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Le financement des collectivités locales Les défis du 21e siècleIIe Rapport mondial sur la Décentralisation et la Démocratie locale

GOLD II2010

United Cities and Local Governments

Cites et Gouvernements Locaux Unis

Ciudades y Gobiernos Locales Unidos

Le financement des collectivités locales Les défis du 21e siècleIIe Rapport mondial de Cités et Gouvernements Locaux Unis sur la Décentralisation et la Démocratie locale

© Groupe De Boeck s.a., 2011 Éditions Bruylant Rue des Minimes, 39 • B-1000 Bruxelles

Tous droits réservés pour tous pays. Il est interdit, sauf accord préalable et écrit de l’éditeur, de reproduire (notamment par photocopie) partiellement ou totalement le

présent ouvrage, de le stocker dans une banque de données ou de le communiquer au public, sous quelque forme et de quelque manière que ce soit.

Imprimé en Belgique

Dépôt légal 2011/0023/190 IsBn 978-2-8027-3529-8

Pour toute information sur notre fonds et les nouveautés dans votre domaine de spécialisation, consultez notre site web : www.bruylant.be

AvertissementLa présentation des informations et les termes utilisés dans ce rapport n’impliquent nullement l’expression d’une quelconque opinion de la part de Cités et Gouvernements Locaux Unis, qu’il s’agisse des autorités, du statut juridique, de la délimitation des frontières, du système économique ou du niveau de développement de chaque pays, territoire, ville ou lieu. L’analyse, les conclusions et les recommandations de ce rapport ne reflètent pas nécessairement l’opinion de tous les membres de Cités et Gouvernements Locaux Unis.

United Cities and Local GovernmentsCités et Gouvernements Locaux UnisCiudades y Gobiernos Locales UnidosAvinyó 1508002 Barcelona

www.cities-localgovernments.org

Dessin graphique et production : Mia BCNRévision des épreuves : Gérard BonyCrédits illustrations : Gérard Fagot

Tabledes matières

TABLE DES MATIÈRES • 7 •

Préface 9

Projet éditorial 13

Remerciements 17

1. Introduction 21

2. Afrique 31

3. Amérique du Nord 69

4. Amérique latine 99

5. Asie-Pacifique 141

6. Eurasie 191

7. Europe 227

8. Moyen-Orient et Asie occidentale 265

9. Le financement des aires métropolitaines 287

10. Conclusion 311

Annexes 335

Bibliographie 357

Préface

PRÉFACE • 11 •

Le IIe Rapport mondial sur la Décentrali-sation et la Démocratie locale, que j’ai leplaisir de vous présenter, a été consacréaux finances locales. Il confirme le rôlecroissant des collectivités locales danstoutes les régions du monde. Mais il montreégalement les importants déséquilibres quipeuvent exister dans les partages des res-sources et des responsabilités entre lesgouvernements nationaux et les collectivi-tés territoriales. Ces déséquilibres se sontaggravés sous l’impact de la crise financièreet économique mondiale.

Ainsi, partout dans le monde, les autori-tés locales assurent de plus en plus de res-ponsabilités dans la prestation des servicespublics, dans la mise en œuvre des poli-tiques sociales, dans la gestion de l’envi-ronnement et le développement local. Ellesassument entre deux tiers et la moitié desinvestissements publics dans la plupart despays de l’O.C.D.E. comme dans certainspays émergents – Chine, Afrique du Sud,Brésil.

Or, si les responsabilités des autorités lo-cales s’accroissent, le partage des moyenspour assumer ces responsabilités est sou-vent nettement insatisfaisant, notammentdans les pays en développement. Ce faitest aggravé, dans la plupart des régions,par la faible autonomie reconnue aux auto-rités locales dans la gestion de leurs res-sources.

Sans autonomie et sans financement, ladémocratie locale est bancale. Ses avan-cées, avec désormais la libre élection desreprésentants locaux dans une majorité depays, restent précaires et peuvent générerde profondes désillusions qui menacent, parricochet, de fissurer les fondements mêmesde la démocratie.

Ces écarts entre responsabilités et par-tage de moyens conditionnent tout particu-lièrement la réalisation des Objectifs du Mil-lénaire pour le développement. En effet,c’est en Afrique subsaharienne et dans lespays moins avancés d’Asie, où les moyensdes collectivités locales sont les plusfaibles, que la réalisation des Objectifs duMillénaire accumule le plus de retard. Si lescollectivités territoriales dans l’Union euro-péenne dépensent environ 3 250 € par ha-bitant chaque année pour répondre aux be-soins de leurs c i toyens, en Afr iquesubsaharienne et dans certains pays d’Asie,elles ne disposent que de 24 € par habitant,voire beaucoup moins dans des pays lesplus pauvres.

Le IIe Rapport mondial permet de consta-ter que le financement du développementurbain et local constitue l’un des maillonsfaibles des politiques d’aide au développe-ment car, avec l’accélération de l’urbanisa-tion, le niveau de financement local ne per-met pas de répondre à «l’urbanisation de lapauvreté».

LE FINANCEMENT DES COLLECTIVITÉS LOCALES• 12 •

Notre organisation mondiale, Cités etGouvernements Locaux Unis, estime ainsi à200 Md $US l’investissement annuel néces-saire dans les villes des pays en développe-ment, au cours des vingt-cinq prochainesannées, pour doter les plus démunis desservices essentiels et réduire la pauvreté etles populations des bidonvilles.

Pour les pays développés, le Rapport si-gnale également les contraintes qui pèsentsur le financement local pour répondre auxtransformations structurelles – vieillisse-ment de la population, flux migratoires, ré-duction des dépenses énergétiques et desémissions de gaz à effets de serre, préven-tion des risques. Mais, surtout, il alertecontre la tendance à se décharger sur lescollectivités locales, de manière déséquili-brée, du poids des déficits budgétaires et fi-

nanciers, dont elles ne sont pas directe-ment responsables, en les dotant denouvelles compétences sans les assortir desmoyens financiers nécessaires.

Je ne peux que soutenir les conclusionsdu Rapport sur la nécessité d’instaurer unenouvelle régulation politique entre États etcollectivités locales dans chaque pays, maisaussi au niveau mondial. Une concertationrenforcée entre les différents niveaux degouvernement est ainsi indispensable afinde parvenir à un meilleur partage entremoyens et compétences et à un meilleuréquilibre entre démocratie et solidarité,deux piliers sur lesquels repose l’avenir denos pays, de nos villes, de nos populations– deux principes qui se fondent sur des no-tions cardinales : la justice, la responsa-bilité.

Bertrand DelanoëMaire de Paris

Président de C.G.L.U.

Projet éditorial

PROJET ÉDITORIAL • 15 •

Responsables de la publication

• Directrice : Élisabeth Gateau, Secrétairegénérale, C.G.L.U.

• Directeur adjoint : Alberto Laplaine Gui-marãis, Secrétaire général adjoint,C.G.L.U.

• Coordination générale : Edgardo Bilsky,Directeur de programmes et d’études,C.G.L.U.

• Conseil : Emilia Saiz, Directrice de Cabi-net, Directrice des relations statutaires etinstitutionnelles, C.G.L.U.

• Assistante de coordination : Claire Frost,Responsable de projet, C.G.L.U.

• Support C.G.L.U. : Dominique Arrestat,Pere Ballester, Mohamed Boussraoui,Jean-Baptiste Buffet, Sandra Climent,Alexis Demko, Sara Hoefflich, RicardoMartínez, Mónica Mora, Carole Morillon,Thibault Nancy, Natalène Poisson, MarieLaure Roa, Él isabeth Si lva, RenskeSteenbergen.

• Stagiaires : Justine Delefortrie, EugénieMonasterio, Elsa Paysan.

Comité de pilotage

Sections régionaleset métropolitaine de C.G.L.U.

• Donald Borut, Secrétaire général,C.G.L.U. Amérique du Nord.

• Jean Pierre Elong Mbassi, Secrétaire gé-néral, C.G.L.U. Afrique.

• Josep Roig, Secrétaire général, Metropo-lis.

• Rashik Sagitov, Secrétaire général,C.G.L.U. Eurasie.

• Guillermo Tapia, Secrétaire général,FLACMA, C.G.L.U. Amérique latine.

• Fréderic Vallier, Secrétaire général,Conseil des Communes et Régions d’Eu-rope (C.C.R.E.), C.G.L.U. Europe.

• Peter Woods, Secrétaire général, ASPAC,C.G.L.U. Asie-Pacifique.

• Selahatim Yildirim, ancien Secrétaire gé-néral, MEWA, C.G.L.U. Moyen-Orient etAsie occidentale.

Coordination des experts

• Jorge Martínez-Vázquez, Professeurd’économie et Directeur des études inter-nationales, École de sciences politiquesAndrew Young, université de l’état deGéorgie, États-Unis.

• Paul Smoke, Professeur de finances pu-bliques et de planification et Directeurdes programmes internationaux et desétudes de doctorat, université de NewYork, École supérieure de services publicsRobert F. Wagner, États-Unis.

Principaux partenaires

• William Cobbett, Administrateur, CitiesAlliance.

• Àngel Cortadelles i Bacaria, Directeur gé-néral des relations internationales, Gene-ralitat de Catalunya (Conseil régional deCatalogne), Espagne.

• Sandrine Delibiot, Directrice des relationsinternationales et du marketing, BanqueDexia.

• Antoni Fogué, Président de la Diputaciónde Barcelone (Conseil général de Barce-lone) et de la commission Décentralisa-tion et Autonomie locale de C.G.L.U., Es-pagne.

• Nathalie Le Denmat, Responsable Déve-loppement urbain et Collectivités locales,Agence Française de Développement(A.F.D.), France.

Conseillers régionaux

• Sandra Ceccarini, Directrice Citoyennetéet Coopération internationale, C.C.R.E.

• Rudi Hauter, Adjoint au Secrétaire géné-ral, ASPAC, C.G.L.U. Asie-Pacifique.


• Christopher Hoene, Directeur de re-cherche, Ligue nationale des villes, États-Unis.

• Souleyman Maiga, Chef de Cabinet,C.G.L.U. Afrique.

• Nestor Vega, Coordinateur académique,FLACMA, C.G.L.U. Amérique latine.

• Cenk Tikiz, Coordinateur général, MEWA,C.G.L.U. Moyen-Orient – Asie occiden-tale.

Remerciements

REMERCIEMENTS • 19 •

Auteurs principaux par chapitres

Introduction

• Jorge Martínez-Vázquez, université del’état de Géorgie, École de sciences poli-tiques Andrew Young, États-Unis.

• Paul Smoke, université de New York,École supérieure de services publics Ro-bert F. Wagner, États-Unis.

Afrique

• François Yatta, chercheur indépendant,Niger.

• François Vaillancourt, université de Mon-tréal, Canada.

Amérique du Nord

• William F. Fox, université du Tennessee,États-Unis.

• Enid Slack, université de Toronto, Cana-da.

Amérique latine

• Jorge Martínez-Vázquez.

Asie-Pacifique

• Blane D. Lewis, École de politiques pu-bliques Lee Kuan Yew, université natio-nale de Singapour.

• Bob Searle, consultant indépendant etancien Chef de la commission des Sub-ventions de l’Australie, Australie.

Eurasie

• Natalia Golovanova, Centre d’étude surles politiques fiscales (Moscou), Russie.

• Galina Kurlyandskaya, Centre d’étude surles politiques fiscales (Moscou), Russie.

Europe

• Luiz de Mello, département des Affaireséconomiques, Organisation pour la Coo-pération et le Développement Écono-mique (O.C.D.E.).

Moyen-Orient et Asie occidentale

• Mehmet Serkan Tosun, université du Ne-vada, Reno, États-Unis.

Le financement des métropoles

• Roy Bahl, École de sciences politiquesAndrew Young, université de l’état deGéorgie, États-Unis.

Conclusion

• Jorge Martínez-Vázquez.

• Paul Smoke.

Autres collaborations

• Toutes les sections de C.G.L.U. ainsi quele Partenariat pour le Développementmunicipal (P.D.M.) d’Afrique de l’Ouest etdu Centre et le Municipal DevelopmentPartnership d’Afrique de l’Est et du Sudont collaboré pour la collecte des don-nées et des informations.

• Le Professeur Gérard Marcou, Professeurde l’université de Paris I «Panthéon-Sorbonne» et Directeur du GRALE, a ré-visé la version française.


C.G.L.U. remercie tout particulièrement

pour leur conseil et leur soutien financier :

• Generalitat de Catalunya (Conseil régional de Catalogne)

• Diputació de Barcelona (Conseil général de Barcelone)

• Agence Française de Développement (A.F.D.)

• Cities Alliance

• Groupe DEXIA

1

Introduction

JORGE MARTÍNEZ-VÁZQUEZ

Université de l’état de Géorgie (États-Unis)

PAUL SMOKE

Université de New York (États-Unis)

INTRODUCTION • 23 •

Les collectivités locales, dans une majoritéde pays, jouent un rôle clé dans le dévelop-pement et l’amélioration du niveau de viede la population. De nombreux États (1)

considèrent aujourd’hui les collectivités lo-cales comme des partenaires essentielspour développer des politiques publiques,assurer des services sociaux plus efficaceset plus équitables et bâtir des infrastruc-tures nécessaires pour le développementéconomique et une meilleure qualité de vie.

Le chemin n’a pas été parcouru facile-ment et de nombreux défis persistent. Dansla majorité des pays, la décentralisation n’apas été un processus linéaire et il a fallusurmonter de nombreux obstacles. La colla-boration entre les différents niveaux d’ad-ministration, dans de nombreux pays, n’estpas sans problèmes, et les collectivités lo-cales ont besoin d’être mieux équipées pourpouvoir s’acquitter de leurs fonctions et de-venir ainsi des partenaires plus forts et effi-caces afin de répondre aux principaux défis.

Ce rapport s’appuie sur le Ier Rapportmondial sur la Décentralisation et la Démo-cratie locale (GOLD I), publié en 2008. CeIer Rapport présentait une vue d’ensembledes collectivités locales à travers le monde.Le rapport GOLD II met l’accent sur un as-pect spécifique de la décentralisation : lessystèmes de financement locaux et les per-formances des collectivités locales. Cethème a été choisi pour ce IIe Rapport carleur financement est fondamental pour queles collectivités locales puissent fonction-ner et assurer correctement les servicespublics qui leur ont été confiés.

Au cours des dernières décennies, onconstate une tendance à l’augmentation dufinancement des collectivités locales (si l’onrapporte les dépenses publiques locales autotal des dépenses publiques nationales).Mais il y a de fortes différences entre les ré-gions et également au sein de chaque ré-gion. Par exemple, les budgets locaux re-présentent en moyenne 25% des dépensespubliques des pays de l’Union européenne,mais moins de 5% dans de nombreux pays

en développement. Si la décentralisation dufinancement local est évaluée en termesd’autonomie dans la gestion des revenus etdes dépenses, il y a eu certes des progrès,quoique de manière inégale, et davantagedu côté des dépenses. L’expérience interna-tionale montre également que, pour le fi-nancement, les relations entre les différentsniveaux d’administration ne sont pas figées,qu’elles tendent à évoluer avec les forcessociales, politiques, économiques, démo-graphiques et technologiques qui ont unimpact sur le secteur public.

GOLD II prend le pouls de l’état actueldes finances publiques locales dans lemonde avec, comme objectif principal,d’identifier et d’analyser les principaux défisauxquels les collectivités locales sontconfrontées pour fournir des services pu-blics de manière plus équitable et efficace.Le rapport propose également des recom-mandations concrètes pour les réformespolitiques prioritaires au niveau régional etmondial.

Pourquoi les finances locales sont importantes?

Au moins deux raisons expliquent l’im-portance potentielle du financement descollectivités locales. La première est que lescollectivités locales sont bien placées pouraméliorer la gestion des ressources pu-bliques pour répondre aux demandes ci-toyennes. La seconde est le rôle qu’ellespeuvent jouer face aux défis mondiauxcontemporains qui touchent, à différentsdegrés, la plupart des pays.

Les raisons principales

Les arguments classiques en faveur de ladécentralisation s’appuient sur deux idéessimples. La première est que les collectivi-tés locales sont le niveau d’administrationle plus proche de la population et qu’ellesont un meilleur accès à l’information locale

(1) Le mot «État» (É majuscule) désigne non seulement une nation organisée mais également un État ausens de province dans un État fédéral. Mais, dans ce livre, le mot «état » (é minuscule) sera exceptionnelle-ment réservé à un État fédéré.


pour répondre aux besoins des citoyens. Laseconde est qu’elles sont plus motivéespour assurer une meilleure gestion des af-faires locales que l’État et qu’elles utilisentmieux les ressources publiques à leur dis-position grâce à la recherche de solutionsinnovantes. Ces deux propositions secomplètent : l’accès à l’information localeet les incitations à optimiser l’usage desressources publiques aboutissent à demeilleurs résultats.

Mais, en dépit de la reconnaissance durôle des collectivités locales et des don-nées empiriques qui l’attestent, quelquesmises en garde subsistent. Il est nécessairede renforcer la collaboration et de dévelop-per des accords institutionnels novateurs,entre les collectivités locales et les autresniveaux de gouvernement, pour surmonterles problèmes d’économies d’échelle, no-tamment quand la fourniture des servicespublics concerne plusieurs d’entre elles.

En même temps, pour que les deux hy-pothèses mentionnées ci-dessus puissentse vérifier, plusieurs conditions essentiellesdoivent être assurées. Les collectivités lo-cales doivent disposer, au minimum, decertains pouvoirs et de ressources auto-nomes ainsi que des capacités techniqueset de gestion satisfaisantes. Elles peuventainsi répondre à leurs électeurs et gérer demanière responsable leur financement. LesÉtats peuvent les aider à assumer leursresponsabilités. Mais cela exige du temps etdes efforts, notamment dans les pays oùles collectivités locales ne sont pas encoredéveloppées. La mise en œuvre des ré-formes des systèmes de financement entreles différents niveaux d’administration – ycompris la vitesse et l’enchaînement desréformes – est aussi importante que leurconception.

Le rôle des collectivités locales face aux défis mondiaux

Au-delà des avantages déjà mentionnésqui œuvrent en faveur de la décentralisa-tion, le rôle potentiel des collectivités lo-cales se voit renforcé par un certain

nombre de phénomènes mondiaux aux-quels sont confrontés certains pays ainsique la communauté internationale. Premiè-rement, le monde doit faire face à descrises multiples : réchauffement climatique,pénurie d’énergies, sécurité alimentaire.Ces crises sont parmi les principaux pro-blèmes qui préoccupent les milieux poli-tiques nationaux et mondiaux. Elles ont, in-dividuellement et collectivement, un impactdirect sur les collectivités locales mais cesdernières sont aussi en position de contri-buer à construire des réponses.

Deuxièmement, la croissance urbaine,qui aggrave les crises mentionnées ci-des-sus et augmente la demande en servicespublics, est une tendance mondiale particu-lièrement forte dans les pays en développe-ment (voir carte 1.1). Une majorité des ha-bitants de la planète vit déjà dans les zonesurbaines et cette proportion devrait dépas-ser les 60% d’ici à 2030(2). 85% de cettecroissance urbaine, selon les Nations unies,se concentrera en Asie, en Afrique et, dansune moindre mesure, en Amérique latine.Elle affectera notamment les petites etmoyennes villes et entraînera égalementune urbanisation croissante de la pauvreté.Si les tendances actuelles persistent, en2030, une personne sur cinq vivra dans desbidonvilles. La lutte contre la pauvreté parle biais des Objectifs du Millénaire pour ledéveloppement sera gagnée ou perdueprincipalement dans les zones urbaines despays en développement. Avec l’urbanisationrapide se manifeste également la nécessitéde développer des mécanismes innovantspour gouverner et répondre aux demandesdes habitants des régions métropolitainesdont la taille, la complexité et le nombreaugmentent. Le développement d’un sys-tème de gouvernance et de financementapproprié pour les régions métropolitainesest un défi de taille, car de nombreux ni-veaux d’administration et des entreprisespubliques sont généralement impliquésdans leur gestion. Certains analystes esti-ment que les collectivités locales peuventjouer un rôle important pour renforcer lagouvernance métropolitaine et répondre àl’urbanisation.

(2) Nations unies, département d’Affaires économiques et sociales, division Population.


CARTE 1.1Perspectives de croissance urbaine entre 2002-2015.

Note : La taille des territoires montre la proportion de nouveaux habitants qui résideront dans lesvilles entre 2002 et 2015.Source : World Mapper et City Growth (2005).

Troisièmement, comme conséquence decette urbanisation, de nombreux pays dansle monde sont confrontés à d’énormes défi-cits d’infrastructures tandis que les besoinsde la population continuent à augmenter.Pour relever les défis de l’urbanisation et dela croissance des grandes régions métropo-litaines dépourvues d’infrastructures essen-tielles, des investissements considérablesseront nécessaires au cours des prochainesdécennies. Ces investissements concernentsouvent des secteurs où les collectivités lo-cales ont des responsabilités directes. Se-lon une estimation, 200 Md $US par an se-ront nécessaires au cours des vingt-cinqprochaines années pour combler ces défi-cits en infrastructures et en services essen-tiels(3). La demande sera plus importantedans les pays en développement, mais lespays industrialisés devront aussi investirpour faire face au vieillissement de leur po-pulation et à celui des infrastructures. Dans

de nombreux pays, il faut investir égale-ment dans des infrastructures plus résis-tantes pour répondre au risque croissant decatastrophes naturelles, à la pénuried’énergie, etc.

Depuis 2008, nous traversons la crise fi-nancière et économique mondiale la plusprofonde depuis la Seconde Guerre mon-diale en termes d’emplois, de revenus et depertes de richesses(4). Elle touche, d’unemanière ou d’une autre, la quasi-totalitédes États et une majorité des collectivitéslocales. Cependant, toutes les collectivitéslocales n’ont pas connu le même sort. Alorsque certaines ont subi des réductions de re-venus et des restrictions budgétaires,d’autres ont vu augmenter leurs finance-ments et certains types de dépenses. Dansquelques pays, elles ont pu jouer un rôleimportant dans les plans d’atténuation deseffets de la crise financière mondiale.

(3) Selon la Banque mondiale (2005), les besoins d’investissement en infrastructures dans les pays endéveloppement s’élèveraient à 600 000 Mn $US annuellement au cours des vingt-cinq prochaines années.Toutefois, ces chiffres comprennent toutes les infrastructures publiques, nationales (électricité, communica-tions et technologies de l’information, transport, eau et assainissement, etc.) et communales (rues, distribu-tion de l’eau potable et assainissement, gestion des déchets, éclairage public, etc.). La commission des Fi-nances locales pour le développement de C.G.L.U. considère qu’au moins un tiers de ce montant devra êtreconsacré aux infrastructures urbaines (soit 0,4% du P.I.B. mondial) [Note d’orientation de C.G.L.U. sur les fi-nances locales, 2007].

(4) C.G.L.U., L’Impact de la crise sur les collectivités locales (oct. 2009).


La structureet les caractéristiquesdes systèmesde financement locaux

Pour que les collectivités locales puissentassumer leurs responsabilités et contribuerefficacement à surmonter les défis et lescrises actuelles ou à venir, elles doiventêtre dotées d’un cadre juridique et institu-tionnel ainsi que de procédures appro-priées. Ces dernières sont, pour une part,de nature financière mais concernent aussile contexte politique et institutionnel.

Éléments essentielsdu financement local

Les pouvoirs et responsabilités des col-lectivités locales, notamment pour la pres-tation de service, trouvent leur base dans lalégislation et dans la Constitution. Il est gé-néralement admis que ces responsabilitésdoivent répondre aux besoins locaux et leurmise en œuvre doit être possible au niveaulocal. Il est aussi reconnu que l’attributiondes compétences doit être clairement défi-nie afin que les collectivités locales et leursélecteurs puissent avoir une idée précisedes responsabilités locales. Pour répondreaux demandes locales, les collectivités lo-cales ont également besoin d’une autono-mie budgétaire suffisante.

Les collectivités locales doivent pouvoiraccéder à des ressources pour s’acquitterde leurs tâches et pour répondre aux at-tentes de leurs électeurs. Les États ont unavantage comparatif dans la mobilisationdes revenus de sorte qu’une grande partiedes ressources locales provient des impôtspartagés et des transferts entre les diffé-rents niveaux de gouvernement. Les trans-ferts peuvent être condit ionnels ouinconditionnels; ils peuvent être utiliséspour des dépenses récurrentes et pour l’in-vestissement. Ils doivent être stables etprévisibles, attribués sur la base de for-mules ou de critères appropriés. L’équilibreentre les transferts conditionnels et incon-ditionnels peut varier selon les contextes,mais la disponibilité de ressources nonconditionnées permet aux collectivités lo-cales d’exercer leur autonomie, condition

essentielle pour développer leurs avantagescomparatifs dans la prestation des services.

Au-delà des transferts, les collectivitéslocales doivent disposer de sources de re-venus propres dont elles puissent disposeravec une certaine discrétion. Cela permetde créer un lien entre les coûts et les res-sources obtenues des services. Ces servicesfournissent, aux administrations locales, unmoyen d’augmenter, de façon indépen-dante, le montant des recettes collectéespour financer la gamme et le niveau desprestations exigées par les habitants. Lesrevenus propres peuvent prendre la formede taxes sur des bases fiscales appropriéesou ils peuvent être des recettes non fiscalestelles que les charges ou redevances, li-cences et droits d’enregistrement, etc.

Les collectivités locales doivent enfinpouvoir mobiliser des financements pour in-vestir dans des infrastructures. Certains in-vestissements peuvent être financés pardes transferts, mais elles ont besoin, no-tamment dans les zones urbaines, d’accé-der directement aux marchés des capitaux.Quand le système de financement local estmoins avancé, ce rôle peut être assumé pardes institutions intermédiaires avec un sou-tien de l’État. Le crédit local doit, cepen-dant, être régi par un cadre réglementaireapproprié et des garanties financières adé-quates.

Le contexte institutionnel

Le thème de ce rapport est le finance-ment, mais d’autres aspects institution-nels, déjà couverts dans GOLD I, sont es-sentiels pour assurer le fonctionnementefficace des collectivités locales. Comme in-diqué plus haut, le contrôle et la participa-tion des citoyens sont au cœur du proces-sus de décentralisation. C’est une desdimensions politiques de la décentralisa-tion. La règle d’or de la participation est latenue d’élections démocratiques à inter-valles réguliers. Mais tous les pays ne peu-vent pas ou ne veulent pas convoquer desélections locales libres et démocratiques.Cependant, d’autres mécanismes favori-sent la participation des citoyens dans lesaffaires locales et peuvent améliorer latransparence : l’accès à l’information, des


comptes rendus publics et des mécanismesd’appel pour contester des décisions pu-bliques, etc. Les élections locales ne sontqu’une modalité de participation; d’autresmécanismes non électoraux peuvent jouerun rôle important dans le renforcement dela participation locale, y compris quand lesélections se tiennent de manière régulière.

Les dimensions institutionnelles de la dé-centralisation sont également très impor-tantes. Les modalités d’organisation descollectivités locales doivent être définies demanière appropriée ainsi que les systèmeset procédures de gestion des ressourcespubliques, les cadres et les mécanismes detravail avec les autres niveaux de gouver-nement, avec les entreprises du secteurprivé et les acteurs non gouvernementaux.En outre, les collectivités locales doiventposséder, ou être en mesure de développer,la capacité nécessaire pour fonctionner cor-rectement au sein de ce cadre institution-nel.

Bien que les aspects politiques et institu-tionnels des collectivités locales aient déjàété abordés dans GOLD I et ne fassent pasl’objet d’une attention prioritaire dans leprésent rapport, leur importance pour lesfinances locales ne peut pas être mésesti-mée. Sans des mécanismes de participationet de fonctionnement adéquats, sans descapacités locales suffisantes, l’autonomie fi-nancière locale peut provoquer des conflitsplutôt que des résultats productifs.

La réalité du financementdes collectivités localesdans le monde

Certains pays ont développé, depuislongtemps, des systèmes de finances lo-cales solides avec toutes les composantesdécrites ci-dessus. Bien d’autres pays ont,au cours de ces dernières années, adoptédes mesures pour développer ces sys-tèmes. Dans le même temps, tous les pays– depuis les plus développés jusqu’auxpays en développement les plus fragiles –sont confrontés à divers défis illustrés toutau long de GOLD II. Certains problèmessont liés au faible développement du sys-tème de financement et au manque de ca-

pacités, en particulier dans les pays en dé-veloppement, ou plus généralement àl’insuffisance des ressources. D’autres dé-fis sont extérieurs au système financier,mais ont une influence sur les demandesauxquelles il doit répondre et sur la façondont il fonctionne.

Défis et dilemmes du système

Dans beaucoup de pays, notammentdans les pays en développement, de nom-breux composants des mécanismes de fi-nances locales décrits ci-dessus n’existentpas, sont incomplets ou ont été mis enœuvre sans tenir compte du contexte insti-tutionnel. Ils peuvent être bien ou malconçus (en fonction du contexte et de la lé-gislation en vigueur) en termes d’affecta-tion des revenus et des dépenses, destransferts, d’accès à l’emprunt, etc. Pluslargement, les cadres constitutionnels etjuridiques des collectivités locales (leur sta-tut juridique, les mécanismes politiques,leurs pouvoirs, les structures administra-tives et de personnel, etc.) sont parfoisbien développés ou à peine esquissés.

Un des problèmes habituels est lemanque de clarté dans l’attribution descompétences locales. Même dans les sys-tèmes plus avancés où les responsabilitéssont assez bien définies, des problèmes ap-paraissent lorsque l’État transfère des fonc-tions sans les financements correspon-dants. Un autre problème est le manque deméthodes et de pratiques adaptées pourmesurer le coût des responsabilités transfé-rées. Le degré d’autonomie dans la gestiondes dépenses est aussi très variable.

Dans un système avec plusieurs niveauxd’administration, un des grands défis estcomment définir les responsabilités pourchaque niveau et comment ces niveaux de-vraient interagir. C’est le problème de lagouvernance des grandes métropoles déjàévoqué plus haut. Il y a toujours un équi-libre à trouver entre la capacité des niveauxsupérieurs de mobilisation des ressourceset la représentativité politique des niveauxinférieurs plus proches des habitants. Pourparvenir à un équilibre, il faut considérerles avantages et les inconvénients de laconcentration des fonctions par rapport à la


division des responsabilités. Pour comblerle morcellement des compétences, il estpossible de promouvoir des districts ou dessyndicats avec des fonctions spécifiques et/ou différentes formes d’intercommunalité.

Des progrès ont été accomplis dans lepartage de la fiscalité et les transferts deressources entre différents niveaux, maisdes problèmes persistent. Les transfertspeuvent être insuffisants ou imprévisibleset les critères utilisés pour allouer les res-sources, imprécis ou inappropriés. Malgré lacroissance des disparités de revenus entreles collectivités locales dans de nombreusesrégions du monde, peu de pays utilisentdes subventions de péréquation efficacespour permettre un accès plus égalitaire auxressources. Ceci est nécessaire pour palier,parmi d’autres facteurs, la pauvreté ou lacroissance démographique de certainescommunes. Aussi, lorsque les subventionsde péréquation existent, elles peuvent êtremal financées, saper l’effort fiscal local ouaffaiblir l’efficacité de gestion des res-sources. De nombreux pays ont des pro-blèmes pour trouver un juste équilibreentre les subventions inconditionnelles, quifavorisent l’autonomie locale, et des sub-ventions conditionnelles, qui tendent à pro-mouvoir les priorités nationales.

Les problèmes de mobilisation des res-sources locales sont particulièrement récur-rents. Il y a, en général, un plus largeconsensus sur la nécessité de laisser plusd’autonomie dans la gestion des dépensesque sur les recettes. Une certaine libertédans la gestion des recettes est cependantnécessaire pour renforcer les responsabili-tés locales. Or, les impôts locaux peuventêtre mal gérés, y compris les impôts lo-caux les plus traditionnels tels que l’impôtfoncier. Ce dernier exige une gestion diffi-cile et coûteuse et il est particulièrementimpopulaire chez les contribuables. Et,même quand il est relativement bien géré,son potentiel de revenus peut être limité.En revanche, peu d’autres sources de reve-nus sont attribuées aux collectivités locales.

Seuls quelques pays développés ont dessystèmes de financement des investisse-ments locaux plus consolidés. De nombreuxpays mettent en œuvre des subventionsconditionnelles dont la majorité des fonds

est utilisée pour les investissements locaux.Mais la réponse à long terme aux besoinsdécrits ci-dessus nécessite un plus large ac-cès au crédit. Certains pays utilisent avecsuccès des institutions d’intermédiation fi-nancière pour le crédit local. Cette ap-proche présente un certain nombre de pro-b lèmes et a été exposée, dans denombreux cas, à des pressions politiques.

Ces défis au développement des sys-tèmes de finances locales, ainsi que lesmaigres performances de l’administrationlocale dans certains pays, ont provoqué desreculs dans le processus de décentralisa-tion. Depuis la publication de GOLD I, onpeut observer une tendance à la recentrali-sation dans plusieurs régions. Cette décep-tion peut être aussi le résultat d’attentestrop importantes, dans un temps tropcourt, par rapport à un processus de décen-tralisation encore jeune. Il est aussi laconséquence d’un appui insuffisant aux col-lectivités locales pour renforcer leur capaci-té afin de leur permettre de remplir lesrôles qu’on attend d’eux.

Défis externes

Les collectivités locales peuvent contri-buer à atténuer certains des problèmesmondiaux décrits précédemment – lescrises des ressources naturelles (environne-ment, énergie, sécurité alimentaire), l’urba-nisation, le déficit des infrastructures et lacrise financière mondiale. Ceux-ci représen-tent aussi pour elles des défis considé-rables. Pour y répondre efficacement, il fau-dra mobiliser davantage de ressources,d’expertises techniques et de capacité denégociation sur des questions complexesavec de nombreux acteurs. Les collectivi-tés locales peuvent répondre à ces me-naces mondiales qui pèsent sur le dévelop-pement si elles sont bien outil lées etdisposent de l’appui nécessaire.

À cet égard, il est important de noter quecertains États ne semblent pas comprendrequ’ils doivent créer un environnement pro-pice à l’action des collectivités locales. Aucontraire, la tendance à la recentralisationdans certains pays semble avoir été exacer-bée par les retombées de la crise écono-mique et financière mondiale. Dans plu-


sieurs pays d’Afrique, d’Amérique latine etde la région Eurasie, les États ont décidé,de manière unilatérale, d’interrompre leversement des impôts partagés et d’autrestransferts. Dans d’autres cas, ils ont aug-menté le contrôle sur les fonds et sur lesdécisions budgétaires des collectivités lo-cales.

La diversité d’expériences

Certes, dans de nombreux pays, les fi-nances locales sont un problème importantet certains défis et points communs ont puêtre identifiés ci-dessus. Mais il est néces-saire de garder à l’esprit qu’il y a aussi degrandes différences entre les régions et lespays. Comme il a été indiqué dans GOLD I,il y a une grande diversité dans le mondedans l’organisation et les compétences descollectivités locales. GOLD II montre égale-ment qu’il y a une extraordinaire variétédans les modèles de finances locales entrerégions et entre pays au sein de chaque ré-gion.

Les systèmes administratifs et le rôle descollectivités locales sont le résultat de l’his-toire de chaque pays. Dans une grande par-tie de l’Amérique latine, par exemple, onconstate l’influence de la tradition colonialecentraliste, notamment en matière fiscale.Paral lèlement, certains grands pays,comme l’Argentine et le Brésil, ont une lon-gue tradition d’autonomie au niveau desprovinces et des communes. Cette tradi-tion est, même avec des interruptions, glo-balement plus importante en Amérique la-t ine que dans d ’autres régions horsO.C.D.E. Au Moyen-Orient et en Asie occi-dentale, la forte influence de l’Empire otto-man façonne encore les systèmes de gou-vernement fortement central isés quiprévalent dans tous les pays de la région.

Dans certaines régions, les différencesinternes sont considérables. Cette diversitéest évidente dans la région Asie-Pacifiquemalgré le poids des régimes centralisés.Certains pays ont été colonisés par laGrande-Bretagne (par exemple, l’Inde, laMalaisie), d’autres par la France (parexemple, le Cambodge, le Vietnam) etquelques pays ont subi plusieurs influences(Espagne/États-Unis aux Philippines). Des

pays comme la Chine et la Thaïlande n’ontjamais été colonisés pendant des périodesprolongées. Leurs systèmes s’appuient surleurs propres traditions et des expériencesempruntées. L’Australie et la Nouvelle-Zélande diffèrent des pays de l’Asie-Paci-fique, car les deux étaient des colonies bri-tanniques où les descendants des colonssont restés et ont coexisté avec les popula-tions autochtones. Leurs institutions onthérité des traditions coloniales de gouver-nance. Ces influences diverses ont abouti àune grande variété de structures gouverne-mentales locales et de systèmes de finan-cement.

Les pays de la région Eurasie ont héritéde l’ancienne Union soviétique le mêmesystème initial d’administration et de finan-cement, mais ils ont choisi de réorganiserleurs systèmes de gouvernance locale toutà fait différemment. En Afrique, il y a unfort contraste entre les traditions centrali-sées de l’ancienne administration colonialefrançaise en Afrique occidentale et centraleet les traditions locales laissées par les Bri-tanniques en Afrique orientale et australe,bien que ces dernières aient souvent été af-faiblies dans la période postcoloniale. Il y aeu récemment des efforts considérablespour décentraliser et renforcer les collecti-vités locales à travers la région. Dans denombreux pays, l’expérience des adminis-trations locales se mélange aux culturestraditionnelles.

En Europe, il existe de riches expériencesde décentralisation avec des institutions so-lides, mais les systèmes sont très hétéro-gènes et font face à des défis politiquesmajeurs. En Amérique du Nord, les collecti-vités locales canadiennes et américainesassurent un rôle important au sein du sec-teur public. Toutefois, elles sont soumisesaux gouvernements intermédiaires (pro-vinces ou états) plutôt qu’au gouvernementfédéral. Cela aboutit à une forte diversitéinterne puisque chaque province ou état aune législation distincte pour les collectivi-tés locales, situation qui se reproduit égale-ment dans d’autres pays et dans d’autresrégions comme l’Argentine et l’Australie.Aux États-Unis, l’organisation des collectivi-tés locales est particulièrement complexeavec des milliers de comtés et des dizainesde milliers de sous-comtés dotés de compé-


tences généralistes, et des districts avecdes compétences spécifiques (par exemple,pour l’enseignement).

Ces traditions de gouvernance, dans lesdifférentes régions, ont été soumises à lapression des forces politiques et écono-miques pendant des années. Ceci a entraî-né de nombreux changements dans les sys-tèmes, y compris dans les modalités definancement. Mais l’influence de ces tradi-tions persiste, même subtilement. Pouravancer avec les réformes, il faut prendreen considération la nature et la force de cestraditions et comprendre comment ellesconditionnent la viabilité et la durabilité destransformations des finances publiques lo-cales.

Résumé de la mission GOLD IIet de l’organisation du Rapport

Il n’est pas trop exagéré d’affirmer queles systèmes de financement des collectivi-tés locales sont actuellement à un carre-four. De grandes avancées ont été accom-plies dans la décentralisation et le transfertde pouvoirs aux collectivités locales. Ceprocessus est aujourd’hui confronté à di-vers défis, certains universels, certains spé-cifiques à certaines régions et pays. La si-tuation a été aggravée par le nombre decrises majeures et successives de ces der-nières années – environnementale, écono-mique et financière.

Les crises actuelles sont également uneoccasion de réfléchir sur le fonctionnementdes systèmes de financement locaux et surles moyens de les améliorer. Il y a toujoursle risque, pendant les crises, que certainesréactions soient excessives et que ces déci-sions soient dominées par l’immédiatetédes problèmes avec de graves consé-quences pour l’avenir. Des réformes cir-constancielles peuvent atténuer les pro-blèmes immédiats mais saper à terme lacapacité des collectivités locales à assumer

leurs responsabilités de manière efficace etdurable.

Pour avancer dans la réforme des fi-nances publiques locales, il faut entre-prendre une analyse systématique des as-pects positifs et négatifs des systèmesactuels ainsi que sur la manière de renfor-cer les collectivités locales pour qu’ellespuissent jouer un rôle encore plus actif.Cette introduction a présenté les grandeslignes et quelques-unes des principalesquestions et options qui méritent d’êtreconsidérées. Le Rapport examinera en pro-fondeur ces diverses questions et les op-tions au niveau régional et mondial.

Les chapitres suivants analysent la situa-tion dans les régions de C.G.L.U. : Afrique(chap. 2), Amérique du Nord (chap. 3),Amérique latine (chap. 4), Asie-Pacifique(chap. 5), Eurasie (chap. 6), Europe (chap.7), Moyen-Orient et Asie occidentale(chap. 8). Chacun de ces chapitres passeen revue les systèmes de finances pu-bliques locales et le contexte institutionnelen mettant l’accent sur l’analyse de la fisca-lité locale. Il synthétise les aspects positifset les problèmes ainsi que les opportunitéset les défis spécifiques. Enfin, chaque cha-pitre régional se termine par un résumé desprincipaux enjeux et des alternatives avecd’éventuelles questions permettant d’ap-profondir la réflexion.

Il est important de noter que le nombrede pays, le niveau et la qualité des informa-tions disponibles varient dans chaque ré-gion. Ainsi certains chapitres couvrent unplus grand nombre de pays que d’autres et,dans certains cas, l’analyse se concentresur un ou plusieurs pays pour lesquels unemeilleure information est disponible.

Après les chapitres régionaux, le cha-pitre 9 se concentre sur la situation et lesdéfis des régions métropolitaines. Enfin, laconclusion présente un résumé général desprincipaux constats, propose des actionspour améliorer la situation au niveau régio-nal et mondial et des pistes de recherchesfutures.

2

Afrique

FRANÇOIS YATTA

Chercheur indépendant (Niger)

FRANÇOIS VAILLANCOURT

Université de Montréal (Canada)

AFRIQUE • 33 •

Dans la plupart des pays du continent afri-cain, les avancées de la décentralisationsont réelles, notamment sur le plan poli-tique. Comme on l’avait déjà représentédans le Ier Rapport mondial sur la décentra-lisation, les collectivités locales sont au-jourd’hui une composante du paysage insti-tutionnel. Elles assument de plus en plus decompétences et leur action s’ancre progres-sivement dans le vécu quotidien des popu-lations. On continue à engager ou à pro-grammer des réformes dans différents payspour renforcer le rôle des collectivités lo-cales, notamment dans le domaine des fi-nances.

Il n’en demeure pas moins que cette pro-gression diffère selon les pays et n’est paslinéaire. Au Gabon, par exemple, le proces-sus de décentralisation a été amorcé en1996, mais la phase de transfert de compé-tences n’a été initiée qu’en 2009. Dans plu-sieurs pays, le processus connaît en outredes difficultés. La part des dépenses pu-bliques gérées par les collectivités localesreste globalement à un niveau assez bas.La mise en œuvre des textes d’orientationde la décentralisation reste très lacunaire etcertains gouvernements nationaux revien-nent sur des acquis non négligeables. AuMali et au Burkina Faso, par exemple, leprincipe de concomitance entre le transfertdes compétences et le transfert de res-sources a été remis en question. En Ougan-da, la gestion du personnel d’encadrementlocal a été recentralisée et le statut de laville-capitale a été modifié afin de créer uneentité métropolitaine dont l’autorité estnommée par le gouvernement central. AuMalawi et au Togo, les élections locales sontsuspendues ou décalées dans le temps; lescollectivités locales sont dirigées par desresponsables nommés par le gouverne-ment central (depuis 1999 au Malawi).Dans quelques pays, la part des ressourceslocales sur les richesses nationales a mêmediminué au cours des dernières années(Bénin, Côte d’Ivoire, Mali, Ouganda, Séné-gal, Tanzanie, Togo).

Le continent africain continue, entre-temps, à expérimenter un processus d’ur-

banisat ion rapide (3,2 % par an enmoyenne pour la période 2005-2010,FNUPA, 2007), mais le développement desgrandes métropoles et des villes moyennesva de pair, à des degrés divers, avec degraves déficits de services urbains et avecl’expansion des bidons-villes. En 2007, lesNations unies estimaient que 72% de la po-pulation urbaine de l’Afrique subsahariennevivait dans des logements précaires (ibid.).Améliorer la qualité de vie de ces popula-tions et faciliter l’accès aux services essen-tiels sont indispensables pour assurer le dé-veloppement économique ainsi que pourasseoir la stabilité sociale et politique de larégion. C’est autant de défis auxquels doi-vent répondre les autorités locales conjoin-tement avec l’ensemble des responsablesdes États africains.

Pour répondre à ces défis, les autoritéslocales ont besoin de ressources et de ca-pacités adaptées. Dans cette étude, nousdécrivons la situation des finances localesdans un échantillon assez représentatif despays d’Afrique(1). La décentralisation fiscaleest abordée en cinq grandes parties : lecontexte macroéconomique, la descriptionde la structure des gouvernements locauxet du système de financement local, l’ana-lyse des principales problématiques de ladécentralisation fiscale, les conséquencesde la crise financière et économique mon-diale sur les finances locales et, enfin, lesrecommandations à mettre en œuvre afind’améliorer le financement des collectivitéslocales en Afrique.

Contexte macroéconomiqueet financier de la décentralisation fiscale

Comme partout dans le monde, la décen-tralisation fiscale en Afrique subit fortementla contrainte du contexte macroéconomiqueet financier des États. Le faible niveau deprélèvement a un impact direct sur le finan-cement des politiques publiques et sur ladécentralisation fiscale.

(1) Le chapitre «Afrique» s’appuie en particulier sur des données collectées par C.G.L.U. pour 24 pays,complétées par des données issues de récents travaux et publications.


Depuis une décennie environ, l’Afriquerenoue avec la croissance économique. Lacroissance du P.I.B. tourne autour de 5,5%en moyenne ces dernières années, avecune diminution en 2009 à cause de la criseéconomique et financière mondiale (2%).Selon un rapport de la Banque africaine dedéveloppement(2), cette croissance s’ex-plique en grande partie par l’augmentationdu volume des exportations de pétrole et laflambée de ses cours avant la crise – ce quia fait grimper les taux de croissance despays producteurs de pétrole comme l’Ango-la, le Nigeria, le Soudan et le Tchad, maismême les pays non producteurs ont connuun taux de croissance médian élevé.

Cependant, cette embellie économiquedes années 2000 reste fragile. En effet, ledéveloppement des économies africainesest largement affecté par des chocs natu-rels et extérieurs sur lesquels les Étatsn’ont pas prise, ce qui handicape fortementle développement structurel des pays afri-cains. Parallèlement à cette fragilité écono-mique, l’Afrique peine à augmenter sa partdans le commerce international. Alors quel’Afrique pesait pour 12% du commercemondial à la veille de la mise en place desprogrammes d’ajustement structurel quidevait justement arrimer l ’Afrique aumonde, elle n’y contribuait plus qu’à 9%dans les années 90 et, selon toute vraisem-blance, son poids actuel tourne autour de5%.

Le taux de pauvreté de la région de-meure élevé. Selon toutes les projections

récentes, le taux de pauvreté en Afrique se-ra toujours supérieur à 38% en 2015, unniveau nettement plus élevé que celui de22,3% fixé dans le cadre des Objectifs duMillénaire pour le développement (O.M.D.).Le continent devra accélérer et soutenir lacroissance à un taux de 7% à 8% pour êtreen mesure d’atteindre les O.M.D.

La décentralisation fiscale subit lesconséquences de la situation financière dif-ficile que connaît la majorité des pays afri-cains. Si le niveau de prélèvement des paysafricains s’est amélioré progressivementdepuis le début des années 2000, et ceaprès quatre décennies de stagnation, lesperspectives futures sont moins opti-mistes. La libéralisation commerciale a unimpact direct sur les finances publiques,notamment sur les revenus fiscaux(3).

Même après le parachèvement de latransition fiscale, les analystes s’interro-gent sur le rendement attendu de la géné-ralisation de la T.V.A. comparé au rende-ment qu’offraient auparavant les droits deporte. Cette possible baisse de revenus au-rait un impact sur les dépenses publiqueset, par conséquent, sur les programmes so-ciaux, particulièrement dans les secteursde la santé et de l’éducation. Au Congo parexemple, avec l’application de l’Accord departenariat économique avec l’U.E. (A.P.E.),la perte simulée des recettes douanièreséquivaut à l’ensemble des dépenses pu-bliques en matière d’éducation (4). Cetteévolution des finances publiques se conju-gue avec une dégradation des soldes bud-

(2) Banque africaine de développement (B.A.D.), le Centre de développement de l’Organisation pour lacoopération et le développement économique (O.C.D.E.) et la Commission économique des Nations uniespour l’Afrique : Perspectives économiques en Afrique.

(3) Impact des traités de libre échange. – À l’échelle bilatérale dans le cadre des accords de partenariatentre les pays Afrique-Caraïbes-Pacifique et l’Union européenne, la disparition des droits de douane sur cesimportations réduirait de 20% les recettes fiscales totales de pays comme la Gambie et le Cap-Vert, de 11%pour des pays comme le Ghana, le Rwanda, l’île Maurice et le Sénégal. Dans l’Union économique et moné-taire ouest-africaine (U.E.M.O.A.), par exemple, l’élimination progressive des droits de douane sur leséchanges intracommunautaires a eu de lourdes conséquences sur les finances publiques des pays de lazone. Au point que, du 1er juillet 1996 au 30 septembre 2006, on a effectivement versé un montant égal à143 Md $US aux États membres à titre de compensation. Finalement, la libéralisation commerciale à l’échelleinternationale se traduit par une forte baisse des droits de porte. Ces rentrées douanières constituent un élé-ment clé des finances publiques pour la plupart des pays africains et pèsent en moyenne 14,7% des revenusfiscaux des pays d’Afrique de l’Ouest (de 5% pour le Nigeria à 34% pour la Gambie [Busse et al., 2004]) et16,4% des revenus fiscaux des pays d’Afrique centrale (de 2,4% pour la Guinée-Équatoriale à 24% pour laRépublique démocratique du Congo). Pour certains pays, les recettes douanières ont souvent atteint jusqu’à30% au début des années 2000.

(4) Source : Laurence Hinkle, Mombert Hoppe et Richard Newfarmer, Beyond Cotonou : Economic Par-tnership Agreements in Africa.

AFRIQUE • 35 •

gétaires(5). En effet, malgré leurs perfor-mances dans la mobi l i sat ion desressources, les pays africains peinent àcouvrir leurs dépenses primaires ainsi queleur contribution à l’investissement et auxcharges d’intérêts de la dette intérieure etextérieure. Dans trois des cinq ensemblesrégionaux (Afrique centrale, Afrique del’Ouest et Afrique du Nord), le solde budgé-taire moyen est passé du déficit à l’excé-dent, à partir de 2005, du fait d’unemeilleure gestion des finances publiques etd’une amélioration notable du prélèvementpublic. L’Afrique du Nord doit l’améliorationde sa situation aux pays pétroliers qui ontconnu, avant la crise, une hausse du coursdu pétrole et l’augmentation de la produc-tion. Leur solde est excédentaire d’environ5% du P.I.B. Des pays comme l’Égypte, leSoudan et la Tunisie ont vu leur déficit pu-blic s’aggraver. L’Afrique centrale voit saposition budgétaire s’améliorer grâce,d’une part, au redressement de sa princi-pale économie (c’est le cas du Cameroun)et, d’autre part, grâce à la manne pétro-lière dans des pays comme le Gabon, leCongo et la Guinée-Équatoriale. En Afriquede l’Ouest, l’amélioration enregistrée ré-pond aux réformes macroéconomiques en-gagées même si l’excédent s’explique parle pétrole du Nigeria. Dans les deux autresrégions (Afrique de l’Est et Afrique aus-trale), le redressement semble plus lent.

Description de la structuredes gouvernements locauxet du systèmede financement local en Afrique

Dans ce contexte, le financement de ladécentralisation fait l’objet d’une attentioncroissante sur le continent africain. EnAfrique de l’Ouest et centrale, on a créé ouréactivé des mécanismes de pilotage de ladécentralisation et du financement local aucours de ces dernières années comme, parexemple, la Commission nationale des fi-nances, au Bénin, le Conseil national de ladécentralisation, en Côte d’Ivoire, le Comité

interministériel des services locaux, au Ca-meroun (2010), et la Conférence nationalede la décentralisation, au Burkina Faso, quis’est centrée en 2010 sur le financement dela décentralisation. Le Gabon a initié laphase de transfert de compétences en2009, quatorze ans après les premières loisde décentralisation. En Mauritanie, un nou-veau Code des collectivités locales est àl’étude. Le projet envisage les régionscomme de nouvelles collectivités locales etélargit le champ de compétences de cesdernières. Par contre, au Mali, la notion de«progressivité» a remplacé «le principe deconcomitance», affaiblissant ainsi les textesde loi qui, auparavant, promettaient quetout transfert de compétences serait ac-compagné des ressources financières cor-respondantes.

En Afrique du Sud, on s’est engagé, de-puis 2003, dans la modernisation du sys-tème de financement local avec le MunicipalFinance Management Act, qui a révisé lesprocédures budgétaires et comptables etles systèmes d’audit et de contrôle internedes achats et de mise en concurrence.Dans les autres pays d’Afrique de l’Est et duSud, il faut souligner les processus de ré-formes législatives ou constitutionnelles auKenya et au Zimbabwe. Au Kenya, les ré-formes approuvées en août 2010 recon-naissent un statut constitutionnel aux 47collectivités locales (counties), prévoientl’élection directe des exécutifs des countieset une gestion plus autonome de leur bud-get. Elles clarifient également les compé-tences des counties et leur octroient 15%du budget national. Mais des doutes subsis-tent sur l’avenir des autorités locales ac-tuelles dans les villes. En Ouganda, un nou-veau programme de gest ion et detransparence financière (Financial Manage-ment and Accountability Programme –FINMAP) a été initié depuis trois ans pourrenforcer la stratégie de décentralisationfiscale (FDS). La Zambie a approuvé, en2010, le Plan de mise en œuvre de la dé-centralisation et restructuré le système destransferts aux collectivités locales pourrendre l’allocation des ressources plus pré-

(5) Banque africaine de développement (B.A.D.), le Centre de développement de l’Organisation de coopé-ration et de développement économique (O.C.D.E.) et la Commission économique des Nations unies pourl’Afrique : Perspectives économiques en Afrique.


visible et transparente. Au Malawi, le Parle-ment envisage, en 2010, de réduire lenombre de districts (wards). Le gouverne-ment a instauré une commission nationalesur le financement local et a élargi les do-maines de compétences qui ont été transfé-rées aux communes dans trois à sept sec-teurs entre 2004 et 2010 (initialementagriculture, éducation et santé, puis forêts,eau et environnement, égalité des sexes).

En Afrique du Nord, région où la décen-tralisation avançait plus lentement, des ré-formes importantes sont en cours. Au Ma-roc, les réformes de la Charte communale,de la comptabilité des collectivités localeset de la fiscalité locale assouplissent le pou-voir de tutelle du gouvernement central etélargissent les compétences des collectivi-tés locales. Elles introduisent la program-mation pluriannuelle, renforcent les préro-gatives de tarification des services descol lect ivités locales, formalisent desconventions de partenariat entre ordonna-teurs et comptables publics avec des indi-cateurs de contrôle de gestion des collecti-vités locales préalablement fixés dans lecontrat. Récemment, le roi a annoncé unrenforcement du rôle et de l’autonomie desrégions. En Algérie, un projet de Code com-munal donnerait à l’avenir aux collectivités

locales plus de flexibilité dans la gestionbudgétaire et plus de pouvoir dans la ges-tion des revenus. Il prévoit également unfonds de solidarité et de garantie à des finsde péréquation et des systèmes de consul-tation citoyenne (référendums locaux).

Partant de ce constat, la section suivanteapprofondit cinq aspects de la décentralisa-tion fiscale : la structure des États et l’orga-nisation territoriale, les compétences et lescharges des collectivités locales, leurs reve-nus, les transferts et l’accès à l’emprunt.

La structure des Étatset l’organisation territoriale

L’Afrique compte formellement cinq paysà structure fédérale : les Comores, l’Éthio-pie, le Nigeria, le Soudan et la Tanzanie,mais cette dernière est plus une confédéra-tion bipartite qu’une fédération. L’Afriquedu Sud et la République démocratique duCongo (R.D.C.) sont des États quasi fédé-raux. Le reste des pays ont une structureétatique unitaire.

Le tableau 2.1 résume des données surl’organisation territoriale des pays analysésdans ce chapitre.

TABLEAU 2.1

Nombre d’entités décentralisées par niveaux.Indicateurs de population pour 27 pays d’Afrique (2008).

* L’exécutif, le wally ou le gouverneur, est nommé par le gouvernement central.

PaysNiveaulocal

Niveauintermé-diaire 1


Population moyenne au niveau local (en milliers)

Populationdans lacapitale(en mil-

liers)

Populationurbaine

en% (2008)

Population totale du pays (en millions) (2009)

Afrique du Sud

226 com-munes

8 métro-poles et 44 districts mu-nicipaux

9 provinces 172 2 345 61 49,052

Algérie 1 541 com-munes

48 wilayas * 21 2 947 65 34,178

Bénin 77 com-munes

120 223,5 41 8,792

Burkina Faso 351 com-munes

45 provinces 13 régions 43 1 475 20 15,746

Cameroun 360 com-munes et 14 communau-tés urbaines

1 248 57 18,879

AFRIQUE • 37 •

PaysNiveaulocal




Population dans lacapitale(en mil-

liers)

Population urbaine

en% (2008)


Côte d’Ivoire

718 com-muneset 2 districts(Abidjan et Yamou-soukro)

56 départe-ments

20 3 802 49 20,617

Égypte 4 641 villages+ 220 villes

433 centres (échelon dé-concentré)

29 gouver-norats *

15 11 100 43 83,083

Éthiopie 556 woredas 68 com-munes

9 + 2 villes-régions

153 4 585 17 85,237

Gabon 52 communes 49 départe-ments

29 540 818 85 1,515

Ghana 138 com-munes

169 1 661 (2001)

50 23,832

Kenya 175 (villes, comtés, mu-nicipalités)

47 comtés (selon la nouvelle constitution)

218 3 100 22 39,003

Malawi 40 (28 dis-tricts ruraux, 8 aggloméra-tions urbaines et4 villes)

330 732 19 14,269

Mali 703 49 cercles 8 régions + district de Bamako

18 1 494 32 12,700

Maroc 1 503 (221 urbaines et 1 282 ru-rales)

16 régions 21 627 56 34,859

Mauritanie 216 com-munes

14 673 41 3,200

Mozambique 43 communes 477 1 099 37 21,669Namibie 54 communes 13 régions 33 251 37 2,109Niger 265 com-

munes36 com-munes

8 communes 55 215 16 15,306

Nigeria 774 com-munes

36 états + le district fédé-ral d’Abuja

115 778,5 48 149,229

Ouganda 1 010 divi-sions infra-comtés et villes

97 districts/municipali-tés (5 nou-veaux dis-tricts au cours de 2010)

30 1 533 13 32,370

Rwanda 31 (30 dis-tricts + Kigali)

310 800 18 10,473

Sénégal 543 com-munes

14 régions 29 2 604 42 13,712

Tanzanie 25 villes, 97 districts ru-raux, 108 communau-tés rurales, 10 571 vil-lages

2 456 25 41,049


Sources : Compilation des auteurs, données collectées au niveau national par C.G.L.U. et facilitéespar les associations de gouvernements locaux. Seuls les niveaux de gouvernement avec un conseil ouune assemblée élue directement ou indirectement sont recensés ici. Pour les données sur lapopulation : City Population (population nationale, estimations 2009, population urbaine, estimations2008).

Il en ressort une grande diversité dansl’organisation territoriale aussi bien entermes de niveaux de collectivités territo-riales qu’en termes de taille. Cette dispariténe facilite pas la comparaison internatio-nale. Dans beaucoup de pays, on observedepuis 2005 un accroissement du nombrede collectivités locales (Burkina Faso, Ca-meroun, Côte d’Ivoire, Ghana, Kenya, Ma-lawi, Mozambique, Ouganda).

Les compétenceset les chargesdes collectivités locales

L’autonomie des collectivités locales afri-caines en matière de dépenses est globale-ment limitée. La répartition des compé-tences, et donc des charges, entrecollectivités locales et États est souvent maldéfinie. Même si, dans la plupart des paysafricains analysés – à l’exception de la Tuni-sie et du Niger –, les responsabilités descollectivités locales sont inscrites dans laConstitution, il existe un écart importantentre les textes et la pratique, comme onl’observe en Côte d’Ivoire, en l’Egypte, enÉthiopie, au Rwanda et en Algérie. Lescompétences reconnues aux collectivités lo-cales sont, dans la plupart des cas, parta-gées entre plusieurs niveaux de collectivitéset l’État.

L’échelle supérieure de gouvernance (ré-gion/provinces ou gouvernement central)exerce partout sur les collectivités locales

un pouvoir de contrôle s’étendant large-ment au-delà du simple contrôle de légali-té. Ce contrôle s’exerce : a) par des règlesou circulaires budgétaires que spécifient di-vers pourcentages ou ratios à respecter lorsde la préparation du budget (par exemple,pas plus de 50% en dépenses de person-nel ou au minimum 40% d’un transfertspécifique doivent aller à l’investissement);b) par une autorité de tutelle lors de l’étudedes budgets.

En effet, la procédure budgétaire ins-taure des contrôles d’opportunité a prioriet/ou a posteriori. Le contrôle d’approba-tion des budgets locaux s’effectue sur lalégalité des recettes et des dépenses etsur l’équilibre réel du budget. En Égypte,au Gabon, au Rwanda, en Tunisie ou enZambie, pour ne citer que ces pays, lecontrôle du niveau supérieur connaît peude limites : celui-ci s’exerce aussi bien surla structure que sur les postes du budget.Pour des pays comme le Kenya, l’Ougandaet le Burkina, le contrôle s’opère sur lastructure du budget. Les postes du bud-get font également l’objet d’un contrôleen Afrique du Sud, en Algérie, au Malawiou en Tanzanie. Au Maroc, les réformesrécentes sur l’organisation des financeslocales (2009) et de la comptabilité descollectivités locales (2010) ont assoupli lepouvoir de tutelle. Au Sénégal, les déci-sions prises par les collectivités locales nesont pas soumises à approbation préa-lable par l’autorité investie de ce pouvoir,elles sont exécutoires d’office.

Togo 354 com-munes

30 préfec-tures

5 régions 19 1 452 42 6,020

Tunisie 264 com-munes

24 gouver-norats

39 992 67 10,486

Zambie 72 districts (4 villes, 14 mu-nicipalités et 54 districts)

35 3 000 35 11,863

Zimbabwe 90 communes 129 1 572 37 11,393

PaysNiveaulocal




Population dans lacapitale(en mil-

liers)

Population urbaine

en% (2008)


AFRIQUE • 39 •

Enfin, le temps d’approbation des docu-ments budgétaires peut être long dans laplupart des pays. Dans les pays franco-phones d’Afrique de l’Ouest comme le Maliet le Niger, les délais réglementaires d’ap-probation sont généralement dépassés dufait même de la lenteur de la transmissiondes remarques de l’autorité de tutelle.

Un autre indicateur de l’autonomie descollectivités locales est leur liberté ou nond’engager et de licencier du personnel.Moins d’un tiers des pays analysés offreaux collectivités locales une entière margede manœuvre à l’image de l’Afrique du Sud,du Bénin, de l’Éthiopie, du Gabon, du Ma-roc, du Mozambique ou du Rwanda. Danscertains pays comme l’Algérie, le Ghana, leMalawi, le Mali, les décisions de recrute-ment et de licenciement des ressources hu-maines locales sont prises conjointementpar l’État central et les collectivités locales.En Égypte et en Tunisie, le personnel descollectivités locales est engagé directementpar l’État central ou après son approbation.En Zambie, les gouvernements locaux ontpleins pouvoirs pour la gestion de leur per-sonnel (y compris les salaires), mais legouvernement central peut interférer dansle processus. Au Kenya et au Malawi, lescollectivités locales peuvent embaucher etremercier le personnel subalterne alors queseul l’État peut le faire pour les cadres. Or,cette nécessaire marge de manœuvre descollectivités locales est parfois mal utilisée.Dans certains pays comme la Mauritanie,elle se traduit très souvent par une pléthorede personnel au nom de considérationsélectoralistes, voire clientélistes, gonflantainsi inconsidérément la masse salariale(Yahya Ould Kebd, 2010).

Les modalités d’attribution des compé-tences aux collectivités locales varient selonles pays. La majorité des pays opèrent parblocs de compétences transférées à l’imagede l’Afrique du Sud ou du Maroc, alors quedes pays comme le Niger et le Camerounprocèdent par l’octroi de compétences gé-nérales aux collectivités locales. Dansd’autres pays comme la Tanzanie, la loi re-connaît des compétences obligatoires etdes compétences optionnelles devant êtreassumées par les gouvernements locaux.On distingue trois groupes types de compé-

tences de charges des collectivités localesdans les pays analysés :

1. Un premier groupe de compétences debase, à savoir l’entretien des petits équi-pements, la voirie, l’éclairage public, lagestion des déchets, les activités récréa-tives (culture, loisirs, sports), la planifi-cation urbaine et l’habitat. Ce groupe decompétences se retrouve dans tous lespays. Ces compétences sont rarementpartagées avec le niveau central ou ré-gional. L’eau potable et l’assainissementsont souvent une compétence locale.

2. On observe un deuxième groupe de com-pétences – l’éducation préscolaire et pri-maire et les services de santé basiques –,auquel s’ajoutent le transport ou la pro-tection de l’environnement dans des payscomme l’Algérie, le Bénin, la Guinée, leMaroc, la Namibie, le Niger, la Zambie oupour certaines catégories de communes(les grandes communes urbaines au Ke-nya, par exemple, ou les chefs-lieux ré-gionaux).

3. Dans d’autres pays, à l’instar de l’Afriquedu Sud, de l’Ouganda et du Zimbabwe,s’ajoutent la promotion du développe-ment économique et de l’emploi, le loge-ment, la distribution d’énergie, la policeet la sécurité et, enfin, l’enseignementsecondaire.

Le partage de compétences entre plu-sieurs niveaux d’administration est très ré-pandu, par exemple, au Mali, en Tanzanie,en Zambie ou au Zimbabwe. Généralement,les collectivités locales ne sont respon-sables que de l’entretien des infrastructuresscolaires. La programmation, l’investisse-ment et le paiement des salaires du per-sonnel relèvent des ministères sectoriels.On doit noter également d’autres aspectsdans l’attribution des compétences, àsavoir :

• Pour l’eau et l’électricité subsiste une im-portante différence entre pays de tradi-tion anglophone et francophone. EnAfrique du Sud et au Ghana, ce sont sou-vent les conseils de l’eau ou les entre-prises municipales qui fournissent cesservices; dans les pays francophones, ilssont le plus souvent pris en charge pardes entreprises nationales. Au Kenya, on


retrouve depuis peu des regroupementsrégionaux d’ex-entreprises municipales.

• Dans les pays possédant plusieurs ni-veaux de collectivités décentralisées, laquestion de la bonne échelle de fourni-ture des services est sujette à discussion.Dans certains pays comme la Côted’Ivoire et l’Afrique du Sud, la recherchedes économies d’échelle et des externali-tés a amené le législateur à affecter cer-tains services comme la production d’eauou d’énergie aux niveaux supérieurs dedécentralisation et/ou à l’État.

• Dans une majorité de pays (par exempleau Maroc), les préoccupations de redistri-bution et d’équité sociale ont poussé lelégislateur à affecter à l’État certainescompétences comme l’aide sociale et lelogement. Pour d’autres pays, comme leMozambique et le Malawi, ces compé-tences sont partagées entre les niveauxlocal et central. En Côte d’Ivoire, parexemple, l’aide sociale est une compé-tence communale.

Étant donné que l’on note souvent unegrande différence entre la pratique et lestextes, il est utile d’utiliser d’autres indica-teurs de décentralisation. Le graphique 2.1nous permet d’examiner le ratio des dé-penses locales par rapport aux dépenses dugouvernement central(6). La moyenne (nonpondérée) est de 8,3% pour l’ensemble despays analysés, mais les différences entrepays sont importantes. Le ratio le plus éle-vé (entre 17% et 23%) concerne l’Ougan-da, le Rwanda et l’Afrique du Sud. Cepen-dant, le niveau des dépenses locales dansune majorité de pays (16) est inférieur à10%, voire moins de 5% (11 pays). Autre-ment dit, pour une majorité de pays, laparticipation des autorités locales del’Afrique aux dépenses publiques se situeen dessous d’autres régions comme l’Eu-rope (25 % en moyenne), et cec i neconcerne même pas le niveau d’autonomieexercé dans la réalisation de ces dépenses.

GRAPHIQUE 2.1Dépenses locales en pourcentage des dépenses totales de l’État dans 23 pays d’Afrique (2007).

Source : Calcul des auteurs avec les données collectées au niveau national par C.G.L.U. et complé-tées par des données issues d’autres travaux et études (voir bibliographie).

(6) Les dépenses publiques locales intègrent le niveau intermédiaire (gouvernorat, région, départe-ment…).

18%

4% 2%

6%

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1% 2% 2%

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20%

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AFRIQUE • 41 •

GRAPHIQUE 2.2Poids des collectivités locales dans les ressources publiques de 24 pays d’Afrique (2007).

Source : Calcul des auteurs avec les données collectées par pays par C.G.L.U. et complétées par desdonnées issues d’autres travaux et études (voir bibliographie).

Les revenus des collectivités locales : ressources globaleset ressources propres

En Afrique, la décentralisation des res-sources est moins importante que celle descharges. Le graphique 2.2 permet d’éva-luer l’importance des ressources des gou-vernements locaux dans 23 pays. Onconstate que, dans une majorité de pays

(17 d’entre eux), les collectivités localesafricaines gèrent moins de 10% des re-cettes publiques et, dans 11 pays, moins de5%, ce qui est similaire à ce que nousavons observé pour les charges. Seuls laTanzanie et le Rwanda dépassent les 20%,suivis de l’Éthiopie, de l’Afrique du Sud etdu Nigeria avec des taux allant de 15% à19%.

GRAPHIQUE 2.3Structure des recettes locales dans 15 pays d’Afrique (2007).

Source : Calcul des auteurs avec les données collectées au niveau national par C.G.L.U. et complé-tées par des données issues d’autres travaux et études.

18%

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80%

100%

Afrique du Sud Bénin Egypte Kenya Malawi Mali Maroc Mauritanie Mozambique Niger Ouganda Sénégal Tanzanie Togo Tunisie

Impôts propres Impôts partagés Transferts condi�onnels Transferts incondi�onnels Autres


Les chiffres du graphique 2.2 incluent lesressources propres et les transferts de pé-réquation. Le graphique 2.3 fait apparaîtreles sources des recettes locales en souli-gnant que, dans la majorité des pays, envi-ron la moitié des recettes des collectivitéslocales provient de transferts de péréqua-tion et que l’autre moitié provient des im-pôts locaux. Toutefois, la situation diffèresensiblement selon les pays. Dans certainscas, les transferts fournissent l’essentieldes recettes locales, de 85% à 90% dansdes cas extrêmes comme la Tanzanie etl’Ouganda. En Égypte, les collectivités lo-cales dépendent entièrement des impôtspartagés et des transferts.

Par ailleurs, on retrouve un groupe depays où les taxes et impôts dominent lebudget local : le Niger, le Sénégal, le Togo,suivis par l’Afrique du Sud. Ici, les revenuspropres représentent environ les deux tiersdes revenus locaux. On peut y inclurel’Afrique du Sud si on additionne les impôtspartagés aux taxes et impôts collectés loca-lement. Mais on verra plus bas que, pourcertains pays (Niger, Togo), la préémi-nence des revenus propres n’est pas néces-sairement un signe d’autonomie financière.Le Maroc et le Kenya sont légèrement endessous du 50/50 dans l’équilibre entre re-cettes propres et transferts, et la Maurita-nie, la Tunisie, le Mozambique et le Malawise situent encore en dessous de ce niveau.

