir exécutif, ce qui est contraire à l’indépendance du pouvoir judiciaire parrapport au pouvoir exécutif. Une quatrième option consiste à placer le directeurgénéral du bureau de gestion sous l’autorité « administrative » du directeur généralde l’organisation judiciaire du SPF Justice et sous l’autorité « opérationnelle » de lacommission de modernisation de l’ordre judiciaire. Pour l’équipe de chercheurs,cette dernière option apparaît comme la moins mauvaise et la plus logique. En ef-fet, la commission demodernisation de l’ordre judiciaire doit orienter les réformesvers l’autonomisation.

Deuxièmement, l’équipe de chercheurs estime qu’il importe que la réformedans son ensemble ait pour objectif premier d’améliorer l’e�cacité et l’e�ciencedes tribunaux et des parquets. Cette e�ectivité et les résultats relèvent de la res-ponsabilité des chefs de corps à tous les échelons. En e�et, dans le droit �l du Plan�émis, le gouvernement a con�rmé les chefs de corps des juridictions d’instanceet d’appel dans leurs nouvelles responsabilités en matière de gestion69. Cela si-gni�e que la réforme a pour objectif premier de mieux dé�nir le contenu de lamission clé d’investigation et de poursuite du ministère public et de la mission cléde jugement du siège par un soutien plus professionnel et expert en matière degestion.

Troisièmement, cela signi�e que le bureau de gestion exercera avant tout uneimportante fonction de soutien. Cette fonction de soutien inclut notamment lestâches suivantes :

– soutien du cycle d’action politique et de gestion, notamment en participantà l’élaboration d’indicateurs de performance ;

– soutien du cycle �nancier (budget, comptabilité. . .) ;

69Voir paragraphe 3, page 7 du Plan�émis 2.

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– contribution au développement d’un système de contrôle interne ;– mise en place d’une politique de gestion des ressources humaines appro-

priée ;– soutien du développement de l’organisation.Quatrièmement, une fonction de contrôle doit s’exercer en marge des com-

pétences du bureau de gestion. En e�et, une fonction de soutien repose sur unerelation de con�ance entre le bureau de gestion et les chefs de corps. L’existenced’une fonction de contrôle parallèle aux fonctions d’avis et de soutien du bureau degestion peut être une source de mé�ance. C’est la raison pour laquelle il convientde créer au sein de l’organisation judiciaire un service d’audit interne indépendantparallèlement aux bureaux de gestion. De même, la fonction de contrôle de la lé-galité et de l’opportunité, telle que prévue dans le Plan �émis, exercée par unesorte de commissaire du gouvernement ou d’inspecteur des �nances, est incom-patible avec la fonction de soutien et doit donc être organisée en dehors du bureaude gestion. Comme indiqué ci-avant, le bureau de gestion peut participer à l’éla-boration d’un système de contrôle internemais le contrôle externe doit être assurépar des instances autres que le bureau de gestion (service d’audit interne, Inspec-teur des Finances, Conseil supérieur de la Justice. . .). Dans l’attente d’un systèmede contrôle interne, le SPF Budget et le SPF Justice peuvent tous deux apporter unsoutien important aux projets pilotes.

Cinquièmement, le bureau de gestion a la responsabilité d’assurer personnel-lement l’organisation e�ciente de services qui nécessitent d’être organisés à uneéchelle plus importante que les juridictions actuelles.

Progressivement, de plus en plus de compétences seront ainsi décentraliséestandis que la capacité et les requises seront développées. Ce processus devra clai-rement être encadré. Cette tâche essentielle incombe au bureau de gestion, à laDirection générale de l’Organisation judiciaire et à la future Commission de mo-dernisation de l’Ordre judiciaire.

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Chapitre 14

Descriptions de fonction et pro�lsde compétence des nouvelles

fonctions de gestion envisagéesdans le cadre du Plan�émis

Nous allons à présent esquisser les descriptions de fonction et pro�ls de com-pétence pour les fonctions qui seront chargées de la gestion.

Après avoir précisé la méthodologie et la méthode de travail utilisées en vued’établir les descriptions de fonction et pro�ls de compétence pour les fonctionsqui seront chargées de la gestion, nous présenterons les descriptions de fonctionet pro�ls de compétence :

– du directeur des ressources humaines,– du directeur budget & contrôle,– du directeur général du bureau de gestion,– du chef des gre�es.

14.1 Méthodologie

Pour établir les descriptions de fonction et pro�ls de compétence des fonc-tions qui seront chargées de la gestion, l’équipe de chercheurs a choisi de travaillerselon la méthodologie du focus groupe. L’objectif d’un focus groupe est de discu-ter avec un groupe d’experts et de personnes de terrain sur un thème déterminé

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Descriptions de fonction et pro�ls de compétence des nouvelles fonctions degestion envisagées dans le cadre du Plan�émis

au sein d’une organisation, par exemple une nouvelle fonction à pourvoir. Le fo-cus groupe est animé par un modérateur. Les participants réagissent aux proposles uns des autres et discutent les uns avec les autres, ce qui permet de se faireune idée de la manière dont le thème en question est perçu ou vécu au sein del’organisation70.

Un focus groupe a été organisé pour chaque nouvelle fonction prévue dans lePlan�émis. Il y en a dès lors eu quatre, en l’occurrence un pour chaque fonctionsuivante :

– manager des ressources humaines,– directeur budget & contrôle,– directeur du bureau de gestion,– chef des gre�es.

14.2 Méthode de travail

Le travail d’élaboration des descriptions de fonction et pro�ls de compétencea été subdivisé en quatre étapes.

14.2.1 Préparation du focus groupe

Si on veut qu’ils débouchent sur des résultats positifs, il convient de bien pré-parer les focus groupes. L’équipe de chercheurs a préparé les focus groupes dansle courant du mois d’avril. A cette �n, elle a e�ectué les démarches suivantes :

– rassembler des documents pertinents (par exemple, des descriptions defonction et des pro�ls de compétence de fonctions comparables) ;

– contacter des personnes de terrain et des experts pour leur demander leurcollaboration ;

– établir un questionnaire préparatoire à compléter par chaque participantindividuellement (annexe 1) ;

– constituer une information contextuelle que les participants devaient exa-miner en vue de se préparer au focus groupe ; voici une énumération desdocuments mis à la disposition des participants avant la réunion du focusgroupe :– texte introductif sur la méthodologie et la terminologie (annexe 2),

70KRUEGER, R. A., Focus groups : A practical guide for applied research. Newbury Park, CA :Sage, 1998. PUCHTA, C. & POTTER, J. Focus group practice. Londres, Sage, 2004.

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14.2 Méthode de travail

– le Dictionnaire fédéral des compétences,– la liste des compétences des pro�ls standard pour les chefs de corps,– ce qui existe concernant les nouvelles fonctions décrites dans le Plan�é-

mis,– exemple de descriptions de fonction/pro�ls de compétence pertinents,– rapport de l’équipe de chercheurs sur les Pays-Bas et la France– Plan�émis 2 du 10 mars 2006 + communiqué de presse.

14.2.2 Réunion des focus groupes

Les focus groupes se sont réunis au mois de mai, et plus précisément :– Manager RH = lu. 8 mai 2006– Directeur budget & contrôle = lu. 15 mai 2006– Directeur du bureau de gestion = lu. 22 mai 2006– Chef des gre�es = lu. 29 mai 2006Chaque réunion a duré un demi-jour. Pour chaque focus groupe, la liste des

personnes présentes a été soigneusement consignée et un rapport a été réalisé surle contenu des discussions71.

14.2.3 Validation des rapports des focus groupes

L’équipe de chercheurs a rédigé un rapport sur chaque focus groupe et l’a en-suite adressé aux personnes qui y avaient participé, en leur laissant le temps d’yapporter leur feed-back. L’équipe de chercheurs a ensuite adapté les rapports demanière à ce que tous les participants puissent souscrire au compte rendu desdiscussions. Les rapports validés �gurent en annexe 3.

71Dans les comptes rendus des focus groupes, qui �gurent en annexe du présent rapport, au-cun nom d’organisation, de service ou de personne n’a toutefois été mentionné. Pour le lecteur durapport dé�nitif, il importe de savoir ce qui a été dit pendant les débats des focus groupes et nonde savoir quelle fut la contribution de telle organisation, tel service ou telle personne. Toutefois,l’équipe de chercheurs tient à préciser qu’elle a tout mis en œuvre pour faire participer aux focusgroupes les acteurs les plus pertinents de la justice.Note de l’éditeur : les comptes rendus des focus groupes �guraient dans le rapport original remis àla Ministre. Ils n’ont toutefois pas été repris dans cette édition.

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Descriptions de fonction et pro�ls de compétence des nouvelles fonctions degestion envisagées dans le cadre du Plan�émis

14.2.4 Rédaction de pro�ls de compétence sur la base des informa-tions collectées disponibles

Sur la base de l’analyse de documents, d’interviews et des focus groupes, l’équipede chercheurs a pu se forger unemeilleure idée du contenuqui pouvait être conféréaux descriptions de fonction et pro�ls de compétence des nouvelles fonctionsmaiségalement de la di�culté du contexte di�cile dans lequel ces fonctions étaient ap-pelées à opérer. En e�et, le Plan �émis n’a certainement pas créé une structurede fonctionnement aisée.

L’équipe de chercheurs a dès lors sommairement esquissé ce contexte qui com-plique l’établissement des descriptions de fonction et pro�ls de compétence. Faceà un certain nombre d’incertitudes et de problèmes susceptibles de se poser aumoment de conférer un contenu aux fonctions, l’équipe de chercheurs a e�ectuéelle-même un certain nombre de choix.

Ensuite, elle a établi les descriptions de fonction et pro�ls de compétence pourles nouvelles fonctions de gestion proprement dites. Chaque pro�l de compétencereprend les mêmes éléments :

– raison d’être de la fonction ;– situation de la fonction ;– attributions de la fonction ;– domaines de tâches et de résultats permanents de la fonction ;– compétences nécessaires pour exercer la fonction.

Nous exposons ci-après le résultat de cette façon de procéder : les descriptionsde fonction et pro�ls de compétence des nouvelles fonctions envisagées dans lecadre du Plan �émis pour la gestion des organisations judiciaires. Il s’agit desdescriptions de fonction et pro�ls de compétences des fonctions suivantes :

– manager des ressources humaines ;– directeur budget & contrôle ;– directeur du bureau de gestion ;– chef des gre�es.

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14.3 Description de fonction et pro�l de compétence de «Directeur desressources humaines »

14.3 Description de fonction et pro�l de compétence de«Directeur des ressources humaines »

14.3.1 Raison d’être de la fonction

Fournir conseils et soutien dans l’élaboration et la mise en œuvre de la poli-tique et de la gestion du personnel des organisations judiciaires du ressort où letitulaire de la fonction travaille.

14.3.2 Situation de la fonction

Le directeur des ressources humaines est placé sous l’autorité « administra-tive » du directeur général de l’organisation judiciaire du SPF Justice. Il est nommépar le Roi sur la proposition du Ministre de la Justice. « Autorité administrative »signi�e que pour les questions administratives telles que le début et la �n d’uncontrat, le paiement du traitement et les questions disciplinaires, le directeur desressources humaines dépend du directeur général de l’organisation judiciaire.

Il est membre de la direction du bureau de gestion. Au sein du bureau degestion, il est placé sous l’autorité « opérationnelle » du directeur général du bu-reau de gestion. « Autorité opérationnelle » signi�e que pour sa gestion journa-lière (par exemple les entretiens de fonctionnement et d’évaluation), le directeurdes ressources humaines est placé sous l’autorité du directeur général du bureaude gestion.

Le directeur des ressources humaines est de rang 15 (niveau A4), ce qui cor-respond à l’ancien grade de conseiller général.

Autonomie

Les compétences du directeur des ressources humaines sont fonction de cellesque le législateur aura conférées au bureau de gestion, voire au directeur des res-sources humaines lui-même (voir plus loin).

Le directeur des ressources humaines doit rendre compte (légitimité, utilitéet e�cacité) au directeur général du bureau de gestion, ce dans les limites de laloi. Le titulaire de la fonction dispose au sein du bureau de gestion d’un pouvoirdécisionnel sous la responsabilité du directeur général du bureau de gestion. Il di-rige un groupe d’environ 15 collaborateurs. Ces collaborateurs appartiennent auxniveaux A, B, C et D.

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Descriptions de fonction et pro�ls de compétence des nouvelles fonctions degestion envisagées dans le cadre du Plan�émis

Fig. 14.1 – Organigramme (fonction « directeur des ressources humaines »)

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14.3 Description de fonction et pro�l de compétence de «Directeur desressources humaines »

Avec qui ? Nature des contacts ? But des contacts ?Directeur généralde l’Organisationjudiciaire — SPFJustice

Quelques fois par an. Par écrit.Rapports de fonctionnement, circu-laires. . .

Contacts administratifs. Avis.

Directeur général dubureau de gestion

Quelques fois par semaine. Orale-ment. Concertation de travail. . .

Planning et contrôle. Justi�cation.

Sta� du bureau de ges-tion

Quelques fois par semaine. Orale-ment. Concertation de travail.

Planning et contrôle. Direction.

Comité de directionMP — Arrondisse-ment

Quelques fois par mois. Oralement& par écrit. Avis, rapports, procès-verbaux de réunions. . .

Avis. Soutien par l’apport et l’ap-prentissage de procédures, de mé-thodes de travail et d’instruments degestion.

Comité de directionsiège — Arrondisse-ment

Quelques fois par mois. Oralementet/ou par écrit. Avis, rapports,procès-verbaux de réunions. . .

Avis. Soutien par l’apport et l’ap-prentissage de procédures, de mé-thodes de travail et d’instruments degestion.

Comité de directionMP— ressort

Quelques fois par mois. Oralementet/ou par écrit. Avis, rapports,procès-verbaux de réunions. . .

Avis. Soutien par l’apport et l’ap-prentissage de procédures, de mé-thodes de travail et d’instruments degestion.

Comité de directionsiège — ressort

Quelques fois par mois. Oralementet/ou par écrit. Avis, rapports,procès-verbaux de réunions. . .

Avis. Soutien par l’apport et l’ap-prentissage de procédures, de mé-thodes de travail et d’instruments degestion.

Collège d’arrondisse-ment

Quelques fois par mois. Oralementet/ou par écrit. Avis, rapports,procès-verbaux de réunions. . .

Avis. Soutien par l’apport et l’ap-prentissage de procédures, de mé-thodes de travail et d’instruments degestion.

Chef des gre�es Quelques fois par mois. Oralement.Procès-verbaux de réunions. . .

Harmonisation politique et gestiondu personnel.

Directeur Personnel& Organisation Orga-nisation judiciaire —SPF Justice

Quelques fois par an. Oralement& par écrit. Procès-verbaux deréunions, circulaires. . .

Harmonisation politique et gestiondu personnel.

Bureaux de gestiondes autres ressorts

Quelques fois par an. Oralement& par écrit. Procès-verbaux deréunions, rapports. . .

Harmonisation politique et gestiondu personnel.

Conseil supérieur dela Justice

Quelques fois par an. Par écrit. Rap-port annuel.

Information. Avis.

Tab. 14.1 – Contacts (fonction « directeur des ressources humaines »)

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Descriptions de fonction et pro�ls de compétence des nouvelles fonctions degestion envisagées dans le cadre du Plan�émis

Au sein des comités de direction et des collèges d’arrondissement, le direc-teur des ressources humaines exerce une compétence d’avis et de soutien pour lestâches qui relèvent de sa responsabilité.

Impact

L’impact du titulaire de la fonction dépendra notamment de la taille et de lacapacité de travail du bureau de gestion. Le directeur des ressources humainesassume la responsabilité du sta� du bureau de gestion qui est en charge des res-sources humaines. Le bureau de gestion compte un sta� d’une trentaine de colla-borateurs. Ceux qui, au sein du bureau de gestion, sont en charge des ressourceshumaines sont au nombre d’une quinzaine.

Le bureau de gestion conseille et soutient les comités de direction et les col-lèges d’arrondissement au sein d’un seul ressort. Cela signi�e que le bureau degestion est au service d’environ 2 000 collaborateurs (500magistrats et 1 500 non-magistrats) et qu’il brasse une masse salariale d’environ 112 180 000 euros72.

Statut

– Contractuel ou statutaire (par exemple dans le cas d’une personne déjà sta-tutaire au sein de l’autorité fédérale).

– Pas nécessairement une fonction conférée par mandat.

14.3.3 Attributions de la fonction

Les attributions du directeur des ressources humaines doivent être considé-rées par rapport à son rôle d’avis et de soutien et en fonction de certaines tâchesde gestion con�ées au bureau de gestion.

Si les attributions sont inscrites dans la loi, la description de fonction doitrenvoyer à la loi. Outre les dispositions pouvant être contenues dans la législation,nous exposons au point suivant les domaines de tâches et de résultats permanentsde la fonction.

14.3.4 Domaines de tâches et de résultats permanents de la fonction

Remarques :72X, Justice en chi�res 2005, SPF Justice, Bruxelles, 2. Le budget pour le personnel des juridictions

ordinaires divisé par le nombre de ressorts = 560 900 000 / 5 = 112 180 000 e.

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14.3 Description de fonction et pro�l de compétence de «Directeur desressources humaines »

– L’enveloppe des tâches à assumer par le directeur des ressources humainespeut être limitée aux ressources humaines au sens strict ou, au contraire,être interprétée au sens large (Personnel & Organisation). L’équipe de cher-cheurs préconise de conférer des tâches étendues à la fonction.

