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Le maintien de la théorie de la voie de fait

malgré la loi du 30 juin 2000 (TC,

23/10/2000, Boussadar)

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Théorie de la voie de fait et loi du 30 juin 2000 2

Table des matières

Table des matières .................................................................................................................................. 2

Introduction ............................................................................................................................................. 3

I – La théorie de la voie de fait : une définition....................................................................................... 4

A – Les éléments constitutifs de la voie de fait ................................................................................... 4

1 – Quatre éléments constitutifs ..................................................................................................... 4

2 – Une illustration : l’arrêt « L’action française » .......................................................................... 4

B – Les deux catégories de la voie de fait ............................................................................................ 6

1 – La voie de fait « par manque de procédure » ........................................................................... 6

2 – La voie de fait « par manque de droit » .................................................................................... 6

II – La théorie de la voie de fait : les causes d’un maintien ..................................................................... 7

A – Des justifications traditionnelles ................................................................................................... 7

1 – Le juge judiciaire, gardien naturel des libertés individuelles .................................................... 7

2 – La voie de fait, une sanction de l’Administration ...................................................................... 7

B – Des justifications contemporaines ................................................................................................ 8

1 – La loi du 30 juin 2000 ................................................................................................................. 8

2 – Le maintien de la théorie de la voie de fait ............................................................................... 8

Tribunal des conflits, 23/10/2000, Boussadar ........................................................................................ 9



Introduction

La question de la délimitation des compétences entre juge administratif et juge judiciaire est une question centrale en droit administratif. Ainsi, le premier est compétent pour connaitre des actes administratifs. Mais, il arrive, dans certaines hypothèses, que des décisions administratives relèvent de la compétence du juge judiciaire. L’une d’entre elle est la théorie de la voie de fait. C’est ce problème qui se pose en l’espèce.

Dans cette affaire, Mr. Boussadar a demandé un visa de court séjour au consul général de France de Fès. Celui-ci a refusé. Mr. Boussadar a donc saisi le juge judiciaire des référés afin de faire constater la voie de fait. Estimant la juridiction judiciaire incompétente, le préfet de police a opposé un déclinatoire de compétence qui a été rejeté. En conséquence, le préfet a élevé le conflit. Il s’agit là de l’une des procédures permettant au Tribunal des conflits d’intervenir pour trancher les questions de répartition de compétences entre juridictions administratives et judiciaires. Celui-ci, le 23 octobre 2000, estime la juridiction judiciaire compétente au motif que l’Administration a commis une voie de fait, c’est-à-dire, et c’est là l’un des éléments de définition de cette théorie, a porté une atteinte grave au droit de propriété ou à une liberté fondamentale.

Voilà le principe ainsi posé : en cas de voie de fait, il est fait exception à la compétence de la juridiction administrative et l’affaire relève de la compétence du juge judiciaire. Pour comprendre cette solution, il faut définir ce qu’il faut entendre par voie de fait. Cette notion est une notion d’origine jurisprudentielle, et l’arrêt Boussadar offre une systématisation intéressante de cette théorie. Ainsi, il y a voie de fait en cas d’exécution forcée irrégulière d’une décision administrative portant une atteinte grave au droit de propriété ou à une liberté fondamentale, ou en cas d’une décision souffrant de tels vices et insusceptibles de se rattacher à un pouvoir légalement reconnu à l’Administration. En pareille hypothèse, c’est le juge judiciaire qui est compétent. Cette solution s’explique, notamment, par le fait que le juge judiciaire serait mieux armé que le juge administratif pour garantir le respect des libertés publiques. Or, et c’est là l’intérêt de l’arrêt, le Tribunal des conflits confirme la théorie de la voie de fait malgré l’intervention de la loi du 30 juin 2000, loi qui a donné au juge administratif des pouvoirs comparables à ceux détenus par le juge judiciaire. En apparence anodine, la solution du Tribunal des conflits n’en est pas moins, par le principe qu’elle confirme, remarquable.

Il convient donc de tenter, dans une première partie, de définir la notion de voie de fait (I), avant d’essayer de comprendre, dans une seconde partie, les raisons du maintien de cette théorie (II).



I – La théorie de la voie de fait :

une définition

Il importe, au préalable, de définir les quatre éléments constitutifs de la voie de fait (A), avant d’exposer les deux formes que cette dernière peut prendre (B).

A – Les éléments constitutifs de la voie de fait

La voie de fait est constituée quand quatre éléments sont réunis (1). Les faits de l’arrêt « L’action française » permettront d’en donner une illustration (2).