Les ressources propres de la plupart descollectivités locales de la région provien-nent d’un nombre limité d’impôts, taxes etredevances, complétés par des revenus deservices locaux dont la contribution est glo-balement insatisfaisante. Les principalessources de la fiscalité locale sont : l’impôtsur la propriété (bâtie ou non bâtie), la taxed’habitation ou de résidence ainsi que deslicences et patentes diverses (commerces,marchés, permis de construire, débits deboissons, jeux, spectacles, publicité, hôtels)et les charges sur les services (eau et as-sainissement, collecte des déchets). Lestaxes sur les véhicules existent dans cer-tains pays (Zimbabwe), mais sont souventpartagées avec l ’État (Algér ie, Côted’Ivoire, Égypte, Maroc). Plus rares sont lespays où les collectivités locales ont la possi-bilité de taxer les revenus des activités éco-nomiques, via une taxe professionnelle (Al-

gérie, Maroc, Tunisie, Togo), ou encore lesactivités extractives non pétrolières – car-rières, activités forestières – comme au Ma-roc, en Tanzanie ou au Gabon où celles-cisont partagées avec l’État.

La taxe sur le secteur informel est plusexceptionnelle (Burkina Faso). La participa-tion des collectivités locales aux impôts surles revenus des particuliers est peu déve-loppée et fait parfois partie des impôts par-tagés sur lesquels les collectivités localesn’ont aucun contrôle, et qui alimentent lesdi f férents mécanismes de transferts(exemple : Gabon, Maroc, Kenya). C’estaussi le cas pour une partie des taxes sur lavaleur ajoutée (Algérie, Égypte, Maroc, Ni-geria, Sénégal, Togo), et surtout pour unepartie des taxes sur la production ou l’ex-portation du pétrole chez les principauxpays producteurs (Algérie, Cameroun, Côted’Ivoire, Égypte, Nigeria).

Si les bases de la fiscalité locale sont res-treintes, les exemples ne manquent pas oùl’État a encore contribué à les affaiblir. EnZambie, l’État a annulé en 2009 les taxessur l’agriculture (crop levies). En Ouganda,en 2005-2006, le principal impôt local, lagraduate tax, a été aboli. On signale unepolitique similaire en Tanzanie (éliminationdes taxes locales et diminution des tauxd’imposition). Au Mozambique, les tauxd’imposition ont été réduits de 30%. En re-vanche, au Maroc, dans le cadre des ré-formes de la fiscalité locale, l’État à cédéaux communes et régions une part de laT.V.A. et la gestion de diverses taxes dontcertaines sont partagées entre les diffé-rents niveaux (exemple : 5% de la taxe desservices communaux vont aux régions et95%, aux communes urbaines).

Cependant, comme on l’a déjà relevé,l’importance des revenus propres dans lebudget local n’est pas à lui seul un indica-teur d’autonomie financière ou de décentra-lisation car, pour certains de ces impôts, lesentités infranationales ont peu ou pas depouvoir pour en déterminer l’assiette, enfixer le taux ou les percevoir comme discu-té ci-après. Le graphique 2.4 présente unindicateur d’autonomie pondérée : le ratiodes revenus autonomes des collectivités lo-cales sur le total des revenus de l’État. Il aété obtenu en multipliant la taille du sec-

AFRIQUE • 43 •

teur local (graphique 2.2) par la part desimpôts locaux (graphique 2.3). Cet indica-teur permet de mieux tenir compte de l’im-pact de l’autonomie financière en fonction

de la taille de l’activité couverte par cetteautonomie. D’après cet indicateur, les deuxpays les plus décentralisés fiscalement sontl’Afrique du Sud et l’Éthiopie.

GRAPHIQUE 2.4Indicateurs d’autonomie dans 14 pays d’Afrique (2007).

Source : Calcul des auteurs avec les données collectées au niveau national par C.G.L.U. et complé-tées par des données issues d’autres travaux et études (voir bibliographie).

Cette réflexion au niveau national cachecependant d’importantes différences ausein de chaque pays entre divers types decollectivités locales et entre des collectivitésde même type. De façon générale, les col-lectivités décentralisées de type intermé-diaire au sein de pays non fédéraux(provinces, régions ou départements)dépendent plus des transferts pour leur fi-nancement que les communes. Ceci s’ex-plique en partie par leur création plus ré-cente alors que les ressources fiscales detype local avaient déjà été accaparées parles communes. Dans ce dernier groupe, lescommunes rurales (ou de petite taille) sontgénéralement plus dépendantes des trans-ferts que les villes (7). En effet, l’activité

économique sur leur territoire constitue unesource de revenus moins importante alorsque l’imposition du sol agricole est problé-matique, voire interdite.

Pour être pertinente, cette analyse, in-cluant le poids des ressources locales, doitêtre accompagnée des aspects législatifs etréglementaires des impôts locaux. Dans laplupart des pays africains, les textesd’orientation de la décentralisation et/ou lesConstitutions fixent un champ de res-sources propres aux collectivités locales.Les textes législatifs et réglementairesfixent les conditions d’exercice du pouvoirdes collectivités locales en matière de taxa-tion et de collecte des ressources.

9%

3%

0%

1% 2% 2%

5%

1%

2%

1%

3% 3%

2% 1% 2%

0%

2%

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6%

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10%

(7) Au Mali, la part des recettes des communes provenant des transferts est de 36% pour l’ensemble descommunes, allant de 68% pour les communes de moins de 10 000 habitants à 43% pour celle de 20 à50 000 habitants et à 16% pour Bamako. La part du financement des cercles (niveau intermédiaire) prove-nant des transferts est de 42% et celle des régions, de 52%. De même, au Burkina Faso, on constate queles transferts comptent pour 29% des recettes des communes dans leur ensemble, mais pour 67% des re-cettes pour celles de moins de 20 000 habitants et pour 18% pour celles de plus de 100 000 habitants, etpour 47% du financement des régions. Au Mozambique, les transferts représentent 70% des ressources despetites communes rurales mais moins de 40% pour les grandes villes. En Afrique du Sud, les villesmoyennes collectent 44% des revenus mobilisés par les grandes villes, mais les zones rurales n’arrivent pasà 5%.


Le tableau 2.2 fait le point en ce quiconcerne le pouvoir de taxation des pays.Le tableau décrit, pour chacun des pays, laliberté ou non pour les collectivités localesde fixer le taux ou de changer la base d’im-position. Il précise également si les collecti-

vités locales collectent les impôts et taxeslocales. Enfin, le tableau indique si des au-torités de niveau supérieur ont un droit decontrôle ou de veto sur le budget des col-lectivités locales.

TABLEAU 2.2Pouvoir de taxation des collectivités locales dans 22 pays d’Afrique (2008).

Source : Compilation des auteurs à partir des données collectées au niveau national par C.G.L.U. etd’autres sources.

Les niveaux d’autonomie fiscale varientdonc entre l ’Éthiopie, où la marge demanœuvre des collectivités locales est im-portante avec y compris l’absence d’un vetoquelconque de l’État sur les ressources lo-cales, et l’Égypte où non seulement les col-lectivités locales n’ont aucun pouvoir, maisoù l’État peut, en outre, opposer son vetosur les décisions budgétaires. Entre lesdeux, on relève des pays où les collectivitéslocales n’ont pas le pouvoir de créer denouveaux impôts ni d’en fixer la base, mais

peuvent définir les taux d’imposition à l’in-térieur d’une fourchette établie par le gou-vernement central, par exemple, ceux del’impôt foncier (en Ouganda et au Gabon).Elles en assurent également la collecte. LeMozambique est un cas intéressant, alliantune absence de marge de manœuvre (im-pôts, taux et base) à la liberté de collecterles impôts et taxes. Il semble d’ailleurs queles collectivités locales de ce pays innoventen mettant à contribution le secteur privédans la collecte des impôts(8). En Tunisie,

Pays Taux BaseCollecte des

impôtsCollecte des

taxesVeto de l’État

central

Afrique du Sud Oui Oui Oui Oui OuiAlgérie Non Non Non Non OuiBénin Oui Non Non Non NonBurkina Faso Oui Non Non OuiCameroun Oui Non Non Oui OuiCôte d’Ivoire Oui Non Non Oui OuiÉgypte Non Non Non Non OuiÉthiopie Oui Oui Oui Oui NonGhana Oui Non Non Oui OuiGabon Non Non Non Oui NonKenya Oui Oui Oui Oui OuiMalawi Oui Non Oui Oui NonMali Oui Non Non OuiMozambique Non Non Oui Oui (privé) NonNiger Oui Non Non Oui NonOuganda Oui Non Oui Oui OuiRwanda Oui Non Oui Oui OuiSénégal Oui Non Non Oui OuiTanzanie Oui Oui Oui Oui OuiTunisie Non Non Non Non OuiZambie Non Non Oui Oui OuiZimbabwe Oui Oui Oui Oui Oui

(8) «La privatisation de la collecte des impôts a été largement promue en Afrique de l’Est, mais s’est avé-rée plutôt complexe et risquée. Sur la base d’analyses irréalistes du potentiel fiscal, des accords sur dessommes forfaitaires ont été signés, pouvant conduire à un bénéfice inapproprié du percepteur privé ou à uneperte importante pour le district. Les marges bénéficiaires pour les collecteurs privés se sont révélées la plu-part du temps insuffisantes, ce qui entraîne une baisse occasionnelle dans les recettes publiques. Le suivi parles districts est apparemment difficile» (Niña Boschmann, p. 9, 2009).

AFRIQUE • 45 •

alors qu’en principe la collecte des taxes estdu ressort des services de l’État, unesoixantaine de collectivités locales assu-rent elles-mêmes la collecte de leurs taxes(Ben Letaieff, 2010).

On constate des distinctions importantesentre les pays francophones et anglophonescomme le montrent les graphiques 2.5 et2.6. Dans les pays de tradition franco-phone, les collectivités locales n’ont aucunpouvoir d’imposition. Le législateur a lepouvoir de modifier les assiettes des impôtslocaux, les bases et les taux. Cependant,dans certains pays, les collectivités localesont le droit de définir le taux d’imposition.C’est le cas de la Côte d’Ivoire où les collec-tivités locales ont une marge de manœuvre

sur, entre autres, la patente, la licence et lataxe d’habitation. C’est le cas du Bénin oùles collectivités locales disposent d’un pou-voir pour la fixation des taux de la taxe fon-cière unique (4% à 8%) à l’intérieur d’unefourchette déterminée par l’Assemblée na-tionale. Au Sénégal, les collectivités localespeuvent, dans certains cas, déterminer labase du cadre des recettes tirées du do-maine public (produits domaniaux) ou desservices publics. Relativement aux impôts,on note l’existence de ce qu’on appelle «lescentimes additionnels» : une surtaxe qu’ilest possible d’établir par délibération duconseil communal. C’est une manière, pources dernières, de changer le niveau de pré-lèvement à l’échelle locale.

GRAPHIQUE 2.5Processus des ressources propres : modèle des pays francophones

GRAPHIQUE 2.6Processus des ressources propres : modèle des pays anglophones

Dans l’autre cas de figure, celui des paysde tradition principalement anglophone,comme par exemple le Zimbabwe et la Tan-zanie, les collectivités locales ont une plusgrande marge de manœuvre pour modifierles taux d’imposition (graphique 2.6). Danscertains cas, ces pouvoirs sont étroitementsurveillés par le gouvernement centralavant ou après leur adoption par le conseilmunicipal. Ainsi, au Kenya, toute modifica-tion des taux de l’impôt foncier par unecommune doit être approuvée par le mi-nistre des Collectivités locales. Selon les

pays, ce sont des contrôles a priori et/ou aposteriori mis en œuvre pour encadrer lepouvoir de taxation des collectivités locales.En Afrique du Sud, les collectivités localesfixent elles-mêmes les taux de l’impôt fon-cier.

Selon les pays, les ressources non fis-cales peuvent revêtir un certain poids. Ain-si, au Maroc, les ressources issues des ser-vices (8%) et des revenus de biens (17%)représentent le quart des ressources to-tales des collectivités locales. Globalement,

Gouvernement central

Recensement fiscal

Collecte de l’impôt

Recettes fiscales transférées au Trésor national

Fonds libérés pour les collectivités locales

Collectivités locales Parlement

Définition des bases et taux d’imposition

Gouvernements centralet locaux

Définition des taux d’imposition (sous la supervision du gouv.

central)

Collecte de l’impôt Fonds contrôlés par les gouv. locaux

Collectivités locales Parlement

Définition des bases d’imposition (dans certains pays par les gouv. locaux)

Recensement fiscal


en Afrique de l’Ouest, les recettes d’exploi-tation des services et domaines représen-tent autour de 20% des recettes localesentre 2004 et 2007(9). En Afrique du Sud,les revenus des services (eau, assainisse-ment, électricité) constituent près de la

moitié des ressources des collectivités lo-cales (autour de 44% dans les métropoleset moyennes villes, mais moins de 10%dans les petites villes et zones rurales). Detelles recettes sont cependant limitées dansla majorité des pays africains.

Un autre problème qui mérite d’être sou-levé est la gestion de la chaîne fiscale, quireste très centralisée dans les pays franco-phones. Les recensements fiscaux en vuede l’estimation de l’assiette fiscale localesont réalisés par les services déconcentrésde l’État. Une fois l’assiette déterminée, lesservices fiscaux procèdent à l’enrôlementde l’assiette, à l’émission des avis d’imposi-tion et au recouvrement des produits deces impôts locaux. Dans les pays franco-phones, les services déconcentrés de l’État

(Direction générale du Trésor et/ou Direc-tion générale des impôts) procèdent au ver-sement au Trésor des sommes concernées.Les responsables locaux et le receveur mu-nicipal ne sont informés du montant des re-cettes qu’en second lieu. Les collectivitéslocales sont ainsi formellement exclues dela chaîne fiscale; dans certains pays, ellesfournissent des intrants lors de certainesactivités telle la distribution des avis d’im-position (main-d’œuvre et carburant parexemple).

(9) Source : Partenariat pour le développement municipal (P.D.M.).

Encadré 2.1. – Impôts propres et partagés et collectivités locales au Nigeria.

Au Nigeria, les recettes locales couvrent trois domaines : le pouvoir sur la fiscalité lo-cale, la responsabilité de la collecte et le bénéfice de ces impôts locaux. Autrement dit, unimpôt peut être déterminé au niveau fédéral ou fédéré, être collecté par l’État fédéral oufédéré ou les collectivités locales, et au bénéfice de l’État fédéral ou d’un état fédéré oudes collectivités locales. Plusieurs exemples illustrent la distinction entre les troisdomaines : 1. L’impôt sur les plus-values (capital gains tax) est fixé au niveau fédéral,collecté conjointement par l’État fédéral et les états fédérés au bénéfice des étatsfédérés; 2. La taxe sur la valeur ajoutée est fixée par l’État fédéral, collectée par l’État fé-déral et les états fédérés au bénéfice de l’État fédéral, des états fédérés et des collectivi-tés locales; 3. La redevance télévision et radio est fixée par l’État fédéral et collectée parles collectivités locales au bénéfice des collectivités locales; 4. La taxe foncière est fixéepar les États fédérés et collectée par les collectivités locales au bénéfice des collectivitéslocales. Dans tous les cas, les collectivités locales collectent leurs impôts et taxes, mêmesi l’État fédéral ou les états fédérés les définissent.

Source : S.T. Akindele & O. Laopa, Fiscal Federalism and Local Government Finance in Nigeria(2002), et Olisa Agbakoba San & Hilary Ogbonna, Local Government Administration and Develop-ment in Nigeria – A Capacity Building Manual for the Human Rights Law Service (Hurilaws, 2004).

Encadré 2.2. – Un exemple de l’importance des régies de recettes municipales :les cas du Burkina et du Maroc.

Dans un contexte francophone caractérisé par l’unicité de caisse, l’analyse consiste àcomparer la part des recettes locales gérée par les régies de recettes municipales et cellegérée par le Trésor public. Cette distinction recouvre également les impôts soumis à enrô-lement et dont les bases et taux sont fixés par la loi (recettes gérées par les services del’État) et les taxes, déterminées par les collectivités locales (régies de recettes commu-nales).

AFRIQUE • 47 •

Dans les pays anglophones, cette centra-lisation est beaucoup moins importante. Cesont les collectivités locales elles-mêmesqui sont le principal agent de la chaîne fis-cale. Les collectivités locales collectent gé-néralement leurs impôts et taxes, même sice sont l’État central ou les états fédérésqui les déterminent. Ainsi, au Kenya, cesont les collectivités locales qui ont compé-tence pour la mise à jour du rôle (elles peu-vent faire appel à des entreprises privées),l’établissement des taux d’imposition (sousle contrôle du ministère) et de leur recou-vrement, y compris les impayés.

Or, dans certains pays anglophones, lamaîtrise de la chaîne fiscale par les collecti-vités locales se traduit par des coûts impor-tants de collecte des impôts locaux. En Tan-zanie, par exemple, le coût de collecte desimpôts locaux peut atteindre 80% des pro-duits collectés et même plus de 100% danscertains districts (Simba, 2010). Le mêmeproblème se pose au Zimbabwe. C’estpourquoi des négociations sont en coursafin de passer un accord avec l’État pourfaciliter la collecte des impôts locaux. EnTanzanie, la collecte des impôts locaux se-ra assurée pendant une période expérimen-tale par la Tanzania Revenue Authority. EnAfrique francophone, les collectivités localesrevendiquent leur implication dans la

chaîne fiscale. Ces différentes tendancestraduisent bien la diversité des rapports fis-caux entre l’État et les collectivités locales.On doit néanmoins parvenir à un équilibrepour instaurer une plus étroite collaborationentre ces deux acteurs dans la gestion de lafiscalité locale.

Finalement, dans les pays de traditionadministrative francophone, il reste formel-lement interdit aux collectivités localesd’ouvrir des comptes dans des banques pri-vées même si on rencontre de plus en plusde dérogations dans un nombre croissantde pays. Le Trésor public est le banquier dusecteur public, les collectivités locales étantobligées d’y déposer leurs liquidités. Cettedisposition légale est renforcée par le faitque, dans de nombreux pays francophones,c’est le Trésor public qui est chargé du re-couvrement des impôts d’État et des collec-tivités locales. Au Cameroun, les collectivi-tés locales avaient la possibilité d’ouvrir descomptes dans les banques commercialesjusqu’en 2010, mais doivent aujourd’huiutiliser le système du Trésor public. Lacontrainte de l’unicité de caisse ne se posepas pour les municipalités anglophones, quisont libres d’ouvrir des comptes dans desbanques de leur choix et d’y placer leursfonds.

Au Burkina, en moyenne, 43% des recettes des collectivités locales ont été collectéespar les régies communales en 2004. L’autre partie des recettes des collectivités localespasse donc par le Trésor public. On peut ainsi dire que les collectivités locales du Burkinaont une prise réelle sur près de la moitié de leurs recettes. Les 57% des recettes locales,qui représentent le produit des impôts locaux déterminés par loi, représentent les res-sources non maîtrisées par les collectivités.

On remarque généralement que les petites communes ont une meilleure marge demanœuvre. Environ une vingtaine de collectivités locales contrôlent près de 50% des re-cettes et 6 communes en particulier, plus de 80%. Les grandes villes, à l’image de Oua-gadougou, collectent directement 37% des revenus, c’est-à-dire que la grande majoritéde leurs recettes locales sont gérées par les services de l’État. Cela s’explique par lastructure de leur activité économique, dominée par un secteur moderne important.

Au Maroc, les ressources gérées et collectées par les collectivités locales commencentà prendre le dessus sur les autres ressources gérées par les services de l’État pour lecompte des collectivités locales. Ainsi, les taxes et recettes diverses, les produits des ser-vices et les recettes patrimoniales représentent 49% des ressources des collectivités lo-cales alors que les ressources gérées par les services de l’État pour le compte des collecti-vités locales ne pèsent que 42%, les 9% restants étant les ressources transférées.

Source : Calculs des auteurs sur la base des données des collectivités locales du Burkina et desdonnées d’Abdelmounime El-Madani (2010).


Les transferts financiersdes Étatsaux collectivités locales

En Afrique, les systèmes de transfertsaux collectivités locales varient beaucoupd’un pays à l’autre. On relève ainsi plu-sieurs caractéristiques à retenir.

• La forte utilisation, dans la plupartdes pays, de dotations affectées. – EnAfrique du Sud, seul 1 transfert sur 15est inconditionnel, c’est l’equitable share.Cette situation ne contribue pas à renfor-cer l’autonomie décisionnelle des collecti-vités locales car les priorités édictées parles ministères sectoriels ont tendance àse supplanter aux priorités locales. AuBurkina, par contre, 1 seul des 4 trans-ferts aux co l lect iv i tés loca les estconditionnel : il s’agit de la dotation glo-bale d’équipement qui ne peut être utili-sée que pour des dépenses d’investisse-ment.

• L’utilisation de formules pour la dis-tribution des montants nationauxaux collectivités locales. – Certainesformules sont simples lorsque d’autressont plus complexes. L’equitable share,en Afrique du Sud, est un exemple de lacomplexité des formules utilisées. Ellecomporte 4 composantes : les servicesde base, le développement et le renfor-cement institutionnel de soutien, la péré-quation, la correction et la stabilisation(cf. annexe 2.2). Pour les services debase par exemple, l’aide s’échelonne surplusieurs niveaux : une subvention pleinepour les ménages pauvres bénéficiantd’un encadrement par les services muni-cipaux, et une subvention partielle pourles ménages qui n’ont pas encore été in-tégrés dans les réseaux municipaux. Lesformules les plus simples s’appuient gé-néralement sur la population, souventsur la superficie, la ruralité et même leniveau de pauvreté.

L’analyse des transferts intergouverne-mentaux répond à deux questions : 1°Combien transfère-t-on? 2° Comment?Dans les pays africains les réponses sonttrès diverses. Pour répondre à la question«combien?», le montant total à transférerest déterminé de l’une des trois façonssuivantes :

• Un pourcentage fixe soit de l’ensembledes recettes du gouvernement central,soit d’une partie des recettes tirées d’unou de plusieurs impôts spécifiques (im-pôts partagés) budgétisés ou réalisés.Pour le Ghana, c’est 7,5% de l’ensembledes recettes nationales depuis 2008(avec un délai de trois mois pour le ver-sement par le District Assemblies Com-mon Fund – DACF) et, pour la Côted’Ivoire, c’est 2% de cinq impôts. Au Ma-roc, les collectivités locales perçoivent30% de la T.V.A. Au Kenya, le Local Au-thority Transfert Fund (LATF) redistribue5% de l’impôt sur le revenu des individuset sociétés (income tax). Au Sénégal, lemode d’alimentation du Fonds de dota-tion de la décentralisation a été fixé parla loi à 3,5% du produit de la T.V.A. alorsque, jusqu’en 2008, l’État transférait dessommes forfaitaires et 2% du produit dela T.V.A. pour alimenter le Fonds d’équi-pement des co l lect iv i tés loca les(F.E.C.L.).

• Un montant fixe déterminé annuelle-ment comme toute autre dépense del’État, avec ou sans consultation des gou-vernements locaux. Ceci est le cas de laTunisie et du Bénin, par exemple, quifixaient annuellement ce montant durantles années 1990, mais réduisaient d’uneannée sur l’autre non pas le montant no-minal du transfert, mais son importancerelative sur les recettes communales.

• Un montant variable déterminé par uneformule (un pourcentage des dépensesdes récipiendaires ou un montant dépen-dant des caractér ist iques de lapopulation : âge, éducation, etc.). Ceciest le cas d’un des transferts sud-afri-cains (l’equalization grant) dont le mon-tant est fixé en fonction du nombre deménages pauvres, combiné à d’autres in-dicateurs.

Chaque alternative présente des avan-tages et des inconvénients. Ainsi, l’Étatpeut se désintéresser de la collecte d’unimpôt dont il ne conserve qu’un faible pour-centage. Mais, à assiette et effort de per-ception inchangés, le pourcentage fixe per-met aux collectivités locales de mieuxprévoir le montant des transferts, et doncde mieux gérer. La définition annuelle dumontant réduit la prévisibilité des recettes

AFRIQUE • 49 •

des gouvernements locaux, mais permet,en théorie du moins, de mieux adapter lestransferts à l’évolution des besoins. Ainsi,l ’État, s’i l se déleste de certaines dé-penses, peut en assurer le financement àl’aide de transferts accrus. Finalement, lerecourt au financement des déficits est peuapproprié car il encourage les bénéficiairesau gaspi l lage, même en présence decontrôles administratifs. L’expérience duMaroc jusqu’en 1996 illustre cette dérive.

Relativement à la deuxième questionsur les mécanismes de transferts(«comment?»), les formules de transfertappartiennent à deux grands types : la pé-réquation et les subventions condition-nelles. Le premier vise à garantir un niveauminimal équivalent de services gouverne-mentaux dans toutes les régions d’un paysen assurant aux gouvernements locaux desrecettes totales adéquates. Le second viseà modifier le comportement des collectivi-tés locales en termes de dépenses pours’aligner sur les priorités du gouvernementcentral.

Les formules dites de péréquation desressources sont largement utilisées. On re-court souvent à un indicateur simple,comme la taille de la population ou de lacible (Burkina Faso, Malawi et Mozam-bique), mais on rencontre aussi des for-mules plus complexes (Afrique du Sud). Lessubventions conditionnelles sont versées sile récipiendaire respecte un certain nombre

de critères (soumission d’un budget, descomptes administratifs, etc.), ou elles doi-vent être dépensées selon certains critères(pourcentage minimal en investissements,dans certains types d’investissements) oudans certains domaines, et s’accompa-gnent ou non de dépenses financées locale-ment. Par exemple au Kenya, le Local Au-thority Transfert Fund (LATF) transfère latotalité de la subvention prévue si les col-lectivités locales ont fait parvenir différentsdocuments dans un délai prescrit : le bud-get, les états financiers, le plan d’améliora-tion des revenus, les comptes à recevoir età payer, etc. Les transferts de péréquationdonnent davantage de marge de manœuvreaux collectivités locales que le transfertconditionnel.

De nombreux exemples illustrent ces dif-fèrentes situations en Afrique (cf. voir an-nexe 2.2). Ainsi, en Algérie et au Bénin, untransfert a pour but d’assurer l’équilibrebudgétaire; il recouvre la différence entredépenses et recettes, mais peut découragerl’effort de perception fiscale des gouverne-ments locaux et encourager les dépensesinutiles. D’autres systèmes peuvent ac-croître certains types de dépenses, parexemple, des transferts couvrant le coûtdes salaires. La crainte de ces effets per-vers mène souvent l’État central à imposerdiverses formes de contrôle (par exemple,en termes de recrutement) qui réduisentl’autonomie décisionnelle des communes.

Encadré 2.3. – L’affectation des transferts en fonction de l’origine de la based’imposition comme règle de transfert des impôts partagés.

Plusieurs pays utilisent le lieu de collecte des impôts comme critère de partage des pro-duits de la fiscalité nationale (principe de «dérivation»).

Au Nigeria, le montant de la T.V.A. est distribué aux collectivités locales selon les cri-tères suivants : 50% du montant de la T.V.A. est distribué aux collectivités locale, 30%selon la population et 20% selon le lieu d’origine de la collecte (dérivation). Aussi 30%des 13% de la production pétrolière consacrés aux collectivités territoriales sont reversésaux collectivités locales selon le principe de dérivation, le reste étant réservé aux états fé-dérés et aux communautés de base.

En République démocratique du Congo (R.D.C.), la Constitution prévoit ce principede dérivation en allouant aux provinces 40% des impôts nationaux qui sont collectés surleur territoire.

Au Gabon, l’État transfère des quote-parts d’impôts nationaux collectés sur le territoiredes collectivités locales. C’est ainsi que, sur le territoire des communes, le produit de l’im-pôt sur les revenu (I.R.P.P.) se répartit comme suit : 25% pour les communes, 7% pour


Un système de transfert bien conçu doitfavoriser l’autonomie communale aussi biendirectement (paramètres des transferts)qu’indirectement (environnement légal etréglementaire). Il peut être également op-portun que les transferts aient des effetsincitatifs sur les recettes locales commel’accroissement des efforts d’inscription aurôle fiscal ou de perception des impôts lo-caux. De tels transferts ne doivent pas ci-bler les recettes comme c’est le cas en Tu-nisie ou au Ghana (District AssembliesCommon Fund – DACF). Ces transferts de-vraient favoriser également une bonne ges-tion des dépenses (par exemple, l’accrois-sement du taux de fréquentation scolaire).

Les conditions de gestion de ces transfertssont, en règle générale, la satisfaction detelle ou telle exigence administrative (bud-get, p lan de développement…) ; parexemple, à Madagascar, elles conditionnentl’accès au Fonds de développement local(F.D.L.) ou, au Ghana, l’accès et la distribu-tion du District Development Facility (DDF).En Zambie, le gouvernement centralcherche à mettre en place un nouveau sys-tème de transferts fondé sur des formulesrendant plus prévisible et transparent le fi-nancement des collectivités locales. Il seracomplété par un système de contrôle desperformances.

le fonds de péréquation, 68% pour l’État. Pour les départements, la répartition est lasuivante : 65% pour les communes; 7% aux fonds de péréquation et 28% pour l’État.

Au Sénégal aussi, le principe de dérivation est utilisé pour reverser les pourcentagessuivants des taxes prélevées au niveau national : 59% du produit de la taxe sur les véhi-cules automobiles (T.V.A.), 50% du produit de la taxe sur la plus-value immobilière(T.P.V.I.), 60% de la contribution globale unique (C.G.U.), tandis que 60% du produit desamendes correctionnelles prononcée par les tribunaux sur le territoire des communes etdes communautés rurales sont reversés en fonction du lieu de collecte.

Le principe de dérivation peut être utile s’il s’applique à des impôts ou taxes payés parles résidants du territoire qui en bénéficient, et qui ne sont donc pas exportés hors du ter-ritoire. Ainsi il semble approprié pour l’impôt sur les revenu des personnes, mais tout àfait inapproprié pour la fiscalité sur les importations (T.V.A. à l’importation, tarifs doua-niers). En effet, cette dernière est souvent concentrée sur quelques points (port, capi-tale…) et répercutée sur l’ensemble des consommateurs du pays par son incorporationdans le prix des produits. C’est d’ailleurs pourquoi la dérivation a été abolie au Camerouncar elle est vue comme favorisant indûment Douala.

Source : François Yatta, La Décentralisation fiscale en Afrique : enjeux et perspectives (éd. Kar-thala, 324 p., 2009) et fiches pays.

Encadré 2.4. – Un effort de transparence et d’objectivité : le système des trans-ferts au Kenya et au Malawi.

Au Kenya, le Local Authorities Transfer Fund (LATF) fournit, depuis 1998, des fondsaux collectivités locales pour contribuer au financement des services et des équipements.Ses objectifs sont d’améliorer les services publics et la gestion des finances locales et deréduire l’endettement des collectivités locales. 5% de l’impôt national sur le revenu estassigné annuellement au LATF. Le montant mobilisé par le fonds est passé de 12,9 Mn$US en 1999-2000 à 121,8 Mn $US en 2008-2009. Il est redistribué entre les175 collectivités locales sur la base de la population. Les critères à respecter pour bénéfi-cier du LATF sont : 1. Ne pas consacrer plus de 45% des dépenses totales pour le person-nel et réserver un pourcentage minimal au budget d’investissement (égal à l’équivalentde 65% du transfert du LATF); 2. Le paiement régulier de la dette par des décaissementsfaits sur la base suivante : on libère 60% si le conseil soumet au LATF le budget et lapreuve du paiement régulier de la dette; on libère 40% si le conseil soumet périodique-ment l’état des comptes et d’exécution du budget et un plan de prestation des services.

AFRIQUE • 51 •

Les empruntsdes collectivités locales

L’accès à l’emprunt ou au marché finan-cier pour les collectivités locales africainesest limité. Même lorsque la législation l’au-torise, la situation des finances locales et lefonctionnement du système financier ne fa-cilitent pas l’accès au marché.

Le tableau suivant présente les principesqui encadrent l’accès des collectivités lo-cales à l’emprunt selon les pays. Dans cer-tains pays, comme le Kenya et la Tunisie,c’est le montant de l’emprunt qui est limité;dans la pratique, les collectivités locales nepeuvent dépasser ce seuil. Dans d’autres

pays comme le Malawi, c’est le service de ladette qui est pris en compte pour l’accès àl’emprunt. Au-delà d’un certain seuil duservice de la dette, l’autorité de tutelle nepeut donner son accord. Enfin, dans la plu-part des pays, à l’exemple du Burkina Faso,les autorités de tutelle retiennent commecritère un seuil de ressources propres descollectivités locales afin de s’assurer de leurcapacité ultérieure de remboursement. Onrelève cependant le cas particulier du Marocoù l’accès à l’emprunt des collectivités lo-ca les prend en compte p lus ieursconditions : le montant de l’emprunt, leservice de la dette et le seuil des res-sources totales.

TABLEAU 2.3Les conditions de l’accès des collectivités locales à l’emprunt dans 16 pays d’Afrique.

Au Malawi, le National Local Government Finance Committee (NLGFC) a pour missiond’appuyer les collectivités locales dans la préparation de leurs budgets et de distribuer lessubventions de l’État aux collectivités locales. Les deux tiers de cette subvention sont dis-tribués aux collectivités urbaines sur la base de la formule suivante : 50% du montantdistribué également (même montant) entre les collectivités locales, 30% sur la base de lapopulation des collectivités, 13% aux collectivités locales qui souffrent de la sécheressesur la base de leur population et 7% pour les communes les moins développées en fonc-tion de leur population. Le tiers restant du montant national de subvention aux collectivi-tés locales est exclusivement réservé aux collectivités locales rurales : 30% répartis éga-lement entre ces collectivités locales et 70%, selon 4 facteurs, à savoir : la population, lasuperficie, l’illettrisme et la mortalité infantile. Pour obtenir ces fonds, les District Assem-blies doivent transmettre leurs projets de budgets 90 jours avant le démarrage de l’annéefiscale.

Sources : Ministry of Local Government (2004), Status Report Overview of the Status of Decentra-lization (1993-2004), et François Yatta (2009), Jamie Boex, Randson Mwadiwa & R. Kampanje(2001), Malawi Intergovernmental Fiscal Transfers Study – Final Report, Government of Malawi,UNCDF, UNDP (Lilongwe et Atlanta, avr. 2001).

Indicateurpris en compte

Marché financierInstitution financière

spécialisée

Montant KenyaRwandaTunisie

KenyaMaroc

RwandaTunisie

Service de la dette Malawi MarocMozambique

Seuil de ressources totales BurkinaBénin

Côte d’IvoireÉgypteGabon

OugandaMaliNiger

BurkinaBénin

Côte d’IvoireÉgypteGabonMali

MarocNiger


Source : Compilation des auteurs.

Mais l’accès à l’emprunt n’a jamais étédirect. Dans la plupart des pays africains,un intermédiaire financier gère les fondsdestinés aux collectivités locales. La typolo-gie des systèmes de prêts aux collectivitéslocales montre une variété d’instruments.On recense actuellement 11 institutions definancement des collectivités locales enAfrique : la Development Bank of SouthernAfrica (DBSA), l’Infrastructure CorporationLimited (INCA) en Afrique du Sud, l’Agencenationale d’investissement des collectivitésterritoriales (A.N.I.C.T.) au Mali, le Fondsde développement communal (F.D.C.) auRwanda, la Caisse de prêts et de soutienaux collectivités locales (C.P.S.C.L.) en Tu-nisie, le Fonds d’équipement et d’interven-tion intercommunal (FEICOM) au Came-roun, la Caisse de prêts aux collectivitésterritoriales (C.P.C.T.) au Niger, l’Agence dedéveloppement municipal (A.D.M.) au Sé-négal, le Fonds de prêt aux collectivités lo-cales (F.P.C.L.) en Côte d’Ivoire, le Fondsd’équipement communal (F.E.C.) au Marocet le Development Fund for Local Authori-ties (DFLA) du Malawi. Certaines institu-tions sont plus actives que d’autres quimanquent de moyens.

Parmi ces institutions financières spéciali-sées, trois sont spécialisées dans l’intermé-diation financière pour le financement descollectivités locales. Il s’agit de la Developpe-ment Bank of Southern Africa (DBSA), del’Infrastructure Finance Corporation Limi-ted(10) (INCA) en Afrique du Sud et du Fondsd’équipement communal (F.E.C.) au Maroc.

La DBSA et l’INCA s’approvisionnent parailleurs sur le marché financier pour prêteraux collectivités locales comme toutes lesbanques classiques. À la différence des éta-blissements sud-africains, en plus du re-cours au marché financier, le F.E.C. du Ma-

roc puise ses ressources auprès de l’État etdes différents partenaires au développe-ment qui appuient la décentralisation et/oule développement local.

Les autres institutions citées sont desétablissements de statut administratif ayantune autonomie financière : l’Agence natio-nale d’investissement des collectivités terri-toriales (A.N.I.C.T.) du Mali, le Fonds de dé-veloppement communal (F.D.C.) duRwanda, le Fonds spécial d’équipement etd’intervention intercommunale (FEICOM)du Cameroun, la Caisse de prêts aux collec-tivités locales (C.P.C.T.) du Niger et laCaisse de prêts et de soutien aux collectivi-tés locales (C.P.S.C.L.) de Tunisie.

Enfin, il faut signaler le cas des agencesissues de projets de la coopérat ioninternationale : l’Agence de développementmunicipal (A.D.M.) au Sénégal, le Fonds deprêts aux collectivités locales (F.P.C.L.) de laCôte d’Ivoire et le Development Fund for Lo-cal Authorities (DFLA) au Malawi mis enplace dans les années 90. Ces agences sontalimentées par des ressources de l’État et dela coopération internationale.

Les missions des institutions financièresspécialisées sont diverses et vont du prêt,qui est leur fonction essentielle, à la sub-vention et à l’appui institutionnel (tableau2.4 ci-avant). Les fonctions les moins pré-sentes dans ces systèmes de prêts sont lagarantie et la bonification d’intérêts. Peu desystèmes de prêts acceptent de servir degarant ie d’emprunts réal isés auprèsd’autres établissements. Généralement,l’absence de cette mission vient du constatqu’aucun établissement financier de laplace ne prête aux collectivités locales,mais aussi de la volonté de l’État de dirigerl’emprunt des collectivités locales vers cesinstitutions financières spécialisées.

SénégalTogo

SénégalTogo

Indicateurpris en compte

Marché financierInstitution financière

spécialisée

(10) Créé en 1996 par un consortium d’institutions publiques et privées, notamment la First NationalBank d’Afrique du Sud, plusieurs autres compagnies d’assurance et institutions financières d’Afrique du Sudet quatre partenaires internationaux qui sont : Proparco, une filiale de l’Agence française de développement(A.F.D.), Dexia international et deux institutions allemande et britannique. Ces quatre partenaires internatio-naux sont représentés dans le conseil d’administration de l’INCA.

AFRIQUE • 53 •

TABLEAU 2.4Missions des systèmes de prêts aux collectivités locales.

Source : François Yatta (2009), La Décentralisation fiscale en Afrique : enjeux et perspectives, collec-tion «Économie et Développement» (éd. Karthala, 314 pages), et les fiches pays C.G.L.U.

Si l’on excepte le Zimbabwe qui est uncas particulier (11), l’Afrique du Sud pré-sente l’expérience régionale la plus impor-tante. En Afrique du Sud, l’emprunt descollectivités locales provient aux deux tiersdes prêts à long terme souscrits auprèsd’institutions de la place. Au milieu des an-nées 90, les collectivités locales sud-afri-caines recouraient déjà à l’emprunt à longterme pour faire des investissements dansdes services comme l’eau, l’électricité, lesroutes, l’éducation et autres services muni-cipaux. La bonne santé financière relativede ces collectivités locales, ainsi que l’idéerépandue selon laquelle l’État renfloueraittoute collectivité locale en difficulté finan-cière, a permis aux collectivités locales,surtout blanches, d’accéder à l’emprunt dedeux manières : les prêts des banques etles obligations municipales. Mais c’est sur-tout l’emprunt auprès des banques quiprédomine; seules les collectivités localesles plus riches accédaient aux ressourcesissues de l’émission d’obligations munici-pales. Il s’agit de la plupart des collectivitéslocales qui composent de nos jours la mé-

tropole de Johannesburg. Enfin, il faut sesouvenir que les obligations municipales nepèsent guère que 1% des obligations dugouvernement central.

En Afrique francophone, Douala a conduitl’une des rares expériences d’émissionsobligataires sur le marché des capitaux. En2005, la ville a levé près de 19 Mn $US à latoute nouvelle bourse des valeurs, la Doua-la Stock Exchange. La Bourse régionale desvaleurs mobilières (B.R.V.M.) d’Abidjan pré-sente en théorie une opportunité pour l’ac-cès des collectivités locales d’Afrique del’Ouest aux marchés financiers. Mise enplace dans le cadre de l’Union économiqueet monétaire ouest-africaine (U.E.M.O.A.),cette bourse est régie par le Conseil régio-nal de l’épargne publique et des marchés fi-nanciers (C.R.E.P.M.F.) et est opération-nel le depuis 1988. Le marché est enprincipe accessible à toute structure pu-blique (l’État et ses administrations) ou pri-vée (entreprises cotées ou non en bourse).Les collectivités locales doivent trans-mettre un certain nombre d’informations enplus des informations relatives à l’opéra-

Pays Subventions PrêtsBonification

d’intérêtGarantie

Appuiinstitutionnel

Afrique du Sud (DBSA) X XAfrique du Sud (INCA) XCameroun (FEICOM) X X XCôte d’Ivoire (F.P.C.T.) XMalawi (DFLA) XMali (A.N.I.C.T.) X X XMaroc (F.E.C.) X XNiger (F.P.C.T.) XRwanda (F.D.C.) X XSénégal (A.D.M.) X X X XTunisie (C.P.S.C.L.) X X X X

(11) L’offre était essentiellement composée de compagnies d’assurance, de fonds de pension et de ré-serves de la Poste. Il est vrai que cette offre était largement stimulée par l’État central qui fixe à 45% puis à55%, et 65% dans les années 90, la part de cette offre des compagnies d’assurance et autres qui devrait sefaire par l’intermédiaire d’obligations en direction de l’État central, des organismes parapublics et des muni-cipalités. L’achat pratiquement obligé des obligations par ces institutions de financement (fonds de pension,Poste, etc.) fait que les taux d’intérêt étaient faibles, ce qui constituait une véritable aubaine pour tous lesémetteurs d’obligations. Les analystes admettent que le marché des obligations municipales au Zimbabweest en pratique un «faux marché» non durable, et ce pour deux raisons principales : la nécessaire autorisa-tion des ministères en charge des collectivités locales et des finances, d’une part, et la garantie de l’État etles prescriptions de l’État central vis-à-vis du marché financier, d’autre part. Nous traitons donc uniquementdu cas de l’Afrique du Sud.


tion, comme une description des titres of-ferts et leur condition, la valeur nominale etle prix d’émission de l’obligation, la destina-tion des fonds collectés, les modalités deplacement des titres, les modalités de ré-munération de l’emprunt, etc. Mais, dans lapratique, aucune collectivité locale n’a pourle moment accédé à l ’emprunt par laB.R.V.M. car les États rechignent à donnerleur visa, condition préalable à tout em-prunt auprès d’elle.

Malgré les limites de l’accès à l’emprunt,on signale dans certains pays un endette-ment régulier des collectivités locales. C’estle cas de l’Algérie par exemple, où des pro-blèmes de gestion budgétaire entraînent undéficit structurel que l’État essaie de maîtri-ser. En 2007, environ 980 communesétaient déficitaires; en 2008, ce chiffre estpassé à près de 1 200. À travers la loi de fi-nances complémentaire de 2008, l’État aeffacé à hauteur de 22,3 Md $US les dettesconstatées des communes, et des mesuresont été prises pour freiner cette tendanceau déficit. En 2010, le nombre de com-munes déficitaires a été limité à 400. AuKenya, le gouvernement a conditionné l’ac-cès des collectivités locales à la subventionLATF au paiement et à liquidation progres-sive des dettes locales.

Les principaux problèmesde la décentralisation fiscaleen Afrique

Dans cette section seront analysés lesprincipaux problèmes liés à l’organisationdu territoire, aux dépenses, aux ressourcespropres, aux transferts financiers et à l’em-prunt des collectivités locales.

L’organisation du territoire

Le découpage territorial a une incidencedirecte sur le processus de décentralisa-tion et sur l’effectivité du transfert decompétences aux collectivités locales. Lamanière dont les découpages de la décen-tralisation et de la déconcentration se su-perposent ou se complètent a un impactimportant sur la prise en main des com-pétences transférées par les collectivitéslocales et, par conséquent, sur les bud-gets locaux.

Au cours des dix dernières années, desréformes se sont succédé dans plusieurspays africains, donnant lieu à la créationde niveaux d’administration intermé-diaires entre l’État central et les com-munes (Burkina Faso, Côte d’Ivoire, Ga-bon, Ma l i , Maroc, Sénéga l , Togo etprochainement en Mauritanie). Au Kenya,la nouvelle Constitution, qui a été approu-vée par référendum en août 2010, prévoitde transformer les 47 comtés (counties)en collectivités locales. Au Mali coexistenttrois niveaux de collectivités locales : lescommunes de base, les cercles (l’équiva-lent des départements ou des provincesdans certains pays) et les régions. Au Sé-négal cohabitent régions, communes etcommunautés rurales. Quant à Madagas-car, pays entièrement communalisé de-puis l’indépendance, on oscille d’un typed’organisation à un autre, des régions auxprovinces, comme niveau intermédiaire dedécentralisation.

Un débat est ouvert sur la pertinence etla disponibilité des moyens de ces diffé-rents niveaux d’administration du terri-toire. Une analyse coûts-bénéfices de ceschoix, aussi bien en termes de l’offre deservices publics que des impacts sur la re-présentation des régions dans les proces-sus décisionnels nationaux, doit égalementtenir compte de l’impact de ces choix surles tensions internes entre groupes régio-naux.

Encadré 2.5. – La relation entre décentralisation et déconcentration.

Une comparaison entre différents pays d’Afrique de l’Est (le Kenya, l’Ouganda, la Tanzanieet la Zambie) a permis de mettre en évidence trois cas de figure. Le Kenya se caractérisepar une forte déconcentration administrative. Cela se traduit sur le terrain par la présenceparallèle d’une administration déconcentrée (district) et décentralisée (county council).

AFRIQUE • 55 •

Les compétencesdes collectivités localesen matière de dépenses

On observe communément un manquede clarté dans la répartition des compé-tences entre l’État central et les collectivitéslocales. Très souvent, les lois de décentrali-sation ne clarifient pas suffisamment la ré-partition des compétences entre État et col-lect iv i tés locales. Les amendementssuccessifs apportés aux lois de décentrali-sation ne s’accompagnent pas d’amende-ments similaires dans le domaine des poli-tiques sectorielles, à l’image du Bénin, de laZambie et de la Tunisie. Ainsi, par exemple,on amende la loi des collectivités locales,mais celle de l’éducation ou des transportsreste inchangée alors que ces compé-tences sont transférées aux collectivités lo-cales par les lois de décentralisation. Cela

crée des conflits de compétences entre lesservices déconcentrés de l’État, d’une part,qui, pour diverses raisons (prestige, tradi-tion, moyens humains et financiers), nesouhaitent pas se départir de leurs compé-tences, et les collectivités décentralisées,d’autre part, qui veulent investir leurs nou-veaux champs de juridiction. Et, comme lesservices déconcentrés sont souvent mieuxoutillés pour agir face aux services des col-lectivités locales souvent démunis demoyens financiers et humains (expertisetechnique), le processus de décentralisations’en trouve ralenti(12).

Cet imbroglio dans la répartition descompétences est parfois aggravé par l’inter-vention des bailleurs de fonds internatio-naux. À travers les nouvelles modalitésd’aide au développement – aide budgétaireet programmes sectoriels –, ces derniers

Les entités déconcentrée possèdent un directeur et le county, un ordonnateur (townclerk), qui est aussi nommé par l’État mais qui, en théorie, doit répondre aux élus. Il enrésulte une très grande sévérité du contrôle et la multiplication des conflits de compé-tences entre les élus des collectivités locales et les services déconcentrés. L’Ouganda, enrevanche, est faiblement déconcentré (et les tendances les plus récentes vont à la recen-tralisation). Dans ce pays, les découpages de la déconcentration diffèrent de ceux de ladécentralisation. Du coup, les représentants nommés par l’État et les représentants élusdes populations ne «gèrent» donc pas les mêmes territoires, ce qui laisse les collectivitéslocales en situation de mieux assumer leurs prérogatives. Entre les deux pays se situe laTanzanie dont la déconcentration se traduit par la transformation de la mission decontrôle en une mission d’assistance et de facilitation.

Cette concurrence entre services déconcentrés et collectivités locales peut même dé-boucher sur un gaspillage de ressources. En Zambie, le processus de décentralisationcommencé en 2002 a provoqué un processus parallèle de déconcentration au niveau desdistricts de certaines politiques sectorielles, notamment dans les domaines de l’éducationet de la santé, entraînant une duplication des ressources humaines et financières et unemultiplication des conflits. Au Malawi, les ministères, par le biais de leurs services dé-concentrés, mettent en œuvre des programmes développés en parallèle par les collectivi-tés locales. C’est ainsi que les services de santé, la gestion de l’environnement et des fo-rêts, l’entretien des routes, l’agriculture et l’irrigation sont assurés à la fois par lesservices déconcentrés et par les collectivités locales. Les autorisations d’activités aux en-trepreneurs privés sont délivrées parallèlement par le ministère du Commerce et de l’In-dustrie et les collectivités locales. Cette duplication ne se traduit pas pour autant par unmeilleur service.

Source : JICA (2006), Jamie Box et al. (2001), Local Level Service Delivery, Decentralization andGood Governance : a Comparative Study of Uganda, Kenya and Tanzania (Education, Health andAgriculture Sectors); François Yatta (2009), Malawi Intergovernmental Fiscal Transfer.

(12) Des réformes sont attendues dans de nombreux pays, en particulier au Kenya et au Zimbabwe où lamise en œuvre des plans de décentralisation permettra de clarifier le partage des compétences entre les dif-férents niveaux d’administration (Decentralisation Implementation Plan et National Decentralisation Policy).


favorisent souvent la recentralisation despolitiques sectorielles – comme l’éducation,la santé, l’eau et l’assainissement, entreautres – en concentrant les moyens finan-ciers dans les ministères sans tenir compteles nouvelles compétences des collectivitéslocales. Ainsi, en Mauritanie par exemple,seuls 4% des investissements réalisés surles territoires des communes dans le cadredes compétences dévolues à ces dernièrespassent par les circuits communaux et sontpris en compte par leurs budgets(13). Dansla pratique, et contrairement aux textes, lescollectivités locales sont dépouillées de cescompétences ainsi que des ressources cor-respondantes, ce qui réduit d’autant le ni-veau de décentralisation fiscale. En outre,les donateurs ont tendance à introduire desmécanismes d’aide parallèle, ce qui peutdéstabiliser les institutions gouvernemen-tales. Plusieurs agences de coopération ontcherché à développer des interventions al-ternatives à l’administration publique avecdes communautés, des associations socio-professionnelles, des organisations nongouvernementales (O.N.G.), des chefs tra-ditionnels, etc.

Le transfert aux collectivités locales decompétences nouvelles, sans les ressourceshumaines et financières correspondantes(unfunded mandates), entraîne des difficul-tés similaires à celles posées par l’impréci-sion des lois évoquées plus haut. En Ou-ganda, par exemple, la loi sur l’organisationdes territoires (Land Act) et la loi Éduca-tion ayant créé de nouveaux districts sansleur attribuer de ressources, les honoraireset les prestations du personnel municipalne sont pas assurés. En Afrique du Sud eten Zambie, les autorités locales signalentégalement différents cas récents de trans-ferts de compétences sans les ressourcescorrespondantes (dans les domaines du dé-veloppement économique local, du tou-risme, de la création de bibliothèques). AuZimbabwe, les collectivités locales rece-vaient dans les années 90 une subventionpour le transfert des compétences dans ledomaine de l’éducation, mais cette subven-tion a progressivement disparu, laissant les

collectivités locales seules face à leurs nou-velles compétences.

Les transferts inappropriés de compé-tences aux collectivités locales, auxquellesles collectivités locales ne peuvent pas faireface, posent également des problèmes.C’est le cas de pays comme le Mozambiqueou le Malawi où la sécurité sociale et le lo-gement social sont, par exemple, financéspar les collectivités locales, souvent encompétence partagée. Les collectivités lo-cales ne disposent pas généralement desressources financières nécessaires pourmettre en place des politiques de redistri-bution au niveau local. Compte tenu desdisparités financières et économiques entreles collectivités locales, ces prestations nepeuvent être harmonisées qu’au niveau na-tional si l’on veut préserver un certain ni-veau d’équité entre les populations.

Les autorités locales se heurtent en outreà des difficultés, particulièrement en ce quiconcerne leur autonomie, pour définir lespriorités dans l’utilisation de leurs res-sources et, dans certains pays, la possibilitéde disposer de leurs ressources propres. Lecontrôle d’opportunité exercé par l’Étatcentral sur les décisions budgétaires descollectivités locales limite l’exercice de leurscompétences. Comme il a été déjà évoquéplus haut, dans différents pays, l’avant-pro-jet du budget ou le projet du budget votépar le conseil communal sont soumis à l’ap-probation de l’autorité de tutelle, c’est-à-dire du représentant de l’autorité nationaleau niveau local (préfet, gouverneur, etc.)et/ou des administrations centrales de tu-telle (le ministère de l’Intérieur et/ou le mi-nistère des Finances). Dans ce cas, la col-lectivité locale concernée doit attendre lesremarques et recommandations de la tu-telle sur son budget avant son approbationdéfinitive.

La procédure budgétaire instaure ainsides contrôles a priori et/ou a posterioripour assurer le respect des politiques natio-nales. En cas de désaccord entre la collecti-vité locale et la tutelle, l’arbitrage se faitgénéralement en défaveur de la collectivité

(13) Source : étude réalisée en 2007, grâce à un financement FED, sur les finances locales en Mauritanie.Voir contribution de Yahya Ould Kebd.

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locale. En contexte francophone, si les déli-bérations du conseil municipal ne prennentpas «suffisamment» en compte les re-marques de l’autorité de tutelle, cette der-nière rend le budget exécutoire.

Le principe d’unicité de caisse, qui do-mine dans les pays francophones, affaiblitégalement la capacité des autorités locales

à disposer de leurs revenus. Comme il a étéexpliqué précédemment, l’État peut se ser-vir des ressources des collectivités localespour recouvrir en priorité ses propres enga-gements, entraînant des problèmes de tré-sorerie, voire une réduction des ressourcesdisponibles pour les autorités locales.

Les ressources propresdes collectivités locales

Les difficultés financières des États afri-cains expliquent en partie les problèmesauxquels ils sont confrontés pour transfé-rer des ressources aux collectivités locales.En Afrique, le coefficient de pression fiscalepondéré s’élevait à 27,4% du P.I.B. en2007. Mais, considéré par niveaux de reve-nus, ce coefficient varie entre 25% et 34%pour les pays à revenu intermédiaire (18pays), c’est-à-dire des niveaux compa-rables à celui des pays à la même four-chette de revenus sur d’autres continents,mais se réduit à 15% pour les pays à faiblerevenu (32 pays) (OCDE, AFDB et UNECA,2010). Ce niveau de prélèvement faibledans une majorité de pays explique pour-quoi les États n’assuraient qu’une couver-

ture partielle de la demande de servicespublics dans de nombreux domaines decompétences, bien avant la décentralisa-tion. La décentralisation des compétencesn’a pas été suivie d’un transfert concomi-tant de ressources, car elles n’existaientpas au niveau central et n’existent pas nonplus au niveau local.

Comme il a été illustré dans la premièresection, la décentralisation fiscale se heurteaujourd’hui à une transition fiscale inache-vée dans la plupart des États. Du fait de ladynamique de l’intégration régionale et dela mondialisation, les droits de douane di-minuent dans la plupart des États afri-cains. L’État hésite à partager ces res-sources d’autant plus qu’il ne dispose pas, àce jour, de fiscalité de substitution garantis-

Encadré 2.6. – L’omniprésence du contrôle du gouvernement central : l’exemplede la Tanzanie.

En Tanzanie, une institution nationale exerce un contrôle accru sur le pouvoir fiscal descollectivités locales. Il s’agit du bureau du Premier ministre en charge de l’Administrationrégionale et des Collectivités locales, qui a remplacé le ministère de l’Administration ré-gionale et des Collectivités locales.

Malgré la politique de décentralisation, le bureau du Premier ministre et le ministèredes Finances (MoF) continuent à maintenir une influence considérable sur les activités fis-cales des collectivités locales via les secrétariats régionaux. Le bureau du Premier mi-nistre fournit des directives et des normes de budget et il apure les budgets des collectivi-tés locales pour s’assurer qu’ils adhèrent à ces normes. Il fournit l’assistance techniquenécessaire et prend en charge la formation technique. Mais les gouvernements locauxdisposent de peu de marge de manœuvre en raison des restrictions du gouvernementcentral qui s’exerce par le biais des subventions conditionnelles permettant de financer lapresque totalité de leurs dépenses.

Il est évident que la promotion de la décentralisation par la déconcentration est unexercice difficile. Même au bout de dix ans, le gouvernement central continue à participerà presque chaque aspect des activités fiscales des collectivités locales.

Source : Odd Helge Fjeldstad, Fiscal Decentralisation in Tanzania : For Better or For Worse?(2001); Jameson Boex & Jorge Martínez-Vázquez, Local Government Finance Reform in DevelopingCountries : The Case of Tanzania (2005).


sant une facilité de collecte et un rende-ment équivalent aux droits de porte.

Les faibles ressources des collectivités lo-cales font que, même si elles sont en me-sure de bien identifier les priorités budgé-taires de leurs résidants et de les refléterdans des budgets approuvés par les autori-tés de tutelle, elles ont peu de moyens poury satisfaire. Pourquoi?

• Le pouvoir des autorités locales sur la fis-calité locale est très faible.

• Les États se servent souvent de la fiscali-té et des ressources locales comme d’unevariable d’ajustement, ce qui affaiblit etrend plus imprévisible le financement descollectivités locales. Les exemples abon-dent d’interventions d’États qui érodentla fiscalité locale. Le contrôle exercé surla gestion de la collecte fiscale et la pra-tique de l’unicité de caisse limitent égale-ment la maîtrise des ressources locales.Les autorités locales n’ont qu’une infor-mation parcellaire des données fiscalesde leurs communautés et du taux de re-couvrement.

• L’administration fiscale locale, en particu-lier pour l’impôt foncier, doit avoir d’im-portantes compétences techniques, etest affectée par l’ampleur de l’informali-té urbaine. Comme nous l’avons déjàmentionné en introduction, 72% des po-pulations de l’Afrique subsaharienne ha-bitent dans des zones d’habitat précaire.Dans ce contexte, les registres foncierssont difficiles à mettre en place et leurmise à jour est encore plus ardue.

• Les méthodes de calcul de l’impôt foncierposent une autre difficulté. La plupart dutemps, on ne tient pas compte des amé-

nagements de l’environnement urbain nides plus-values foncières qui en décou-lent. En Tanzanie, par exemple, la loi pré-voit deux modalités pour évaluer la va-leur de la propriété : la valeur du marchéet le coût de remplacement. Mais la pro-priété de la terre en Tanzanie se limite audroit d’utilisation, ce qui fait du foncier unbien non commercial. Ainsi, compte tenude l’inexistence d’un marché immobilier,la méthode d’évaluation de l’impôt foncierest la valeur du coût de remplacement dubâti. La seconde contrainte est liée au dé-la i de réévaluat ion de la based’imposition : au Maroc, un décret fixe

Encadré 2.7. – La collaboration entre les services de l’État et ceux des com-munes dans le cadre de la gestion de la chaîne fiscale : l’exemple de la Côted’Ivoire.

En vue d’améliorer sensiblement le taux de recouvrement de l’impôt (33%), le décretn° 97-35 du 22 janvier 1997, renforcé par la loi nº 2003-489 du 26 décembre 2003, règlela collaboration entre les services de l’État en charge du recouvrement des recettes fis-cales des collectivités et ceux des communes. Il s’agit, entre autres, du recensement descontribuables à l’impôt foncier, des patentes, licences et impôts synthétiques, de la tenuedes fichiers et de leur mise à jour trimestrielle (créations, modifications et cessationsd’activités de la part du contribuable), de l’acquisition de tous les éléments utiles à l’éta-blissement des rôles et du contrôle du recouvrement (distribution des avertissements).

Pour ce faire, on a formé des équipes dans toutes les communes. Elles se composentcomme suit :

– Les agents de la mairie (le nombre d’agents détachés dépend de l’étendue de la com-mune et de son potentiel fiscal);

– Les agents du Trésor (responsables des recettes municipales);

– Les agents de la Direction générale des impôts (responsables des recettes foncières).

Toutes les opérations citées plus haut se font en équipe.

Source : P.D.M., La Décentralisation financière en Côte d’Ivoire (50 p., 2002), et Yao CharlesKouassi (2010).

AFRIQUE • 59 •

tous les 3 ans un maximum et un mini-mum du prix de référence du mètrecarré; au Ghana, la période pour la réé-valuation devrait être de 5 ans, mais va-rie en pratique entre 10 et 15 ans. Si onajoute l’absence de titres fonciers pour lagrande majorité des propriétés, on nepeut dire à juste titre que la gestion desterres soit insuffisamment abordée lorsde l’examen des questions de finances lo-cales. C’est un champ qui mérite d’êtreétudié et développé à l’avenir comme le-vier pour mobiliser des ressources lo-cales.

• Les faibles capacités en ressources hu-maines qualifiées des collectivités localesdans la plupart des pays, et en particulierdans les petites communes et les zonesrurales, ne permettent pas aux autoritéslocales d’assumer les tâches nécessairesà la gestion de la fiscalité locale. Cescontraintes maintiennent les autorités lo-cales éloignées de la gestion de la fiscali-té locale, notamment dans les pays fran-cophones, ou conduisent les autoritéslocales de certains pays anglophones àdéléguer cette collecte aux agences na-tionales (exemple : Zimbabwe) ou ausecteur privé (Kenya, Mozambique).

• Enfin, l’une des contraintes structurellesqui s’opposent aux efforts des collectivi-tés locales à mobiliser leurs ressourcespropres est souvent le déf ic i t deconfiance des populations envers elles.

Les problèmes de corruption dénoncésdans certains pays affectent parfois aus-si le niveau local où, à cause de la proxi-mité, ces mauvaises pratiques sont direc-tement ressenties par les habitants.Même si des mesures ont été prises pourlimiter cette gangrène de la démocratie,les collectivités locales africaines doiventencore convaincre leurs habitantsqu’elles sont capables de concevoir et demettre en œuvre des politiques locales,d’améliorer la qualité des dépenses lo-cales et de délivrer des services adé-quats.

Les transferts financiers

Les transferts représentent environ 50%du financement des collectivités locales,voire plus, dans la majorité des pays afri-cains. Ils servent à compenser la diffé-rence entre le coût des compétences trans-férées et le produit de la fiscalité locale et àatténuer les différences de développemententre collectivités locales. L’examen desmécanismes de transferts aux collectivitéslocales africaines révèle les problèmessuivants :

• La décentralisation fiscale se heurte à laméconnaissance du coût des compé-tences transférées. Résoudre ce pro-blème est encore plus difficile quand lepartage de compétences est imprécis.

Encadré 2.8. – Exemples d’évaluation du coût des compétences transférées : Ca-meroun et Sénégal.

Le Cameroun fait partie des rares pays ayant lancé des exercices d’évaluation du coûtdes compétences transférées. Deux études ont été réalisées à la demande du départe-ment chargé de la décentralisation. D’après ces dernières, le coût actuel des missions tra-ditionnelles des communes s’élève à 36,2 milliards; le coût des compétences transféréesavait été estimé à 115 Md FCFA (base 2000) ou à 190-200 Md FCFA (actualisés en 2005).

Au Sénégal, la décentralisation a transféré neuf compétences aux collectivités localesdans les domaines suivants : environnement et gestion des ressources naturelles, santé,action sociale, jeunesse, sports et loisirs, culture, éducation, planification et aménage-ment du territoire, urbanisme et habitat. L’État a accepté de déléguer aux collectivités lo-cales l’équivalent de ce qu’il consacrait à l’exercice de ces neuf compétences quand ellesétaient exercées au niveau central, soit une dotation annuelle d’environ 6 Md FCFA(8,5 Mn $US).

Source : François Yatta (2009) et Commission économique pour l’Afrique (2004), Renforcer la ges-tion financière locale et la décentralisation fiscale en Afrique : état des lieux et proposition d’un pland’action.


• Les formules de financement axées surles besoins sont, dans certains cas, desformules de financement des dépensesexistantes avant la décentralisation,comme celles de la prise en charge dessalaires des fonctionnaires au Burkina Fa-so. Ceci veut dire que des collectivités lo-cales avantagées pour diverses raisonsavant la décentralisation – ville-capitale,et donc proximité du pouvoir et des fonc-tionnaires centraux qui bénéficieront desservices locaux; membres de l’ethnie aupouvoir… – continueront à l’être après.C’est le cas du Gabon : par exemple, lefinancement des salaires des maîtres del’enseignement primaire avantage lescollectivités locales qui ont déjà desécoles alors qu’un financement selon lenombre d’enfants en âge de fréquenterl’école tient compte des besoins actuelset non pas de ceux du passé. Si la décen-tralisation se fait en passant progressive-ment du premier au deuxième mode definancement, il faut s’assurer que les col-lectivités locales peuvent lever les fondsnécessaires.

• Finalement, certaines formules couvrentl’écart entre recettes et dépenses. Cetype de formule a été remplacé en 1996,au Maroc, par un mécanisme de péré-quation car la première méthode décou-

rage l’effort fiscal, encourage les dé-penses non nécessaires et crée unesituation dysfonctionnelle. L’utilisation dece type de transfert n’est pas à encoura-ger.

• L’irrégularité et l’imprévisibilité des trans-ferts. Il arrive souvent que les transfertsétatiques qui sont dus arrivent diminuésou n’arrivent jamais malgré le vote duParlement et leur inscription dans la loide finances. En Tanzanie, par exemple,les formules qui existent pour calculer lestransferts ne sont pas appliquées. Lescollectivités locales se retrouvent alorsdépourvues des ressources nécessairespour la mise en œuvre des services pu-blics. Cette situation risque de se généra-liser dans le contexte de transition fis-cale, et même de s’aggraver avec la criseéconomique mondiale, à cause des ten-sions sur les finances publiques.

• On assiste à des reculs dans les principesmêmes qui fondent les transferts. Ainsi,dans plusieurs pays (Burkina, Mali), alorsque les textes d’orientation de la décen-tralisation posent le principe de la conco-mitance entre transfert de compétenceset transfert de ressources, les difficultésdans l’application de ce principe ont en-traîné un report des transferts.

Encadré 2.9. – Des transferts qui n’arrivent jamais à destination !

Dans les pays africains, l’État ne s’acquitte pas toujours des sommes dues aux collecti-vités locales et ses impayés sont souvent importants.

Ainsi, au Ghana, un des quatre fonds — District Assemblies Common Fund (DACF) —prévus pour 2009 n’a pas été versé. Ceci représente 25% du montant prévu et équivautà environ 20% du total des recettes des finances locales ghanéennes.

En Côte d’Ivoire, la dotation globale de fonctionnement (D.G.F.) a été instituée pardécret n° 98-05 du 14 janvier 1998. Son montant, inscrit annuellement dans la loi de fi-nances, est déterminé sur la base de 2% du produit des recettes fiscales effectivementencaissées au cours de l’avant-dernière année précédant l’année de versement de la do-tation. Les impôts et taxes de l’État qui sont pris en compte pour le calcul du montant dela dotation globale de fonctionnement (D.G.F.) sont : l’impôt sur les bénéfices industrielset commerciaux, les impôts sur les salaires, la taxe sur la valeur ajoutée intérieure et lataxe sur les prestataires de service. Dans la pratique, le montant global des subventionsaux communes n’a jamais atteint les 10 Md FCFA, ce qui est bien en dessous des 2%d’impôts nationaux qui avaient été estimés.

Au Gabon, malgré la loi, l’État ne transfère pas les quote-parts d’impôts nationaux –l’impôt sur les bénéfices industriels et commerciaux, l’impôt sur le revenu des valeursmobilières, l’impôt sur le bénéfice des professions libérales, l’impôt sur la taxe sur la va-leur ajoutée (T.V.A.) – aux collectivités locales; ces impôts attendent des décrets d’appli-

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La capacité d’empruntdes collectivités locales

Malgré la forte urbanisation et la de-mande croissante en équipements publics,le recours à l’emprunt pour les collectivitéslocales est très limité, même quand la lé-gislat ion le permet. Seules quelquesgrandes collectivités locales y ont accès.Les emprunts que les collectivités localescontractent aujourd’hui sont souvent desemprunts à court terme (facilités de paie-ment) auprès des banques de détail et,dans de nombreux pays, ils sont principale-ment utilisés pour atténuer les tensions detrésorerie.

• L’étroitesse de la demande des collectivi-tés locales est une des principales raisonsdu sous-développement du marché del’emprunt local. Le faible poids des fi-nances locales dans les ressources del’État et l’anémie de la fiscalité locale ob-servée dans la plupart des pays entraîneun renchérissement du crédit.

• L’accès au marché financier est encoreplus limité, même dans les pays où lemarché financier est développé et fonc-tionne bien.

• Le bilan est aussi mitigé pour les institu-t ions de f inancement spéc ia l isées(I.F.S.) :

– Les prêts n’ont concerné que les com-munes avec un niveau de développe-ment institutionnel élevé, et capablesde remplir les conditions requises

(montage de dossier, évaluation finan-cière de projet, etc.).

– L’activité des institutions de finance-ment spécialisées n’a pas permis d’an-crer une habitude d’emprunt et deremboursement. Cette dernière a étésouvent malmenée par la cohabitationde plusieurs autres sources de finance-ment «plus accessibles», notammentles subventions de l’État et les donsdes différents bailleurs de fonds. Lesprêts des bailleurs de fonds internatio-naux sont en général moins chers quelque soit le contexte macroéconomiqueet financier des pays. Cette situations’accentue avec le récent développe-ment des «prêts sous-souverains» àdes taux d’ intérêts variant entre0,75 % et 6 %, octroyés par desbailleurs internationaux au bénéfice devilles comme Ouagadougou et Dakar.Bien que cela soit souhaitable en prin-cipe, cette offre doit mieux s’articuleravec le marché financier afin de ne pasaffecter son développement.

– Dans certains pays, les institutions definancement spécialisé (I.F.S.) ont lar-gement contribué à endetter les collec-tivités locales avec souvent d’énormesproblèmes de remboursement des em-prunts. C’est ainsi qu’en Tunisie, parexemple, plus de la moitié des com-munes seraient encore surendettéesaprès dix ans d’intervention de laCaisse de prêt et de soutien des collec-tivités locales (C.P.S.C.L.).

cation pour bénéficier aux collectivités locales, décrets qui n’ont pour l’instant jamais étépris.

Au Cameroun, la loi de finances pour l’exercice 2004 avait privé les communes de50% de leur part sur les centimes additionnels à la T.V.A. au titre d’une contribution àl’effort du pays en vue d’atteindre le point d’achèvement de l’initiative pour les payspauvres très endettés (P.P.T.E.). Cette ponction devait cesser une fois le point d’achève-ment atteint, c’est-à-dire à la fin de l’exercice 2004, mais elle a continué jusqu’à la fin del’exercice 2009.

Au Malawi, alors que les textes d’orientation de la décentralisation préconisent detransférer 5% du revenu national net sous forme de subventions inconditionnelles, l’Étaten a, dans le meilleur des cas, transféré 2%.

Source : François Yatta (2009), Gérard Gagnon (2002) : Le Financement du développement local :un état des lieux en Afrique de l’Ouest – Éléments de comparaison Ghana-U.E.M.O.A., contributionsissues des ateliers de validation du chapitre.


– En Afrique du Sud, la DevelopmentBank of Southern Africa (DBSA) etl’INCA semblent se détourner des col-lectivités locales en raison des risquesqu’elles constituent et investissent plu-tôt dans des projets rentables. Ces dif-ficultés ont souvent conduit à la ferme-ture de certaines de ces I.F.S. (laC.P.C.T. du Niger et le F.D.C. du Rwan-da) et à la restructuration de biend’autres (la DBSA en Afrique du Sud,la F.P.C.L. en Côte d’Ivoire et laC.P.S.C.L. de Tunisie). Généralement,les difficultés de recouvrement sontdues à la non-budgétisation du service

de la dette des collectivités locales, aurefus de certains élus d’honorer les en-gagements pris par leurs prédéces-seurs, aux interventions politiques del’État en faveur de collectivités localesnon solvables et au laxisme des I.F.S.