– L’enveloppe des tâches sera en partie fonction des priorités des comités dedirection et collèges d’arrondissement du ressort. Par conséquent, l’enve-loppe des tâches du directeur des ressources humaines pourra varier d’unressort à l’autre.

– Le directeur des ressources humaines assume la compétence de domainesqui concernent tant les magistrats que les non-magistrats. Dans la mesureoù, à l’égard des magistrats, davantage d’aspects sont réglés par des dispo-sitions légales, le directeur des ressources humaines aura une enveloppe detâches plus importante à l’égard des non-magistrats.

– Bien que sa mission consiste principalement à conseiller et à soutenir lescomités de direction et les collèges d’arrondissement enmatière de gestion,il convient de souligner également que le bureau de gestion peut aussi as-surer lui-même la gestion de services.

Compte tenu de ces remarques, les domaines de tâches et de résultats du di-recteur des ressources humaines sont formulés comme suit. Nous nous basonsà cet égard sur les di�érents rôles que le directeur des ressources humaines estsusceptible d’assumer.

En tant que conseiller RH à l’égard des comités de direction et des collègesd’arrondissement du ressort, le directeur des ressources humaines a pour tâchede développer et de proposer des méthodes adaptées permettant d’assurer la dis-ponibilité permanente d’un nombre optimal de collaborateurs pour e�ectuer letravail judiciaire.

Quelques exemples d’activités :– participer à la rédaction d’un plan du personnel pour l’année suivante ;– tendre à ce que les méthodes de travail soient cohérentes et conséquentes ;– contribuer à l’amélioration de l’image des organisations judiciaires ;– participer à l’établissement de pro�ls de compétence ;– organiser des enquêtes de satisfaction auprès des collaborateurs ;– . . .En tant qu’expert RH, le directeur des ressources humaines a pour tâche de

développer une politique du personnel professionnelle et adaptée à la Justice, ceen collaboration avec d’autres acteurs (par exemple, le SPF Justice, le Conseil su-

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Descriptions de fonction et pro�ls de compétence des nouvelles fonctions degestion envisagées dans le cadre du Plan�émis

périeur de la Justice, des collègues experts en ressources humaines).Quelques exemples d’activités :– développer une vision sur l’application de techniques récentes de politique

du personnel aux fonctions spéci�ques demagistrats et de non-magistrats ;– contribuer aux développements à l’échelon national ;– introduire le management des compétences dans les organisations judi-

ciaires ;– promouvoir les bonnes pratiques à mettre en IJuvre par l’employeur en fa-

vorisant l’optimisation du statut des collaborateurs, notamment ;– dans le cadre de la gestion intégrale de la qualité, répertorier les bonnes

pratiques ;– assurer le suivi et l’aménagement du système de mesure de la charge de

travail ;– . . .En tant que gestionnaire, le directeur des ressources humaines a pour tâche

d’exécuter certains processus de la politique du personnel qui doivent se déroulerà l’échelle du ressort.

Quelques exemples d’activités :– organiser les formations nécessaires ;– tenir à jour un système de données du personnel ;– transmettre des données correctes aux administrations centrales de la Jus-

tice et du Budget de manière à assurer l’administration (congés, promo-tions, admissions à la retraite. . .) du personnel des organisations judiciaires ;

– recruter et sélectionner le personnel– . . .En tant que fonctionnaire dirigeant au sein du bureau de gestion, le direc-

teur des ressources humaines assume la responsabilité ainsi que la direction etl’organisation journalières d’une section du bureau de gestion.

Quelques exemples d’activités :– diriger un centre de connaissances et de services en techniques demanage-

ment d’organisation et de personnel au pro�t des organisations judiciairesdu ressort ;

– dé�nir des stratégies univoques pour son service ;– trancher en cas de décisions di�ciles à prendre ;– assurer le recrutement, le suivi et l’évaluation des collaborateurs du service ;– . . .

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14.3 Description de fonction et pro�l de compétence de «Directeur desressources humaines »

14.3.5 Compétences nécessaires pour exercer la fonction

Compétences-clés au sein de l’autorité fédérale, également d’application à lajustice :

– coopérer ;– être serviable ;– agir de façon loyale ;– orienter son action sur les résultats ;– s’autodévelopper.

Compétences comportementales73 :

– développer une vision ;– diriger ;– coacher/développer ;– in�uencer et établir des relations ;– communication écrite et verbale ;– diplomatie ;– résistance au stress.

Compétences techniques :

– niveau intellectuel et fonctionnel universitaire ;– connaissances et expérience dans l’application d’instruments récents enma-

tière de personnel et de management ;– expérience enmatière de processus de changement au sein d’une ou de plu-

sieurs organisations professionnelles complexes ;– expérience dirigeante ;– la compréhension du fonctionnement des institutions judiciaires est re-

commandée.

73Les compétences comportementales sont notamment inspirées des compétences retenuesdans le dictionnaire fédéral de compétences pour les fonctions du niveau A ainsi que des compé-tences �gurant dans la liste des compétences pour les pro�ls généraux des chefs de corps : X, L’ad-ministration fédérale - Dictionnaire de compétences ; http ://www.belgium.be/eportal/ShowDoc/-personnel/imported_content/pdf/Dictionnaire_de_competence_FR.pdf ; Conseil supérieur de laJustice, Pro�ls généraux des fonctions de chef de corps, M.B. du 16 septembre 2000, 31527.

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Descriptions de fonction et pro�ls de compétence des nouvelles fonctions degestion envisagées dans le cadre du Plan�émis

14.4 Description de fonction et pro�l de compétence de« directeur budget et contrôle »

14.4.1 Raison d’être de la fonction

Fournir conseils et soutien dans l’élaboration et la mise en œuvre de la gestion�nancière des organisations judiciaires du ressort où le titulaire de la fonctiontravaille.

14.4.2 Situation de la fonction

Le directeur budget et contrôle (B&C) est placé sous l’autorité « administra-tive » du directeur général de l’organisation judiciaire du SPF Justice. Il est nommépar le Roi sur la proposition du Ministre de la Justice. « Autorité administrative »signi�e que pour les questions administratives telles que le début et la �n d’uncontrat, le paiement du traitement et les questions disciplinaires, le directeur B&Cdépend du directeur général de l’organisation judiciaire.

Il est membre de la direction du bureau de gestion. Au sein du bureau degestion, il est placé sous l’autorité « opérationnelle » du directeur du bureau degestion. « Autorité opérationnelle » signi�e que pour sa gestion journalière (parexemple les entretiens de fonctionnement et d’évaluation), le directeur B&C estplacé sous l’autorité du directeur du bureau de gestion.

Le directeur B&C est de rang 15 (A4), ce qui correspond à l’ancien grade deconseiller général.

Autonomie

Les compétences du directeur B&C sont fonction de celles que le législateuraura conférées au bureau de gestion, voire au directeur B&C lui-même (voir plusloin).

Le directeur B&C doit rendre compte (légitimité, utilité et e�cacité) au direc-teur général du bureau de gestion, ce dans les limites de la loi . Le titulaire de lafonction dispose au sein du bureau de gestion d’un pouvoir décisionnel sous laresponsabilité du directeur général. Il dirige un groupe d’une quinzaine de colla-borateurs. Ces collaborateurs appartiennent aux niveaux A, B, C et D.

Au sein des comités de direction et des collèges d’arrondissement, le directeurB&C exerce une compétence d’avis et de soutien pour les tâches qui relèvent de

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14.4 Description de fonction et pro�l de compétence de « directeur budget etcontrôle »

Fig. 14.2 – Organigramme (fonction « directeur budget et contrôle »)

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Descriptions de fonction et pro�ls de compétence des nouvelles fonctions degestion envisagées dans le cadre du Plan�émis

Avec qui ? Nature des contacts ? But des contacts ?Directeur généralde l’Organisationjudiciaire — SPFJustice

Quelques fois par an. Par écrit.Rapports de fonctionnement, circu-laires. . .

Contacts administratifs. Avis.

Directeur général dubureau de gestion

Quelques fois par semaine. Orale-ment. Concertation de travail. . .

Planning et contrôle. Justi�cation.

Sta� du bureau de ges-tion

Quelques fois par semaine. Orale-ment. Concertation de travail.

Planning et contrôle. Direction.

Comité de directionMP — Arrondisse-ment

Quelques fois par mois. Oralement& par écrit. Avis, rapports, procès-verbaux de réunions. . .

Avis. Soutien par l’apport et l’ap-prentissage de procédures, de mé-thodes de travail et d’instruments degestion.

Comité de directionsiège — Arrondisse-ment

Quelques fois par mois. Oralementet/ou par écrit. Avis, rapports,procès-verbaux de réunions. . .

Avis. Soutien par l’apport et l’ap-prentissage de procédures, de mé-thodes de travail et d’instruments degestion.

Comité de directionMP— ressort

Quelques fois par mois. Oralementet/ou par écrit. Avis, rapports,procès-verbaux de réunions. . .

Avis. Soutien par l’apport et l’ap-prentissage de procédures, de mé-thodes de travail et d’instruments degestion.

Comité de directionsiège — ressort

Quelques fois par mois. Oralementet/ou par écrit. Avis, rapports,procès-verbaux de réunions. . .

Avis. Soutien par l’apport et l’ap-prentissage de procédures, de mé-thodes de travail et d’instruments degestion.

Collège d’arrondisse-ment

Quelques fois par mois. Oralementet/ou par écrit. Avis, rapports,procès-verbaux de réunions. . .

Avis. Soutien par l’apport et l’ap-prentissage de procédures, de mé-thodes de travail et d’instruments degestion.

Chef des gre�es Quelques fois par mois. Oralement.Procès-verbaux de réunions. . .

Harmonisation de la gestion �nan-cière.

Inspecteur des �-nances

Quelques fois par mois. Oralement.Procès-verbaux de réunions. . .

Harmonisation de la gestion �nan-cière.

Directeur Budget& Contrôle de ges-tion Organisationjudiciaire — SPFJustice

Quelques fois par an. Oralement& par écrit. Procès-verbaux deréunions, circulaires. . .

Harmonisation de la gestion �nan-cière.

Bureaux de gestiondes autres ressorts

Quelques fois par an. Oralement& par écrit. Procès-verbaux deréunions, rapports. . .

Harmonisation de la gestion �nan-cière.

Conseil supérieur dela Justice

Quelques fois par an. Par écrit. Rap-port annuel.

Information.

Tab. 14.2 – Contacts (fonction « directeur budget et contrôle »)

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14.4 Description de fonction et pro�l de compétence de « directeur budget etcontrôle »

sa responsabilité.

Impact

L’impact du titulaire de la fonction dépendra notamment de la taille et de lacapacité de travail du bureau de gestion. Le directeur B&C assume la responsabi-lité du sta� du bureau de gestion qui est en charge du domaine B&C. Le bureaude gestion compte un sta� d’une trentaine de collaborateurs. Ceux qui, au sein dubureau de gestion, sont en charge du domaine B&C sont au nombre d’une quin-zaine.

Le bureau de gestion conseille et soutient les comités de direction et les col-lèges d’arrondissement au sein d’un seul ressort. Cela signi�e que le directeur B&Cest coresponsable de la gestion d’un budget d’environ 156 560 000 euros74.

Statut

– Contractuel ou statutaire (par ex. dans le cas d’une personne déjà statutaireau sein de l’autorité fédérale).

– Pas nécessairement une fonction conférée par mandat.

14.4.3 Attributions de la fonction

Les attributions du directeur B&C doivent être considérées par rapport à sonrôle d’avis et de soutien et en fonction de certaines tâches de gestion con�ées aubureau de gestion.

Si les attributions sont inscrites dans la loi, la description de fonction doitrenvoyer à la loi. Outre les dispositions pouvant être contenues dans la législation,nous exposons au point suivant les domaines de tâches et de résultats permanentsde la fonction.

14.4.4 Domaines de tâches et de résultats permanents de la fonction

Remarques :– Bien que sa mission consiste principalement à conseiller et à soutenir les

comités de direction et les collèges d’arrondissement en matière de gestion

74X, Justice en chi�res 2005, SPF Justice, Bruxelles, 2. Le budget des juridictions ordinaires divisépar le nombre de ressorts = 782 800 000 / 5 = 156 560 000 e.

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Descriptions de fonction et pro�ls de compétence des nouvelles fonctions degestion envisagées dans le cadre du Plan�émis

�nancière, il convient de souligner que le bureau de gestion peut aussi as-surer lui-même la gestion �nancière des services (par ex. la confection d’unbudget et la tenue d’une comptabilité).

– La gestion �nancière d’une organisation comporte en général trois grandsaspects : budget, comptabilité et audit (contrôle). Le directeur B&C est es-sentiellement investi d’unemission d’avis et de soutien. Ce rôle du directeurB&C est di�cilement conciliable avec celui de contrôleur (externe). Dèslors, le directeur B&C se chargera principalement du budget et de la comp-tabilité et, dans une moindre mesure, du contrôle interne. Il ne s’occuperapas de contrôle externe.

Compte tenu de ces remarques, les domaines de tâches et de résultats du di-recteur B&C sont formulés comme suit. Nous nous basons à cet égard sur lesdi�érents rôles que le directeur B&C est susceptible d’assumer.

En tant que conseiller B&C, le directeur B&C a pour tâche de prodiguer tantaux comités de direction qu’aux collèges d’arrondissement des conseils quant à lagestion �nancière de leurs moyens.

Quelques exemples d’activités :– participer au sein des comités de direction et des collèges d’arrondissement

à des discussions concernant l’utilisation des moyens ;– donner aux comités de direction ainsi qu’à d’autres entités des avis concer-

nant la faisabilité et l’approche de dossiers (budgétaires) ;– assister le comité de direction dans la formulation d’une proposition de

budget dé�nitive ;– soutenir les cellules comptables en dispensant des conseils pratiques sur la

mise en IJuvre opérationnelle des directives comptables ;– . . .En tant qu’expert B&C, le directeur B&C a pour tâche de développer une

gestion �nancière professionnelle et adaptée à la Justice, ce en collaboration avecd’autres acteurs (par ex. le SPF Justice, les collègues experts en B&C, l’inspectiondes �nances. . .).

Quelques exemples d’activités :– avoir une vision de l’application de techniques récentes de gestion �nan-

cière à la situation spéci�que des organisations judiciaires ;– contribuer aux développements à l’échelon national en matière d’élabora-

tion de nouveaux systèmes �nanciers (cf. la LOLF en France) ;– élaborer des systèmes de contrôle interne ;

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14.4 Description de fonction et pro�l de compétence de « directeur budget etcontrôle »

– . . .En tant que gestionnaire, le directeur B&C a pour tâche d’exécuter certains

aspects de la gestion �nancière.Quelques exemples d’activités :– rassembler toutes les informations nécessaires pour pouvoir confectionner

le budget et en assurer le suivi ;– traiter toutes les informations budgétaires du ressort ;– élaborer un budget pour le ressort sur la base des budgets des comités de

direction et des collèges d’arrondissement ;– consolider les propositions de budget des di�érentes entités ;– tenir la comptabilité pour les organisations judiciaires du ressort ;– . . .En tant que fonctionnaire dirigeant au sein du bureau de gestion, le directeur

B&C assume la responsabilité ainsi que la direction et l’organisation journalièresde la section B&C du bureau de gestion.

Quelques exemples d’activités :– répartir les tâches entre les collaborateurs ;– dé�nir des directives de fonctionnement univoques ;– trancher en cas de décisions di�ciles à prendre ;– veiller à l’exactitude et à la qualité du travail fourni ;– . . .

14.4.5 Compétences nécessaires pour exercer la fonction

Compétences-clés au sein de l’autorité fédérale :– coopérer ;– être serviable ;– agir de façon loyale ;– orienter son action sur les résultats ;– s’autodévelopper.Compétences comportementales75 :

75Les compétences comportementales sont notamment inspirées des compétences retenuesdans le dictionnaire fédéral de compétences pour les fonctions du niveau A ainsi que des compé-tences �gurant dans la liste des compétences pour les pro�ls généraux des chefs de corps : X, L’admi-nistration fédérale — Dictionnaire de compétences ; http ://www.belgium.be/eportal/ShowDoc/-personnel/imported_content/pdf/Dictionnaire_de_competence_FR.pdf ; Conseil supérieur de laJustice, Pro�ls généraux des fonctions de chef de corps,M.B. du 16 septembre 2000, 31527.

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Descriptions de fonction et pro�ls de compétence des nouvelles fonctions degestion envisagées dans le cadre du Plan�émis

– développer une vision ;– diriger ;– coacher/développer ;– in�uencer et établir des relations ;– communication écrite et verbale ;– diplomatie ;– résistance au stress.Compétences techniques :– niveau intellectuel et fonctionnel universitaire ;– connaissances et expérience dans l’application de techniques récentes en

matière de gestion �nancière ;– expérience enmatière de processus de changement au sein d’une ou de plu-

sieurs organisations professionnelles complexes ;– expérience dirigeante ;– la compréhension du fonctionnement des institutions judiciaires est re-

commandée.

14.5 Description de fonction et pro�l de compétence de« directeur général du bureau de gestion »

14.5.1 Raison d’être de la fonction

Le directeur général du bureau de gestion dirige le bureau de gestion et assumela responsabilité �nale de la politique de gestion des moyens des organisationsjudiciaires du ressort.