1 – Quatre éléments constitutifs La voie de fait est une théorie jurisprudentielle, c’est donc dans la jurisprudence, notamment celle du Tribunal des conflits, qu’il convient de recherche les différents éléments qui la composent, et notamment dans l’arrêt « L’action française » du 8 avril 1935 du Tribunal des conflits. Le premier élément consiste dans l’existence d’une décision imputable à un agent de l’Administration, étant précisé que cette condition sera remplie dans le cas ou la décision émane d’un organisme privé gérant un service public. Deuxième élément : la décision administrative doit avoir été matériellement exécutée, le juge des conflits admettant parfois une « menace précise d’exécution ». Plus intéressant sont les deux autres éléments. Ainsi, la décision prise par l’Administration doit porter une atteinte grave au droit de propriété ou à une liberté fondamentale : ce peut être la liberté d’aller et venir, la liberté d’exercer une activité professionnelle légale ou encore la liberté et l’inviolabilité du domicile. Quant au droit de propriété, le juge en a une conception relativement large. Dernière condition : l’atteinte au droit de propriété ou à une liberté fondamentale doit être grave. Cette gravité peut résulter des conditions matérielles d’exécution de la mesure, mais aussi, et surtout, du fait que la mesure ne peut se rattacher à un quelconque pouvoir de l’Administration. Le juge des conflits vise dorénavant les pouvoirs reconnus au sens large à l’Administration, après avoir exigé l’impossibilité de rattachement de la mesure à un pouvoir précis, ce qui élargissait considérablement les cas de voie de fait. Précisons aussi qu’en cas de circonstances exceptionnelles, une mesure constitutive en temps normal de voie de fait, sera considérée, en pareille circonstances, comme une simple illégalité (TC, 27/03/1952, Dame de La Murette). Un exemple permettra de préciser ces différentes notions.

2 – Une illustration : l’arrêt « L’action française » Dans cette affaire, le préfet de police de Paris avait, suite aux émeutes du 6 février 1934, fait saisir, à Paris et dans le département de la Seine, le journal « L’action française ». Après avoir été saisi par un arrêté d’élévation du conflit, le Tribunal des conflits estima qu’il y avait voie de fait. Les trois premières conditions ne posent pas de problème : il s’agit d’une décision prise par un préfet et elle a été matériellement exécuté, puisque le but était d’empêcher la diffusion du journal ; enfin, est en cause une liberté fondamentale, en l’occurrence la liberté de la presse. Mais, pour qu’il y ait voie de fait, il faut aussi que la mesure ne puisse se rattacher à un quelconque pouvoir de l’Administration : ainsi, le Tribunal des conflits relève qu’il appartient au préfet de police de prendre les mesures propres à assurer le maintien de l’ordre public en vertu de la loi du 29 juillet 1881, mais que ces dernières dispositions ne permettent pas à cette autorité de pratiquer une saisie préventive qui ne serait pas adaptée au trouble de l’ordre public (en l’espèce, la mesure pouvait être justifiée dans certaines endroits de Paris, mais pas dans l’ensemble de la ville). En conséquence, cette mesure ne peut être rattachée à un pouvoir légalement reconnu à l’Administration.



L’arrêt Boussadar reprend ces différents éléments sous la forme d’une catégorisation des deux hypothèses de voie de fait.



B – Les deux catégories de la voie de fait

L’apport de l’arrêt Boussadar est de synthétiser, en reprenant une classification du doyen Hauriou, les deux hypothèses de voie de fait : ainsi il peut y avoir voie de fait « par manque de procédure » (1) ou « par manque de droit » (2).

1 – La voie de fait « par manque de procédure » Cette première hypothèse concerne la situation ou l’Administration procède à l’exécution forcée de l’une de ses décisions alors que les conditions ne sont pas légalement réunies pour ce faire et alors que l’exécution de cette décision porte une atteinte grave au droit de propriété ou à une liberté fondamentale. Autrement dit, en plus de l’atteinte illégale à certains principes fondamentaux, l’Administration doit avoir, et ce façon illégale, imposé par la contrainte l’exécution de la décision à l’administré, sans pouvoir justifier d’une quelconque urgence, ou se fonder sur un texte législatif l’autorisant. Quant la décision exécutée par la force, elle peut tout aussi bien être irrégulière que régulière. D’un point de vue quantitatif, cette hypothèse de voie de fait est la plus fréquente et vise la plupart du temps l’exécution forcée d’une décision irrégulière. L’autre hypothèse recouvre une situation toute différente.