Il faudrait en tirer les leçons et revoir lerôle et le format institutionnel des I.F.S.dans le but d’assurer leur autonomie degestion et de stimuler plus de transparenceafin que l’accès au financement puisse at-teindre la majorité de communes, et passeulement les principales villes.

Encadré 2.10. – Financement : vers des solutions endogènes.

Le programme FinAfricaCities, cofinancé par l’A.F.D., et Cities Alliance conduit actuelle-ment une réflexion sur la question du financement des investissements des villes subsa-hariennes. Ces dernières devront accueillir environ 340 millions d’habitants supplémen-taires dans les vingt prochaines années. Les investissements nécessaires pour lesopérations d’aménagement correspondantes seraient d’environ 45 Md $US par an.

Or les collectivités locales devront augmenter leur part relative dans le financement desinvestissements locaux pour deux raisons. Premièrement, les budgets des États seront mo-bilisés pour les dépenses régaliennes également croissantes. Deuxièmement, tout indiqueque l’aide publique au développement ne pourra s’engager beaucoup plus qu’aujourd’hui.

Le besoin croissant d’investissements implique un changement d’échelle drastique dansles volumes de financements. Au final, ce sont les modalités de financement de l’urbani-sation comme les systèmes de financement qui sont à revoir. Les mutations en cours deséconomies africaines laissent penser que le moment est propice à une évolution progres-sive vers des solutions endogènes.

La solution endogène par excellence réside dans le financement en monnaie locale ali-menté par des ressources issues de la collecte de l’épargne locale. La collecte est effec-tuée via les établissements financiers et banques du continent, d’une part, les marchésdes capitaux locaux, d’autre part. La création d’établissements spécifiques pour les collec-tivités locales au niveau panafricain ou à celui des régions ne paraît ni nécessaire ni op-portune au vu du nombre de banques de développement présentes sur le continent. Enrevanche, l’efficacité des systèmes supposera le développement de structures de typefonds d’investissement local comme ceux apparus récemment en Chine, en Inde et enAsie du Sud-Est.

La seconde solution endogène quasi universellement utilisée est le financement parl’aménagement et la valorisation du foncier. La réticence des autorités africaines à s’enga-ger dans cette voie, qui s’explique par différentes raisons, devient intenable au vu des be-soins présents. La mise en œuvre de cette solution suppose l’existence d’opérateurs spé-cialisés au service des collectivités. Comme pour les instruments financiersd’intermédiation, le positionnement institutionnel de ces opérateurs est important. Lespartenariats public-privé ou les établissements d’économie mixte tels qu’on en voit secréer un peu partout à l’issue de la crise économique permettent de faire des péréqua-tions entre opérations; ils paraissent donc bien adaptés à la problématique africaine à lacondition essentielle que l’autonomie de leurs décisions techniques soit assurée.

Source : Thierry Paulais, FinAfricaCities et Cities Alliance.

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Les conséquencesde la crise financièreet économique mondialesur les finances locales

L’impact de la crise mondiale s’est tra-duit en 2009 par un ralentissement de lacroissance dans la plupart des économiesde la région : le taux de croissance est pas-sé de 5,6% en 2008 à 2,5% en 2009. Tousles pays ont été touchés, et principalementles pays à revenu intermédiaire et les paysexportateurs, plus intégrés à l’économiemondiale. Les collectivités locales en ontégalement subi le contrecoup.

Bien que, selon les organisations interna-tionales, la reprise se soit engagée enAfrique au cours du premier trimestre2010, le taux de croissance envisagé laisseentrevoir une récupération lente (4%).Mais les pertes d’emplois qui ont touchédes millions de ménages auront des consé-quences à longue échéance, notammentdans tous les domaines du développementhumain. Ceci implique que la réalisation desObjectifs du Millénaire pour le développe-ment (O.M.D.) va sans doute être freinée.

La crise financière a perturbé aussi lesenvois de fonds des travailleurs expatriés.Après avoir atteint environ 41 Md $US en2008(14), on estime que la crise a entraînéune réduction de près de 6,6% en 2009.Certaines collectivités accusent le coup carces transferts financent habituellement unepartie de l’activité économique locale etsoutiennent les dépenses des ménages.

Un autre ef fet redouté de la cr iseconcerne l’aide publique au développement.L’Afrique, en particulier, ne recevra proba-blement pas les ressources supplémen-taires prévus à Gleneagles, en grande par-tie en raison des contributions insuffisantesde certains donneurs européens dont lacontribution à l’A.P.D. africaine est impor-

tante (Perspect ives économiques del’Afrique, 2010). La réduction des mon-tants de l’A.P.D. en 2007 avait déjà affectéde nombreux programmes d’investissementlocaux.

Même s’il est trop tôt pour avoir une me-sure chiffrée de l’impact pour les collectivi-tés locales, il sera sensible eu égard au ni-veau déjà faible des ressources locales. Afinde soutenir l’économie pendant le ralentis-sement, les deux tiers des pays de la régionont accru leurs dépenses publiques. Pourrééquilibrer les budgets, ils vont se trouverforcés de procéder à des arbitrages doulou-reux. Les concours financiers aux collectivi-tés locales risquent de subir d’importantesdiminutions comme cela avait déjà été lecas dans certains pays en 2009.

L’effet de la crise sur la fiscalité locale se-ra également plus important en 2010 maisavec un certain décalage à cause du com-portement des principaux revenus des col-lectivités locales : par exemple, les impôtsfonciers, car, dans beaucoup de pays afri-cains, les impôts locaux ne sont payés quelorsque nécessaire pour obtenir une autori-sation de construire, par exemple, ou pourvendre une propriété. L’impact social de lacrise va limiter les nouvelles constructionset les transactions, et donc les recettes.

Les contraintes à l’investissement et aucrédit se sont déjà traduites par des ferme-tures d’entreprises, des blocages ou desfreins à la création de nouvelles entre-prises, ce qui a affecté et continuera à af-fecter les flux de ressources des collectivi-tés locales basés sur les taxes locales.

Dans l’ensemble, on est en train d’assis-ter à un possible effet de ciseau avec, d’unepart, une hausse importante de la demandede dépenses sociales pour les pauvres dueà la crise de l’économie et, d’autre part,une baisse significative des ressourcespropres des collectivités locales.

(14) Source : African Center for Gender and Social Development (2009), African Perspectives on the Glo-bal Economic and Financial Crisis, y compris l’impact sur la santé.


Recommandations afin d’améliorer le financementdes collectivités localesen Afrique (présentéespar le C.G.L.U. Afrique)

Le processus de décentralisation observéen Afrique depuis deux décennies a eu uneinfluence importante. Il a contribué à enra-ciner la démocratie et à améliorer la gou-vernance de nombreux États en mal de lé-gitimité. Son objectif est aussi d’améliorerla prestation des services et la qualité devie des populations. Or, comme nousl’avons exposé dans les sections précé-dentes, les collectivités locales africainessont confrontées à de graves problèmes definancement qui limitent la mise en œuvrede leurs compétences.

Pour résoudre ces problèmes, nous avan-çons ci-après un certain nombre de propo-sitions visant à renforcer la décentralisa-tion financière, et ainsi à rendre crédible lavolonté politique de décentralisation enAfrique. Nous espérons, par ces proposi-tions, apporter une contribution au néces-saire dialogue politique sur ce sujet entreles principaux acteurs concernés (États,collectivités locales, partis politiques, socié-té civile, O.N.G., etc.) :

1° Une exigence : renforcer le rôle descollectivités locales dans la dépense pu-blique pour crédibiliser la décentralisation.

Les lois de décentralisation seront per-çues comme des vœux pieux si les trans-ferts de compétences aux collectivités lo-cales ne contribuent pas à améliorer la viede la population, car les représentants lo-caux démocratiquement élus ne disposentpas des moyens d’assumer les compé-tences que les lois leur reconnaissent. L’ap-plication du principe de subsidiarité dictedès lors que les collectivités locales aient,avec les responsabilités qui leur sont dévo-lues, une part significative dans la mise enœuvre de la dépense publique. Un premierobjectif raisonnable serait de viser le dou-blement de la part des collectivités localesafricaines dans la dépense publique aucours des cinq prochaines années. À l’hori-zon d’une dizaine à une quinzaine d’années,les collectivités locales africaines devraient

pouvoir atteindre la moyenne mondiale, quise situe autour de 25% de la dépense pu-blique mise en œuvre par les collectivitéslocales.

Pour vérifier l’atteinte de cette exigenceet renforcer le lobbying auprès d’acteursnationaux tels que l’État central, le Parle-ment et les partenaires au développement,les associations nationales de collectivitéslocales doivent disposer d’indicateurs pré-cis pour estimer leur poids dans la dépensepublique et suivre son évolution. Cela n’estpossible que par la mise en œuvre et lerenforcement d’une méthode pour l’institu-tionnalisation d’études standardisées etsystématiques et de l’analyse des comptesdes collectivités locales.

2° Une urgence : clarifier la répartitiondes compétences entre les différents ni-veaux de gouvernance de l’État et chiffrerle coût des compétences décentralisées.

Le constat récurrent en Afrique est que lepartage des responsabilités entre les diffé-rents niveaux de gouvernance de l’Étatmanque de précision et que le transfert descompétences aux collectivités locales nes’accompagne pas toujours d’un transfertconcomitant des moyens pour les exercer.De nombreuses lois ou des textes d’orienta-tion attendent des années leur mise en ap-plication ou, au contraire, font l’objet dedécisions hâtives sans que l’on ait défini lesmoyens de leur mise en œuvre, et sansharmonisation avec le reste des lois et rè-glements. Le maintien d’une tutelle qui videl’autonomie locale de sa substance, et descollectivités locales peinant à assumer leursnouvelles fonctions obscurcissent la visionde la décentralisation sur le terrain.

La plupart des autorités locales et leursassociations réclament une clarification surl’exercice de leurs responsabilités et sur lesmoyens qu’elles doivent percevoir pourpouvoir les assumer. On pourrait recom-mander de lancer de toute urgence uneévaluation systématique du coût des com-pétences transférées ou de les transféreren recensant, ministère par ministère, lesdépenses allouées lorsque ces compétencessont ou étaient exercées directement parl’État. Ceci permettrait de mieux connaîtrel’étendu et le coût des transferts. Comme

AFRIQUE • 65 •

chaque ministère ne peut résoudre la ques-tion du transfert des ressources correspon-dantes isolément, une possibilité a priori in-téressante serait de mettre en place unfonds de dotation aux transferts des com-pétences qui serait géré conjointement parle ministère chargé des collectivités localeset l’Association nationale des collectivitéslocales. Ce fonds regrouperait toutes lesressources affectées aux compétencestransférées et serait éventuellement ali-menté par des ressources additionnellesdéfinies en fonction de la volonté politiqued’accélérer le processus de décentralisa-tion. Une planification et une programma-tion des transferts de compétences permet-traient de moduler lesdits transferts ainsique les ressources techniques nécessairesen fonction des capacités du budget natio-nal à les accompagner financièrement.

3° Une priorité : renforcer les res-sources et l’autonomie financières des col-lectivités locales.

Donner une plus grande marge demanœuvre financière aux collectivités lo-cales est l’un des objectifs visés par la dé-centralisation financière. Comme nousl’avons démontré précédemment, la fiscali-té locale est la principale source de revenusdes collectivités locales. Elle comprend lestaxes et impôts locaux propres et les im-pôts partagés avec l’État.

Pour une plus grande maîtrise et efficaci-té de leur fiscalité, il est nécessaire que lescollectivités locales soient insérées dans lachaîne fiscale, aussi bien au niveau del’identification de l’assiette et des contri-buables qu’à celui du recouvrement des im-pôts et taxes. Dans les pays où la cultureadministrative attribue la fonction d’identifi-cation des contribuables et du recouvre-ment des impôts et taxes aux services del’État, un premier progrès pourrait être deconclure des contrats de performance entreles services de l’État et les collectivités lo-cales pour l’identification des contribuableset le recouvrement des impôts locaux.

Il est également souhaitable que le do-maine des impôts partagés avec l’État fassel’objet d’un dialogue avec l’Association na-tionale des collectivités locales avantl’adoption de la loi de finances annuelle qui

devrait connaître un processus d’élabora-tion transparent. Ceci éviterait des sur-prises comme celle du retrait, au Bénin,dans la loi des finances de 2009, de l’ou-tillage industriel de l’assiette de la patente,un choix qui a un impact négatif importantsur les recettes des collectivités locales dece pays. Dans ce dialogue, les collectivitéslocales devraient accorder une attentionparticulière à la fiscalité sur les activitéséconomiques, plus spécialement à la fiscali-té sur le foncier et l’immobilier, voire,comme dans d’autres continents, à uneparticipation des collectivités locales auximpôts sur les revenus des personnes etdes entreprises.

Dans le domaine des activités écono-miques, les questions principales à aborderconcernent le partage de la taxe sur la va-leur ajoutée (T.V.A.) et celui de la fiscalitésur les activités du secteur informel. Il se-rait sans doute utile que, dans ces do-maines, les associations nationales des col-lectivités prennent l’initiative de mettre enplace des commissions spécialisées sur cessujets et fassent des propositions à l’État,plutôt que d’attendre que ce soit ce dernierqui leur apporte des solutions toutes faitesdéfinies de manière unilatérale. Cette re-commandation est d’autant plus appro-priée que, pour le secteur informel, les col-lectivités locales sont les mieux placéespour identifier et contrôler les opérateursde ce secteur et convenir avec eux du ni-veau de fiscalité qui leur semble accep-table et de la manière d’identifier les contri-buables concernés.

L’efficacité de la fiscalité foncière et im-mobilière est fonction de la connaissancequ’on a de la matière imposable. Pour cela,il faut disposer d’outils de connaissance telsque le cadastre, l’adressage ou le registrefoncier dont la création et la gestion sontsouvent hors de portée des capacités ac-tuelles de la majorité des collectivités lo-cales africaines, notamment des villesmoyennes et petites et des centres ruraux.C’est pourquoi il convient que l’on inscrive,à l’agenda du dialogue avec l’État, la possi-bilité pour celui-ci d’apporter un appui tech-nique aux collectivités locales en vue de lacréation et de la gestion d’un système d’in-formation géographique permettant d’iden-tifier l’utilisation, l’appropriation et l’exploi-


tation du sol et des ressources naturelles.Cet appui devrait également concerner lamise en place des équipes techniques pou-vant assurer la mise à jour et la gestion dece système. La création de ce genre d’outilsdoit également pouvoir bénéficier des pro-grammes de coopération décentralisée. Cechantier revêt un caractère prioritaire car ilest déterminant pour la création d’un mar-ché hypothécaire dont l’absence constitueun handicap important pour le développe-ment d’un marché foncier et immobilier vi-vace et efficace au sein des collectivités lo-cales africaines.

Dans tous les cas de figure, pour être ef-ficaces dans le domaine de la fiscalité lo-cale, les collectivités ont besoin d’avoir unebonne connaissance du potentiel fiscal lo-cal et de la meilleure manière de le mobili-ser. S’il est un domaine où les collectivitéslocales doivent montrer leur valeur ajoutée,c’est bien dans leur capacité à participer àune meilleure mobilisation des impôts ettaxes, qui contribuera à leur donner uneplus grande marge de manœuvre dans leuraction au service des populations tout enjustifiant le bien-fondé financier des poli-tiques de décentralisation dans la mesureoù celles-ci ont une approbation et un sou-tien forts de la puissance publique. Cepen-dant, les responsables locaux doivent s’en-gager résolument dans la mobilisation desressources locales, qui demeure la seulevoie durable de renforcement de l’autono-mie financière des collectivités locales. Ilsdevront, parallèlement à cet effort de mobi-lisation de leurs ressources propres, géné-raliser les campagnes de sensibilisation fis-cale pour informer les citoyens sur la bonneutilisation des ressources locales. C’estpourquoi les réformes budgétaires locales,particulièrement la reddition des comptesaussi bien pour les populations que pourl’État, l’amélioration de la qualité de la dé-pense publique locale ainsi que la traditiondes audits internes participent de la crédibi-lisation des collectivités locales auprès despopulations et de l’amélioration du civismefiscal.

L’autonomie locale ne doit pas être affai-blie par les contrôles budgétaires ou pardes pratiques de trésoreries unifiées. C’estla raison pour laquelle il est nécessaire debannir progressivement les contrôles d’op-

portunité sur les décisions budgétaires descollectivités locales, et de renforcer lescontrôles de légalité qui doivent aller depair avec l’accroissement de la transpa-rence. Il faut reconsidérer également laquestion de l’assouplissement, voire del’abandon de l’unicité de caisse dans lespays qui la pratiquent, la contrepartie étantde demander aux autorités locales une plusgrande rigueur dans la gestion des fi-nances locales, assortie de l’obligation d’enrendre régulièrement compte aux popula-tions et aux autorités de l’État. L’adoptiond’outils comme le budget participatif seraitde nature à favoriser grandement cetteévolution.

4° Une demande majeure : mieux défi-nir les règles de transfert des ressources fi-nancières de l’État vers les collectivités lo-cales.

Compte tenu de l’importance des trans-ferts financiers de l’État dans le budget descollectivités locales, il est nécessaire que lesrègles présidant à l’organisation desditstransferts soient les plus transparentes et li-sibles possible pour assurer la traçabilité destransferts au niveau de l’État et leur prévisi-bilité au niveau des collectivités locales.

Le dialogue sur l’organisation des trans-ferts financiers de l’État aux collectivités lo-cales doit être basé sur une information laplus précise possible concernant les mon-tants impliqués et leur origine, ainsi que lesmodalités d’affectation envisagées (trans-ferts de péréquation ou transferts condi-tionnels). Cette information doit être trans-mise à chaque commune et devrait êtreégalement rendue publique dans un bulletinofficiel pour faciliter les débats au sein de lasociété civile. Ce dialogue sera d’autantplus fécond s’il est organisé dans un cadrede concertation paritaire à l’image descommissions nationales des finances lo-cales mises en place dans certains États(notamment au sein de l’espace U.E.M.O.A.– Union économique et monétaire ouest-africaine) où se retrouvent des représen-tants du ministère des Finances, des repré-sentants du ministère chargé des Collectivi-tés loca les et des représentants del’Association nationale des collectivités lo-cales. Il serait judicieux que de tels cadresde concertation accueillent également des

AFRIQUE • 67 •

représentants du Parlement, des représen-tants des opérateurs économiques et desreprésentants de la société civile. Au be-soin, ces cadres de concertation pourraientégalement être ouverts aux représentantsdes partenaires au développement.

Les transferts doivent être, autant quefaire se peut, prévisibles. C’est pourquoi ilfaut privilégier les approches fixant un ni-veau minimal de ressources publiques quel’État doit transférer annuellement aux col-lectivités locales, ainsi que la définition dumode de partage desdits transferts suivantune formule objective négociée entre lesparties. Une telle formule devrait tenircompte de la nécessité d’encourager cellesdes collectivités engagées dans l’impulsiondes actions de développement économiquelocal, mais aussi de prendre en comptel’équité et la péréquation entre collectivitéslocales de niveau économique et/ou d’équi-pements différents.

5° Un impératif incontournable : favo-riser l’accès des collectivités locales à l’em-prunt et aux marchés financiers.

Bien que la plupart des États prévoientdans leur législation la possibilité pour lescollectivités locales d’emprunter auprès desétablissements financiers ou d’accéder auxmarchés financiers, dans la réalité, cettepossibilité est exploitée par un nombre trèsrestreint de collectivités locales africaines.Les conditions souvent drastiques fixées àl’accès des collectivités locales à l’empruntsont une première explication à cet état defait. Une autre raison est l’inadaptation desinstruments financiers et des exigences po-sées aux collectivités locales pour en béné-ficier. Une troisième raison évoquée estl’ignorance des autorités nationales et lo-cales du potentiel offert par le marché fi-nancier ainsi que l’ignorance des capacitésd’endettement réelles des collectivités lo-cales.

Pourtant, il est évident que les énormesbesoins d’infrastructures et d’équipementsdes collectivités locales africaines ne pour-ront pas être satisfaits par la seule mobili-sation de l’épargne de ces collectivités nipar la mobilisation des seules ressources del’État. Il est indispensable que les collectivi-tés locales aient accès au crédit et au mar-

ché financier pour être au niveau des défisque leur pose notamment la croissance ur-baine rapide du continent.

Le recours à la délégation de certainsservices publics locaux aux opérateurs pri-vés est une première voie que plusieurscollectivités empruntent actuellement pourrelever le défi de la croissance urbaine.Cette approche est particulièrement adap-tée pour les services dits marchands dontl’équilibre des comptes d’exploitation justi-fie généralement l’engagement des inves-tissements.

Pour accéder à un financement institu-tionnel à partir du marché des capitaux, lescollectivités locales doivent tenir à jourleurs livres de comptes et améliorer leurgouvernance locale, ce qui augmentera leurcrédit auprès des opérateurs financiers.L’État a également la responsabilité de pro-mouvoir des instruments favorisant l’accèsdes collectivités locales à l’emprunt. Le dé-veloppement des institutions financièresspécialisées dans le prêt aux collectivitéslocales ou dans l’intermédiation pour l’accèsdes collectivités locales au marché des ca-pitaux est un premier pas dans la bonne di-rection à condition de mieux réévaluer lesmissions de ces institutions.

La quasi-absence des collectivités localesafricaines du marché obligataire est aussi lesigne de l’immaturité des marchés finan-ciers africains et, sans doute, de l’imprépa-ration des autorités centrales et localesd’Afrique à exploiter un potentiel qui ne de-mande qu’à être développé. Le handicappourrait venir de la difficulté, pour les col-lect iv i tés loca les, surtout les v i l lesmoyennes et petites, de mettre au pointdes dossiers bancables. L’idée d’une mutua-lisation des demandes, accompagnée d’unappui technique organisé dans le cadre d’unfonds de développement des villes, telleque proposée par l’association mondialedes grandes métropoles (Metropolis) estdigne d’intérêt. On devrait engager une ré-flexion africaine pour analyser les condi-tions de la matérialisation de cette proposi-tion dans le contexte du continent. Lelancement de cette réflexion figure parmiles priorités de l’agenda d’action de Cités etGouvernements Locaux Unis d’Afrique(C.G.L.U.-A).


L’amélioration et l’harmonisation des no-menclatures budgétaires et comptables descollectivités est une condition sine qua nonde l’accès à l’emprunt. Elles sont en effetdifférentes aussi bien entre les collectivitéslocales d’un même pays qu’entre celles decollectivités de pays différents. À cette hé-térogénéité externe et interne des nomen-clatures budgétaires et comptables, il fautajouter plusieurs insuffisances que sont unecomptabilité locale peu adaptée à la décen-tralisation, la non-consolidation des dé-penses dans le budget communal, l’inexis-tence du patrimoine, etc. Ce chantierpermettra d’améliorer la l isibil ité descomptes des collectivités locales, élémentindispensable pour le développement d’unmarché financier durable.

6° Une impérieuse nécessité : consi-dérer très sérieusement le renforcementdes ressources humaines des collectivitéslocales africaines, notamment dans le do-maine de la gestion et de l’ingénierie finan-cière.

Ce renforcement ressort typiquement dece que les collectivités locales peuvent fairepar elles-mêmes à travers les programmeset projets de coopération décentralisée,

aussi bien dans le cadre national que dansle cadre continental et international. Les as-sociations de collectivités locales doiventapprendre les unes des autres pour amélio-rer les procédures de négociation avec leursgouvernements nationaux et le suivi desnégociations budgétaires au niveau parle-mentaire. Ces échanges peuvent contri-buer à moderniser les systèmes de finance-ment local afin de faciliter à terme l’accèsdes collectivités locales aux marchés finan-ciers, et de promouvoir la transparence etla participation citoyenne dans le proces-sus de décision budgétaire au niveau local.Une des premières tâches sera de renfor-cer, dans chaque pays, les capacités de sui-vi et d’analyse régulière du financementdes collectivités locales par les associations.

L’idée de la mise en place d’un fonds pou-vant favoriser un tel renforcement des ca-pacités à travers des échanges de person-nel et d’experts a été avancée par lesparticipants au dernier Sommet Africités te-nu en décembre 2009 à Marrakech. LeC.G.L.U.-A. étudie actuellement la manièrede mettre en pratique cette propositiondans les meilleurs délais, avec le soutien detous ceux qui le souhaitent.

3

Amériquedu Nord

WILLIAM F. FOX

Université du Tennessee (États-Unis)

ENID SLACK

Université de Toronto (Canada)

AMÉRIQUE DU NORD • 71 •

Le Canada et les États-Unis sont tous deuxdes démocraties constitutionnelles avec unestructure fédérale de gouvernement. Les

deux pays ont une grande superficie, maisles États-Unis sont plus peuplés que le Ca-nada (voir tableau 3.1).

TABLEAU 3.1Principales caractéristiques des pays.

Sources : Statistiques du Canada, CANSIM, tableau 051-0001, Estimation de la population, Canada,CANSIM, tableau 380-0030, «Produit intérieur brut, produit national brut aux prix du marché et reve-nu national brut aux prix de bases annuelles, États-Unis», World Urbanization Prospects : The 2007Revision Population Database.

Le Canada est une fédération avec troisniveaux de gouvernement : la Fédération,10 gouvernements de province et 3 terri-toires ainsi que près de 4 000 collectivitéslocales(1) (voir tableau 3.2). La Constitutioncanadienne énumère les matières sur les-quelles la Fédération et les provinces ont le

pouvoir de légiférer. Les collectivités lo-cales sont sous la responsabilité des pro-vinces. Chaque province dispose de sapropre législation pour administrer les mu-nicipalités de son territoire. Par conséquent,il y a des différences entre les provinces.

TABLEAU 3.2Organisation territoriale.

Sources : L’information a été facilitée par la Fédération canadienne des municipalités et par l’Associa-tion canadienne pour l’éducation, Public Education in Canada : Facts, Trends, and Attitudes (Toronto,2007).

L’organisation territoriale des États-Unisest composée d’un gouvernement fédéral,de 50 états et de 89 476 collectivités lo-cales (en 2007). La structure des collectivi-tés locales est définie dans les Constitutionset les lois des états, ce qui entraîne de

grandes différences à travers le pays(2). Lescollectivités locales ont généralement étécréées pour assister les états fédérés dansl’offre des services. Ces Constitutions, oudans certains cas ces textes de loi, détermi-nent le rôle des collectivités locales.

Caractéristiques Canada États-Unis

Population (2008) 33 311 400 304 059 724Superficie (km2) 9 984 670 9 161 930Densité de la population (habitants par km2) 3,34 33,19Population urbaine (%) (2005) 80,10 79,20P.I.B. par habitant (2008) 45 127 $US 46 914 $US

(1) Les territoires au nord du pays ont une densité de population très faible. Contrairement aux provinces,ils n’ont pas de statut constitutionnel, sont sous la juridiction du gouvernement fédéral et dépendent davan-tage des financements fédéraux.

Caractéristiques Canada États-Unis

National Gouvernement fédéral Gouvernement fédéralIntermédiaire 10 provinces et 3 territoires 50 états et 1 ville autonomeLocal :– Niveau supérieur 124 régions, 106 comtés et dis-

tricts municipaux3 033 comtés

– Niveau inférieur 3 524 villes, villages, cantons, municipalités rurales, districts municipaux, hameaux, paroisses, etc.

36 011 villes et cantons

– Commissions scolaires 375 14 561

(2) Voir J. Edwin Benton, Trends in Local Government Revenues : The Old, The New, and The Future, pré-senté en 2009 à la Conférence du Lincoln Institute of Land Policy : “The Changing Landscape of Local PublicRevenues” (Cambridge, Mass., juin 2009).


Au Canada, par opposition aux États-Unis, le gouvernement fédéral n’a pasbeaucoup de liens directs avec les collecti-vités locales. Les communes restent dépen-dantes des provinces. Le gouvernement fé-déra l peut donner de l ’argent auxcommunes mais il ne peut modifier ni leurscompétences ni leurs ressources.

Les finances des collectivités locales dans la région

Ce qui est vrai pour la plupart des paysl ’est auss i pour les États-Unis et leCanada : résumer le rôle joué par les gou-vernements fédéraux, étatiques/provin-ciaux et les collectivités locales n’est pas fa-cile, car les compétences sont partagées etchaque niveau en est responsable d’unepartie. Les données sur les dépenses et re-venus sont à prendre en compte mais nepeuvent pas expliquer complètement lesnuances des relations interbudgétaires(graphique 3.1).

La répartition des compétences

Les compétences des pouvoirs fédérauxet provinciaux au Canada ont été établis

par le British North America Act, en 1867.Depuis cette date, la loi a été révisée parles tribunaux, des amendements constitu-tionnels, des accords fiscaux et des négo-ciations intergouvernementales(3). Les gou-vernements provinciaux ont le pouvoir decontrôler les affaires régionales et locales etont l’exclusive responsabilité de servicestels que l’éducation, la santé, les servicessociaux, le registre foncier, l’administrationde la justice, les travaux publics au niveaulocal (incluant les routes, les voies navi-gables, les ressources naturelles et lesquestions environnementales) et les collec-tivités locales.

Bien que le Canada soit un pays forte-ment décentralisé entre le niveau fédéral etles provinces, il reste plus centralisé entreces dernières et le niveau local. Les collecti-vités locales sont souvent présentéescomme des «créatures des provinces»parce que la Constitution ne leur reconnaîtaucun pouvoir et parce qu’elles ne jouissentque des pouvoirs que leur délèguent lesprovinces. Néanmoins, les communes sontresponsables de services importants telsque la police, la protection contre les incen-dies, les routes et la circulation, l’eau etl’assainissement, la gestion des déchets, lesloisirs et la culture et la planification ur-baine. Le tableau 3.3 montre la structuredes dépenses des collectivités locales.

(3) Simeon Richard & Martin Papillon, Canada, in Akhtar Majeed, Ronald L. Watts & Douglas M. Brown(éd.), Distribution of Powers and Responsibilities in Federal Countries (Montreal and Kingston : McGill),Queen’s University Press for the Forum of Federations and International Association of Centres of FederalStudies (2006).


GRAPHIQUE 3.1

Structure des revenus et des dépenses.

*CPP : Plan de pension du Canada.*QPP : Plan de pension du Québec.

Aux États-Unis, le partage des compé-tences entre le niveau fédéral et les étatsou les collectivités locales est le résultat del’histoire et des habitudes car la Constitu-tion ne précise pas ce partage(4). La distri-bution des compétences entre l’état et leniveau local peut varier en fonction desConstitutions ou des législations des états,ce qui rend toute généralisation difficile.Certaines Constitutions précisent la réparti-tion des compétences. Par exemple, plu-sieurs Constitutions reconnaissent aux gou-vernements des états une responsabilitésur l’éducation, mais tous les états, exceptécelui d’Hawaii, désignent les collectivités lo-cales comme responsables de l’éducationprimaire et secondaire. Le gouvernement

fédéral, les états et les collectivités localespartagent fréquemment des responsabili-tés, au moins dans une certaine mesure,pour délivrer la majorité des services. Legouvernement fédéral joue généralementun rôle moins important que celui des gou-vernements des états et des collectivités lo-cales dans l’offre des services, mais il asouvent une grande influence. Les subven-tions fédérales, les prêts et le partage descoûts, qui s’accompagnent souvent denombreuses obligations, tout comme leslois et règlements fédéraux, tendent à favo-riser les priorités fédérales parfois au-delàdes objectifs pour lesquels les fonds ont étéoctroyés.

(4) Le pouvoir du Congrès américain de fournir des services nationaux au-delà d’une liste de compétencesa été évoqué dans une ancienne et courte décision de la Cour suprême (McCulloch, v. Maryland, 1819).Cette idée limite aussi les droits des états de taxer le gouvernement national.


TABLEAU 3.3Structure des dépenses des collectivités locales (en pourcentage).

Note : Au Canada, les revenus des collectivités locales comprennent ceux des communes et des com-missions scolaires.Sources : Statistiques du Canada, tableau 385-0003, Local Governmnent Revenues and Expendituresfor Fiscal Year Ending Closest to December 31, CANSIM (base de données), U.S. Census Bureau, ta-bleau 1, State and Local Government Finances by Level of Government and by State (juin 2005).

Les états fédérés et les collectivités lo-cales ont presque l’exclusive responsabilitéd’un grand nombre de services tels que laprotection contre les incendies, l’éducation,les bibliothèques, la gestion des déchetssolides, l’assainissement, la distribution del’eau et les transports. Les services de san-té sont assurés en grande partie par le sec-teur privé mais il y a aussi des hôpitaux etdes cliniques publics. Les trois niveaux par-tagent des compétences. La distribution del’eau, de l’électricité, du gaz et l’assainisse-ment sont des compétences exclusives desétats et des collectivités locales, même si legouvernement fédéral assure un rôle nor-matif et fiscal dans tous ces domaines.Dans certains cas, c’est le secteur publicqui gère les services, dans d’autres cas,c’est le secteur privé.

La répartition des ressources fiscales

Selon la Constitution canadienne, la Fé-dération dispose de pouvoirs fiscaux illimi-

tés, sauf sur la fiscalité foncière et immobi-lière des provinces. Les provinces lèventdes impôts directs sur leur territoire (im-pôts sur le revenu, sur les ventes, impôtfoncier et taxes sur la consommation). Lesprovinces n’ont pas le pouvoir de soumettrele commerce interprovincial à une fiscalitéindirecte. Parmi les impôts perçus par lesprovinces et les collectivités locales figurela taxe foncière. Les provinces ont leurspropres impôts comme l’impôt sur les res-sources naturelles ou l’impôt sur le capital.

Les collectivités locales sont surtout limi-tées à l’impôt foncier même s’il est permisà certaines communes de percevoir des im-pôts sur les ventes. En plus de la taxe fon-cière, Toronto perçoit des droits de muta-tions, une taxe sur l’immatriculation desvéhicules, une taxe sur l’affichage publici-taire. La ville a le droit de taxer l’alcool, letabac et les loisirs. Le tableau 3.4 présenteles recettes de la Fédération, des provinceset des collectivités locales au Canada.

Liste des dépenses Canada (2007) États-Unis

Dépenses générales d’administration 6,1 4,6Éducation 38,6 38,5Santé 1,5 7,5Assainissement (environnement) 11,1 4,1Transport 12,3 5,2Protection (pompiers et police) 9,8 9,3Services sociaux 5,4 3,3Conservation des ressources et développement 1,3 0,5Loisirs et culture 7,6 2,1Logement 2,1 2,6Planification et développement régional 1,2Service de la dette 2,6 3,4Autres dépenses 0,1 18,7Total 100,0 100,0


TABLEAU 3.4Résumé des ressources de la Fédération, des provinces et des collectivités locales au Canada (2007-2008).

* CPP et QPP sont respectivement le Plan de pension du Canada et le Plan de pension du Québec.** Les autres impôts comprennent les impôts d’exploitation minière et forestière, l’impôt sur les non-résidants, l’impôt sur les ressources naturelles, les licences ainsi que d’autres taxes diverses.Source : Statistiques du Canada, CANSIM (base de cdonnées), tableau 385-0001, Consolidated Fede-ral, Provincial and Local Governement Revenues and Expenditures.

La Constitution des États-Unis impose re-lativement peu de limites au pouvoir fiscalde la Fédération (art. 1, sect. 8) et aux au-torités infranationales. La seule restrictionnotable et explicite est l’interdiction detaxer les exportations d’un état. Selon lesdispositions sur le commerce, il est interditaux états et au niveau local d’interférerdans le commerce interétatique, ce qui estune limitation significative de leur pouvoirfiscal. Par contre, la Constitution ou la lé-gislation des états déterminent le pouvoirfiscal des collectivités locales. Par exemple,

de nombreux états ont limité les taux deréévaluation annuel de l’impôt foncier.

Le gouvernement fédéral perçoit la plusgrande part des recettes (tableau 3.5). Uneforme limitée de spécialisation des res-sources fiscales a été développée, même sichaque niveau en utilise de multiples. Lescollectivités locales prélèvent la quasi-tota-lité des revenus de l’impôt foncier et la plu-part des redevances pour services rendus.Mais les recettes locales représentent unepart modeste des recettes totales, toutessources confondues.

TABLEAU 3.5Résumé des ressources de la Fédération, des états et des collectivités locales, États-Unis (2005/2006).

RessourcesMontant total du gouverne-

ment (Mn $US)

Fédéral (%)

Provin-cial (%)

Local(%)

CPP/QPP*

(%)

Recettes totales 596 794 40,2 43,5 10,3 6,0Recettes fiscales : 424 857 48,1 42,2 9,7 --– Impôt foncier 49 11 -- 18,7 81,3 --– Impôt général sur les ventes 67 693 49,0 50,9 0,1 --– Impôts spécifiques/accises 36 864 35,1 64,9 0,1 0,0– Impôt sur le revenu (particuliers) 181 509 61,3 38,7 -- --– Impôt sur les sociétés 61 909 63,3 36,7 -- --– Taxe d’immatriculation 3 279 -- 100,0 -- --– Autres taxes** 23 892 32,5 64,5 3,1 0,0Charges et recettes diverses 104 652 14,6 62,4 19,1 3,9Santé, médicaments et primes d’assurance 3 212 -- 100,0 -- --Contribution aux régimes de sécurité sociale 64 072 32,1 18,3 0,0 49,6

Ressources

Total des re-cettes pu-

bliques(Md $US)

Ressources des états

fédérés (%)

Ressources de la collectivité

locale (%)

Ressources de la Fédération

(%)

Total des recettes 5 586 902 31,7 25,2 43,1Ressources fiscales : 3 303 218 29,3 23,2 47,5– Impôt foncier 359 109 3,3 96,7 --– Impôt général sur les ventes 282 179 80,3 19,7 --– Impôts spécifiques/impôt sur l’al-

cool et le tabac203 897 52,1 11,6 36,3

– Impôt sur le revenu (particuliers) 1 312 507 19,7 1,7 79,5– Impôt sur les sociétés 406 846 11,7 1,3 87,0– Taxe d’immatriculation 20 520 92,7 7,3 --– Autres taxes* 134 668 39,9 21,0 39,1Charges et recettes diverses 583 493 43,8 48,5 7,7Redevances 125 265 12,6 87,4 --


* Droits de succession et de donation et droits de douanes et taxes.Sources : http://www.whitehouse.gov/omb/budget/fy2008/pdf/hist.pdf http://www.census.gov/govs/estimate/0600ussl_1.html

Les recettes des collectivités locales

Le tableau 3.6 présente la répartition desrecettes des collectivités locales du Canadaet des États-Unis en fonction des revenusdes communes et des commissions sco-laires. Pour les gouvernements des com-munes canadiennes, la plus importante dessources de revenus est de loin l’impôt fon-cier ainsi que les impôts assimilés qui com-prennent aussi bien l’impôt foncier généralque les droits de mutation (perçus par lescommunes dans seulement deuxprovinces) – les paiements de substitution

des taxes foncières sur les territoires ap-partenant à la Fédération ou aux provincesou territoires –, les taxes d’«allotissementlot» (ou redevances d’aménagement) etdes impositions spéciales. Les impôts fon-cier et assimilés représentent plus de lamoitié des revenus des communes. Lescommunes prélèvent aussi d’autres taxes(telles que les taxes sur les hôtels, les re-pas au restaurant, l’alcool) qui génèrentdes revenus limités. Lors de la récente criseéconomique, la forte dépendance des com-munes canadiennes à l’égard des impôtsfonciers leur a permis de ne pas subir d’im-portantes pertes de revenus.

TABLEAU 3.6Distribution des revenus des collectivités locales (en pourventage).

Sources : Statistiques du Canada, tableau 385-0009, Les Revenus et Dépenses des commissions scolaires,l’année finissant le 31 décembre, CANSIM (base de données), tableau 385-0024, Local General GovernmentRevenues and Expenditures, Current and Capital Accounts, Year ending December 31, U.S. Census Bureau,tableau 1, State and Local Governmnet Finances by Level of Government and by State, 2005-2006.

Recettes de fonds d’assurance : 1 256 702 29,2 4,2 66,7– Indemnités de chômage 36 989 99,7 0,3 --– Indemnités de travail 21 514 100,0 -- --– Assurance vieillesse et survivant 520 069 -- -- 100,0– Assurance d’hospitalisation 177 429 -- -- 100,0– Assurance maladie 88 313 -- -- 100,0

Ressources

Total des re-cettes pu-

bliques(Md $US)

Ressources des états

fédérés (%)

Ressources de la collectivité

locale (%)

Ressources de la Fédération

(%)

Canada (2007) États-Unis

Revenus CommunesCommission

scolaireTotal collecti-vités locales

Collectivités locales

Impôts propres :– Impôts foncier et assimilés 50,6 20,6 39,3 24,7– Taxes de consommation 0,1 -- 0,1 5,6– Impôt sur le revenu -- -- -- 2,0– Autres taxes 1,4 -- 0,7 2,1Dotations conditionnelles : 38,7– Fédérales 1,6 0,2 --– Provinciales 14,4 73,4 --– Municipales -- 0,4 --Dotations inconditionnelles 2,9 -- 1,7Total dotations 18,9 74,0 40,4 33,9Revenus d’investissement 5,3 0,3 3,3 2,4Ventes de biens et services 22,2 5,0 15,2 8,1Autres revenus 1,5 0,1 0,9 21,3Total revenus 100,0 100,0 100,0 100,0


Moins de 20% des revenus des com-munes proviennent de transferts provin-ciaux et fédéraux dont les transferts pro-vinciaux/territoriaux représentent lamajeure partie. La majorité des subven-tions est affectée. Les redevances parservices génèrent également une impor-tante source de revenus pour les com-munes. En ce qui concerne les commis-sions scolaires, la principale source derevenus provient des dotations et repré-sente près des trois quarts du total desrecettes. La taxe foncière représente éga-lement 20 % des recettes des commis-sions scolaires même si, dans certainesrégions, ces estimations ne prennent pasen compte les impôts fonciers provin-ciaux pour l’éducation.

Les quatre sources de revenus des col-lectivités locales aux États-Unis sont : lesimpôts fonciers, les taxes sur les ventes,les impôts sur le revenu et les charges etredevances des usagers des services. Lesdifférents types de collectivités localespeuvent être habi l i tés à ut i l iser dessources fiscales différentes. Par exemple,aucun état ne permet aux communesd’appliquer librement les trois impôts,mais au moins 5 états permettent unesorte d’accès à ces trois impôts (5). Lesimpôts fonciers sont perçus presque ex-clusivement par les collectivités locales etgénèrent près de trois quarts des recetteslocales. Certains états reçoivent égale-ment des revenus de l’impôt foncier maisfaiblement. La plupart des collectivités lo-cales qui disposent de pouvoirs fiscauxpeuvent lever des impôts fonciers. Parexemple, les municipalités de tous lesétats, sauf l’Oklahoma, sont habilitées àlever des impôts fonciers. 36 états per-mettent les taxes locales sur les ventes et14 états autorisent les impôts sur le reve-nu, qui sont d’ailleurs souvent des impôtssur les salaires plutôt que des impôts surles revenus généraux(6). Environ la moitiédes recettes fiscales des ventes est collec-tée par les communes et un peu plus d’un

tiers, par les gouvernements des comtés.Les commissions spéciales et scolairesperçoivent des sommes modestes. Lesimpôts locaux sur le revenu sont encoreplus concentrés avec environ 80 % re-cueillis par les communes. Mais les impôtssur les ventes et sur le revenu ne repré-sentent que 26,6% des recettes fiscalesdes communes. Et, pour les comtés, cesdeux impôts représentent 20,6% des re-venus. Cependant, cette situation diffèrede façon spectaculaire à travers le pays.Les collectivités locales de certains états,tels que l’Arkansas et la Louisiane, et cer-taines grandes villes, comme New York etPhiladelphie, utilisent de manière consé-quente les impôts sur le revenu et lestaxes sur les ventes. Mais beaucoupd’autres villes lèvent très peu de recettesprovenant de ces sources.

La récente crise économique a eu des ef-fets très inégaux sur les collectivités lo-cales. L’impôt foncier a augmenté de 6% enmoyenne au cours de l’année fiscale 2009et a continué d’augmenter durant la deu-xième moitié de l’année civile 2009. Parailleurs, au cours de l’année fiscale 2009,l’ensemble des impôts sur le revenu desparticuliers au niveau des états ou des col-lectivités locales a chuté de 13,8% et lestaxes sur les ventes, de 4,5%. Par consé-quent, les collectivités locales financière-ment dépendantes de l’impôt foncier n’ontpas subi de perte substantielle de recettes,mais celles qui dépendent des impôts sur lerevenu et des taxes sur les ventes ont étéplus touchées.

Les villes des États-Unis ont égalementdes compétences qui leur permettentd’offrir des avantages fiscaux pour encou-rager les investissements. Par exemple, laplupart des villes des États-Unis utilisentun mécanisme qui permet de limiter lesaugmentations d’impôts en investissantdans des amé l io ra t ions urba ines(exemple : Tax Increment Financing –TIF). Ces mécanismes commencent justeà être introduits dans quelques villes ca-

(5) Christopher Hoene & Michael A. Pagano, “Cities and State Fiscal Structure”, recherche publiée dansAmerica’s Cities, Ligue nationale des villes (Washington, DC, 2008).

(6) Les données sur les impôts sur le revenu et les taxes sur les ventes au niveau de l’état et au ni-veau local proviennent de Mikesell John, “State Sales Taxes in the Great”, State Tax Notes (19 juillet2010).


nadiennes (7). Les communes dans la plu-part des provinces canadiennes appli-quent des taxes d’équipement (sur lesaméliorations urbaines, sur les lotisse-ments).

Les charges et redevances des usagersau niveau des états et des collectivités lo-cales produisent 19,3% des recettes to-tales. Les collectivités locales collectent25,7% des droits acquittés par les usagerset les états, 14,7%. L’origine des droits col-lectés par les collectivités locales estdiverse : les services hospitaliers représen-tent 26,3% et l’assainissement 17,1%. Lescollectivités locales, et dans une moindremesure les états, assurent des services pu-blics tels que l’électricité, l’eau, le gaz natu-rel et les transports. Ces services ont ap-porté 125,3 Md $US de recettes dont87,4% ont été perçus par les collectivitéslocales.

Les emprunts municipaux

Les communes font appel au crédit pourpayer au moins une partie des investisse-ments des grands travaux publics. Le rem-boursement des fonds empruntés provientdes revenus d’exploitation tels que les re-devances, mais aussi des impôts fonciers.Les villes des États-Unis empruntent en gé-néral plus que les villes canadiennes(8).

Le montant que les communes peuventemprunter pour les projets d’investisse-ment est presque toujours contrôlé par laprovince(9). Ces contrôles existent car lescommunes sont « les créatures desprovinces» et, par conséquent, les pro-vinces ne veulent pas être responsablesd’emprunts illimités ni d’un éventuel rem-boursement de dettes. De plus, un accèsnon restreint aux marchés de capitaux

pourrait, dans certains cas, évincer le sec-teur privé. Les méthodes utilisées par lesprovinces pour contrôler l’emprunt à longterme des communes peuvent varier, parexemple : autoriser uniquement les em-prunts des projets approuvés préalable-ment par les provinces; exiger l’approba-tion des contribuables pour emprunter au-delà d’une certaine limite (par le biais d’unréférendum); restreindre le montant duservice de la dette annuelle à un certainpourcentage des revenus propres de lacommune ou limiter le montant de la detteà un certain pourcentage de la valeur esti-mée des propriétés, ou encore autoriser(ou demander) des emprunts à travers des«fonds municipaux» contrôlés par la pro-vince.

Les communes des États-Unis sont auto-risées à émettre des bons ou obligationssur les revenus, mais les communes cana-diennes ne le sont pas. Les obligations surrevenus, à la différence des obligations gé-nérales, sont juridiquement garanties parune source de revenus spécifiques. Parexemple, une obligation émise par un ser-vice d’eau ne peut être couverte qu’avec lesrecettes issues de ce service. L’avantageest que ces obligations permettent le re-couvrement des coûts totaux des serviceset transfèrent le risque sur les investis-seurs. Le désavantage est que les taux d’in-térêt du marché sont souvent plus élevésparce que les prêts ne bénéficient pas de laconfiance accordée aux emprunts publics.

Les communes américaines sont aussiautorisées à émettre des obl igationsexemptes d’impôt, mais ce n’est pas le casdes communes canadiennes. Les obliga-tions exemptes d’impôts permettent auxcommunes d’émettre des obligations à untaux d’intérêt inférieur parce que les gainsd’intérêts sont exempts d’impôts. Les obli-

(7) Bien que la législation permette l’usage du Tax Increment Financing dans une province (Manitoba), iln’est pas utilisé. La commune d’Alberta permet l’usage d’une certaine forme de Tax Increment Financingconnue comme «la taxe de revitalisation urbaine». La province de l’Ontario a introduit une législation per-mettant à Toronto l’usage du Tax Increment Financing dans deux quartiers.

(8) Les villes des États-Unis ont 1 000,3 Md $US de dettes à long terme et 22 Md $US de dettes à courtterme alors que le Canada n’a que 30 Md $CAN de dettes. Voir TD Economics, Mind the Gap : Finding theMoney to Upgrade Canada’s aging Infrastructure (Toronto, 16 mai 2004), et http://www.census.gov/govs/estimate/0600ussl_1.html. Même en prenant en compte la différence de population, en règle générale, lesvilles américaines empruntent plus que les villes canadiennes.

(9) Richard M. Bird & Almos Tassonyi, “Contrainsts on Provincial and Municipal Borrowing in Canada :Markets Rules and Norms”, Canadian Public Administration 44, 84-109 (2011).


gations exemptes d’impôts ont tendance àmieux fonctionner dans les grandes com-munes qui ont accès au marché des capi-taux. Leur application aux petites com-munes a été limitée.

Les subventions intergouvernementales

Pour les col lect iv ités locales cana-diennes, les subventions fédérales et pro-vinciales représentent moins de 20% deleurs revenus. D’un autre côté, les subven-tions aux commissions scolaires représen-tent trois quarts de leurs revenus. La ma-jeure part ie des subvent ions auxcommunes et commissions scolaires pro-vient des gouvernements provinciaux/terri-toriaux. Les subventions du gouvernementfédéral comptent pour seulement 1,6% desrevenus des communes et 0,2% des reve-nus des commissions scolaires. Le finance-ment fédéral est généralement canalisé parles provinces, sauf quelques exceptions. Lasituation relativement bonne du gouverne-ment fédéral au cours de ces dernières an-nées, combinée avec les pressions finan-cières accrues sur les gouvernementsprovinciaux (en particulier pour le finance-ment de la santé), a about i à un«… nombre croissant d’initiatives du gou-vernement fédéral qui contournent les pro-vinces et travaillent directement avec lescommunes et les citoyens(10)».

Le gouvernement fédéral a répondu auxdemandes locales en introduisant un cer-tain nombre d’initiatives dirigées vers lesvilles (et d’autres municipalités). Parmi cesmesures, on peut citer une proposition departage d’environ 5 cents par litre d’es-sence, et en fonction du nombre moyend’habitants par commune(11), mais aussiun remboursement aux communes de l’im-pôt sur les biens et services (12), ou uneaugmentation du financement pour le

transport public et le logement, et un enga-gement à renouveler les programmes de fi-nancement des infrastructures existantes.

Les subventions provinciales comportentdes dotations affectées (conditionnelles) etdes dotations globales. Pour tout le Canada,les dotations globales des provinces/terri-toires ont représenté moins de 3% des re-cettes générales en 2007 alors que les do-tations affectées représentaient plus de15%. Tout comme aux États-Unis, lestransferts affectés les plus importants sontde loin ceux en faveur de l’enseignementprimaire et secondaire. Les principauxtransferts en faveur des communes sontconsacrés aux transports, à l’eau et à l’as-sainissement. La dépendance des com-munes à l’égard des subventions affectéesn’est pas la même dans tous les territoiresou provinces. Dans le Nouveau-Brunswicket le Manitoba par exemple, les subventionsinconditionnelles sont proportionnellementplus importantes que les dotations affec-tées.

À l’heure actuelle, il existe une variété deprogrammes provinciaux/territoriaux–muni-cipaux de subventions inconditionnelles.Certaines provinces offrent des subven-tions par habitant. Certains provinces/terri-toires allouent des subventions aux com-munes avec une capaci té f isca leinsuff isante ou inadéquate alors qued’autres considèrent les besoins en dé-penses et la capacité des communes à leverleurs propres revenus. Certaines provincesregroupent les communes en plusieursgroupes selon la population, les attribu-tions, les services fournis, si elles sont ur-baines ou rurales… 2 provinces utilisent unfacteur de pondération pour différencier letraitement des communes. Certaines pro-vinces ont plus d’un programme de subven-tions inconditionnelles. Enfin, des territoiresprennent en compte les différences de

(10) Thomas J. Courchene, “Hourglass Federalism – How the Feds got the Provinces to run out of Moneyin a Decade of Liberal Budgets”, Policy Options (12 avril 2004).

(11) En réponse à l’initiative fédérale des taxes sur le gaz, certaines provinces ont proposé de partagerleurs revenus issus des taxes sur le carburant avec les communes.

(12) Bien que généralement perçu au Canada comme un transfert du gouvernement fédéral, ce rembour-sement est en fait un résultat logique de l’impôt sur la valeur ajoutée fédérale, comme le signale Pierre Pas-cal Gendron, “Value Added Treatment of Public Sector Bodies and Non-Profit Organizations : a DevelopingCountry”, Bulletin of International Fiscal 59, 514-26 (déc. 2005).


coûts dans leurs formules de subvention in-conditionnelle.

Comme dans presque tous les pays, legouvernement fédéral des États-Unis fi-nance beaucoup plus de dépenses et deservices qu’il n’en fournit. En 2006, le totaldes transferts fédéraux représentait envi-ron 20,7% du total des recettes des étatset des collectivités locales. Les collectivitéslocales ne recevaient que 12,1% de cestransferts, mais certaines des subventionsaccordées aux états sont ensuite redistri-buées aux collectivités locales.

Il y a plus de 600 programmes de sub-ventions fédérales pour les gouvernementsdes états et pour les collectivités locales.Les subventions sont accordées sous plu-sieurs formes, par exemple, les subventionsde projets, par catégories et par blocs. Cer-taines correspondent à un remboursementet d’autres sont structurées par des for-mules. À l’exception de quelques domainesprécis, l’ensemble du système de subven-tions interbudgétaires fédéral ou infranatio-nal est relativement faible en comparaisonavec beaucoup d’autres pays(13). Les sub-ventions sont de plus en plus centrées surun nombre restreint de services, en parti-culier dans le domaine de la santé. Il n’y aaucune forme de revenus généraux parta-gés. Le système interbudgétaire fédéral estprincipalement destiné à assurer une cer-taine péréquation en faveur des per-sonnes. L’essentiel des moyens est destinéà soutenir les personnes avec les plusfaibles revenus et non à assurer une péré-quation dans les services offerts par les au-torités infranationales.

La composition des subventions fédé-rales a radicalement changé ces dernièresannées. Les subventions destinées à êtreredistribuées aux particuliers par les étatset par les collectivités locales ont augmentéet les autres types de subventions ont dimi-nué. La hausse rapide des coûts des ser-vices de santé, et par conséquent du pro-gramme Medicaid, a été le principal moteurde l’augmentation des dotations pour la po-

pulation. Les dotations pour les services desanté sont passées d’environ 21,9% du to-tal des subventions en 1983 à 48,2% en2008.

Le montant des subventions est décidéchaque année par le Congrès. Toutefois,certains programmes, tels que Medicaid etl’Aide transitoire aux familles pauvres(Temporary Assistance for Needy Families –TANF]), sont des droits acquis (avec descritères d’admissibilité soigneusement éta-blis) et la structure de transfert est rare-ment modifiée. Les transports, l’éducationet les autres grandes catégories de subven-tions sont plus susceptibles de soutenir lesservices des états et des collectivités lo-cales. Ces programmes n’ont générale-ment pas de fortes composantes de péré-quation. Les montants spécifiques sontsouvent déterminés dans les budgets an-nuels ou par décision d’un ministère oud’une agence.

Les gouvernements des états et les col-lectivités locales ont cherché à influencer,sous différentes formes, les subventions fé-dérales. Premièrement, certains états récla-ment qu’un nombre important de dépensescorresponde au programme Medicaid, etpar conséquent soit éligible à la subventionfédérale. Deuxièmement, les états ontcherché à trouver des cofinancements pardivers moyens. Par exemple, au début desannées 1990, le Tennessee a créé une«taxe sur les services» pour les soins hos-pitaliers et a utilisé les recettes de cettetaxe pour financer sa part dans le pro-gramme Medicaid. Les hôpitaux payaient lataxe, mais recevaient de l’argent de retouravec les recettes de Medicaid. Ce systèmepermettait à l’état de mobiliser les cofinan-cements pour le programme fédéral sansaucun apport réel de sa part. Le gouverne-ment fédéral a rejeté ce système avec l’ar-gument que l’état n’apportait aucun cofi-nancement.

En revanche, au Canada, les montantspayés pour les impôts sur les revenus et lesventes et pour les impôts fonciers aux états

(13) Pour des comparaisons entre les pays, voir Richard M. Bird & François Vaillancourt (éd.), “Fiscal De-centralization in Developing Countries : an Overview”, in Fiscal Decentralization in Developing Countries,Cambridge University Press (Cambridge, 1998).


et aux collectivités locales sont déductiblesde l’impôt fédéral sur le revenu des per-sonnes. Plusieurs interprétations du lienentre le gouvernement fédéral, les états etles collectivités locales sont données. L’uned’entre elles est que la déductibilité est uneforme de subvention pour les gouverne-ments des états et les collectivités localesmême si elle est peut-être davantage consi-dérée comme une dépense fiscale. Tous lesétats des États-Unis accordent des subven-tions et des taxes partagées aux collectivi-tés locales. Les subventions des états auxcollectivités locales sont à peu près de lamême ampleur que les subventions fédé-rales aux états et représentent au total421,6 Md $US pour 2006(14). Cependant,certaines de ces subventions sont desimples transferts des fonds des subven-tions fédérales. Au total, les subventions fé-dérales et des états représentent 38,3%des ressources des collectivités locales,dont 33,9% proviennent des états et 4,4%,du gouvernement fédéral. Les recettes fis-cales partagées sont souvent remises auxcollectivités locales sous forme de subven-tions. Les principales dotations danspresque tous les états sont consacrées àl’enseignement primaire et secondaire. Lastructure spécifique des subventions varieselon les états mais elles ont égalementdes similitudes. Les subventions, dans uncertain nombre d’états, servent à s’assurerque les collectivités locales ont suffisam-ment de ressources pour offrir un niveauadéquat d’éducation. Un certain degré depéréquation tout comme des incitations àatteindre certains objectifs spécifiques sontgénéralement intégrés aux subventions(par exemple, limiter le nombre d’élèvespar classe). La péréquation prend souventen compte la capacité de la commune à gé-nérer des revenus ainsi que les besoins endépenses dans la communauté.

Principaux enjeux et contraintes pour les finances locales dans la région

Neuf questions sur le financement descollectivités locales seront évoquées danscette section :

• La contribution des taxes foncières au fi-nancement des collectivités locales.

• L’érosion de l’assiette fiscale de l’impôtsur les ventes aux États-Unis.

• Le nombre limité de sources de revenusdes collectivités locales canadiennes.

• Les relations fiscales horizontales et ver-ticales.

• Les limitations fédérales sur la fiscalitédes autorités infranationales.

• Le rôle des transferts.

• Les mandats fédéraux.

• L’importance du financement des infras-tructures.

• La tarification des services des collectivi-tés locales.

Ces neuf questions s’appliquent de ma-nière générale en Amérique du Nord. Cer-taines, telles que le nombre de sources derevenus disponibles, sont plutôt appli-cables au Canada. Et d’autres, telles quel’érosion des bases de l’ impôt sur lesventes, sont plutôt applicables aux États-Unis. Ces différences sont soulignées toutau long de la section.

L’impôt foncier

L’impôt foncier est la plus importante res-source des collectivités locales dans les deuxpays. Il représente 25% de leurs recettesaux États-Unis et 39% (municipalités et com-missions scolaires) au Canada (voir tableau3.6). Au niveau municipal canadien, l’impôtfoncier équivaut à plus de 50% des recettes.La forte dépendance envers les impôts fon-ciers a généré de fortes controverses dans lesdeux pays, en particulier lorsque le valeurdes propriétés ont fortement augmenté. Un

(14) Voir le Bureau du recensement des États-Unis : http://www.census.g ov/govs/estimate/03sl00us.html.


certain nombre de questions telles que deschangements dans la contribution de la taxeaux recettes locales, un plafonnement desimpôts fonciers et l’érosion de l’assiette fis-cale sont abordées ici.

Même si l’impôt foncier existe depuislongtemps en Amérique du Nord et setrouve à l’origine d’importants services lo-caux, c’est une taxe impopulaire, en partieà cause de sa visibilité. Contrairement àl’impôt sur le revenu, l’impôt foncier n’estpas prélevé à la source. Contrairement à lataxe sur les ventes, il n’est pas payé parpetits montants au cours d’achats quoti-diens. Au lieu de cela, l’impôt foncier est di-rectement versé par les contribuables en unseul versement périodique. Cela signifieque les contribuables ont tendance à êtreplus conscients de l’impôt foncier en com-paraison avec d’autres impôts. Cependant,il est également possible dans plusieurs en-droits de payer l’impôt foncier par mensua-lités plus petites et moins visibles. L’impôtfoncier finance, dans une mesure considé-rable, des services très visibles tels que lesroutes, la collecte des ordures et les jardinsde quartier. Dans une perspective de prisede décision, la visibilité est clairement sou-haitable car elle sensibilise les contri-buables au coût de l’organisation des ser-vices publics. Cette prise de conscienceaugmente le contrôle et la responsabilité ducontribuable, ce qui est évidemment unebonne chose d’un point de vue politique etéconomique. Elle ne transforme cependantpas la taxe foncière en taxe populaire. Aucontraire, le recouvrement ou la réforme ensemble souvent plus difficile que pourd’autres impôts(15). Changer le taux d’im-position de l’impôt foncier peut être, cepen-dant, plus facile que de changer celui del’impôt sur le revenu ou sur les ventesparce que le premier a tendance à fairel’objet de faibles variations annuelles moinssujettes à l’attention des médias, alors queles taux des seconds sont peu fréquents,

aléatoires et suscitent habituellement da-vantage l’attention.

L’érosion de l’assiette des impôts fonciers

Les changements dans l’économie, combi-nés à des efforts délibérés pour réduire lesimpôts fonciers par des avantages fiscaux etdes plafonnements d’imposition et de dé-penses, ont abouti aux États-Unis à unebaisse de l’impôt foncier qui est passé de87,2% des recettes des collectivités locales,il y a cinquante ans, à 72,4% en 2005(16).

En revanche, au Canada, le plafonnementdes impôts fonciers a été beaucoup moins ré-pandu et, au cours des vingt dernières an-nées, le pourcentage des impôts fonciersdans les revenus des communes a augmen-té. En 1988, les impôts fonciers représen-taient 48,4% des revenus des communesalors qu’ils équivalaient à 50,7% en 2007.Mais les impôts fonciers des commissionsscolaires ont baissé et sont passés de 31%des recettes totales en 1988 à presque 21%en 2007. Cette baisse est surtout due au faitque les gouvernements provinciaux ont prisen charge le financement de la scolarité dansbeaucoup de provinces durant cette période.Même au Canada, il y a néanmoins eu uneérosion de l’assiette fiscale de l’impôt foncier.

L’érosion de l’assiette de cet impôt a plu-sieurs causes, certaines contrôlées par lesgouvernements et d’autres, non. Par exemple,les gouvernements des états ou des pro-vinces et les collectivités locales n’ont aucuncontrôle sur le passage d’une économie deproduction de marchandises à une économiede services ou de la connaissance. Ces chan-gements économiques ont entraîné, dans lesdeux pays, une baisse des rentrées fiscalescar, dans la nouvelle économie fondée sur l’in-formation, il y a moins d’usines et donc moinsd’impôts sur les machines et le matériel(17).

(15) Richard M. Bird & Enid Slack, International Handbook on Land and Property, Edward Elgar (Chelten-ham, R.-U., 2003).

(16) Nancy Y. Augustine, Michael E. Bell, David Brunori et Joan M. Youngman (éd.), Erosion of the PropertyTax Base, Trends Causes and Consequences, Lincoln Institute of Land Policy (Cambridge, Mass., juill. 2009).

(17) Voir par exemple Nancy Y. Augustine, Michael E. Bell, David Brunori et Joan M. Youngman (éd.), Ero-sion of the Property Tax Base, Trends Causes and Consequences, Lincoln Institute of Land Policy (Cam-bridge, Mass., juill. 2009), et The Conference Board of Canada, “How can Canada prosper in Tomorrow’sWorld?”, Performance and Potential (mai 2004, Ottawa, 2004).


Mais les décisions politiques pour res-treindre l’utilisation de l’impôt foncier parles collectivités locales ont aussi érodé sabase fiscale aux États-Unis et, moins forte-ment, au Canada. Ces politiques incluent,par exemple, des avantages fiscaux et desplafonds d’imposition et de dépenses. Engénéral, ce sont les états, plus que les col-lectivités locales, qui en sont responsables.

La réduction de l’assiette fiscale de l’im-pôt foncier encourage une augmentation dutaux d’imposition afin de préserver lemême montant de recettes. Des taux d’im-position plus élevés alourdissent en appa-rence la charge fiscale et rendent l’impôtencore plus impopulaire, pouvant entraînerd’importants arriérés de paiement si l’ac-ceptation par la population se réduit. Ré-duire l’assiette fiscale en vue d’en exemptercertains contribuables peut se traduire parun système inégal d ’ imposit ion, parexemple, en déplaçant la charge fiscale desanciennes installations vers les nouvellesentreprises, ou celle des propriétés dont lesvaleurs s’accroissent rapidement sur lemarché vers celles qui ont des valeurs sta-gnantes.

Les avantages fiscaux sur l’impôt foncier

Les avantages fiscaux sur l’impôt fonciersont largement utilisés aux États-Unis pourstimuler la croissance économique. Lescommunes canadiennes n’avaient pas, parcontre, le droit jusqu’à présent d’offrir desavantages fiscaux à de nouvelles entre-prises (comme des réductions ou exonéra-tions de l’impôt foncier). Une étude sur lesabattements appliqués à l’impôt foncier auxÉtats-Unis indique qu’en 2007 plus de40 états autorisaient différents types d’exo-nérations(18). Le but visé par la plupart deces exemptions est de favoriser l’emploi et/ou la croissance des revenus dans la cir-

conscription ainsi que, dans de nombreuxcas, d’augmenter l’assiette fiscale et, àterme, les revenus de l’impôt foncier.

Certains auteurs justifient ces avantagesfiscaux par le fait que les entreprises qui lesreçoivent rapportent des bénéfices à lacommunauté et que ces bénéfices sont plusimportants que les coûts des services com-munaux et les dégradations environnemen-tales provoquées par le fonctionnement deces entreprises(19). De plus, les nouveauxinvestissements tirent bénéfice des effetsd’agglomération (20). Quand un grandnombre d’entreprises se regroupe, les coûtsde production se réduisent car les entre-prises profitent de la concurrence entre dif-férents fournisseurs et d’une plus grandespécialisation, et ont un plus grand marchépour leurs biens et produits. Ces argumentsont certes une certaine validité, mais on nesait pas très bien comment une ville peutdéterminer individuellement quelles entre-prises doivent bénéficier des avantages fis-caux et pour quel montant. D’un point devue politique, les avantages fiscaux indi-quent principalement que la commune esten faveur de l’activité économique et quel’on reconnaît aux élus d’avoir su créer desemplois et attirer des investissements(21).

Malgré les arguments en faveur desavantages fiscaux, il existe aussi plusieursaspects négatifs. Les exemptions sur l’im-pôt foncier peuvent entraîner un jeu àsomme nulle, le développement d’un site sefaisant au détriment d’un autre. Les hypo-thèses sous-jacentes sont que l’offre glo-bale de capital est fixe et qu’elle ne dépendpas des variations dans les taux d’imposi-tion. Selon ces hypothèses, la concurrencefiscale n’augmenterait pas la richesse natio-nale mais, au contraire, ne ferait que ladéplacer; elle ne ferait que favoriser uneredistribution des ressources des contri-buables locaux à l’industrie.

(18) Robert W. Wassmer, Increasing use of Property Tax Abatement as a Means of Promoting Sub-National Economic Activity in the United States (université de l’état de Californie, Sacramento, Calif., 2007).

(19) Edwin Glaeser, commentaire sur “Tax Incentives and the City”, Brookings-Wharton Papers on UrbanAffairs, 115-24 (2002).

(20) Teresa Garcia-Mila et Therese J. McGuire, “Tax Incentives and the City”, Brookings-Wharton Paperson Urban Paper, 95-132 (2002).

(21) Brunori David, Local Tax Policy : A Federalist Perspective, The Urban Institute Press (Washington,DC, 2003).


Les avantages fiscaux sont souvent gas-pillés dans des entreprises qui se seraientimplantées là de toute façon. Les partisansde ces primes affirment qu’il s’agit d’unebonne chose si cette activité économiques’est installée là «grâce» à elles. Mais si,toutefois, l’activité économique aurait eulieu de toute façon, c’est qu’elles étaientdans ce cas probablement inutiles(22). Enoutre, les avantages fiscaux peuventconduire à une concurrence déloyale entreles entreprises et mener à une situation oùaucun investissement majeur ne peut sefaire sans elles.

La concurrence fiscale peut conduire àune baisse de la fiscalité et à une dégrada-tion des services publics. Les réductionsd’impôts doivent être financées d’une ma-nière ou d’une autre. Si elles sont financéespar la réduction des services publics dontles entreprises ont besoin, l’effet généralsur le développement économique peutêtre négatif (23). Les services aux entre-prises et aux résidants peuvent être plusavantageux que les réductions d’impôt. Deplus, un certain nombre d’études font valoirqu’il est préférable de réduire les impôtsfonciers non résidentiels dans toute la com-mune plutôt que de mettre en place desavantages fiscaux uniquement pour cer-taines entreprises(24).

Le plafonnement de la fiscalité et des dépenses

Le plafonnement de la fiscalité et des dé-penses est imposé par les états pour limiterla capacité des collectivités locales à aug-menter l’impôt foncier. Les états plafon-nent les augmentations de la valeur fiscalede la propriété ou les taux d’imposition ain-si que les recettes de l’impôt foncier. Mêmesi des limitations sont utilisées depuis denombreuses années aux États-Unis, la dif-fusion de ces restrictions a commencé en

1978 avec, en Californie, le vote de « laproposition 13» limitant les impôts fonciersà 1% de la valeur cadastrale de la proprié-té. Dès lors, de nombreux états ont intro-duit de telles restrictions. Les coûts et lesavantages pour les dirigeants politiques deces restrictions sont inégaux; ils bénéficientd’abord de l’impact de la réduction des im-pôts sur la population mais paient ensuiteles conséquences de la réduction des reve-nus locaux. Certains états ont fait un effortpour financer les réductions d’impôts pardes transferts additionnels. Mais d’autresont réduit les recettes locales sans prévoird’alternatives pour le financement des col-lectivités locales.

Le plafonnement de la fiscalité et desdépenses est moins connu au Canada.Mais, dans certaines provinces, les rééva-luations de la valeur fiscale des propriétésne sont pas effectuées annuellement, cequi signifie qu’entre deux réévaluations leniveau d’imposition est gelé. Le mêmephénomène se produit dans la plupart desétats des États-Unis. L’impact de la non-évaluation annuelle est similaire au pla-fonnement de la fiscalité à croissance zé-ro pour les années entre les réévalua-tions. La législation de certaines provincesdemande aux communes de réduire letaux de l’impôt foncier après les réévalua-tions de la valeur cadastrale, ce qui faitque la réévaluation est fiscalement neutre(connue sous le nom de « la vérité dansl’ imposition » dans certains états desÉtats-Unis). Cependant, les communespeuvent accroître le taux d’impositionfoncière pour des raisons budgétaires.

Le plafonnement de la fiscalité et des dé-penses a fortement entravé la croissancedes revenus de l’impôt foncier, en particu-lier lorsque les limitations sur l’augmenta-tion de la valeur cadastrale et sur les tauxd’imposition sont uti l isées conjointe-ment(25). Il a été démontré aux États-Unis

(22) Robert W. Wassmer, Increasing use of Property Tax Abatement as a Means of Promoting Sub-National Economic Activity in the United States, université de l’état de Californie (Sacramento, Calif., 2007).