14.5.2 Situation de la fonction

Le directeur des ressources humaines est placé sous l’autorité « administra-tive » du directeur général de l’organisation judiciaire du SPF Justice. « Autoritéadministrative » signi�e que pour les questions administratives telles que le débutet la �n d’un contrat, le paiement du traitement et les questions disciplinaires, ledirecteur général du bureau de gestion dépend du directeur général de l’organisa-tion judiciaire.

Le directeur général du bureau de gestion est placé, pour les aspects de la mo-dernisation de l’ordre judiciaire par voie d’autonomisation, sous l’autorité « opé-

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14.5 Description de fonction et pro�l de compétence de « directeur général dubureau de gestion »

rationnelle » de la commission de modernisation de l’ordre judiciaire. « Autoritéopérationnelle » signi�e que pour sa gestion journalière (par ex. les entretiensde fonctionnement et d’évaluation), le directeur général du bureau de gestion estplacé sous l’autorité de la commission de modernisation de l’ordre judiciaire.

Il est le directeur du bureau de gestion. Au sein du bureau de gestion, le di-recteur HR et le directeur B&C sont placés sous son autorité « opérationnelle ».

Le directeur général du bureau de gestion a le grade de procureur général oude premier président. Il est titulaire d’un mandat. Il est nommé par le Roi sur laproposition du Ministre de la Justice.

Autonomie

Les compétences du directeur général du bureau de gestion sont fonction decelles que le législateur aura conférées au bureau de gestion, voire au directeurgénéral lui-même (voir plus loin).

Le titulaire de la fonction dirige le directeur HR et le directeur B&C. Il prendles décisions �nales au sein du bureau de gestion.

Au sein des comités de direction et des collèges d’arrondissement, le directeurgénéral exerce une compétence d’avis et de soutien pour les tâches qui relèvent desa responsabilité.

Impact

L’impact du titulaire de la fonction dépendra notamment de la taille et de lacapacité de travail du bureau de gestion. Le directeur général assume la responsa-bilité pour l’ensemble du sta� du bureau de gestion. Le bureau de gestion compteun sta� d’une trentaine de collaborateurs.

Le bureau de gestion conseille et soutient les comités de direction et les col-lèges d’arrondissement au sein d’un seul ressort. Cela signi�e que le bureau degestion est au service d’environ 2 000 collaborateurs (500magistrats et 1 500 non-magistrats).

Le bureau de gestion est coresponsable de la gestion d’un budget d’environ156 560 000 euros76.

76X, Justice en chi�res 2005, SPF Justice, Bruxelles, 2. Le budget des juridictions ordinaires divisépar le nombre de ressorts = 782 800 000 / 5 = 156 560 000 e.

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Descriptions de fonction et pro�ls de compétence des nouvelles fonctions degestion envisagées dans le cadre du Plan�émis

Fig. 14.3 – Organigramme (fonction « directeur général du bureau de gestion »)

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14.5 Description de fonction et pro�l de compétence de « directeur général dubureau de gestion »

Avec qui ? Nature des contacts ? But des contacts ?Directeur généralde l’Organisationjudiciaire — SPFJustice

Quelques fois par an. Par écrit.Rapports de fonctionnement, circu-laires. . .

Contacts administratifs. Avis.

Directeur HR et direc-teur B&C + sta� dubureau de gestion

Quelques fois par semaine. Orale-ment. Concertation de travail. . .

Planning et contrôle. Direction.

Comité de directionMP — Arrondisse-ment

Quelques fois par mois. Oralement& par écrit. Avis, rapports, procès-verbaux de réunions. . .

Avis. Soutien par l’apport et l’ap-prentissage de procédures, de mé-thodes de travail et d’instruments degestion.

Comité de directionsiège — Arrondisse-ment

Quelques fois par mois. Oralementet/ou par écrit. Avis, rapports,procès-verbaux de réunions. . .

Avis. Soutien par l’apport et l’ap-prentissage de procédures, de mé-thodes de travail et d’instruments degestion.

Comité de directionMP— ressort

Quelques fois par mois. Oralementet/ou par écrit. Avis, rapports,procès-verbaux de réunions. . .

Avis. Soutien par l’apport et l’ap-prentissage de procédures, de mé-thodes de travail et d’instruments degestion.

Comité de directionsiège — ressort

Quelques fois par mois. Oralementet/ou par écrit. Avis, rapports,procès-verbaux de réunions. . .

Avis. Soutien par l’apport et l’ap-prentissage de procédures, de mé-thodes de travail et d’instruments degestion.

Collège d’arrondisse-ment

Quelques fois par mois. Oralementet/ou par écrit. Avis, rapports,procès-verbaux de réunions. . .

Avis. Soutien par l’apport et l’ap-prentissage de procédures, de mé-thodes de travail et d’instruments degestion.

Bureaux de gestiondes autres ressorts

Quelques fois par an. Oralement& par écrit. Procès-verbaux deréunions, rapports. . .

Harmonisation.

Conseil supérieur dela Justice

Quelques fois par an. Par écrit. Rap-port annuel.

Information.

Commission de mo-dernisation de l’Ordrejudiciaire

Quelques fois par an. Oralement& par écrit. Avis, rapports, procès-verbaux de réunions. . .

Harmonisation, avis, information.

Tab. 14.3 – Contacts (fonction « directeur général du bureau de gestion »)

183

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Descriptions de fonction et pro�ls de compétence des nouvelles fonctions degestion envisagées dans le cadre du Plan�émis

Statut

– Titulaire d’un mandat à l’instar du magistrat – chef de corps.– Pas nécessairement un magistrat.

14.5.3 Attributions de la fonction

Les attributions du directeur général doivent être considérées par rapport àson rôle d’avis et de soutien et en fonction de certaines tâches de gestion con�éesau bureau de gestion.

Si les attributions sont inscrites dans la loi, la description de fonction doitrenvoyer à la loi. Outre les dispositions pouvant être contenues dans la législation,nous exposons au point suivant les domaines de tâches et de résultats permanentsde la fonction.

14.5.4 Domaines de tâches et de résultats permanents de la fonction

Remarques :– L’enveloppe des tâches à assumer par le directeur général peut se focaliser

en premier lieu sur sa mission en tant que responsable �nal du bureau degestion. L’équipe de chercheurs recommande néanmoins de con�er au di-recteur général quelques compétences spéci�ques.

– L’enveloppe des tâches sera en partie fonction des priorités des comités dedirection et collèges d’arrondissement du ressort. Par conséquent, l’enve-loppe des tâches du directeur général pourra varier d’un ressort à l’autre.

– Bien que sa mission consiste principalement à conseiller et à soutenir lescomités de direction et les collèges d’arrondissement enmatière de gestion,il convient de souligner également que le bureau de gestion peut aussi as-surer lui-même la gestion de services.

Compte tenu de ces remarques, les domaines de tâches et de résultats du di-recteur général sont formulés comme suit. Nous nous basons à cet égard sur lesdi�érents rôles que le directeur général est susceptible d’assumer.

En tant que fonctionnaire dirigeant, le directeur général du bureau de gestionassume la direction et l’organisation journalières du bureau de gestion.

Quelques exemples d’activités :– prendre les décisions �nales au sein du bureau de gestion ;– développer une vision et la traduire en objectifs stratégiques et opération-

nels ;

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14.5 Description de fonction et pro�l de compétence de « directeur général dubureau de gestion »

– veiller à la qualité des avis donnés par les collaborateurs du bureau de ges-tion ;

– . . .En tant que conseiller des comités de direction et des collèges d’arrondisse-

ment du ressort, le directeur général a pour tâche de dispenser des avis sur plu-sieurs aspects de la gestion des organisations judiciaires.

Quelques exemples d’activités :– conseiller les comités de direction et d’autres entités en matière de mana-

gement ;– préparer des propositions de répartition desmoyens entre les organisations

judiciaires du ressort ;– coacher les chefs de corps dans le cadre de leur rôle de dirigeant et de ges-

tionnaire (par ex. contribuer à l’élaboration de plans stratégiques) ;– . . .En tant que gestionnaire, le directeur général a pour tâche d’exécuter certains

projets de management qui doivent se dérouler à l’échelle du ressort.Quelques exemples d’activités :– veiller à la préparation, à l’exécution et à l’évaluation des cycles budgétaires

des di�érentes entités du ressort ;– assurer un système de plani�cation du personnel ;– analyser et optimiser les processus de travail, par exemple dans le cadre de

BPR ;– gérer et exécuter des projets dans le cadre de la gestion intégrale de la qua-

lité ;– gérer un système d’information en matière de management pour les orga-

nisations judiciaires du ressort (management des connaissances) ;– . . .En tant que manager du changement, le directeur général a pour tâche de

soutenir la modernisation des organisations judiciaires du ressort, et en particu-lier l’autonomisation de la justice.

Quelques exemples d’activités :– faire o�ce d’interlocuteur pour les contacts avec la Commission demoder-

nisation de l’ordre judiciaire et les contacts qui en émanent ;– assurer la communication quant à l’état d’avancement des projets de mo-

dernisation ;– signaler les facteurs d’échec et de succès de la modernisation ;

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Descriptions de fonction et pro�ls de compétence des nouvelles fonctions degestion envisagées dans le cadre du Plan�émis

– o�rir un forum d’échange de bonnes pratiques ;– . . .

14.5.5 Compétences nécessaires pour exercer la fonction

Compétences-clés au sein de l’autorité fédérale :

– coopérer ;– être serviable ;– agir de façon loyale ;– orienter son action sur les résultats ;– s’autodévelopper.

Compétences comportementales77 :

– développer une vision ;– diriger ;– inspirer ;– travailler en réseau ;– communication écrite et verbale ;– diplomatie ;– résistance au stress.

Compétences techniques :

– niveau intellectuel et fonctionnel universitaire ;– expérience enmatière de processus de changement au sein d’une ou de plu-

sieurs organisations professionnelles complexes ;– expérience dirigeante ;– la compréhension du fonctionnement des institutions judiciaires est re-

commandée.

77Les compétences comportementales sont notamment inspirées des compétences retenuesdans le dictionnaire fédéral de compétences pour les fonctions du niveau A ainsi que des compé-tences �gurant dans la liste des compétences pour les pro�ls généraux des chefs de corps : X, L’admi-nistration fédérale — Dictionnaire de compétences ; http ://www.belgium.be/eportal/ShowDoc/-personnel/imported_content/pdf/Dictionnaire_de_competence_FR.pdf ; Conseil supérieur de laJustice, Pro�ls généraux des fonctions de chef de corps,M.B. du 16 septembre 2000, 31527.

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14.6 Description de fonction et pro�l de compétence de « chef des gre�es »

14.6 Description de fonction et pro�l de compétence de« chef des gre�es »

L’équipe de chercheurs estime que le titre de « chef des gre�es » est un choixmalencontreux. En e�et, il laisse supposer que cette fonction présente une res-ponsabilité hiérarchique vis-à-vis des gre�es et des gre�ers en chef. Ce n’est pasle cas. Les fonctions de « chef des gre�es » et de gre�er en chef sont complémen-taires. Le « chef des gre�es » accomplit des tâches qui pour l’instant ne sont pas(su�samment) remplies au sein des organisations judiciaires.

A�n de conserver la terminologie du Plan�émis, nous continuerons à utili-ser dans la présente description de fonction la dénomination « chef des gre�es ».Toutefois, nous plaidons clairement en faveur d’une autre dénomination, par ex.conseiller en gestion d’arrondissement ou coordinateur d’arrondissement en ma-tière de personnel et d’organisation.

14.6.1 Raison d’être de la fonction

Fournir conseils et soutien dans le cadre dumanagement exercé par le comitéde direction de l’arrondissement où le titulaire de la fonction travaille.

14.6.2 Situation de la fonction

Le chef des gre�es est placé sous l’autorité « administrative » du directeur gé-néral de l’organisation judiciaire du SPF Justice. Il est nommé par le Roi sur la pro-position duMinistre de la Justice. «Autorité administrative » signi�e que pour lesquestions administratives telles que le début et la �n du contrat, le paiement dutraitement et les questions disciplinaires, le chef des gre�es dépend du directeurgénéral de l’organisation judiciaire.

Il siège avec voix consultative au collège d’arrondissement et au comité de di-rection du siège de l’arrondissement. Le chef des gre�es est placé sous l’autorité« opérationnelle » du président du comité de direction du siège de l’arrondisse-ment. « Autorité opérationnelle » signi�e que pour sa gestion journalière (par ex.les entretiens de fonctionnement et d’évaluation), le chef des gre�es est placé sousl’autorité du président du comité de direction du siège de l’arrondissement.

Le chef des gre�es est également le correspondant du bureau de gestion auniveau de l’arrondissement.

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Descriptions de fonction et pro�ls de compétence des nouvelles fonctions degestion envisagées dans le cadre du Plan�émis

Fig. 14.4 – Organigramme (fonction « chef des gre�es »)

Avec qui ? Nature des contacts ? But des contacts ?Gre�ers en chef Quelques fois par mois. Oralement

et/ou par écrit. Procès-verbaux deréunions. . .

Avis. Soutien par l’apport et l’ap-prentissage de procédures, de mé-thodes de travail et d’instruments degestion.

Chefs de corps Quelques fois par mois. Oralementet/ou par écrit. Procès-verbaux deréunions. . .

Avis. Soutien par l’apport et l’ap-prentissage de procédures, de mé-thodes de travail et d’instruments degestion.

Comité de direction— siège — Arrondis-sement

Quelques fois par mois. Oralementet par écrit. Avis, rapports, procès-verbaux de réunions. . .

Avis. Soutien par l’apport et l’ap-prentissage de procédures, de mé-thodes de travail et d’instruments degestion.

Collège d’arrondis-sement — siège —Arrondissement

Quelques fois par mois. Oralementet par écrit. Avis, rapports, procès-verbaux de réunions. . .

Avis. Soutien par l’apport et l’ap-prentissage de procédures, de mé-thodes de travail et d’instruments degestion.

Bureau de gestion Quelques fois par mois. Oralement.Concertation de travail. . .

Information, harmonisation.

Conseil supérieur dela Justice

Quelques fois par an. Par écrit. Rap-port annuel.

Information.

Tab. 14.4 – Contacts (fonction « chef des gre�es »)

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14.6 Description de fonction et pro�l de compétence de « chef des gre�es »

Autonomie

Les attributions du chef des gre�es ne sont pas inscrites dans des textes légis-latifs.

Au sein du comité de direction et du collège d’arrondissement, le chef desgre�es exerce une compétence d’avis et de soutien pour les tâches qui relèvent desa responsabilité.

Il dirige un groupe d’environ 4 collaborateurs. Ces collaborateurs appartiennentaux niveaux A, B, C et D.

Un pool de personnel mobile est placé sous la responsabilité du comité de di-rection de l’arrondissement et plus particulièrement sous celle du chef des gre�es.

Impact

L’impact du titulaire de la fonction dépendra notamment de la taille et de lacapacité de travail de sa propre administration. On peut considérer que son ad-ministration se composera d’environ 4 collaborateurs.

Statut

– Contractuel ou statutaire (par ex. dans le cas d’une personne déjà statutaireau sein de l’autorité fédérale) .

– Ce n’est pas une fonction conférée par mandat.

14.6.3 Attributions de la fonction

Les attributions du chef des gre�es doivent être considérées par rapport à sonrôle d’avis et de soutien et en fonction de certaines tâches de gestion qui lui serontcon�ées.

Nous exposons au point suivant les domaines de tâches et de résultats perma-nents de la fonction.

Domaines de tâches et de résultats permanents de la fonction

Remarques :– L’enveloppe des tâches à assumer par le chef des gre�es peut être limitée aux

ressources humaines (comme prévu dans le Plan�émis) ou, au contraire,

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Descriptions de fonction et pro�ls de compétence des nouvelles fonctions degestion envisagées dans le cadre du Plan�émis

être interprétée au sens large. L’équipe de chercheurs préconise de conférerdes tâches étendues à la fonction.

– L’enveloppe des tâches sera en partie fonction des priorités du comité de di-rection et du collège d’arrondissement de l’arrondissement. Par conséquent,l’enveloppe des tâches du chef des gre�es pourra varier d’un arrondissementà l’autre.

– Une grande partie de l’enveloppe des tâches du chef des gre�es (gestion dupersonnel) est axée sur les non-magistratsmais dans le cadre de projets spé-ci�ques, les avis et le soutien du chef des gre�es s’adressent indi�éremmentaux magistrats et aux non-magistrats.

– Bien que la fonction de chef des gre�es ait été créée principalement pourconseiller et soutenir les comités de direction et les collèges d’arrondisse-ment, il convient de souligner également que le chef des gre�es peut aussiassurer lui-même la gestion de services.

Compte tenu de ces remarques, les domaines de tâches et de résultats du chefdes gre�es sont formulés comme suit. Nous nous basons à cet égard sur les di�é-rents rôles que le chef des gre�es est susceptible d’assumer.

En tant que conseiller à l’égard du collège d’arrondissement et du comité dedirection, le chef des gre�es a pour tâche de veiller à ce que les moyens soientengagés de façon e�ective et e�cace au niveau de l’arrondissement.