2 – La voie de fait « par manque de droit » La voie de fait « par manque de droit » résulte non d’un agissement de l’Administration, mais d’une décision administrative et celle-ci doit porter une atteinte grave au droit de propriété ou à une liberté fondamentale et être manifestement insusceptible de se rattacher à l’application d’un texte législatif ou réglementaire, ou, dit autrement, à l’un quelconque des pouvoirs légalement reconnus à l’Administration. C’est cette hypothèse de voie de fait qui est en cause en l’espèce. En effet, dans cette affaire, il est question d’une décision du consul général de France à Fès opposant un refus de visa à d’entrée au sieur Boussadar. Or, la condition relative à l’impossibilité de rattacher cette décision à un texte n’est pas remplie, puisque de multiples textes, tels que l’ordonnance du 2 novembre 1945, donnent pouvoir aux autorités administratives en matière d’octroi de visa. Aussi, même si il n’y a pas, en l’espèce, voie de fait, le Tribunal des conflits tranche la question de savoir si cette théorie jurisprudentielle doit être maintenue.



II – La théorie de la voie de fait :

les causes d ’un maintien

Rappelons qu’en cas de voie de fait, c’est le juge judiciaire qui est compétent. Pour maintenir cette théorie, le juge des conflits a pu se baser sur des arguments traditionnels fondant la théorie de la voie de fait (A), ou s’appuyer sur des justifications en rapport avec le contexte juridique contemporain (A).

A – Des justifications traditionnelles

La première justification a trait à la conception traditionnelle du juge judiciaire (A), l’autre revêt les apparences d’une sanction de l’Administration (2).

1 – Le juge judiciaire, gardien naturel des libertés individuelles La voie de fait se fonde sur les thèses développées au cours du 19° siècle selon lesquelles le juge judiciaire est le gardien naturel des libertés individuelles et de la propriété privée. Ces thèses ont fait l’objet de multiples consécrations : ainsi, l’article 66 de la Constitution de 1958 consacre ce rôle de l’autorité judiciaire, et ce principe est aussi repris en matière d’expropriations et de réquisitions. Ces thèses étaient justifiées, à l’époque, par le fait que le seul véritable juge indépendant était le juge judiciaire. En effet, le juge administratif n’était pas encore véritablement un juge et n’était pas en conséquence indépendant. Mais, de nos jours, l’indépendance de la juridiction administrative est affirmée par de nombreux textes et de multiples solutions jurisprudentielles. Il en résulte donc que celui-ci est tout aussi apte que le juge judiciaire à garantir les libertés individuelles et le droit de propriété, sans compter que le juge administratif est aujourd’hui armé pour adresser des injonctions à l’Administration. En conséquence, cet argument a perdu de sa portée. L’autre justification est aussi critiquable.

2 – La voie de fait, une sanction de l’Administration La voie de fait se justifierait ici par le fait qu’en prenant une décision qui ne se rattache pas à l’un de ses pouvoirs légalement reconnu, l’Administration devrait perdre le privilège de juridiction dont elle bénéficie. En d’autres termes, l’exception à la compétence judiciaire ne se justifie que pour les décisions qui relèvent de l’exercice normal du pouvoir administratif. Lorsque ce dernier n’est pas en cause, il n’y a aucune raison de maintenir la compétence du juge administratif. L’attribution de la compétence au juge judiciaire en matière de voie de fait apparait, en conséquence, comme une sanction imposée à une Administration qui est sortie du cadre strict de ses compétences. Là encore, cet argument ne convainc pas l’ensemble de la doctrine. Ainsi, l’un des arguments invoqués consiste à dire que si le juge judiciaire est le gardien privilégié des libertés, il n’y a aucune raison de limiter sa compétence aux seuls actes manifestement illégaux. De même, pourquoi attribuer la compétence à l’autorité judiciaire en cas de dénaturation de l’action administrative uniquement lorsqu’est en cause une atteinte à une liberté fondamentale ou au droit de propriété ?

Il résulte, cependant, de l’arrêt Boussadar que le juge des conflits semble s’être conformé aux justifications traditionnelles de la voie de fait. Pourtant, des changements intervenus relativement aux pouvoirs de la juridiction administrative auraient pu pousser le Tribunal des conflits à abandonner la théorie de la voie de fait.



B – Des justifications contemporaines

La loi du 30 juin 2000 a doté le juge administratif de pouvoirs d’urgence (1), mais cette considération n’a pas contraint le juge des conflits à abandonner sa jurisprudence traditionnelle (2).