(23) Timothy J. Bartik, Who benefits from State and Local Economic Development Policies?, W.E. UpjohnInstitute (Kalamazoo, Mich., 1991).

(24) Michael J. Wasylenko, “Taxation and Economic Development : the State of the Economic”, New En-gland Economic Revue, 37-52 (mars-avr. 1997).

(25) Les limites peuvent ne pas être obligatoires si, par exemple, l’augmentation de l’évaluation est limi-tée sans que les taux ne le soient. Lorsque la diminution de l’évaluation correspond à une augmentation du


que ces restrictions ont réduit de façonalarmante les dépenses des écoles localespubliques, ce qui a entraîné une baisse desperformances de l’éducation(26). L’érosionde l’assiette de l’impôt foncier s’aggravequand la valeur de la propriété augmente etla réévaluation de sa valeur fiscale est pla-fonnée.

Malgré son utilisation généralisée, limiterla réévaluation de la valeur de la propriétéest probablement une des stratégies lesmoins efficaces et équitables pour réduirel’impôt foncier(27). Limiter la réévaluationde la valeur fiscale d’une propriété n’estpas équitable car des propriétés avec desvaleurs similaires de marché ne payent pasforcément les mêmes taxes. Limiter lesréévaluations transfère les charges des im-pôts fonciers des propriétés dont les va-leurs augmentent rapidement vers les pro-priétés dont les valeurs stagnent(28). Lespropriétés dont la valeur augmente rapide-ment bénéficient davantage des dégrève-ments. Limiter les réévaluations transfèreaussi la charge des impôts fonciers des pro-priétaires de longue date vers les nou-veaux acquéreurs (29). En Californie, parexemple, on a constaté qu’en 1991 lestaxes sur les nouveaux biens achetés à LosAngeles équivalaient à plus de cinq fois lestaxes sur une propriété possédée depuis1975 mais d ’une valeur de marchéégale(30).

Les restrictions sur la fiscalité foncièreprovoquent au moins trois autres pro-blèmes. Tout d’abord, si elles sont impo-sées jusqu’au moment de la vente, les res-tr ict ions sur la réévaluat ion f isca le

réduisent l’intérêt des ménages à déména-ger, entraînant une mauvaise allocation desressources. En deuxième lieu, limiter laréévaluation complique l’administration del’impôt foncier et crée la confusion parmiles contribuables parce que le calcul del’impôt à payer ne dépend plus du tauxd’imposition ni de l’assiette fiscale. De plus,il n’y a pas d’incitation à la révision de lavaleur fiscale de la propriété. Troisième-ment, il est très difficile de revenir sur legel : «Une fois que le gel est imposé, reve-nir en arrière peut être trop difficile àsupporter(31).»

L’érosion de l’assiette fiscale des ventes

Comme il a été mentionné précédem-ment, 36 états américains (dont 35 étatssur les 45 imposent des taxes sur lesventes) permettent à certaines collectivitéslocales d’appliquer des taxes sur les ventes.Les états imposent souvent des limites quiencadrent leur application comme, parexemple, des taux maximaux d’imposition.L’érosion de l’assiette fiscale sous-jacente aété une importante limitation implicite deces taxes. Les données concernant les tauxd’imposition des taxes sur les ventes nesont pas disponibles au niveau local. Maisles taux d’imposition sur les ventes définispour un état et ses collectivités locales sontnormalement, mais pas toujours, définispar l’état et sont généralement très sem-blables. La moyenne de l’assiette fiscaledes ventes d’un état est passée de 53,2%du revenu des personnes en 1979 à 39,2%en 2007. Les taux des taxes sur les ventes

(26) Bing Yuang, Jospeh Cordes et David Brunori, Tax and Expenditures Limitations and Local Public Fi-nances, dans Nancy Y. Augustine, Michael E. Bell, David Brunori et Joan M. Youngman (éd.), Erosion of theProperty Tax Base, Trends Causes and Consequences, Lincoln Institute of Land Policy (Cambridge, Mass.,2009).

(27) Terri A. Sexton, Assessment Limits as a Means of Limiting Homeowner Property Taxes; Nancy Y. Au-gustine, Michael E. Bell, David Brunori et Joan M. Youngman (éd.), Erosion of the Property Tax Base, TrendsCauses and Consequences, Lincoln Institute of Land Policy (Cambridge, Mass., 2009).

(28) Ibid.(29) John Winters, “An Overview of Property Tax Limitations”, State Tax Notes (2008).(30) Arthur O’Sullivan, Terri A. Sexton et Steven M. Sheffrin, Property Taxes and Tax Revolts : the Legacy

of Proposition 13, Cambridge University Press (New York, 1995).

taux d’imposition, il n’y aura pas de baisse globale des revenus même s’il y a des conséquences sur la répar-tition de l’impôt. 33 états placent des contraintes potentielles sur la capacité des villes à lever des impôtsfonciers. Voir Christopher Hoene et Michael A. Pagano, “Cities and States Local Structure”, Research Reporton Cities, Ligue nationale des communes (Washington, DC, 2008).

(31) Joan Youngman, “The Hardest Challenge for Value-Based Property Taxes : Part 1”, State Tax Notes(mars 1999).


dans certains états ont augmenté et sontpassés aujourd’hui de 3,25% à 6% et letaux moyen d’imposition sur les ventes lo-cales peut dépasser 4%(32).

Trois facteurs expliquent l’érosion desbases. Premièrement, les gouvernementsdes états ont choisi de rétrécir la base enaccordant une apparente série d’excep-tions. Dans certains cas, comme parexemple l’exonération des entreprises pourcertains achats, ces choix ont été politique-ment corrects. L’exonération de la fabrica-tion des équipements est un exempleclé (33). De plus, beaucoup de biens deconsommation ont été exonérés. Les pro-duits alimentaires pour la consommationdomestique ont été exonérés dans beau-coup d’états et l’habillement dans quelquesétats. La solution à ce problème, pour lescollectivités locales et surtout pour lesétats, se trouve dans leur volonté politiquede préserver les bases d’imposition.

Deuxièmement, même si des différencesexistent entre les états, les taxes sur lesventes sont largement imposées sur lesmarchandises mais relativement peu sur lesservices. Par exemple, une étude de la Fé-dération des administrateurs f iscauxconstate que l’état taxe en moyenne 55 des162 services détaillés (34). Au cours desdernières décennies, la croissance de laconsommation de services a dépassé lacroissance de la consommation de biens,provoquant un déséquilibre relatif de labase fiscale. En général, les états ont étéconfrontés à des difficultés politiques pourélargir la base d’imposition à des servicessupplémentaires parce que cela demandeune identification des industries spéci-fiques à intégrer dans la base d’imposition.

Troisièmement, la taxe est généralementcollectée par les vendeurs. Cependant, uneinterprétation constitutionnelle de la Coursuprême des États-Unis s’oppose à ce que

les états taxent le commerce interétatique.Selon cette interprétation, les états ne peu-vent exiger des vendeurs de percevoir destaxes que si ces derniers ont une présencephysique dans l’état. On s’attend à ce queles acheteurs paient une taxe parallèle si lefournisseur n’a pas respecté sa part, maispeu d’individus paient cette taxe et les en-treprises, non plus(35). Si on additionne lestaxes sur les ventes des états et des com-munes, le taux peut atteindre presque11%, ce qui peut donc être un avantageimportant pour la vente à distance. Parconséquent, la croissance rapide des tran-sactions sur Internet a coûté aux états unepart importante de leurs recettes fiscales(la base d’imposition s’est réduite), envi-ron 12 Md $US pour 2012 selon certainesestimations(36). En outre, les états perdentla base d’imposition à cause des achatsphysiques transfrontaliers et des ventes parcorrespondance. Les gouvernements desétats et les collectivités locales ont lancé unappel au gouvernement fédéral, qui,jusque-là, n’a reçu aucune réponse afind’obliger les entreprises de vente à distancede percevoir la taxe en leur nom.

L’élévation des taux associée à une ré-duction des bases d’imposition a probable-ment augmenté la charge fiscale, réduitl’équité et augmenté les retards de paie-ment et les coûts administratifs. La chargefiscale sur certains produits augmente pro-portionnellement plus que le taux d’imposi-tion. Par conséquent, l’écart croissant entreles achats imposables et non imposablesencourage les consommateurs à acheterplus de produits non imposables. Parexemple, une étude a révélé qu’un hui-tième de l’augmentation du secteur desservices peut être attribué à l’absence d’im-position(37). Les coûts administratifs et lesretards de paiement augmentent avec laréduction de la base fiscale, car l’incertitudepour savoir si une transaction est imposable

(32) Voir http://www.taxch.com/STRates.st.(33) Néanmoins, l’assiette fiscale moyenne est encore composée à 40% de l’apport des achats. Voir Ring

(1999).(34) Voir http://www.taxadmin.org/fta/pub/services/services.html.(35) Voir http://dor.wa.gov/Docs/Reprts/Compliance_Study/compliance_study_2008.pdf.(36) Donald Bruce, William F. Fox et Leann Luna, “State and Local Government Sales Tax Revenues

Losses from E-Commerce”, State Tax Notes, 537-553 (18 mai 2009).(37) David Merriman et Mark Skidmore, “Did Distortionary Sales Taxation Contribute yo the Growth of the

Service Sector?”, National Tax Journal, 53 (1), 125-142 (mars 2000).


ou non augmente considérablement propor-tionnellement au nombre d’exemptions ac-cordées.

Des sources de revenus inappropriées pour couvrir les charges

Au Canada, les municipalités se plai-gnent de ne pas avoir suffisamment desources de revenus pour répondre auxcharges. Plusieurs commentateurs se sontquestionnés sur les capacités des municipa-lités à fournir les services demandés par lapopulation à des taux d’imposition raison-nables et dans un futur proche(38). Ce pro-blème est plus important au Canada qu’auxÉtats-Unis parce que les communes cana-diennes ont des sources de revenus plusrestreintes.

Ces préoccupations proviennent d’unesérie de phénomènes qui ont eu un fort im-pact sur l’environnement fiscal municipal.Tout d’abord, «le délestage» des servicespar les gouvernements fédéraux et provin-ciaux s’est traduit par un accroissement desresponsabilités des municipalités, et ce àtravers tout le pays. Deuxièmement, l’ave-nir de la plupart des pays est de plus enplus lié à l’avenir des grandes villes où seconcentre la croissance de la richesse, del’emploi et de la productivité. Dans ce nou-vel environnement mondial, les villes doi-vent être compétitives sur le marché inter-national et attirer des entreprises et de lamain-d’œuvre qualifiée. Pour cela, elles doi-vent non seulement fournir des moyens detransports et des infrastructures de com-munication sophistiqués, mais aussi desservices pour améliorer la qualité de vie surleur territoire. Troisièmement, les com-

munes qui font face à une croissance rapideconnaissent aussi, dans bien des cas, uneaugmentation des prix liée à l’élargisse-ment de la zone urbanisée. La littératurecanadienne et américaine sur le coût del’expansion urbaine suggère que les coûtsdes services et des infrastructures sont plusélevés lorsque le développement urbain estextensif et non compact (39). Quatrième-ment, alors que les communes canadiennescontinuent de faire face aux pressions bud-gétaires croissantes sur leurs dépenses, iln’y a eu aucune diversification parallèle deleurs sources de revenus.

Certains auteurs ont développé l’idée queles communes de la plupart des provincespeuvent simplement augmenter l’impôtfoncier (sur les propriétés résidentielles etnon sur les propriétés industrielles ou com-merciales, pour les raisons évoquées précé-demment) et les tarifs sur les usagers pourrégler le problème(40). Au niveau munici-pal, il y a une certaine vérité dans cetargument : au cours des vingt dernièresannées, les impôts fonciers résidentielsn’ont pas considérablement augmenté etune tarification pourrait probablement êtreappliquée à de nouveaux services. Dans denombreux cas, la tarification provoqueraitune réduction de la demande de services etd’infrastructures et allégerait la pressionsur les budgets. Néanmoins, toutes ces me-sures sont encore loin de suffire aux dé-penses existantes(41). Bien que les bud-gets des communes ne présentent pas dedéséquilibres parce que la loi l’interdit, ilest évident que le déficit d’infrastructures’accumule en raison de l’insuffisance desrevenus au niveau local. Cette question se-ra traitée plus loin.

(38) Voir par exemple TD Economics, Mind the Gap : Finding the Money to Upgrate Canada’s Aging In-frastructure (Toronto, 2004); Harry M. Kitchen et Enid Slack, “Special Report : New Finance Options for Mu-nicipal Governments”, Canadian Tax Journal, vol. 51, n° 6 (2003); Vander Ploeg Casey, “No Time to beTimid : Addressing Infrastructure Deficits in the Western Big Six”, Western Cities Project Report 30, CanadaWest Fundation (Calgary, 2004).

(39) Enid Slack, Municipal Finance and the Pattern of Urban Growth, C.D. Howe Institut (Toronto, 2003).(40) Mintz et Roberts notent deux importantes exceptions à ces recommandations : à l’Alberta, où les ta-

rifs sur les usagers sont relativement élevés, et à l’Ontario où le coût des services sociaux est partagé avecles communes. Dans ces deux provinces, les auteurs recommandent d’envisager une nouvelle taxe sur lessalaires. Voir Jack M. Mintz et Tom Roberts, Running on Empty : A Proposal to Improve Cities Finance, C.D.Howe Institut (Toronto, 2006).

(41) Thomas Courchene, Citistates and the State of Cities : Political-Economy and Fiscal-Federalism Di-mensions, Institute for Research on Public Policy (Montréal, 2005).


Les relations fiscales verticales et horizontales

Le gouvernement fédéral et des états auxÉtats-Unis a une certaine autonomie pourfixer les taux d’imposition et l’assiette fis-cale dans les limites décrites plus haut. Lesgouvernements ne sont pas tenus de secoordonner sur ces questions, c’est pour-quoi il existe des différences entre les as-siettes fiscales utilisées par le gouverne-ment fédéral et les états. I l est plusfréquent que les assiettes fiscales des col-lectivités locales soient similaires ou iden-tiques au sein d’un même état, mais denombreuses différences existent entre lesétats et parfois même au sein des états.

Les structures fiscales locales, étatiquesou fédérales sont souvent étroitement liéesen dépit de leur indépendance juridique etconstitutionnelle. La plupart des états de-mandent aux individus et aux entreprisesde commencer le calcul des impôts sur lerevenu à partir d’une variante de la défini-tion fédérale de l’activité imposable. Les re-lations entre les impôts sur le revenu desparticuliers au niveau fédéral, étatique oulocal s’étendent aussi à l’administration.Chaque état a sa propre administration fis-cale mais le recouvrement dépend forte-ment des systèmes de contrôle et desbases de données fédérales. Dans de nom-breux cas, les collectivités locales adminis-trent leurs impôts sur le revenu mais peu-vent auss i bénéf ic ier de donnéesadministratives recueillies par d’autres ad-ministrations.

Dans le contexte canadien, toutes lescommunes perçoivent l’impôt foncier, maisseulement 8 provinces et les commissionsscolaires de 5 provinces le perçoivent. Danschaque province, un organe d’évaluationcentral a été instauré pour limiter les diffé-rences non voulues dans les pratiquesd’évaluation de la valeur fiscale et tenter decontrôler celles qui sont justifiées. Chaqueprovince met un manuel de fiscalité à l’in-tention de ses experts et il est d’usage que

ce manuel soit suivi(42). De plus, toutes lesprovinces exercent un certain contrôle autravers de contenus d’enseignement obliga-toire et de cours de formation pour les ins-pecteurs provinciaux. Des normes simi-laires ont été adoptées par les communesqui assument la responsabilité à la placedes provinces.

Au niveau des taux de l’impôt foncier,chaque autorité fiscale est libre de fixer sespropres tar i fs af in de répondre auxcontraintes budgétaires. Toutefois, dans denombreuses provinces, le gouvernementprovincial impose des restrictions sur lesrelations entre les taux d’imposition des dif-férentes catégories de biens. Des limitessont souvent imposées lorsque le taux del’impôt foncier non résidentiel excède letaux de l’impôt foncier résidentiel.

Les liens institutionnels entre les as-siettes fiscales signifient que les décisionspolitiques en matière de fiscalité prises parun niveau de gouvernement ont souventdes conséquences sur les autres. Il y a peude faits qui prouvent que ces externalitéssont sérieusement prises en compte dansles décisions politiques. Au cours des der-nières années, le gouvernement fédéral aréalisé de nombreux changements de poli-tique fiscale en modifiant les assiettes (sou-vent en les réduisant) et en abaissant lestaux sans se préoccuper des conséquencessur les autres gouvernements.

La concurrence verticale entre les gou-vernements peut aussi exister. C’est unequestion empirique de savoir comment ungouvernement répond à des décisions poli-tiques d’un autre niveau. L’idée est que lafiscalité du niveau supérieur réduit l’as-siette fiscale disponible pour les niveaux in-férieurs et inversement(43). Les collectivitéslocales affectées pourraient soit augmenterleurs taux pour diminuer la perte de reve-nus, soit abaisser leurs taux parce que l’im-pôt est moins productif. La recherche a déjàabouti à une conclusion solide quant àl’orientation de ces relations. La plupart desrecherches suggèrent que les autorités du

(42) Certains états des États-Unis ont aussi une autorité centrale d’imposition qui supervise la fiscalité lo-cale et impose certaines propriétés telles que les services nationaux.

(43) D’autres relations telles que les réponses des meneurs/suiveurs ou la démonstration des effets peu-vent aussi exister.


niveau inférieur augmentent leurs tauxaprès la hausse des niveaux supérieurs.Mais la plupart des travaux publiés l’ont étéà l’extérieur de l’Amérique du Nord et lesrecherches nord-américaines, somme touteassez limitées, ont tendance à se focalisersur le niveau étatique/fédéral. Certainesdonnées suggèrent que les états ont ten-dance à augmenter leurs taxes sur l’es-sence et le tabac en réponse aux augmen-tations fédérales(44), ce qui suppose queles états ont augmenté leur taux pour com-penser le recul de la base. De plus, la re-cherche sur l’impôt sur les sociétés, surl’impôt sur le revenu des personnes phy-siques et sur les taxes sur les ventes au Ca-nada et aux États-Unis a constaté que lesétats ont tendance à augmenter leurs tauxd’imposition en réponse à l’augmentationdu taux de l’impôt fédéral sur le revenu(45).Cependant, il y a eu trop peu de recherchespour atteindre une conclusion ferme sur lafaçon dont les changements fiscaux àl’échelle nationale et fédérale affectent lescollectivités locales.

Les relations horizontales entre les col-lectivités locales peuvent aussi jouer unrôle important, tant au niveau de la réparti-tion des recettes entre elles qu’au niveaude la concurrence entre elles pour l’as-siette fiscale. Les taxes sur les ventes sontfondées sur la destination et dues aux étatsoù les biens ou services sont exercés ouutilisés. C’est en principe le lieu où sont dé-tenues les marchandises(46). Mais la taxelocale est souvent collectée à l’origine, cequi crée une incohérence. Les taxes recou-vrées à l’origine sont connues commesource potentielle de concurrence fiscale.

Plus de 40 états, dans un extraordinaireacte de coopération, ont travail lé en-semble au cours des neuf dernières an-nées pour créer l’Accord sur les ventess imp l i f i ées e t l a taxe d ’u t i l i sa t ion

(SSUTA ( 47 ) ) . Le 1 e r oc tobre 2005,19 états ont signé en tant que membresfondateurs selon la loi promulguée aucours du processus et 3 autres états lesont rejoints par la suite. Le SSUTA estdestiné à simplifier la taxe sur les venteset à la structurer en fonction de la desti-nation afin que les gouvernements desétats et les collectivités locales soient àmême de recouvrer leurs taxes sur lesventes à distance. Le SSUTA est un mer-veilleux exemple de la coopération entreles gouvernements mais les ententes dece type sont diffici les à élaborer et àmaintenir même lorsque les structuresparallèles ont une bonne politique fiscale(ce qui est généralement le cas pour leSSUTA).

L’encadrement fédéral de la fiscalité des états et de la fiscalité locale

La Constitution des États-Unis imposedeux contraintes fondamentales sur les dé-cisions fiscales des gouvernements desétats et des collectivités locales. Toutd’abord, les gouvernements des états et lescollectivités locales n’ont pas le droit d’in-troduire des discriminations dans le com-merce interétatique. Deuxièmement, lesgouvernements des états et les collectivi-tés locales ont interdiction de taxer leséchanges internationaux. De plus, laConstitution des États-Unis prévaut sur laConstitution des états en cas de conflit.Quant aux provinces canadiennes, ellesn’ont pas le droit d’imposer des taxes indi-rectes, ce qui est une manière de les empê-cher d’interférer dans le commerce inter-provincial.

Cette limitation du pouvoir fiscal desétats/provinces et des collectivités locales

(44) Voir Timothy Besley et Rosen Harvey, “State’s Responses to Federal Tax Setting : Evidence from Ga-soline and Cigarettes”, Journal of Public Economy 73, 383-98 (1998).

(45) Voir Alex Esteller-More et Albert Sole-Olle, “Vertical Income Tax Externalities and FiscalInterdependance : Evidence from the US”, Regional Science and Urban Economy 31 (247-72), 2001, et Soti-ris Karkalakos et Christos Kotsogiannis, “A Spatial Analysis of Provincial Corporate Income Tax responses :Evidence from Canada”, Canadian Journal of Economy 40, 782-811 (2007).

(46) Certains états taxent traditionnellement les services en fonction du lieu de production.(47) Le SSUTA est né comme réponse à la décision de la Cour suprême dans l’affaire Quill et à la lumière

de la rapide croissance du commerce transfrontalier.


est imposée aussi bien par les cours fédé-rales de justice que par la législation duCongrès. La Constitution des États-Unisdonne au Congrès le contrôle du com-merce interétatique, ce qui signifie que leslois du Congrès tranchent quand les gou-vernements des états et les collectivités lo-cales violent les règles du commerce inter-étatique. Il y en a de nombreux exemples,mais seuls quelques-uns seront mentionnésici. Les gouvernements des états et les col-lectivités locales sont presque toujours dé-boutés. Les tribunaux ont généralementignoré les cas où les décisions politiquesnationales portent préjudice aux états etcelles des états, aux autres états.

La Cour suprême des États-Unis a jugéque les gouvernements des états et descollectivités locales ne pouvaient exiger lepaiement des taxes des vendeurs qui n’ontpas une présence physique dans leurétat(48). Le Congrès n’a rien fait pour exi-ger des vendeurs à distance la perceptionde la taxe sur les ventes au nom des états,et ce malgré la mise en garde de la Coursuprême sur ce point. Cette limitation per-met de contourner la fiscalité facilementparce que les fournisseurs peuvent inten-tionnellement vendre à distance en dehorsde leur état et contourner la loi : s’abstenirdes charges fiscales qui s’appliquent et auxfournisseurs et aux consommateurs –payées par les consommateurs mais collec-tées par les fournisseurs.

Les tribunaux américains ont, dans cer-tains cas, demandé aux gouvernements desétats et des collectivités locales de fourniraux non-résidants un accès égal aux ser-vices. Ainsi, les résidants peuvent se dépla-cer d’un état à l’autre et avoir accès auxservices tels que l’éducation, le bien-être,la santé pour les pauvres, et ce dans lestrente jours. Cela semble avoir limité la vo-lonté de certains états et des collectivitéslocales d’élargir leur offre de services.

La législation du Congrès peut préemp-ter le pouvoir fiscal des états et des collecti-vités locales en leur interdisant d’introduire

des taxes qui, selon le Congrès, fausse-raient le commerce interétatique. La Fédé-ration des administrateurs fiscaux (une as-sociation des ministères des Finances desétats) a identifié 28 exemples de préemp-tion(49). Le Congrès a adopté «la loi 4-R»pour empêcher les gouvernements desétats et les collectivités locales de taxer dif-féremment les chemins de fer des autresentreprises commerciales ou industriellesdu même type. En conséquence de quoi lescollectivités locales ne peuvent pas taxerplus lourdement les chemins de fer que lesautres propriétés industrielles.

Les dotations et transferts aux collectivités locales

Les communes canadiennes et améri-caines dépendent des transferts des états/provinces et, dans une moindre mesure, dugouvernement fédéral. Par exemple, au Ca-nada, en 2007, les transferts ont représen-té plus de 40% des revenus des collectivi-tés locales et plus de 34% aux États-Unis.Dans la plupart des cas, ces dotations sontà des fins spécifiques (par exemple pourpaver les routes ou subventionner des pro-grammes de loisirs) mais, dans certainscas, ce sont des dotations globales (ellespeuvent être utilisées pour n’importe quelledépense ou pour réduire les impôts).

Une ventilation plus détaillée des dota-t ions canadiennes montre, dans letableau 3.6, que les commissions scolairesdépendent beaucoup plus des dotations queles communes. De plus, pour les com-munes, la majeure partie des dotationsprovient des gouvernements provinciaux(14,4% des revenus alors que 1,6% desrevenus provient du gouvernement fédé-ral). La majeure partie des transferts estaffectée (16% des recettes sont des sub-ventions affectées et 2,9% des dotationsglobales (50)). Toutes les dotations fédé-rales aux communes canadiennes sont af-fectées et principalement ciblées sur les in-frastructures.

(48) Affaire Quill, v. Dakota du Nord (112 U.S.) 298 (1992).(49) La Fédération des administrateurs fiscaux (juin 2003).(50) Les transferts conditionnels aux communes présentent plus de 50% du total des transferts dans

toutes les provinces, sauf dans deux : Manitoba et New Brunswick.


Au Canada, au cours des vingt der-nières années, l’ensemble des dotationsdes communes, en dollars constants parhabitant, a diminué jusqu’au taux annuelde 0,1%. Ce déclin correspond à une dimi-nution moyenne annuelle de 2,7% des do-tations inconditionnelles et à une augmen-tation moyenne annuelle de 0,6 % dessubventions conditionnelles. La part desdotations globales ou inconditionnellesdans les revenus municipaux est restée àla fois faible et constante au cours desvingt dernières années et, en fait, au coursde toute la période d’après-guerre. Lestransferts provinciaux sont associés à desconditions et à des contrôles visant à« répondre aux objectifs provinciaux àl’échelle locale(51)». D’un autre côté, auxÉtats-Unis, les dotations aux collectivitéslocales ont augmenté, entre 1992 et 2006,de 2,3% en dollars constants par habitant.Les dotations fédérales ont augmenté plusfacilement (3,9% contre 2,1%), mais lesdotations de l’État représentent encore88,5% des dotations totales aux collectivi-tés locales. Comme au Canada, la plupartde ces dotations sont affectées ou condi-tionnelles.

Les dotations et les transferts s’expli-quent par des raisons économiques et poli-tiques. Toutefois, accorder des subventionsn’est pas toujours la meilleure solution pouraborder les problèmes fiscaux des com-munes. Tout d’abord, les subventionsconditionnelles qui servent à cofinancer unservice déterminé abaissent le prix du ser-vice et incitent les communes à dépenserplus dans ce service. Lorsqu’il n’y a pasd’externalité ou lorsque le montant de lasubvention excède le montant de l’externa-lité, la distorsion du comportement descommunes qui en résulte est inappropriée.Au Canada, beaucoup des subventions decontrepartie ont atteint des taux qui dépas-sent les 50%, mais il est peu probable queles externalités soient si élevées. Aux États-Unis, les subventions de couverture de

coûts, au moins dans les cas où les étatscomplètent les contributions locales, sontsouvent à des taux inférieurs.

Deuxièmement, les dotations peuvent in-terférer sur la fixation du tarif des servicescommunaux. Quand les subventions cou-vrent une grande partie des coûts de fonc-tionnement et d’investissement, il n’y aplus d’incitation à ajuster le tarif du ser-vice(52). Dans certaines régions du Canada,par exemple, de nombreuses subventionsaccordées pour les installations de traite-ment des eaux ont réduit l’incitation descommunes à utiliser la tarification volumé-trique afin de réduire la demande d’eau oud’améliorer la gestion des équipements(53).

Troisièmement, les dotations peuvent ré-duire la responsabilité des élus devant leursélecteurs. Lorsque deux ou plusieurs ni-veaux de gouvernement financent le mêmeservice, il est difficile de définir la responsa-bilité de chacun. Quatrièmement, les dota-tions sont rarement une source stable etprévisible de revenus pour les collectivitéslocales. Le manque de prévisibilité fait qu’ilest difficile pour les communes de planifierles dépenses.

Les mandats fédéraux et des états

Les niveaux supérieurs utilisent la poli-tique du bâton et de la carotte pour modi-fier les comportements des collectivités lo-cales. La politique de la carotte s’appuiesouvent sur des transferts conditionnels quiimposent aux collectivités locales de dépen-ser l’argent dans un domaine spécifique oude modifier le prix de la prestation de ser-vice en fonction des attentes du niveau su-périeur. La politique du bâton consiste sou-vent à obliger les collectivités locales àfournir des services spécifiques selon cer-taines méthodes ou suivant des normes oustandards qui conditionnent la productiondes services.

(51) Richard M. Bird et Almos Tassonyi, “Constraining Subnational Fiscal Behavior in Canada : DifferentApproaches, Similar Results?”, dans Jonathan A. Rodden, Gunnar S. Eskeland et Jennie Litvack (éd.), FiscalDecentralization and the Challeng of the Hard Budget Constraints, MIT Press (Cambridge, Mass., 2003).

(52) Richard M. Bird et Michael Smart, “Intergovernmental Fiscal Transfers : International Lessons for De-veloping Countries”, World Development, 30 (899-912), 2002.

(53) La Fédération des communes canadiennes, Innovative Mechanisms for Fiscal Transfers to Municipali-ties – The Canadian Experience in Municipal Financing, F.C.M. (Ottawa, 2008).


Indépendamment du fait qu’un servicesoit ou non une compétence municipale,dès que la commune assure la prestationde ce service, elle doit respecter les normesprovinciales ou cel les des états. Parexemple, il y a des normes pour la protec-tion des incendies, pour les services d’eauet d’assainissement, l’élimination des dé-chets solides, l’inspection des bâtiments,l’enseignement, les garderies et les loge-ments pour les personnes âgées. Les com-munes canadiennes et américaines s’occu-pent davantage de la recherche de fondspour satisfaire les normes des servicesdans ces domaines que de vérifier si cesservices sont obligatoires ou non. Parexemple, la qualité de l’eau a été une pré-occupation particulière ces dernières an-nées. À la suite de quoi les normes provin-ciales pour le traitement et la distributiondes eaux, le traitement des eaux usées etla gestion et l’élimination des déchets so-lides ont été renforcées. Des normes plusexigeantes ont entraîné une hausse descoûts mais pas nécessairement une aug-mentation du financement provincial. Lescommunes trouvent souvent difficile desuivre ces changements et de répondre àde telles exigences par manque de person-nel qualifié et par manque des investisse-ments nécessaires.

Les mandats deviennent un problèmelorsque le gouvernement fédéral et les gou-vernements des états imposent de nou-velles compétences sans donner les fondsnécessaires pour faire face aux dépensesainsi créées. Les compétences non finan-cées peuvent être une source importantede déséquilibre budgétaire pour les collecti-vités locales. La loi du Congrès de 1995 de-mande au gouvernement fédéral de fixer lecoût de ces compétences, que ce soit parvoie administrative ou législative. Cette loifournit des informations sur le coût des dé-cisions fédérales(54). Gallo examine cetteloi et se félicite de cette meilleure informa-

t ion, mais, comme la légis lat ion estconstruite de façon restrictive, elle s’inter-roge sur les effets à long terme que celapeut avoir sur les décisions fédérales(55).

Les compétences se présentent générale-ment sous deux formes. Dans certains cas,le Congrès, à l’aide de son contrôle sur lecommerce interétatique, exige des gouver-nements des états et des collectivités lo-cales certains services. Les restrictions surles permis de conduire et l’enregistrementdes électeurs en sont des exemples. Sinon,le Congrès peut assortir les subventions deconditions, souvent perçues comme desmandats; c’est une autre forme de la poli-tique de la carotte déjà évoquée. Le pro-gramme «Pas d’enfants sans école» (Nochild left behind education) conditionnel’octroi des subventions fédérales pour l’en-seignement à la définition, par les états,des normes permettant de mesurer les pro-grès réalisés.

Le financement des infrastructures

La plupart des infrastructures sont de laresponsabilité des collectivités locales. En2002, au Canada, par exemple, l’actif im-mobilisé des collectivités locales repré-sente 48% du total de l’actif immobilisé destrois niveaux d’administration, comparé aux34% pour les provinces et aux 18% pour legouvernement fédéral(56). Les infrastruc-tures locales publiques comprennent princi-palement la voirie et les routes, le réseaud’assainissement et les installations de trai-tement des eaux usées. La plupart des in-frastructures ont été construites entre 1950et 1970 et une grande partie a maintenantbesoin d’être remplacée.

Des études canadiennes ont tenté de me-surer «le manque d’infrastructures» ou «ledéficit d’infrastructures» et sont parvenuesà des est imat ions a l lant de 60 à125 Md $CAN(57). De plus, ce déficit a ten-

(54) Cependant, la législation ne conditionne pas les subventions aux mandats et l’argument selon lequelon peut choisir de refuser le financement peut être avancé.

(55) Voir Teresa Gallo, “History and Evaluation on the Unfunded Mandates Reform Act”, National Tax Jour-nal 57, 559-70 (2004).

(56) Tarek M. Harchaoui, Faouzi Tarkhani et Paul Warren, “Public Infrastructure in Canada, 1961-2002”,Canadian Public Policy 30 (3), 303-18 (2004).

(57) Voir par exemple Mirza Saeed, Danger ahead : The Coming Collapse of Canada’s Municipal Infras-tructure, un rapport préparé pour la Fédération canadienne des communes, nov. 2007.


dance à augmenter, i l est passé de12 Md $CAN en 1985 à 60 Md $CAN en2003 et à 123 Md $CAN en 2007. Malgréles différences dans les estimations, elless’accordent pour affirmer que le déficit estimportant et s’élargit.

Aux États-Unis, la Société américaine desingénieurs civils estime que 2 200 Md $USdoivent être investis sur cinq ans pour re-mettre l’infrastructure du pays en bonétat(58). Les dépenses courantes s’élèventà environ la moitié du besoin en investisse-ment, ils estiment que 1 100 Md $US sup-plémentaires doivent être investis au coursdes cinq prochaines années. Au niveau fé-déral, le déficit d’investissement est égale-ment important – les revenus du Fonds desautoroutes (Highway Trust Fund), selon lamoyenne annuelle à long terme, sont esti-més à 32 Md $US par rapport à un investis-sement nécessaire de près de 100 Md $USpar an.

Certains auteurs ont fait valoir que l’in-frastructure est dans un tel état de délabre-ment parce que le financement municipaldes infrastructures l’est aussi (59). Cer-taines des raisons sont les suivantes : lespoliticiens, à cause des réélections, préfè-rent soutenir les projets à court terme plu-tôt que des projets impliquant des investis-sements à long terme ; les pratiquescomptables ne tiennent pas compte desfrais de remplacement des actifs immobili-sés, ce qui entraîne un choc budgétairelorsqu’il est temps de les remplacer, et, en-fin, l’inadéquation des redevances d’utilisa-tion et des taxes locales encourage la sur-consommation des services locaux et unedemande accrue d’infrastructures(60).

Un certain nombre de différents outilssont utilisés par les villes d’Amérique duNord pour financer les infrastructureslocales : les impôts fonciers (y compris àtravers les réévaluations de la valeur fis-cale), les redevances des usagers, les taxeslocales d’équipement et d’autres rede-vances, les subventions fédérales et provin-ciales ou celles des états, les emprunts, lesavantages fiscaux pour des améliorationsurbaines (61) et des partenariats public-privé(62).

Les gouvernements des deux pays cher-chent des solutions pour améliorer le finan-cement des infrastructures. Par exemple,aux États-Unis, la Commission nationale definancement des infrastructures de trans-port terrestre invite le gouvernement fédé-ral à s’éloigner de l’approche actuelle du fi-nancement fondée sur des taxes fédéralessur les carburants, qui sont en baisse, et às ’or ienter vers un nouveau systèmeconstruit sur des charges plus directes surles utilisateurs en fonction des miles par-courus (connu sous le nom de «système deredevance au mile parcouru(63)»). La Com-mission propose que les gouvernementsdes états et les collectivités locales ajoutentleur système de paiement par mile parcou-ru au système du gouvernement fédéralafin d’augmenter leurs propres recettes.

Les communes canadiennes utilisent es-sentiellement les impôts fonciers, les rede-vances des usagers et les dotations du gou-vernement fédéral et des provinces pourfinancer le coût des infrastructures. Depuis2005, par exemple, le gouvernement fédé-ral a dirigé l’équivalent, d’une part, des re-venus de la taxe fédérale sur le gaz(2 Md $CAN par an) vers des projets d’in-

(58) Société américaine des ingénieurs civils, Report Card for America’s Infrastructure (2009) (25 mars2009), www.asce.org/reportcard.

(59) Harry M. Kitchen, A State of Desrepair : How to fix the Financing of Municipal Infrastructure in Cana-da, C.D. Howe Institut (Toronto, 2006).

(60) Ibid.(61) 47 états et le district de Colombia ont promulgué des lois sur la Tax Increment Financing (TIF en an-

glais, voir aussi note 7, N.D.T.). Au Canada, une forme de la TIF est utilisée dans la province d’Alberta et lesTIF sont prises en compte pour financer deux projets majeurs dans la ville de Toronto. Aux États-Unis, ilexiste une abondante littérature sur les TIF. Voir par exemple Robert Wassmer, “Can Local Incentives Alter aMetro City’s Economic Development?”, Urban Studies, 1251-1278 (1994), et John Anderson, “Tax IncrementFinancing : Municipal Adoption and Growth”, National Tax Journal, 155-164 (1990).

(62) Slack, Enid “Municipal Financing of Capital Infrastructure in North America”, Journal of Property TaxAssessment and Administration, vol. 2, n° 1 (2005).

(63) Commission nationale de financement des infrastructures de transport terrestre (2009).


frastructures municipales durables (y com-pris de voirie) au prorata du nombre d’habi-tants. Les administrations canadiennescommencent à évoquer le financement fis-cal utilisé dans la plupart des états améri-cains (les Tax Increment Financing évoquésplus haut). La plus importante source de fi-nancement des infrastructures, largementnégligée au Canada, est peut-être un justeprix sur les services locaux, péages, tarifi-cation de l’eau selon l’utilisation… Une justetarification entraînerait une utilisation plusefficace des infrastructures et une plusgrande efficacité dans l’investissement, ré-duisant ainsi la nécessité de chercher desressources supplémentaires.

Les politiques de tarification des services publics

Les redevances des usagers sont généra-lement le meilleur moyen de financer lesservices publics locaux quand c’est pos-sible. Mais la tarification des services n’estpossible que lorsque les usagers qui nepaient pas peuvent être exclus de leurconsommation et lorsque seulement uncoût marginal peut être associé à chaquenouvel utilisateur. Ces caractéristiques sug-gèrent que les redevances des usagerss’appliquent mieux quand les services assu-rés par les collectivités locales s’apparen-tent aux services et biens fournis par lesecteur privé. Les collectivités locales desÉtats-Unis obtiennent 25,7% de leurs res-sources propres par des redevances etcharges sur les usagers; mais ce pourcen-tage atteint 35% avec les services publicslocaux(64). Les collectivités locales cana-diennes perçoivent aussi 25,6% de leursressources des redevances des usagers.

L’eau, l’assainissement, l’électricité, lagestion des déchets solides, l’enseigne-ment supérieur et les transports collectifsurbains sont des services qui peuvent êtrefinancés partiellement ou totalement parles redevances des usagers. Aux États-Unis, les services de santé sont souvent fi-nancés à la fois par une participation desusagers et par les assurances mutuelles.Les redevances des usagers sont également

d’importantes sources de financement pourles parcs et jardins et certaines prestationsdes écoles maternelles et primaires (livreset repas). Les collectivités locales améri-caines collectent la plupart des redevancessur les usagers pour l’électricité, les hôpi-taux, l’eau, l’assainissement et l’enseigne-ment.

Le financement des prestations de ser-vice par les redevances des usagers offreun certain nombre d’avantages financiersou économiques pour les collectivités lo-cales. Tout d’abord, les droits prévus per-mettent l’autofinancement (au moins par-tiellement) des services et évite d’imposerdes taxes supplémentaires. Deuxièmement,l’efficacité économique s’améliore si les re-devances correspondent au coût marginalde production et de distribution des ser-vices. Ces redevances permettent aux col-lectivités locales de calculer la quantité ap-propriée de services à fournir (le montantque les usagers veulent acheter en fonc-tion du coût de la prestation) et de s’assu-rer que ceux qui attachent le plus de va-leur aux services puissent les obtenir.Troisièmement, seuls les bénéficiaires desservices paient pour leur prestation et lesnon-consommateurs ne sont pas facturés.Les prix justes pour certains services(comme l’eau et l’électricité) sont un bonexemple de ces trois avantages.

Conclusions

Cette section contient cinq recommanda-tions pour améliorer le fonctionnement duservice public local :

• Diversifier la fiscalité des villes cana-diennes.

• Réduire la surimposition des entreprises.

• Arrêter ou réduire l’érosion de l’assiettefiscale.

• Améliorer la tarification des services.

• Concevoir un rôle approprié du gouver-nement fédéral et des gouvernementsdes provinces/des états.

(64) Voir http://www.census.go/govs/estimate/0600ussl_7.htlm.


Diversifier la fiscalité des villes canadiennes

La diversification de la fiscalité des villescanadiennes leur donnerait une plus grandesouplesse pour répondre aux enjeux lo-caux tels que les changements dans l’éco-nomie, l’évolution démographique et lescharges. Certaines taxes sont plus effi-caces que les impôts fonciers pour couvrirles coûts des services dont bénéficient lespersonnes qui se déplacent quotidienne-ment d’une collectivité à une autre pourleur travail. Les impôts qui augmentent enfonction de l’activité économique encoura-geraient plus les villes à investir afin de sti-muler la croissance (dans les infrastruc-tures par exemple). Actuellement, ce sontles états et les provinces qui bénéficient leplus des investissements municipaux enéquipements car ce sont eux qui collectentles impôts sur le revenu et sur les ventes.Enfin, une taxe unique, comme la taxe fon-cière, peut créer des distorsions locales(par exemple, décourager l’investissementdans les logements). Cette tendance peutêtre atténuée par d’autres taxes.

En principe, un impôt local sur le revenucollecté avec l’impôt fédéral ou provincial,dont le taux serait fixé localement, a desavantages évidents en termes d’autonomielocale, de responsabilité et d’élasticité desrevenus locaux. Cependant, il y a évidem-ment certains problèmes dans cette imposi-tion locale. Les revenus des entreprisessont particulièrement difficiles à taxer enraison de leur mobilité interterritoriale etparce que les propriétés des entreprisessont déjà généralement surtaxées par l’im-pôt foncier. Des solutions sont possibles. Lapremière consiterait à imposer uniquementles salaires (comme cela est déjà fait dansbeaucoup de villes américaines), mais ceciprovoque d’autres problèmes. La deuxièmepourrait être une surtaxe locale sur l’impôtprovincial sur les revenus dans les pro-vinces où il existe déjà une taxe sur le com-merce, ce qui serait techniquement réali-sable. Cependant, ce serait clairement unemauvaise idée du point de vue économiqueparce que ces impôts taxeraient de nou-veau lourdement les approvisionnementsdes entreprises. Et, dans les provinces où ily a des taxes sur la valeur ajoutée (qui ne

taxent pas les approvisionnements), dessurtaxes locales peuvent aussi être techni-quement appliquées.

Certaines communes canadiennes utili-sent déjà des taxes de vente sélectives.Ces taxes pourraient être étendues à toutesles communes. Par exemple, les taxes d’oc-cupation des hôtels et motels (qui sont lar-gement utilisées par les collectivités lo-cales américaines) pourraient être unprélèvement supplémentaire s’ajoutant à lataxe provinciale sur les ventes de détail ap-plicable aux hôtels et motels. La justifica-tion habituelle de l’imposition de cette taxeau niveau local est de constituer unecontrepartie des services fournis par la villeaux visiteurs et touristes (protection de po-lice et d’incendie supplémentaire, circula-tion…). Une taxe municipale sur l’essenceen complément de la taxe provinciale peutavoir un avantage fiscal si les fonds collec-tés sont réinvestis dans les routes et lestransports publics locaux. De plus, il devraitcontribuer à freiner l’expansion urbaine endécourageant l’utilisation des routes (mêmesi ça risque de réduire les recettes fiscalesdisponibles pour les investissements).

Réduire la surimposition des entreprises

Il n’y a pas de justification économique àla forte taxation des entreprises à traversl’impôt foncier ou la taxe sur les ventes. Lescollectivités locales devraient réduire lesimpôts fonciers sur les propriétés non rési-dentielles et accroître les prélèvements liésaux bénéfices produits par les services lo-caux. Bien sûr, une réduction des impôtsfonciers sur les propriétés non résidentiellessignifiera nécessairement une augmenta-tion sur les propriétés résidentielles. Pourminimiser l’impact sur les contribuables, ilest suggéré d’augmenter progressivementà l’instar de ce qui se fait actuellement dansles villes telles que Vancouver et Toronto.

Même si certains états, aux États-Unis,ont exempté quelques achats pour l’appro-visionnement des entreprises de taxes surles ventes et si, au Canada, certaines pro-vinces ont harmonisé leurs taxes sur lesventes avec la taxe fédérale sur les produitset les services (TPS, équivalente à la


T.V.A.), beaucoup d’états (et certaines pro-vinces) doivent encore éliminer la taxe surles ventes des transactions intermédiaires.Toutefois, on pourrait à titre d’exceptionimposer les transactions intermédiaireslorsque les biens de consommation ne fontpas partie de la base imposable. Aux États-Unis, de nombreux services sont exonérésde taxes sur les ventes. Dans ce cas, l’im-position des transactions intermédiaires estsusceptible d’améliorer l’efficacité.

Arrêter ou réduire l’érosion de l’assiette fiscale

L’érosion de l’impôt foncier et des taxessur les ventes est une conséquence de dif-férentes causes : des décisions politiques(que ce soit au niveau national ou local) etde l’évolution des activités économiquesqui, indépendamment de la croissance, ré-duit l’assiette fiscale. Le résultat est soitune baisse des recettes par rapport à l’acti-vité économique, soit des taux d’impositionsupérieurs pour maintenir les recettes.L’augmentation des taux et la réduction dela base imposable augmentent les distor-sions de la fiscalité. La baisse des revenuspourrait entraîner une dégradation des ser-vices publics locaux.

La meilleure approche est de garder desbases d’imposition les plus larges possible.Le gouvernement national et les étatsjouent un rôle essentiel dans le maintiendes bases. La volonté politique c’est le fac-teur le plus important pour maintenir lesbases d’imposition. Dans de nombreux cas(mais pas pour tous), les gouvernementsde niveau supérieur prennent des décisionsqui réduisent l’assiette fiscale locale car,dans leurs décisions, priment les avan-tages politiques immédiats, ce qui n’affectepas leurs propres revenus. Des décisionspolitiques sont également nécessaires pourélargir les bases d’imposition afin de tenircompte de l’évolution de l’économie. Parexemple, aux États-Unis, une loi fédéraleest nécessaire pour permettre aux collecti-vités locales de percevoir des taxes sur lesventes à distance. Le gouvernement fédérals’est abstenu d’agir à ce jour malgré les de-mandes de nombreux états et de leursgroupes de pression.

Améliorer la tarification des services

Les tarifs des services devraient êtrefixés suffisamment hauts pour financer leurproduction, pour assurer l’accès à ceux quiaccordent le plus de valeur à ces services etpour aider également à déterminer la quan-tité à produire. Les collectivités locales del’Amérique du Nord appliquent des tarifs surde nombreux services. Mais elles devraientcontinuer à chercher à remplacer le finan-cement par l’impôt par les redevances desusagers. De plus, les prix devraient êtrefixés au coût marginal pour obtenir des bé-néfices maximaux.

Les villes doivent également utiliser desméthodes innovantes pour appliquer les ta-rifs. La tarification de l’accès à la ville du-rant les heures de pointe est un exemplequi est déjà utilisé dans certains endroitsdu monde. Les technologies permettent detaxer les véhicules qui rentrent dans la villeen fonction des heures. Ces redevancespeuvent financer le coût de remplacementde certains services, comme le transporturbain, et limiter l’utilisation d’automobilespendant les heures de pointe à ceux qui enont le plus besoin.

Concevoir un rôle approprié du gouvernement fédéral et des gouvernements des provinces/des états

Pour assumer leurs compétences, lesvilles ont besoin du pouvoir nécessaire etde sources de revenus adéquates. Ce n’estque de cette façon qu’elles peuvent êtreresponsables de leurs actions. Pour at-teindre cet objectif, les villes (au moins auCanada) auraient besoin de plus de pou-voirs qu’elles n’en ont actuellement. Sur lesquestions de la fiscalité locale, la responsa-bilité du gouvernement fédéral vient loinderrière les états et les provinces. Seulesces dernières peuvent modifier les compé-tences en matière de dépenses et lessources de revenus des collectivités locales.

Le gouvernement fédéral et les gouver-nements des états et des provinces ontégalement un rôle important à jouer car ilssont impliqués dans les domaines politiques


ayant un impact direct sur les villes. Au Ca-nada, par exemple, le gouvernement fédé-ral est responsable de l’immigration, desaborigènes qui habitent dans les villes, etdu paiement des impôts sur les propriétésdu gouvernement. Si le gouvernement fé-déral et les gouvernements des états et desprovinces assuraient un financement adé-quat de ces responsabilités, les collectivi-tés locales seraient libérées de charges quine sont pas vraiment les leurs et les reve-nus locaux pourraient se concentrer sur lescompétences locales.

Quelles que soient les ressources fiscales àla disposition des collectivités locales, les do-tations fédérales ou des provinces et desétats continueront à fournir une part impor-tante des revenus aux gouvernements locauxcanadiens et américains. En 2009, les États-Unis ont mis en place un programme anticy-clique (Americain Recovery and Reinvest-

ment Act of 2009 [ARRA], voir encadré 3.1)destiné à distribuer 787 Md $US sur dix ansdont 71% doivent être dépensés les deuxpremières années. Les collectivités locales nesont pas directement destinataires de l’ARRAmais en bénéficient indirectement à de nom-breux égards. Par exemple, 14,7% des fondsde l’ARRA financent des infrastructures dontune grande partie peut être directement gé-rée par les collectivités locales. De plus,26,7% de l’ARRA sont des dotations auxétats, ce qui permet à ces derniers de limiterles réductions de dotations aux collectivitéslocales. Dans le cadre du Plan d’action écono-mique de 28 Md $CAN, le budget de 2009 dugouvernement fédéral canadien établit unfonds de financement de 4 Md $CAN pour laréhabilitation ou la construction des infra-structures provinciales, territoriales, commu-nales ou communautaires sur une période dedeux ans(65).

(65) La Fédération canadienne des municipalités a toutefois exprimé sa préoccupation que les gouverne-ments fédéral et provinciaux réduissent le financement des communes et imposent, à la sortie de la crise,des transferts de compétences non financés dans le cadre d’un programme de réduction du déficit.

Encadré 3.1. – La loi américaine de redressement et de réinvestissement(ARRA).

La loi américaine de redressement et de réinvestissement (American Recovery andReinvestment Act ou ARRA) a été adoptée en février 2009 avec un total de 787 Md $US.

La majeure partie de l’ARRA n’était pas spécialement destinée à soutenir les budgetslocaux, mais 144 Md $US ont été mobilisés pour consolider la situation fiscale des étatsafin d’éviter l’interruption des programmes de santé et d’éducation et les hausses d’im-pôts au niveau des états et des collectivités locales. Ces fonds ont indirectement aidé lescollectivités locales en atténuant les réductions potentielles des aides des états, notam-ment pour des programmes locaux devant répondre à la récession. Dans certains cas, lesfinancements de l’ARRA ont soutenu des programmes spécifiques – équipements locaux,accès à Internet à grande vitesse et appui aux énergies renouvelables – grâce à des sub-ventions en faveur des collectivités locales. À ce jour, le site White House Recovery.gov,créé dans le but de suivre le financement et l’utilisation de l’ARRA, rapporte que682 000 emplois ont été créés ou sauvés à l’échelle nationale.

Même si le financement de l’ARRA a eu quelques impacts positifs sur les collectivités lo-cales, une autre grande partie de l’ARRA a servi à financer les droits à des prestations, àdes réductions d’impôts et à des aides aux personnes. L’obligation de dépenser les fondsde l’ARRA rapidement signifie que le financement s’effondrera en 2011 après avoir atteintun pic vers la moitié de 2010. On s’attend à que la fin de l’ARRA coïncide avec un momentde plus grandes difficultés budgétaires et financières des villes américaines confrontées àla pire crise économique qu’elles aient vécue depuis cinquante ans. On s’attend égale-ment à ce que les revenus fiscaux – dont l’évolution est souvent en retard par rapport àl’économie à cause des délais de paiement et des calendriers de réévaluation de la valeurdes propriétés – continuent à baisser même si les taux d’emploi commencent à augmen-


Les dotations sont indispensables pourles communes qui n’ont pas assez de res-sources propres pour assurer les serviceslocaux. Les dotations sont également né-cessaires dans le cadre des externalités carles communes ne tiennent généralementpas compte du fait que leurs services béné-ficient aussi à des personnes hors de leur

territoire. Mais les dotations peuvent aussifausser les décisions locales et créer desinefficacités dans l’offre de services. Lesdotations devraient être conçues de sortequ’elles ne faussent pas les décisions lo-cales quand la tarification des services auxusagers est justifiée.

ter. Les impôts locaux seront particulièrement touchés par la réévaluation des biens si lesmaisons sont saisies et si leur valeur baisse de manière significative.

La Ligue nationale des villes (National League of Cities) des États-Unis, dans son En-quête sur la ville américaine, l’emploi et l’économie publiée annuellement, a constaté queles trois quarts des agents des collectivités locales interrogés affirment que les conditionséconomiques et fiscales de leur ville se sont aggravées au cours de la dernière année. Et7 fonctionnaires sur 10 ont indiqué qu’ils répondent à la crise actuelle par des suppres-sions de postes, des licenciements, le gel des embauches et des congés. Beaucoup de-vront aussi réduire les dépenses de sécurité publique ainsi que la prestation des servicesde santé. La Ligue nationale des villes estime que les autorités locales devront faire face àune pénurie d’entre 56 et 83 Md $US sur la période 2010-2012 en fonction des réductionsdes aides des états.

La Ligue nationale des villes soutient actuellement des projets de loi pour octroyer auxétats et aux collectivités locales des fonds supplémentaires afin de favoriser l’équilibrebudgétaire, l’investissement dans les services de santé et d’éducation, et l’emploi local àtravers la loi sur l’emploi local en Amérique (Local Jobs for America Act). Cette loi devraitfournir des ressources aux états et aux collectivités locales ainsi qu’aux organisations dequartier pour sauver et créer des emplois locaux grâce à la préservation, la création oul’expansion des services que nécessitent les villes. En absence de ces aides, la Ligue na-tionale des villes des États-Unis prévoit que les autorités locales devront licencier des em-ployés, réduire les services essentiels et annuler des projets.

Informations fournies par la Ligue nationale des villes des États-Unis.

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Amérique latine

JORGE MARTÍNEZ-VÁZQUEZ(1)

Université d’état de Géorgie (États-Unis)

(1) L’auteur remercie Gustavo Canavire-Bacarreza et Gabriel Léonard ainsi que Harold Vásquez et MarkCurtis pour leurs recherches supplémentaires. Il souhaiterait également remercier Andrew Nickson,Paul Smoke, Eduardo Stranz, l’équipe technique de la FLACMA et de nombreuses autres personnes pour lescommentaires qu’ils ont formulés sur les versions antérieures du chapitre à l’occasion de l’atelier régional deC.G.L.U. à San Salvador en février 2010.

AMÉRIQUE LATINE • 101 •

En Amérique latine, la gouvernance localeet la commune ont une longue tradition quiremonte à l’époque coloniale(2). Mais c’estdepuis les années 80 – et pour beaucoupde pays, au cours de la dernière décennieseulement – que les efforts en vue d’unevéritable décentralisation sont venus ren-forcer le rôle des collectivités locales. Ce-pendant, malgré des progrès significatifs,de nombreux défis restent à relever pourque les communes assument pleinement unrôle dynamique et significatif dans la four-niture des services publics et dans le déve-loppement local afin de contribuer à amé-liorer la vie quotidienne des habitantsd’Amérique latine(3).

La décentralisation fiscale dans la régions’est accrue au cours des deux dernièresdécennies. Le pourcentage des dépensespubliques des entités infranationales rap-porté au volume total des dépenses pu-bliques s’est élevé en moyenne de 13% en1985 à 19% en 2005 ou de 5,5% du P.I.B.en 2000 à 6,6% en 2007. Il existe néan-moins des variations considérables entreles pays de la région(4). Des progrès ontété également réalisés dans la décentralisa-tion fiscale en termes d’autonomie des col-lectivités locales pour prendre des décisionssur leurs dépenses et leurs recettes fis-cales. Mais, comme il sera développé dansce chapitre, ces progressions ne sont pas sifaciles à mesurer. Généralement, le déve-loppement de la décentralisation peut êtreconstaté dans la dévolution de nouvellescompétences aux collectivités locales, in-cluant les domaines de l’environnement etde la lutte contre la pauvreté, égalementl’augmentation des dépenses décentraliséesde l’éducation, de la santé, etc. Mais ceprogrès est moins important en ce quiconcerne les ressources.

Des innovations observées dans la ré-gion suscitent un intérêt mondial, commepar exemple le système de mesure de la

performance locale au Brésil et en Colom-bie, les aides à la population en matière desanté et d’éducation au Chili ou la luttecontre la pauvreté avec des allocations auxfamilles administrées par les communes duBrésil. Plusieurs pays ont initié ou étudientdes réformes pour approfondir et renforcerl’autonomie communale. La Bolivie a, parexemple, modifié récemment sa Constitu-tion pour améliorer la représentation desgroupes ethniques au niveau infranational;l’Uruguay a introduit un troisième niveau degouvernement avec la créat ion de89 communes; le Costa Rica a approuvérécemment la loi générale de transfert decompétences et de ressources aux com-munes qui prévoit le transfert de 10% desressources du budget national aux collecti-vités locales, permettant à celles-ci d’assu-mer de nouvelles responsabilités et d’amé-liorer la qualité de leurs services et celledes infrastructures; au Salvador, l’Associa-tion des communes (COMURES) maintientun dialogue actif avec les autorités cen-trales pour augmenter le financement et lastabilité générale du système de transfert(FODES) qui représente entre 70-80% desbudgets locaux. Il était prévu qu’il attein-drait 9% du budget national en 2009 mais,pour des raisons dues à la crise, il a atteintseulement 7,5% du budget national.

Inversement, des pays de la régionconnaissent une tendance radicalement op-posée qui tend au contraire à se dirigervers une forme de recentralisation. Des élé-ments de cette tendance sont constatés enArgentine depuis la loi d’urgence écono-mique de 2002 et la loi budgétaire de 2006qui ont donné aux autorités centrales unplus grand pouvoir pour attribuer les finan-cements fédéraux ou pour interrompre uni-latéralement leur versement. En RépubliqueDominicaine existent aussi des éléments derecentralisation mis en avant par la loi mu-nicipale de 2007, laquelle établit des pour-centages maximaux à l’intérieur des bud-

(2) Voir le Rapport GOLD I (2008) de Cités et Gouvernements Locaux Unis (C.G.L.U.).(3) L’efficacité des efforts de décentralisation est très différente selon les pays de la région latino-améri-

caine. Au cours de la dernière décennie, la décentralisation a été réalisée à un rythme rapide dans des payscomme la Colombie et le Pérou. Mais elle stagne après plusieurs décennies de planification et de mesures ju-ridiques dans des pays comme la République Dominicaine et Haïti. En plus du Brésil et des pays hispano-phones, ce chapitre étudie également Haïti, la Jamaïque et Trinité-et-Tobago. Tous les pays cités dans cechapitre sont considérés comme faisant partie de la région latino-américaine.

(4) Voir, par exemple, Daughters et Harper (2007).


gets locaux pour dif férents types dedépenses de personnel, d’infrastructure,etc. Il est à craindre que la nouvelle Consti-tution du pays révise à la baisse le pour-centage du budget de l’État alloué auxcommunes qui est de 10% depuis 2003,une norme qui n’a cependant jamais étémise en œuvre. De la même manière, la ré-cente législation du Pérou a révoqué la pré-rogative des communes d’accorder les per-mis de construire et de définir l’usage dusol, et les transferts aux communes ont étéconsidérablement réduits pour la période2009-2011 (baisse de 22% au cours descinq dernières années). En Colombie, legouvernement central a récemment décidéd’attribuer directement les ressources pourl’eau et l’assainissement, qui étaient jus-qu’alors déléguées aux communes au tra-vers d’un fonds fiduciaire administré parl’État. Enfin, au Venezuela, les autoritésmunicipales dénoncent régulièrement la di-minution de leurs compétences et de leursressources ainsi que l’intervention de l’Étatdans les affaires locales.

Le rapport présente l’état actuel des fi-nances publiques locales dans la régiond’Amérique latine; il identifie et analysecertains des défis principaux en vue del’amélioration de l’efficacité, de l’équité etde l’efficacité dans la fourniture des ser-vices publics; en conclusion, il offre un en-semble de recommandations(5).

Structure et situation des finances locales dans la région

Chaque pays de la région a sa propre or-ganisation dans de nombreux domaines :organisation fédérale ou unitaire, taille, his-toire, etc. La diversité se retrouve tout

d’abord dans les quatre pays fédéraux de larégion : Argentine, Brésil, Mexique et Ve-nezuela. Entre les pays dotés d’un systèmeunitaire de gouvernement, il est possibled’identifier des groupes de pays ayant desinstitutions et des défis similaires, incluantles pays andins (Colombie, Équateur, Pérouet Bolivie), les plus petits pays d’Amériquecentrale, les États insulaires de traditionsnon ibériques(6) et ce que nous pourrionsnommer les exceptions du Cône Sud (Para-guay, Uruguay et Chili en particulier), dupoint de vue de la décentralisation fiscale.La diversité se trouve également dans lataille de la population (des 196 millionsd’habitants du Brésil au million de Trinité-et-Tobago), dans le P.I.B. réel par habitant(de 9 357 $ en Argentine en 2007 [en $USconstants de 2000] à 884 $ au Nicaragua età 411 $ en Haïti) ainsi que dans d’autrescritères.

Cependant, il existe de nombreuses ca-ractéristiques similaires quant à l’organisa-tion communale, ce qui nous permettra detraiter toutes les collectivités locales de larégion dans une perspective commune. Engénéral, dans les pays ayant plus d’un ni-veau d’administration infranational, la rela-tion entre l’État et les communes est di-recte, par opposi t ion à une re lat ionhiérarchique où l’État central traite exclusi-vement avec les gouvernements régionauxet ceux-ci, exclusivement avec les com-munes (7). Dans la majorité des cas, lacondition juridique des communes est clai-rement définie dans la Constitution ou dansdes lois spécifiques telles que les codes mu-nicipaux. L’exception la plus importante àcette règle est celle de l’Argentine où laConstitution donne aux provinces (entitésfédérées) un pouvoir discrétionnaire pourorganiser les finances des communes(8).Dans une moindre mesure, l’histoire se ré-pète au Mexique (9). La principale diffé-

(5) Ce rapport est centré sur la décentralisation fiscale. Les questions de décentralisation politique et ad-ministrative ne font pas partie de l’étude.

(6) Ces pays n’ont naturellement pas l’habitude d’être classés comme étant d’Amérique «latine».(7) D’un point de vue technique, les relations verticales entre les différents niveaux de gouvernement

«bifurquent» (du niveau central au local et du niveau central au régional, séparés) en opposition aux rela-tions hiérarchiques (du niveau central au régional ou local, tous liés).

(8) Au contraire, la Constitution brésilienne, par exemple, définit son système politique comme l’union dugouvernement central, des états et des communes en laissant aux collectivités locales une position auto-nome par rapport aux gouvernements de niveau intermédiaire.

(9) Les états brésiliens ont également un rôle limité dans la gestion des communes.


rence qui explique cette diversité dans lesrelations entre des niveaux centraux et lo-caux est la différence entre les nations« fédérales» et les nations «unitaires».Mais, même dans ces cas – malgré la varié-té de situations des communes en Argen-tine et, dans une moindre mesure, auMexique –, les questions qui affectent ac-tuellement ces deux pays ne sont pas es-sentiellement différentes de celles aux-quelles sont confrontées des communesdes autres pays de la région. Pour cette rai-son, nous n’allons pas identifier, dans cerapport, différents groupes d’expériencesde pays, mais allons utiliser un cadre com-mun pour tous les pays en identifiant lesexpériences particulières de certains pays

comme des leçons de ce qui doit être évitéou de ce qui peut être reproduit.

L’organisation de l’administration locale

En règle générale, en Amérique latine, ondistingue trois niveaux d’administration(tableau 4.1) – excepté la Bolivie avecquatre(10), et la Jamaïque et Trinité-et-To-bago qui en ont seulement deux. Ce travailsera presque exclusivement consacré aupremier niveau, la commune. Aux niveauxintermédiaires (provinces, régions, dépar-tements), nous traiterons seulement de cequi concerne les questions relatives auxcommunes.

TABLEAU 4.1La décentralisation en Amérique latine : organisation politique et territoriale (2007).

(10) Dans le cas de la Bolivie, le niveau provincial peut ne pas être interprété comme un niveau autonomeadditionnel.

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Argentine 3 fédéral, provincial, com-munes/départements

24 2 218 1 654 436 18 804 35 39 6 645

Bolivie* 4 national, départements, com-munes/cantons

9 327 1 058 277 29 126 26 32 1 378

Brésil 3 fédéral, états, communes 27 5 564 7 041 481 34 169 12 39 7 013

Chili 3 national, régions, communes (15) 345 1 109 075 48 220 39 34 9 851

Colombie 3 national, départements, com-munes

32 1 102 1 386 232 40 253 23 35 4 684

Costa Rica 3 national, cantons (7) 81 636 968 55 046 46 29 5 891

Rép. Domi-nicaine**

3 national, provinces, com-munes

(32) 155 306 677 63 314 32 22 4 210

Équateur 3 national, provinces, cantons 22 221 606 446 60 370 29 32 3 432

Salvador 3 national, départements, com-munes

(14) 262 436 197 23 308 39 23 3 336

Guatemala 3 national, départements, com-munes

(22) 333 606 989 40 101 16 8 2 548

Haïti 3 national, départements, com-munes

10 140 97 008 6 929 45 21 640

Honduras 3 national, départements, com-munes

(18) 298 398 563 24 074 1 671

Jamaïque 2 national, paroisses 14 191 128 4 802

Mexique 3 fédéral, états, communes 32 2 454 3 290 016 42 902 23 34 9 715

Nicaragua 3 national, départements, com-munes (+ 2 régions spéciales)

(17) 153 35 003 3 889 1 023

Panama 3 national, provinces/comarcas, districts

14 75 238 810 44 577 53 38 5 828

Paraguay 3 national, départements, can-tons

17 231 360 390 26 989 51 30 1 995


1. Calculé en utilisant le nombre de collectivités par niveau.

2. Est mentionné entre parenthèses lorsque les autorités ne sont pas élues mais désignées.

* En Bolivie il y a : des départements, des provinces (dont les autorités ne sont pas élues : 112), descommunes et des «territoires indigènes paysans traditionnels» (territorios indígenas originarioscampesinos, selon la nouvelle Constitution).

** République Dominicaine : les récentes réformes constitutionnelles reconnaissent 229 districts mu-nicipaux comme collectivités locales.

*** Au Pérou il y a deux types de communes : les provinciales et les districts.

**** En Uruguay, la réforme constitutionnelle a créé les communes en 2009.

Source : Données reprises par C.G.L.U. et la Banque mondiale.

En 2010, il y avait plus de 16 000 com-munes en Amérique latine. Leur nombrevarie selon les pays, bien entendu avec lataille de la population et du territoire, encomptant le Brésil avec 5 564 communeset, à l’autre extrémité, Trinité-et-Tobagoavec 16 communes. La taille des collectivi-tés locales varie considérablement d’unpays à l’autre (tableau 4.1). Bien qu’unepartie significative de la population despays latino-américains vive dans la plusgrande ville du pays (par exemple, 53% auPanama, 49% en Uruguay, 40% au Pérouet 35% en Argentine), la majorité des com-munes de la région continuent d’être relati-vement petites en taille et revêtent un ca-ractère rural. Par exemple, au Pérou, plusde 200 communes ont une population infé-rieure à 1 000 habitants et plus de 50% dutotal des communes ont moins de 5 000habitants. Ainsi, la région fait face aux défisdans les deux extrêmes : d’un côté, degrandes métropoles avec de hauts niveauxde densité de population, de congestion etde zone de pauvreté urbaine et, d’un autre

côté, des communes trop petites dans leszones rurales avec une faible densité, unpouvoir administratif faible et qui ne sontpas à l’échelle appropriée pour fournir lesservices publics de base.

La structure des collectivités locales esttoujours en construction dans de nom-breux pays d’Amérique latine. En Boliviepar exemple, la nouvelle Constitution de2009 déclare comme gouvernements auto-nomes les niveaux de communauté régio-nale, municipale et indigène, avec la carac-téristique que les communautés indigènespeuvent exister dans une ou plusieurs com-munes ou régions. Les normes légales quirèglent cette structure n’ont pas été en-core promulguées. La multiplication de nou-velles collectivités locales – le plus souventau travers de la fragmentation des collecti-vités existantes – continue d’être com-mune à la région. Par exemple, en Répu-bl ique Dominica ine, le nombre decommunes est passé de 108 à 155 entre1995 et 2006(11).

Pérou *** 3 national, régions/provinces spéciales, provinces/districts

26 1 834 1 096 480 15 544 39 28 3 771

Trinité-et-Tobago

2 national, régions/villes 16 83 013 16 351

Uruguay ****

2 national, départements (com-munes)

19 89 174 942 37 347 49 45 7 297

Venezuela 3 fédéral, états, communes 24 335 1 145 125 82 038 12 32 8 299

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(11) Une loi récente a imposé dans le pays des conditions plus strictes pour les nouvelles communes can-didates potentielles : avoir 15 000 résidants et être capables de générer au moins 10% des recettes que lamunicipalité générait auparavant.


Dépenses locales et répartition des compétences

Le champ des dépenses publiques locales

La part des dépenses publiques localesdans la dépense publique totale et dans leP.I.B. diffère de manière significative selonle pays, mais elle est en général plus faiblepar rapport à ce qui peut être observé dansd’autres régions du monde. Cependant,comme le montre le graphique 4.1, la pré-sence du secteur public dans le P.I.B., me-surée par le total des dépenses des admi-

nistrations publiques, est généralementélevée et se situe à des niveaux supérieursà ceux d’autres pays du monde ayant desniveaux similaires de revenus par habitant.Ce contraste entre un secteur public localrelativement faible et un secteur public glo-balement important peut être dû, en pre-mier lieu, aux moindres compétences attri-buées aux co l lect iv i tés loca les encomparaison avec d’autres régions dumonde et, en second lieu, aux niveaux rela-tivement faibles des dépenses relatives auxservices publics correspondant aux compé-tences des collectivités locales, commenous le verrons ensuite.

GRAPHIQUE 4.1Dépenses publiques locales en pourcentage du P.I.B. et des dépenses publiques totales.

Sources : F.M.I., ministères des Finances d’Argentine, de Bolivie, du Guatemala et du Pérou, bases dedonnées de C.G.L.U. (voir annexe 4.2).