Quelques exemples d’activités :– contribuer à l’élaboration d’un planning du personnel pour les tribunaux

de l’arrondissement ;– formuler des propositions en matière de transferts de capacités en person-

nel ;– formuler des propositions en vue d’améliorer la coordination et l’organisa-

tion des tribunaux en matière de management ;– contribuer à la confection du budget ;– préparer et exécuter des projets ;– . . .Dans sa fonction de soutien aux chefs de corps, le chef des gre�es a pour tâche

de veiller à ce que les chefs de corps puissent diriger leur juridiction de manièree�cace et e�ciente.

Quelques exemples d’activités :– contribuer à l’établissement de pro�ls de fonction ;– contribuer à la préparation et à l’exécution de projets ;

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14.6 Description de fonction et pro�l de compétence de « chef des gre�es »

– relayer les problèmes de management ;– . . .En tant que gestionnaire, le chef des gre�es a pour tâche d’organiser et de

coordonner les processus de management des tribunaux.Quelques exemples d’activités :– assurer le suivi de la gestion des bâtiments des di�érents tribunaux ;– acheter des lots importants de fournitures (p. ex. papier, ordinateurs. . .) et

les répartir entre les di�érents tribunaux ;– gérer le pool des non-magistrats ;– recruter et sélectionner le personnel ;– organiser des formations ;– . . .En tant que fonctionnaire dirigeant, le chef des gre�es assume la responsabilité

ainsi que la direction et l’organisation journalières d’une petite administration.Quelques exemples d’activités :– diriger un centre de connaissances et de services en matière de techniques

demanagement au pro�t des organisations judiciaires de l’arrondissement ;– dé�nir des stratégies univoques pour son service ;– trancher en cas de décisions di�ciles à prendre ;– assurer le recrutement, le suivi et l’évaluation des collaborateurs du service ;– . . .En tant qu’ombudsman, le chef des gre�es a pour tâche de prendre connais-

sance des plaintes relatives au fonctionnement des organisations judiciaires auniveau de l’arrondissement et d’y apporter une solution ou de les transmettre.

Quelques exemples d’activités :– être accessible pour tous les collaborateurs des gre�es de l’arrondissement ;– intervenir en tant que médiateur en cas de con�it dans un gre�e/tribunal

particulier ;– analyser les plaintes et, sur la base de cette analyse, proposer des mesures

structurelles au comité de direction et au collège d’arrondissement de l’ar-rondissement ;

– . . .En tant que correspondant, le chef des gre�es est l’interlocuteur du bureau de

gestion au niveau de l’arrondissementQuelques exemples d’activités :– transmettre au bureau de gestion des informations sur la gestion des orga-

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Descriptions de fonction et pro�ls de compétence des nouvelles fonctions degestion envisagées dans le cadre du Plan�émis

nisations judiciaires de l’arrondissement ;– transmettre aux organisations judiciaires de l’arrondissement des informa-

tions sur la gestion du bureau de gestion ;– contribuer à des projets d’amélioration ;– . . .

14.6.4 Compétences nécessaires pour exercer la fonction

Le chef des gre�es peut être recruté soit en interne parmi des secrétaires enchef/gre�ers en chef ou des chefs de service, soit en externe parmi une sélectiond’universitaires ayant une expérience pertinente de quelques années.

Compétences-clés au sein de l’autorité fédérale :– coopérer ;– être serviable ;– agir de façon loyale ;– orienter son action sur les résultats ;– s’autodévelopper.Compétences comportementales78 :– développer une vision ;– diriger l’organisation ;– coacher/développer ;– in�uencer et établir des relations ;– bonne communication écrite et verbale ;– diplomatie ;– résistance au stress.Compétences techniques :– niveau intellectuel et fonctionnel universitaire ;– connaissances et expérience dans l’application d’instruments récents enma-

tière de personnel et de management ;– connaissances et expérience dans le domaine du management par projets ;

78Les compétences comportementales sont notamment inspirées des compétences retenuesdans le dictionnaire fédéral de compétences pour les fonctions du niveau A ainsi que des compé-tences �gurant dans la liste des compétences pour les pro�ls généraux des chefs de corps : X, L’admi-nistration fédérale — Dictionnaire de compétences ; http ://www.belgium.be/eportal/ShowDoc/-personnel/imported_content/pdf/Dictionnaire_de_competence_FR.pdf ; Conseil supérieur de laJustice, Pro�ls généraux des fonctions de chef de corps,M.B. du 16 septembre 2000, 31527.

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14.6 Description de fonction et pro�l de compétence de « chef des gre�es »

– expérience enmatière de processus de changement au sein d’une ou de plu-sieurs organisations professionnelles complexes ;

– expérience dirigeante ;– la compréhension du fonctionnement des institutions judiciaires est re-

commandée.

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Chapitre 15

Conclusion

A l’issue d’une analyse scienti�que approfondie, la présente étude a voulucontribuer à donner un contenu concret aux descriptions de fonction et pro�lsde compétence pour les fonctions qui, dans le cadre du processus d’autonomisa-tion au sein de la justice, seront en charge de la gestion.

Pour ce faire, il a été tenu compte des options stratégiques envisagées dans lecadre du Plan�émis. Toutefois, l’analyse de documents ainsi que diverses entre-vues et les focus groupes ont permis à l’équipe de chercheurs de constater que lePlan �émis dresse un contexte d’imprécisions et d’attentes contraires qui com-pliquent singulièrement l’établissement de descriptions de fonction et de pro�ls decompétences dans le cadre de ce Plan. C’est la raison pour laquelle l’équipe de cher-cheurs a retenu, en vue de l’élaboration des descriptions de fonction et pro�ls decompétences, quelques options qui divergent peut-être des lignes de force du Plan�émis. Ces options sont cependant indispensables pour permettre à l’équipe dechercheurs d’établir, conformément à la logique de ses observations, une ébauchede descriptions de fonction et de pro�ls de compétence et pour faire avancer lamodernisation de l’appareil judiciaire par la voie de l’autonomisation.

Les descriptions de fonction et pro�ls de compétence �gurant dans le présentrapport d’étude s’inscrivent dans un processus de modernisation continue de l’ap-pareil judiciaire et non d’un résultat �nal. Les descriptions de fonction et pro�lsde compétence sont dès lors susceptibles d’être adaptés en fonction des optionsstratégiques qui seront retenues à l’avenir.

L’élaboration de ces descriptions de fonction et pro�ls de compétence consti-tue en soi déjà une importante plus-value. Tout d’abord parce qu’elle a contribuéà une ré�exion très concrète et concertée avec des experts et des personnes de

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Conclusion

terrain sur la faisabilité du nouveau modèle d’organisation envisagé par le Plan�émis. Ensuite, parce que les descriptions de fonction et les pro�ls de compé-tence sont des instruments fondamentaux pourmener une politique du personnelmoderne. En�n, parce que l’élaboration de ces descriptions de fonction et pro�lsde compétence a permis de stimuler et d’orienter des mécanismes de ré�exion,d’expliciter des objectifs, d’encourager la communication interne, de préciser lesbesoins et attentes. . .

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Cinquième partie

Conclusion générale

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La tendance est à une utilisation plus e�cace et plus e�ective des moyens, end’autresmots à davantage demanagement et d’action politique publique. Cela vautégalement pour le fonctionnement des juridictions. Une des manières de contri-buer à cette évolution de modernisation consiste à con�er la gestion et le mana-gement des moyens à l’appareil judiciaire lui-même.

Les pays qui ont déjà amorcé cette évolution, tels les Pays-Bas et la France,peuvent être une source d’inspiration en vue d’organiser cette mise à distance. LePlan �émis comporte dès lors des éléments provenant tant du modèle néerlan-dais que du modèle français.

L’étude a dégagé un certain nombre de facteurs de succès pourmener à bien unprocessus d’autonomisation. Ainsi, elle nous apprend qu’un processus d’autono-misation s’étale sur des décennies. Il s’agit d’un processus qui requiert une plani�-cation à long termemais qui doit tenir compte en permanence de l’appui en faveurdes solutions retenues. En e�et, le succès d’une solution dépend de lamesure danslaquelle cette solution béné�cie également du soutien des principaux acteurs dela justice. Le succès de la mise à distance est également tributaire d’une délimi-tation claire des compétences entre les diverses composantes, d’une structure dejusti�cation appropriée, d’une taille adéquate qui évite le manque d’e�ectifs et lasous spécialisation, deméthodes de gestion transparentes et appropriées ainsi quede la présence d’un personnel compétent et en nombre su�sant par rapport auxcompétences transférées et aux résultats attendus.

Un pas concret important a récemment été fait vers l’autonomisation de l’ap-pareil judiciaire belge. En e�et, les Plans�émis des 24 août 2005 et 10mars 2006,appelés respectivement Plan �émis 1 et Plan �émis 2, ont déjà posé quelqueschoix fondamentaux dans l’optique de l’autonomisation. Cependant, pour e�ec-tuer ces choix, il n’a pas toujours été tenu compte des facteurs de succès énon-cés et il subsiste un certain nombre d’imprécisions et de contradictions. Dans lecadre du processus d’autonomisation, il convient en e�et aussi de reconsidérer enprofondeur la taille des organisations judiciaires et, par exemple, la capacité demanagement et la compétence des dirigeants actuels.

En résumé, on peut formuler les considérations suivantes.Le Plan�émis est une initiative qui o�re à notre pouvoir judiciaire l’oppor-

tunité d’adhérer aux tendances de modernisation de la justice observées dans denombreux autres pays, européens ou non.

Compte tenu du nombre important de corps, de leur diversité et de leur taillelimitée, le Plan�émis apporte une solution permettant d’allier proximité et e�-

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cacité en situant la gestion à un niveau intermédiaire, à savoir le ressort de la courd’appel.

Le chemin vers l’implémentation est encore long et di�cile. Tant le SPF Justiceque le Conseil supérieur de la Justice ainsi que les magistrats et les non-magistratsdevront mettre en commun leur expérience, leurs connaissances et leur engage-ment a�n de développer un modèle opérationnel. Les incohérences et les impré-cisions formulées pourront ainsi être éliminées et le pouvoir judiciaire pourra àterme devenir lui-même maître de la modernisation.

Concrètement, la présente étude a examiné, compte tenu des options straté-giques envisagées dans le cadre du Plan�émis, comment intégrer un «manageradministratif » dans la volonté de modernisation de la justice, qui vise à accorderdavantage d’autonomie aux parquets et aux tribunaux. Elle a également examinéquel pro�l de compétence un tel « manager administratif » doit présenter.

Toutefois, l’élaboration de descriptions de fonction et de pro�ls de compé-tence dans le cadre du Plan �émis s’est avérée particulièrement di�cile. C’estla raison pour laquelle l’équipe de chercheurs a retenu, en vue de l’élaboration desdescriptions de fonction et pro�ls de compétences, quelques options qui divergentpeut-être des lignes de force du Plan �émis. Ces options étaient cependant in-dispensables pour permettre à l’équipe de chercheurs d’établir, conformément à lalogique de ses observations, une ébauche de descriptions de fonction et de pro�lsde compétence et pour faire avancer la modernisation de l’appareil judiciaire parla voie de l’autonomisation.

Les descriptions de fonction et pro�ls de compétence �gurant dans le présentrapport d’étude s’inscrivent dans un processus de modernisation continue de l’ap-pareil judiciaire et non d’un résultat �nal. Les descriptions de fonction et pro�lsde compétence sont dès lors susceptibles d’être adaptés en fonction des optionsstratégiques qui devront encore être retenues à l’avenir.

L’élaboration de ces descriptions de fonction et pro�ls de compétence consti-tue en soi déjà une importante plus-value. Tout d’abord parce qu’elle a contribuéà une ré�exion très concrète et concertée avec des experts et des personnes deterrain sur la faisabilité du nouveau modèle d’organisation envisagé par le Plan�émis. Ensuite, parce que les descriptions de fonction et les pro�ls de compé-tence sont des instruments fondamentaux pourmener une politique du personnelmoderne. En�n, parce que l’élaboration de ces descriptions de fonction et pro�lsde compétence a permis de stimuler et d’orienter des mécanismes de ré�exion,d’expliciter des objectifs, de préciser les besoins et attentes. . .

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Annexes

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Annexe A

Résumé de l’étude

Introduction

On observe dans la gestion actuelle des services publics une tendance mar-quée à l’« autonomisation » c.à.d. un processus de décentralisation et de décon-centration de la gestion à des unités autonomes avec des compétences propres..Cela signi�e que la mise en IJuvre de la politique n’est plus assurée au sein du mi-nistère, mais bien au sein d’agences qui jouissent d’une certaine autonomie et sontdirigées par des managers (responsables). En d’autres termes, il s’agit de séparerl’élaboration de la politique de sa mise en oeuvre.

Dans lemonde judiciaire également, on préconise une plus grande autonomiede gestion des parquets et tribunaux. Cela pourrait impliquer que le chef de corpsse voie attribuer davantage de compétences quant aux moyens à mettre en IJuvredans un cadre de responsabilité déterminé79. Ces compétences appartiennent jus-qu’à présent aux di�érents services du ministère de la justice.

Dans un premier temps, nous étudierons le processus d’autonomisation desorganisations judiciaires aux Pays-Bas et en France. Nous nous intéresserons plusparticulièrement à la position du « manager administratif » en charge de la ges-tion des organisations judiciaires. Dans un deuxième temps, nous dépeindrons lafonction du «manager administratif », telle qu’elle a été imaginée dans le cadre duPlan�émis belge. Nous formulerons ensuite quelques conseils quant au contenu

79DEPRÉ R. & PLESSERS, J., « Een trend naar verzelfstandiging van de gerechten : wat kanBelgië leren van zijn buurlanden ? », in : DEPRÉ R., PLESSERS, J., HONDEGHEM, A. (éd.), Ma-nagementhervormingen in justitie. Van internationale ontwikkelingen tot dagelijkse praktijk, Bruges,die Keure, 2005, 45-66.

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Résumé de l’étude

de ces nouvelles fonctions de gestion créées au sein de l’appareil judiciaire. En�n,nous donnerons l’impulsion nécessaire a�n d’évoluer d’une situation « as is » versune situation « to be ».

Les Pays-Bas et la France pour modèles

Dans ce chapitre, nous passerons en revue plusieurs caractéristiques essen-tielles du processus d’autonomisation aux Pays-Bas et en France. Premièrement,nous déterminerons depuis combien de temps ce processus est en marche (le« quand ») et quels services il concerne (le « quoi »). Deuxièmement, nous nousintéresserons à la façon dont l’autonomisation est opérée (le « comment »), à sa-voir comment la problématique de la taille de l’organisation a été abordée et si lagestion est inspirée d’un modèle dual ou d’un modèle collégial. Troisièmement etdernièrement, nous nous pencherons sur la fonction du «manager administratif »en charge de la gestion des organisations judiciaires.

Pays-Bas

Aux Pays-Bas, l’appareil judiciaire a évolué d’une direction centralisée par leMinistère de la Justice vers une gestion intégrale par l’organisation judiciaire elle-même. Gestion intégrale signi�e que la politique et la gestion de toutes les res-sources sont aux mains de l’administration responsable des parquets et tribunauxelle-même. Cette révolution a duré vingt ans. Il fallait en e�et que les tribunauxet parquets acquièrent des connaissances dans les domaines de la politique et dela gestion80.

Au �l du temps, des compétences étendues ont été con�ées aux organisationsjudiciaires néerlandaises dans les domaines du personnel, des moyens matériels,des bâtiments et de l’équipement matériel. Seules quelques tâches concernant lagestion des organisations judiciaires sont aujourd’hui encore assumées au niveaucentral. L’approche des autorités nationales consiste à contribuer au développe-ment de systèmes uniformes, notamment dans les domaines de l’informatique,du recrutement et de la formation des magistrats. On notera également, que bienque les organisations judiciaires néerlandaises soient hautement décentralisées,

80BROMMET, E.,Van rechterlijke macht naar rechterlijke organisatie – kroniek van achttien jaarverandering, Den Haag (La Haye), Ministère de la Justice, 2002, 207p.

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les frais de justice n’ont pas été transférés aux organisations judiciaires81.Au cours de cette évolution, le modèle collégial a fait place au modèle dual.

Alors qu’au départ, les parquets et tribunaux étaient gérés conjointement par unservice unique au niveau de l’arrondissement (modèle collégial), les parquets ettribunaux gèrent aujourd’hui chacun leurs propres a�aires (modèle dual). Le rai-sonnement étant que les parquets et tribunaux remplissent en e�et une missiondi�érente.

Dès le début des réformes, la taille des organisations judiciaires a été prise encompte dans le débat sur l’autonomisation desdites organisations. Les Pays-Basont ainsi réglé le problème de la taille avant de procéder à une forme quelconqued’autonomisation. Bien que les tribunaux et parquets aux Pays-Bas soient actuel-lement de taille plus importante qu’en Belgique, un nouvel élargissement d’échelleest en préparation. La recherche d’une taille acceptable semble être une prioritédans le développement d’organisations judiciaires en charge de leur propre ges-tion82.

Aux Pays-Bas, l’« administrative manager » (manager administratif) avait ini-tialement un pro�l relativement élevé. L’« administrativemanager » devait en e�ettraiter directement avec les magistrats supérieurs à propos de la gestion des res-sources et du personnel. L’« administrative manager » exerce par conséquent safonction dans le cadre d’un mandat. La rémunération de l’« administrative mana-ger » est toutefois quelque peu inférieure à celle des «magistrats dirigeants ». Les« administrative managers » sont recrutés tant en interne qu’en externe, même sila tendance est au recrutement en externe. Une attention particulière est accordéeà la formation des « administrative managers », mais aussi à celle des «magistratsdirigeants », et cette politique commence à porter ses fruits.