1 – La loi du 30 juin 2000 L’une des justifications à la théorie de la voie de fait résidait dans le fait que le juge judiciaire disposait vis-à-vis de l’Administration de pouvoirs plus étendus que ceux détenus par le juge administratif. Or, la loi du 30 juin 2000 a instauré des procédures d’urgence applicables devant les juridictions administratives : ainsi, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle l’Administration porte une atteinte grave et manifestement illégale. Ainsi, l’exposé des motifs de cette loi a pour objectif de « conférer au juge administratif statuant en urgence une efficacité comparable à celle du juge civil des référés tout en tenant compte des spécificités du contentieux administratif ». Le Tribunal des conflits aurait donc pu, face à l’intervention de cette loi, reconsidérer sa jurisprudence relative à la voie de fait et l’abandonner. Pourtant, il n’en fut rien.

2 – Le maintien de la théorie de la voie de fait Plusieurs arguments peuvent être relevés pour expliquer le maintien de la théorie de la voie de fait. Le premier résulte de la loi du 30 juin 2000 elle-même : ainsi, cette dernière prévoit que le référé-injonction qu’elle introduit concerne les atteintes graves et manifestement illégales portées à une liberté fondamentale par l’Administration « dans l’exercice d’un de ses pouvoirs ». Autrement dit, l’hypothèse ou l’acte litigieux n’est pas rattachable à l’exercice d’un pouvoir de l’Administration subsiste encore. Aussi, l’un des arguments relevés par le commissaire du Gouvernement a trait aux modalités d’application de la loi du 30 juin 2000 : en effet, l’abandon de la théorie de la voie de fait ne serait justifiée qu’en cas de pleine efficacité de cette loi ; or, à l’époque ou il statue, le juge des conflits ne dispose pas d’un recul suffisant pour l’apprécier. Enfin, le dernier argument relève d’une certaine politique jurisprudentielle. Ainsi, l’article 66 de la Constitution fonde la compétence des juridictions de l’ordre judiciaire dès lors qu’est en cause « la liberté individuelle ». Abandonner la théorie de la voie de fait, aurait eu pour conséquence de faire dépendre la répartition des compétences entre les deux ordres de juridiction de ce dernier critère, dont la maitrise appartient au Conseil constitutionnel. Le maintien de la théorie de la voie de fait s’explique donc par la volonté du Tribunal des conflits de garder une certaine maitrise des règles régissant la répartition des compétences entre juge administratif et juge judiciaire.



Tribunal des conflits,

23/10/2000, Boussadar

Sur la compétence : - Considérant qu'il n'y a voie de fait justifiant, par exception au principe de séparation des autorités administratives et judiciaires, la compétence des juridictions de l'ordre judiciaire, que dans la mesure où l'Administration, soit a procédé à l'exécution forcée, dans des conditions irrégulières, d'une décision, même régulière, portant une atteinte grave au droit de propriété ou à une liberté fondamentale, soit a pris une décision ayant l'un ou l'autre de ces effets à la condition toutefois que cette dernière décision soit elle-même manifestement insusceptible d'être rattachée à un pouvoir appartenant à l'autorité administrative ; Considérant qu'à supposer même que le refus de visa opposé à M. B..., ressortissant marocain, puisse être considéré comme entaché d'illégalité, au regard notamment de l'art. 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, il est constant que la mesure litigieuse a été prise par l'autorité consulaire, agissant dans l'exercice d'un pouvoir conféré à l'Administration par l'art. 5 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 modifiée, rapproché des stipulations des conventions internationales en vigueur ; qu'en conséquence, la décision en cause ne saurait constituer une voie de fait ; - Considérant qu'il suit de là qu'il n'appartient qu'à la juridiction administrative de connaître de la légalité de la décision en date du 23 mars 2000 par laquelle le Consul général de France à Fès a refusé à M. B... le visa de court séjour qu'il sollicitait en vue d'être autorisé à comparaître en personne à l'audience au cours de laquelle la Cour d'appel de Paris devait statuer sur l'opposition formée par lui à l'encontre d'un arrêt rendu, par défaut, par cette même juridiction le 12 octobre 1999, arrêt qui avait confirmé un jugement du 18 juin 1999 du tribunal de grande instance de Créteil statuant en matière correctionnelle, l'ayant condamné à une peine d'emprisonnement d'une durée de trois mois et à une peine complémentaire d'interdiction du territoire d'une durée de trois ans ; qu'ainsi, c'est à bon droit que le préfet de police a élevé le conflit ; Article 1er : L'arrêté de conflit pris le 2 mai 2000 par le préfet de police est confirmé.

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