Comme il peut être observé dans legraphique 4.1, de grandes différences exis-tent dans le poids des collectivités localessur le total de la dépense publique et leurimportance relative dans le P.I.B. Parmi lespays d’Amérique latine plus décentralisésau niveau local, d’après la part des dé-penses publiques locales dans la dépensepublique totale, se trouvent : le Brésil,l’Équateur et la Colombie avec environ

20%(12), suivis du Pérou et de la Bolivieavec 16% puis du Chili avec 12,8%. Deuxgrandes fédérations, Argentine et Mexique,sont respectivement à 8,8% et 6,5%. Auniveau le plus faible se trouvent des paysunitaires d’Amérique centrale et des Ca-raïbes (avec 7% au Salvador, 1,7% au Pa-nama et 0,9% en Jamaïque et, entre cesdeux extrêmes, la République Dominicaine,le Honduras, le Guatemala et le Costa Ri-

2,9

7,3 8,3

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Dépenses publiques locales/P.I.B. Dépenses publiques locales/Dépenses publiques totales

(12) En Colombie, si l’on additionne la dépense des départements – niveau intermédiaire au niveau localen 2008 – la dépense du niveau sous-national atteint 29% du total de la dépense de l’État et 9,5% du P.I.B.


ca). Une mesure plus significative de lafonction des collectivités locales commeprestataires de services publics est peut-être la proportion des dépenses publiqueslocales dans le P.I.B. (graphique 4.1). Celamesure quel pourcentage des ressourcesnationales est consommé au travers descollectivités locales. À partir de cette pers-pective, le Brésil avec 8,3%, la Bolivie avec7,3%, la Colombie avec 5,6% et l’Équa-teur avec 4,4% sont en tête de la décentra-lisation municipale dans la région latino-américaine, alors que l’Argentine, le Pérou,le Chili et le Mexique semblent être égale-ment décentralisés avec entre 2% et 3%du P.I.B. consommés à travers les collecti-vités locales. Dans la partie inférieure, lespays les plus centralisés sont : le Para-guay, le Honduras, le Salvador, la Répu-blique Dominicaine, le Costa Rica, le Pana-ma, le Guatemala et la Jamaïque, autour de1% du P.I.B.

Répartition des dépenses et des compétences

Plusieurs aspects caractérisent la réparti-tion des dépenses dans les pays latino-américains. Tout d’abord, dans la majoritéd’entre eux, excepté l’Argentine(13), les loisnationales définissent explicitement lescompétences principales des communes.Dans la majorité des pays – comme l’in-dique le tableau de l’annexe 4.1 –, la répar-tition des dépenses est définie dans laConstitution du pays; dans le cas contraire,elles sont spécifiées dans les lois spéciales,plus fréquemment dans le Code munici-pal(14). Dans ces dispositions formelles, lescommunes sont souvent autorisées à four-nir tout service qui n’est pas spécifique-

ment attribué à quelque autre niveau d’ad-ministration(15).

En deuxième lieu, il y a d’énormes varia-tions dans les compétences attribuées auxcommunes – comme le montre le tableaude l’annexe 4.1 –, rendant impossible unedescription brève. La majorité des paysétablissent une série de fonctions obliga-toires, souvent exclusivement recomman-dées aux communes, comme les servicesurbains de base tels que le ramassage desordures, l’entretien des routes, des parcs,le contrôle des marchés et des abattoirs,ainsi que diverses fonctions administra-tives telles que le registre de l’état civil, laplanification et l’usage du sol ainsi que lespermis de construire. De plus, la majoritédes pays prévoient aussi des fonctions fa-cultatives, qui sont souvent partagées avecd’autres niveaux et qui peuvent inclure plu-sieurs services sociaux, comme l’enseigne-ment primaire et les services de santé, etdes services publics tels que l’eau et l’assai-nissement. Mais, comme il est indiqué dansl’annexe 4.1, dans plusieurs pays (Colom-bie, Guatemala, Jamaïque), l’enseigne-ment primaire et les services de santé peu-vent aussi constituer des compétencesobligatoires et exclusives des collectivitéslocales(16).

En troisième lieu, le principe fondamentalselon lequel les services sociaux qui accom-plissent une fonction redistributive (sécuritésociale, indemnisation chômage, aide so-ciale) doivent être une responsabilité di-recte du gouvernement central est en gé-néral respecté dans les pays d’Amériquelatine. Cependant, dans quelques pays –exemple en Bolivie et au Chili –, l’État as-sume le financement desdits services, maisil délègue aux collectivités locales la gestion

(13) En Argentine, chaque province règle de manière différente les compétences communales. En géné-ral, les provinces tendent à énumérer une série de fonctions générales accompagnées d’une clause qui peutêtre utilisée pour étendre les compétences locales. Il est moins fréquent que les provinces énumèrent expli-citement les fonctions dont les communes doivent s’acquitter ou les fonctions qui leur sont exclusivement at-tribuées.

(14) Il existe des exceptions à la règle. Exemple en Colombie, où il n’existe pas de loi spécifique pour dis-tribuer les compétences aux différents niveaux, mais différentes lois (n° 60 de 1993 et n° 715 de 2001) spé-cifient certaines normes pour l’attribution des compétences.

(15) Le Chili reste en dehors de la règle puisque la loi fixe une liste limitative de compétences commu-nales.

(16) Au Salvador, l’enseignement primaire et les services de santé de premier degré sont attribués au ni-veau local, mais la mise en œuvre réelle du service fonctionne à travers des mécanismes locaux spéciaux ad-ministrés conjointement par l’État, les communes et le secteur privé.


et l’exécution des programmes sociaux(services d’aide sociale à la famille parexemple) afin de mettre à profit leur proxi-mité avec les habitants et l’informationdont ils disposent(17). Les communes denombreux pays latino-américains ont unrôle important dans les investissements pu-blics et dans les infrastructures au niveauinfranational, souvent avec des partenairesdes niveaux supérieurs, et cela de manièrecomparable à ce qu’on observe dans lespays européens. Par exemple, au Brésil, lescollectivités locales ont récemment atteint45% de l’investissement public national.

Enfin, dans de nombreux pays latino-américains, les compétences ont été parta-gées entre différents niveaux, ce qui en-traîne généralement des situations moinstransparentes et claires que lorsqu’ellessont exclusives.

La répartition des ressources

Pratiquement tous les pays d’Amériquelatine attribuent certains impôts aux collec-tivités locales, excepté en Jamaïque et àTrinité-et-Tobago. Comme le montre letableau 4.2, l’impôt le plus communémentattribué est l’impôt sur la propriété, qui re-vêt différents noms et varie un peu dansson assiette selon les pays(18). D’autres im-pôts locaux portent sur l’immatriculationdes véhicules, le permis de conduire, lesdroits de mutation, différents droits perçussur les licences nécessaires à l’exercice decertaines activités (19), des taxes sur lesjeux et, dans certains pays, une formed’impôt sur les ventes ou le chiffre d’af-faires(20). Pratiquement toutes les collecti-vités locales peuvent percevoir des taxes etdes tarifs pour la délivrance de certainsactes, comme les permis de construire, oula fourniture de certains services publics,comme le ramassage des ordures, les abat-toirs, les marchés publics et d’autres ser-vices similaires.

TABLEAU 4.2Les impôts et les tarifs publics en Amérique latine.

(17) Ces expériences semblent généralement avoir été positives (en Bolivie, au Brésil, au Mexique et auPérou). Dans le cas du Mexique, quelques programmes ont été critiqués en raison de l’interférence partisanedes autorités centrales dans le déploiement de financements.

(18) Il est particulièrement important de remarquer que quelques pays seulement permettent les impôtssur la propriété urbaine et rurale. Les pays qui autorisent seulement des impôts sur la propriété urbaine dé-savantagent les communes rurales. Il convient de prendre en compte que l’impôt sur la propriété continued’être une ressource de l’État au Salvador et qu’il ne semble pas y avoir d’impôt sur la propriété en Répu-blique Dominicaine (seulement un droit de mutation).

(19) Un bon exemple est la patente municipal au Chili. Payé annuellement, l’impôt est appliqué sur les ac-tifs de capital déclarés. Cet impôt sera analysé plus en détails dans la section suivante.

(20) Dans le cas de l’I.S.S. du Brésil (impôt sur les services) et de l’.I.C.A. de Colombie (impôt sur le com-merce et l’industrie), les montants recouvrés excèdent ceux de l’impôt sur la propriété (I.B.I., impuesto desbienes inmuebles). Ces expériences seront aussi analysées plus loin.

PaysTypes d’impôts

Types de taxesSur la propriété Autres

Argentine Propriété urbaine/rurale (et sur les plus-values qui résul-tent d’investissements publics1).

Véhicules, sur les ventes. Services publics et amendes.

Bolivie Propriété urbaine/rurale. Véhicules, transfert de pro-priété de véhicules, abattoirs, construction.

Brésil Propriété urbaine (incluant les plus-values qui résultent d’in-vestissements publics).

Impôts sur les services (I.S.S.), sur le registre des biens, sur la vente d’immeubles2.

Services publics et amendes.

Chili Propriété urbaine. Véhicules et vente d’alcool. Services publics, amendes et immatriculations de véhicules.


1. Argentine : toutes les provinces n’ont pas délégué l’impôt sur la propriété aux communes.2. Brésil : l’I.S.S. est évalué et recouvré par les communes qui fixent également le taux d’imposition,mais elles doivent respecter le plafond maximal déterminé par la législation fédérale.3. Guatemala : le recouvrement est délégué aux collectivités locales qui démontrent qu’elles en ont lacapacité.

L’attribution des ressources peut être ré-glée de différentes façons. Dans la majori-té des cas, ces attributions sont définiesdans les lois fiscales ou dans les codes mu-nicipaux. Les exceptions sont le Brésil, oùelles sont inscrites dans la Constitution fé-

dérale, et l’Argentine et le Mexique où laConstitution délègue au niveau intermé-diaire de gouvernement, provinces ouétats, le pouvoir de déterminer l’attributiondes ressources locales. Cette organisation

Colombie Propriété urbaine (incluant les plus-values qui résultent d’in-vestissements publics).

Carburant, industrie et com-merce (I.C.A.), extraction de minerais, abattoirs, jeux.


Costa Rica Propriété urbaine. Services publics.Équateur Propriété urbaine/rurale (in-

cluant les plus-values qui ré-sultent d’investissements pu-blics).

Immatriculation des véhi-cules, permis de construire, li-cences commerciales.


El Salvador Impôts spécifiques pour chaque commune, approuvés par le Congrès, comme par exemple l’impôt sur l’activité commerciale ou industrielle, etc.

Services publics et amendes, taxes sur les services fournis.

Guatemala Propriété urbaine3. Impôts sur les salaires, sur la publicité (affiches), sur l’ex-ploitation de produits/activités économiques, l’alcool.

Honduras Propriété urbaine/rurale (et sur les plus-values qui résul-tent d’investissements pu-blics).

Impôts sur la vente ou l’in-dustrie et le commerce, sur l’exploitation de ressources naturelles (pêche, minerai, pétrole), sur les abattoirs.

Services publics, pompiers, amendes.

Jamaïque Fonds paroissiens. Mexique Propriété urbaine. Immatriculation des véhi-

cules (tous les autres impôts sont centralisés).

Varie selon les états.

Nicaragua Propriété urbaine/rurale. Impôts sur les ventes (élimi-nés récemment), immatricu-lations des véhicules, licences commerciales.


Panama Impôts sur les terrains en friche (urbains et ruraux).

Impôts sur l’alcool, sur l’acti-vité économique et sur les vé-hicules.

Taxes, droits (abattage de bé-tail).

Paraguay Propriété urbaine (et sur les plus-values qui résultent d’in-vestissements publics).

Immatriculation des véhi-cules, jeux et paris, sur le pa-trimoine (entreprises), subdi-vision et transfert de terres.

Services publics.

Pérou Propriété urbaine/rurale. Immatriculation des véhi-cules, transfert de véhicules, construction.


Uruguay Propriété urbaine (et sur l’augmentation de la valeur grâce à l’investissement pu-blic).

Immatriculation des véhi-cules, paris, événements.


Venezuela Propriété urbaine/rurale. Immatriculations des véhi-cules, paris, activités écono-miques.

Amendes et taxes sur les per-mis.

PaysTypes d’impôts

Types de taxesSur la propriété Autres


provoque une variété de situations de faitdans ces deux pays(21).

Le niveau d’autonomie reconnu aux col-lectivités locales est également variable.Comme cela est résumé dans le tableau 4.3,la majorité des pays utilise un système de«liste fermée» et ne permettent pas l’intro-duction de nouveaux impôts par les collecti-vités locales. L’Équateur et l’Uruguay res-tent des exceptions(22). Par ailleurs, dans àpeu près deux tiers des pays de la région,les collectivités locales ont la possibilité defixer les taux de différents impôts; cettepratique est perçue comme la forme la plussouhaitable d’autonomie fiscale qui puisseêtre accordée aux collectivités locales.

Cependant, une restriction importante àl’autonomie des collectivités locales en ma-tière de ressources est la pratique suivie parplusieurs pays d’exiger l’approbation par uneautorité supérieure des budgets de recettesdes collectivités locales (plan de arbitrios)avant le commencement de l’année fiscale.Comme indiqué dans le tableau 4.3, cettepratique s’applique toujours au Costa Rica,au Nicaragua, au Panama et au Paraguay;au Mexique, cette approbation est à lacharge des gouvernements des états fédé-rés. En termes d’administration fiscale(tableau 4.3), la règle générale est la com-pétence locale pour l’administration des im-pôts locaux, honoraires et taxes, bien que,dans quelques cas, la responsabilité soitpartagée avec les autorités centrales(23).

TABLEAU 4.3Autonomie des collectivités locales en matière fiscale, compétence de perception

et d’administration d’impôts et de taxes locales.

(21) Dans le cas du Mexique, la Constitution attribue l’impôt sur les biens immobiliers (et seulement cetimpôt) aux communes. C’est l’unique impôt qui leur est explicitement attribué.

(22) En Argentine, quelques provinces permettent aussi à leurs collectivités locales d’introduire de nou-veaux impôts mais en suivant quelques règles assez restrictives.

(23) La Bolivie reste une exception puisque tous les impôts locaux y sont administrés et recouvrés par lesautorités nationales.

Pays

Pouvoir d’in-troduire de

nouveaux im-pôts

Pouvoir de dé-finir le niveau des taux, en respectant

certaines li-mites établies

par la loi

Pouvoir de modifier les

bases d’impo-sition

Contrôle ou droit de veto sur le budget local par les gouverne-ments cen-

traux/régio-naux

Compétencepour collecter

Taxes Impôts

Argentine Oui Oui Oui Non L LBolivie Non Non Non Central C/R CBrésil Oui Oui Oui Non L LChili Non Oui Oui Non L LColombie Non Oui Non Non L CCosta Rica Non Non Non Central SP* SP*Rép. Dominicaine Non Non Non Non C CÉquateur Oui Oui Non Non L LEl Salvador Oui Oui Non Non L LGuatemala Non Oui Non Non L C/LHaïti nd nd nd nd nd CHonduras Non Oui Non Non L LJamaïque Non Oui Oui Central L C/LMexique Non Non Non Régional L LNicaragua Non Oui Oui Central L LPanama Non Oui Non Central L C/LParaguay Non Non Non Central L C/LPérou Non Non Non Non L LTrinité-et-Tobago Non Non Non Non L C/LUruguay Oui Oui Non Central L L


* Plusieurs communes du Costa Rica s’appuient sur le secteur privé pour le recouvrement des impôts.

Dans la majorité des pays de la région, lerendement des impôts sur la propriétécontinue d’être inférieur à leur potentiel(graphique 4.2). Alors que l’impôt sur lapropriété représente, depuis plusieurs an-nées, une moyenne de 2,12% du P.I.B.dans les pays de l’O.C.D.E., 0,68% dans lespays en transition et 0,60% dans les paysen développement, la moyenne en Amé-rique latine est de 0,37%. Les raisons sontmultiples, incluant la faible volonté politiquede la part du gouvernement national, descollectivités locales et du Parlement, lesmécanismes de transfert et la distribution

de recettes qui appauvrissent la collecte lo-cale, ainsi que la faible capacité et l’équipe-ment des administrations fiscales. Ces fac-teurs se traduisent par des exemptionsgénéreuses et de faibles taux d’imposition,des évaluations obsolètes, des registres etdes cadastres incomplets et un manque devolonté et de moyens pour augmenter letaux de recouvrement. Cette performancemédiocre varie peu dans la région en ce quiconcerne le caractère discrétionnaire dansla fixation des tarifs ou même l’administra-tion des impôts sur la propriété(24).

GRAPHIQUE 4.2Moyenne des recettes issues des impôts sur la propriété, en pourcentage du P.I.B.

D’une manière générale, en Amérique la-tine, les recettes locales obtenues par lesimpôts et les taxes propres représententune partie relativement faible du total desrecettes consolidées dans le secteur publicbien qu’en termes de budgets locaux cesrecettes puissent sembler importantes(25).Naturellement, une grande variation existe

selon les pays. Le graphique 4.3 montrequ’en pourcentage du P.I.B. national, lesrecettes des collectivités locales représen-tent 8,2% au Brésil, 7,7% en Bolivie, 5,2%en Colombie. L’Équateur et Pérou restent à3,8% et 3,7%, suivis du Guatemala et duChili (2,8% et 2,7%) et, juste derrière,l’Argentine et le Mexique avec respective-

Venezuela Oui Oui Oui Non L L

Pays

Pouvoir d’in-troduire de

nouveaux im-pôts

Pouvoir de dé-finir le niveau des taux, en respectant

certaines li-mites établies

par la loi

Pouvoir de modifier les

bases d’impo-sition

Contrôle ou droit de veto sur le budget local par les gouverne-ments cen-

traux/régio-naux

Compétencepour collecter

Taxes Impôts

(24) Pour plus d’informations sur ces questions, voir Sepulveda et Martínez-Vázquez (2009) et De Cesarey Lazo Marín (2008).

(25) Ces deux effets sont compatibles : souvenons-nous de la discussion, dans le chapitre antérieur, surles budgets des collectivités locales qui représentent une partie relativement limitée de l’ensemble des dé-penses publiques.


ment 2,5% et 2,1%. Les recettes sont lesplus faibles (moins de 2%) au Salvador, auParaguay, au Costa Rica, au Honduras et àla Jamaïque(26).

En moyenne, les communes l’Amériquelatine disposent d’un plus grand pourcen-tage de recettes propres dans leurs budgetsque d’autres régions du monde incluantl’Afrique, l’Asie et une partie assez significa-tive des pays européens. Comme le montre

le tableau 4.4, le pourcentage des res-sources propres (impôts locaux et taxes lo-cales) dans les budgets locaux est généra-lement élevé, voire supérieur à 25% pourde nombreux pays(27). Cependant, en Boli-vie, au Brésil, au Salvador, en Honduras etau Mexique, la proportion est bien moindreen comparaison avec d’autres pays de larégion.

GRAPHIQUE 4.3

Recettes publiques locales en pourcentage du P.I.B. et des recettes publiques totales.

Sources : F.M.I., ministères des Finances d’Argentine, de Bolivie, du Guatemala et du Pérou, bases dedonnées de C.G.L.U. (voir annexe 4.2).

TABLEAU 4.4

Recettes propres des collectivités locales (en pourcentage).

(26) Voir annexe 4.3 pour plus de détail sur les revenus perçus par chaque niveau de gouvernement.(27) Voir annexe 4.6 pour plus de détail sur les sources de revenus des gouvernements locaux.

Pays (année la plus récente)Impôts et taxes propres sur

le total des revenus (%)Impôts et taxes propres sur

le P.I.B. (%)

Argentine (2006) 49,8 1,2Bolivie (2008) 11,4 2,7Brésil (2007) 20,1 1,8Chili (2007) 63,0 0,7Colombie (2006) 41,2 2,1Équateur (2007) 34,6 1,6El Salvador (2007) 13,2 0,3Haïti (2004) 25,0 0,5Honduras (2004) 11,1 0,2Jamaïque (2008) 100,0 0,2Mexique (2007) 15,6 2,4Nicaragua (2002) 44,0 0,6Panama (2005) 49,0 0,3Paraguay (2006) 34,1 1,2

2,5

7,7 8,2

2,7

5,2

1,8 3,8

1,9 2,8 1,2 0,3

2,1 1,8 3,7

7,3

17,6 18

9,2

22

6,9

22,4

9,3

16,5

4,9

0,9

7,4

2

6,8

17,8

0

5

10

15

20

25

Rece�es publiques locales/P.I.B. Rece�es publiques locales/Rece�es publiques totales


Source : Chiffres recueillis par C.G.L.U.

Les transferts

En raison de leur faible autonomie fiscale,pratiquement toutes les collectivités localeslatino-américaines souffrent de déséquilibresverticaux, ce qui signifie que les besoins definancement qui dérivent de leurs compé-tences fonctionnelles excèdent leur capacitéd’autofinancement. Bien que leur existenceparaisse évidente, la portée réelle des désé-quilibres verticaux est en général un sujetcomplexe puisque pratiquement aucun paysde la région n’a introduit de méthodes expli-cites pour mesurer de manière transparenteet objective les besoins en dépenses des col-lectivités locales. Pour faire face aux désé-quilibres verticaux, pratiquement tous lespays de la région mettent en application unsystème de transferts, souvent composé dedifférentes formes de participation aux re-cettes de l’État, avec des dotations spéci-fiques ou conditionnées et, dans quelquescas, des dotations de péréquation (voirgraphique 4.4 sur la part des différentstypes de transferts sur les revenus locaux).

Outre les déséquilibres verticaux, il existeégalement des déséquilibres horizontauximportants entre les collectivités localesdans pratiquement tous les pays de la ré-gion. Ces déséquilibres horizontaux sont lerésultat des inégalités dans les capacitésfiscales et les bases économiques des col-lectivités locales ainsi que dans des coûtsrelatifs à la couverture des besoins, enfonction des conditions de fourniture desservices et des différences dans les profilset les besoins des populations résidantes.Les déséquilibres horizontaux sont plusprononcés entre les communes urbaines etrurales ainsi qu’entre les villes plus petiteset plus grandes. Comme on le verra, cesdéséquilibres horizontaux donnent lieu àdes approches différentes dans la région.

Dans toute la région, la solution au pro-blème des déséquilibres verticaux a été re-cherchée principalement au moyen de di-

verses formes de part ic ipat ion descommunes aux recettes de l’État. On amoins mis l’accent sur les dotations expli-cites de péréquation bien que, très souvent,les régimes de partage des recettes repo-sent sur des formules qui intègrent des élé-ments de péréquation. Les dotations condi-t ionnées sont moins communes enAmérique latine que dans d’autres régionsdu monde, mais il y existe des exceptionsimportantes. La majorité des pays de la ré-gion utilise un type de participation aux re-cettes générales de l’État. Le fonds de ré-partition est communément défini sur labase des recettes générales de l’État bienque, dans quelques cas, certains impôtsparticuliers soient exclus du fonds. C’est lecas, par exemple, de la Bolivie, de la Co-lombie, de la République Dominicaine, duSalvador, du Guatemala, du Honduras et duNicaragua. Dans d’autres cas, les res-sources transférées sont calculées sur labase du produit d’impôts spécifiques del’État. Par exemple, 20% des recettes fis-cales de la production de pétrole obtenuspar les états mexicains doivent être trans-mises à leurs communes; au Nicaragua, laparticipation additionnelle des communesau produit fiscal est basée sur les recettesdes ressources naturelles et, au Pérou, laparticipation des communes procède d’unepartie des impôts sur les ventes et est liéeaux recettes d’extraction du gaz et du pé-trole (canon, sobrecanon et canon petrole-ro). Dans ces derniers cas, les transfertsréels sont soumis à d’importantes fluctua-tions de marché, par exemple, en fonctiondes cours mondiaux.

Dans quelques cas, les recettes parta-gées sont réparties en fonction de la régiond’origine, par exemple, le canon, le sobre-canon et le canon petrolero au Pérou. Ceprocédé (la participation au produit des res-sources naturelles dérivé du produit régio-nal) est devenu un facteur important de dé-séquil ibres f iscaux horizontaux. Trèssouvent, on utilise un type de formule dont

Pérou (2008) 43,2 2,6Rép. Dominicaine (2006) 58,4 0,7Trinité-et-Tobago (1995) 52,9 0,1

Pays (année la plus récente)Impôts et taxes propres sur

le total des revenus (%)Impôts et taxes propres sur

le P.I.B. (%)


les variables, comme il a été dit aupara-vant, peuvent avoir un rôle de péréqua-tion(28). Exemple en Bolivie où la distribu-tion des recettes est réalisée en fonction dela population; en Équateur, en fonction dela population et de la pauvreté; au Salva-dor, en fonction de la population, de« l’équité» (un montant fixe attribué àchaque commune), de la pauvreté et de lasuperficie; au Guatemala, selon une for-mule qui comprend une part fixe et desmontants variables en fonction de la popu-lation, du nombre d’habitations et du reve-nu par habitant; au Honduras, en fonctiond’une part variable selon la population et en

fonction d’une part fixe relative à toutes lescommunes; au Nicaragua, en fonction de lapopulation et d’autres critères, et, au Pé-rou, en fonction de la population et du tauxde mortalité infantile. Souvent, l’État uti-lise aussi des formules de répartition pourla poursuite d’autres objectifs que la péré-quation. Par exemple, en Équateur, la for-mule de répartition inclut des variablesliées à l’effort administratif et à la réalisa-tion d’objectifs définis au plan national dedéveloppement ou, au Nicaragua, la for-mule de répartition incite à l’augmentationdes recettes de l’impôt sur la propriété et àl’exécution efficace du budget.

GRAPHIQUE 4.4Structure des ressources des collectivités locales.

Source : base de données de C.G.L.U. (voir annexe 4.6).

En ce qui concerne l’utilisation des fondsprovenant de la participation aux recettesgénérales de l’État, quelques pays laissentleur utilisation à la discrétion des collectivi-tés locales; c’est le cas, par exemple, de laBolivie, de l’Équateur, du Salvador et duHonduras. Mais, dans d’autres cas, l’utilisa-t ion des fonds est condit ionnée. Parexemple, en Colombie, l’utilisation des

fonds prélevés sur les recettes nationalesest destinée à l’enseignement élémentaire,à la santé, à l’eau et à l’assainissement; auGuatemala, à l’enseignement, à la santé etaux infrastructures; au Nicaragua et au Pa-raguay, un minimum des fonds – au moins80% pour le Paraguay – doit aller aux in-frastructures.

(28) Dans quelques cas, comme au Paraguay, la répartition des fonds est encore effectuée ad hoc à la dis-crétion des autorités centrales.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Transferts incondi�onnels et subven�ons Transferts conditonnés Impôts partagés Impôts propres


La pratique de la participation aux re-cettes générales des pays fédéraux de larégion latino-américaine a plusieurs simili-tudes avec celle des pays unitaires mais re-vêt également quelques particularités. EnArgentine, la participation des collectivitéslocales au produit de la fiscalité est exclusi-vement à la charge des gouvernementsprovinciaux, qui décident comment distri-buer les recettes qu’ils reçoivent de laT.V.A. et des recettes fédérales. Les étatsbrésiliens ont également un système de ré-partition des fonds basé sur 25% de leursrecettes issues de la T.V.A. 75% de ce reve-nu est redistribué sur la base de la valeurajoutée dans chaque commune et 25% enappliquant une formule basée sur la popu-lation, la superficie et d’autres variables. Lamême formule est utilisée pour distribueraux communes les recettes des impôts fé-déraux partagés entre les états (fonds decoopération). Au Mexique, les états sontcontraints de distribuer à leurs communesau moins 20% de leur participation aux re-cettes des fonds fédéraux (fondo de controlet fondo general de participaciones) et uneallocation fédérale de 1% des recettes fé-dérales (fondo de promoción municipal) estdistribuée en fonction de la perception desrecettes municipales.

Les transferts conditionnés ou spécifiquessont moins utilisés en Amérique latine quedans d’autres régions du monde (29). Ce-pendant leur usage est en augmentation,spécialement dans les pays où l ’Étatcompte sur les collectivités locales pour lafourniture de services déterminés et l’exé-cution des programmes nationaux. Parexemple, la Bolivie a introduit un transfertconditionné pour la santé à travers un pro-gramme national d’appui aux nouveau-néset aux mères (protection maternelle et in-fantile). Au Brésil, quelques allocationsconditionnées – financées par le partage duproduit des taxes fédérales sur les carbu-rants – ont été introduites pour les trans-

ports publics, l’enseignement primaire etles services de santé, incluant les hôpitauxdu système national de santé. Au Chili, unesérie de subventions conditionnées a, de-puis de nombreuses années, financé les ac-tivités des collectivités locales dans l’éduca-t ion, la santé et d ’autres domaines.Certaines dotations conditionnées sont des-tinées à des zones géographiques caractéri-sées par un retard de développement; parexemple, en Équateur, il existe une dotationspéciale d’investissement pour la régionamazonienne(30).

Un sous-groupe particulier de dotationsconditionnées est destiné aux investisse-ments dans les infrastructures locales. Parexemple au Salvador, on attribue des sub-ventions pour le financement d’infrastruc-tures communales sur la base de la présen-tat ion de projets. Au Guatemala, unhuitième des recettes de la T.V.A. est desti-né aux infrastructures des services sociauxde base, alors qu’une partie des impôts surles véhicules va à l’entretien et la moderni-sation des routes et du drainage. AuMexique, au moins 20% des subventionsd’investissement (fonds de compensation)du gouvernement fédéral aux dix états lesplus pauvres du pays doivent aller auxcommunes.

La pratique des transferts de péréqua-tion pour traiter les inégalités horizontalesentre les collectivités locales n’est pas fré-quente en Amérique latine mais tend à serépandre. Une raison de la lente introduc-tion des dotations de péréquation consisteen ce que, très souvent, certains élémentsde péréquation sont intégrés dans les for-mules de répartition des recettes parta-gées. Quelques exemples de dotations depéréquation existantes méritent d’êtrementionnés (au-delà des formules de ré-partition de recettes partagées qui intè-grent des éléments de péréquation). L’und’eux est l’Initiative pour les pays pauvres

(29) Nous nous rapportons ici aux fonds affectés à des objectifs spécifiques et administrés séparémentpar des agences de l’État. À ne pas confondre avec l’affectation des fonds des recettes partagées. Commenous l’avons vu auparavant, plusieurs pays de la région affectent les fonds de recettes partagées au finance-ment des investissements dans des infrastructures. Si les restrictions dans l’usage de fonds de recettes par-tagées étaient incluses dans la catégorie générale des transferts conditionnés, les pratiques latino-améri-caines ne seraient pas très différentes de celles appliquées dans d’autres régions du monde.

(30) Exemples d’objectifs de développement auxquels sont destinés des transferts conditionnés : leszones arides, les zones pauvres, celles ayant un fort potentiel non exploité, etc.


très endettés en Bolivie : les transferts ontété initiés en 1997 avec des fonds d’orga-nismes internationaux (Banque mondiale etF.M.I.) et ont été redistribués par l’État auxcollectivités locales au moyen d’une formulebasée sur le niveau de pauvreté et la popu-lation des communes. Au Brésil, il y a untransfert fédéral de péréquation destiné auxcommunes, financé par une partie du pro-duit de la T.V.A. fédérale et de l’impôt sur lerevenu. Ce fonds est div isé en deuxparties : 10% est attribué aux capitales desétats (en fonction directe de la populationet en fonction inverse du revenu par habi-tant) et 90% aux autres communes (selondes coefficients qui favorisent les com-munes les moins peuplées).

Une approche intéressante est celle duChili où la dotation de péréquation, qui estfondée sur une formule du fonds communmunicipal, est financée par les recettespropres des communes les plus riches envue d’une redistribution au bénéfice descommunes les plus pauvres, ce qui estconnu dans le jargon technique comme «lataxe de Robin des Bois». La formule de ré-partition est fonction de la population, duniveau de pauvreté, du nombre de proprié-tés foncières exemptées et des montantsrecouvrés au cours des années anté-rieures. Un trait positif qui résulte de cesexemples est la reconnaissance de la né-cessité d’introduire un outil spécifique (lesdotations de péréquation) pour répondreaux inégalités horizontales qui se dévelop-pent à partir des différents besoins en dé-pense et de la capacité fiscale(31). Un déficommun est la nécessité d’améliorer lesméthodologies utilisées pour quantifier lesdépenses et la capacité fiscale des diffé-rentes collectivités locales(32).

L’emprunt

Compte tenu de leurs compétences, lamajorité des collectivités locales a besoind’un financement à long terme pour les in-frastructures. L’emprunt local peut êtreconsidéré comme une source légitime, effi-cace et équitable de financement des in-frastructures locales. Cependant, on consi-dère généra lement que le recours àl’emprunt doit être soumis à des normesexplicites et à des limites afin de garantirun comportement fiscal responsable et degarantir la stabilité macroéconomique dupays(33). Parmi ces normes, figure la règled’or selon laquelle les crédits doivent êtreutilisés à long terme pour le financementdes investissements qui ne doivent pas dé-passer certaines limites budgétaires. Parmices normes, certaines portent sur l’équilibrebudgétaire, les limites du niveau de la dettetotale et le service de la dette comme pour-centage des recettes budgétaires, ou lesrestrictions aux prêts à l’étranger.

Mais, par une série de raisons qui vont duconservatisme fiscal à des expériences his-toriques négatives, tous les pays ne per-mettent pas à leurs collectivités locales des’endetter. En Amérique latine, comme celaapparaît dans le tableau 4.5, la majoritédes pays permettent aux collectivités lo-cales de s’endetter par l’emprunt (34). Etpratiquement tous les pays permettent lesprêts qui imposent des normes et des limi-tations, semblables aux usages admis in-ternationalement et cités plus haut. Dans lamajorité des cas, l’endettement externen’est pas permis et, dans quelques cas,l’endettement interne requiert l’approbationdes autorités administratives de niveau su-périeur (35). Avec le temps, les systèmesnationaux ont adopté certaines approches

(31) Le recours à la mutualisation pour financer les transferts de péréquation au Chili représente égale-ment une innovation prometteuse. C’est un système commun à suffisamment de pays européens mais uneincertitude demeure quant à la possibilité de le transférer à d’autres pays de la région.

(32) Pour les méthodes utilisées dans d’autres régions du monde, voir par exemple Martínez-Vázquez etSearle (2007).

(33) Cette idée n’a pas toujours été acceptée par les pays de la région. Durant certaines décennies, il y aeu une accumulation de difficultés macroéconomiques associées à un recours sans limite à l’emprunt danscertaines provinces et auprès de banques municipales de développement dont la gestion était politisée.

(34) Les exceptions incluent le Chili, la République Dominicaine, le Salvador, l’Équateur, la Jamaïque etTrinité-et-Tobago.

(35) Par exemple, l’emprunt à l’étranger de la part des communes argentines requiert une approbationadministrative du niveau provincial et du ministère d’Économie pour le niveau national. On a soutenu que ceprocessus était soumis à quelques critères politiques qui allaient au-delà des aspects techniques.


particulières. Par exemple, au Nicaragua,les communes peuvent contracter des prêtsà court ou moyen terme auprès de banquespubliques et privées pour les travaux pu-blics, et des prêts à long terme pour les tra-vaux publics à grande échelle approuvéspar l’Assemblée nationale. Les prêts doiventêtre remboursés avant le terme du mandatdes élus, étant donné que les maires et lesconseils municipaux ne peuvent pas laisserdes dettes à leurs successeurs – exceptéles prêts à long terme approuvés par l’As-semblée nationale. Dans le cas de la Co-lombie, la loi n° 358 de 1997 a introduit unsystème de «clignotants» qui limitent le ni-veau d’endettement local en fonction de lacapacité des entités locales de rembourser.Si les remboursements avec les intérêtssont en dessous de 40% de l’excédent opé-rationnel et si le niveau d’endettement esten dessous de 80% des recettes, les collec-tivités locales ont la liberté de demander unprêt selon la loi. Cependant, elles doiventobtenir la permission du ministère des Fi-nances si l’une de ces limites est dépassée.Avec la loi n° 819 entrée en vigueur en2003, on a ajouté aux indicateurs existantsla nécessité d’avoir un excédent suffisantpour couvrir le service de la dette. Les troisindicateurs doivent être positifs pendant ladurée du prêt, et cela doit se refléter dansle cadre budgétaire à moyen terme de lacommune ou du département. Au Salva-dor, les communes peuvent demander unprêt aux banques commercia les dès

qu’elles ont reçu du ministère des Financeset de l’organisme semi-public chargé de lamise à disposition des fonds la note de qua-lité adéquate. Les communes passent en-suite un contrat de garantie avec lesbanques prêteuses. Comme dans d’autrespays du monde, il est habituel d’établir desratios pour le service de dette sous la formed’un pourcentage donné des recettes (parexemple 20% en Argentine et Bolivie, 40%en Équateur) et/ou sous la forme de la va-leur totale de la dette en pourcentage desrecettes totales (120% au Brésil ou moinsde 100% en Équateur et au Pérou).

Le montant réel de la dette infranatio-nale, qui inclut la dette locale et la detteprovinciale/étatique, est assez faible dansla majorité des pays, sauf au Brésil et enArgentine où la dette infranationale repré-sente, depuis peu, entre 10% et 15% duP.I.B. Le Mexique, la Colombie et la Boliviesuivent avec une dette infranationale repré-sentant moins de 2% du P.I.B. en 2007.Cependant, en ce qui concerne exclusive-ment les communes, la Bolivie se trouve enpremière position pour le service de ladette (intérêts et remboursement du capi-tal) avec 9% des dépenses communales to-tales. Suit l’Équateur avec environ 8%.Pour les communes argentines et brési-liennes, le service de la dette en pourcen-tage des dépenses communales totales sesitue autour de 4%(36).

TABLEAU 4.5Accès des collectivités locales à l’emprunt en Amérique latine.

(36) Voir Porto (2009).

PaysAccès aux marchés fi-

nanciersBanques municipales

de prêts Restrictions

Argentine Oui Oui OuiBolivie Oui Non OuiBrésil Oui Non OuiChili Non Non ndColombie Oui nd OuiCosta Rica Oui nd ndRép. Dominicaine Non Oui OuiÉquateur Non Non OuiSalvador Non Oui OuiGuatemala Oui nd OuiHaïti nd nd nd


Le processus budgétaire

Le processus budgétaire continue d’êtretrès traditionnel dans la majorité des paysd’Amérique latine. L’accent est mis sur labudgétisation incrémentielle ex ante et surles contrôles d’audit financier pour le dé-caissement des fonds. On prête moins d’at-tention à la planification des programmesde dépense et aux systèmes d’évaluation aposteriori de l’efficacité des fonds utili-sés(37). Un aspect positif consiste en ce queles budgets locaux doivent être approuvés,presque sans exception, par des conseilsmunicipaux élus démocratiquement. Ce-pendant, comme nous l’avons vu antérieu-rement, dans un nombre significatif de pays(Bolivie, Costa Rica, Jamaïque, Mexique,Nicaragua, Panama et Paraguay), au moinsquelques composants des budgets locauxdoivent être préalablement approuvés pardiverses autorités de niveau supérieur, cen-tral ou régional. Le bien-fondé de ces pro-cédures est sujet à discussion; il semblepréférable de s’en remettre à des méca-nismes de reddition horizontale de comptesex ante, à l’audit ex post et à la force de laloi et d’accorder une pleine autonomie bud-gétaire aux collectivités locales(38).

Plusieurs pays de la région ont mis enœuvre «le budget participatif», une procé-dure innovante qui a attiré beaucoup d’atten-tion de la part de la communauté internatio-nale. La signification exacte de ce terme varied’un pays à l’autre parmi ceux qui ont intro-duit ce type de réforme, mais en général ildésigne des possibilités nouvelles, pour lescitoyens, d’exercer une influence sur les déci-sions budgétaires locales au-delà des voiesconventionnelles telles que l’élection démo-cratique de représentants locaux(39). Parexemple en Bolivie, la loi de 1994 introduitun mécanisme de participation citoyennedans le processus budgétaire au travers descomités citoyens locaux (comités de vigi-lance) et des organisations de base (O.T.B.),qui sont des organisations sociales des com-munautés paysannes et indigènes, ainsi qu’àtravers des groupes de voisinage. La partici-pation citoyenne au niveau local est égale-ment importante au Brésil, mais cette partici-pation varie considérablement entre les étatset entre les communes. Diverses expé-riences donnent plus de pouvoir aux citoyenssur l’utilisation des ressources du budget aucours de réunions de communautés de voisi-nage afin de réduire les inégalités sociales etpolitiques(40). Certaines provinces d’Argen-tine ont formellement adopté le budget parti-cipatif(41). Par ailleurs, bien que la procédure

Honduras Oui Oui OuiJamaïque Non Non OuiMexique Oui Non OuiNicaragua Oui nd OuiPanama nd nd ndParaguay Oui Non ndPérou Oui Non OuiTrinité-et-Tobago Non Non ndUruguay Oui Non OuiVenezuela Oui Oui Nd

PaysAccès aux marchés fi-

nanciersBanques municipales

de prêts Restrictions

(37) L’accent mis sur les contrôles ex ante n’a pas réduit la corruption qui, sauf quelques exceptions,semble encore importante dans les collectivités locales (et dans le reste du secteur public) de la région. Lesdifficultés se trouvent davantage dans le faible niveau d’exécution des contrôles ex ante que dans uneconception déficiente de ces derniers.

(38) Dans certains cas, les contrôles destinés à vérifier la légalité des actions peuvent être justifiés quandla transparence et les mécanismes d’audit sont déficients ou absents.

(39) Il existe d’autres mécanismes de participation citoyenne liés à ce concept comme les référendums,«les initiatives populaires» et la révocation des élus, qui sont utilisés dans d’autres régions du monde.

(40) Voir Afonso (2006).(41) Pour une analyse de l’expérience de la Bolivie, voir Faguet (2004). Voir aussi Goldfrank (2006) et

Shah (2007) pour une approche plus globale.


du budget participatif soit adaptée à certainséléments du budget, la part du budget quiest concernée reste limitée, même à PortoAlegre (Brésil) (voir encadré 4.6). En outre,l’application du budget participatif dépendsouvent de la volonté du maire et du conseilmunicipal puisque ce n’est pas un outil obli-gatoire ni permanent.

En ce qui concerne la structure des bud-gets communaux, les données disponiblesvarient considérablement selon les pays;nous ne pouvons parler actuellement quede quelques résultats préliminaires baséssur un nombre limité de pays. En ce quiconcerne la classification économique dedépenses publiques locales, il est à noter laforte proportion des dépenses d’investisse-ment dans les budgets communaux d’unnombre significatif de pays (graphique 4.5).Par exemple, tant au Chili qu’en Équateur,les collectivités locales dépensent 55% deleur budget en dépenses d’investissement;au Guatemala, ce chiffre est de 64% et, au

Pérou, de 58%. Naturellement, il existe defortes variations de ces chiffres dans tousles pays, et ces variations ont beaucoup àvoir avec la répartition des compétences –quel est le niveau d’administration respon-sable des équipements dans différents do-maines de compétence : écoles, voirie? –mais aussi avec les restrictions légales im-posées aux collectivités locales quant àl’util isation des recettes partagées etd’autres types de fonds. Au Pérou parexemple, les collectivités locales peuventseulement dépenser les fonds du canon etdu sobrecanon des ressources naturelles eninvestissements. Il peut arriver aussi queles dépenses d’investissement soient gon-flées(42). Mais quelle que soit l’explication,il reste évident que l’on a donné aux collec-tivités locales latino-américaines un rôleimportant en matière d’investissement. Ce-la souligne la nécessité de trouver les ins-truments plus stables et plus puissantspour le financement des infrastructures.

GRAPHIQUE 4.5Classification économique des dépenses des collectivités locales.


(42) Dans de nombreux pays de la région, les autorités locales sont incitées à présenter des dépensescourantes comme des dépenses d’investissement. Par exemple, dans certains cas, la législation nationale li-mite la part du budget qui peut être consacrée aux dépenses courantes, ce qui conduit les autorités locales àprésenter de nombreuses dépenses comme des dépenses d’investissement. Dans d’autres cas, on a telle-ment diabolisé les dépenses courantes, comme étant inefficaces, que les autorités locales présentent des dé-penses courantes sous la forme de dépenses d’investissement. Mais, heureusement, il ne semble pas quel’on rencontre en Amérique latine le problème des programmes ou des dépenses hors budget comme c’est lecas dans d’autres régions du monde telles l’Afrique et l’Asie.

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Salaires et retraites Dépenses courantes Inves�ssements et amor�ssements de la de�e


Comme on l’a constaté, les initiatives debudget participatif se sont répandues, cequi a contribué à augmenter l’efficacitédans la gestion du budget et celle ducontrôle des comptes. Bien que le budgetparticipatif ne soit pas nécessairement sy-nonyme de décentralisation, le mouvementvers le budget participatif a tendu à renfor-cer les institutions décentralisées. Il restecependant des exceptions : par exemple enRépublique Dominicaine, la loi n° 176 de2007 a introduit le budget participatif, maisle niveau réel de décentralisation des col-lectivités locales continue d’y être trèsfaible.

Par manque des données, il est encoreplus difficile d’obtenir une vision généralede la classification fonctionnelle des bud-gets locaux dans la région; même pour lespays dont les données sont disponibles

dans chaque commune, les comparaisonssont difficiles en raison des méthodes diffé-rentes de classification util isées danschaque pays. Comme le montre le gra-phique 4.6, les dépenses dans le secteur del’enseignement, qui dérivent des compé-tences attribuées en ce domaine, représen-tent un poste important dans les budgetslocaux de Bolivie, du Brésil, du Chili et de laColombie. Pour les mêmes raisons, les dé-penses des services de santé sont relative-ment importantes dans les budgets locauxdu Pérou, du Brésil, de la Colombie avecdes pourcentages qui oscillent entre 16%et 22% du budget. On remarque sans sur-prise que, dans la majorité des pays où desdonnées désagrégées sont disponibles, leposte le plus important du budget est«l’administration générale».

GRAPHIQUE 4.6Classification fonctionnelle des dépenses des collectivités locales.


Problèmes spécifiques, limites et opportunités pour le financement des collectivités locales dans la région

Comme nous l’avons vu dans la sectionprécédente, la région latino-américaine

offre une vaste gamme d’expériences etd’approches différentes des finances lo-cales. Les types de problèmes auxquelsfont face les collectivités locales des grandspays comme l’Argentine, le Brésil ou leMexique diffèrent fréquemment de ceux quiaffectent les collectivités locales dans lespays plus petits comme le Salvador, le Nica-ragua ou le Paraguay. De la même manière,

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Argen�ne (2006) Bolivie (2008) Brésil (2007) Chili (2007) Colombie (2006) Pérou (2008)

Administra�on générale Educa�on Santé Propreté Transports Autres


une grande diversité de situations existe àl’intérieur des grands pays fédéraux et dansles pays unitaires. La généralisation dans lediagnostic des problèmes et leurs solutionsn’est ni possible ni désirable. Cependant,quelques sujets communs à un nombresignificatif de pays de la région apparais-sent clairement dans la description des fi-nances locales présentée dans la premièresection. Dans cette deuxième section se-ront identifiés certains des problèmes prin-cipaux, des limites et des opportunités dudéveloppement des finances locales enAmérique latine. La section s’organise enquatre thèmes : a) l’impact des structuresterritoriales, b) les relations interbudgé-taires, c) le processus budgétaire et latransparence, d) les défis structurels àcourt et long terme.

Les problèmes liés aux structures territoriales

La fragmentation et l’optimisationdes ressources(43)

Dans de nombreux pays de la région, ondiscute du nombre et de la taille des collec-tivités locales et de leur incidence sur le fi-nancement et les économies d’échelle dansles services publics. Cette situation tend às’améliorer lorsque la taille augmente, maisla représentation politique se détériore. Leshabitants qui se sentent marginalisés récla-ment fréquemment la création de nou-

velles communes(44). Dans plusieurs pays,la législation existante garantit une recetteminimale pour chaque commune indépen-damment de sa taille, ce qui tend à stimu-ler la création de nouvelles communes. Enréponse à ce problème, des pays exigentune taille minimale de population et cer-taines normes qui assurent la viabilité fis-cale de n’importe quelle nouvelle collectivi-té locale. Ce type d’action peut être efficacepour arrêter le processus de fragmenta-tion, mais cela ne résout pas la situationdes communes. La promotion d’unions decommunes (mancomunidades) reste peut-être la forme la plus attractive et potentiel-lement la plus efficace pour certains ser-vices publics mais elle requiert une échelleminimale adaptée(45). Cette idée fait ac-tuellement son chemin dans certains pays,en particulier dans plusieurs provinces d’Ar-gentine, au sud du Brésil, en Équateur ouau Pérou(46).

L’équilibre entre économies d’échelle et représentation(47)

La définition de la taille la plus appropriéepour l’organisation des collectivités localesrésulte d’un équilibre entre le niveau de re-présentation politique – qui est plus fortlorsque l’administration locale est trèsproche de la population, ce qui arrive engénéral quand la circonscription est pluspetite – et le niveau de viabilité budgétairequi tend à être plus élevé lorsque le terri-toire est plus vaste.

(43) Les problèmes de fragmentation de la capacité administrative incluent des facteurs politiquesimportants; ils ont été analysés dans GOLD I. Notre perspective principale dans ce rapport est de voir com-ment la fragmentation et la capacité administrative peuvent affecter la viabilité budgétaire des collectivitéslocales.

(44) Par exemple, au Salvador, le Fonds pour le développement économique et social (FODES), sourceprincipale de recettes locales, garantit que 25% des fonds soient distribués à toutes les communes de ma-nière égale.

(45) Cette initiative peut être difficile à mettre en application. Exemple au Salvador où le Plan nationalpour l’organisation et le développement territorial (P.N.O.D.T.) avait pour but de promouvoir les unions et lacoopération entre les collectivités locales afin de réduire les coûts administratifs par la coopération, de trou-ver des formes adaptées à des besoins communs et de partager des initiatives. Cependant, les résultats ontété très limités.

(46) D’autres approches pour résoudre le problème de la taille sont : traiter avec des entreprises privéesspécialisées dans certains services afin qu’elles bénéficient d’une plus grande échelle en fournissant plusieurscommunes; créer des administrations ou des districts dotés de compétences relatives à un service spéci-fique. La privatisation des services est employée dans plusieurs pays d’Amérique latine, mais la création dedistricts spéciaux pour une compétence spécifique, très commun en Amérique du Nord, n’a pas été adoptéedans la région. Les districts spéciaux fonctionnent comme les unions mais ils sont complètement volontaires.Voir Martínez-Vázquez et Gomez (2008) pour un débat sur ces problèmes et leurs solutions.

(47) Voir Martínez-Vázquez et Gomez (2008) et Imansyah et Martínez-Vázquez (2009) pour une plusample discussion sur le sujet.


Il s’agit de chercher une solution de com-promis qui garantisse cet équilibre entre laplus grande efficacité des petites collectivi-tés pour mieux s’adapter aux préférenceset aux désirs de leurs habitants dans l’exer-cice des compétences, et les économiesd’échelle nécessaires associées aux collecti-vités de plus grande taille qui permettentde réduire les coûts. Cela implique que lecoût le plus faible ou le plus élevé pour lafourniture des services publics puisse êtrecompensé par une plus grande efficacitédans la réponse aux besoins et aux préfé-rences des habitants.

La capacité administrative locale

Étroitement associée au problème detaille, la faiblesse de la capacité administra-tive des collectivités locales est l’autre pro-blème dans de nombreux pays de la région.

Les États (ou les entités fédérées dans lesÉtats fédéraux) n’investissent pas assez detemps ni de ressources pour développer lacapacité des collectivités locales(48). Pour ré-pondre à ces manques, des associations decollectivités locales offrent, par exempledans certains des pays andins et en Amé-rique centrale, une aide et une formation àleurs membres. Mais ces associations man-quent souvent des ressources nécessaires.Les gouvernements nationaux, étatiques etprovinciaux devraient jouer un rôle plus actif.

Pour résumer, il n’existe pas de définitionni de méthodologie exacte quant à la tailleoptimale des communes. Plusieurs objec-tifs doivent être poursuivis : la réductiondes coûts, la représentativité et la respon-sabilité. Il est nécessaire de considérer plu-sieurs facteurs pour analyser la viabilitébudgétaire et la capacité administrative(voir encadré 4.1).

(48) La région latino-américaine témoigne d’un moindre rôle des ministères de Gouvernement local ou del’Intérieur dont le poids est plus fort dans d’autres régions du monde. Elle montre aussi une présence plusimportante d’agences spéciales créées pour répondre exclusivement aux besoins des collectivités locales,comme ISDEM et FISDL au Salvador ou INIFOM au Nicaragua. En général, il est plus facile pour ce typed’agences spécialisées de dégager un rôle d’appui et de développement des capacités que pour les minis-tères sectoriels; elles tendent en revanche à avoir un rang inférieur dans l’administration de l’État quand ils’agit de négocier des ressources supplémentaires.

Encadré 4.1. – Quatre critères possibles pour considérer la taille minimale descommunes.

Le débat sur la taille minimale désirable pour les communes est complexe et doit êtrereplacé dans le contexte historique et politique de chaque pays. Quatre critères peuventservir de guide pour les décisions politiques :

1° Le critère production / efficacité de prix / populations.

L’expérience internationale démontre qu’alors que les prix unitaires de divers servicespublics se voient peu affectés par l’échelle ou la taille des collectivités locales, dansd’autres cas (comme l’eau ou les transports publics), l’échelle a une grande incidencesur ces prix en fonction de la répartition des compétences. Pour atteindre un moindrecoût de production, une taille minimale en termes de population est alors nécessaire. Ilfaut également considérer que, sans avoir à imposer de taille minimale fixe à toutes lescollectivités locales, il existe d’autres manières de fournir des services à des prix appro-priés comme par exemple : acheter des services aux collectivités locales de plusgrande taille, ou s’associer entre collectivités locales plus petites pour unir les forces etpour assurer le service, ou encore acheter des services à un producteur privé. Cela si-gnifie que le critère de la taille minimale de la population doit être traité d’une manièreintelligente et flexible en considérant d’autres possibilités de fourniture des services.

2° Le critère de représentation / responsabilité politique / transparence.

L’idée générale consiste en ce que les collectivités locales plus petites tendent à êtreplus représentatives et responsables face à la population locale. Il faut également


Les problèmes des relations interbudgétaires

Le manque de clarté dans les compétences des collectivités locales

L’un des points faibles les plus évidentsde nombreux efforts de décentralisation enAmérique latine a été le peu d’attentionporté à une définition claire des compé-tences des collectivités infranationales, quiest pourtant le préalable à la conception detout système de relations interbudgétaires.En revanche, l ’objectif a souvent étépresque exclusivement d’établir un systèmede financement(49). Actuellement, de nom-breux pays de la région continuent de tropmettre l’accent sur les processus de décen-tralisation, simplement compris comme«une distribution de recettes partagées etde transferts» aux collectivités locales, enpassant outre la règle fondamentale selonlaquelle « le financement doit suivre lafonction». Dans une analyse plus détaillée,la répartition des compétences continued’être trop générale et imprécise dans denombreux cas. Par exemple au Salvador

comme en Uruguay, le Code municipaldonne autorité aux communes pour réaliserune liste de fonctions qui se superpose clai-rement à celles qui sont également assi-gnées à l’administration centrale. Dansd’autres cas, le problème se pose dans laforme sous laquelle s’applique ou non la lé-gislation. Par exemple, la loi n° 66 de 1997de la République Dominicaine établit quel’enseignement primaire et secondaire faitpartie des compétences des collectivités lo-cales, mais le pouvoir réel et les décisionsappartiennent aux comités régionauxd’éducation et de culture qui sont étroite-ment liés à l’Etat(50).

Une conséquence encore plus impor-tante de cette absence de clarté dans l’at-tribution des responsabilités est l’ambiguï-té dans la responsabilité politique face auxcitoyens. Les implications au niveau de lagouvernance et des attentes vis-à-vis de ladécentralisation sont considérables.

Une autre question consiste en ce que ladéfinition des compétences est habituelle-ment uniforme pour toutes les collectivitéslocales dans pratiquement tous les payslatino-américains, indépendamment de leurtaille et de leur capacité administrative.

considérer la diversité ethnique ou la fragmentation de la population ainsi que la repré-sentation adéquate des groupes minoritaires. On peut évoquer également le concept dedensité de population. À partir de la responsabilité et de représentation, il pourrait yavoir une règle simple mais utile : celle du temps nécessaire pour qu’un habitant puissealler jusqu’au point de la commune où se trouve la mairie.

3° Le critère financier / de capacité fiscale.

Il semble raisonnable d’exiger que toute nouvelle collectivité locale ait un niveau mini-mal de capacité financière afin de financer certains services qu’elle doit fournir. La ma-nière de mesurer cette capacité n’est pas toujours facile mais on devrait considérer ses«besoins de financement» et sa «capacité fiscale» potentielle ainsi que l’établissementd’un seuil pour la différence entre besoins et capacité.

4° Le critère de capacité administrative.

Ce critère peut se mesurer de différentes manières, mais la condition requise la plusimportante est la disponibilité de personnel qualifié pour traiter de manière efficace lesaffaires des collectivités locales.

(49) Voir Bahl et Martínez-Vázquez (2006) pour un débat sur les réformes de décentralisation.(50) Malgré la tendance régionale vers une plus grande dévolution de responsabilités aux collectivités lo-

cales, des exceptions existent. Par exemple, la Jamaïque a recentralisé plusieurs fonctions préalablement as-signées aux collectivités locales (parish councils) via la création d’entités nationales préposées pour les ser-vices de protection contre les incendies, des parcs et des marchés, qui sont sous tutelle du ministère desCollectivités locales.


Comme nous l’avons vu précédemment,une bonne manière de répondre à ces dé-fauts est la création d’associations de col-lectivités locales au moyen des unions. Al-ternativement, il peut y avoir un espacepour une répartition asymétrique des com-pétences pour des communes de taille et decapacité administrative différentes.

Cependant, une répartition asymétriquedes compétences peut également porter àconfusion. Par exemple en Équateur, laConstitution (art. 226) établit l’obligationdu gouvernement central de transférer descompétences fonctionnelles à la demandevolontaire des collectivités infranationales.Cela signifie que toute collectivité localepeut solliciter une compétence totale oupartielle dans un domaine déterminé, à sadiscrétion, ce qui conduit à une réalité tropcomplexe et à compromettre l’efficacitéglobale de la coordination entre les diffé-rents niveaux. Une meilleure pratique est laconception de deux ou plus de groupes dif-férents de compétences qui peuvent êtredélégués aux collectivités locales en fonc-tion de leur capacité administrative. Cepen-dant, un problème important des attribu-t ions asymétr iques est la nécess i téd’utiliser des critères vérifiables, c’est-à-dire qu’elles doivent se fonder sur autrechose que les liens politiques.

L’autre facteur qui contribue à la confu-sion dans l’attribution des compétences estla pratique du transfert de compétencessans le financement correspondant (unfun-ded mandates). Fréquemment, les minis-tères décentralisent en partie certainescompétences vers les collectivités localessans les accompagner des ressources finan-cières nécessaires à leur mise en œuvre.Enfin, il arrive que les différents ministèreset agences du gouvernement exigent paral-lèlement de plus en plus de rapports descollectivités locales sans se coordonnerentre eux et sans pourvoir les ressourcestechniques et financières nécessaires pourpermettre aux autorités locales d’assurerces charges.

Un système de répartition des compé-tences qui fonctionne, aussi spécifique soit-

il, est établi par les lois et règlements, quinécessitent toujours des institutions decoordination et un dialogue entre les diffé-rents niveaux d’administration. En raisondu grand nombre de communes, il est im-portant que la voix et les intérêts de cescollectivités locales soient représentés pardes associations de communes(51). De cepoint de vue, des progrès importants ontété réalisés, étant donné que pratiquementtous les pays dans la région ont développédes associations de communes efficaces quiont pris la responsabilité de représenter lesintérêts municipaux. Cependant, les autori-tés centrales n’ont pas toujours reconnu niaccepté ces associations comme parte-naires pour améliorer le système des com-pétences et renforcer d’autres éléments dessystèmes de décentralisation budgétaire.

Une dernière caractéristique dans la pra-tique des compétences dans la régionlatino-américaine est le manque quasi gé-néral de méthodologies transparentes pourtraduire les compétences en besoins de fi-nancement. Les coûts historiques sont par-fois utilisés (ou antérieurs aux niveaux dedécentralisation des dépenses). D’autrespays utilisent différentes méthodologies quipourraient aussi être appliquées avec suc-cès dans la région. L’avantage d’avoir uneforme transparente pour calculer les be-soins de financement consiste en ce que lesdébats sur le partage des ressources, et fi-nalement sur sa conception, qu’il s’agissedes ressources propres ou des transferts,deviennent plus transparents et rationnels.

Une autonomie financièreinsuffisante

Le degré d’autonomie fiscale des collecti-vités locales diffère considérablement entreles pays d’Amérique latine. Le Brésil ou leChili ont une autonomie relativement fortealors que, dans des pays comme le Salva-dor, Mexique ou Pérou, elle est très limitée.Mais, en général, comme dans quelquesautres régions du monde (Afrique, Asie etde nombreux pays européens), l’autono-mie sur les recettes locales continue d’être

(51) Voir, par exemple, le débat de Porto (2009).


inférieure à ce qui est souhaitable en Amé-rique latine.

La partie la plus importante du finance-ment des collectivités locales dans la ré-gion continue de provenir de différentesformes de transferts du gouvernementcentral en incluant les impôts partagés.C’est une caractéristique commune dansd’autres régions du monde : les transfertstendent à augmenter en même tempsqu’ils redeviennent la forme plus utiliséede financement des nouvelles compé-tences transférées aux collectivités locales.En partant de cette constatation, de nom-breux pays latino-américains ont pris desmesures pour augmenter la partie des im-pôts propres dans les budgets locaux. Lamajorité des pays ont attribué l’impôt surla propriété au niveau local. Ses caracté-ristiques font de l’impôt sur la propriété unimpôt idéal pour les col lect iv i tés lo-cales (52). Cependant, cet impôt continued’être grandement sous-utilisé pour plu-sieurs raisons(53). Dans d’autres pays de larégion, d’autres impôts ont été attribuésaux collectivités locales, comme les impôtssur les véhicules, les impôts sur la plus-va-lue imputable à des équipements publics etdifférentes formes d’impôts sur les licencescommerciales. Ces mesures positives de-vraient être imitées par les pays qui n’ac-cordent que très peu d’autonomie fiscaleaux collectivités locales. Une autre pra-tique à encourager est de permettre un cer-tain degré de liberté aux communes pourfixer les taux de leurs impôts dans la four-chette des niveaux maximal et minimal dé-finis par la loi.

Il est difficile cependant d’argumenter en fa-veur d’un plus grand degré d’autonomie lo-

cale dans la gestion de la fiscalité en Amériquelatine quand la grande majorité des collectivi-tés locales de la région n’exploitent pas l’auto-nomie fiscale que leur accordent les lois. On levoit dans le cas des impôts sur la propriétépour lesquels les recettes réelles recouvréesne représentent qu’une petite fraction du po-tentiel de recettes(54). Une plus grande auto-nomie de recettes pour les collectivités localesdoit être accompagnée d’améliorations signifi-catives dans l’effort fiscal local. Cependant, lefaible effort fiscal («paresse fiscale») est unproblème complexe.

D’abord, il existe souvent une confusionentre «la paresse fiscale» et la faible capa-cité fiscale ou la pauvreté économique/fis-cale des circonscriptions. Établir la pré-sence réel le d’une « paresse f iscale »requiert une comparaison entre les re-cettes réelles d’impôts et les recettes po-tentielles d’impôts de chaque circonscrip-tion, une tâche difficile et complexe. Endeuxième lieu, une fois «la paresse fiscale»établie, il est important de comprendre qu’ils’agit d’un phénomène ayant des racinesmultiples depuis les questions simplesd’économie politique (les élus locaux peu-vent se contenter de dépenser les res-sources sans avoir à les percevoir) aumanque de ressources économiques (lamise en place d’un cadastre fiscal actualiséest coûteuse), aux méthodologies inadé-quates pour l’évaluation, au manque deressources humaines ou même à des incita-tions négatives pour l’effort fiscal local ré-sultant du système des transferts de l’État.Quelques exemples de succès dans l’aug-mentation de l’effort fiscal local existent àBogotá et à Lima (voir encadré 4.2).

(52) L’impôt sur la propriété est très visible. De par le peu de mobilité géographique de sa base fiscale etla tendance des valeurs de la propriété à refléter la qualité générale des services locaux, l’impôt sur la pro-priété se rapproche du concept d’impôt contribution à travers duquel les habitants paient pour les servicesqu’ils reçoivent (voir Sepulveda et Martínez-Vázquez, 2009). De plus, il augmente la responsabilité politiquedes élus locaux. L’impôt sur la propriété est un impôt relativement efficace en comparaison avec d’autres im-pôts locaux. En termes administratifs, il permet une certaine flexibilité dans la répartition de son administra-tion entre les niveaux locaux et central. Voir Bahl, Martínez-Vázquez et Youngman (2008 et 2010).

(53) Voir Sepulveda et Martínez-Vázquez (2009) pour une évaluation du rendement des impôts sur la pro-priété dans la région.

(54) Voir Sepulveda et Martínez-Vázquez (2009).


(55)

(55) Voir Acosta (2004).

Encadré 4.2. – Histoire du succès dans l’augmentation de l’effort fiscal local deBogotá et nouvel approche de l’administration fiscale de Lima.

Bogotá

Cette capitale est l’exemple d’une collectivité locale dont l’effort dans la perception deressources propres a remporté le succès (la ville a été récompensée par les Nations uniesen 2002 pour être la collectivité locale qui a progressé le mieux). À partir de la fin des an-nées 1980, Bogotá a débuté une campagne d’éducation civique durant laquelle ont été misen avant l’importance de payer des impôts et les bénéfices que l’on peut attendre d’une ad-ministration locale plus forte; la perception des impôts sur la propriété a significativementaugmenté à la suite d’une série d’améliorations administratives. Bogotá a appliqué l’impôtaux entreprises, privatisé des entreprises publiques et émis avec succès ses propres obliga-tions qui ont reçu une qualification AAA(55). Il est particulièrement intéressant de remar-quer qu’en 2006 la ville a perçu 42% de ses recettes fiscales à partir de l’impôt local sur lescommerces (impôt sur l’industrie et le commerce, I.C.A.). En 2009, l’actualisation du ca-dastre a également produit une augmentation considérable des recettes provenant de l’im-pôt sur la propriété. On s’attend à ce que la base fiscale évaluée pour cette recette aug-mente de plus de 50% pour 2010, ajoutant environ 51 Mn $US aux recettes, soit uneaugmentation de 13,3% sur les recettes avant l’actualisation du cadastre.

Lima

Cette ville a introduit en 1996, avec d’autres communes péruviennes, un service d’ad-ministration fiscale (S.A.T.) semi-autonome avec le but d’augmenter les recettes de sespropres impôts locaux. Cette idée a suivi le modèle du S.A.T. national. Le S.A.T. est auto-nome en ce qui concerne la gestion de ses ressources financières et humaines et se fi-nance au moyen d’une partie des impôts et de commissions. La participation des com-munes péruviennes aux recettes partagées varie de 3 à 10%. Notons que les autoritéslocales sont compétentes pour organiser et contrôler le travail du S.A.T. Des bénéficesnets ont été constatés pour les communes péruviennes qui, comme Lima, ont adopté cetobjectif du S.A.T. Par exemple, les communes qui ont adopté le S.A.T. ont augmenté leursrecettes propres de 80,9% entre 1998 et 2007, soit une moyenne annuelle de 9%. Encomparaison, durant la même période, les communes qui n’ont pas adopté le S.A.T., ontaugmenté leurs recettes de 61,2%, soit une moyenne annuelle de 6,8%. Les études em-piriques montrent que la confiance a augmenté envers l’administration fiscale de Limaainsi que celle des autres communes qui ont adopté le S.A.T. On peut attribuer cela à labaisse de l’intervention politique dans les processus administratifs, à une gestion pluscentrée vers le client, à l’amélioration des relations publiques et à une réduction des pra-tiques de corruption. Mais tout n’a pas eu le même résultat positif pour la nouvelle admi-nistration fiscale locale. Les mêmes enquêtes empiriques identifient des problèmes asso-ciés au S.A.T. : d’une part, un lien limité entre la perception des recettes et les servicespublics et, d’autre part, la perception par le public d’une administration fiscale«insensible». Mais ce résultat n’est pas une surprise étant donné que le S.A.T. s’est déve-loppé contre les conventions et a mis à profit le manque de définition des règles, en parti-culier dans le cas du S.A.T. de Lima. L’une des caractéristiques des agences du S.A.T. estleur impulsion innovatrice, y compris en interne, l’usage de technologies modernes, le dé-veloppement des ressources humaines, une gestion financière améliorée et la coopérationentre les administrations fiscales.


Un troisième problème est la nécessitéd’explorer quels autres impôts à fort poten-tiel de recettes pourraient être attribuésaux collectivités locales pour augmenterleur autonomie financière comme, parexemple, un pourcentage fixe sur l’impôtsur le revenu des personnes ou des sur-taxes locales sur quelques impôts, parexemple sur les carburants des véhicules.Une autre possibilité est un usage plus in-tense des impôts sur la plus-value impu-table à des équipements publics, qui peu-vent servir de complément annuel auximpôts sur les biens immobiliers. Ces im-pôts sur la plus-value sont utilisés avec as-sez de succès, par exemple en Colombie(voir encadré 4.3). Une autre possibilité estl’adoption d’une forme d’impôt sur la ventecomme pour l’I.S.S. brésilien (impôt sur lesservices, voir tableau 4.4). Mais, malgré lefait que ce type d’impôts s’adapte au sys-tème fiscal brésilien étant donné que lesimpôts fédéraux et étatiques sur la T.V.A.excluent de leurs bases de nombreux ser-vices importants, son application peut êtreplus problématique dans d’autres contextescar il court le risque d’être redondant avecla T.V.A. déjà existante(56).

Une alternative à l’I.S.S. qui ne présente-rait pas la possibilité de générer des conflitsavec la T.V.A. nationale déjà existante est

l’impôt local sur l’industrie et le commerce(I.C.A.) de Colombie. Il s’agit d’un impôt lo-cal «direct» sur toutes les activités écono-miques (industrie, commerce et services)qui utilise comme assiette fiscale la valeurmonétaire des transactions annuelles; il estrecueilli au moyen de différentes taxes enfonction du secteur, oscillant entre 0,41%pour la production alimentaire à 1,38%pour la vente de boissons alcooliques, detabac et de combustible; les transactions fi-nancières paient une taxe de 1,1%. L’I.C.A.est l’une des sources principales de la fisca-lité communale en Colombie et représenteune moyenne approximative de 42% desrecettes fiscales annuelles des communes –jusqu’à 72% dans la commune de Cali.

Un autre type d’impôt local sur les com-merces ayant un potentiel significatif de re-cettes est la patente communale du Chili.Cette recette annuelle, administrée par lescommunes, est financée par toute activitécommerciale (commerce, industrie, ventede boissons alcooliques) qui requiert un lo-cal permanent; les communes sélection-nent un taux qui varie de 0,25% à 0,5% ducapital propre déclaré (à l’administrationfiscale nationale). La patente communalegénère à peu près le même montant de re-cettes municipales au Chili que l’impôt surla propriété (impôt territorial).(57)

(56) Par exemple, le Nicaragua a éliminé, il y a peu, un impôt local sur le commerce qui était assez pro-ductif, sur pression du Fonds monétaire international précisément en raison du conflit entre cet impôt et laT.V.A. nationale déjà existante.

(57) Ier Congrès latino-américain de valorisation : http://www.lonjadebogota.org.co/Portals/0/Docs/.

Encadré 4.3. – Impôts sur la plus-value imputable à des équipements publics(contribución de valorización) en Colombie.

En termes généraux, un impôt sur la plus-value imputable à des équipements publicsrécupère certains des bénéfices acquis par des propriétaires comme résultat d’investisse-ments publics qui ont augmenté la valeur de leur propriété (Bird et Slack, 2006). Étantdonné que la majorité des propriétés immobilières se trouvent considérablement affec-tées par les installations publiques dans leur environnement, cet impôt a un potentiel derecettes considérable. En Colombie, cet impôt se nomme «contribution de valorisation»et a une longue histoire qui a débuté dans la période coloniale. La Constitution donne auxcommunes et à d’autres entités publiques le droit de partager la valeur ajoutée généréepar des actions réalisées dans les zones urbaines (par exemple, des travaux d’infrastruc-tures). L’impôt est considéré avec intérêt par d’autres pays et la Ire Conférence latino-américaine sur la valorisation a été célébrée à Bogotá (Colombie) en 2009(57). La percep-tion de cet impôt requiert une série de phases qui incluent la détermination des prix et les


(58)(59)

bénéfices du projet, la zone géographique ainsi qu’une méthode pour distribuer les coûtset les bénéfices du projet entre les différentes propriétés. Cette distribution peut utiliserune sélection de «facteurs de bénéfices» (usage de la propriété, proximité, accès, etc.)ou simplement le terrain, la taille linéaire de la façade de la propriété, etc.