La fonction d’« administrative manager » subit actuellement une évolution.Cette évolution est essentiellement perceptible au niveau des tribunaux. Si la fonc-tion a occupé une place très importante dans le processus d’autonomisation, ellesemble aujourd’hui perdre de son importance au pro�t des fonctions de «magis-

81Wet van 6 december 2001 tot wijziging van dewet op de rechterlijke organisatie, de wet rechts-positie rechterlijke ambtenaren en enkele andere wetten in verband met de modernisering van deorganisatie en de instelling van een bestuur bij de gerechten (loi relative à l’organisation et à l’admi-nistration des juridictions 27.181), Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden 582, 18 décembre2001.

82BUDDENDIJK, H. & MOOIJEN, J., « Leerervaringen met veranderingsprocessen in Neder-land en België », in : DEPRÉ, R. & HONDEGHEM, A. (éd.), Management, bestuur en beleid in derechterlijke organisatie, Bruges, die Keure, 2000, 207-237.

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Résumé de l’étude

trats – présidents de section » et de « magistrats – présidents » des tribunaux. Aprésent que les magistrats ont acquis des capacités toujours plus étendues en ma-tière de management, ils acquièrent une responsabilité et une autorité toujoursplus grandes quant aux ressources et au personnel. Le rôle de l’« administrativemanager » devient davantage un rôle de soutien83.

France

La rationalisation et la modernisation de l’administration et de la gestion desjuridictions françaises se sont inscrites dans le cadre d’un processus long et pro-gressif. De tout temps, la gestion des tribunaux a été assurée par les administra-tions locales qui avaient chacune leur propre façon de travailler84. Compte tenude l’insu�sance d’instruments de coordination, le modèle de décentralisation atoutefois été abandonné. L’histoire des structures de gestion de la justice fran-çaise a appris à la France qu’une modernisation n’était possible qu’à condition deprévoir des instruments de pilotage plus nombreux et nouveaux85. Après avoirmis de l’ordre dans ses a�aires par un élargissement d’échelle, une rationalisationde ses organisations, la fonctionnarisation des gre�ers, la création d’une écoledes gre�es — bref par une professionnalisation de l’organisation judiciaire — laFrance s’engage à nouveau avec prudence dans la voie de la décentralisation, vial’étape intermédiaire de la déconcentration.

En 1996, un Service Administratif Régional (SAR) est institué dans chaqueressort de la cour d’appel. Le SAR a pour mission d’assister les chefs de corps duressort dans les domaines suivants :

– budget et �nances,– informatique,– gestion des ressources humaines,– formation du personnel, et

83X, Basisfunctiepro�el Bestuurders Gerechten, Vastgesteld in de Algemene Presidentenvergade-ring van 10 december 2001 en in de bestuursvergadering van 17 januari 2002, Den Haag, (La Haye),Raad voor de Rechtspraak (Conseil de la Magistrature), 15p ; GELDERLAND E., e.a., Functiepro-�elen Openbaar Ministerie, Den Haag (La Haye), College van Procureurs-generaal (Collège desprocureurs généraux), 2004, 300p.

84JEAN, J.P., « Justice quels modes d’administration et d’évaluation pour un service public com-plexe qui doit rendre des décisions en toute indépendance », in : FABRI, M. & LANGBROEK, P.M.,�e challenge for juridicial systems, Amsterdam, IOS Press, 2000, 49.

85BOUCKAERT, G., VERHOEST, K & WOUTERS, A., Van e�ectiviteit van coördinatie naarcoördinatie van e�ectiviteit, Bruges, die Keure, 2000, 134 p.

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– gestion de l’équipement et des bâtiments.Le SAR est en outre chargé de la coordination de la gestion administrative et

�nancière du ressort et des juridictions qui en font partie.La direction du SAR est assurée par un «manager administratif », appelé coor-

dinateur. Ce coordinateur est le supérieur hiérarchique du personnel du service.Il/elle est placé(e) sous l’autorité du premier président et du procureur général duressort. Le coordinateur est un gre�er en chef, sauf à Paris et à Rennes où lescoordinateurs sont des magistrats. Les coordinateurs désignés doivent suivre uneformation spéciale à l’« Ecole nationale des gre�es » a�n de parfaire leur connais-sance de l’organisation et de la gestion administrative. Outre le coordinateur, leschefs de corps ont également la possibilité de désigner un secrétaire général parmiles magistrats de la cour d’appel qui les assistera dans les a�aires relatives à la ges-tion. Ce magistrat ne peut en aucun cas dépendre du coordinateur du SAR86.

Au niveau des arrondissements judiciaires, tout est coordonné par une « cel-lule de gestion ». Cette cellule soutient les diverses institutions judiciaires de l’ar-rondissement et rend des avis experts. La cellule tient également la comptabilitéde chaque institution judiciaire et est la seule instance à communiquer avec leSAR. L’e�ectif de personnel de ces cellules de gestion est dès lors le plus souventlimité à une personne de niveau intellectuel et opérationnel universitaire87.

En France, les tribunaux étaient de tailles très variées et dans l’ensemble in-su�santes. La dispersion des ressources y est dès lors considérable et l’e�ectif depersonnel insu�sant. Il s’en a donc suivi un élargissement d’échelle au niveau duressort en créant une structure intermédiaire (le SAR), sépareé des cours et tribu-naux.

Une caractéristique essentielle du système français est la responsabilité conjointeet collégiale en matière de gestion du premier président et du procureur généralau niveau du ressort et du président et du procureur au niveau du « tribunal degrande instance » (la dyarchie).

Bien que le bon fonctionnement d’un modèle collégial dépende égalementdes personnes et de la con�ance qu’elles ont les unes dans les autres, ce modèlepose certains problèmes. Depuis le 1erjanvier 2006, date de l’entrée en vigueurde la nouvelle loi de �nances LOLF (Loi Organique relative à la Loi de Financesde 2001), le premier président et le procureur général près les cours d’appel ont

86Loi relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions.87X, Quels métiers pour quelle justice ?, Sénat, Paris, 2002, 548 p.

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Résumé de l’étude

été nommés deuxième ordonnateur88. Cela signi�e que ce n’est plus le préfet maisbien les deux chefs de corps qui signent conjointement les ordres de paiement. Lesdeux chefs de corps se voient donc attribuer une responsabilité au niveau des dé-penses. Cemodèle collégial est pourtant aujourd’hui sous pression. La conférencedes premiers présidents près les cours d’appel89 et une importante commission sé-natoriale90 se sont prononcées en faveur d’une séparation entre siège et parquet.La séparation entre investigations et poursuites, d’une part, et jugements, d’autrepart, doit en e�et être étendue à l’exécution du budget.

Le Plan�émis : un mélange des modèles néerlandais et français

Il existe, en vue de l’autonomisation des organisations judiciaires, di�érentsmodèles, avec toutefois deux extrêmes. Soit les magistrats se chargent eux-mêmesde la gestion des procédures administratives concernant le budget, les moyensmatériels et les bâtiments. Soit ils se limitent à la gestion de la mission clé dupouvoir judiciaire, à savoir les investigations, les poursuites et les jugements, etcon�ent la gestion proprement dite à un manager administratif.

Aux Etats-Unis, un « court manager » est responsable des procédures admi-nistratives en matière de personnel, budget, entretien, etc., tandis qu’un président– magistrat est responsable de la gestion de la mission clé du pouvoir judiciaire.Le système américain est partisan du « let the judge juge »91.

Le système néerlandais, en revanche, prône la gestion intégrale. Aux Pays-Bas, les responsables des organisations judiciaires sont à la fois responsables de lagestion judiciaire et de la gestion administrative. Les Pays-Bas sont actuellementle seul pays à pratiquer la gestion intégrale dans les tribunaux.

Le système français est un modèle intermédiaire. La solution française res-semble à la con�guration néerlandaise des années quatre-vingts avec le directeurrégional de l’organisation judiciaire (« Directeur Gerechtelijke Organisatie » ou«DGO»). Il y a décentralisation des services au niveau des arrondissements judi-ciaires, sous la direction d’un directeur, indépendant des tribunaux mais au ser-vice des tribunaux, tribunaux d’instance et parquets. Le président du tribunal ne

88X,Mission d’évaluation des services administratifs régionaux, Inspection générale des Servicesjudiciaires (I.G.S.J), Paris, 2003, 3.

89X, Conférence nationale des premiers présidents, X, Paris, 2 juin 2005.90X, Quels métiers pour quelle justice ?, Sénat, Paris, 2002, 548 p.91CHAMELIN, N.C., (1977).�e court administration concept let the judges judge in Shananhan

D.T.,�e administration of justice systems, Holbrook Press, Boston, 240-254.

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peut dès lors avoir la responsabilité de ses résultats, puisque ce n’est pas lui maisbien le directeur de l’organisation judiciaire qui est responsable des ressources. LaFrance reste donc, en dépit d’une déconcentration poussée, un système centralisédirigé depuis le Ministère de la Justice bien que le coordinateur du SAR dependedes deux chefs de corps tandis que le D.G.O. néederlandais dépendait du minis-tère de la justice.

Il semblerait que le Plan�émis92 se soit inspiré des modèles français et néer-landais. Tenant compte de l’avis du Conseil supérieur belge de la Justice, il est enressorti une construction très particulière. Les exemples étrangers ont servi demodèle. Le SAR français, par exemple, a inspiré la con�guration des bureaux degestion93. Aux Pays-Bas, le comité directeur (« gerechtsbestuur ») d’un tribunalest à la fois responsable de la politique et de la gestion de l’organisation (gestionintégrale). Ces comités sont constitués de magistrats et d’un manager adminis-tratif hautement quali�é94. Les comités de direction et collèges d’arrondissementdans le Plan «�émis » présentent de nombreuses similitudes avec ces « gerechts-besturen ». De l’avis du Conseil supérieur de la justice, on a retenu le choix d’undirecteur général magistrat du bureau de gestion porteur de la responsabilité �-nale95.

Le système judiciaire belge n’a cependant pas copié entièrement les modèlesétrangers. Premièrement, à l’étranger, la politique et la gestion sont entre lesmainsd’une seule etmêmepersonne. EnBelgique, en revanche, lors de la création du bu-reau de gestion dans le cadre du Plan�émis, seule la politique et une partie de lagestion ont été con�ées aux comités de direction et aux collèges d’arrondissement.Le bureau de gestion a été privé du pouvoir de décider seul de la politique et de lagestion. Deuxièmement, contrairement aux modèles étrangers, les chefs de corpsn’ont pas été responsabilisés. La gestion n’est en l’occurrence pas con�ée aux chefsde corps, mais bien aux comités de direction et aux collèges d’arrondissement etau bureau de gestion situé a un échelon intermédiaire.

92ONKELINX, L., Plan�émis – Réforme de l’organisation judiciaire, Bruxelles, SPF Justice, 24août 2005, 22 p. ONKELINX, L., Plan�émis – Réforme de l’organisation judiciaire : note fondatrice,Bruxelles, SPF Justice, 10 mars 2006, 38 p.

93X, Circulaire du 30 mai 2005, Préparation des budgets opérationnels de programme pour 2006,Paris, Ministère de la Justice, 2005.

94RAAD VOOR DE RECHTSPRAAK, Agenda van de Rechtspraak 2005-2008, Den Haag (LaHaye), Raad voor de Rechtspraak (Conseil de la magistrature), 2004, 33 p.

95CONSEIL SUPERIEUR DE LA JUSTICE, Avis sur la note d’orientation pour la réforme del’organisation judiciaire, le « Plan�émis », Bruxelles, Conseil supérieur de la justice, 28 novembre2005, 18 p.

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Résumé de l’étude

Il s’agit là de choix fondamentaux qui ont déjà été posés dans le cadre du Plan�émis. Le premier pas vers la déconcentration est fait. Le but �nal de cette évo-lution est toutefois formulé en termes moins explicites. Pourtant, si l’on poursuitdans lamême voie, la décentralisation aboutissant à une gestion intégrale apparaîtcomme logique. Cela implique également de se désolidariser du modèle améri-cain basé sur le principe du « let the judges judge ». Les magistrats – chefs de corpsjouent un rôle important dans la gestion des organisations judiciaires. Il faut entenir compte dans la rédaction des descriptions de fonctions et pro�ls de compé-tences des nouvelles fonctions de gestion créées dans le cadre du Plan�émis.

La position du «manager administratif » dans le contextedu Plan�émis

Le Plan �émis a donné une impulsion à la modernisation de l’organisationjudiciaire par son autonomisation. A cet égard, la fonction de « manager admi-nistratif » a également été créée. La fonction de « manager administratif » a parailleurs été concrétisée par quatre nouvelles fonctions de gestion :

– un directeur général du bureau de gestion– un directeur Gestion Ressources Humaines– un directeur Budget & Contrôle– un chef des gre�es

Les trois premières fonctions se situent au niveau du ressort, au sein du bureaude gestion. Le chef des gre�es opère au niveau de l’arrondissement. Il/elle conseilleet soutient les comités de direction et collèges d’arrondissement du siège. La dif-�culté consiste à déterminer le contenu concret de ces fonctions.

Le Plan �émis ne dé�nit pas concrètement le contenu de ces fonctions. LePlan�émis soulèvemême certaines imprécisions à ce sujet et génère des attentescontraires. Force est également de constater que plusieurs des choix posés dans lePlan�émis sont di�cilement défendables si l’on suit la logique de certaines dé-couvertes scienti�ques et si l’on entend encourager la modernisation de l’appareiljudiciaire par son autonomisation.

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Imprécisions duPlan�émis concernant le contenu des nouvelles fonc-tions de gestion envisagées

Le Plan �émis s’inscrit dans une tendance générale à introduire davantagede gestion et du management y compris dans le fonctionnement de l’ordre judi-ciaire, sous la forme d’une déconcentration – décentralisation qui consiste, parle biais d’un processus progressif, à transférer la gestion du SPF96 Justice vers lesjuridictions.

Le Plan�émis entend clairement être une première étape vers une plus grandeautonomie des organisations judiciaires locales. La marche à suivre a�n de par-venir à cette plus grande autonomie des organisations judiciaires est en revanchemoins claire.

Le Plan�émis ne situe pas la gestion au niveau du chef de corps, mais bienà un niveau intermédiaire, à savoir au niveau du ressort et, dans une moindremesure, au niveau de l’arrondissement. Les principaux organes politiques et déci-sionnels sont les quatre types de comités de direction (ressort – arrondissementet parquet – siège) placés sous la direction d’un président – magistrat. L’adminis-tration en charge de la gestion des ressources (�nances, personnel, entretien desbâtiments, frais de justice) est le bureau de gestion du ressort qui travaille pour lesquatre types de comités de direction et les collèges d’arrondissement. Le bureaude gestion fait partie de tous les comités de direction et collèges d’arrondissementoù il a voix consultative. Le bureau de gestion proprement dit est hiérarchique-ment indépendant des comités de direction et constitue une sorte d’administra-tion indépendante sous l’autorité d’un directeur général – magistrat. Les direc-teurs «Gestion Ressources Humaines » et « Budget & Contrôle » sont, aux termesdu Plan �émis, placés sous l’autorité fonctionnelle du directeur général – ma-gistrat à la tête du bureau de gestion et sous l’autorité hiérarchique du directeurgénéral de l’organisation judiciaire du SPF Justice. Le directeur général –magistrata donc une « fonction �oue », en ce sens qu’il est impossible de dire avec certitudes’il/elle est totalement indépendant ou si il/elle relève de l’autorité du SPF Justice.

96SPF ou Service public fédéral est le nouveau nom pour ministère depuis la réforme Copernicdans l’administration fédérale.

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Résumé de l’étude

Attentes contraires à l’égard des nouvelles fonctions de gestion envisa-gées

Outre un manque de clarté quant à l’objectif et à la position (des fonctions ausein) du bureau de gestion, on constate que des attentes contraires sont formuléesà l’égard du bureau de gestion.

D’une part, le Ministre du Budget et l’Inspection des Finances rechignent àcéder des compétences budgétaires à des comités de direction placés sous la di-rection de magistrats qui n’ont aucune expérience en matière de gestion budgé-taire. Le Ministre de la Justice et le Ministre du Budget entendent probablementgarder l’exécution du budget sous contrôle. D’où l’importance de la fonction dedirecteur « Budget & Contrôle » qui veille, tel un inspecteur des �nances ou en-core un commissaire du gouvernement, à la légalité et à l’opportunité des décisionsdes comités de direction et au dépassement des crédits par les comités de direc-tion. Dans la philosophie du Plan �émis, le bureau de gestion opère dès lors àdistance des organisations judiciaires locales a�n d’assurer une gestion à la foisrationnelle et objective des moyens. D’autre part, les chefs de corps actuels voientdans le bureau de gestion le prolongement des projets pilotes dans le cadre des-quels les conseillers HR assistent le premier président dans sa mission de gestion.Ils attendent avant tout des nouvelles fonctions un soutien professionnel dans ledomaine de la gestion. Le problème est toutefois que, dans la nouvelle structure,le bureau de gestion est indépendant des tribunaux et parquets existants et aussiindépendant des comités de direction.