Bogotá lève également un impôt appelé «participation à la plus-value(58)», définicomme une contribution des propriétaires de biens immobiliers dont la valeur est aug-mentée par des modifications réglementaires résultant des documents d’urbanisme quiaffectent l’utilisation des sols ou la densité constructible, ce qui augmente également leurvaleur.

(58) Pour plus d’informations sur cet impôt : http://www.shd.gov.co/portal/page/portal/portal_internet/impuestos/impuestos_imp/Plusvalia/INFO%20PLUSVALIA.

(59) Voir, entre autres, Deloitte (2010), gouvernement du Brésil (2009), KPMG (2006), Banque centraledu Brésil (2000) et Purohit (1997).

Encadré 4.4. – L’I.S.S. au Brésil(59).

L’I.S.S. (impôt sur les services) est un impôt communal perçu sur les services non as-sujettis à la T.V.A. de l’état fédéral (I.C.M.S.). Les services qui peuvent être assujettisà l’I.S.S. sont définis par une loi fédérale mais les états peuvent décider de taxer ouau contraire d’exonérer certains de ces services. L’impôt s’applique à une largegamme de services, incluant les services informatiques, la location de locaux, les ser-vices médicaux, vétérinaires, personnels (salons de coiffure, etc.), les services profes-sionnels (ingénierie, architecture, justice, comptabilité, etc.), l’éducation et la forma-tion, les hôtels et le tourisme, le stationnement, les loisirs (films, spectacles), lesservices de réparation, financiers (banques…), de transports municipaux, les ports,terminaux et services d’aéroport. La base d’imposition est la recette générée par laprestation de service. Le taux que les communes peuvent appliquer pour l’I.S.S. s’éta-blit au niveau local mais il ne peut pas excéder 5% (dans le passé, il pouvait atteindrejusqu’à 10%). Malgré le fait que le taux de l’impôt soit perçu par la commune où lecommerce est établi, des exceptions existent pour lesquelles le taux correspond à ce-lui de la commune dans laquelle est délivré le service (par exemple, des services deconstruction). Les producteurs de services doivent payer et conserver un registre del’I.S.S. Les acheteurs de services ne voient pas l’impôt qu’ils paient parce qu’il est in-clus dans le prix établi par les vendeurs.

Malgré le fait que l’I.S.S. soit recueilli au niveau municipal, son importance changebeaucoup selon les collectivités locales. Selon la Reçeita fédérale (administration fiscalenationale), 1% des communes (sur un total de plus de 5 500) représente 73% des re-cettes fiscales. L’I.S.S. a collecté à peu près 0,5% du P.I.B. de la moitié à la fin des an-nées 90. Plus récemment, il a collecté au total 0,8% du P.I.B. Étant donné que les tauxmaximaux ont été réduits au cours des années 2000, l’augmentation observée actuelle-ment dans les recettes peut provenir d’une base fiscale plus importante et/ou des effortsréalisés pour collecter cet impôt. Par exemple, quand les taux ont été réduits en 2003,l’I.S.S. a également été étendu aux services fournis par les institutions financières, enparticulier les services bancaires.

L’I.S.S. a ses problèmes. L’un d’eux est l’effet de cascade de l’impôt par rapport auxservices produits par la suite, étant donné que les utilisateurs des services ne peuventpas identifier les montants de l’I.S.S. payés pour équilibrer l’I.S.S. qu’ils vont recevoir. Ilfaut rappeler que le prix des services inclut l’I.S.S. Un autre problème est le traitementrendu aux articles d’exportation. L’importation de services est soumise à l’impôt et, mal-


(60)

Par ordre d’importance et en termes deproduit en Amérique latine, les deux sériesd’impôts qui revêtent généralement lamême importance comprennent, d’abord,les impôts sur la propriété (impôt sur lesbiens immobiliers, I.B.I.) et, ensuite, diffé-rents impôts sur les activités d’affaires etde services. Puis, mais avec moins d’impor-tance, on trouve les impôts sur l’utilisationde véhicules à moteur. En général, un po-tentiel existe pour augmenter les recetteslocales provenant des impôts sur les véhi-cules à moteur. C’est aussi le cas dans denombreux pays à l’égard des droits et rede-vances qui, dans certains cas, peuvent êtrecomplètement obsolètes(61).

Différencier les participations aux recettes partagées

Les recettes partagées sont l’instrumentde financement le plus populaire des admi-nistrations infranationales d’Amérique latineet, dans de nombreux pays, les dispositionspour la répartition des recettes sont sou-vent inscrites dans la Constitution du pays.

Comme on l’a vu dans la section précé-dente, la décentralisation vers les collectivi-tés locales et régionales est souvent conçuecomme une répartition des recettes cen-trales sans que la destination des dépensesdes collectivités locales et régionales ne soitclairement définie.

L’un des aspects les plus négatifs des re-cettes partagées observé dans d’autresparties du monde est qu’il exacerbe les dis-parités horizontales entre collectivités lo-cales lorsque le produit fiscal est partagésur la base de son or ig ine géogra-phique(62). Heureusement, les pays d’Amé-rique latine ont en général su l’éviter. Maisil y a une exception de taille : la participa-tion des collectivités locales aux recettesgénérées par les ressources naturelles, les-quelles, dans des pays comme le Pérou etl’Équateur, sont redistribuées sur la base dela localité d’origine, ce qui a conduit à defortes inégalités entre les communes et àd’importants problèmes de solidarité natio-nale(63). Dans la majorité des pays d’Amé-rique latine, les fonds de recettes partagéessont distribués conformément à un en-

gré le fait que l’impôt ne devrait pas s’appliquer à l’exportation de services, dans la réali-té, les exportations peuvent devenir objets d’imposition dans certaines circonstances(60).

En ce qui concerne l’avenir de l’I.S.S., on peut remarquer que, récemment, il y a eu desappels au Brésil à simplifier le système fiscal, appels qui visaient, d’une manière oul’autre, l’élimination de l’I.S.S. On a préconisé l’intégration des impôts sur la valeur ajou-tée – l’I.P.I. avec une base fédérale, l’I.C.M.S. avec une base étatique (les deux étant cal-culés sur la valeur ajoutée) et de l’I.S.S. avec une base locale – à l’intérieur d’une T.V.A.générale dont les recettes pourraient être partagées entre les trois niveaux. L’importancecroissante de l’I.S.S. dans les budgets municipaux, la perte potentielle d’autonomie localeet les difficultés à coordonner les différents niveaux œuvrent à l’encontre de cette propo-sition.

(60) Voir KPMG (2006).(61) Par exemple, dans le cas du Salvador, les valeurs des taxes sur les services datent de 1954.(62) Cela ne signifie pas qu’il n’existe pas de disparité régionale en Amérique latine, mais l’usage le plus

fréquent de la dérivation (principe d’origine) aurait aggravé la situation. Comme nous l’avons vu auparavant,les disparités fiscales régionales naissent des différences dans les bases économiques. Plus l’autonomie estgrande, plus le risque d’aggraver la disparité fiscale est important et, par conséquent, plus il s’avère néces-saire de mettre en application des dotations de péréquation.

(63) Dans le cas du Pérou, l’évolution des prix internationaux des matières premières a eu un impact si-gnificatif sur le système de transferts. Le ministère de l’Économie et des Finances transfère 50% des re-cettes sur les minerais et les hydrocarbures aux collectivités locales. Le niveau des transferts vers les collec-tivités régionales et locales a augmenté de manière exponentielle dès 2000, mais il a diminué ces dernièresannées. Ce fait a donné lieu à un fort déséquilibre horizontal entre les communes puisque les recettes mi-nières se concentrent à 80% principalement dans 7 départements, créant un problème d’accumulation crois-sante de ressources non dépensées durant les années de croissance, étant donné la capacité limitée d’identi-fier et d’exécuter des projets productifs d’investissement. Cela a exposé les collectivités locales à une grandevolatilité de leurs recettes.


semble de paramètres ou de formules vi-sant divers objectifs dont un certain degréde péréquation. Les aspects positifs des re-cettes partagées sont que, d’une part, l’uti-lisation inconditionnée des fonds a été pré-servée et que, d’autre part, elles assurentl’accès des collectivités locales à des res-sources diversifiées et dynamiques.

À l’heure actuelle, le principal problèmedans la répartition des recettes partagéesconsiste en ce que, en général, il existe unecertaine confusion dans les formules quisont appliquées. La majorité d’entre ellespoursuit divers objectifs avec un seul ins-trument, ce qui crée une plus grande confu-sion. De plus, il n’est pas toujours évidentque la meilleure voie à suivre soit de laisseraux collectivités locales la libre utilisationde tous les fonds(64). Les réformes analy-sées dans plusieurs pays latino-américainsconsistent fondamentalement en une diffé-renciation du système de distribution desrecettes au moyen d’un système de trans-ferts séparés incluant : a) une dotation depéréquation dont l’utilisation est libre, fi-nancée par des ressources extraites de re-cettes partagées, et qui contribue exclusi-vement à réduire les disparités fiscaleshorizontales; b) un système de subventionsspécifiques ou conditionnées pour des dé-penses courantes et d’investissement, fi-nancées avec le reste des recettes parta-gées mais affectées à certaines fins oupolitiques sectorielles. Des progrès ont étéfaits dans cette direction dans des payscomme le Brési l et le Chi l i alors qued’autres comme l’Équateur, le Salvador etle Honduras continuent d’utiliser un sys-tème indifférencié de recettes partagéescomme source principale de financementsdes collectivités locales.

Rationaliser le système des transferts

Le système de transfert occupe un rôlecentral dans les relations interbudgétaires.Il corrige les écarts horizontaux et verti-

caux auxquels les ressources propres et laparticipation aux recettes partagées nepeuvent pas répondre, et, s’il est bienconçu, il ne décourage pas l’effort fiscal etne contrarie pas l’incitation des communessolvables à recourir à l’emprunt.

À l’exception de certains pays, les sys-tèmes actuels de transferts aux collectivitéslocales en Amérique latine manquent d’uneorientation claire. Dans la majorité despays, il serait nécessaire d’introduire, à l’in-térieur des formules d’attribution des sub-ventions, une variable qui prenne en consi-dération les besoins de financement et lacapacité fiscale(65). Lorsqu’un élément depéréquation est introduit dans le régime derecettes partagées, on prend en compte leproduit fiscal perçu et non le potentiel fis-cal, ce qui décourage l’effort fiscal. Les mé-thodes couramment utilisées pour intégrerles estimations de dépenses correspondantaux différents besoins dans les formules departicipation aux recettes partagées sontaussi problématiques. Par exemple, lenombre d’habitants est un indicateur trèscourant et, habituellement, une bonne ap-proche des besoins pour certains services,mais il est insuffisant pour d’autres ser-vices. Par exemple, le nombre d’enfantsd’âge scolaire est un meilleur indicateur desbesoins en matière d’enseignement élé-mentaire que la population globale ; lepourcentage de nourrissons et de per-sonnes âgées est un meilleur indicateur desbesoins en ce qui concerne la santé. Dansdivers cas, en particulier dans les pays del’Amérique centrale comme le Salvador et leNicaragua, les formules existantes créentune discrimination positive en faveur despetites communes, laquelle crée à son tourdes problèmes d’équité, de viabilité écono-mique et de développement régional.

De nombreux pays ont aussi différentstypes de subventions conditionnées ou àdes fins spécifiques. Mais souvent la struc-ture et la prévisibilité de ces subventionsposent problème, surtout dans le domainedes investissements. Le système est sou-

(64) L’idée est d’atteindre dans un délai le plus court possible une combinaison adéquate de subventionsconditionnées et non conditionnées, mais sans perdre d’une vue le fait qu’à long terme il s’avère souhaitabled’augmenter la part des ressources libres d’utilisation – pas pour toutes, évidemment – à mesure que denouvelles fonctions sont attribuées et que la gestion locale s’améliore.

(65) Quelques exceptions incluent l’exemple du Chili avec les transferts de compensation.


vent très complexe et comporte descharges administratives importantes pourles collectivités locales. Ces charges pénali-sent surtout les communes avec le moinsde capacités et affaiblissent la réalisationdes objectifs du gouvernement central. Unremède à ces problèmes, selon l’expé-rience internationale, consiste à regroupernombre de ces programmes spécifiques ouconditionnés pour créer des dotationsconsolidées (block grants). Alors que lessubventions conditionnées pour un objetspécifique ne peuvent être utilisées quepour celui-ci (par exemple, pour acheterdes meubles pour des écoles primaires),l’utilisation des dotations consolidées,même si elles sont conditionnées, est enca-drée par des paramètres beaucoup pluslarges (par exemple, les fonds doivent êtreaffectés à l’enseignement primaire). Onsimplifie et on élargit ainsi les options pourles collectivités locales tout en s’assurantque l’utilisation finale des ressources pu-bliques tienne davantage compte des priori-tés de la collectivité locale (par exemple, laréparation du bâtiment de l’école au lieud’acheter de nouveaux meubles) sans com-promettre les objectifs généraux des poli-tiques sectorielles de l’État (par exemple, lapromotion de la qualité dans l’enseigne-ment primaire du pays).

Augmenter la responsabilité locale pour l’accès au crédit

Au cours de son histoire, l’Amérique la-tine a souffert les pires conséquences d’unendettement irresponsable des collectivitésinfranationales. Les expériences négativesd’hyperinflation en Argentine et au Brésil,conjuguées à un endettement incontrôlédes provinces et des états dans lesannées 80 et 90, continuent d’être mon-trées comme exemples des risques dans ledomaine de financement des collectivitésinfranationales. L’une des conséquences deces expériences consiste en ce que la poli-

tique de nombreux pays de la région estdevenue trop conservatrice ou restrictive enmatière d’endettement des collectivités lo-cales.

Par exemple, au Chili, il n’est pas permisaux collectivités locales d’emprunter ni deprendre des prêts de n’importe quel type.Cependant, l’interdiction absolue n’est ninécessaire ni efficace. Dans le même pays,les contrats de crédit-bail ou le retard dansle paiement des dépenses courantes sontdes formes indirectes de crédit au Chili. EnUruguay, n’importe quel emprunt au ni-veau national ou à l’étranger doit être ap-prouvé par le Parlement national. Le Pérouest aussi un exemple de conservatisme enmatière d’endettement local : le gouverne-ment a fait voter deux lois sur l’endette-ment (la loi de prudence et de transparencefiscale [L.P.T.F.] et la loi de responsabilité etde transparence fiscale [L.R.T.F.]) qui sonttrès conservatrices. En plus de limiter leservice de la dette et le niveau d’endette-ment, ces lois limitent aussi le taux decroissance des dépenses communales à unmaximum de 3% par an. Cependant, cecadre juridique n’a pas été complètementrespecté faute d’une surveillance et desanctions efficaces ; au Pérou, un bonnombre de collectivités locales présententdes arriérés budgétaires importants. Àl’autre extrême, et davantage comme uneexception, on trouve le Paraguay où il n’y apratiquement pas de limite ni de restrictionau recours à l’emprunt par les collectivitéslocales.

Un défi continu pour les pays de la régionest de savoir comment créer les institutionsqui règlent et contrôlent efficacement l’em-prunt local sans être excessivement restric-tives. De nombreux pays cherchent encoreà établir un système crédible de sanctionsen cas de non-respect des obligations. Il ya un besoin urgent de développement desystèmes d’information et de suivi des em-prunts(66) incluant les arriérés budgétairesenvers les institutions publiques et les four-

(66) Les systèmes de contrôle de l’endettement local se sont souvent révélés peu utiles. Par exemple,en Équateur et au Pérou, l’information sur la dette est directement extraite des documents financiers descollectivités locales et n’est pas vérifiée par d’autres sources. En Argentine, le Conseil fédéral de responsa-bilité fiscale, créé par la loi de responsabilité fiscale de 2004, est chargé de surveiller le respect desnormes et des règles fiscales et financières mais il ne reçoit pas d’informations actualisées sur la majoritédes communes.


nisseurs privés. Cependant, la clé du com-portement responsable des collectivités in-franationales reste la volonté politique desautorités de l’État de faire appliquer lescadres juridiques en vigueur.

Un défi supplémentaire dans pratique-ment tous les pays est de savoir commentmettre plus de crédit à la disposition descollectivités locales dans la limite d’un en-dettement responsable(67). En pratique, leniveau d’endettement des collectivités lo-cales d’Amérique latine est faible, de fait,trop faible pour les besoins en infrastruc-tures publiques sur la majorité du conti-nent(68). Les grandes villes restent une ex-ception puisqu’elles tendent à avoir unaccès facile aux marchés nationaux du cré-dit et, dans de nombreux cas, égalementaux marchés internationaux avec une nota-tion internationale de leur solvabilité. Ainsi,dans des pays comme la Bolivie ou le Pé-rou, la situation de leurs capitales La Paz et

Lima est très différente de celle de la majo-rité des communes.

Le manque réel d’accès au crédit pour lescommunes moyennes de la région reste unproblème complexe qui a de multiplescauses, qui vont du manque d’autonomiefiscale des collectivités locales au manquede développement des marchés financiers.Une solution potentielle pour le manque decrédit local est la création d’institutions pu-bliques ou semi-publiques d’intermédiationfinancière ou des banques municipales(69).Comme le montre l’encadré 4.5, de nom-breux pays latino-américains ont créé cetype d’institution pour faciliter le crédit àlong terme aux collectivités locales. Cepen-dant, les expériences avec ces institutionsont été inégales en raison de la difficulté demaintenir leur indépendance à l’égard dugouvernement central et d’appliquer descritères bancaires stricts.(70)

(67) Une partie de la solution peut être un prêt direct aux communes de la part des institutions régionalesou multinationales comme la Confédération andine de développement (C.A.F.) ou la Banque d’investissementd’Amérique centrale, ou encore des organisations internationales comme la Banque interaméricaine de déve-loppement (B.I.D.) ou la Banque mondiale. Cependant, la solution dépend avant tout d’une mobilisation del’épargne domestique.

(68) Le Brésil reste une exception.(69) Les gouvernements centraux garantissent également le prêt aux collectivités locales de la part des

organisations internationales multilatérales comme la Banque mondiale, la B.I.D. et le C.A.F.(70) Voir Peterson (1996). Il existe d’autres initiatives remarquables dans la région qui, pour des raisons

de place, n’ont pas été développées dans ce tableau, comme la Banque de l’État (BEDE) en Équateur et LaCaixa au Brésil. Sur le plan régional, la Confédération andine de développement (C.A.D.) et la Banque inter-américaine de développement (B.I.D.) ont été des partisans actifs des programmes de prêts pour le dévelop-pement des infrastructures publiques locales.

Encadré 4.5. – Pratique des banques et des fonds de développement municipalen Amérique latine(70).

L’expérience avec les banques de développement municipal d’Amérique latine s’est ré-vélée inégale comme il est déjà arrivé dans de nombreux pays dans le monde. Malgré lefait que quelques pays ont introduit un type d’intermédiaires financiers spécialisés ou defonds municipaux de développement pour le financement des investissements des collec-tivités locales, très peu de ces institutions ont été transformées en institutions financièresavec des pratiques orientées vers le marché et avec des mécanismes de contrôles canali-sant l’épargne privée pour le financement des infrastructures publiques. Ce tableau pré-sente un résumé d’expériences de banques et de fonds de développement municipal de larégion latino-américaine.

Brésil

Le Programme intégré de développement social (PIMES) a été établi comme un fondsde développement municipal administré par BADESUL, la banque de développement del’état du Rio Grande do Sul, qui le contrôle. Le programme comporte deux volets : 1° ledéveloppement des ressources institutionnelles et humaines, 2° les investissements dans


Les problèmes de procédure budgétaire et de transparence

Améliorer les procédures budgétairesau niveau local

Au niveau local, les procédures budgé-taires se sont améliorées ces derniers

temps en Amérique latine. Une innovationconsidérable a été l’introduction du budgetparticipatif (voir encadré 4.6). Cependant,dans certains pays de la région existent en-core de nombreux problèmes à résoudre.En terme de planification et d’élaborationdu budget, il a déjà été signalé auparavantque, dans de nombreux pays, les collectivi-tés locales ont à soumettre leurs budgets,ou certains de leurs composants, à l’appro-

les infrastructures. Le premier volet comprend près de 10% du coût total du projet et in-clut l’assistance technique, la formation et l’équipement pour les communes avec la parti-cipation de l’entreprise d’eau CORSAN et d’autres agences du secteur étatique. Le secondvolet représente autour de 90% du budget total des programmes et inclut le financementde projets sur l’approvisionnement en eau et l’assainissement, la voirie et l’éclairage desrues, le drainage pluviale et le contrôle de l’érosion, etc. Le Programme d’action munici-pale (PRAM) a été établi en 1991 par la banque de l’état du Paraná, BANESTADO, et ad’abord servi d’agent financier de la banque. Le PRAM a rapidement évolué en Fonds dudéveloppement urbain de l’état (F.D.U.), associé à l’agence d’assistance technique du Se-crétariat de planification de l’état de Paraná.

PARANACIDADE a été créé en 1996 comme une organisation à but non lucratif pourfournir des services institutionnels et techniques aux communes du Paraná. Cette institu-tion lève des fonds et investit également dans des ressources, des programmes de déve-loppement régional et urbain de l’état. Elle gère le Fonds de développement urbain(F.D.U.), qui accorde des prêts aux communes pour une durée de 8 à 10 ans pour créerdes infrastructures urbaines et sociales. L’une des explications du succès du PARANACI-DADE est l’appui donné au renforcement institutionnel des communes.

Colombie

La Colombie a connu le succès en utilisant son fonds de développement municipal pouraccélérer le développement des marchés de crédit privé pour les collectivités locales.L’Institution de financement territorial (FINDETER), qui a commencé son activité en 1994comme structure de financement à l’intérieur de la Banque nationale de crédit hypothé-caire, a évolué tout de suite vers une banque de développement pour les communes entravaillant selon le système des banques commerciales. FINDETER agit essentiellementcomme une institution financière de second niveau dans la mesure où elle réescompte lesprêts des banques commerciales aux communes. La bonne expérience des banques avecles crédits accordés aux communes via FINDETER a amené les banques à engager leurspropres ressources dans les prêts aux communes. Les villes de taille intermédiaire et lesdépartements colombiens peuvent maintenant contracter un prêt directement auprès desbanques commerciales tandis que les petites villes continuent de compter sur FINDETER.Les villes les plus importantes se financent par l’émission d’obligations.

Mexique

La Banque fédérale de travaux publics, BANOBRAS, a été créée en 1933 sous le nom deBanco Nacional Hipotecario Urbano y de Obras Públicas, S.A. Elle a développé un pro-gramme de prêts pour le développement municipal. Cependant, ses opérations sont deve-nues complexes et bureaucratiques et l’attribution de ressources financières a commencéà dépendre davantage de critères politiques que financiers. Le programme de prêts de labanque, qui recevait beaucoup de subventions, se concentrait sur le logement social, ladistribution d’eau et la construction de marchés et d’abattoirs. Dès 1988, leurs taux d’in-térêt étaient devenus très proches de ceux du marché et BANOBRAS a déplacé son activi-té vers l’amélioration des registres fonciers communaux.


bation d’autorités supérieures (71). Lecontrôle ex ante et l’approbation des bud-gets locaux par des autorités supérieuresne sont pas nécessaires quand il existe desconseils locaux élus, un système effectifd’audit ex post et des tribunaux pour faireface aux irrégularités. De la même ma-nière, l’autonomie budgétaire locale peut sevoir limitée dans le cas des projets d’inves-tissement(72). Une autre question dans laphase de préparation est le manque deliens entre la planification et la budgétisa-tion. Il est fréquent de voir de nombreuxplans de développement à un niveau local,régional et national qui manquent de coor-dination et qui ne se rapportent pas auxbudgets réels en termes de coût pour laréalisation des objectifs stratégiques.

En ce qui concerne l’exécution du budget,la reprise injustifiée des fonds par l’Étatcontinue d’être un problème dans une sé-rie de pays. Par exemple, en Haïti, 90%des recettes des collectivités locales pro-viennent, en principe, des transferts duFonds pour le fonctionnement et le déve-

loppement des collectivités territoriales(F.F.D.C.T.), administré par le départementde l’Intérieur. Cependant, des études ré-centes montrent que ces fonds ne sont pasdistribués et qu’une partie significative enest conservée par le département de l’Inté-rieur pour financer ses propres projets. Lesbudgets des communes (c’est-à-dire lescollectivités locales d’Haïti) sont les plus af-fectés puisqu’elles reçoivent seulement33% du budget. Un autre exemple est celuidu Honduras où les autorités centrales nerespectent pas la loi non plus : le Code mu-nicipal établit que le gouvernement centraldevrait attribuer 5% de ses recettes fis-cales aux communes; de fait, seuls 3%semblent avoir été attribués dans les an-nées les plus récentes(73). Dans d’autrespays comme la République Dominicaine, onobserve des situations similaires : 10% dubudget national sont destinés aux collectivi-tés locales (selon la loi n° 166-03), mais lestransferts réels n’ont jamais atteint ce ni-veau et, récemment, ils ont diminué de 8%à 6% du budget national.(74)

(71) Exemple avec la Bolivie, le Costa Rica, la Jamaïque, le Mexique, le Nicaragua, le Panama et le Para-guay.

(72) Par exemple au Pérou, tous les projets d’investissement public doivent être approuvés par le Sys-tème national d’investissements publics (S.N.I.P.), contrôlé par le ministère d’Économie et de Finances. Àtravers la Direction générale de programmation multisectorielle (D.G.P.M.), le ministère a le pouvoir d’annu-ler des initiatives approuvées par les collectivités locales ou régionales si la D.G.P.M. considère que les cri-tères définis dans le S.N.I.P. ne se sont pas appliqués.

(73) Voir Cardona (2006) : http://www.diba.es/innovacio/fitxers/centroamerica.pdf.(74) Voir http://www.internationalbudget.org/ pour d’autres expériences de budget participatif et d’autres

innovations en faveur des pratiques budgétaires plus ouvertes et transparentes.

Encadré 4.6. – Budget participatif à Porto Alegre (Brésil)(74).

Le concept de budget participatif a fonctionné avec succès dans la commune de PortoAlegre, dans l’état du Río Grande do Sul (Brésil) durant les deux dernières décennies. Lebudget participatif de Porto Alegre, appelé OPPA, est un processus à travers lequel les ha-bitants et une équipe d’élus de la collectivité locale travaillent ensemble pour définir uneliste de projets qui doivent être réalisés dans le cadre du budget local. Grâce à ce méca-nisme de gestion partagée des ressources budgétaires, les habitants participent à l’identi-fication des projets et des services nécessaires. Ensuite, les habitants contribuent aucontrôle de la mise en œuvre des projets. Par conséquent, grâce à l’OPPA, les habitantssont étroitement associés à la définition des politiques publiques depuis les étapes ini-tiales, en incluant le diagnostic et l’évaluation des besoins, la phase intermédiaire de suiviet de mise en œuvre, et jusqu’à la phase finale de contrôle et de responsabilité.

Depuis sa création, l’OPPA a contribué à améliorer la vie des habitants, et le nombre departicipants au processus de Porto Alegre a augmenté chaque année, passant d’environ1 000 en 1990 à presque 15 000 en 2004. Le processus a aussi offert l’opportunité de


En ce qui concerne l’évaluation ex postdes budgets locaux, il existe toujours desdéficiences dans plusieurs pays de la ré-gion (75). Par exemple, au Paraguay, denombreuses communes ne semblent pass’acquitter de leur obligation d’envoyerleurs rapports financiers annuels à l’Ins-pection générale des finances de la Répu-blique.

Le manque de données sur les finances locales

Le manque de données adéquates sur lesfinances locales est un problème très répan-du dans la région. En réalité, seule une poi-gnée de pays disposent des données commu-nales accessibles au public. Des pays commele Brésil, le Pérou et l’Équateur constituentdes exemples de bonnes pratiques dans cedomaine (pour plus d’exemples dans la ré-gion, voir l’encadré 4.7).

mieux intégrer les groupes de population traditionnellement exclus du développement dela communauté. En 2002, il y avait une prédominance de femmes parmi les leaders desassociations de voisinage, les délégués et les conseillers. De plus, la majorité des partici-pants à l’OPPA proviennent des groupes à faibles revenus. Comme la population noire oules travailleurs manuels et non qualifiés, d’autres groupes ont augmenté leur participationau processus de l’OPPA (City, 2003). Selon Abers (2000), qui a étudié le profil des partici-pants à l’OPPA, contrairement à ce que l’on s’attendait, le processus n’a pas donné lieu àune augmentation de l’influence d’une élite plus éduquée ou plus riche. De plus, Santos(2003) a souligné que l’OPPA a entraîné une augmentation de l’offre de services publicsde base. En 1999, le volume d’ordures collectées et le nombre de lampadaires installésdans les rues a doublé par rapport à la moyenne annuelle de la période antérieure àl’existence de l’OPPA (1985-1988). En 1996, les égouts dans les communes se sont éten-dus jusqu’à couvrir 98% des foyers (50% en 1989). La Banque mondiale (1999) a égale-ment attribué à l’OPPA le revêtement de la moitié des rues de la commune et la multipli-cation par deux du nombre d’élèves inscrits dans les écoles primaires et secondaires.

(75) Au Salvador et dans d’autres pays de la région, les communes devraient passer par un audit complet in-dépendant une fois par an afin de déterminer la présence éventuelle de faits de corruption et de mauvaise utilisa-tion des fonds publics. Cette pratique n’élimine pas la corruption mais elle permet de la maintenir sous contrôle.

Encadré 4.7. – La publication annuelle des budgets exécutés en Colombie.

La loi n° 617/2000 charge le Département national de planification (D.N.P.) de la publi-cation annuelle des résultats de l’exécution du budget (recettes, dépenses et indicateursfinanciers) pour tous les départements et communes tout en analysant les problèmes etles progrès constatés. Le document inclut un contrôle détaillé des résultats budgétairesdes communes et l’information sur toutes les recettes et les dépenses de l’année passée.Cette publication est de grande qualité et est produite annuellement. Le D.N.P. réunitchaque année les données sur les recettes et les dépenses ainsi que les niveaux de ladette de toutes les collectivités locales. Chaque collectivité locale informe et certifie sesbudgets exécutés au D.N.P. à travers un système automatisé appelé «Système d’informa-tion pour la saisie de l’exécution budgétaire des départements et des communes». LeD.N.P. reçoit aussi l’information sur les niveaux de la dette par l’Inspection générale desfinances de la République (C.G.R.). Ces données sont régulièrement utilisées par les ser-vices du gouvernement et les organisations non gouvernementales afin de suivre les ré-sultats des collectivités infranationales. La comparaison des résultats permet égalementune forme de concurrence entre les collectivités locales pour déterminer lesquelles fonc-tionnent le mieux et lesquelles rencontrent des problèmes.


Conclusions : défis structurels à court et à long terme

Les sections précédentes ont démontréque la région latino-américaine recèle uneriche variété d’expériences et de nom-breuses leçons, bonnes et mauvaises, surla décentralisation et les finances munici-pales. Cette variété extraordinaire d’expé-riences et de défis, parfois très singu-liers (76), complique l’élaboration d’uneanalyse transversale. Cependant, nousavons vu qu’il existe de nombreux sujets etdéfis communs auxquels les communesfont face en Amérique latine et auxquelsdifférents pays ont été capables de faireface à des degrés divers. Nous avons vupar exemple comment, au Chili, le gouver-nement central peut utiliser les communespour augmenter l’efficacité des politiquessociales et pour promouvoir l’innovation etla concurrence entre les collectivités lo-cales. Nous avons vu comment, en Colom-bie, la législation nationale peut fournir laflexibilité administrative nécessaire pourque les collectivités locales exercent uncontrôle sur le recrutement de leur person-nel et leur rémunération et, en mêmetemps, établissent des mécanismes decontrôle qui préservent la responsabilitédes élus locaux dans les décisions budgé-taires. Nous avons aussi vu comment, auHonduras, une association municipale peutoffrir avec succès une assistance techniqueet une formation à ses membres. Ou com-ment des changements dans la législationnationale et dans les attitudes des fonction-naires municipaux promeuvent une plusgrande participation de la communautédans les décisions budgétaires dans despays comme la Bolivie, le Brésil et le Pérou.

Dans cette dernière partie sont regrou-pées différentes observations suivantl’ordre des sections précédentes. Cepen-dant, il reste des défis à surmonter et ilfaudra continuer à approfondir les re-cherches futures sur les finances localespubliques de la région.

Observations sur l’organisation administrative

Les pays caractérisés par la fragmenta-tion communale et les petites communesdevraient adopter une législation soute-nant la création d’unions de communespour faciliter la prestation des services pu-bl ics qui comportent des économiesd’échelle. D’autres solutions à ce problèmepourraient inclure des accords de coopéra-tion entre des grandes et petites com-munes et la délégation par contrat de lafourniture de certains services à des entre-prises privées. De plus, il faudrait considé-rer l’hypothèse de la création de nouveauxniveaux intermédiaires (par exemple, desrégions) comme solution à certaines desfaiblesses observées dans les collectivitéslocales existantes. Une solution moins coû-teuse peut être aussi le renforcement descollectivités existantes par une assistancetechnique et des financements additionnels.

Cependant, il serait nécessaire de suppri-mer les dispositions qui favorisent une plusgrande fragmentation. En particulier, lespays où les formules de répartition des re-cettes partagées garantissent une dotationde base égale à toutes les communes, indé-pendamment de leur taille, devraient aban-donner cette pratique. Là où elle n’existepas encore, on devrait introduire une légis-lation qui conditionne la création d’unecommune à des conditions démographiqueset de viabilité financière afin d’éviter uneplus grande fragmentation.

La majorité des États de la région ainsique les gouvernements des provinces oudes états fédérés (dans le cas des systèmesfédéraux) doivent consacrer plus de tempset de ressources au développement des ca-pacités administratives des petites collecti-vités locales. Une partie de cette aide peutêtre assurée par les associations de collec-t ivités locales. El les peuvent offr ir àmoindre coût une assistance technique etdes formations aux fonctionnaires locaux,ou promouvoir des contrats avec des uni-

(76) Par exemple, les défis auxquels font face certaines communes colombiennes vont au-delà des pro-blèmes fiscaux. Les communes placées dans des zones de conflits affrontent le défi de se trouver en pre-mière ligne en face d’acteurs armés tels que les trafiquants de drogue, les paramilitaires et les Forces ar-mées révolutionnaires de la Colombie (F.A.R.C.).


versités régionales pour assurer l’appui auxcollectivités locales.

Recommandations sur les relations interbudgétaires

Il est difficile de se prononcer sur l’adé-quation ou non du niveau de financementdes collectivités locales quand les compé-tences qui leur sont attribuées ne sont pasclairement définies. La majorité des sys-tèmes de relations interbudgétaires de larégion auraient besoin qu’un effort de clari-fication des compétences soit mené. Pourcela, il sera nécessaire, en premier lieu,d’identifier les compétences exclusives descollectivités locales. En deuxième lieu, dansle cas de compétences concurrentes oupartagées entre le niveau central et local(ou intermédiaire), i l sera nécessaired’identifier quels types de pouvoirs (régle-mentation, financement, exécution) sont duressort des collectivités locales ou des col-lectivités de niveau supérieur. Il n’y aurapas de claire répartition des compétences,en particulier dans le cas de compétencesconcurrentes, tant que l’on ne saura pasquel niveau a la compétence exclusive pourtelle sous-fonction. Évidemment, la mise enœuvre ne doit pas nécessairement être as-surée par la collectivité elle-même; celle-cipeut au contraire passer des accords avecune autre collectivité locale ou avec une en-treprise privée.

S’il existe des différences significativesdans la capacité administrative des collecti-vités locales, il peut être souhaitable d’in-troduire deux groupes, ou plus, de compé-tences qui seront transférées auxcollectivités locales en fonction de leurs ca-pacités administratives, et, avec le temps,à mesure que de nouvelles capacités sontacquises, il sera possible d’accéder à descompétences plus complexes.

Dans la grande majorité des pays de larégion, il serait opportun de définir des mé-thodologies qui permettraient de traduireles compétences et les fonctions en termede besoins de financement.

Une plus grande autonomie au niveaudes ressources locales est un défi qui n’apas encore de réponse appropriée dans la

majorité des pays de la région. Cependant,il est nécessaire de trouver un meilleuréquilibre entre la décentralisation des com-pétences et l’autorité qui perçoit les impôtslocaux des habitants qui bénéficient direc-tement des services publics. Cet équilibrepermettra de trouver des formes plus res-ponsables de décentralisation au niveaubudgétaire et au niveau politique.

Quelques options existent pour mettre enapplication ce programme :

• En premier lieu, attribuer l’impôt sur lapropriété de biens immobiliers aux col-lectivités locales. L’impôt sur la propriétéprésente une série de caractéristiquesqui en font l’impôt local idéal.

• En deuxième lieu, d’autres impôts quidoivent être attribués aux collectivités lo-cales sont les impôts sur des véhicules,les licences de commerces (patentes),les impôts sur la plus-value imputable àla réalisation de nouveaux équipementspublics.

• En troisième lieu, pour les pays qui nel’ont pas fait, il est nécessaire d’accorderà toutes les collectivités locales un cer-tain degré d’autonomie pour fixer le tauxdes impôts locaux à l’intérieur des limitesfixées par la loi. D’autres formes d’auto-nomie au-delà de la fixation de taux (parexemple, la définition des bases ou la li-berté d’introduire de nouveaux impôts)ne sont généralement pas souhaitables.

• En quatrième lieu, il serait bon de mieuxcoordonner les efforts des collectivités lo-cales et de l’État pour augmenter le ren-dement de l’impôt sur la propriété immo-bilière et d’autres impôts attribués auxcollectivités locales. Dans le cas de l’im-pôt sur la propriété, il serait possible depromouvoir par exemple : des améliora-tions et une actualisation des cadastres,des méthodologies d’évaluation de la va-leur fiscale de la propriété, une augmen-tation de l’efficacité dans le recouvre-ment des impôts et l ’é l iminat iond’incitations négatives à l’effort fiscal descol lect iv i tés loca les (comme, parexemple, les réductions des transfertsquand les recettes recouvrées localementaugmentent).

• En cinquième lieu, promouvoir l’introduc-tion de nouveaux impôts à attribuer aux


collectivités locales comme l’impôt sur laplus-value imputable à la réalisationd’équipements publics ou les impôts surles activités économiques tels l’I.C.A.(impôt sur l’industrie et le commerce) enColombie ou la patente communale auChili.

Une étape supplémentaire dans le déve-loppement de l’autonomie fiscale locale se-rait l’introduction d’un pourcentage fixe àl’impôt sur le revenu des personnes, re-cueilli en même temps que l’impôt national.Cette dernière forme d’impôt local est com-mune, par exemple, en Europe du Nord etcentrale, mais n’a pas été tentée en Amé-rique latine. Enfin, il existe la possibilitéd’introduire des impôts environnementaux,décidée par la législation nationale sur laprotection de l’environnement. Ce typed’impôt ne s’est pas développé, en géné-ral, dans les pays latino-américains bienqu’il présente des avantages considé-rables. Le premier est ce qui se nomme «ledouble dividende» : ces impôts rapportentdes recettes nécessaires mais contribuenten outre à un meilleur environnement. Cesimpôts peuvent s’inscrire facilement dansles contextes régionaux et locaux. Les res-sources potentielles dans ce domaine pour-raient inclure des impôts sur l’émission dedéchets solides et la pollution de l’eau.

Dans les pays où existe une prépondé-rance des recettes partagées dans les fi-nances locales, il serait préférable de diffé-rencier les transferts en distinguant : a) untransfert de péréquation dont l’utilisationest inconditionnée, et b) un système desubventions spécifiques ou conditionnéespour les dépenses courantes et d’investis-sement. Une dotation de péréquation expli-cite et inconditionnée est nécessaire pourrépondre au problème important et crois-sant des disparités fiscales régionales dansde nombreux pays d’Amérique latine – dis-parités basées sur la capacité fiscale ou labase économique et les différences de be-soins en financement en raison de la géo-graphie ou de la structure de la population.Les subventions conditionnées explicitessont nécessaires pour assurer le respectdes standards et des objectifs nationauxdans la fourniture de services importantsqui ont été décentralisés comme l’éducationet la santé.

Au-delà de la régulation et du contrôle del’endettement local, un défi encore plus im-portant pour la majorité des pays de la ré-gion reste de faciliter une augmentation si-gnificative du crédit aux collectivités localespour un endettement responsable, spécia-lement pour les plus petites communes. Ilfaut reconnaître que la réponse ne peut pastoujours être la création d’intermédiaires fi-nanciers publics ou de banques munici-pales. Beaucoup d’informations sur les ca-ractéristiques de ces institutions dansd’autres régions mériteraient d’être reprisesen Amérique latine (par exemple, un fonc-tionnement selon des critères strictementbancaires) tandis que d’autres doivent êtreévités (par exemple, que leur fonctionne-ment dépende directement des autoritéspolitiques). Il s’agirait également de pro-mouvoir des politiques visant à favoriser ledéveloppement du marché privé pour lesprêts aux collectivités locales. Mais il fautreconnaître que l’accès au crédit privé nesera pas facile si une plus grande autono-mie ne se développe pas au niveau des res-sources propres, tout comme une plusgrande transparence dans la gestion desbudgets locaux.

Observations sur la procédure budgétaire et la transparence

Les pays qui requièrent toujours une ap-probation ex ante des budgets communauxpar une autorité supérieure devraient y re-noncer et promouvoir une plus grande res-ponsabilité locale, une plus grande efficaci-té des audits ex post et le contrôle durespect de la loi par les budgets locaux.Pour mettre fin à l’appropriation indue ouau maniement inadéquat des fonds danscertains pays, les normes d’audit ex postdoivent nécessairement être respectées.L’efficacité ultime des dépenses publiquesdépendra de l’adoption de pratiques mo-dernes d’évaluation budgétaire, un dossieren suspens pour la majorité des pays de larégion.

La faible fiabilité des finances municipalescontinue d’être un problème importantdans la région latino-américaine et cela af-fecte la qualité des analyses et des déci-sions politiques. Les meilleures pratiques detransparence budgétaire et de diffusion de


données dans des pays comme la Colom-bie et le Pérou devraient être imitées partous les pays de la région, surtout par ceuxqui ne disposent pas encore des donnéespubliques sur les budgets annuels ainsi qued’autres aspects des finances locales. Unebonne utilisation de ces données serait unemanière efficace de promouvoir et de main-tenir les bonnes pratiques qui consistent àpublier des rapports budgétaires et à géné-rer des données. Par exemple, elles peu-vent être utilisées pour faciliter l’informa-tion des experts et des habitants sur les

résultats de la collectivité. Les résultatspeuvent également devenir publics pourcréer une concurrence entre les collectivi-tés.

Durant la dernière décennie, des progrèsconstants ont été réalisés dans les institu-tions et la pratique des finances munici-pales dans la région latino-américaine. Ce-pendant, un long chemin reste à parcourirpour renforcer l’efficacité, l’équité et latransparence de la gestion des finances lo-cales de la région.

Amérique latine – Recommandations politiques régionales

Élaborées par l’équipe technique de la Fédération latino-américaine de villes, com-munes et associations (FLACMA), en mars 2010.

Signes de recentralisation en Amérique latine.

On observe dans plusieurs pays des remises en cause de décisions antérieures detransfert de compétences aux collectivités locales, qui affectent l’autonomie et le finance-ment local.

Les transferts nationaux vers les collectivités locales doivent être stables etréguliers.

Les transferts financiers vers les collectivités locales sont un mécanisme destiné àrendre effective la participation des communes aux ressources du budget national; celaconstitue un droit des habitants des territoires. Des services universels, comme l’édu-cation et la santé, sont conçus et financés nationalement pour assurer l’équité entre lesterritoires et, quand ils sont traités par les collectivités locales, ils méritent des transfertsréguliers et stables de l’État.

Renforcer le recouvrement et considérer l’effort fiscal que les communes réali-sent en fonction des niveaux de pauvreté locale.

On a l’habitude de soutenir que les collectivités locales font preuve de «paresse fiscale»et qu’elles investissent peu. Cette observation ne tient pas compte de la faible productivi-té des activités économiques et du niveau de pauvreté de la majorité des communesd’Amérique latine. On confond le produit recouvré dans les zones pauvres avec l’effortpour l’obtenir. Pour compléter cet effort fiscal, il convient de favoriser des systèmes depéréquation des recettes, comme les transferts non conditionnés de l’État aux collectivi-tés locales, qui permettent une redistribution des ressources en faveur des territoires lesplus vulnérables et aux revenus les plus faibles.

Augmenter la participation des collectivités locales dans la dépense publiqueet leur autonomie dans la gestion des ressources.

En Amérique latine, il est courant de mesurer le degré de décentralisation des diverspays avec des indicateurs comme les ratios des dépenses publiques locales sur les dé-penses publiques totales ou sur le P.I.B. Cette observation d’ordre financier doit être com-plétée avec des observations sur le degré réel de l’autonomie qu’ont les communes pourdécider de l’utilisation de leurs ressources financières, qu’il s’agisse de ressources propresou de transferts de l’État. De plus, il serait bon d’améliorer l’accès à l’information sur lesfinances municipales et les méthodologies avec lesquelles elles sont recueillies et analy-sées.


Promouvoir l’association et la coopération entre les communes pour renforcerles capacités municipales.

Plus de 16 000 communes fonctionnent en Amérique latine et dans les Caraïbes. Enanalysant pays par pays, le nombre total de territoires communaux latino-américainsn’est pas nécessairement excessif pour répondre aux besoins de la population. Cepen-dant, il existe des différences remarquables de taille et de caractéristiques selon les payset les types de territoire, et les capacités et les ressources communales sont dissem-blables. La manière la plus efficace d’égaliser les capacités municipales – sans réformeterritoriale – est la coopération intercommunale qui permet aux communes de s’associerafin d’additionner leurs capacités. Les unions (mancomunidades) permettent aux collecti-vités locales de s’appuyer mutuellement, de gérer conjointement des services ou d’entre-prendre des programmes ou des projets de développement local.

Diversifier les ressources propres des collectivités locales.

En Amérique latine, les ressources principales des communes – différentes des taxes oudes tarifs d’utilisation des services municipaux – sont l’impôt sur la propriété immobilière,les droit perçus sur les licences commerciales, les impôts sur les activités économiquesainsi que sur la circulation des véhicules, l’impôt sur la plus-value imputable à la réalisa-tion d’équipements publics et les dotations de péréquation. Le plus commun reste l’impôtsur la propriété immobilière, en vigueur dans toute Amérique latine, excepté en Répu-blique Dominicaine et au Salvador. Il est nécessaire d’améliorer et d’élargir les ressourcespropres des collectivités locales.

Assurer en priorité le renforcement et le meilleur fonctionnement des collecti-vités locales.

En vue du succès des processus de décentralisation, le renforcement effectif des collec-tivités locales est déterminant, les aidant à exercer mieux leurs compétences et à rendrede meilleurs services.

Améliorer la coordination entre les ministères et les institutions nationalesresponsables des politiques sectorielles et les collectivités locales et accompa-gner le transfert de fonctions des ressources correspondantes.

L’un des conflits les plus communs dans les publics politiques est celui qui oppose la vi-sion sectorielle, en général des ministères nationaux, et l’optique territoriale propre auxcollectivités locales. Les communes reçoivent souvent de nouvelles compétences depuisles ministères nationaux sans être accompagnées des ressources nécessaires à leur miseen œuvre.

Reconnaître et renforcer le rôle des associations de communes.

Les associations de communes sont un complément important pour la gestion munici-pale. Les associations nationales permettent l’ébauche et la discussion nationale de poli-tiques et de normes sur la décentralisation et les compétences locales, avec le gouverne-ment et le Parlement; les associations départementales, régionales ou de niveauintermédiaire jouent le même rôle à leur niveau mais apportent également un appui tech-nique aux communes membres.

5

Asie-Pacifique

BLANE D. LEWIS(1)

École de politiques publiques Lee Kuan YewUniversité nationale de Singapour

BOB SEARLE

Consultant (Australie)

(1) Les auteurs remercient les participants au séminaire C.G.L.U. GOLD II ASPAC (Asie-Pacifique) àGuangzhou, en Chine, le 10 novembre 2009, et les participants au séminaire C.G.L.U. ASPAC sur les financeslocales à Batam, en Indonésie, les 25 et 26 juin 2010, pour les commentaires utiles qu’ils ont faits sur lesavant-projets de ce chapitre, en particulier Sung Il-lim du Korea Research Institute for Local Administration(Institut de recherche coréen sur les collectivités locales). Blane D. Lewis a été principalement en charge dutravail sur l’Asie du Sud.

ASIE-PACIFIQUE • 143 •

En général, dans la plupart des pays d’Asie-Pacifique, le contexte de la conception et dela mise en œuvre de la décentralisation fis-cale ne change pas radicalement sur decourtes périodes. Néanmoins, plusieurspays de cette région ont récemment connudes changements assez significatifs dansl’organisation et le fonctionnement des col-lectivités locales.

En juillet 2009, à l’instigation unanimedes gouverneurs, le président du Pakistan aajourné les élections locales. Les gouver-neurs ont concurremment nommé des ad-ministrateurs «apolitiques» pour rempla-cer les autorités locales élues et le systèmede «magistrature» a été remis en vigueur.L’existence même des collectivités localesen tant que telles est en débat au Pakistan.

En Chine, les pouvoirs publics se sontconcentrés ces dernières années sur la pro-motion du développement économique,remportant des succès notables. Forts deces réussites, les leaders chinois seraientmaintenant enclins à réorienter leur pro-gramme de décentralisation sur l’améliora-tion de la qualité des services publics lo-caux. Ce changement d’orientation s’inscritdans le cadre du nouveau programme gou-vernemental pour « la construction d’unesociété harmonieuse» et vise à renforcerl’équité et réduire la pauvreté.

En 2003, le gouvernement japonais alancé une vaste série de réformes (« laTrinité ») dans l ’espoir de réduire lescontraintes pesant de longue date sur lefonctionnement des collectivités locales.Ces réformes ambitionnent globalement derenforcer l’autonomie budgétaire des col-lectivités infranationales : l’objectif est plusprécisément de réduire la dépendance deces dernières envers les transferts budgé-taires du gouvernement central en aug-mentant leur accès à des ressourcespropres et en rationnalisant la dotation glo-bale de péréquation. Il est trop tôt pour ju-ger si ces objectifs ont été atteints.

En Indonésie, des réformes législativesrécentes prévoient la décentralisation pro-gressive de l’impôt foncier vers le niveaulocal. Ce changement est susceptible d’aug-menter significativement le montant desressources propres disponibles pour les col-

lectivités locales, mais rencontre aussi desérieux obstacles administratifs. Plus large-ment, le gouvernement prépare lescontours d’une révision des lois de décen-tralisation administrative et fiscale dansl’intention d’améliorer encore le cadre légalintroduit en 1999.

Le Cambodge a adopté une loi organiquesur la décentralisation et le développementdémocratique au début de 2009 et travaillemaintenant à un plan de mise en œuvreprévoyant la mise en place de districts etde provinces au niveau intermédiaire entrel’État et les communes. Au Népal, une nou-velle Constitution est en cours d’élaboration(on prévoit de l’adopter en 2011) et de-vrait clarifier les rôles et les responsabilitésdes différents niveaux de collectivités lo-cales, renforcer la place des élus locaux etintroduire plus de transparence dans lesmécanismes de transferts grâce à l’utilisa-tion de formules.

Généralement, on peut dire que les col-lectivités locales des pays économique-ment les plus développés connaissent ac-tuellement une réforme de leurs structureset procédures de fonctionnement. À l’oppo-sé, les collectivités locales des économiesen voie de développement en sont encoreaux premières étapes de leur évolution.

Le présent chapitre décrit et analyse lesfinances des collectivités locales d’Asie-Pacifique. Il se compose de sections dis-tinctes pour l’Asie du Sud, l’Asie orientale,l’Asie du Sud-Est, l’Australie et la Nouvelle-Zélande. Chaque section se concentre surl’expérience des pays pour lesquels unequantité raisonnable d’informations fiablesde sources primaires et secondaires est dis-ponible. En Asie du Sud, nous présentonsles finances locales de l’Inde, du Pakistan etdu Bangladesh et quelques commentairessur le Népal et le Sri-Lanka. En Asie orien-tale, nous étudions les systèmes de décen-tralisation fiscale de la Chine, du Japon etde la Corée. La section sur l’Asie du Sud-Est étudie l’organisation territoriale en In-donésie, aux Philippines, au Vietnam et enThaïlande et offre quelques éléments sur leCambodge et la Malaisie. Les pays cou-verts en Asie sont parmi les plus importantsdans leurs régions respectives et représen-tent plus de 50% de la population mon-


diale. La section sur l’Océanie couvre l’Aus-tralie et la Nouvelle-Zélande. Il a été danscertains cas difficile de faire la différenceentre les collectivités locales et d’autres ni-veaux d’administration infranationale. Engénéral, on peut supposer que le niveau in-férieur d’administration est assimilable àune collectivité locale.

Dans son examen de la structure et de laperformance du système budgétaire territo-r ia l de chaque pays, le chapi tre seconcentre sur les dépenses, les ressources,les transferts de péréquation et le finance-ment de la dette. L’évaluation de la perfor-mance intègre une variété de critères,entre autres, l’adéquation du niveau desressources des collectivités locales, l’auto-nomie budgétaire locale, les incitationsdans le cadre du système des transferts depéréquation, la capacité administrative etde gestion des collectivités locales et laqualité des services publics locaux. Enfin, lechapitre fait ressortir un certain nombre decontraintes pesant sur les finances localesaux niveaux infrarégional et national, etformule une série de recommandationspour l’amélioration de la politique de décen-tralisation budgétaire dans les pays étudiésoù des données suffisantes étaient dispo-nibles. La dernière section de cet article tirequelques conclusions générales qui peuventêtre importantes pour la réforme de la poli-tique de décentralisation des pays d’Asie-Pacifique.

Les finances des collectivités locales d’Asie du Sud

Structure

Les dépenses(2)

Les collectivités infranationales en Indecontribuent, jusqu’aux deux tiers environ,aux dépenses consolidées du gouverne-ment, dont le tiers vient des collectivités lo-cales et des états fédérés («les autoritéslocales»). Les administrations étatiques ontle pouvoir de créer des collectivités de ni-veau inférieur, notamment des collectivitéslocales urbaines et rurales (urban local bo-dies [ULB] et rural local bodies(3) [RLB]).Sur le total des dépenses locales, 85% à90% sont des dépenses des ULB concen-trées dans les grands centres urbains; lereste vient des RLB et ce sont les villages,les panchayat, qui sont à l’origine de 90%des dépenses des collectivités locales ru-rales. On constate cependant d’impor-tantes variations en fonction des états etdes collectivités locales. Environ 60% de ladépense totale des collectivités locales vontà leurs missions principales, entre autres,la fourniture d’eau, l’éclairage public, l’as-sainissement et les routes. Comme on pou-vait s’y attendre, les dépenses des ULBsont plus concentrées que celles des RLBsur ces fonctions essentielles.

TABLEAU 5.1Asie du Sud : part des administrations infranationales

dans le total des dépenses et des ressources publiques.

Source : Données de C.G.L.U. et autres sources. Les chiffres sont des approximations. Les donnéessont de l’année disponible la plus récente : Inde, 2004, Pakistan, 2004, Bangladesh, 2005, Népal, 2008.

(2) Voir tableau 5.1.(3) Les 3 682 collectivités locales rurales sont soit des panchayat (dont il existe trois niveaux), soit des

conseils ruraux autonomes; les 247 033 institutions locales rurales sont connues sous le nom de«corporations municipales», «municipalités» ou nagar panchayat.

Pays

Part des dépensespubliques totales (%)

Part des ressourcespubliques totales (%)

Niveauinfranational

Niveausupérieur

Niveauxinférieurs

Niveauinfranational

Niveausupérieur

Niveauxinférieurs

Inde 66 33 33 33 30 3Pakistan 33 28 5 7 6,5 0,5Bangladesh 15 5 10 2 1 1Népal 9 – 9 14 – 14


La loi pakistanaise prévoit un système àtrois niveaux bien que ses institutions éluesaient toutes été dissoutes en juillet 2009.Avant cela, les dépenses des collectivitésinfranationales avoisinaient le tiers des dé-penses consolidées du secteur public, laplupart réalisées par les provinces, par op-position aux collectivités locales (districts,administrations municipales tehsil [TMA] etunions(4)). Les districts ont théoriquementcompétence pour l’éducation élémentaire etsecondaire, les soins de santé élémen-taires et l’environnement; en pratique, cesmissions semblent être, pour la plupart,prises en charge exclusivement ou concur-remment par les provinces. Les TMA ontcompétence pour les services communauxessentiels et les permis de construire. Lesunions accomplissent quelques tâches mar-ginales.

La part des collectivités infranationalesdans les dépenses totales au Bangladeshest plus limitée que celle de l’Inde et du Pa-kistan, représentant un montant de 15%ou moins. Les collectivités locales (syndi-cats de parishad, pourashava et corpora-tions de villes) représentent environ deuxtiers du total infranational. Les dépensesdes unions parishad se concentrent surl’agriculture, la construction et l’entretiendes routes, la santé et l’assainissement;celles des pourashava sont pour la plupartdédiées au traitement des déchets, à lafourniture de l’eau, à l’assainissement etaux égouts ; celles des corporations devilles, aux services d’infrastructures ur-baines classiques. Nombre de ces missionssont prises en charge concurremment pardes établissements publics déconcentrés del’État.

Au Népal, la part des collectivités localesdans le total des dépenses publiques estaussi très petite, mais peut être étonnam-ment élevée si l’on considère l’état de dé-veloppement des collectivités locales et l’in-certitude quant aux futurs niveaux etsphères d’activité que définira la Constitu-tion en cours de réécriture. Les collectivi-tés locales font pression pour obtenir de laConstitution qu’elle limite les missions del’État et, conformément au principe de sub-

sidiarité, qu’elle délègue davantage decompétences à l’administration infranatio-nale.

Les ressources propres

En Inde, les ressources propres des col-lectivités locales et des états comptentjuste pour un peu plus d’un tiers du totaldes recettes publiques consolidées. Les ad-ministrations des états affectent des res-sources aux collectivités locales, maisseules les communes jouissent d’un véri-table pouvoir fiscal. La part des collectivi-tés locales dans le total des ressources in-franationales propres est au plus de 10%,et il s’agit essentiellement des ressourcesdes ULB, qui perçoivent plus de 90% desrecettes des collectivités locales. Les impôtsfonciers constituent la principale ressourcepropre des collectivités urbaines les plusimportantes. «L’octroi» (une taxe sur lesbiens importés dans la localité) a joué unrôle considérable dans le passé mais amaintenant été aboli dans tous les états,sauf un. Les RLB tirent la plupart de leursressources propres de diverses licences,droits et tarifs dont le produit est de faibleimportance. La faible part des ressourcespropres des collectivités locales rurales seconcentre au niveau du gram parachat dontles ressources proviennent essentiellementdes transferts.

Les recettes perçues par l’administrationinfranationale pakistanaise représententseulement 7% environ des recettes pu-bliques totales. Là encore, la plupart desressources propres infranationales sontcel les des provinces. Les ressourcespropres représentaient seulement 8% desbudgets locaux en 2008-2009, ce quisemble indiquer que de telles recettes re-présentent moins de 1% du total des re-cettes publiques (Bahl et Cyah, 2008). Lamajeure partie des recettes des districtsproviennent d’une variété de droits et rede-vances. L’impôt foncier a théoriquement étéaffecté aux TMA mais les provinces admi-nistrent cet impôt dans presque toutes lesrégions. Les syndicats n’ont pas le pouvoirde lever des recettes.

(4) Il y a au total plus de 6 600 unités de collectivités locales au Pakistan.


Les ressources propres des collectivitésinfranationales bangladeshies sont encoreplus limitées qu’en Inde ou au Pakistan. Letotal de leurs ressources propres repré-sente moins de 2% des recettes publiquesconsolidées et on ne dispose d’aucune in-formation sur la façon dont ce montant estdistribué entre les différents niveaux d’ad-ministration. Pour les unions parishad, laressource propre la plus importante est unimpôt foncier assis sur la valeur de la terre;pour les pourashava et les corporations deville, la plupart des ressources propres pro-viennent de l’impôt foncier, des droits demutation et des permis de construire.

Les transferts(5)

Comme le fait apparaître le tableau 5.1,les collectivités locales indiennes présen-tent un taux très élevé de déséquilibre bud-gétaire vertical (leurs recettes représen-tent seulement 3% des recettes publiquestotales alors que leurs dépenses représen-tent 33% du total national). Les transfertsaux collectivités locales indiennes consti-tuent 90% du total de leurs recettes, ceux-ci provenant à la fois du gouvernementcentral et des administrations des états, laplupart venant d’ailleurs de ces dernièrespuisque les transferts centraux vers les col-lectivités locales sont majoritairement ef-fectués par le biais des états. Les trans-ferts des états aux collectivités locales, quicomprennent à la fois le partage des re-cettes et les dotations, constituent environun tiers du total des dépenses des états.Les deux types de transferts semblent habi-tuellement plutôt ad hoc et liés à des dé-penses particulières mandatées par l’admi-nistration à l’origine du transfert. Sur unebase per capita, on compte beaucoup plusde transferts vers les collectivités localesrurales que vers les ULB, mais ce n’est pastoujours le cas (Rao, 2000 ; Oommen,2008). Ces variations sont dues en partieaux commissions des finances étatiques(SFC) chargées de déterminer la réparti-

tion appropriée des recettes et l’attributiondes dotations de l’état, et qui ne jouent pastoujours le même rôle.

L’exploitation des services publics par lescollectivités locales pakistanaises est aussilargement financée par des transferts inter-gouvernementaux. Au niveau du district,les transferts représentent 90% ou plus dutotal des recettes (Kardar, 2006), mais Ka-rachi constitue l’exception à la règle, envi-ron 20% de ses recettes provenant de res-sources propres. Les TMA sont un peumoins dépendantes des transferts provin-ciaux avec des transferts compris entre60% et 80% du total des recettes selon laprovince ou le district où elles se situent.Les syndicats sont financés exclusivementpar une dotation des provinces. La plupartdes transferts aux collectivités locales sontnon conditionnées, mais il arrive que lesprovinces accordent aussi des subventionsen relation avec des projets spécifiques.

Les transferts dominent également lesrecettes des collectivités locales bangla-deshies, ceux-ci constituant 90% ou plusde leur total. On relève cependant desécarts substantiels, les collectivités localesrurales (unions parishad) étant particulière-ment dépendantes des dotations quand lescollectivités locales urbaines (pourashavaet corporations de villes) le sont un peumoins. Le principal transfert est la dotationglobale. Bien que ce soit la dotation la plusimportante, elle reste modeste si on adopteune perspective nationale, représentantmoins de 2% du budget de l’État. Ce trans-fert à usage général est destiné à financerles activités de développement local. Lesautres dotations de développement sont af-fectées et souvent dédiées à des projetsparticuliers (dont certains sont financés pardes bailleurs de fonds internationaux). Lescollectivités locales bangladeshies reçoi-vent aussi de petites subventions pour fi-nancer les salaires et les indemnités desfonctionnaires.

(5) Voir tableau 5.2.


TABLEAU 5.2Asie du Sud : les transferts interbudgétaires comme ressources des collectivités locales.

Source : Données de C.G.L.U. et autres sources. Les chiffres sont des approximations. Les donnéessont de l’année la plus récente disponible : Inde, 2004, Pakistan, 2004, Bangladesh, 2005.

Le financement de la dette(6)

Les administrations infranationales in-diennes ont le droit de faire des empruntset beaucoup le font. Elles peuvent emprun-ter auprès de l’état, des bailleurs de fonds(indirectement), des institutions finan-cières publiques et privées et des marchésfinanciers. Les rendements des obligationsne sont pas imposés. L’emprunt pour cou-vrir les déficits budgétaires est courant àtous les niveaux. Le montant consolidé deces emprunts pour couvrir les déficits a ré-cemment atteint environ 15% du P.I.B. En-viron 80% de ces emprunts sont le fait desétats fédérés et les collectivités locales. Leplus inquiétant est que la plupart des em-

prunts semblent financer des dépensescourantes plutôt que des dépenses d’inves-tissement. La plus grande partie de l’em-prunt local se situe dans les collectivités ur-baines, principalement dans les états del’Andhra Pradesh, du Gujarat, du Karnata-ka, du Madhya Pradesh, du Maharashtra etdu Penjab ainsi que du Tamil Nadu, dontl’expérience avec le Fonds de développe-ment urbain a été largement diffusée (voirencadré 5.1). Les états garantissent for-mellement le remboursement des prêts descollectivités locales. La totalité des garan-ties étatiques des créances accordées auxcollectivités locales représenterait 10% duP.I.B. ou légèrement moins (Pradhan,2004).

TABLEAU 5.3Asie du Sud : autorisation légale et étendue de l’emprunt des collectivités locales.

Source : Données de C.G.L.U. et autres sources. Les chiffres sont des approximations. Les donnéessont de l’année la plus récente disponible : Inde, 2004, Pakistan, 2004, Bangladesh, 2005.

Si les provinces pakistanaises ont légale-ment le droit de s’endetter, ce n’est pas lecas des collectivités locales. La loi autoriseles collectivités locales bangladeshies à em-

prunter pour financer le développement desinvestissements. Il n’existe pas de donnéesdisponibles sur les montants empruntés parles collectivités locales. Ils sont de toute

PaysPart des transferts dans les recettes

locales totales

Importance relative des types de transferts

Partagedes recettes

Dotations nonaffectées à but

général

Dotationsaffectées

Inde 90% Moyenne. Basse. Haute.Pakistan 90% Basse. Haute. Moyenne.Bangladesh 90% Basse. Haute. Moyenne.Népal Données non dispo-

nibles (mais très dé-pendant).

Données non dispo-nibles.



Sri Lanka Données non dispo-nibles (mais très dé-pendant).





Pays Emprunt autorisé par la loi Étendue de l’emprunt

Inde Oui. Modérée.Pakistan Non. Aucune.Bangladesh Oui. Très limitée.Népal Oui (mais seulement les communes). Données non disponibles.Sri Lanka Oui. Limitée.


évidence peu élevés. La totalité de l’em-prunt local s’effectue apparemment par l’in-termédiaire des circuits étatiques (Boex etal., 2002).

Au Népal, le Fonds de développement desvilles accorde des prêts aux communespour le développement de leurs infrastruc-

tures, mais les autres niveaux des collecti-vités locales n’ont pas accès à l’emprunt.Au Sri Lanka, l’emprunt local vient duFonds de crédit et de développement localde l’État, mais les fonds sont insuffisantspour satisfaire la demande des collectivitéslocales.

Performance(7)

L’adéquation du niveaudes ressources de fonctionnementet d’investissement

En Inde, les collectivités municipalesagissent généralement dans le cadre de li-mites fiscales strictes. Cela s’explique parune base fiscale étroite et non élastique etune certaine indifférence envers l’usage desfonds. Dans ce contexte, les collectivités lo-cales ne sont pas en mesure de générer desressources suffisantes pour couvrir ne se-rait-ce que les coûts d’exploitation des ser-

vices qu’elles fournissent (ADB-CA, p. 139).Seules quelques collectivités locales ur-baines importantes (les villes de plus d’unmillion d’habitants) semblent produire desrecettes suffisantes pour la prestation deservices publics. Les grands centres urbainspeuvent disposer de ressources propressubstantielles excédant largement 50% dutotal de leurs revenus, mais une partie deces sommes est redirigée vers les orga-nismes paraétatiques qu’ils utilisent pourexploiter des services publics et qui doi-vent couvrir leurs coûts. Ils sont toutefoismoins dépendants des transferts que lesautres collectivités locales, très limitéesdans leurs ressources, en particulier dans

Encadré 5.1. – Les obligations municipales indiennes.

Le Fonds de développement urbain Tamil Nadu a été établi en 1996 pour le développe-ment de l’infrastructure urbaine au niveau de l’État. Il s’agissait du premier partenariatpublic-privé non garanti par l’État, offrant des prêts à long terme pour l’infrastructure mu-nicipale. Le capital est alimenté par l’administration du Tamil Nadu (49%) et trois institu-tions financières indiennes recevant un soutien financier international (la Banque mon-diale, la Banque japonaise pour la coopération internationale et la KfW allemande). LeFonds de développement urbain Tamil Nadu mobilise également des fonds sur les mar-chés financiers.

Ce fonds a été une première étape importante pour raccorder les marchés financiers in-térieurs aux besoins des petites villes. Les emprunteurs éligibles sont des institutions lo-cales urbaines (corporations, communes et villes panchayat) et des institutions privéesconstruisant des infrastructures urbaines.

Depuis le lancement de la Mission nationale de renouvellement urbain Jawaharlāl Nehruen 2005, le rôle des marchés financiers dans le financement des administrations infrana-tionales a nettement augmenté. La Mission nationale de renouvellement urbainJawaharlāl Nehru a deux missions principales : a) le développement de l’infrastructure etde la gouvernance urbaine, b) le développement des services publics essentiels pour lespopulations urbaines défavorisées.

Plus globalement, les émissions municipales prennent la forme d’obligations, au taux de12-14% environ, avec ou sans garantie de l’État. Leur maturité va de 7 à 15 ans et cesont des obligations structurées. Le revenu des investisseurs peut être imposable, maisce n’est pas systématique.



les zones rurales. Les collectivités ruralesont peu de ressources propres et sontpresque complètement dépendantes destransferts de l’État central et des états fé-dérés. La plupart de ces derniers se trou-vent eux-mêmes dans des conditions bud-gétaires précaires, ce qui restreint lestransferts qu’ils peuvent réaliser au profitdes collectivités locales cumulant toute lespressions budgétaires sur les niveaux lesplus bas (Rao, 2000; Oommen, 2008).

En 2005, le gouvernement indien a lancéun vaste programme de renouvellement ur-bain et étendu les dotations de soutien auxcommunes pour l’infrastructure et la gou-vernance urbaines. Les dotations affectéessont assujetties à des plans de développe-ment des villes et seront mises à leur dis-position pour l’amélioration des servicespublics essentiels pour les pauvres, pourl’aménagement du territoire urbain et pourd’ambitieux projets de développement desinfrastructures (ADB-CA, p. 140).

Les collectivités locales pakistanaisessont également soumises à de sévèrescontraintes budgétaires. Comme il a été ditplus haut, l’accès aux ressources fiscalesest minime au niveau local et les transfertsdes provinces aux collectivités locales nesont en général pas suffisants pour couvrirles besoins de financement courants. Entoute logique, les transferts des provincesaux collectivités locales diminuent propor-tionnellement à la réduction des transfertsde l’État central vers les provinces. Pour sa-tisfaire leurs besoins en capitaux, les collec-tivités locales disposent de leurs res-sources propres et des transferts : elles nesont pas autorisées à emprunter. Celagrève davantage encore leur capacité à of-frir des niveaux adéquats de services pu-blics (Manning et al., 2003; Bahl et Cyan,2008).

Les ressources des collectivités localesbangladeshies sont elles aussi dérisoires.Les montants disponibles sont strictementréservés aux services correspondant à leursmaigres compétences, à des niveaux àpeine acceptables (Boex et al., 2002; Foxet Menon, 2008).

Au Népal, les collectivités locales sont in-capables de financer toutes leurs dépenses

d’exploitation. Si elles doivent fournir desservices, il faut leur réaffecter des recettesou augmenter les dotations. Au Sri Lanka,la fourniture de services publics et l’entre-tien des infrastructures comptent parmi lesprincipaux défis qu’auront à relever les col-lectivités locales.

L’autonomie fiscale et budgétaire

En Inde, les états fédérés décident descompétences et des pouvoirs fiscaux descollectivités locales (sur la base des recom-mandations des commissions des financesétatiques [SFC]). De récents amende-ments constitutionnels permettent la dé-centralisation, vers les collectivités locales,de compétences budgétaires et leur oc-troient une autonomie fiscale significative.Cependant, les décisions d’application deces dispositions reviennent aux états, qui,généralement, n’ont pas étendu les pou-voirs fiscaux des collectivités locales. Onrencontre bien sûr des exceptions à cetterègle, notamment, par exemple, au Karna-taka, au Madhya Pradesh et au Kerala quiont été plus proactifs dans le transfert decompétences et de revenus (Banque mon-diale, 2007).

Les collectivités locales indiennes ont peud’influence relativement aux impôts qui leursont affectés. Les gouvernements des étatsexercent un contrôle strict sur la définitiondes bases et des taux d’imposition. Les col-lectivités locales jouissent toutefois d’uneautonomie budgétaire raisonnable sur leursressources propres. Cela n’est pas le caspour les transferts. Le vaste ensemble desrevenus partagés et des dotations de sou-tien est assujetti aux types spécifiques dedépenses ou de projets que les états jugentimportants. À cet égard, les collectivités lo-cales sont davantage perçues comme desorganismes exécutants des états quecomme des entités locales autonomes. Parailleurs, l’autonomie en matière de fourni-ture des services publics est limitée par lanature concurrente de presque toutes lescompétences attribuées et par l’existenced’organisations institutionnelles parallèles(essentiellement les institutions paraéta-tiques des états au niveau local) qui ont étédéveloppées pour la fourniture de services


tels que la réhabilitation des bidonvilles etla fourniture d’eau.

La loi autorise le transfert aux collectivi-tés locales pakistanaises de responsabilitésbudgétaires significatives, mais les pro-vinces déterminent les compétences et lesressources précises des collectivités localessous leur autorité. Les compétences peu-vent présenter des différences assez impor-tantes d’une province à l’autre mais sonthabituellement limitées. La Constitution pa-kistanaise permet la séparation complètedes bases d’imposition entre niveaux d’ad-ministration, mais les administrations pro-vinciales n’ont presque pas de sources derevenus. Cela se répercute sur les compé-tences locales en matière de revenus.

Comme c’est le cas en Inde, les collecti-vités locales pakistanaises ont peu de pou-voir sur les impôts que leur affectent lesprovinces et ne peuvent modifier les dispo-sitions fiscales qu’avec l’assentiment desprovinces qui définissent les bases (y com-pris les exonérations) et les taux d’imposi-tion locaux. De plus, les provinces ont auto-rité pour évaluer les valeurs foncièresutilisées pour déterminer le montant del’impôt foncier, en principe une recette desTMA.

Les collectivités locales pakistanaisesn’ont, elles aussi, qu’un contrôle marginalsur le budget des services publics. Les pro-vinces exercent un contrôle rigoureux à lafois sur les dépenses d’exploitation et d’in-vestissement. Elles dictent leurs prioritésde dépense aux budgets locaux et exigentparfois même d’approuver préalablementles dépenses des collectivités locales. Lestransferts des provinces sont liés à des ob-jectifs budgétaires ciblés qu’elles fixent auxcollectivités locales, tout particulièrementpour les dépenses d’investissement, et fontde l’équilibre budgétaire une condition del’attribution des dotations. Dans des cas ex-trêmes, les provinces ont invoqué un mau-vais résultat aux évaluations de perfor-mance pour reprendre le contrôle decompétences initialement décentralisées.

La plupart des employés des collectivitéslocales pakistanaises sont délégués pard’autres niveaux d’administration. Les col-lectivités locales n’ont quasiment pas d’au-

torité sur le personnel qui leur est affecté etne peuvent pas licencier les fonctionnairesengagés par d’autres niveaux d’administra-tion. Les augmentations de salaire fédé-rales et provinciales établies par la loi sontsimplement transmises aux collectivités lo-cales sans égard au budget ni à la capacitéde la collectivité locale à payer. C’est un im-portant mandat non financé.

Comme il ressort clairement des dévelop-pements précédents, les dépenses et lesrecettes publiques sont très centralisées auBangladesh. L’État domine les prestationsde services publics même dans les sec-teurs de l’éducation et de la santé, dévolusaux collectivités locales dans les autrespays. De la même manière, le gouverne-ment centra l garde la mainmise surpresque toutes les sources de revenu.

Les collectivités locales bangladeshies onttrès peu de pouvoir décisionnel, même surles impôts et services publics relevant deleur compétence. Le conseil de district (uneunité déconcentrée au niveau régional) doitapprouver tous les budgets locaux, et lestaux des impôts locaux et des redevancessont fixés par l’État. La plupart des dota-tions sont en outre affectées. Les fonction-naires centraux interviennent activementdans les décisions des collectivités localessur les priorités budgétaires, et la mise enœuvre des projets d’investissement est su-jette à approbation préalable de l’État. Tousles membres du personnel des collectivitéslocales sont des employés de l’État. Si lesmaires et les conseils sont élus par lepeuple, ils n’ont donc que très peu d’autori-té sur leur personnel. Les maires ne peu-vent pas recruter de personnel indépendant(c’est-à-dire n’appartenant pas à l’État)sans autorisation du centre, celle-ci étanttrès difficile à obtenir. Sous de nombreuxaspects, les collectivités locales bangla-deshies sont des unités déconcentréesd’autres niveaux d’administration.

Au Népal, les collectivités locales ne dis-posent que d’une latitude très réduite pourfixer les taux d’imposition et les tarifs pu-blics d’où elles tirent leurs ressources, et lemanque de clarté quant à leurs pouvoirs enmatière de revenus permet aux ministèresd’empiéter sur ces ressources. On observeun enchevêtrement similaire des compé-


tences pour les services publics, ce qui créela confusion et entraîne l’insuffisance desservices publics dans les collectivités lo-cales faiblement financés. La répartition des

bases de revenu entre les sphères centraleet locales de l’administration est tout aussichaotique au Sri Lanka.

TABLEAU 5.4Asie du Sud : les performances du système interbudgétaire.

Source : Estimation de l’auteur basée sur les données de C.G.L.U., entre autres sources (voir biblio-graphie).

Les incitations dans le cadredes relations interbudgétaires

Beaucoup d’états indiens ont intégré lesincitations à la performance dans les sché-mas de partage des recettes pour les col-lectivités locales. Ces incitations pondèrentles variables utilisées pour déterminer lemontant des participations dans le butd’encourager un comportement positif des

collectivités locales dans leur effort d’aug-menter leurs revenus, d’améliorer de lagestion des services publics, etc. Cepen-dant, elles sont appliquées exclusivementau comportement passé des collectivités lo-cales au risque d’être perçues comme uneprime aux polit iques passées, et noncomme un encouragement pour des perfor-mances à venir. L’observation empiriquesemble indiquer que les transferts sont ha-

PaysAdéquation des

ressourcesAutonomiebudgétaire

Incitations à la performance

Capacité degestion

Qualité desservices publics

Inde Ressources des grandes collecti-vités locales ur-baines relative-ment suffisantes; ressources très li-mitées pour les petites collectivi-tés urbaines et rurales.

Les collectivités locales ont un pouvoir budgé-taire très réduit. Les états contrô-lent la fiscalité lo-cale et les dé-penses dans une large mesure.

Les états ont fait un usage impor-tant des incita-tions mais les primes se concen-trent sur le com-portement passé et non futur.

Faiblesse de l’ad-ministration des impôts et de la gestion des dé-penses.

Faible.

Pakistan La plupart des collectivités lo-cales connaissent des limites impor-tantes en matière de ressources.

Pouvoir limité des collectivités lo-cales sur les im-pôts et les dé-penses. Contrôle provincial omni-présent.

Pas d’expérience d’incitations à la performance.

Administration des impôts relati-vement viable au niveau du dis-trict. Gestion cor-recte des dépen-ses, mais, pour la plupart, prise en charge par les agents centraux.

Faible.

Bangla-desh

Ressources des collectivités lo-cales très limi-tées.

Pouvoir des col-lectivités locales extrêmement li-mité. Les collecti-vités locales sont essentiellement des unités décon-centrées du gou-vernement cen-tral.

Quelques utilisa-tions d’incitations pour encourager l’effort de revenu «local».

Administration fis-cale déconcen-trée faible et cor-rompue. La gestion de la four-niture des ser-vices publics est plutôt à la charge de l’État.

Faible. Services nettement concentrés sur les fonctions judi-ciaires et de po-lice.

Népal Totalement ina-daptées.

Pouvoir limité et confusion des compétences.

Elles ont été intro-duites seulement récemment.

Très limitée en dehors des grandes munici-palités.

Faible.

Sri Lanka Inadaptées. Pouvoir limité et confusion des compétences.

Non applicable. Très limitée en dehors des grandes munici-palités.

Faible.


bituellement associés de façon négative aurendement des ressources locales propres(Mathur et Peterson, 2006).

Les provinces pakistanaises n’ont généra-lement pas fait grand usage des incitationsà la performance dans leurs relations avecles collectivités locales. Elles sont absentesdes transferts aux collectivités locales de laplupart des provinces (Peterson, 2002).

L’expérience bangladeshie des incitationsa été un peu plus positive. Par exemple, lesincitations par les transferts à augmenterles revenus locaux semblent relativementconstructives, ou pour le moins béné-fiques. Il est douteux que les transferts dé-couragent les efforts pour accroître les re-venus locaux et ils peuvent même lesfavoriser. Il est du moins certain que l’aug-mentation des niveaux de dotation est posi-tivement associée avec les ressources lo-cales propres. Par ailleurs, les restrictions àl’autonomie budgétaire des collectivités lo-cales, y compris sur leurs ressourcespropres, pourraient refroidir leur enthou-siasme pour améliorer le recouvrement(voir Fox et Menon, 2008).

Au Népal, le système de dotations estsupposé se fonder sur une formule, mais enpratique il est ad hoc. Ni la législation ni lestextes politiques n’en définissent les cri-tères. On expérimente cependant desconditions et des mesures de performanceminimales dans les comités de développe-ment des districts et des villages, et lescommunes. Au Sri Lanka, les collectivitéslocales sont totalement dépendantes destransferts, mais le manque de régularité etde prévisibilité de ceux-ci représente unobstacle à la gestion budgétaire.

L’administration fiscaleet la gestion des dépenses

L’administration fiscale et la gestion lo-cale des dépenses en Inde sont assezfaibles : il n’existe généralement pas deprocédure budgétaire obligatoire opération-nelle comprenant la formulation d’un plan,

son approbation par les élus locaux et samise en œuvre (Bahl et al., 2005). Uneétude menée au Rajasthan a révélé que lescollectivités locales ne faisaient pas usagedes impôts optionnels qui leur ont été attri-bués. L’explication des élus locaux était queles conseils et/ou les citoyens seraient peudisposés à payer même si cela permettaitd‘améliorer les services. Cette attitudepourrait aussi expliquer l’inefficacité de lacollecte locale des impôts. Du côté des ser-vices publics, les collectivités locales necherchent habituellement pas à assumer denouvelles compétences du fait de leur réti-cence en ce qui concerne l’accroissementdes dépenses de gestion ou des coûts asso-ciés. On rencontre cependant des réformeset des expériences innovantes (voir enca-dré 5.2) qui pourraient servir d’exemplespour d’autres états fédérés et collectivitéslocales (Mathur et Peterson, 2006).

Le système de l’administration fiscale lo-cale au Pakistan est particulier. Les admi-nistrations de district ont deux types d’uni-tés de recouvrement des impôts : une pourcollecter les taxes provinciales et l’autrepour les recettes du district. La capacité desdeux organismes de l’administration fiscaleest raisonnablement satisfaisante bien queles districts n’en bénéficient que dans unecertaine mesure. Les services fiscaux desTMA ont une longue histoire, mais leur ca-pacité administrative est plus faible quecelle des administrations de district. Lemanque de formation des percepteurs estparticulièrement problématique (Peterson,2002; Bahl et Cyan, 2008).

La capacité de gestion de la dépense lo-cale est également satisfaisante au niveaudes collectivités locales, du moins sur leplan technique. Malheureusement, la plu-part des fonctionnaires travaillant dans lesadministrations de district et dans cellesdes TMA sont des employés fédéraux ouprovinciaux (payés par les budgets locaux)et peuvent être transférés à la discrétiondes directeurs fédéraux ou provinciaux. Enson état actuel, la capacité de gestion lo-cale existante paraît illusoire et temporaire.


Si les compétences des collectivités lo-cales bangladeshies en matière de res-sources sont limitées, ces dernières pour-raient néanmoins générer davantage derecettes qu’elles ne le font. Beaucoup d’ad-ministrations communales ont négligé dedévelopper la base de données de l’impôtfoncier ou d’effectuer les évaluations entemps utile, et le rendement est faible. Deplus, on rapporte des faits de corruptiongénéralisés dans la collecte des impôts, àquoi s’ajoute une culture d’évasion fiscale.D’après certaines estimations, seul unquart environ des entreprises des pouras-hava paient leurs impôts (Fox et Menon,2008).

Au Bangladesh, la gestion des dépenseset des services publics est plutôt de la res-ponsabilité du niveau supérieur de l’admi-nistration que des collectivités locales. Lescollectivités locales semblent avoir une res-ponsabilité financière, mais pas pour lagestion ni la fourniture des services. Cette«bifurcation implicite» de l’administrationpublique régionale et locale a longtempsété un problème et génère une absence demotivation pour la gestion des perfor-mances et la qualité des services (Fox etMenon, 2008).

Au Népal, les bailleurs de fonds s’effor-cent actuellement de pallier la pénurie depersonnel au sein des collectivités locales,mais il reste beaucoup à faire. Comme onpeut s’y attendre après une période prolon-gée de troubles intérieurs, le Sri Lanka a unbesoin particulièrement important de per-sonnel dans les collectivités locales.

La qualité des services publics

La qualité des services publics en Indeest généralement insuffisante (Banquemondiale, 2004), notamment dans les do-maines de l’éducation de base, de la santé,de l’eau et de l’assainissement. Le taux d’il-lettrisme est élevé, les systèmes locaux desanté publique ne sont pas opérationnelsdans de nombreuses parties du pays, laqualité de l’eau potable se situe au-dessousdu minimum requis, et les conditions de viegénérales sont souvent insalubres. L’accèsaux services sociaux pour les pauvres enmilieu rural est particulièrement probléma-tique. On rencontre bien sûr des excep-tions.

La qualité des services publics locaux pa-kistanais est également inférieure aux stan-dards, mais les écarts sont extrêmes d’uneprovince à une autre et d’une collectivité lo-cale à une autre. L’indifférence et la corrup-tion patentes des bureaucrates nationauxcontribuent à la médiocrité des servicespublics : cela concerne tous les niveaux del’administration. Les sondages d’opinionmenés au Pakistan placent l’honnêteté et laréactivité de ses fonctionnaires loin au-des-sous de tous leurs collègues d’Asie du Sud(Peterson, 2002).

La qualité des services publics au Bangla-desh est très faible à tous égards. Les col-lect ivités locales bangladeshies sontconnues pour l’inefficacité et l’irresponsabi-lité de leurs services. Elles sont plutôtétrangères aux citoyens et globalementperçues comme très politisées et corrom-pues. Les collectivités locales consacrent

Encadré 5.2. – La réforme de l’impôt foncier dans l’Andhra Pradesh.

Avant la réforme, les impôts fonciers représentaient seulement 13% des recettes muni-cipales et 0,1% du P.I.B. de l’État. L’impôt souffrait du fait d’être assis sur des règlesd’évaluation locative annuelle compliquées, d’une série complexe d’exonérations et decoûts administratifs importants.

L’État a clarifié et simplifié le système d’évaluation pour le rendre plus objectif, standar-disé, mais a élargi le champ des exonérations pour améliorer les coûts : ratios de verse-ment, facilité des paiements grâce à l’implication du secteur bancaire et incitations sousforme de subventions accordées aux conseils pour améliorer les taux de recouvrement enrelation avec les notifications de payer. L’augmentation du recouvrement dépasse en gé-néral les 25%.


davantage d’efforts à exercer leur contrôlepolitique et social qu’à assumer des mis-sions de services publics classiques. Si ellesdoivent fournir des services publics, ils serapportent essentiellement aux fonctions dejustice ou de police, non à l’amélioration dubien-être des citoyens (Boex et al., 2002;Fox et Menon, 2008).

Les principales urgenceset contraintes

Le problème le plus pressant en Inde estl’absence endémique de décentralisationfiscale au profit des entités locales urbaineset rurales. Bien qu’ils aient le pouvoirconstitutionnel de décentraliser des compé-tences et des ressources significatives auxcollectivités locales, les états n’ont pris au-cune mesure effective en ce sens. À l’heureoù certaines collectivités locales ont unilaté-ralement commencé à prendre en chargeplus de compétences pour les services pu-blics et la collecte des impôts, une politiqueplus active s’impose. Néanmoins les ci-toyens semblent souvent peu disposés àpayer pour plus et/ou de meilleurs serviceslocaux – quand ils en ont la volonté, ils nedisposent d’aucun moyen d’en faire état.Pour poursuivre la décentralisation, amélio-rer la coopération entre les collectivités lo-cales et leurs citoyens doit être une priorité(Mathur et Peterson, 2006).

La performance des commissions des fi-nances étatiques (SFC) constitue un seconddomaine de préoccupation. Comme nousl’avons vu précédemment, les SFC sont encharge de toute une série de missions,entre autres, déterminer les affectations lo-cales des impôts, calculer les montants res-pectifs des transferts de péréquation et éta-blir le montant des dotations de l’État auxinstitutions locales. Dans tous ces do-maines, l’action des SFC a souvent été dé-cevante. Quand elles ont été actives et effi-caces, les états ont ignoré leurs recomman-dations.

Depuis juillet 2009 où le président du Pa-kistan a dissout les collectivités localesélues en s’appuyant officiellement sur ladécision unanime des gouverneurs provin-ciaux, l’existence même des collectivités lo-cales au Pakistan est compromise. Au-delà

de ce problème patent, deux autres obs-tacles les menacent. L’un est le rôle desprovinces dans la décentralisation. Commeleurs homologues indiennes, les provincesdu Pakistan déterminent l’étendue de la dé-centralisation sur leur territoire. À ce jour,elles considèrent que la fourniture et le fi-nancement décentralisés de services pu-blics s’arrête, pour l’essentiel, au niveauprovincial. L’État central a laissé faire.L’autre obstacle a trait aux ressourcespropres dérisoires des collectivités localessans aucune relation avec les services mis àleur charge et à leur coût. C’est un pro-blème caractéristique des pays en dévelop-pement, mais il est particulièrement graveau Pakistan. De plus, cela n’a jamais étéune priorité des responsables politiquescentraux dans le passé, et il n’est pas cer-tain que, pour eux, l’absence de pouvoir fis-cal et de liberté des collectivités locales soitun problème (Bahl et al., 2008).

La question clé au Bangladesh est de sa-voir jusqu’où le gouvernement souhaite-t-ildécentraliser son secteur public au niveaulocal. Actuellement, le système de fourni-ture et de financement des services publicsressemble davantage à de la déconcentra-tion qu’à de la décentralisation. Les collecti-vités locales n’ont que très peu de compé-tences en matière de services publics et deressources et presque aucune autonomiesur les services et les impôts qui leur ontété affectés. Tous les fonctionnaires locauxsont des employés de l’État. Une réorgani-sation significative serait nécessaire pourmettre en œuvre un système plus décen-tralisé.

D’autres problèmes importants résultentde la complexité de la structure administra-tive bangladeshie. Les cinq niveaux séparésde gestion ont pour conséquence une aug-mentation des coûts administratifs et unnombre excessif de niveaux officiels d’ad-ministration. Cela se complique encore avecl’existence d’autres dispositifs institution-nels parallèles pour la fourniture des ser-vices publics, intervenant concurremment àla structure officielle. De plus, cette struc-ture complexe semble elle-même dans unétat de perpétuelle mutation du fait quechaque nouvelle administration cherche àutiliser le système pour servir ses propresfins politiques. Ces modifications perpé-


tuelles obèrent le fonctionnement effectifd’un système de fourniture et de gouver-nance des services publics, qu’il soit décon-centré ou décentralisé (Fox et Menon,2008).

Au Népal comme au Sri Lanka, les ques-tions urgentes concernent l’état actuel dedéveloppement des collectivités locales etle besoin de clarifier la législation pouraméliorer la capacité des collectivités lo-cales à gérer et fournir des services publics.Le Népal a particulièrement besoin de don-ner plus de responsabilités et de ressourcesaux collectivités locales.

Conclusions et observationssur l’Asie du Sud

L’Inde pourrait revoir sa stratégieconsistant à remettre aux états la décisionde décentraliser. L’approche volontaire s’estjusqu’ici révélée un échec. Peut-être uneméthode contraignante, sous l ’étroitcontrôle de l’État fédéral, donnerait plus derésultats.

À cet égard, le gouvernement fédéral in-dien pourrait envisager plusieurs actions :

• Décentraliser des fonctions spécifiquesaux collectivités locales pour renforcer ladémocratie locale : quand des compé-tences concurrentes sont jugées néces-saires, il faut définir les responsabilitésrespectives des états et des collectivitéslocales;

• Accorder plus d’autonomie budgétaireaux collectivités locales relativement auxinstruments dont elles disposent pour gé-nérer des ressources;

• Donner une autorité exclusive aux collecti-vités locales sur l’impôt foncier et les taxessur les véhicules à moteur; leur offrir unaccès à l’impôt sur le revenu des per-sonnes physiques sous la forme d’un im-pôt additionnel, au moins pour quelquescollectivités locales urbaines;

• Développer un système transparent etprévisible de transferts aux collectivitéslocales, fondé sur des formules de calcul,de façon à leur fournir les ressourcesadéquates; égaliser les capacités budgé-taires au regard des compétences etaméliorer l’attribution des fonds;

• Attribuer des dotations d’investissementaux collectivités locales urbaines et rurales;

• Promouvoir une procédure budgétaireplus structurée et un audit amélioré;

• Faciliter l’accès au crédit pour les collecti-vités locales afin de financer les dé-penses d’investissement et de dévelop-per leur solvabil ité et leur capacitéadministrative. Les règlementations exis-tantes sur l’accès des communes à l’em-prunt devraient être allégées ou simpli-fiées.

Enfin, l’État devrait jouer un rôle plus ac-tif dans le soutien et l’orientation des com-missions des finances étatiques (STC). LesSTC ont besoin de capacités accrues pourassumer plus efficacement les rôles qui leursont assignés et, à partir de là, l’État pour-rait envisager de rendre leurs recomman-dations obligatoires comme celles de laCommission centrale des finances.

Au Pakistan, la première priorité poli-tique nationale est le rétablissement descollectivités locales élues. Le Pakistan de-vrait plus particulièrement :

• Reconsidérer la pratique permettant auxgouvernements provinciaux de déciderde la décentralisation aux niveaux infra-provinciaux, ce qui a fait avorter le pro-cessus de décentralisation;

• Réviser les objectifs de base sur lesquelsreposent les relat ions budgétairesinteradministratives;

• Attribuer plus de compétences et de pou-voir fiscal aux collectivités locales;

• Assurer le développement d’un systèmemoderne de péréquation.

Le Bangladesh a d’abord besoin de dé-centraliser son système de fourniture et definancement des services publics. Ensuite,plusieurs questions politiques doivent êtrerésolues. Comme pour d’autres nationsd’Asie du Sud, elles ont trait aux dépenses,aux compétences fiscales, aux transferts depéréquation, à l’emprunt local et aux méca-nismes de responsabilité verticale et hori-zontale. Cependant, la première prioritépourrait être d’accroître la responsabilitédes agents locaux devant leurs citoyens enles faisant recruter par les collectivités lo-cales et en accordant aux élus plus de


contrôle sur l’embauche et le licenciementde leur personnel.

Les finances des collectivités locales d’Asie orientale

Structure

Les dépenses(8)

Les dépenses sont extrêmement décen-tralisées en Chine où les administrations in-franationales(9) ont compétence pour envi-ron 70% des dépenses publiques totalesconnues. Les collectivités locales (c’est-à-dire infraprovinciales) en représentent laplus grosse partie, contribuant à environ50% du total répertorié, mais on relève desdépenses substantielles qui ne sont pas en-registrées. Les dépenses des collectivitéslocales se concentrent sur l’éducation et lesservices de santé : la majeure partie desdépenses du secteur public en matièred’éducation et de santé – soit 85% – estréalisée par les collectivités locales. Les col-lectivités locales chinoises se distinguent dela plupart de leurs homologues dans lemonde en ce qu’elles consacrent égalementune proportion non négligeable de leursbudgets à des systèmes d’assurance socialede divers types (dont les allocations chô-mage, l’assurance maladie et les retraites),fonctions habituellement prises en chargepar l’État (Bahl et Martínez-Vásquez, 2008).

Les dépenses publiques nippones sontelles aussi plutôt décentralisées. Les collec-

tivités locales japonaises (47 préfectures et1 820 municipalités) assument approxima-tivement 60% de la dépense publique to-tale dont les deux tiers environ sont pris encharge par les communes. Les collectivitéslocales concentrent leurs actions sur les in-frastructures, l’éducation et l’aide sociale,qui constituent respectivement 25%, 18%et 18% des dépenses des collectivités lo-cales. Les ordres de grandeur sont grossiè-rement les mêmes pour les préfectures etles municipalités.

Suite aux politiques très décentralisa-trices des années 1990, les dépenses sontaussi assez décentralisées en Corée. L’im-portance relative des collectivités localescoréennes a quintuplé depuis ces ré-formes. Les collectivités infranationales(l’aire métropolitaine spéciale de Séoul, les6 villes métropolitaines et les 9 provinces)et les collectivités locales de niveau infé-rieur (75 villes, 86 comtés et 69 districts)représentent maintenant environ 45% de ladépense publique totale. Si l’on y ajoute lesdépenses des autorités locales respon-sables de l’éducation, qui sont indépen-dantes des collectivités locales, cela porte-rait ce chiffre à environ 60% si bien queces dernières dominent le secteur public. Leniveau supérieur des collectivités localesdépense environ 40% du total. Les dé-penses des collectivités locales sont tradi-tionnellement concentrées sur les travauxpublics et le développement économique,mais les services sociaux, notamment lasécurité, la santé, le logement et le déve-loppement socioculturel, sont récemmentdevenus la priorité.

TABLEAU 5.5Asie orientale : la part des collectivités locales dans le total des dépenses et des recettes publiques.

Source : Données du C.G.L.U. et autres sources. Les chiffres sont des approximations. Les donnéessont de l’année la plus récente disponible : Chine, 2005, Japon, 2007, Corée, 2010.

(8) Voir tableau 5.5.(9) Il y a 34 provinces, 333 préfectures, 2 862 comtés ou districts et 41 636 communes en Chine.

Pays

Part dans les dépensespubliques totales (%)

Part dans les recettespubliques totales (%)

InfranationalNiveau

supérieurNiveaux

inférieursInfranational

Niveausupérieur

Niveauxinférieurs

Chine 70 20 50 40 15 25Japon 60 20 40 40 20 20Corée 45 17 28 35 22 13



Les impôts sont assez centralisés enChine, même si cela n’est pas aussi marquéque dans d’autres pays présentant le mêmedegré de décentralisation des dépenses. Lapart des collectivités locales dans le totaldes recettes fiscales du secteur public semonte à environ 40%. Les parts des pro-vinces, des préfectures et des comtés/com-munes dans le total des recettes publiquessont approximativement de 15%, 15% et10% respectivement bien qu’il semble yavoir des variations annuelles (Shen et Zou,2006). De nombreux impôts sont affectésaux provinces, notamment les droits demutation, l’impôt foncier, la taxe sur les vé-hicules et les droits de timbre. Les pro-vinces ont le choix d’affecter ces impôts àdes niveaux inférieurs et certaines le font,mais les compétences fiscales des niveauxinférieurs présentent de grandes varia-tions. Les administrations centrale et lo-cales se partagent quatre des principauximpôts chinois, notamment la taxe sur lavaleur ajoutée et l’impôt sur les sociétés,cela constitue une partie substantielle desfinances locales.

Les collectivités infranationales japo-naises collectaient approximativement 40%du total des recettes fiscales en 2007, ré-partis de façon à peu près égale entre lespréfectures et les municipalités. On s’attendà ce que cela monte jusqu’à 50% commesuite aux réformes de 2003 dites de « laTrinité». Il est à noter que les impôts despréfectures concernent les entreprises, laconsommation et les habitants (leur reve-nu). Les impôts locaux les plus importantssont la taxe foncière résidentielle et non ré-sidentielle (actif immobilisé) et la taxe d’ha-bitation. Les ressources propres représen-tent un peu plus d’un tiers du total desrecettes des préfectures et des municipali-tés. Ce niveau relativement bas persistemême après les réformes de la Trinité, quiétaient une réponse à la centralisation ex-cessive des recettes publiques et à la dé-pendance trop forte des collectivités lo-cales vis-à-vis des dotations. La réforme a

augmenté les ressources propres des col-lectivités locales et a proportionnellementréduit les participations aux produits desrecettes partagées ainsi que les dotationsdu gouvernement national (subventions af-fectées) aux collectivités locales.

Par comparaison avec d’autres pays de larégion, les ressources sont assez centrali-sées en Corée. Les collectivités locales co-réennes représentent environ 35% des re-cettes publiques nationales, les niveauxsupérieur et inférieur représentant respecti-vement environ 22% et 13%. Les impôtsfonciers sont la principale source de reve-nus propres des collectivités locales avecplus de la moitié du total. Les impôts sur lerevenu et la consommation sont égalementsignificatifs. Les ressources propres consti-tuent environ 60% du total des recettesdes collectivités locales. Dans le cadre de lapolitique de décentralisation fiscale del’État, on a introduit en 2010 une taxe lo-cale sur la consommation. Elle devrait me-ner à une augmentation d’environ 3% desrecettes des collectivités locales.

Les transferts(10)

Les transferts de tous types constituentenviron 60% du total des recettes de ni-veau infranational en Chine où le systèmeest très complexe et opaque (Bahl et Mar-tínez-Vásquez, 2008). Les transferts lesplus importants sont les mécanismes departage des recettes (qui comprennent laT.V.A., la taxe professionnelle, l’impôt sur lerevenu des personnes physiques et l’impôtsur les sociétés), les remboursements d’im-pôts et les subventions affectées à unusage précis. Cela représente à peu près80% des transferts que reçoivent les collec-tivités locales alors que les dotations de pé-réquation ne s’élèvent qu’à 5% environ. Lereste est constitué d’une kyrielle d’autrestransferts. On ne dispose que de peu d’in-formations officielles sur la répartition destransferts entre les différents niveaux d’ad-ministration.



TABLEAU 5.6

Asie orientale : les transferts comme source de revenu des collectivités locales.

Source : Données de C.G.L.U. et autres sources. Les chiffres sont des approximations. Les donnéessont de l’année la plus récente disponible : Chine, 2005, Japon, 2007, Corée, 2010.

Les collectivités locales japonaises reçoi-vent également près de 40% de leurs re-cettes sous la forme de transferts du gou-vernement centra l – à la fo is desparticipations au produit de recettes parta-gées et des dotations budgétaires spéci-fiques – ou des préfectures. Les participa-tions au produit de recettes partagées(local allocation tax – LAT) sont de loin letransfert le plus important, suivi par di-verses dotations budgétaires spécifiques.Le LAT est un transfert budgétaire de sou-tien et de péréquation. Les dotations bud-gétaires spécifiques sont largement utili-sées pour financer des fonctions déléguéesbien que certaines aient des retombéeséconomiques ou constituent des incitationsà la performance fiscale. Les subventionsconditionnelles visent des secteurs spéci-fiques et supposent qu’ils se conforment àdes standards d’exploitation rigoureux. Lesréformes dites de «la Trinité», dont il a étéquestion plus haut, ont réduit le nombre dedotations budgétaires spécifiques aux col-lectivités locales et modifié (simplifié) labase de répartition de la LAT. Toutefois, leministère de l’Intérieur ne gère pas cettedistribution de façon transparente.

Les transferts budgétaires représententenviron 40% des recettes des collectivitéslocales coréennes. L’actuel système detransfert, établi à la suite de changementsstructurels en 2005, consiste en un impôtlocal partagé (local shared tax – LST), desdotations du Trésor (national treasury sub-sidies – NTS) et le Compte spécial pour ledéveloppement régional (SARRD). Il est ex-cessivement complexe et compromet le sui-vi de l’impact fiscal des dotations. L’impôtloca l partagé regroupe 4 types dedotations : l’impôt local partagé ordinaire,l’impôt local partagé spécial, l’impôt parta-

gé de décentralisation et l’impôt partagésur l’immobilier. Avant 2005, l’impôt localpartagé comprenait uniquement l’impôt lo-cal partagé ordinaire et l’impôt local parta-gé spécial et fonctionnait comme un instru-ment budgéta ire de sout ien et depéréquation de la même manière que laLAT nippone. L’ajout, en 2005, de l’impôtpartagé de décentralisation et de l’impôtpartagé sur l’immobilier avait pour but decompenser les dépenses encourues pourdes projets NTS additionnels transférés auxcollectivités locales et les pertes budgé-taires que la politique fiscale nationale cau-sait aux collectivités locales.

Les NTS sont des dotations budgétairesspécifiques conçues essentiellement pourcouvrir les coûts de fourniture de servicespublics, délégués pour la plupart. Les pro-jets NTS doivent en général répondre, entreautres, aux conditions fixées par l’État. Le«compte spécial pour le développementrégional» est une dotation visant à soutenirles projets de développement régional pourrenforcer la compétitivité. Les transfertsentre les niveaux supérieur et inférieur descollectivités locales comprennent les dota-tions métropolitaines et provinciales, lepartage des recettes provinciales et le par-tage des recettes métropolitaines. La dota-tion métropolitaine et provinciale est unesubvention conditionnelle distribuée auxvilles, aux comtés et aux districts avec lesfonds NTS. Le partage des recettes provin-ciales donne lieu à une dotation à but géné-ral aux collectivités locales de niveau infé-rieur, basée sur la population, les coûts dela perception fiscale et d’autres facteurs. Lepartage des recettes métropolitaines estune dotation à but général pour soutenir lesbesoins budgétaires de base des districts etpour atténuer l’inégalité fiscale entre eux.

PaysPart des transferts

dans les recettes lo-cales totales

Importance relative des différents types de transferts

Recettes partagéesDotations non affec-tées à but général

Dotations affectées

Chine 60% Haute Faible FaibleJapon 40% Haute Faible MoyenneCorée 40% Haute Faible Moyenne



Dans le cadre des lois existantes, les col-lectivités infranationales chinoises ne sontpas autorisées à recourir à l’emprunt.Néanmoins, beaucoup y recourent dans lapratique à la fois pour couvrir des déficitsde fonctionnement et pour financer les dé-penses d’investissement. Les collectivitésinfranationales empruntent directementaux banques commerciales et autres insti-

tutions financières ou indirectement par lebiais des sociétés de gestion et d’investis-sement qu’elles possèdent localement. Àleur tour, ces dernières empruntent auxbanques et sur les marchés financiers. Letotal des créances à recouvrer des collecti-vités infranationales a été estimé en 2004 àenviron 120 Md $US, dont environ un tiersétait dû à l’emprunt (Shen, Jin et Zou,2006).

TABLEAU 5.7Asie orientale : autorisation légale et étendue du recours à l’emprunt des collectivités locales.

Sources : Données de C.G.L.U. et autres sources.

Plus récemment, les commentateurs éco-nomiques ont estimé les créances à recou-vrer des sociétés d’investissement des col-lectivités locales chinoises à environ 11,4billions de yuans (environ 1,7 billion de dol-lars américains) avec des obligations addi-tionnelles de 1,9 billion de dollars améri-cains, la plupart étant liées à des projetsd’infrastructures. D’autres sources parlentd’environ 880 milliards de dollars améri-cains, un chiffre approximativement corro-boré par China International Capital, unebanque d’investissement(12). Ces prêts sontsoutenus par des actifs (typiquement, desterrains) ou par des garanties implicites dugouvernement, et ont été utilisés pour dé-velopper les transports locaux, l’énergie,l’eau, les infrastructures urbaines et le lo-gement public. On s’inquiète de ce que lesproduits des ventes de terrains utilisés pourrembourser ces prêts bancaires puissent setarir, en particulier si le marché immobilier,instable, chute.

Les collectivités locales japonaises ont lé-galement le droit d’emprunter aux banquescommerciales et d’émettre des obligations;cette dernière pratique est de plus en plusrépandue (13). Le système d’autorisation

traditionnel a été supprimé mais un sys-tème de «consultation préalable» conserveà l’État un contrôle sur la dette des collecti-vités locales. La raison en est probablementque, si les collectivités locales sécurisentleurs emprunts avec des ressourcespropres, l’État est la caution implicite del’emprunt local (Mochida, 2008). Le gouver-nement affirme s’orienter de plus en plusvers un système davantage axé sur des ré-glementations fiscales et la discipline dumarché. Les collectivités locales japonaisesempruntent beaucoup. La part des dé-penses publiques d’investissement des col-lectivités locales est d’environ 70% du totalde celles du secteur public consolidé et lapresque totalité en est financée par l’em-prunt. La dette totale des collectivités lo-cales était d’environ un tiers du P.I.B. en2005, ce qui est très élevé selon les stan-dards internationaux (Mochida, 2008).

Les collectivités infranationales co-réennes ont le droit de recourir à l’empruntpour financer des dépenses d’investisse-ment et celles faisant suite à des catas-trophes nationales. Elles peuvent se procu-rer des fonds par des prêts directs (fondsde crédit publics ou prêts bancaires) ou par


Pays Emprunt autorisé par la loi Étendue du recours à l’emprunt

Chine Non ImportanteJapon Oui ImportanteCorée Oui Modérée

(12) «Shell Game», The Economist, 11/03/2010.(13) En 2003, le Fonds local d’investissement financier a couvert 60% des obligations locales, les institu-

tions financières privées en ont couvert 30% et le marché, les 10% restants.


l’émission d’obligations. Le premier procédé(en particulier, les fonds de crédit publics)est plus courant. Ces dernières années,l’accès des collectivités locales au crédit pu-blic, contrôlé par le gouvernement central,a fortement décru, mais l’accès au comptespécial, le Fonds de développement régio-nal, géré par les collectivités locales de ni-veau supérieur, est toujours ouvert. Tradi-tionnellement, les collectivités localescoréennes ont eu tendance à ne pas em-prunter pour le financement de leurs inves-tissements, excepté certaines collectivitéslocales de niveau supérieur relativementriches et les grandes villes. La Corée amaintenu un «système d’autorisation» del’emprunt local très strict. Celui-ci a été as-soupli en 2005 avec l ’ introduction du«système de contrôle du volume total»dans lequel les collectivités locales peuventrecourir à l’emprunt dans la limite de quo-tas fixés par l’État. En 2007, le total de ladette des collectivités infranationales repré-sentaient 2,1% du P.I.B. et l’emprunt locala représenté environ 3% des recettes lo-cales annuelles tout au long des années2000 (Lim Sung-il, 2009).

Performance(14)


La dimension du territoire chinois et la di-versité de ses collectivités locales interdi-sent toute généralité sur l’adéquation du ni-veau des ressources locales. Il est toutefoisindéniable que l ’ insuffisance des res-sources est devenue globalement plus sen-sible depuis les réformes de 1994, qui ontdavantage centralisé les recettes, alors queles compétences demeuraient pour l’essen-tiel les mêmes et que les transferts de pé-réquation échouaient à compenser la pertede ressources propres de nombre de collec-tivités locales. Par ailleurs, cette périodecoïncide avec une expansion très rapide del’économie chinoise et une amélioration duniveau de vie, et la demande additionnellede services publics qui en résulte a pu créer

une pression supplémentaire sur les bud-gets locaux. Quelle qu’en soit la cause, lesressources sont à présent dans l’ensemblede plus en plus limitées au fur et à mesureque l’on descend dans la hiérarchie des ni-veaux d’administration. Le faible volumedes dotations de péréquation les rend inef-ficaces. La pénurie des ressources de fonc-tionnement et d’investissement est doncparticulièrement aiguë pour les zones ru-rales et les régions les moins développéeséconomiquement. On relève ainsi des dis-parités significatives entre les zones ur-baines et rurales dans le niveau des ser-vices publics offerts par les collectivitéslocales, plus spécialement dans l’éduca-tion, la santé et la distribution de l’eau(Bahl et Martínez-Vásquez, 2008).

Les collectivités locales nippones sem-blent disposer de ressources de fonctionne-ment et d’investissement suffisantes pourassurer les services publics dont elles ont lacharge. Les dotations paraissent comblerl’écart budgétaire vertical, bien que l’un desobjectifs des réformes dites de «la Trinité»soit de rendre les collectivités locales plusautosuffisantes et plus efficaces en limitantl’accès aux transferts et en les obligeant àlever davantage de revenus. En principe, ladotation de soutien et de péréquation (laLAT) assure des recettes de fonctionnementsuffisantes pour que toutes les collectivitéslocales puissent assurer les services pu-blics à des niveaux de base ou standards,et la garantie implicite du gouvernementcentral sur l’emprunt local permet aux col-lectivités locales de lever suffisamment decapitaux pour couvrir leurs besoins finan-ciers, mais cela n’est pas toujours le cas. Laréforme dite de «la Trinité» a généré unepression fiscale, en particulier sur les col-lectivités locales à faible capacité budgé-taire. Cette pression, que le vieillissementde la population et les impacts de la crisefinancière internationale accentuent, a af-fecté les collectivités locales de diverses fa-çons.

Dans l’ensemble, les collectivités localescoréennes paraissent également jouir deressources suffisantes pour assurer leursmiss ions de serv ice publ ic . On note



quelques variations. Les ressources propressont insuffisantes pour financer la fourni-ture de services courants, mais les trans-ferts comblent l’écart budgétaire vertical defaçon plutôt satisfaisante. Les transferts depéréquation (LST) répondent bien à leursobjectifs. L’emprunt n’est pas très impor-tant à ce jour. Les transferts interadminis-

tratifs compensent parfaitement le manqued’accès au capital financier. Néanmoins, desdéveloppements récents, dont une forteaugmentation de la demande de servicessociaux et d’autres mandats sans finance-ment, ont augmenté la pression budgétairesur les collectivités locales.

TABLEAU 5.8Asie de l’Est : performance des systèmes interbudgétaire.

Source : Estimation de l’auteur sur la base des données de C.G.L.U., entre autres sources (voir biblio-graphie).


Formellement, les collectivités localeschinoises ont peu d’autonomie fiscale etbudgétaire. Les administrations de niveausupérieur décident des affectations des im-pôts locaux, mais toutes les bases et tous

les taux d’imposition sont officiellementfixés par l’État. Les compétences de dé-penses locales sont attribuées par des ad-ministrations de niveau supérieur, maisl’État dispose d’une variété de mécanismespour influencer les budgets locaux, notam-ment les lois et règlements sur les dé-

PaysAdéquationdu niveau

des ressources

Autonomiefinancière

Incitationsà la

performance

Capacitéde

gestion

Qualitédes

services publics

Chine Insuffisance des ressources des col-lectivités locales de plus en plus problématique, en particulier aux plus bas niveaux d’ad-ministration.

Pouvoir fiscal for-mel limité. Activi-té hors budget im-portante.

Les incitations à la performance sont concentrées sur le développement économique.

Bonne qualité de l’administration fiscale et de la gestion des dé-penses malgré des écarts importants.

Écarts significatifs entre les régions mais généralement faible dans les zones rurales.

Japon Ressources de fonctionnement et d’investissement des collectivités lo-cales suffisantes.

Pouvoir fiscal sur les taux et les as-siettes limité. Dé-penses contrôlées largement par le gouvernement central à travers des délégations de responsabilité et des mandats.

Le gouvernement central utilise les incitations dans des dotations à but général pour en-courager l’effort de revenu local. Cer-taines incitations à la performance sont aussi inté-grées dans des subventions à but spécifique.

Qualité élevée de l’administration fiscale et de la gestion des dé-penses dans le cadre de responsa-bilités attribuées de façon rigou-reuse.

Services de haute qualité.

Corée Les ressources de fonctionnement et d’investissement des collectivités lo-cales semblent suffisantes malgré une pression fis-cale en augmenta-tion venant de la demande supplé-mentaire en ser-vices d’aide so-ciale.

L’autorité sur les bases et les taux d’imposition locaux est limitée. Les collectivités lo-cales ont un contrôle raison-nable sur la dé-pense de leurs res-sources propres, mais les autres dé-penses sont large-ment contrôlées par le gouverne-ment central.

Il existe des méca-nismes d’incita-tion pour encoura-ger une meilleure performance, mais l’expérience est li-mitée.

Bonne qualité de l’administration fiscale, même si l’on observe peut-être un usage trop restreint du pou-voir de fixer les taux d’imposition. Bonne gestion des dépenses.

Services de haute qualité.


penses, les dépenses obligatoires et uncontrôle politique manifeste. Néanmoins,en pratique, beaucoup de collectivités lo-cales semblent avoir une autonomie signifi-cative, comme l’indique l’usage «illégal» deprêts et l’utilisation de solutions hors bud-get pour surmonter les contraintes budgé-taires et répondre à leurs ambitions en ma-tière de services publics. Dans l’ensemble,les collectivités locales chinoises bénéficient(ou s’octroient) d’un haut degré d’autono-mie dans l’usage de recettes non fiscales :la perception de droits sur l’aménagementfoncier et sur le commerce de l’immobilierconstituent des ressources particulière-ment importantes dans certaines zones.

Les collectivités locales japonaises exer-cent un contrôle raisonnable sur la plupartdes impôts qui leur sont attribués. Si l’Étaten définit la base, les collectivités locales enfixent les taux dans les limites fixées par lecentre. Les collectivités locales ont en outrele droit de créer leurs propres impôts souscertaines conditions codifiées par la loi,mais peu d’entre elles ont utilisé cette ca-pacité. Les collectivités locales ont aussitradit ionnellement uti l isé des « taxesextralégales», mais celles-ci sont en déclindepuis les années 1990 et sont maintenantinsignifiantes. Parmi celles qui existent en-core, par exemple, on trouve les taxes despréfectures sur l’industrie du combustiblenucléaire et les taxes municipales sur leslogements vacants, les petites habitationset les taxes destinées à soutenir l’environ-nement historique et culturel.

Les collectivités locales nippones ont peud’autonomie en matière de dépenses. Lecentre détermine les niveaux et les typesde dépenses et peut mandater les collecti-vités locales pour qu’el les assumentd’autres fonct ions ( théor iquement«autonomes»), générant ainsi des mandatssans financement. Ce type d’exigence a for-tement augmenté ces dernières années, enparticulier dans le domaine de l’aide so-ciale. Le haut niveau de contrôle confèreaux compétences locales le caractère demissions déléguées par l’État plutôt qued’une véritable décentralisation (Mochida,2009).

Les collectivités locales coréennes ont uncontrôle raisonnable sur la plupart de leurs

ressources propres (Lee, 2003; An, 2003).L’État fixe les types, la base et la tranche del’impôt local, mais les collectivités localesdéterminent le taux d’imposition au sein dela tranche fixée par le gouvernement. Enpratique, la plupart des collectivités localesne font pas usage de cette flexibilité. Unprocessus de simplification fiscale est ac-tuellement en cours. En 2011, les res-sources fiscales seront réduites de 16 à 11.On s’attend à une nouvelle simplification dela fiscalité locale à une date ultérieure.

Les collectivités locales coréennes ont àla fois des compétences déléguées et descompétences autonomes. En théorie, lescollectivités locales jouissent d’une autono-mie totale sur les dépenses pour les tâchesautonomes. Le budget des compétencesdéléguées est fortement influencé par legouvernement central comme le sont lesprojets financés par les dotations du Tré-sor. En tant que telles, les collectivités lo-cales paraissent bénéficier d’un degré ac-ceptable d’autonomie budgétaire. Le faitque le centre fixe les salaires et les alloca-tions de retraites des fonctionnaires descollectivités locales, ce qui correspond àune proportion importante des dépensesautonomes, porte néanmoins atteinte àcette autonomie.


Le système territorial chinois a, du moinsdans un passé récent, accordé des incita-tions significatives pour le développementéconomique régional, et celles-ci ont pris lepas sur la péréquation. L’efficacité de cesincitations sur la croissance économique estlargement débattue. En ce qui concerne lafiscalité, l’effet de la concurrence entre lestaux d’imposition locaux sur le développe-ment économique a été clairement docu-menté. On a assisté à une «course vers lebas» entre collectivités locales dans les ré-gions bénéficiant de conditions écono-miques favorables et à une «course vers lehaut» entre les collectivités locales des ré-gions moins bien développées (Yao etZhang, 2007).

Le Japon intègre plusieurs incitationsdans son système de transferts. La dotation


de soutien et de péréquation (la LAT) four-nit explicitement un soutien à l’effort fiscallocal en augmentant le montant de la dota-tion quand la capacité budgétaire baisse.Celle-ci est estimée en fonction d’un«niveau de référence» plutôt que sur lesrecettes réelles. Comme pour beaucoup decalculs de ce type, le niveau de référencedes ressources propres est celui qui auraitété obtenu si la collectivité locale utilisait letaux d’imposition de référence. Si une col-lectivité locale fixe un taux plus important,elle conserve la recette supplémentaire quiy est associée. En pratique, les effets n’ensont pas très clairs parce que la plupart descollectivités infranationales utilisent lestaux de référence. De plus, certains ana-lystes avancent que la dotation de péréqua-tion pousse les collectivités locales àsuremprunter : la dotation augmente avecles besoins de dépenses qui sont détermi-nés en partie par l’importance de l’intérêtde référence et des remboursements princi-paux. Mais ces effets pervers restent à dé-montrer, l’État contrôlant toujours les mon-tants que les communes peuventemprunter. Certaines dotations budgé-taires spécifiques prévoient des incitationsà la performance, mais on a peu d’informa-tions sur leurs objectifs, leur conception ouleur mise en œuvre.

La Corée est allée relativement loin dansla tentative d’établir des incitations dansson système interbudgétaire. Par exemple,on a prévu des dotations budgétaires spéci-fiques pour stimuler des dépenses d’un cer-tain type. En 2010, on doit introduire unenouvelle dotation comportant une incita-tion à augmenter les ressources propres.


En Chine, la qualité de l’administrationfiscale et de la gestion des dépenses varieconsidérablement entre collectivités locales.L’ensemble du système d’administration fis-cale semble s’être quelque peu améliorédepuis les réformes de 1994. Avant cettedate, la Chine fonctionnait avec un systèmed’administration fiscale centrale et unifiée,relativement efficace pour la perception desimpôts. Ce système créait des situations deprivilège et divisait les agents de l’adminis-

tration fiscale selon leur loyauté enversleurs «clients» centraux ou locaux (Shen,Jin et Zou, 2006). Les politiques récentesde gestion des dépenses ont tendu à seconcentrer sur la stimulation de la crois-sance économique de préférence à l’offrede services publics, mais on constate dessignes effectifs de changement.

L’administration fiscale et la gestion desdépenses locales japonaises paraissent cor-respondre à des standards assez élevés, dumoins dans les limites au sein desquellesles municipalités sont autorisées à agir.Beaucoup d’impôts et de dépenses des col-lectivités locales sont «cogérés par» ou«intégrés à» l’État.

De même en Corée, l’administration fis-cale locale et la gestion des dépenses sem-blent saines. L’administration des impôtsfait un usage extensif des systèmes infor-matiques, et une simplification du systèmefiscal commencé en 2011 permettra d’amé-liorer encore l’efficacité de l’administrationfiscale. Les autorités fiscales locales sem-blent faire un usage insuffisant du contrôlequ’elles ont sur les taux des impôts qui leursont attribués, mais cela est peut-être dû àune démotivation créée par le système detransferts, et non à un manque de capacitéà réaliser ces ajustements (Lee, 2006).


La qualité des services publics locaux enChine varie beaucoup à travers le pays.Dans les régions de l’Est et du Sud-Est, lesservices paraissent de bonne qualité : par-tout ailleurs et spécialement dans les zonesrurales, la qualité des services publics laisseà désirer. Pour résumer, les régions qui ontune bonne croissance économique ont ac-cès à davantage de ressources, dont aumoins une partie est dirigée vers les ser-v ices publ ics ; dans les régions p luspauvres, particulièrement dans les zonesrurales et reculées où les ressourcespropres sont plus restreintes, l’offre de ser-vices publics locaux est très faible.

La qualité des services publics locaux auJapon est très élevée. Les services publicsdans les domaines de l’éducation, de lasanté et des infrastructures comptent parmi


les meilleurs au monde. L’accès aux ser-vices est assez équitable entre les diffé-rents territoires, indice d’un système inter-budgétaire efficace (malgré les tensionsauxquelles il a récemment été soumis).

La Corée a d’excellents services publics.L’infrastructure du pays et la qualité desservices sociaux sont invariablement clas-sés parmi les meilleurs du monde pour despays avec un niveau de revenu similaire.Comme au Japon, il existe en Corée uneforte tradition d’accès équitable aux ser-vices publics, et la répartition géogra-phique de la qualité des services publics estassez égale malgré une relative concentra-tion de ceux-ci à Séoul. De plus, les collec-tivités locales sont apparemment de plus enplus responsables envers les citoyens, cequi contribue à la qualité des services.


L’actuel système de relations interbudgé-taires en Chine a besoin d’être améliorépour équilibrer développement écono-mique et péréquation et augmenter la qua-lité moyenne des services publics. Il s’estrécemment concentré davantage sur le dé-veloppement économique que sur la quali-té des services publics. Il est possible quela réorientation du gouvernement sur lesquestions d’équité et de pauvreté et la«construction d’une société harmonieuse»ait déjà fait évoluer la situation.

Plusieurs obstacles se profilent à l’horizonalors que la Chine s’efforce de se concen-trer davantage sur les services publics lo-caux. Premièrement, il faut réduire le hautniveau de la dette des collectivités localeschinoises, qui constitue une menace à lafois pour l’économie nationale et pour l’éco-nomie mondiale. Deuxièmement, l’affecta-tion des dépenses a besoin d’être clarifiée,et les administrations centrale et localesdoivent trouver un équilibre dans l’attribu-tion des compétences aux collectivités in-franationales. Par exemple, les régimesd’assurance sociale (en particulier les re-traites) ne devraient probablement pas êtreune responsabilité locale (Bahl et Martínez-Vásquez, 2008). Troisièmement, les ni-veaux inférieurs d’administration man-

quent généralement de ressources pour fi-nancer leurs compétences. Ils ne peuventlever que très peu d’ impôts et n’ontpresque pas de contrôle sur ceux qui leurreviennent : le système de transferts neparvient pas à compenser les déséquilibresverticaux, il fonctionne au coup par coup etest excessivement complexe. Quatrième-ment, l’attribution des dotations devraitêtre plus transparente et prévisible, aussibien entre les différents niveaux qu’entrecollectivités locales. Enfin, le contrôle sé-vère des agents centraux constitue un in-convénient et doit être restreint si l’on sou-haite véritablement atteindre à l’autonomielocale.

La principale pierre d’achoppement de ladécentralisation budgétaire japonaiseconcerne le degré de contrôle exercé parl’État sur les collectivités locales. Pour unpays mature et développé, les communesont toujours très peu d’autonomie dansleurs choix budgétaires (Mochida, 2008). Lesecond problème, corrélatif au précédent,est l’approche «règle unique» pour la pres-tation et le financement des services pu-blics, et l’étanchéité de ce système extrê-mement centralisé par rapport aux diversesattentes de population nationale repré-sente un sujet d’inquiétude grandissant(Aoki, 2008). Alors que les collectivités lo-cales sont bien placées pour répondre à lademande locale, elles manquent d’autoritépour le faire. Dans le cadre du renforce-ment de la décentralisation fiscale initié parles réformes de la Trinité, il faudra réexami-ner les relations budgétaires entre l’État etles collectivités locales. Si l’on souhaitemaintenir l’égalité dans la fourniture desservices publics, l’augmentation des com-pétences budgétaires des collectivités lo-cales impliquera des changements dans larépartition de la LAT. La dépendance éle-vée du Japon envers le financement parl’endettement devra aussi faire l’objet d’uneévaluation critique.

La répartition des compétences entre lesdifférents niveaux représente une préoccu-pation majeure en Corée. Comme dans denombreux pays, l’attribution des compé-tences est confuse, mais il semble que leproblème majeur réside dans une mauvaiserépartition : la pratique selon laquelle «lesrecettes reviennent au gouvernement cen-


tral, mais l’exécution est prise en chargepar les collectivités locales» doit changer sil’on veut un meilleur équilibre budgétaire.En comparaison avec d’autres pays, ilsemble que l’État intervienne beaucoupdans la fourniture des services de santé,environnementaux et de police. Par ailleurs,la prolifération des impôts locaux risque dedevenir un autre sujet de préoccupation,même après les initiatives de simplificationfiscale de 2011. Un dernier problèmeconcerne le système de transferts, qui au-torise l’existence de transferts multiplesayant les mêmes objectifs, certains étantalloués par le centre et d’autres, par les ad-ministrations régionales (Lee, 2003; Lee,2004).

Conclusions et observationssur l’Asie orientale

La Chine semble prête à réorienter sonsystème interbudgétaire pour se concen-trer davantage sur les services publics. Lepersonnel politique pourrait commencer parréduire les pouvoirs du niveau supérieurd’administration infranationale pour répartirles compétences en matière de dépenses etde ressources des collectivités locales(Shen et Zou, 2007). Par ailleurs, on de-vrait potentiellement envisager les objec-tifs suivants :

• Construire un consensus plus large entreles administrations centrale et locales surla répartition des compétences en ma-tière de services publics de niveau localet de pouvoirs budgétaires aux diffé-rents niveaux de collectivités locales, enparticulier en ce qui concerne les compé-tences des collectivités locales pour lafourniture de l’assurance sociale;

• Attribuer plus de recettes fiscales et nonfiscales aux collectivités locales et réflé-chir à accorder au moins une certaine au-tonomie sur les taux d’imposition et lesbarèmes des droits;

• Simplifier le système des transferts inter-budgétaires en travaillant sur la péréqua-tion budgétaire à la fois entre les diffé-rents niveaux et sur l ’ensemble duterritoire;

• Formaliser les pouvoirs des collectivitéslocales en matière d’emprunt (et intro-

duire des règles sur le volume et l’utilisa-tion des emprunts) et plus généralementintégrer toutes les opérations fiscales etfinancières dans le budget;

• Améliorer les institutions permettant à laresponsabilité devant les citoyens defonctionner (telles que le Congrès localdu peuple).

Au Japon, les résultats des réformes dela Trinité (Doi, 2004) sont jusqu’à présentmitigés. Les transferts envers les collectivi-tés locales ont été réduits et les ressourcespropres ont augmenté en proportion, maisla réduction des dotations budgétaires spé-cifiques par rapport à la dotation de soutienet de péréquation a été plutôt décevante.De plus, si, globalement, l’écart budgétairevertical ne s’est pas accru avec les ré-formes, plusieurs collectivités locales ontpourtant fait l’expérience d’une perte nettede recettes. On assiste pour la premièrefois à une inégalité marquée des ressourceset des niveaux d’offre de services publics.Finalement, on constate que la réductiondes dotations globales a conduit à augmen-ter le recours à l’emprunt des collectivitéslocales. Cela peut être considéré comme unsignal d’alerte, étant donné le niveau déjàélevé de l’endettement local, en particulierdans une période où le gouvernementcherche à remplacer la surveillance admi-nistrative par la discipline de marchécomme principal mécanisme de contrôle. Lefutur agenda politique japonais devraitdonc se focaliser sur les actions suivantes :

• Accroître l’autonomie budgétaire des col-lectivités locales en remplaçant les dota-tions budgétaires spécifiques par des res-sources propres;

• Clarifier le double rôle de répartition de laLAT et augmenter sa performance de pé-réquation dans la répartition des res-sources destinées au financement desservices publics tandis que les ressourcespropres augmentent et que les trans-ferts LAT diminuent;

• Veiller à ce que les collectivités localesn’empruntent pas de façon excessive;

• Et supprimer les mandats sans finance-ment des services d’aide sociale.

Corée. Le système de fourniture et de fi-nancement des services publics coréens


fonctionne relativement bien, mais peuttoutefois accueillir plusieurs améliorations :

• La réaffectation des compétences entreles différents niveaux et la décentralisa-tion de certains services, tout en conser-vant à l’État la responsabilité des orienta-tions politiques;

• L’équilibrage des compétences de dé-penses et de ressources pour garantirune couverture complète des coûts dansle cas de transferts de compétences del’État vers les collectivités locales;

• La restructuration du système fiscal na-tional et local et le renforcement du pou-voir fiscal des collectivités locales parl’élimination des taxes nuisibles (qui negénèrent pas beaucoup de recettes unefois déduits les coûts de perception) auniveau local. Il faudrait reconsidérer plu-sieurs aspects de la répartition des res-sources, de la structure des bases d’im-posit ion, des droits et faci l ités descontribuables et harmoniser les impôtsfonciers, sur le revenu et sur la consom-mation. La responsabilité fiscale enversles habitants doit aussi être améliorée;

• La réforme des transferts. L’objectif se-rait de consolider les nombreux trans-ferts concurrents, de rationnaliser laconception des transferts individuels pouren réduire les conditions ainsi que lenombre et la complexité des dotationsaffectées, de renforcer la composante depéréquation de la LST et de clarifier la re-lation de celle-ci avec d’autres transferts;

• Mieux articuler le système fiscal et lesystème de dotations pour plus d’autono-mie locale, de responsabilité financière etd’efficacité;

• L’introduction d’une politique de décen-tralisation fiscale mieux adaptée pourpermettre la mise en œuvre d’une auto-nomie fiscale différenciée entre les col-lectivités locales, prenant en compte lacapacité budgétaire, les conditions éco-

nomiques, la population et d’autresfacteurs;

• Plus d’autonomie pour l’emprunt local etsa relation avec la charge fiscale pesantsur les citoyens.

Les financesdes collectivités localesen Asie du Sud-Est

Structure

Les dépenses(15)

En Indonésie, les dépenses ont été trans-férées dans une large mesure aux niveauxinfranationaux. Les dépenses des collectivi-tés loca les (dont 33 provinces, 349«régences» [kapubaten] et 91 villes [ko-ta]) constituent environ 35% de la dépensepublique totale, et les dépenses des collec-tivités locales (kapubaten et kota) sontd’environ 80% du total infranational. Leservice public le plus important en Indoné-sie est l’éducation : les collectivités localesdépensent environ 35% de leurs budgetspour l’éducation scolaire primaire. Suiventles infrastructures avec une part d’environ15% du budget.

Aux Philippines, les dépenses publiqueslocales constituent environ 25% des dé-penses publiques totales (nettes du servicede la dette). Les dépenses des collectivitéslocales (1 496 communes, 138 villes et42 025 barangay) représentent environ55% du total des dépenses publiques lo-cales des Philippines. La santé et les infras-tructures sont les services les plus impor-tants dans les co l lect iv i tés loca lesphilippines, chacun représentant environ11% du total des budgets de dépenses. Re-lativement à l’éducation, les collectivités lo-ca les n ’ont compétence que pour laconstruction et l’entretien des écoles.



TABLEAU 5.9

Asie du Sud-Est : la part des collectivités locales dans le total des dépenses et des recettes publiques.

Source : Données de C.G.L.U. et autres sources. Les chiffres sont des approximations. Les donnéessont de l’année la plus récente disponible : Indonésie, 2006, Philippines, 2005, Vietnam, 2008,Thaïlande, budget 2010 et budget 2011.

Les budgets locaux vietnamiens sont pas-sés de 26% à 45% environ du total des dé-penses publiques entre 1992 et 2008. Lesdonnées ne sont pas disponibles au niveaunational pour désagréger les dépenses in-franationales entre les provinces et lesvilles centrales (63), les districts ruraux(550) et les communes (plus de 10 600communes et circonscriptions). L’informa-tion pour deux provinces (Nình Thuân etThái Bình) laisse penser cependant qu’en2008 les dépenses des provinces, des dis-tricts et des communes représentaient res-pectivement à peu près 75%, 15% et 10%du total infranational (Hanai et Hugen,2008). Les provinces ayant compétence,dans une large mesure, pour la répartitiondes dépenses au niveau des districts et descommunes, des écarts significatifs peuventexister entre provinces, mais il semble entout état de cause qu’elles réalisent unepart dominante des dépenses. Les informa-tions disponibles semblent indiquer que lesdistricts et les communes concentrent lesleurs dans les secteurs de l’éducation et dela santé.

Les dépenses des collectivités locales deThaïlande (16) représentent 26% du totaldes dépenses du secteur public (y comprisles entreprises étatiques) dans les budgets

de 2011. On ne dispose pas de donnéesprécises sur la part des collectivités locales(les communes et les sous-districts) dans letotal infranational (Amornvivat, 2004). Laplupart des dépenses locales se concentresur l’éducation et la santé qui représententenviron 20% des budgets locaux : la com-position des dépenses locales varie beau-coup, cependant, en fonction du degré d’ur-banisation du territoire.

Au Cambodge, les administrations desprovinces et des districts qui supervisentles 1 630 conseils élus des communes etdes sangkat (communes urbaines) ontlongtemps été des entités déconcentrées del’État; les communes représentent une partinfime (moins de 5%) des dépenses pu-bliques totales. Elles financent essentielle-ment les indemnités des élus et de petitsprojets de développement d’infrastructuresvia des transferts du gouvernement centralou, indirectement, des donateurs. La loi or-ganique de 2009 sur la décentralisation etle développement démocratique a créé desconseils élus de manière indirecte au ni-veau des provinces et des districts, et pré-voit l’attribution de compétences et de res-sources spécifiques à tous les niveaux decollectivités locales, y compris les com-munes.

Pays



InfranationalNiveau

supérieurNiveaux


Niveausupérieur

Niveauxinférieurs

Indonésie 35 7 28 8 5,5 2,5Philippines 25 11 14 10 2,5 7,5Vietnam 45 30 15 35 25 10Thaïlande 26 Données non

disponiblesDonnées non disponibles

15 Données non disponibles

Données non disponibles

Cambodge Moins de 5 Données non disponibles

Moins de 5 Moins de 1 Données non disponibles

Moins de 1

Malaisie Données non disponibles


Moins de 5 Données non disponibles


Moins de 1

(16) En Thaïlande, le secteur des collectivités infranationales est constitué de 75 organisations adminis-tratives provinciales, de 2 006 municipalités et de 5 742 organisations administratives tambon ou types spé-cifiques de collectivités locales.


En Malaisie, la mise en œuvre de la poli-tique «Une Malaisie» a conduit à une formeplus centralisée de gouvernement dans lecadre de la Fédération, et le secteur descollectivités locales s’est réduit à une peaude chagrin. Les collectivités locales appa-raissent comme des agents de l’État pour lafourniture des services publics (déconcen-tration). Les collectivités locales réclamentcependant davantage d’autonomie et decompétences spécifiques.


Comme dans beaucoup de pays en voiede développement, les recettes fiscales in-donésiennes sont très centralisées, surtouten comparaison du niveau de décentralisa-tion des dépenses. Les ressources propresdes collectivités provinciales et locales re-présentent seulement 8% environ des re-cettes totales, et les ressources propres descollectivités locales, un tiers du total. Lataxe sur les ventes d’électricité constitueleur principale ressource propre, représen-tant environ 20% du total. Les taxes lo-cales sur les ventes des hôtels et restau-rants et les tarifs des centres de santépublics génèrent également des revenussubstantiels; chacune représente approxi-mativement 10% du total des ressourcespropres.

Les ressources propres des collectivitésinfranationales philippines représentent en-viron 10% des recettes publiques consoli-dées. Néanmoins, contrairement à l’Indo-nésie, la majeure partie des recettesinfranationales – quelque 75% – provientdes collectivités locales (communes, villeset barangay). L’impôt foncier constitue laressource propre la plus importante avecrespectivement à peu près 30% et 40%des ressources propres des municipalités etdes villes. La taxe professionnelle est éga-lement importante pour certaines collectivi-tés locales. Un des problèmes est que lesconseillers élus manquent souvent deconnaissances sur les sources de finance-ment des collectivités locales.

Les recettes infranationales vietna-miennes sont relativement conséquentes.

Les ressources propres des provinces, desdistricts et des communes ont augmentérapidement, d’environ 35% à 44% du totaldes recettes publiques depuis 2008. Au ni-veau provincial, les impôts les plus signifi-catifs sont la T.V.A. (sans les importations),l’impôt sur les sociétés, l’impôt sur leshauts revenus des personnes physiques etles taxes sur l’essence et le pétrole. Lesdonnées concernant les deux provincessusmentionnées plus haut semblent indi-quer que la plupart de ces impôts, peut-être juste un peu moins de 85%, sont per-çus par les provinces, le reste venant desdistricts (Hanai et Hugen, 2008). Les re-cettes des communes sont négligeables.Une fois de plus, l’autonomie dont dispo-sent les provinces pour l’attribution des im-pôts locaux autorise des écarts entre lesprovinces. La crispation actuelle sur laquestion de la perception des recettes pu-bliques au Vietnam vient du fait que l’Étatsouhaite que les grandes villes soient plusautosuffisantes, quand celles-ci réclamentune hausse de l’assistance financière.

Les recettes des collectivités locales deThaïlande représentent quelque 15% du to-tal national consolidé en 2010. Les princi-paux impôts locaux sont l’impôt foncier surle bâti et le non-bâti, l’impôt sur l’aména-gement foncier et la taxe sur les panneauxd’affichage (un impôt local sur la publicité).Les collectivités locales perçoivent égale-ment des droits sur licence et le produit desamendes, mais cela ne représente qu’unrevenu marginal. On observe des écartsconsidérables entre collectivités locales, lesplus grandes villes tirant une part nette-ment plus importante de leur financementde leurs ressources propres.

Au Cambodge, les communes/conseils desangkat sont presque totalement privés derevenus, et il n’est pas certain qu’on envi-sage de leur en attribuer, pas plus qu’auxconseils de district nouvellement créés. EnMalaisie, la pol it ique nationale « UneMalaisie» a créé une forte centralisation dela gestion des ressources. Les collectivitéslocales réclament cependant davantaged’autonomie en matière de recettes et l’au-torisation de fixer leurs taux d’impositionsans l’approbation de l’État.


Les transferts(17)

Les transferts représentent le plus gros(au moins 90%) des ressources des collec-tivités locales indonésiennes. La loi fixe ladotation globale de péréquation (DAU) à unminimum de 25% des recettes globales na-tionales. C’est le transfert le plus impor-

tant, constituant à peu près les deux tiersdes revenus locaux. Le partage des recettesfiscales (impôts foncier et sur le revenu) etnon fiscales (ressources naturelles) del’État avec les collectivités locales fournit laplus grande partie du reste des recettes. Onrelève en outre une petite dotation budgé-taire spécifique d’investissement (DAK).

TABLEAU 5.10Tableau 5.10. – Asie du Sud-Est : les transferts comme ressources des collectivités locales.

Source : Données de C.G.L.U. et autres sources. Les chiffres sont des approximations. Les donnéessont de l’année la plus récente disponible : Indonésie, 2006, Philippines, 2005, Vietnam, 2008,Thaïlande, 2011.

Aux Philippines, les transferts représen-tent jusqu’à 70% des recettes des collecti-vités locales malgré des variations significa-tives entre les régions et entre les deuxniveaux. L’allocation de revenu interne(IRA), basée sur une formule, est de loin laprincipale ressource(18). La part de l’IRAdans le total des revenus des villes et descommunes est respectivement d’environ50% et 75%. La participation aux recettesnationales partagées et les diverses dota-tions affectées ont beaucoup moins depoids dans les budgets locaux.

Les transferts représentent au Vietnam lamoitié du total des ressources locales. Lesimpôts partagés distribués aux provincescomprennent la T.V.A. (excepté sur les im-portations), les impôts sur les sociétés etles revenus des personnes, sur les profits,la consommation, le gaz et le pétrole. Letaux de partage est le même pour tous lesimpôts mais varie selon les provinces en

fonction des besoins de dépenses et des ca-pacités budgétaires. Les autres transfertsvers les provinces comprennent une dota-tion de péréquation et divers transferts ca-tégoriels (par exemple, dans le cadre deprogrammes nationaux et pour répondre àdes besoins d’urgence). Les provinces, àleur tour, effectuent des transferts vers lesdistricts et les communes situés sur leurterritoire. Les objectifs et les mécanismesdes transferts sont souvent peu clairs, bienque les provinces affirment allouer des do-tations aux niveaux inférieurs à la fois pourdes buts généraux et spécifiques.