Le bureau de gestion est donc pris entre deux feux : d’un côté, les chefs de corpset comités de direction attendent de lui un avis et un soutien, tandis que de l’autre,le Ministre du Budget et l’Inspection des Finances attendent de lui qu’il exerce uncontrôle sérieux des dépenses du ressort. Le bureau de gestion et les directeursdoivent donc poursuivre des objectifs inconciliables, à savoir rendre des avis eto�rir un soutien (centre d’expertise) et remplir une mission de contrôle. Ces deuxmissions sont toutefois di�cilement compatibles dans le cadre d’unmême serviceou d’une même fonction.

A cet égard se pose par ailleurs une autre question. Si le bureau de gestion apour mission de soutenir les autorités judiciaires dans la gestion des juridictions(budget, �nances, ressources humaines, entretien des bâtiments. . .), cela signi�e-t-il que ces tâches seront maintenues dans les juridictions ou au contraire que lebureau de gestion va assumer lui-même ces tâches de gestion et d’administration ?En d’autres termes, le bureau de gestion est-il plutôt un centre de connaissances

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professionnel ou plutôt une administration exécutive où la comptabilité sera tenueet les factures payées pour les di�érentes organisations judiciaires ? Il convientégalement de préciser clairement ce que l’on attend du bureau de gestion si l’onveut rédiger des descriptions de fonctions et pro�ls de compétences qui soientfondés.

Il subsiste donc certaines imprécisions et incertitudes qui empêchent de dé-�nir le pro�l des nouvelles fonctions de gestion envisagées. Ces imprécisions de-vront être analysées et éliminées dans le cadre des projets pilotes prévus97.

Descriptionsde fonctions et pro�ls de compétences desnou-velles fonctions de gestion envisagées

Sur ordre de la Politique scienti�que fédérale, une équipe de recherche del’Instituut voor de Overheid de la K.U.Leuven a réalisé une étude sur le pro�ldu « manager administratif » dans le contexte de la modernisation de la justice(1eroctobre 2005 – 31 juillet 2006). Cette étude avait pour objectif d’établir lesdescriptions de fonctions et pro�ls de compétences des nouvelles fonctions degestion qui seraient introduites en Belgique a�n de moderniser les organisationsjudiciaires par leur autonomisation. Compte tenu des imprécisions du Plan�é-mis concernant le contenu de ces fonctions et des attentes contraires formulées àl’égard des nouvelles fonctions de gestion envisagées, l’équipe de recherche a ré-digé des descriptions de fonctions et pro�ls de compétences. Pour ce faire, l’équipea eu recours à des méthodes telles que des analyses de documents, des entretiensavec des témoins privilégiés et des focusgroupes. Nous ne reprendrons pas cesdescriptions de fonctions et pro�ls de compétences dans le présent article, maisnous commenterons certaines options utilisées par l’équipe de recherche comme�l conducteur au travers des descriptions de fonctions et pro�ls de compétences.

Premièrement, il y a lemanque de clarté duPlan�émis concernant le contenudes nouvelles fonctions de gestion envisagées. La « fonction �oue » du directeurgénéral du bureau de gestion constitue un problèmemajeur, en ce sens que le titu-laire de cette fonction ne doit répondre devant personne de ses travaux. Plusieursoptions sont possibles en ce qui concerne cette problématique. Une première op-tion consiste à placer le directeur général du bureau de gestion sous l’autorité des

97PLESSERS, J., DEPRE, R. & HONDEGHEM, A., Tussentijds onderzoeksrapport – pro�el vande administratievemanager in de context van verzelfstandiging binnen justitie, Instituut voor deOve-rheid (Institut de gestion publique), K.U.Leuven, 28 juin 2006, 115 p.

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Résumé de l’étude

comités de direction (cf. modèle français), mais il y a dans chaque ressort trop decomités de direction que pour pouvoir dé�nir des relations d’autorité univoques.Une deuxième option consiste à placer le directeur général du bureau de gestionsous l’autorité du Conseil supérieur de la justice et du Collège des procureursgénéraux (cf. modèle néerlandais), mais ces institutions n’ont pas en Belgique lamême �nalité qu’aux Pays-Bas. Une troisième option consiste à placer le directeurgénéral du bureau de gestion sous l’autorité du directeur général de l’organisationjudiciaire du SPF Justice, mais si cette fonction est exercée par un magistrat, cemagistrat sera entièrement placé sous l’autorité du pouvoir exécutif, ce qui estcontraire à l’indépendance du pouvoir judiciaire par rapport au pouvoir exécutif.Une quatrième option consiste à placer le directeur général du bureau de gestionsous l’autorité « administrative » du directeur général de l’organisation judiciairedu SPF Justice et sous l’autorité «opérationnelle » de la commission demodernisa-tion de l’ordre judiciaire. Cette dernière option apparaît comme lamoinsmauvaiseet la plus logique. En e�et, la commission de modernisation de l’ordre judiciairedoit orienter les réformes vers l’autonomisation.

Deuxièmement, il importe que la réforme dans son ensemble aie pour objectifpremier d’améliorer l’e�cacité et l’e�cience des tribunaux et parquets. Cette e�ca-cité et les résultats qui en découlent relèvent de la responsabilité des chefs de corpsà tous les échelons. En e�et, dans le droit �l du Plan�émis, le Gouvernement acon�rmé les chefs de corps des juridictions d’instance et d’appel dans leurs nou-velles responsabilités en matière de gestion98. Cela signi�e que la réforme a pourobjectif premier de mieux dé�nir le contenu de la mission clé d’investigation etde poursuite du ministère public et de la mission clé de jugement du siège par unsoutien plus professionnel et expert en matière de gestion.

Troisièmement, cela signi�e que le bureau de gestion exercera avant tout uneimportante fonction de soutien. Cette mission de soutien inclut notamment lestâches suivantes :

– soutien du cycle d’action politique et de gestion, notamment en participantà l’élaboration d’indicateurs de performance

– soutien du cycle �nancier (budget, comptabilité, audit)– garantie d’une politique de gestion des ressources humaines appropriée– soutien du développement de l’organisation– . . .

98ONKELINX, L., Plan�émis – Réforme de l’organisation judiciaire : note fondatrice, Bruxelles,SPF Justice, 10 mars 2006, 7.

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Quatrièmement, une fonction de contrôle doit s’exercer en marge des com-pétences du bureau de gestion. En e�et, une fonction de soutien repose sur unerelation de con�ance entre le bureau de gestion et les chefs de corps. L’existenced’une fonction de contrôle parallèle aux fonctions d’avis et de soutien peut êtresource de mé�ance. La fonction de contrôle de la légalité et de l’opportunité, telleque prévue dans le Plan�émis, exercée par une sorte de commissaire du gouver-nement ou d’inspecteur des �nances, est dès lors incompatible avec la fonction desoutien.

Le bureau de gestion peut participer à l’élaboration d’un système de contrôleinterne à condition que le contrôle externe soit assuré par une instance autre que lebureau de gestion. Dans l’attente d’un système de contrôle interne, le SPF Budgetet le SPF Justice peuvent tous deux apporter un soutien important aux projetspilotes.

Cinquièmement, le bureau de gestion a la responsabilité d’assurer personnel-lement l’organisation e�ciente de services qui nécessitent d’être organisés à uneéchelle plus importante que les juridictions actuelles.

Les compétences seront progressivement décentralisées et la capacité et laconnaissance requises développées. Ce processus devra clairement être encadré.Cette tâche essentielle incombe au bureau de gestion, au directeur général del’ordre judiciaire et à la future commission de modernisation de l’organisation ju-diciaire99.

Evolution d’une situation «as is » vers une situation « to be»

Si nous voulons évoluer d’une situation « as is », où la gestion des organisa-tions judiciaires est assurée par l’administration centrale du Ministère, vers unesituation « to be », où les organisations judiciaires assurent personnellement unepart importante de la gestion, il y a encore un long chemin à parcourir et ce, pourune double raison.

La première raison est que le paysage belge des organisations judiciaires compteun grand nombre d’organisations judiciaires, à savoir 360 dont la majorité re-lèvent du siège (300) et une minorité du ministère public (60). La taille de cesorganisations judiciaires varie selon le type d’organisation (p. ex. tribunal du tra-vail, parquet général. . .), mais les di�érences sont également importantes au seind’un même type d’organisations judiciaires. Nous pouvons néanmoins formuler

99Ibid., 115p.

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Résumé de l’étude

des constatations générales. Ainsi constate-t-on qu’un tribunal est constitué enmoyenne de 1 à 48 magistrats et un parquet en moyenne de 4 à 21 magistrats. Lesorganisations au nombre moyen le plus élevé de magistrats relèvent de la magis-trature assise de la cour d’appel, où les magistrats sont deux fois plus nombreuxque dans un tribunal de première instance. Les tribunaux de première instancesont comparables, en termes de taille, aux parquets et aux parquets généraux quicomptent en moyenne une vingtaine de magistrats. Les autres tribunaux et par-quets sont de taille considérablement plus réduite. Un tribunal de paix est consti-tué par dé�nition d’un seul juge de paix. D’une manière générale, il faut compter,pour 1 magistrat, en moyenne presque 4 non-magistrats100.

La taille variable des organisations judiciaires rend le processus de moderni-sation par autonomisation des plus complexes.

La deuxième raison pour laquelle le chemin à parcourir vers la décentralisa-tion est encore long réside dans le fait que les organisations judiciaires n’ont pasencore la capacité professionnelle su�sante pour gérer les moyens matériels et lepersonnel. L’introduction de nouvelles fonctions de gestion dans l’appareil judi-ciaire belge encourage fortement à prévoir et développer la capacité nécessaire.

La capacité peut être générée, d’une part, en engageant des professionnels (ex-ternes) de la gestion et, d’autre part, en encourageant les (candidats) dirigeantsinternes à— aumoins— pouvoir participer au débat sur les questions de gestion.

Unemission di�cile consistera à inculquer aux (candidats) dirigeants internesqui seront coresponsables de la gestion de l’organisation, les di�érents aspects dela gestion de leur organisation.

Nous allons à présent nous intéresser d’un peu plus près au groupe cible desdirigeants actuels. On distingue les gre�ers en chef/secrétaires en chef et les ma-gistrats dirigeants/chefs de corps.

On compte au total 356 gre�ers en chef/secrétaires en chef. Environ 1/3 deces gre�ers en chef/secrétaires en chef sont des femmes, tandis qu’au total 2/3des membres du personnel sont des femmes. Manifestement, plus le niveau estinférieur, plus le nombre de représentantes féminines est élevé. En outre, tous lesdirigeants des organisations judiciaires semblent être des travailleurs statutaires.Les dirigeants sont âgés enmoyenne de plus de 50 ans. Sur le nombre total de gref-�ers en chef / secrétaires en chef, 3,5 ont un diplôme universitaire, dont 2 un

100PLESSERS, J., DEPRE, R. & HONDEGHEM, A., Tussentijds onderzoeksrapport – pro�el vande administratievemanager in de context van verzelfstandiging binnen justitie, Instituut voor deOve-rheid (Institut de gestion publique), K.U.Leuven, 28 mars 2006, 94 p.

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diplôme en droit. En�n, 6 des dirigeants de l’administration des organisationsjudiciaires ont suivi une formation en gestion.

En ce qui concerne les magistrats – chefs de corps, on constate que les organi-sations judiciaires comptent au total 324 chefs de corps, les 187 juges de paix inclus.Sur le nombre total demagistrats, 65 sont des juges et 35 desmagistrats de par-quet. Lamajorité de cesmagistrats travaillent au niveau de l’arrondissement. Sur lenombre total de magistrats, on dénombre à peine plus d’hommes que de femmes.Cette di�érence est beaucoup plus marquée si l’on tient compte uniquement desmagistrats – chefs de corps. La di�érence se marque encore plus à mesure quel’on monte dans l’échelle judiciaire. Les magistrats sont âgés en moyenne de 47ans. L’âge moyen des chefs de corps est lui de 54 ans. 26 , soit 1/4 des magistrats,ont déjà suivi une formation en gestion101.

Les dirigeants ont tous une grande expérience en tant que gre�er, secrétaireou magistrat. Outre une formation de base en management qui vise essentielle-ment à leur inculquer des aptitudes sociales, aucun autre instrument n’a été prévupour préparer les (candidats) dirigeants de l’organisation judiciaire à assumer lesmissions de management et de gestion qui se présentent dans le cadre du Plan�émis. Ils ne sont jamais formés aux aspects de la gestion. Les descriptions defonctions et pro�ls de compétences (existants) n’imposent aucune compétenceen la matière aux dirigeants102. Aux termes du Plan �émis, il est toutefois at-tendu des chefs de corps – magistrats, gre�ers en chef et secrétaires en chef qu’ilsportent la responsabilité �nale des aspects importants de la gestion de leur orga-nisation. En ce sens, il apparaît comme indispensable que, quelles que soient lesdécisions qui seront prises en vue de la concrétisation future du Plan�émis, uneplus grande capacité de management et de gestion soit développée au sein des or-ganisations judiciaires. Les Pays-Bas comme la France multiplient les e�orts envue de développer cette capacité. Il est également recommandé à la Belgique d’in-vestir dans la formation a�n que les (candidats) dirigeants puissent être préparésà développer certaines compétences a�n d’assurer la gestion de leur organisation.

101Ibid., 38-56.102Voir notamment : loi du 22 décembre 1998 modi�ant certaines dispositions de la deuxième

partie du Code judiciaire concernant le Conseil supérieur de la Justice, la nomination et la dési-gnation de magistrats et instaurant un système d’évaluation pour les magistrats,M.B. 2 février 1999.Conseil supérieur de la justice, Pro�ls généraux des fonctions des chefs de corps,M.B. 16 septembre2000, 31525.

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Annexe B

Samenvatting van hetonderzoeksrapport

Inleiding

Er is in het huidige overheidsmanagement een duidelijke trend naar ‘verzelfstan-diging’ of ‘op afstand plaatsen’. Dit betekent dat de uitvoering van het beleid nietmeer in het ministerie wordt gedaan maar in agentschappen die een bepaalde au-tonomie genieten en geleid worden door (verantwoordelijke)managers. Dit komtneer op het scheiden van het ontwerpen van beleid en de uitvoering ervan.

Ook binnen de gerechtelijke wereld wordt gedacht aan meer autonomie voorde parketten en rechtbanken. Dit zou kunnen betekenen dat de korpschef meerbevoegdheden krijgt over de middelen binnen een welbepaald verantwoordings-kader103.

In wat volgt bekijken we eerst het verzelfstandigingsproces van de gerech-telijke organisaties in Nederland en Frankrijk. In het bijzonder belichten we depositie van de ‘administratieve manager’ die belast wordt met het beheer van degerechtelijke organisaties. Vervolgens schetsen we de positie van de ‘administra-tieve manager’ die in het kader van het Belgische�emisplan is uitgetekend. Weformuleren enkele adviezen over de invulling van deze nieuwe beheersfuncties

103DEPRÉR.&PLESSERS, J., “Een trend naar verzelfstandiging van de gerechten: wat kanBelgiëleren van zijn buurlanden?”, in: DEPRÉ R., PLESSERS, J., HONDEGHEM, A. (ed.), Managemen-thervormingen in justitie. Van internationale ontwikkelingen tot dagelijkse praktijk, Brugge, dieKeure, 2005, 45-66.

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Samenvatting van het onderzoeksrapport

binnen het justitiële apparaat en geven, tenslotte, een aanzet om te evolueren vande situatie “as is” naar de situatie “to be”.

Nederland en Frankrijk als inspiratie

Hier bespreken we enkele belangrijke kenmerken van het verzelfstandigingspro-ces in Nederland en Frankrijk. Ten eerste beschrijven we hoelang en wat verzelf-standigd wordt. Vervolgens gaan we in op hoe verzelfstandigd wordt: hoe hee�men de problematiek van de schaalgrootte aangepakt en beheert men in een du-aal of collegiaal model? Tenslotte staan we in het bijzonder stil bij de positie vande ‘administratieve manager’ die belast wordt met het beheer van de gerechtelijkeorganisaties.

Nederland

In Nederland hee� de rechtspleging een ontwikkeling doorgemaakt van centraleaansturing door het Ministerie van Justitie naar integraal management door degerechtelijke organisatie zelf. Integraal management betekent dat het beleid enhet beheer van alle middelen in handen is van het verantwoordelijk bestuur vande parketten en rechtbanken zelf. Deze omwenteling nam twintig jaar in beslag.De gerechten en parketten dienden immers kennis op te bouwen op het gebiedvan beleid en beheer104.

In de loop van deze tijd werden in Nederland op vlak van personeel, mid-delen, gebouwen en materiële uitrusting verregaande bevoegdheden toegekendaan de gerechtelijke organisaties. Landelijk worden nog slechts enkele taken inverband met het beheer van de gerechtelijke organisaties opgenomen. De lande-lijke aanpak bestaat er in bij te dragen tot de ontwikkeling van uniforme syste-men met betrekking tot bijvoorbeeld informatica, aanwerving en opleiding vanmagistraten. Opvallend is dat, hoewel in Nederland de gerechtelijke organisatiesverregaand gedecentraliseerd zijn, de gerechtskosten niet zijn overgedragen aande gerechtelijke organisaties105.

104BROMMET, E., Van rechterlijke macht naar rechterlijke organisatie – kroniek van achttien jaarverandering, Den Haag, Ministerie van Justitie, 2002, 207p.

105Wet van 6 december 2001 tot wijziging van dewet op de rechterlijke organisatie, de wet rechts-positie rechterlijke ambtenaren en enkele andere wetten in verband met de modernisering van deorganisatie en de instelling van een bestuur bij de gerechten (wet organisatie en bestuur gerechten27.181), Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden 582, 18 december 2001.

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Doorheen deze evolutie is het collegiaal model ingeruild voor het duaal mo-del. Waar aanvankelijk de parketten en rechtbanken gezamenlijk door één dienstop niveau van het arrondissement werden beheerd (collegiaal model), zijn de par-ketten en rechtbanken uiteindelijk elk hun eigen zaken gaan beheren (duaal mo-del). De parketten en rechtbanken hebben immers een verschillende opdracht,zo is de redenering.

Reeds van in het begin van de hervormingen is de schaalgrootte van de ge-rechtelijke organisaties meegenomen in de discussie over de verzelfstandiging er-van. In Nederland hee� men dan ook eerst de schaalgrootte aangepakt alvorenstot enige vorm van verzelfstandiging over te gaan. Hoewel de rechtbanken enparketten in Nederland momenteel in vergelijking met België een grote schaalhebben, worden verdere stappen naar schaalvergroting voorbereid. De zoektochtnaar een aanvaardbare schaalgrootte lijkt een belangrijk aandachtspunt in de ont-wikkeling naar gerechtelijke organisaties die voor hun eigen beheer instaan106.

De ‘administratieve manager’ in Nederland had aanvankelijk een vrij hoogpro�el. De ‘administratieve manager’ moest immers rechtstreeks in discussie tre-den met de hoogste magistraten over het beheer van de middelen en het perso-neel. De ‘administratieve managers’ hebben bijgevolg een mandaat. Naar verlo-ning moeten ze het wel met iets minder stellen dan de leidinggevende magistra-ten. Om tot deze ‘administratieve managers’ te komen is zowel intern als externgerekruteerd. Steeds meer worden externen aangeworven. Veel aandacht wordtbesteed aan de opleiding van de ‘administratievemanagers’maar zeker ook van demagistraat-leidinggevenden en daarvan begint men nu de vruchten te plukken.

De functie van ‘administratievemanager’ is momenteel in evolutie. Deze evo-lutie is vooral zichtbaar in de rechtbanken. De functie van directeur bedrijfsvoe-ring had een zeer belangrijke rol in het proces naar verzelfstandiging, doch dezefunctie lijkt momenteel aan belang te verliezen ten op zichte van de magistraat-sectorvoorzitters en magistraat-voorzitters van de rechtbanken. Nu de magistra-ten steeds meer managementcapaciteiten ontwikkeld hebben, trekken zij steedsmeer verantwoordelijkheid en zeggenschap over middelen en personeel naar zichtoe. De ‘administratieve manager’ krijgt een meer ondersteunende rol107.

106BUDDENDIJK, H. & MOOIJEN, J., ‘Leerervaringen met veranderingsprocessen in Neder-land en België’, in: DEPRÉ, R. & HONDEGHEM, A. (ed.), Management, bestuur en beleid in derechterlijke organisatie, Brugge, die Keure, 2000, 207-237.

107X, Basisfunctiepro�el Bestuurders Gerechten, Vastgesteld in de Algemene Presidentenvergade-ring van 10 december 2001 en in de bestuursvergadering van 17 januari 2002, Den Haag, Raad voorde Rechtspraak, 15p; GELDERLANDE., e.a., Functiepro�elen OpenbaarMinisterie, DenHaag, Col-

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Samenvatting van het onderzoeksrapport

Frankrijk

De rationalisering en modernisering van de administratie en het beheer van derechtscolleges is in Frankrijk een langdurig en geleidelijk proces geweest. Als van-ouds werd de administratie van de rechtbanken beheerd door de lokale besturendie elk hun eigenmanier vanwerken hadden108. Doordat er echter niet voldoendeafstemmings-instrumenten aanwezig waren, werd van het decentralisatie-modelafgestapt. De voorgeschiedenis van de beheerstructuren van de Franse justitiehee� geleerd dat verzelfstandiging maar kan als er ook meer en nieuwe sturings-instrumenten voorzienworden109. Nadat orde op zaken gesteld werd door schaal-vergroting, rationelere organisaties, verambtelijken van de gri�ers, oprichtingvan een school voor gri�ers – kortom professionalisering – worden nu in Frank-rijk via de tussenstap van deconcentratie voorzichtig terug stappen gezet naar de-centralisatie.

In 1996 werd de Service Administratif Régional (SAR) opgericht in elk ressortvan het hof van beroep. De SAR hee� de opdracht om de korpschefs bij te staanin het domein van:

• de begroting en �nanciën,

• de informatica,

• het beheer van de human resources,

• de opleiding van het personeel en

• het beheer van de uitrusting en de gebouwen.

De SAR wordt daarenboven belast met de coördinatie van het administratiefen �nancieel beheer van het ressort en de rechtcolleges die er deel van uitmaken.

Er is een ‘administratieve manager’, coördinator genoemd, die de SAR leidt.Deze coördinator is de hiërarchische chef van het personeel van de dienst. Hij/zijstaat zelf onder het gezag van de eerste voorzitter én van de procureur-generaal

lege van Procureurs-generaal, 2004, 300p.108JEAN, J.P., ‘Justice quels modes d’administration et d’évaluation pour un service public com-

plexe qui doit rendre des décisions en toute indépendance’, in : FABRI, M. & LANGBROEK, P.M.,�e challenge for juridicial systems, Amsterdam, IOS Press, 2000, 49.

109BOUCKAERT, G., VERHOEST, K & WOUTERS, A., Van e�ectiviteit van coördinatie naarcoördinatie van e�ectiviteit, Brugge, die Keure, 2000, 134p.

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van het ressort. De coördinator is een hoofdgri�er, behalve in Parijs en Ren-nes waar het magistraten zijn. De aangestelde coördinatoren moeten een specialeopleiding volgen aan de “Ecole nationale des gre�es” om hun kennis van orga-nisatie en administratief beheer bij te werken. Naast de coördonnator krijgen dekorpschefs de mogelijkheid om onder de magistraten van het hof van beroep eensecretaris-generaal aan te stellen die hen bijstaat bij beheersaangelegenheden. De-ze magistraat zal in geen enkel geval afhangen van de coördinator van de SAR110.

Op het niveau van de gerechtelijke arrondissementen wordt alles gecoördi-neerd door een ‘cellule de gestion’. Deze cel ondersteunt de diverse rechtsinstel-lingen van het arrondissement en gee� deskundig advies. De cel voert ook deboekhouding uit van elke gerechtsinstelling en is de enige instantie die met deSAR communiceert. De personeelsbezetting van deze beheerscellen is dan ookin de meeste gevallen beperkt tot één persoon van universitair denk- en werkni-veau111.

In Frankrijk is de schaalgrootte van de rechtbanken te klein en te veel ver-schillend. Bijgevolg is er een enorme versnippering van de middelen en onderbe-zetting. Dit hee� geleid tot een schaalvergroting op het niveau van het ressort.

Een belangrijk kenmerk van het Franse systeem is de gezamenlijke en collegi-ale beheersverantwoordelijkheid van de eerste voorzitter en procureur-generaalop het ressort en van de voorzitter en de procureur op niveau van de “tribunal degrande instance”.

Alhoewel het goed functioneren van een collegiaal model ook afhangt vande personen en hun wederzijds vertrouwen, zijn er duidelijk problemen. Sinds 1januari 2006 met de verplichte toepassing van de nieuwe �nanciewet LOLF (LoiOrganique relative au Loi de Finances van 2001) worden de eerste voorzitter enprocureur-generaal van de hoven van beroep, tweede ordonnateur112. Dit wil zeg-gen dat niet langer de préfet maar beide korpschefs gezamenlijk de betalingsop-drachten moeten ondertekenen. Beide korpschefs krijgen dus zelf verantwoor-delijkheid over de uitgaven. Dit collegiale model komt nu echter onder druk testaan. De conferentie van de eerste voorzitters van de hoven van beroep113 en eenbelangrijke senaatscommissie114 spraken zich uit voor een scheiding tussen zetel

110Loi relative aux droits et libertés des communes, des départements et les régions.111X, Quelle métiers pour quelle justice?, Sénat, Paris, 2002, 548p.112X,Mission d’évaluation des services administratifs régionaux, Inspection générale des Services

judiciaires (I.G.S.J.), Paris, 2003, 3.113X, Conférence nationale des premiers présidents, X, Paris, 2 juni 2005.114X, Quelle métiers pour quelle justice?, Sénat, Paris, 2002, 548p.

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Samenvatting van het onderzoeksrapport

en parket. De scheiding tussen opsporen en vervolging aan de ene kant en recht-spreken aan de andere kant moet immers doorgetrokken worden in de uitvoeringvan de begroting.

Het themisplan: een combinatie van het Nederlandse en Franse model

Betre�ende het ontwikkelen vanmeer autonomie ophet niveau vande gerechtelij-ke organisaties bestaan verschillende modellen, met echter twee extremen. Ofweldoen de magistraten zelf het beheer van de administratieve procedures inzakebudget, middelen en gebouwen. Ofwel beperken zij zich tot het beheer van dekerntaak van de rechterlijke macht nl. opsporen, vervolgen en vonnissen maken,en wordt het beheer gedaan door een administratieve manager.

In Amerika is een “court manager” verantwoordelijk voor de administratieveprocedures zoals personeel, budget, onderhoud,. . . en een voorzitter-magistraatverantwoordelijk voor het beheer van de kerntaak. Het Amerikaanse systeem stelt“let the judge juge”115.

In het Nederlandse systeem wordt integraal management toegepast. In Ne-derland zijn de verantwoordelijken van de gerechtelijke organisaties zowel ver-antwoordelijk voor het gerechtelijke beheer als voor het administratief beheer.Vooralsnog is Nederland het enige land waar integraal management in de gerech-ten toegepast wordt.

Het Franse systeem is een tussenmodel. De Franse oplossing lijkt op de Ne-derlandse constructie uit de jaren tachtig met de gewestelijke Directeur Gerech-telijke Organisatie (DGO). Het is een centralisatie van de dienstverlening op hetniveau van de gerechtelijk arrondissementen, onder leiding van een directeur, losvan de gerechten maar ten dienste van de rechtbanken, kantongerechten en par-ketten. De rechtbankvoorzitter kan zo niet verantwoordelijk gesteld worden voorzijn resultaten vermits niet hij maar de DGO verantwoordelijk is voor het beheervan de middelen. In het Franse systeem wordt het arrondissement het ressort ende DGO de SAR. Frankrijk blij� zo, ondanks de doorgedreven deconcentratie, infeite toch een centraal systeem gestuurd vanuit het ministerie van Justitie.

Het lijkt er op dat het �emisplan116 een combinatie gemaakt hee� van het

115CHAMELIN, N.C., (1977). �e court administration concept let the judges judge in ShananhanD.T.,�e administration of justice systems, Holbrook Press, Boston, 240-254.

116ONKELINX, L.,�emisplan – Hervorming van de gerechtelijke organisatie, Brussel, FOD Jus-titie, 24 augustus 2005, 22p. ONKELINX, L.,�emisplan – Hervorming van de gerechtelijke organi-satie: oprichtingsnota, Brussel, FOD Justitie, 10 maart 2006, 38p.

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Franse en Nederlandse systeem. Doordat men daarbij rekening gehouden hee�met het advies van de Belgische Hoge Raad voor de Justitie is een heel particuliereconstructie gemaakt.

Een aantal zaken hee�men geleerd uit het buitenland. In Frankrijk hee�menbijvoorbeeld inspiratie opgedaan uit de constructie van de SAR omde beheersbu-reaus uit te tekenen117. In Nederland is een gerechtsbestuur binnen een rechtbankzowel verantwoordelijk voor het beleid als het beheer van de organisatie (integraalmanagement). De gerechten worden mee ondersteund door een gerechtsbestuurwaar de magistraten samen met een hoog gekwali�ceerde administratieve mana-ger deel van uitmaken118. De directiecomités en arrondissementscolleges tonenveel gelijkenis met deze gerechtsbesturen. Van het advies van de Hoge Raad voorde Justitie hee� men onthouden dat er gekozen is voor een directoraat-generaalonder leiding van een magistraat die de eindverantwoordelijke is119.

Een aantal zaken hee�men echter (nog) niet overgenomen uit het buitenland.Ten eerste wordt in het buitenland het beleid en beheer in één hand gelegd. Metde invoering van het beheersbureau hee� men in België in het kader van het�e-misplan echter slechts het beleid en een gedeelte van het beheer ondergebrachtin directiecomités en arrondissementscolleges. Eenheid van beleid en beheer zijnontnomen aan het beheersbureau. Ten tweede hee� men, in tegenstelling tot hetbuitenland, de korpschefs niet geresponsabiliseerd. Het beheer komt niet toe aande korpschefs wel aan de directiecomités en arrondissementscolleges.

Dit zijn fundamentele keuzes die in het�emisplan reeds genomen zijn. Eeneerste stap naar deconcentratie is gezet. Het einddoel van deze beweging isminderexpliciet geformuleerd. Doch, voortgaand op de eerste stap lijkt verdere decentra-lisatie naar integraal management logisch. Dit betekent ook dat er niet gekozen isvoor het Amerikaanse systeem waar het adagium luidt “let the judges judge”. Demagistraten-korpschefs spelen een belangrijke rol bij het beheer van de gerech-telijke organisaties. Deze les dient meegenomen te worden bij het uitwerken vanfunctiebeschrijvingen en competentiepro�elen van de nieuwe beheersfuncties diein het kader van het�emisplan gecreëerd worden.

117X, Circulaire van 30mei 2005, Préparation des budgets opérationnels de programme pour 2006,Paris, Ministère de Justice, 2005.

118RAAD VOOR DE RECHTSPRAAK, Agenda van de Rechtspraak 2005-2008, Den Haag, Raadvoor de Rechtspraak, 2004, 33p.

119HOGE RAADVOORDE JUSTITIE, Advies over de oriëntatienota voor de hervorming van degerechtelijke organisatie, het “�emisplan”, Brussel, Hoge Raad voor de Justitie, 28 november 2005,18p.

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Samenvatting van het onderzoeksrapport

De positie van de ‘administratieve manager’ in de contextvan het�emisplan

In het kader van het�emisplan is een aanzet gegeven tot modernisering van derechterlijke organisatie door verzelfstandiging. Hierbij werd ook de functie van‘administratieve manager’ in het leven geroepen. Weliswaar wordt de functie van‘administratieve manager’ ingevuld door een viertal nieuwe beheersfuncties:

• een directeur-generaal van het beheersbureau

• een directeur HR

• een directeur budget & controle

• een chef van de gri�es

De drie eerste functies situeren zich binnen het beheersbureau op het niveauvan het ressort. De chef van de gri�es situeert zich op het niveau van het ar-rondissement. Hij/zij adviseert en ondersteunt de directiecomités en arrondisse-mentscolleges van de zetel. Demoeilijkheid is deze functies concreter in te vullen.

De tekst van het�emisplan hee� deze functies niet concreet ingevuld. Het iszelfs zo dat het�emisplan in dit verband onduidelijkheden creëert en tegenstrij-dige verwachtingen vervat. Wemoeten vaststellen dat een aantal van de gemaaktekeuzes in het �emisplan moeilijk te verdedigen zijn, wil men de logica van en-kele wetenschappelijke bevindingen volgen en wil men de modernisering van hetjustitieel apparaat door verzelfstandiging vooruit helpen.

Onduidelijkheden in verband met de context in het �emisplan tenaanzien van de vooropgestelde nieuwe beheersfuncties

Het�emisplan past in een algemene tendens om ook in de werking van de rech-terlijke orde meer management en beleid door te voeren onder de vorm van de-concentratie-decentralisatie waardoor in een geleidelijk proces het beheer over-gedragen wordt van de FOD justitie naar de rechtscolleges.

Het �emisplan wenst duidelijk een eerste stap te zetten naar meer autono-mie voor de lokale gerechtelijke organisaties. Over de te volgen weg om tot meerautonomie te komen voor de gerechtelijke organisaties is minder duidelijkheid.

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In het�emisplan hee� men het beheer niet gesitueerd op het niveau van dekorpschef maar op een intermediair niveau namelijk het ressort en in minderemate op het arrondissementeel niveau. De belangrijkste beleids- en beslissings-organen zijn de vier soorten directiecomités (ressort-arrondissement en parket-zetel) die onder de leiding staan van een voorzitter-magistraat. De administratiedie het beheer van de middelen (�nanciën, personeel, onderhoud gebouw, ge-rechtskosten) verzorgt, is het beheersbureau dat gesitueerd is op het ressortni-veau en werkt voor de vier soorten directiecomités en de arrondissementscol-leges. Het beheersbureau maakt deel uit van alle directiecomités en arrondis-sementscolleges maar met adviserende stem. Het beheersbureau zelf staat hië-rarchisch los van de directiecomités als een soort onafhankelijke administratieonder gezag van een directeur-generaal-magistraat. De directeurs ‘HR’ en ‘Bud-get & controle’ staan volgens het themisplan onder het functioneel gezag van dedirecteur-generaal-magistraat, hoofd van het beheersbureau, en hangen hiërar-chisch af van de directeur-generaal van de rechterlijke organisatie van de FODjustitie. De directeur-generaal-magistraat hee� dus een “zwevende functie”. Hetis niet duidelijk of hij/zij totaal onafhankelijk is of onder gezag staat van de FODJustitie.

Tegenovergestelde verwachtingen ten aanzien van de vooropgesteldenieuwe beheersfuncties

Naast de onduidelijkheid van het doel en de positie van (de functies binnen) hetbeheersbureau worden er tegenovergestelde verwachtingen gesteld aan het be-heersbureau.

Enerzijds wantrouwen de minister van begroting en de inspectie van �nan-ciën de overdracht van budgetbevoegdheden aan directiecomités onder leidingvan magistraten die geen ervaring hebben met budgettair beheer. Waarschijn-lijk wil zowel de minister van justitie als deze van begroting de uitvoering van debegroting onder controle houden. Vandaar het belang van de functie van direc-teur ‘budget en controle’ die als een soort van inspecteur van �nanciën en rege-ringscommissaris waakt over de rechtmatigheid, de opportuniteit en de krediet-overschrijding van de directiecomités. In de �loso�e van �emis werkt het be-heersbureau dan ook op afstand van lokale gerechtelijke organisaties om op eenrationele, objectieve manier de middelen te beheren. Anderzijds zien de huidigekorpschefs het beheersbureau als een uitbreiding van de pilootprojecten waar deHR-adviseurs de eerste voorzitter bijstaan in zijn managementtaak. Ze verwach-

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Samenvatting van het onderzoeksrapport

ten van de nieuwe functies in het bijzonder een ondersteuning. Het probleemis wel dat in de nieuwe structuur het beheersbureau los staat van de bestaanderechtbanken en parketten en ook los van de directiecomités.

Het beheersbureau zit dus tussen twee vuren: aan de ene kant verwachtende korpschefs en directiecomités advies en ondersteuning en aan de andere kantverwachten de minister van begroting en de inspectie van �nanciën dat het be-heersbureau een sterk controlerende functie hee� op de uitgaven van het ressort.Het beheersbureau en de directeurs moeten dus con�icterende doelstellingen na-streven nl. advies en ondersteuning (expertise-centrum) verstrekken én eerdereen controlerende opdracht vervullen. Beide opdrachten zijn echter moeilijk teverenigen in één dienst of functie.

Daarbij stelt zich een bijkomende vraag. Als het beheersbureau de opdrachthee� de gerechtelijke autoriteiten te ondersteunen inzake het beheer van de juris-dicties (begroting, �nanciën, Human Resource, onderhoud gebouwen,. . . ), bete-kent dit dan dat in de jurisdicties deze taken blijven bestaan of zal het beheers-bureau deze taken van beheer en administratie zelf vervullen. Met andere woor-den, is het beheerbureau eerder een kenniscentrum op professioneel niveau ofeerder een uitvoerende administratie waar ondermeer de boekhouding wordt bij-gehouden en facturen betaald worden van de verschillende gerechtelijke organi-saties? Ook dient er duidelijkheid te zijn over deze verwachting ten aanzien vanhet beheersbureau, wil men functiepro�elen en competentiepro�elen uitwerkendie steek houden.

Er blijven dus een aantal onduidelijkheden en onzekerheden die het uitteke-nen van het pro�el van de vooropgestelde nieuwe beheersfuncties bemoeilijken.Tijdens de geplande pilootprojecten zullen deze onduidelijkhedenmoeten onder-zocht en weggewerkt worden120.

Functiebeschrijvingen en competentiepro�elen vande voor-opgestelde nieuwe beheersfuncties

In opdracht van het FederaalWetenschapsbeleid voerde een onderzoeksteam vanhet Instituut voor de Overheid van de K.U.Leuven een onderzoek uit naar het

120PLESSERS, J., DEPRE, R.&HONDEGHEM,A.,Tussentijds onderzoeksrapport – pro�el van deadministratieve manager in de context van verzelfstandiging binnen justitie, Instituut voor de Over-heid K.U.Leuven, 28 juni 2006, 115p.

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“pro�el van de ‘administratieve manager’ in de context van verzelfstandiging bin-nen justitie (1 oktober 2005 – 31 augustus 2006)”. Dit onderzoek had tot doelfunctiebeschrijvingen en competentiepro�elen op te stellen van nieuwe beheers-functies die in België zouden geïntroduceerd worden termodernisering door ver-zelfstandiging van de gerechtelijke organisaties. Rekeninghoudendmet de ondui-delijkheden in verband met de context in het �emisplan en met tegenoverge-stelde verwachtingen ten aanzien van de vooropgestelde nieuwe beheersfunctieshee� het onderzoeksteam functiebeschrijvingen en competentiepro�elen opge-steld. Zij hebben hiervoor gebruik gemaakt van methodes als documentenanaly-ses, interviewsmet bevoorrechte getuigen en focusgroepen. Wenemendeze func-tiebeschrijvingen en competentiepro�elen niet op in dit artikel, doch besprekenhier enkele opties die het onderzoeksteam als rode draad doorheen de functiebe-schrijvingen en competentiepro�elen hee� doen lopen.

Ten eerste is er de onduidelijkheid in verband met de context in het�emis-plan ten aanzien van de vooropgestelde nieuwe beheersfuncties. De "zwevendefunctie"van de directeur-generaal van het beheersbureau is een zeer belangrijkprobleem. Dit betekent dat deze functiehouder aan niemand verantwoordingmoet a�eggen voor zijn/haar werkzaamheden. Betre�ende deze problematiekzijn er enkele optiesmogelijk. Een eerste optie is dat de directeur-generaal van hetbeheersbureau onder het gezag geplaatst wordt van de directiecomités (� Frank-rijk). Doch er zijn per ressort te veel directiecomités om zo eenduidige gezags-verhoudingen te bekomen. Een tweede optie is dat de directeur-generaal van hetbeheersbureau onder het gezag van de Hoge Raad voor de Justitie en het Collegevan Procureurs-generaal geplaatst wordt (� Nederland), doch deze instellingenhebben in België niet dezelfde �naliteit als in Nederland. Een derde optie is datde directeur-generaal van het beheersbureau onder het gezag van de directeur-generaal rechterlijke organisatie van de FOD justitie geplaatst wordt. Maar alsdeze functie dan wordt opgenomen door een magistraat, staat de magistraat vol-ledig onder gezag van de uitvoerende macht wat indruist tegen de onafhankelijk-heid van de rechterlijke macht ten aanzien van de uitvoerende macht. Een vierdeoptie is dat de directeur-generaal van het beheersbureau onder het ’administra-tief ’ gezag van de directeur-generaal rechterlijke organisatie van de FOD justitiegeplaatst wordt en onder het ‘operationele’ gezag van de moderniseringscommis-sie rechterlijke orde. Deze laatste optie lijkt de minst slechte en meest logischeoptie. Immers de moderniseringscommissie rechterlijke orde dient de hervor-mingen naar verzelfstandiging te sturen.

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Samenvatting van het onderzoeksrapport

Ten tweede is het belangrijk dat de ganse hervorming als hoofddoel hee� dee�ectiviteit en de e�ciëntie van de rechtbanken en parketten te verbeteren. De-ze e�ectiviteit en de resultaten zijn de verantwoordelijkheid van de korpschefsop alle echelons. Immers in de lijn van het �emisplan bevestigde de regeringde korpschefs van de rechtbanken van eerste aanleg en beroep in hun nieuwebeheersverantwoordelijkheden121. Dit betekent dat de hervorming als hoofddoelhee� de kerntaak van opsporen en vervolgen voorwat betre� het openbaarminis-terie en rechtspreken voor wat betre� de zetel beter te vervullen door een betereprofessionele, vakkundige ondersteuning van de bedrijfsvoering.

Ten derde betekent dit dat het beheersbureau in eerste instantie een belang-rijke ondersteunende functie hee�. In deze ondersteunende opdracht kan menvolgende taken situeren:

• Ondersteunen van de beleids- en beheerscyclus o.a. door het mee uitwer-ken van prestatie-indictoren

• Ondersteunen van de �nanciële cyclus (begroting, boekhouding, audit)

• Zorgen voor een gepast HR-beleid

• Ondersteunen van organisatie-ontwikkeling

• . . .

Ten vierde dient een controlerende functie buiten de bevoegdheden van hetbeheersbureau gesitueerd te worden. Immers, een ondersteunende functie stoeltop een relatie van vertrouwen tussen het beheersbureau en de korpschefs. Alsnaast de adviserende en ondersteunende taken van het beheersbureau ook eencontrolefunctie bestaat, kan dit leiden tot wantrouwen. De in het �emisplanvoorziene functie van controle op de wetmatigheid en de opportuniteit, dus eensoort regeringscommissaris of inspecteur van �nanciën, komt dan in con�ict metde ondersteunende functie.

Het beheersbureau kan wel bijdragen tot de uitbouw van een systeem van in-terne controle doch externe controle dient verzorgd te worden door een andereinstantie dan het beheersbureau. In afwachting van een systeem van interne con-trole kunnen zowel de FOD begroting en de FOD justitie belangrijke ondersteu-ning geven bij de pilootprojecten.

121ONKELINX, L., �emisplan – Hervorming van de gerechtelijke organisatie: oprichtingsnota,Brussel, FOD Justitie, 10 maart 2006, 7.

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Ten vijfde hee� het beheersbureau een verantwoordelijkheid omzelf diensten,waarvoor een grotere schaal dan de huidige rechtscolleges wenselijk is, e�ciëntte organiseren.

Geleidelijk aan zullen zomeer enmeer bevoegdheden gedecentraliseerd wor-den en de nodige capaciteit en kennis opgebouwd worden. Dit proces zal duide-lijk moeten begeleid worden. Dit is een belangrijke taak voor het beheersbureau,het directoraat-generaal rechterlijke orde en de op te richten commissie voor demodernisering van de gerechtelijke organisatie122.

Ontwikkelen van “as is” naar “to be”

Als we willen evolueren van een situatie “as is”, waarin het beheer van de gerechte-lijke organisaties door de centrale administratie van het ministerie gedaan wordt,naar een situatie “to be”, waarin de gerechtelijke organisaties een belangrijk deelvan het beheer zelf afhandelen, is er nog een lange weg af te leggen. De redenhiervoor is tweeërlei.

Een eerste reden is dat het Belgische landschap van gerechtelijke organisa-ties een groot aantal gerechtelijke organisaties telt, nl. 360 waarvan de meerder-heid van de zetel (300) en een minderheid van het openbaar ministerie (60) is.De schaalgrootte van deze gerechtelijke organisaties verschilt naar soort (vb. ar-beidsrechtbank, parket-generaal,. . . ), maar binnen eenzelfde soort van gerechte-lijke organisaties zijn er ook grote verschillen. We kunnen wel enkele algemenevaststellingen doen. Zo stelden we vast dat een rechtbank gemiddeld bestaat uit1 tot 48 magistraten en een parket uit gemiddeld 4 tot 21 magistraten. De or-ganisaties met het grootste gemiddelde aantal magistraten bevinden zich in dezittende magistratuur op het niveau van het hof van beroep, dubbel zoveel als opeen rechtbank van eerste aanleg. Deze laatste rechtbanken zijn naar grootte ver-gelijkbaar met de parketten en parketten-generaal die gemiddeld bestaan uit een20-tal magistraten. Andere rechtbanken en parketten zijn beduidend kleiner. Eenvredegerecht bestaat per de�nitie uit één vrederechter. In het algemeen dientmenper magistraat gemiddeld bijna 4 niet-magistraten te rekenen123.

122Ibid., 115p.123PLESSERS, J., DEPRE, R.&HONDEGHEM,A.,Tussentijds onderzoeksrapport – pro�el van de

administratieve manager in de context van verzelfstandiging binnen justitie, Instituut voor de Over-heid K.U.Leuven, 28 maart 2006, 94p.

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Samenvatting van het onderzoeksrapport

De variabele schaalgrootte van de gerechtelijke organisaties maakt het mo-derniseringsproces door verzelfstandiging zeer moeilijk.

Een tweede reden waarom er nog een lange weg dient afgelegd te wordennaar decentralisatie is dat er binnen de gerechtelijke organisaties alsnog te weinigprofessionele capaciteit aanwezig is over het beheer van middelen en personeel.De invoering van nieuwe beheersfuncties in het Belgische apparaat betekent eengrote stimulans om de nodige capaciteit te voorzien.

Enerzijds kan capaciteit gegenereerd worden door het aanwerven van (exter-ne) professionals op het vlak van de bedrijfsvoering maar anderzijds ook doorhet klaarstomen van interne (kandidaat-)leidinggevenden om op het vlak van de-ze beheersaspecten – op zijn minst – te kunnen meepraten.

Een moeilijke opdracht zal zijn de interne (kandidaat-)leidinggevenden, diemee verantwoordelijkheid zullen krijgen in het beheer van de organisatie, kennisvan zaken bij te brengen van de beheersaspecten van hun organisatie.

We kijken even naar de doelgroep van de huidige leidinggevenden. We on-derscheiden leidinggevende hoofdgri�ers/hoofdsecretarissen én leidinggevendemagistraat-korpschefs.

In totaal zijn er 356 hoofdgri�ers/hoofdsecretarissen. Ongeveer 1/3 van dezehoofdgri�ers/hoofdsecretarissen is vrouw terwijl in totaal 2/3 van de personeels-leden vrouw is. Blijklaar geldt hoe lager het niveau, hoe hoger het aantal vrouwen.Voorts blijken alle leidinggevenden van de gerechtelijke organisaties statutair. Deleidinggevende zijn gemiddeld ouder dan 50 jaar. Van het totaal aantal hoofdgrif-�ers / hoofdsecretarissen hebben 3.5 een universitair diploma waarvan 2 eendiploma in de rechten. Tenslotte hee� 6 van de leidinggevenden binnen de ad-ministratie van de gerechtelijke organisaties een managementopleiding gevolgd.

Wat betre� de magistraat-korpschefs stellen we vast dat de gerechtelijke or-ganisaties in totaal 324 korpschefs, de 187 vrederechters meegerekend, tellen. Vanhet totaal aantal magistraten is 65 rechter en 35 parketmagistraat. Het me-rendeel van deze magistraten werkt op het niveau van het arrondissement. Vanhet totaal aantal magistraten zijn er juist iets meer mannen dan vrouwen. Dit ver-schil is veel groter als we alleen kijken naar demagistraat-korpschefs. Het verschilwordt ook groter naargelang we ons op een hoger gerechtelijk niveau bevinden.Van het totaal aantal magistraten bedraagt de gemiddelde lee�ijd 47 jaar. De ge-middelde lee�ijd van de korpschef is 54 jaar. 26 of 1/4 van de magistraten hee�reeds een managementopleiding gevolgd124.

124Ibid., 38-56.

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De leidinggevenden hebben allen een lange ervaring als gri�er, secretaris ofmagistraat. Buiten een elementaire managementopleiding, die zich vooral richtop het aanleren van sociale vaardigheden, zijn er geen instrumenten voorzien omde (kandidaat-)leidinggevenden binnen de gerechtelijke organisatie voor te berei-den opmanagement- en beheersopdrachten die zich in het kader van het�emis-plan aandienen. Ze zijn nooit opgeleid inzake deze beheersmateries. In de (reedsbestaande) functiebeschrijvingen en competentiepro�elen van leidinggevendenzijn hieromtrent ook geen noodzakelijke competenties vooropgesteld125. Van dekorpschefs-magistraten, hoofdgri�ers en hoofdsecretarissen wordt in het kadervan het�emisplan echter verwacht dat zij eindverantwoordelijkheid nemen aan-gaande belangrijke beheersaspecten van hun organisatie. In die zin lijkt het nood-zakelijk dat, welke beslissingen ook genomenworden in de verdere concretiseringvan het�emisplan, meer management- en beheerscapaciteit in de gerechtelijkeorganisaties zal ontwikkeld worden. Zowel in Nederland als in Frankrijk wordenveel inspanningen gedaan om deze capaciteit te ontwikkelen. Het lijkt aan te ra-den ook in België te investeren in opleiding zodat (kandidaat-) leidinggevendener op voorbereid kunnen worden om bepaalde bevoegdheden in eigen beheer tedoen.

125Zie ondermeer: wet van 22 december 1998 tot wijziging van sommige bepalingen van deel IIvan het Gerechtelijk Wetboek met betrekking tot de Hoge Raad voor de Justitie, de benoeming enaanwijzing van magistraten en tot invoering van een evaluatiesysteem, B.S. 2 februari 1999. HogeRaad voor de Justitie, Standaardpro�elen voor de functies van korpschef, B.S. 16 september 2000,31485.

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Dans toutes les organisations publiques s’observe une tendance à une uti-lisation plus efficace des moyens. Il en va de même pour le fonctionnement des juridictions. L’appareil judiciaire classique n’est plus en mesure de faire face à l’augmentation massive du nombre d’affaires soumises. Cependant, la grande question est de savoir qui doit et est capable de développer, de gérer et de mettre en oeuvre un système de management administratif au sein de l’organisation judiciaire. Une des pistes de réflexion pour répondre à cette question consiste à confier la gestion et le management des moyens à un manager professionnel, que ce soit un « court manager », un « directeur », un « gestionnaire de justice », un « manager administratif »…

La présente étude examine comment pareil « manager administratif » pour-rait être intégré dans la volonté de modernisation de la justice, qui vise à « mettre à distance » les parquets et les tribunaux et à leur accorder davan-tage d’autonomie. Elle a également examiné quel profil de compétence un tel « manager administratif » doit présenter.

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Commission de Modernisation de l’Ordre judiciaire