Les dotations constituent la majeure par-tie des recettes des collectivités localesthaïlandaises à près de 85% du total desbudgets. Les collectivités locales reçoiventtrois principaux types de transferts : desdotations générales, des dotations spéci-fiques et des subventions. Presque toutesles subventions sont liées à des types parti-


Pays

Part des transferts dans le totaldes recetteslocales (%)

Importance relative des différents types de transferts

Recettes partagéesDotations nonaffectées à but

généralDotations affectées

Indonésie 90 Moyenne Haute BassePhilippines 70 Basse Haute BasseVietnam 50 Haute Moyenne MoyenneThaïlande 85 Basse Basse HauteCambodge Très haute Non disponible Haute BasseMalaisie Très proche de 100 Non disponible Non disponible Haute

(18) À chaque niveau de collectivité locale, la répartition est basée sur la population (50%), l’étenduegéographique (25%) et un montant fixe (25%). Du fait du volume global des subventions et de la formulede répartition, les coûts des compétences transférées ne sont pas couverts, ce qui a conduit à de plusgrandes disparités entre les collectivités locales riches et pauvres sans parvenir à stimuler le recouvrementde recettes locales.


culiers de dépenses (même les soi-disantdotations générales). Le total des dotationsattr ibuées aux co l lect iv i tés loca lesthaïlandaises a chuté de près de 30% entre2008 et 2010.

Au Cambodge, les compétences des com-munes en matière de recettes, originelle-ment définies dans la législation de décen-tral isation en 2001, n’ont jamais étéappliquées. La plupart des financementsdestinés aux différents conseils proviennentdu Fonds pour les communes/sangkat sousforme de transferts non affectés. À sontour, ce Fonds reçoit des ressources à lafois du budget étatique et des institutionsinternationales, bien que le financementpar des donateurs soit en déclin et ne re-présente plus que 30% du total environ.Bien que les fonds soient reçus par le biaisde transferts non affectés, à peu près untiers est absorbé par des dépenses admi-nistratives, le reste finançant essentielle-ment de petits projets d’infrastructure. Laconception et le volume futur des transfertsvers les communes/sangkat et les conseilsde district sont actuellement en discussiondans le cadre du plan de mise en œuvre dela loi de 2009 dont il a été question plushaut.

En Malaisie, les collectivités locales reçoi-vent presque tout leur financement sous laforme de dotations et de contributions del’État fédéral et des états fédérés. Cela per-met à la fois le développement d’infrastruc-tures et la fourniture des services publicsclassiques. Le fait que les dotations fédé-rales transitent par les administrations desétats fédérés pose un problème de flux desfonds vers les collectivités locales.


La loi autorise les collectivités locales in-donésiennes à emprunter à l’État, à desinstitutions financières privées ou à desmarchés financiers pour le développementdes dépenses d’investissements. En pra-tique, l’emprunt local pour financer les dé-penses d’investissement a été limité et n’aété réalisé qu’auprès du gouvernement oudes bailleurs de fond internationaux par lebiais de mécanismes de prêts étatiques. Aucours des vingt-cinq dernières années, leskabupaten/kota et leurs entreprises del’eau ont emprunté, au total, moins de 1%du P.I.B. et les créances à recouvrer actuel-lement représentent encore moins (Lewiset Woodward, 2009).

TABLEAU 5.11Asie du Sud-Est : autorisation légale et étendue du recours des collectivités locales à l’emprunt.

Source : Données de C.G.L.U. et autres sources.

Les collectivités locales philippines ontaccès à une série comparable de méca-nismes de prêt mais semblent avoir em-prunté auprès d’un ensemble de sourcesplus diversifiées que leurs homologues in-donésiennes. Certaines collectivités localesont émis des obligations et beaucoup ontemprunté auprès d’institutions gouverne-mentales ou non gouvernementales, la ma-

jorité de l’emprunt local aux Philippines –environ 80% – provenant de sources gou-vernementales. Un mécanisme de prêt inté-ressant est exposé dans l’encadré 5.3. Lescréances à recouvrer des collectivités lo-cales philippines ont récemment été esti-mées à environ 0,6% du P.I.B. On dit quedes conseillers élus craignent de contracterdes emprunts qui se prolongent au-delà de


Pays Emprunt autorisé par la loi Étendue de l’emprunt

Indonésie Oui LimitéePhilippines Oui LimitéeVietnam Oui LimitéeThaïlande Oui Très limitéeCambodge Non AucuneMalaisie Oui Données non disponibles


leur mandat, et cette crainte doit être dé-passée si l’on souhaite un meilleur usage

du recours à l’emprunt (Banque asiatiquede développement, 2008).

Les administrations provinciales vietna-miennes sont autorisées à emprunter surles marchés intérieurs (soit des prêts ban-caires, soit des obligations) pour financerdes dépenses d’investissement, et certainesl’ont fait. Les administrations des districtset des communes ne sont pas autorisées àcontracter des dettes.

En Thaïlande, les communes et les admi-nistrations subordonnées aux districts ontbesoin de l’accord du niveau supérieur pouremprunter, et l’emprunt est restreint au fi-nancement du développement de l’investis-sement local. En pratique, l’emprunt local

est demeuré à un stade embryonnaire, et laplupart des infrastructures ont été finan-cées par des transferts, des donateurs oudes réserves fiscales locales. Il n’existe pasde données disponibles sur le niveau d’em-prunt des collectivités locales en Thaïlande(Amornvivat, 2004).

Au Cambodge, la loi organique sur la dé-centralisation et le développement démo-cratique interdit aux collectivités localesd’accéder à l’emprunt. En Malaisie, les col-lectivités locales ont le droit d’emprunterauprès de l’administration centrale ou desétats, ou de prendre des découverts ou des

Encadré 5.3. – Philippines : la Société de garantie des collectivités locales (Local

Government Unit Guarantee Corporation, LGUGC)

Créée en 1998, la Société de garantie des collectivités locales (Local Government UnitGuarantee Corporation – LGUGC) est un organisme financier privé de garantie du crédit.L’Association des banquiers des Philippines en détient 38%, la Banque de développementdes Philippines, 37%, et la Banque asiatique de développement, 25%.

Son but premier est de mettre des ressources financières privées à disposition des col-lectivités locales solvables par le biais de sa garantie de crédit. L’amélioration du créditprocurée par la LGUGC facilite l’accès aux marchés financiers pour les projets de dévelop-pement d’infrastructures des collectivités locales. Cette dernière décennie, la LGUGC apermis aux collectivités locales de mobiliser des capitaux de toute une série de banqueset d’investisseurs obligataires pour tous types de projets d’infrastructures.

Les trois principaux services fournis sont :

– Un mécanisme de garantie. La LGUGC garantit la dette des collectivités locales, desétablissements publics de l’eau, des coopératives d’électricité, des fournisseurs detechnologies en énergies renouvelables et des universités et facultés d’État. Les frais degarantie vont de 1 à 2% par an;

– Des services de notation. En l’absence d’une entité spécialisée dans l’évaluation durisque des collectivités locales, la LGUGC a établi un système interne d’examen et denotation du crédit des collectivités locales. Le système évalue la capacité des collectivi-tés locales à rembourser, et leur bonne volonté à honorer leurs obligationscontractuelles;

– Une gestion des programmes. La LGUGC gère le fonds de garantie pour le projet Elec-tric Cooperative System Loss Reduction de la Banque mondiale (Fonds pour l’environ-nement mondial) et est gestionnaire du programme Capacity Building to Remove Bar-riers to Renewable Energy Development, un fonds de garantie pour les prêts duProgramme des Nations unies pour le développement (P.N.U.D.).

Parmi les 26 projets que la LGUGC a garantis, 9 sont liés à l’eau (par exemple, IndagWater District pour environ 315 000 $US). Parmi les obligations municipales émises sur lemarché des Philippines depuis 1998, de plus en plus nombreuses sont celles qui ont bé-néficié d’une garantie obligataire de la LGUGC. En janvier 2009, les dossiers clôturés tota-lisaient environ 60,4 Mn $US.


hypothèques, sous réserve de l’approba-tion de l’administration étatique.

Performance(20)


La répartition des ressources entre lescollectivités locales indonésiennes est trèsinégale. En l’état, il semble que certainescollectivités locales indonésiennes ne pos-sèdent pas les ressources suffisantes pours’acquitter de leurs fonctions (Banque mon-diale, 2006). Cependant, dans leur en-semble, elles ne dépensent pas tous lesmoyens de fonctionnement mis à leur dis-position et accumulent des excédents im-portants. C’est en partie un problème decapacité.

L’accès au financement de l’investisse-ment des collectivités locales indonésiennesest insuffisant par rapport aux besoins eninfrastructure au niveau local. L’État n’al-loue aux kabupaten/kota qu’une petite do-tation d’investissement (DAK). Actuelle-ment la DAK s’élève à moins de 5% dutotal des recettes des kabupaten/kota, etles collectivités locales n’ont pas beaucoupemprunté pour financer le développementdes investissements. L’exploitation et l’en-tretien des infrastructures et des investisse-ments publics par les collectivités localesposent ainsi un problème particulier en In-donésie (Lewis, 2003; Lewis, 2007).

Aux Philippines, les enquêtes qui ont étémenées suggèrent que le financement ac-tuel des collectivités locales ne couvre pasles coûts de la fourniture des services pu-blics relevant de leur compétence (Mana-san, 2004; Banque mondiale et Banqueasiatique de développement, 2005). Lescommunes semblent pâtir cruellement del’insuffisance des fonds bien que cela se vé-rifie peut-être moins pour les villes (Mana-san, 2004).

Les ressources pour le développementdes investissements locaux aux Philippines

sont peut-être un peu moins limitées qu’enIndonésie, bien qu’une partie de cette adé-quation apparente du niveau des res-sources corresponde à l’affectation de 20%des IRA, à des dépenses d’investissements(Manasan, 2004). Les collectivités localesphilippines reçoivent également de l’État unensemble de subventions d’investissement,mais ceux-ci sont en général modestes. Lesautres dotations d’investissements sont at-tribuées dans le cadre d’un groupement defonds mixtes de prêts/subventions venantdu Fonds de développement municipal(Banque mondiale, 2009). En dépit d’uneplus grande variété de sources de finance-ment, le recours à l’emprunt des collectivi-tés locales philippines a été comparable envolume à celui des collectivités locales d’In-donésie.

Il est difficile de juger de l’adéquation duniveau des ressources courantes et d’inves-tissement des collectivités locales vietna-miennes. En ce qui concerne les dépensescourantes, l’entretien des infrastructuresn’a pas fait la preuve de son efficacité. Celapeut s’expliquer par un manque de res-sources ou une mauvaise répartition descompétences. En ce qui concerne les be-soins d’investissement, le système inter-budgétaire vietnamien ne comporte pas detransferts en capital et, comme nousl’avons dit, les collectivités locales n’ont pasle droit d’emprunter pour financer lesinvestissements; ainsi tous les besoins lo-caux d’investissements doivent être cou-verts par les ressources générales (Mar-tínez-Vásquez, 2005). Dans tous les cas,comme les compétences en matière de dé-penses et de ressources varient selon lesprovinces, l’adéquation du niveau des res-sources est également susceptible de varierentre collectivités locales.

Les compétences des collectivités localesen Thaïlande n’ayant pas encore été claire-ment définies, il est malaisé d’affirmer sileur niveau de ressources correspond àleurs compétences, mais plusieurs sourcesaffirment que les collectivités locales ontaccumulé des excédents assez substantielsces dernières années (Amornvivat, 2004;JICA, 2008). Cependant, la Ligue munici-



pale nationale de Thaïlande conteste cetteassertion et soutient que les collectivités lo-cales connaissent des problèmes de res-sources récurrents du fait que l’État n’a pastransféré le montant des impôts partagésdéfini dans la loi de décentralisation de1999. Il était à l’origine fixé à 35%, bienque ce niveau n’ait jamais été atteint, et at-teignait tout juste 25% en 2009. S’il y ades excédents, ils peuvent être l’indice d’unmanque de capacité ou d’un surfinance-ment. On ne dispose malheureusement pasd’informations suffisantes pour se formerune opinion sur cette question.

Au Cambodge, le fonds d’État pour lescommunes/sangkat constitue la quasi-tota-lité des recettes des collectivités locales.C’est un financement non affecté, utilisépresque entièrement pour les dépenses ad-ministratives et de petits projets d’infra-structures. Les collectivités locales n’ont, enpratique, aucune compétence de fourniturede services courants. Cela est en partie lerésultat de la confusion qui caractérise larépartition des compétences, et de res-sources et capacités insuffisantes. En Malai-sie comme dans la plupart des pays, les fi-nances sont le principal problème descollectivités locales.


Les collectivités locales indonésiennes ontpeu d’autonomie sur leurs ressources fis-cales. L’État fixe la liste des impôts et tarifsautorisés et définit les bases d’imposition,les collectivités locales conservant une cer-taine marge de manœuvre dans la fixationdes taux d’imposition, au sein des limitesdéfinies par le centre. Au cours des pre-mières années de la décentralisation, lescollectivités locales pouvaient créer leurspropres impôts et tarifs, mais cette compé-tence a été supprimée par une modifica-tion législative. Les collectivités locales doi-vent faire approuver leurs budgets parl’État, mais il semble que des changementslégislatifs récents aient considérablementassoupli cette contrainte.

Une fois les budgets approuvés, les col-lectivités locales indonésiennes ont descompétences budgétaires complètes surleurs ressources propres et les recettes des

transferts DAU. Même pour les petites do-tations d’investissement DAK qui sont liéesà des secteurs spécifiques, les collectivitéslocales ont une assez grande latitude dansle choix spécifique des dépenses dans lessecteurs désignés. La loi les contraint àconsacrer 20% du total de leurs budgets àl’éducation, mais ce taux est assez facile-ment atteint depuis que les salaires desprofesseurs sont inclus dans le calcul parune récente modification dans l’interpréta-tion de la loi. On ne relève pas de mandatssans financement. L’État développe toute-fois des «standards minimaux de services»qui, s’ils entrent en vigueur tels qu’ils sontactuellement conçus, coûteront plus pourles atteindre que les ressources de beau-coup de kabupaten/kota ne le permettent(Banque mondiale, 2006).

Aux Philippines également, l’État définitstrictement les impôts locaux autorisés etleurs assiettes, et les collectivités localessont de même assez limitées dans la fixa-tion des taux d’imposition. C’est l’État quidétermine les montants de plusieurs impôtslocaux, et la marge de manœuvre des col-lectivités locales sur les taux des autres im-pôts est restreinte par un plafond relative-ment bas par rapport aux standardsinternationaux. Enfin, une fois tous les cinqans, et sans excéder 10%, les collectivitéslocales ne sont autorisées à modifier queles taux des impôts relevant de leur compé-tence. Les collectivités locales disposenttoutefois d’un dispositif assez large pourétablir et développer des tarifs aux usa-gers, mais ceux-ci ne génèrent pas beau-coup de revenus (Manasan, 2004).

L’État philippin exerce son contrôle surles dépenses locales de diverses manières.Il limite les montants que les collectivitéslocales peuvent consacrer à certains postesde dépenses ou prescrit des niveaux mini-maux sur des types de dépenses particu-liers. Par exemple, les dépenses de person-nel sont l imitées à 45 % ou 55 % desbudgets en fonction du niveau de revenu dela collectivité locale et, comme nous l’avonsdit plus haut, 20% de l’IRA de la collectivitélocale sont réservés aux dépenses d’inves-tissement, 5% du total des recettes localesétant af fectés à un « fonds pour lescatastrophes» (Banque mondiale, 2009).


Les collectivités locales philippines souf-frent également d’un nombre important demandats sans f inancement. Les pluscontraignants comprennent le traitementdes fonctionnaires locaux en général, et desemployés du secteur de la santé en particu-lier. Les collectivités locales ont aussi ré-cemment été obligées de financer lesprimes d’assurance santé pour les résidantspauvres. Enfin, elles sont tenues d’offrir unsoutien financier à de nombreux orga-nismes de l’État agissant sur leur territoire,tels que la police, les pompiers et les tribu-naux.

Les collectivités locales vietnamiennesont une autonomie fiscale très limitée.L’État détermine tous les impôts locaux au-torisés, définit les bases et les taux d’impo-sition, et les niveaux supérieurs dans lastructure hiérarchique approuvent les bud-gets des niveaux d’administration infé-rieurs. Les provinces sont libres d’attribuercomme elles le souhaitent des compétencesfiscales aux districts et aux communes, àquelques exceptions près, et font appliquerles bases et les taux d’imposition définispar l’État. Ces compétences en matière deressources locales sont fixées pour des«périodes de stabilité» de trois ans, maispeuvent être modifiées par la suite. Le seulpouvoir des collectivités locales en matièrede recettes consiste à établir des tarifs rela-tivement modestes sur les autoroutes àpéage, l’éducation et la santé (Hanaï etHuyen, 2008).

Les collectivités locales du Vietnam ontbeaucoup plus d’autonomie dans la dé-pense que celles d’Indonésie ou des Philip-pines. Si les provinces établissent les com-pétences en matière de services publics desdistricts et des communes, elles n’en gè-rent pas la fourniture au niveau local. Defaçon inhabituelle dans la région, toutes lescollectivités locales, y compris les districtset les communes, sont libres de prendredes décisions concernant le recrutement etles rémunérations de leur personnel (au-dessus de niveaux minimaux fixés par lecentre). La loi actuelle interdit les mandats

sans financement (Martínez-Vásquez,2005).

Les collectivités locales de Thaïlanden’ont presque pas d’autonomie budgétaire.L’État décide des impôts autorisés, en défi-nit les bases et les taux (ou fixe des pla-fonds). Comme au Vietnam, la seule com-pétence de ressources des collectivitéslocales consiste à développer des tarifs auxusagers. Les co l lect iv i tés loca lesthaïlandaises ont peu d’autonomie pourétablir les priorités de dépenses et l’affecta-tion des fonds entre les différents postes dedépenses. Tous les budgets locaux doiventêtre approuvés par des administrations deniveau supérieur qui exigent souvent desmodifications substantielles. La quasi-totali-té des dotations est affectée. Les collectivi-tés locales conservent néanmoins quelquelatitude relativement aux modalités deprestation de service. Nombre de collectivi-tés locales ont, par exemple, sous-traité lafourniture de certains services (Weerasak,2006; JICA, 2008).

Au Cambodge, les ressources des com-munes/sangkat sont particulièrementétroites, et ce sont elles qui doivent rému-nérer le personnel politique. Les transfertsdont elles bénéficient ne sont pas affectés,et elles jouissent d’une grande autonomiebudgétaire… sur un budget quasi inexistant.Au stade présent de décentralisation, ellesne peuvent pas collecter elles-mêmes derecettes.

En Malaisie, l’autonomie des collectivitéslocales achoppe sur le fait que l’exécutif estune instance nommée par l’administrationétatique (de niveau intermédiaire) dans lafédération plutôt qu’une sphère d’adminis-tration élue. Les principales ressourcespropres des collectivités locales sont les im-pôts fonciers, les loyers, les droits de li-cence et les tarifs aux usagers. Tout chan-gement dans les taux d’imposition ou touteintroduction de nouveaux impôts par lescollectivités locales sont soumis à l’appro-bation préalable de l’État.


TABLEAU 5.12

Tableau 5.12. – Asie du Sud-Est : la performance des systèmes interbudgétaires.

Source : Estimation de l’auteur sur la base des données de C.G.L.U. parmi d’autres sources (voir bi-bliographie).

PaysAdéquation

du niveau desressources

Autonomiebudgétaire

Incitationsà la

performance

Capacitésde gestion

Qualité des prestations de

services publics

Indonésie Certaines collecti-vités locales ont des fonds insuffi-sants.

Les collectivités locales fixent les taux d’imposition dans la limite de plafonds imposés par le centre; elles ont (presque) une au-tonomie totale sur les dépenses.

Expériences mi-neures et ad hoc avec les incita-tions à la perfor-mance. Encoura-gement formel discontinu de l’ef-fort de revenu lo-cal par des trans-ferts globaux.

Les collectivités locales doivent renforcer leur ca-pacité à adminis-trer les impôts et à dépenser les ressources. Accu-mulation impor-tante de réserves en espèces.

Les résultats doi-vent être amélio-rés.

Philippines Ressources insuf-fisantes pour un nombre impor-tant de collectivi-tés locales, en particulier les communes.

Les collectiviés lo-cales fixent cer-tains taux d’impo-sition mais ne peuvent les modi-fier que tous les 3 ans. L’État in-fluence forte-ment les dé-penses locales. Les mandats sans financement sont particulièrement problématique.

Usage explicite d’incitations né-gatives limitées à la suspension des transferts dans les cas de non- remboursement de prêts.

Les collectivités locales doivent améliorer la ges-tion des impôts et des dépenses. Forte accumula-tion d’argent li-quide.

La fourniture des services doit être améliorée.

Vietnam Adéquation discu-table du niveau des ressources des collectivités locales, en parti-culier pour l’amé-nagement et l’en-tretien des infrastructures.

Les collectivités locales ont un pouvoir fiscal très limité. Autonomie modérée pour la gestion de la four-niture des ser-vices publics.

Pas d’expérience avec les incita-tions à la perfor-mance.

Administration fiscale complète-ment centralisée. Dépense relative-ment bien gérée – masses salariales basses.

Améliorations im-portantes néces-saires. Responsa-bilité horizontale faible dans la plu-part des pro-vinces.

Thaïlande Les ressources des collectivités locales doivent être en rapport avec leurs compé-tences, et le mon-tant du transfert des impôts parta-gés prévu dans la loi devrait refléter ces compétences.

Autonomie fiscale limitée à un usage marginal des tarifs aux usagers. Dé-pense fortement influencée par le gouvernement central.

Pas d’expérience avec les incita-tions à la perfor-mance.

Efforts locaux vi-sibles pour amé-liorer l’adminis-tration fiscale et la gestion des dé-penses. Informa-tisation du sys-tème fiscal et sous-traitance de certains services publics.

Résultats globale-ment faibles mais amélioration de la capacité à ré-pondre aux be-soins.

Cambodge Les collectivités locales ont des ressources extrê-mement faibles.

Les collectivités locales ont très peu d’autonomie fiscale ou de dé-pense.

Les incitations dans le cadre du système de dota-tions sont actuel-lement à l’étude.

Globalement très limitée.

Résultats globale-ment faibles.

Malaisie Les collectivités locales ont très peu de res-sources qui ne soient pas des do-tations d’autres niveaux.

Très peu. Certains liens, ti-mides, entre les dotations, la si-tuation financière et la perception de recettes.

La capacité des collectivités lo-cales est limitée à ce qui est néces-saire pour leur permettre d’être des exécutants du gouvernement central.



Les Indonésiens ont peu d’expérienced’incitations à la performance dans le cadredu système interbudgétaire. L’État allouetoutefois 10% de l’impôt foncier nationalaux collectivités locales sur la base de leurperformance en matière de perception desimpôts au cours de l’année précédente, etla dotation DAU était augmentée en fonc-tion de l’excédent des ressources proprespar rapport aux «recettes potentielles». Cedernier mécanisme a été abandonné à lasuite, entre autres, de plaintes des collecti-vités locales (Lewis et Smoke, 2009).

Chose intéressante, la recherche a mon-tré que la taille de la DAU est, dans tous lescas, positivement associée avec les res-sources locales propres, même sans l’inci-tation (Lewis, 2005). Ce résultat s’expliqueprobablement par le fait que des transfertsaccrus et des dépenses inférieures aux pré-visions ont augmenté les fonds de réservequi, à leur tour, ont conduit à une augmen-tation des intérêts, une forme de ressourcepropre. Enfin, une expérience plus positiveen matière d’incitations est illustrée par larécente suspension (partielle) des trans-ferts DAU non affectés des collectivités lo-cales qui n’avaient pas respecté les exi-gences d’équilibre budgétaire. Face auretard du paiement des transferts, les col-lectivités locales indociles se sont presqueimmédiatement conformées aux réglemen-tations en question.

Aux Philippines, les incitations à la per-formance sont encore plus anecdotiquesqu’en Indonésie. Tout indique cependantque les attributions les plus importantes dedotations globales sont associées à unemoindre production de recettes (Manasan,2004). Par conséquent, une augmentationdes transferts provoque une démotivationde l’effort fiscal local. De façon plus posi-tive, comme il a été dit plus haut, la préro-gative du gouvernement central de sus-pendre l’IRA d’une collectivité locale si ellemanque à rembourser un prêt dans lestemps, ou en totalité, a encouragé unebonne performance en matière de rem-

boursement de la dette des collectivités lo-cales.

D’une part, aucune incitation spécifique àla performance n’a été intégrée dans les re-lations interbudgétaires au Vietnam.D’autre part, la confusion dans la réparti-tion des compétences fiscales et budgé-taires est susceptible de décourager l’effortd’efficacité en matière de dépenses et demobilisation des ressources. La centralisa-tion de l’administration fiscale peut aussiconduire à un désintérêt vis-à-vis du rende-ment de fiscalité locale, et le fait que la dé-termination de nombreux transferts sefasse par le biais de négociations peut inci-ter à un comportement de lobbying au dé-triment de l’effort fiscal local. En ce quiconcerne le transfert de péréquation,l’usage de normes de dépenses dépasséespour déterminer les besoins peut créer desincitations négatives dans la planificationdes services et la prise de décision. Dimi-nuer les transferts de péréquation quandles ressources locales augmentent envoie,en outre, le mauvais signal par rapport àl’effort fiscal local (Martínez-Vásquez,2005).

Le gouvernement central thaïlandais n’apas encore utilisé explicitement d’incita-tions à la performance dans son systèmede transfert interadministratif et il existepeu d’informations sur les effets de stimu-lation globaux de la décentralisation. On acependant suggéré que le laxisme du sys-tème fiscal avait poussé certaines collectivi-tés locales à des innovations relativementimportantes dans leurs stratégies fiscales(Weerasak, 2006).

Le Cambodge n’a pas, à ce jour, expéri-menté les incitations à la performance dansle cadre de son système de transfert fiscal,mais envisage de le faire. La Malaisie me-sure la performance des collectivités localesau moyen d’une classification (local govern-ment star rating) introduite en 2008, etcertaines des dotations aux collectivités lo-cales dépendent de la situation financièredu conseil et de la performance en matièrede perception des recettes, mais la réparti-tion des dotations ne s’inscrit pas dans unestructure incitative.



La planification des recettes et l’adminis-tration des impôts des collectivités localesindonésiennes sont insuffisamment déve-loppées et n’ont pas été standardisées sousla forme d’un ensemble de rapports finan-ciers produits selon un calendrier détermi-né. Les fonctionnaires locaux ne se fixentpas d’objectifs annuels de recettes fiscales.La plupart des collectivités locales ambi-tionnent simplement une hausse annuelleen pourcentage fixe des ressources propreset atteignent leur objectif facilement (Lewiset Oosterman, 2009). Le coût excessif del’administration fiscale représente un sujetsupplémentaire de préoccupation. Actuelle-ment, le ratio du coût de l’administrationdes impôts par rapport au rendement enrecettes, parmi toutes les collectivités lo-cales indonésiennes, se situe largement au-dessus des 50%, et plus de 10% des col-lectivités locales ont des ratios coûts/rende-ment dépassant 100% (Lewis, 2006).

D’une façon comparable, la gestion desdépenses est déficiente. Comme il a été ditplus haut, beaucoup de collectivités localesindonésiennes ne dépensent pas totalementles ressources auxquelles elles ont accès etont accumulé un stock surprenant de ré-serves budgétaires depuis le début de ladécentralisation en 2001. Actuellement, lesréserves fiscales des kabupaten/kota s’élè-vent à environ 25% des dépenses an-nuelles des collectivités locales. Commepour les recettes, la répartition des ré-serves fiscales entre les collectivités lo-cales indonésiennes est irrégulière : les ré-serves fiscales varient de 5% à près de80% de la dépense annuelle. Même dansce dernier cas, seules quelques collectivi-tés locales indonésiennes ont utilisé ces ré-serves pour financer des dépenses d’inves-t issement nécessaires (Lewis etOosterman, 2009). En ce qui concerne lesdépenses, les collectivités locales indoné-siennes consacrent un montant importantau fonctionnement de l’administration(25% des dépenses locales), mais dépen-sent également 35% des budgets totauxdans l’éducation, souvent plus que le mon-tant optimal prédéfini (Lewis et Pattinasara-ny, 2009b).

Si l’emprunt des collectivités locales indo-nésiennes a été limité, le remboursementdes prêts est défaillant partout (Lewis etWoodward, 2009). Les arriérés atteignentplus de 40% du total des remboursementsen capital et des intérêts échus. La plupartdes prêts aux collectivités locales et à leursentreprises de l’eau (en particulier) qui nesont pas remboursés devraient théorique-ment être considérés comme non perfor-mants (la terminologie indonésienne men-tionne simplement des «prêts bloqués»).L’État indonésien semble cependant s’atta-quer au problème avec un vaste pro-gramme de restructuration de la dette lo-cale.

L’administration des impôts locaux auxPhilippines s’est améliorée mais a encoredes défis à relever. Les collectivités localesne perçoivent que 60% du total de leursressources propres, et l’efficacité de la col-lecte semble avoir décliné ces dernières an-nées. Nombre de fonctionnaires locauxn’utilisent pas leur pouvoir fiscal. De plus,les collectivités locales gèrent beaucoup detaxes de nuisance, et, bien qu’on manquede données pour apprécier la situation,l’administration fiscale a un rendement mé-diocre (Manasan, 2004).

Relativement à la gestion des dépenses,les collectivités locales philippines consa-crent, en moyenne, 25% de leurs budgetsau fonctionnement de l’administration (Ma-nasan, 2004) et, comme en Indonésie, ellesont accumulé des réserves fiscales assezimportantes. Le stock des réserves des col-lectivités locales aux Philippines est comprisentre 35% et 40% des dépenses annuelles.Cependant, contrairement aux réserves in-donésiennes, celles des collectivités localesphilippines ne sont pas totalement dispo-nibles à l’emploi en raison d’exigencesconcernant le maintien de liquidités suffi-santes pour couvrir les dettes à long terme.Enfin, l’État peut couper les allocations IRApour cause de non-paiement de la dette :cela a indubitablement encouragé le rem-boursement complet des prêts selon leterme prévu (Banque mondiale, 2009).

Au Vietnam, l’administration fiscale estcentralisée. Son efficacité ne dépend doncpas des collectivités locales. Les fonction-naires locaux tentent parfois d’améliorer la


performance générale du système en limi-tant leurs propres salaires et avantages,mais cela a dans l’ensemble peu d’impact.Par ailleurs, les collectivités locales vietna-miennes possèdent des compétences etsemblent faire un assez bon travail dans lagestion de leurs dépenses. Par rapport auxstandards internationaux, les collectivitéslocales dépensent moins en salaires et si-gnificativement plus en investissement(Martínez-Vásquez, 2005).

Bien qu’ayant peu de compétences deressources, l’administration fiscale des col-lectivités locales thaïlandaises paraît assezcompétente, et beaucoup de collectivitéslocales ont modernisé leurs systèmes admi-nistratifs fiscaux dans le but d’améliorerl’efficacité du recouvrement (Weerasak,2006, JICA, 2008). D’autres se sont lancéesdans des schémas d’éducation civique effi-caces pour encourager les habitants à ho-norer leurs dettes fiscales (Weerasak,2006). Les collectivités locales de Thaïlandese sont également montrées innovantes ence qui concerne les dépenses, nombred’elles sous-traitant maintenant la fourni-ture de certains services publics, amélio-rant ainsi leur rendement. Certaines collec-tivités locales ont adopté des stratégies dedépenses à moyen terme, d’autres se sontengagées dans un véritable budget partici-patif, augmentant leur responsabilité dansle processus (Weerasak, 2006).

Au Cambodge, l’administration fiscale descollectivités locales souffre du retard dansl’adoption d’une législation sur les financeslocales qui doit clarifier la répartition descompétences et leur garantir la capacité lé-gale à lever des impôts. En attendant, lescollectivités locales cambodgiennes sontsans pouvoir et sans moyens à leur disposi-tion. Relativement aux dépenses, les petitsprojets pris en charge par les communessont inclus dans leurs plans et budgets d’in-vestissement, mais les conseils n’ont géné-ralement qu’un seul employé, ce qui res-treint leur capacité administrative.

En Malaisie, comme suite à la politique«Une Malaisie», les collectivités localesn’ont presque pas de compétences de res-sources. Dans la gestion des dépenses, latâche principale des collectivités locales estd’assumer des fonctions contrôlées par le

gouvernement central. Ainsi, malgré leurexpérience dans la fourniture de services,leur capacité globale dans la gestion de lafourniture des services est limitée, notam-ment la détermination des politiques et lafixation des standards de qualité.


Comme dans d’autres pays en dévelop-pement, les services publics indonésiensdoivent être améliorés, et, bien que, de-puis le début de la décentralisation, il y adix ans, les citoyens soient davantage sa-tisfaits du niveau des services offerts parles collectivités locales (une étude récenteestimait que plus de 85% des citoyens sontau moins assez satisfaits de l’enseigne-ment scolaire public local), la qualité desservices sociaux reste malheureusementdécevante à la fois sur le plan national etrégional (Lewis et Pattinasarny, 2009). Laqualité des infrastructures est en moyennemauvaise et se dégrade, mais le fait que lescitoyens se déclarent satisfaits de servicesmédiocres – ce qui peut notamment être liéà l’amélioration du rôle des collectivités etde la gouvernance locales – n’incite pas lescollectivités locales à l’effort en ce quiconcerne la performance des services pu-blics.

Comme leurs homologues indonésiens,les Philippins paraissent assez satisfaits dela qualité de leurs services publics. Un son-dage récent sur les services de santé in-dique que presque 90% des Philippins ensont au moins assez satisfaits (Azfar etMeagher, 2001), mais un rapport de laBanque mondiale a dernièrement qualifié lasituation d’assez mauvaise (Banque mon-diale, 2009). Comme pour l’Indonésie, il estprobable que la population, peu exigeante,se déclare facilement satisfaite, ce qui nefavorise pas l’amélioration des services pu-blics.

On manque d’information sur la qualitédes services publics locaux au Vietnam,mais certaines sources semblent indiquerque des progrès significatifs sont néces-saires (Martínez-Vásquez, 2005). L’amélio-ration de la fourniture des services publicslocaux est cependant limitée par l’absencepresque totale de responsabilité horizon-


tale. Le Vietnam a commencé à expérimen-ter des indicateurs de performance des ser-vices locaux. C’est un début utile dansl’établissement d’une responsabilité descollectivités locales envers les citoyens,mais beaucoup reste à faire.

On constate le même manque d’informa-tion en ce qui concerne la qualité des ser-vices publics locaux en Thaïlande. Il n’y apas de suivi de la performance des collecti-vités locales, et les données sur la qualitédes services ne sont pas collectées réguliè-rement. Il semble cependant que les collec-t ivités locales rendent davantage decomptes à leurs citoyens. Par exemple,elles recourent de plus en plus à des au-diences publiques pour recueillir des opi-nions sur des projets d’investissement par-ticuliers. Alors que la participation publiquedans les décisions budgétaires est encoreassez restreinte, les expériences positivesde certaines collectivités locales permet-tent un certain optimisme (Weerasak,2006).

Au Cambodge, le faible niveau de res-sources des communes, la confusion quirègne dans les compétences de dépenses,et une capacité limitée ont pour résultat lafourniture au coup par coup d’un ensembledérisoire de services à petite échelle. Lesservices sont souvent de qualité inférieureet ont peu d’impact.


Les problèmes les plus critiques en Indo-nésie sont liés à la répartition des recettesentre collectivités locales, et à la quantitéet à la qualité de leurs dépenses. Le ratiomaximum-minimum des ressources propresper capita par rapport aux recettes parta-gées entre les différentes collectivités lo-cales avoisine 400/1, ce qui est assez im-portant par rapport aux standardsinternationaux (Lewis, 2002). Cela exagèrel’image d’inégalité entre les collectivitésdans la mesure où ces revenus constituentune part relativement faible des recettestotales, mais il reste vrai que, même aprèsla prise en compte des dotations de péré-quation DAU, il existe une grande disparité

de recettes entre les collectivités locales(Lewis, 2003).

Par ailleurs, la capacité de gestion descollectivités locales indonésiennes est insuf-fisante, et, si certaines communes ontconnu d’importantes améliorations dans cedomaine, dans l’ensemble, leurs dépensesdemeurent inefficaces. Le potentiel existepour atteindre des niveaux supérieurs deservices offerts avec les ressources ac-tuelles si les dépenses sont réattribuées (enparticulier hors des fonctions administra-tives) et l’efficacité améliorée. On peut at-tribuer cet échec au manque d’incitations àla performance dans les relations interbud-gétaires et à des efforts inadéquats pourconstruire la capacité de gestion.

Un autre ensemble de contraintes en In-donésie concernent les ressources localespropres. Comme dans la plupart des paysen développement, d’une part, le niveau deressources propres des collectivités localesindonésiennes est très bas et cela restreintleur responsabilité financière. D’autre part,et de façon cruciale, les collectivités localesindonésiennes n’ont accès à aucune bonnesource de revenus propres qui puisse êtreutilisée pour répondre à la demande des ci-toyens (Lewis, 2009). Une nouvelle loi in-donésienne sur la fiscalité locale prévoitque la compétence sur l’impôt foncier ur-bain et rural soit décentralisée aux collecti-vités locales d’ici à cinq ans, mais la miseen œuvre de cette disposition dans letemps imparti est loin d’être certaine. Sicela finit par arriver, il faudra renforcer lacapacité des collectivités locales indoné-siennes à utiliser efficacement l’impôt fon-cier (Lewis, 2009).

Aux Philippines, le problème le plus ur-gent est sans doute le sous-financementdes collectivités locales par rapport à leurscompétences, en particulier les communes.L’administration des impôts semble aussireprésenter une contrainte. Une autre diffi-culté à cet égard est le cas de l’impôt fon-cier qui n’est pas utilisé comme ressourcelocale. Les mandats sans financementachèvent d’assécher les ressources.

Un deuxième problème majeur aux Phi-lippines est le manque d’autonomie budgé-taire des collectivités locales. Comme il a


été dit plus haut, l’État conserve la main-mise à la fois sur les recettes et les dé-penses locales. Un contrôle excessif desopérations fiscales locales compromet laréalisation des objectifs de performance etde responsabilité financière.

Le principal sujet d’inquiétude au Viet-nam est lié à la structure du système terri-torial, en particulier au rôle des provinces.Actuellement, le Vietnam permet aux pro-vinces une autonomie quasi complète pourdéterminer l’agenda fiscal pour les adminis-trations des districts et des communes. Ce-la bloque le système des relations hiérar-chiques entre les niveaux, en particulierpour la préparation et le processus d’appro-bation du budget. Ce modèle dans lequel lebudget doit être approuvé à chaque étapepar le niveau directement supérieur (enplus du Conseil du peuple) grève l’autono-mie en matière de planification et de prévi-sions budgétaires, ce qui, à son tour, en-trave la réalisation des objectifs d’efficacitéet de responsabilité financière. Enfin, lenombre relativement important de niveauxinfranationaux augmente les coûts adminis-tratifs et fausse la mise en œuvre des poli-tiques et des programmes centraux, régio-naux et locaux (Martínez-Vásquez, 2005).

Le nombre et la taille des collectivités lo-cales constituent un obstacle substantiel àune décentralisation effective en Thaïlande.La Thaïlande possède plus de 7 800 collec-tivités locales de base. La taille moyenned’une entité locale est donc d’un peu plusde 8 000 habitants, et beaucoup sont en-core plus petites. Cela empêche une décen-tralisation convenable de beaucoup de ser-vices publics et augmente potentiellementleurs coûts. Un autre problème concernel’existence parallèle de bureaux déconcen-trés de l’État agissant concurremment auxadministrations décentralisées. Une tellestructure crée une confusion dans la fourni-ture des services et les activités budgé-taires, et limite le développement d’uneresponsabilité horizontale. À ces problèmesinstitutionnels s’ajoutent des problèmestechniques. La répartition des compé-tences représente une difficulté majeure,car on ne l’a pas précisée depuis que la lé-gislation cadre a été adoptée en 1999. L’ab-sence de décentralisation et d’autonomie enmatière de ressources constitue un frein

supplémentaire. Enfin, le système destransferts est complexe et fragmenté et li-mite la prise de décision locale; les trans-ferts manquent de transparence, sont im-prévisibles et ne respectent pas les délais(Martínez-Vásquez, 2005).

Au Cambodge, le plus urgent est d’obte-nir l’application de la loi organique de 2009sur la décentralisation et le développementdémocratique. Un plan de mise en œuvre aété adopté en juin 2010 et des change-ments significatifs devraient intervenir d’icià 2013. Les conseils de district nouvelle-ment créés vont cependant rester indirecte-ment élus par les conseillers élus des com-munes et des sangkat, une situation quicompromet leur responsabilité vis-à-vis dela population.

En Malaisie, l’urgence est clairement derétablir des collectivités locales élues. Unefois les conseils à nouveau en place, ils au-ront besoin qu’on leur accorde une autono-mie suffisante pour fonctionner efficace-ment comme représentants du peuple etprestataires de services publics.

Conclusions et observationssur l’Asie du Sud-Est

La discussion ci-dessus évoque plusieurssecteurs de réforme politique prioritairespour les pays d’Asie du Sud-Est.

En Indonésie, le gouvernement devraitenvisager de :

• Réformer les procédures d’attribution desprincipales dotations DAU pour améliorerla péréquation (notamment supprimer lacomposante non égalisatrice du paiementdes salaires des fonctionnaires locaux);

• Réviser et éliminer les nombreux taxes etimpôts locaux inefficaces (estimés à unnombre de 9 715 et représentant 36%des taxes et impôts locaux);

• Définir des priorités dans la gestion desdépenses en insistant sur les besoins defonctionnement et d’entretien, en identi-fiant mieux les opportunités d’investisse-ment et en améliorant la qualité des ser-vices publics;

• Exiger des ministères centraux compé-tents qu’ils travaillent avec les collectivi-


tés locales pour construire la capacité ad-ministrative locale (à la fois dans un butgénéral et dans l’idée que l’impôt fonciersera décentralisé et devra être biengéré);

• Ouvrir un dialogue avec les collectivitéslocales pour concevoir et intégrer un en-semble cohérent d’incitations à la perfor-mance dans les transferts et travailleravec elles au développement de la res-ponsabilité horizontale.

Aux Philippines, l’État devrait étudiercomment améliorer la situation financièredes collectivités locales, en particulier celledes villes. Cela supposerait par exemplede :

• Augmenter les transferts IRA;

• Décentraliser des bases d’imposition sup-plémentaires et introduire un pro-gramme de redistribution de l’impôt na-tional sur le revenu;

• Construire la capacité des collectivités lo-cales en ce qui concerne l’administrationfiscale et la génération de ressourcespropres;

• Mettre un terme aux mandats sansfinancement;

• Supprimer certains contrôles sur les re-cettes et les dépenses des collectivitéslocales et les remplacer par des incita-tions à la performance.

Au Vietnam, le gouvernement pourraitrevoir le contrôle qu’exercent les provincessur la fiscalité des districts et des com-munes. Les réformes suivantes seraientenvisageables :

• Attribuer explicitement des compétencesen matière de dépenses et de ressourcesaux niveaux infraprovinciaux;

• Accorder plus d’autonomie aux districtset aux communes dans la planification etla prise de décision concernant les dé-penses et la génération des ressources;

• Mettre en œuvre un impôt foncier mo-derne pour lequel les collectivités localesbénéficieraient d’un pouvoir sur les taux.

Le Vietnam pourrait aussi réexaminer leprocessus à plusieurs niveaux de prépara-tion et d’approbation de son budget natio-

nal, très enchevêtré, ainsi que son besoinde quatre niveaux d’administration.

En Thaïlande, le gouvernement pour-rait suivre l’exemple indonésien et suppri-mer ses bureaux déconcentrés. Au niveaupolitique, il est urgent de clarifier les com-pétences des collectivités locales, qui sontconfuses. Actuellement, ce sont des déci-sions et des lois sectorielles isolées qui at-tribuent les compétences plutôt qu’une lé-gislation nationale d’ensemble. Cettedernière option permettrait une répartitionplus appropriée des recettes et l’établisse-ment d’un système de transfert. Il faudraitdévelopper la gouvernance et la responsa-bilité locales en renforçant les structureshorizontales et en limitant la bureaucratie.De plus, il serait nécessaire d’améliorer l’ef-ficacité du fonctionnement des collectivitéslocales, peut-être par la fusion des com-munes les plus petites.

Au Cambodge, il est essentiel de mettreen œuvre la loi organique de 2009. C’est unprocessus en cours. Il devrait entraîner uneclarification du statut des conseils des pro-vinces, des districts et des communes etune définition des ressources et des dé-penses attribuées à chaque niveau. Le sys-tème des transferts de péréquation devraitensuite être développé de façon à s’assu-rer que chaque sphère d’administrationcambodgienne est équitablement financée(bien que probablement pas totalement).

En Malaisie, la priorité serait de prévoirdes collectivités locales élues jouissantd’une véritable autonomie. La répartitiondes compétences entre les administrationslocales, provinciales et centrale doit devenirplus transparente et éviter les chevauche-ments pour plus d’efficacité.

Les finances locales en Australie et en Nouvelle-Zélande

L’Australie et la Nouvelle-Zélande diffè-rent des autres nations d’Asie-Pacifique ence que seul un faible pourcentage de la po-pulation est d’origine indigène. Dans cesdeux nations, les administrations publiquesdans leur ensemble représentent environ35% du P.I.B. mais les collectivités locales


n’y occupent qu’une petite place avec seu-lement 6% des dépenses des administra-tions en Australie et quelque 9% en Nou-velle-Zélande (respectivement 2% et 3%du P.I.B.).

L’Australie est une fédération dans la-quelle les collectivités locales ne sont pasmentionnées dans la Constitution nationale.Dans chacun des 6 états et dans le Terri-toire du Nord, les collectivités locales exis-tent et sont régies par la loi étatique(21), etchaque conseil est soumis à la même légis-lation, quels que soient sa population, sataille, son degré d’urbanisation et l’étenduede son offre de services. Sur le Territoire dela capitale australienne, les fonctions com-munales sont assurées par l’administrationdu territoire. Le nombre de conseils en Aus-tralie est resté assez stable entre 2000 et2008, à environ 700, mais des change-ments dans le Queensland et le Territoiredu Nord cette année-là ont conduit à uneréduction de plus de 100 du nombre desconseils.

La Nouvelle-Zélande compte deux ni-veaux de collectivités locales, les unes etles autres agissant dans le cadre d’unemême législation nationale. Les conseils ré-gionaux, au nombre de 12, et les autoritésterritoriales, au nombre de 73, couvrent laplupart du pays. Cinq des autorités territo-riales ont aussi les pouvoirs d’un conseil ré-gional et sont désignées comme des«autorités unitaires». L’organisation territo-riale est demeurée stable depuis la fin desannées 80, mais des pressions s’exercentmaintenant pour réduire le nombre de ré-gions et former davantage d’autorités uni-taires, et des changements majeurs ont dé-jà été adoptés pour la zone d’Auckland. Lanature unitaire du gouvernement rend ceprocessus de réforme globale beaucoupplus facile que dans la fédération austra-lienne où chaque état administre ses collec-tivités locales.

La séparation des pouvoirs entre les deuxsphères d’autorités locales en Nouvelle-Zélande prévoit en théorie que les régions

fixent les règles et que les autorités territo-riales fournissent les services publics. Lesautorités territoriales ont la possibilité decréer un niveau inférieur d’organisation lo-cale – les community boards (conseils com-munautaires). Environ la moitié des autori-tés territoriales ont choisi d’en créer et, en2006, on comptait à peu près 150 commu-nity boards. Certains conseils établissentégalement des relations formelles avec lescomités de liaisons indigènes maoris lo-caux. Que ce soit au niveau de l’administra-tion régionale ou des autorités territoriales,il existe des écarts considérables de taillegéographique et de population entre lescollectivités.

Tous les conseils australiens et néo-zélandais sont constitués d’élus et, à l’ex-ception de la fixation des taux d’impositionen Nouvelle-Galles du Sud, les conseils,dans les deux pays, jouissent d’un très hautdegré d’autonomie dans le cadre des com-pétences que leur attribue la législation surles collectivités locales. En ce qui concerneles contrôles, les conseils néo-zélandaissont largement soumis au contrôle du ci-toyen et au processus électoral. L’étatd’Australie-Méridionale pratique un sys-tème autorégulateur qui s’apppuie sur l’as-sociation des collectivités locales alors queles autres états australiens utilisent un sys-tème de contrôle plus réglementé.

Les dépenses(22)

Traditionnellement, les principales com-pétences des collectivités locales austra-liennes étaient les routes locales, les équi-pements de loisirs et les services collectifs(notamment l’enlèvement des ordures). Lapériode récente a connu une expansionvers une gamme plus large d’activités dansles domaines de la sécurité et de la protec-tion sociale, mais il s’agit encore dans l’en-semble de tâches mineures. La structureatypique de la population dans le Territoiredu Nord – forte proportion de population in-digène pauvre dans une population faible etclairsemée – conduit ces conseils à assu-

(21) Bien que le contexte indique le contraire, le terme «état» est utilisé dans le contexte australien pourinclure au choix ou à la fois le Territoire du Nord et le Territoire de la capitale australienne.



mer davantage de missions qu’ailleurs. Laproportion croissante de dépenses des col-lectivités locales pour l’administration géné-rale en Australie mérite d’être soulignée; ilsemble que ce phénomène soit en partie liéà des exigences réglementaires plus impor-

tantes imposées aux conseils par la législa-tion étatique. Conséquence peut-être deces coûts administratifs supplémentaires, lapart des dépenses des conseils consacréeaux routes – un service municipal de base –a diminué au cours de la dernière décennie.

TABLEAU 5.13Océanie : part des administrations infranationales dans le total des dépenses et des recettes publiques.

Source : Données du C.G.L.U. et autres sources. Les chiffres sont des approximations.

Comme en Australie, les principales com-pétences des collectivités locales néo-zélandaises sont : les routes et lestransports ; les activités associées à laculture, aux loisirs et aux sports; l’eau etles eaux usées, et la gestion des déchetssolides. Les coûts d’administration géné-rale représentent 17% environ de la dé-pense publique locale et une future fusiondes conseils régionaux et territoriaux pour-rait conduire à une réduction de ce pour-centage. Dans les deux pays, on a transféréde nouvelles compétences aux collectivitéslocales au cours des dernières années, maisde façon progressive et règlementée. Il nes’agit pas de mandats sans financement.

Du point de vue du principe de subsidiari-té, on ne peut pas affirmer que l’une oul’autre nation soit allée aussi loin qu’elle lepouvait pour remettre la fourniture de ser-vices publics au niveau d’administration leplus bas raisonnablement capable de l’as-sumer. Cependant, les deux nations sontd’avis que des services comme l’éducationet la santé doivent être assurés sur unebase plus uniforme que cela n’est possibleau niveau des collectivités locales. En Aus-tralie, ce sont les accords entre le Com-monwealth et les états, et les conditionsque le Commonwealth attache aux dota-tions globales qu’il leur accorde, qui garan-tissent le degré le plus élevé d’uniformité

que demande la population. Il n’existe,pour ces services, aucun mouvement en fa-veur d’une décentralisation vers les collecti-vités locales et, si le moindre changementdevait survenir, il impliquerait probable-ment une plus grande concentration despouvoirs au niveau de l’État. En Nouvelle-Zélande, l’uniformité nationale des ser-vices d’éducation et de santé est assuréepar leur prise en charge par le gouverne-ment national et rien ne permet de penserqu’on souhaite modifier ces dispositions.


Les ressources des collectivités localesaustraliennes et néo-zélandaises sont pré-sentées dans les tableaux 5.14 et 5.15.Dans les deux cas, l’assiette de l’impôt estla valeur de la propriété immobilière mais,en Australie, les états fédérés perçoiventaussi un impôt assis sur la propriété et re-çoivent davantage de recettes de cettesource que le secteur local. Les conseils dé-cident généralement des taux d’impositionet des tarifs publics et collectent leurs res-sources propres. Les conseils situés dansl’état australien de Nouvelle-Galles du Sud,qui doivent respecter une limite imposéepar l’état sur les hausses des taux an-nuelles(23), et certains conseils régionauxde Nouvelle-Zélande, qui chargent les auto-

Pays



InfranationalNiveau

supérieurNiveaux


Niveausupérieur

Niveauxinférieurs

Australie 36 30 6 20 17 3Nouvelle-Zélande

9 Données non disponibles

9 8 Données non disponibles

8

(23) C’est aussi le cas dans le Territoire du Nord jusqu’en 2013.


rités territoriales du recouvrement de leursrecettes, constituent la seule exception à larègle. La flexibilité accordée aux conseilsnéo-zélandais pour utiliser différentesbases d’évaluation et créer des impôts sur

la propriété sur des bases différentes estplus grande qu’en Australie, et la plusgrande flexibilité accordée à certains étatsaustraliens coïncide avec de meilleures re-cettes fiscales.

TABLEAU 5.14Les ressources (en pourcentage) des collectivités locales australiennes par états (2006-2007).

Source : Données du C.G.L.U. et autres sources.

TABLEAU 5.15Les ressources (en pourcentage) des collectivités locales en Nouvelle-Zélande (2007-2008).

Source : Données du C.G.L.U. et autres sources.

Les réformes actuelles de la fiscalité dansles deux pays pourraient avoir un impactsur les collectivités locales. En Nouvelle-Zélande, il est peut-être question que legouvernement national perçoive un impôtassis sur la valeur des propriétés rurales,et, en Australie, une proposition assez radi-cale prévoit que le recouvrement de la fis-calité de l’ensemble du secteur public soitassuré par une seule agence, que le fluxdes recettes soit destiné au secteur de l’ad-ministration centrale, étatique ou locale.

Bien que le gouvernement de la Nou-velle-Galles du Sud impose une limite à lahausse annuelle des taux d’imposition, les

conseils peuvent demander des dérogationsspéciales et la grande majorité de ces de-mandes sont acceptées. Néanmoins, ilsemble que cette restriction ait une in-fluence, car l’augmentation de recettes fis-cales de la Nouvelle-Galles du Sud, durantcette dernière décennie, a été beaucoupplus basse que dans tous les autres états.L’utilisation des valeurs foncières commebase d’imposition par les administrationsdes états constitue sans doute une avan-cée plus importante et répandue.

En Australie-Occidentale, l’obligation lé-gale d’asseoir l’estimation de l’impôt sur lavaleur «non améliorée» des terres dans les

États

Ressources

Impôtsfonciers

Vente de biens etservices

Intérêts et dividendes

Autresrecettes

Coefficient d’autofinan-

cement

Subven-tions et

dotations

Nouvelle-Galles du Sud

35,7 32,0 4,3 12,0 84,0 16,0

Victoria 47,7 17,9 1,3 12,9 79,8 20,2Queensland 27,4 39,0 2,4 19,3 88,1 11,9Australie-Occidentale

40,2 20,7 3,2 15,7 79,8 20,2

Australie-Méridionale

59,2 16,3 1,2 5,7 82,4 17,6

Tasmanie 31,4 39,0 3,8 8,3 82,4 17,6Territoire du Nord 17,2 16,5 1,9 12,9 48,4 51,6Total 37,4 28,9 2,8 14,1 83,1 16,9

Ressources Conseils régionauxConseils

des districts/villes

Impôts municipaux 43,9 61,0Recettes réglementaires 4,3 6,4Recettes d’investissement 7,9 5,1Vente de biens et services et autres recettes 14,4 17,6Coefficient d’autofinancement 70,5 90,1Subventions et dotations 29,5 9,9Total 100,0 100,0


zones rurales conduit à ce que des proprié-tés minières très productives se trouvantsur une terre rurale de pauvre qualitésoient extrêmement sous-évaluées et sous-taxées. Exception faite de cette restriction,l’Australie-Occidentale a connu l’un destaux d’augmentation les plus élevés del’impôt foncier depuis le milieu des années90.

Le schéma des sources de revenus desconseils du Territoire du Nord diffère desautres états australiens du fait de la forteproportion de population indigène pauvredans la population faible et clairsemée duterritoire, et du fait dont les autres niveauxdélèguent aux conseils la prise en chargedes services non communaux qu’ils finan-cent par des subventions. Dans le cadre dela réforme de l’organisation territoriale, unepériode de trois ans de limitation deshausses des taux d’imposition vient d’êtredécidée dans le Territoire du Nord, mais onne dispose jusqu’à présent d’aucune don-née disponible pour mesurer l’impact decette décision politique de l’état.

Les recettes de la vente de biens et ser-vices sont un complément important auxrecettes fiscales dans les deux pays, maiselles sont plus importantes en Australie oùelles avoisinent les 30% des recettes to-tales. Une partie de la différence existantentre les deux pays (et entre les différentsétats d’Australie) est due à certains ser-vices publics, tels que l’eau et l’assainisse-ment, qui sont financés par des recettesfiscales sur certains territoires, et à des ta-rifs à la consommation dans d’autres. EnNouvelle-Zélande, on s’attendait à ce queles recettes des ventes de biens et servicessoient plus importantes pour les conseilsrégionaux grâce à leurs entreprises tellesque ports et transports publics, mais ilsemble que celles-ci soient gérées en de-hors des comptes d’administration géné-rale des conseils, à moins qu’elles n’aientbesoin d’aide ou qu’elles n’apportent un fi-nancement de soutien pour d’autres activi-tés des conseils.

Les recettes des intérêts et des divi-dendes sont relativement élevées dans lesdeux pays, mais plus élevées en Nouvelle-Zélande où les conseils ont accumulé desexcédents relativement importants au fil du

temps et ont fait des investissements consi-dérables. Les recettes des intérêts et divi-dendes représentent plus de 10% des res-sources propres des conseils régionauxnéo-zélandais, ce qui indique qu’ils ont étéen mesure d’accumuler des capitaux subs-tantiels – résultant probablement de leursactivités d’entreprises commerciales. Pourcette raison, le volume et l’importance desdotations accordées aux conseils régionauxen Nouvelle-Zélande sont quelque peu sur-prenantes.

Les conséquences de la récente crise fi-nancière mondiale sur la capacité desconseils à percevoir des recettes à la fois enAustralie et en Nouvelle-Zélande ont été re-lativement faibles. Certains conseils ontsouffert d’une réduction temporaire de lacapacité des résidants à s’acquitter des im-pôts et redevances, mais l’impact le plusimportant a été la baisse du taux d’intérêtreçu sur leurs investissements et, dansquelques cas en Australie, l’effondrementdes banques internationales a fait chuter lavaleur de leurs portefeuilles d’investisse-ments. L’impact à plus long terme, dumoins en Australie, pourrait être une réduc-tion de l’écart entre les valeurs inférieureset supérieures du marché immobilier, quiconduira à une redistribution de la chargede l’impôt de ceux ayant une plus grandecapacité à payer vers ceux qui ont une ca-pacité moindre.

Les transferts

Les conseils australiens reçoivent des do-tations à la fois de la fédération et desétats, le programme le plus important étantle financement non affecté en provenancede la fédération. Ce programme fournit en-viron un tiers de toutes les dotations auxconseils et est distribué par les commis-sions de dotations des états sur la base deprincipes de péréquation de la capacitébudgétaire et de l’offre de services spécifiéspar la Fédération. Ce système ne fonc-tionne pas particulièrement bien car les dif-férentes commissions étatiques interprè-tent les principes différemment, et desconseils comparables dans des états diffé-rents reçoivent parfois des financementsper capita de niveaux très différents. Lesaugmentations annuelles du volume global


des dotations sont déterminées par une for-mule, mais le montant initial était basé surune évaluation par l’administration austra-lienne de sa capacité budgétaire, réalisée ily a de nombreuses années, et ce volumeglobal n’a donc pas de relation directe avecles niveaux actuels de pression fiscale (s’il yen a) des trois sphères d’administration.Par ailleurs, 15% des dotations austra-liennes sont accordées par la Fédérationsous la forme de dotations affectées pour lafourniture de certains services récurrents,en particulier l’entretien des routes. Ces do-tations sont gérées par les administrationscentrales du gouvernement fédéral qui sui-vent au moins en partie les modèles de ré-partition décidés par les commissions dedotations des états, c’est-à-dire une péré-quation limitée.

Au niveau des états, le programme leplus important est la dotation non affectéeaux conseils qui en ont besoin pour réduireou supprimer des impôts locaux, bienqu’elle soit en déclin en valeur réelle danscertains états et ne couvre plus la totalitédes coûts de leurs politiques. Deux étatsaccordent en outre des dotations non affec-tées aux conseils ayant le moins de res-sources mais d’importantes populations in-digènes. Les dotations affectées des étatssont le plus fréquemment accordées aux in-vestissements dans les infrastructures etaux services soumis à l’obligation d’équili-brer les coûts par les recettes. Leur réparti-tion est en général basée sur les besoinsrespectifs exprimés dans les demandes pré-sentées aux administrations d’état respon-sables de la gestion des programmes.

Les dispositifs de dotations australienscomprennent peu de mécanismes d’incita-tion. Le gouvernement fédéral utilise desaccords plutôt que des conditions strictespour s’assurer que ses objectifs sont at-teints par les bénéficiaires des dotations, etle financement étatique est rarement lié àune amélioration de leur rendement par lescollectivités locales.

En Nouvelle-Zélande, presque toutes lesdotations aux collectivités locales sont ac-cordées en tant que dotations affectées àl’entretien et à la construction des routeslocales. Les dotations sont financées par lataxe nationale sur les carburants, les

péages et les droits d’immatriculation desvéhicules. On observe une certaine unifor-misation de la capacité en matière de ser-vice public du fait de la répartition réalisée.Les dotations constituent donc une partplus importante des dépenses budgétairesconsacrées aux routes des conseils les pluspauvres. Le volume global des dotationsaccordées aux conseils en Nouvelle-Zélandevarie en fonction des changements despriorités de dépense du gouvernement na-tional.

En effet, les changements dans la poli-tique du gouvernement central dans leshuit années qui ont suivi 1999-2000 ontconduit à augmenter les dotations auxconseils régionaux de 15% à près de 30%de leurs recettes totales alors que les dota-tions des conseils territoriaux restaientstables à environ 10% de leurs recettes.Par conséquent, les impôts locaux ont ré-duit en importance de plus de 50% à moinsde 44% dans les conseils régionaux, alorsqu’ils restaient beaucoup plus stables à en-viron 57% à 60% dans les conseils territo-riaux. Ces évolutions sont associées auxdifférentes missions assurées par lesconseils régionaux et territoriaux. C’est unsujet qui requiert une analyse et une négo-ciation plus poussées avec le gouvernementde Nouvelle-Zélande.

L’ampleur de l’autofinancement desconseils en Austral ie et en Nouvelle-Zélande rend improbable le fait que les ser-vices municipaux puissent être à peu prèsde la même qualité dans chacune de cesnations. L’autofinancement doit entraînerl’enrichissement des conseils, leur permet-tant d’offrir de meilleurs services publics, etles mécanismes de péréquation mis enœuvre par le biais des systèmes de dota-tions sont insuffisants pour surmonter lesdifférences de capacité budgétaire. Il fautclarifier, dans les deux pays, la question desavoir dans quelle mesure l’objectif poli-tique d’uniformisation est adapté à la four-niture de services municipaux, et des modi-f ications pourraient être nécessairesconcernant la répartition des compétencesentre les trois sphères d’administration, larépartition des recettes ou les deux. Dansles deux pays, la structure et la capacité degestion des collectivités locales semblentvraiment sous-utilisées et des désécono-


mies d’échelle sont évidentes dans de nom-breux conseils.

Le financement de la dette

Toutes les collectivités locales en Austra-lie et en Nouvelle-Zélande ont la possibilitéde recourir à l’emprunt, mais le niveau dela dette est exceptionnellement bas en Aus-tralie où la dette brute représente environ25% des recettes annuelles d’exploitation,et il est aussi bas en Nouvelle-Zélande où ilreprésente environ 70% des recettes an-nuelles d’exploitation. Dans les deux cas,l’emprunt a bien plus de chances de servirà financer des infrastructures pour des acti-vités permettant le recouvrement des coûtsplutôt que pour des activités sociales.

Dans l’ensemble, avec des ratios d’autofi-nancement très élevés, avec des porte-feuilles d’investissements importants et desniveaux de dette très bas, on doit ad-mettre que le secteur des collectivités lo-cales en Australie et en Nouvelle-Zélandeest sous faible tension pour financer sescompétences en matière de services pu-blics. Une approche différente du finance-ment intergénérationnel des infrastruc-tures supposerait au moins une utilisationplus importante de la dette et des tauxd’imposition plus élevés (ou des investisse-ments plus bas) pour financer davantagede développement social.

Conclusions et observations sur l’Australie et la Nouvelle-Zélande

On affirme en Australie que la caracté-ristique la plus négative du cadre dans le-quel les collectivités locales évoluent estl’absence de statut constitutionnel natio-nal. Si c’est le cas, cela ne semble pasconcerner la gestion fiscale, car les conseilsont un niveau élevé d’autonomie et le sys-tème de dotations a été conçu pour évitertoute difficulté constitutionnelle. Il fautcreuser davantage du côté des collectivitéslocales pour identifier les implications del’absence de statut constitutionnel. Un telstatut pourrait, par exemple, faciliter lesmodifications dans la répartition des com-pétences, ce qui conduirait à un secteur ad-ministratif local plus actif et plus influent.

Les représentants des collectivités localesmettent en lumière les difficultés budgé-taires auxquelles les conseils font face,pressés, d’un côté, par les attentes crois-santes de la communauté, par le renforce-ment de leurs responsabilités et par unepression supplémentaire pour qu’ils attei-gnent leurs objectifs, et, de l’autre, par uneaugmentation assez modeste des recettes.Les grands conseils urbains et régionauxsont soumis à bien moins de contrainteséconomiques que les petits conseils rurauxet isolés, en particulier les conseils indi-gènes dans les régions les plus reculées.

Il est nécessaire de travailler sur l’amélio-ration de la planification à long terme dansles collectivités locales en Australie. Le sys-tème des transferts pour les collectivités lo-cales est trop lourd et elles acceptent diffi-cilement les résultats de la répartition desdotations, en particulier pour les dotationsnon affectées. Plus de travail est aussi né-cessaire au niveau du gouvernement cen-tral pour faire en sorte que les principes derépartition sur lesquels il s’est mis d’accordavec les états soient interprétés uniformé-ment et appliqués de façon similaire par lessept commissions des dotations des états.

En même temps que le développementd’une politique concernant le statut consti-tutionnel des collectivités locales, il est né-cessaire de travailler, en Australie, surl’examen et la clarification du déséquilibrevertical au sein de la Fédération pour faireen sorte que la répartition des recettes etdes dépenses entre les trois sphères d’ad-ministration soient celles qui servent lemieux la nation. Le contrôle sur les haussesdes taux d’imposition par le gouvernementde la Nouvelle-Galles du Sud doit aussi êtresupprimé pour qu’une véritable autonomiesoit accordée aux collectivités locales de cetétat. Il faut clarifier la question de savoirjusqu’où vont les objectifs nationaux de pé-réquation dans l’offre de services publicspar les conseils locaux, car cela va avoir unimpact sur les systèmes de dotations, lesaffectations de recettes et l’éventail des re-cettes disponibles entre les impôts et lesrevenus venant de la vente de biens et ser-vices.

En Nouvelle-Zélande, l’évolution poli-tique majeure doit concerner le rôle futur


des conseils régionaux et leur fusion dansdes autorités unitaires. Ces conseils sem-blent actuellement avoir un nombre defonctions trop limité et souffrent de déséco-nomies d’échelle substantielles. Il faut aussiclarifier au niveau politique la question desavoir jusqu’où le gouvernement centralsouhaite aller dans l’uniformisation de lacapacité des collectivités locales, car le sys-tème actuel de dotations ne parvient pas àréaliser cette uniformisation et les inégali-tés se développent peu à peu au détrimentdes secteurs de la société les plus dans lebesoin. Il pourrait aussi être nécessaired’adopter une politique sur l’accumulationd’actifs d’investissements par les conseilspour tenter de mieux garantir l’équité inter-générationnelle entre les citoyens, mais ce-la devrait plutôt résulter d’un accord entreles conseils qu’être imposé par le gouverne-ment national.

Conclusions sur Asie-Pacifique

L’étude ci-dessus montre les écarts signi-ficatifs entre les structures et les résultatsde la décentralisation fiscale parmi et ausein des sous-régions d’Asie-Pacifique. Lesdifférences touchent diverses variablestelles que les parts des collectivités localesdans les dépenses et les recettes publiquesconsolidées, la dépendance locale enversles transferts et l’accès et l’utilisation parles collectivités locales des recettes en capi-tal. Les différences concernent aussi touteune série d’indicateurs de performance liésà l’adéquation du niveau des ressources, aupouvoir fiscal, aux incitations, à la capacitéet aux services offerts. Cette diversité dé-pend au moins en partie du niveau de dé-veloppement des économies de ces pays etde leur passé historique, rendant presqueimpossible toute généralisation sur la dé-centralisation fiscale en Asie-Pacifique.

Malgré les difficultés à faire des générali-sations, il est possible de tirer trois conclu-sions assez générales qu’il pourrait être im-portant de prendre en compte pour lesdécideurs politiques de la région lorsqu’ilsmettront en place leurs agendas de nou-velles réformes de décentralisation. La

première concerne les objectifs écono-

miques adéquats de la décentralisa-

tion. L’un des arguments principaux en fa-veur de la décentralisation est qu’elle peutaméliorer la fourniture de services publicsaux citoyens. Cela fait ainsi sens pour lespays de concevoir et de mettre en œuvreleurs programmes de décentralisation avecl’objectif explicite de réaliser des améliora-tions dans les services publics de base. LaChine, par exemple, a davantage orientéson récent agenda de la décentralisationvers des objectifs de développement écono-mique (et cette politique est aussi en traind’être imitée au Cambodge), bien que lesservices publics soient en train de devenirun sujet de préoccupation plus important.Les décideurs politiques du Bangladesh ontignoré les services dans la conception et lamise en œuvre de leur programme de dé-centralisation, utilisant la décentralisationplus comme un instrument de contrôle quecomme un mécanisme pour l’améliorationdes services publics. Orienter un pro-gramme de décentralisation vers les objec-tifs d’amélioration des services sembleraitêtre un point de départ nécessaire pourl’accomplissement de cet objectif.

La deuxième conclusion concerne

aussi la stratégie de décentralisation.Ici, la question est de savoir dans quellemesure l’État ou les administrations de ni-veau intermédia i re sont chargés deconduire la conception et/ou la mise enœuvre des programmes de décentralisa-tion. Dans les pays unitaires, il semblequ’une prise en main par l’État de la décen-tralisation soit nécessaire pour une mise enœuvre plus réussie. Dans les pays fédé-raux, et partout ailleurs où la prise de déci-sion sur la décentralisation est un mélangede mise en œuvre de la politique centrale etde celle des gouvernements de niveau in-termédiaire, la décentralisation semble sou-vent bloquée au niveau intermédiaire. Ce-pendant l’Australie a fait la preuve del’exception à cette règle et le Vietnamsemble faire des efforts pour se diriger verscette dynamique. Dans tous les cas, leconstat général est que, quand la décentra-lisation s’arrête aux niveaux intermédiaires,les résultats quant à la qualité des servicespublics est limitée. Ainsi les États ont-ilsbesoin de développer des mécanismes per-mettant d’assurer que les services publicssoient offerts et financés aux plus bas ni-veaux possibles.


Une dernière conclusion concerne la

responsabilité financière. Cette étude amontré que là où les pays de la région ontprêté attention à la question de la respon-sabilité dans la conception et l’exécution deleur décentralisation financière, ils ont leplus souvent mis l’accent sur la responsabi-lité verticale envers les autres niveaux. Laresponsabilité horizontale est plutôt faibleparmi les sous-régions d’Asie, bien qu’ellesoit plus forte dans les démocraties déve-loppées plus anciennes d’Australie et deNouvelle-Zélande. Il est difficile pour lesprogrammes de décentralisation de fournirdes services publics locaux de qualité enl’absence d’une responsabilité réelle de-vant le peuple. Une partie du problème en

Asie peut être lié à la méthode en cela quele lien entre la fourniture du service et lepaiement des impôts n’est pas fort : cela li-mite certainement la responsabilité. Laquestion la plus importante se trouve endehors du domaine strictement fiscal etconcerne plus l’environnement politiquedans lequel les collectivités locales agis-sent. On affirme souvent que des électionsdémocratiques au niveau local sont néces-saires pour l’établissement d’une responsa-bilité horizontale et pour créer une de-mande citoyenne solide de services dequalité. Pour approfondir la démocratie lo-cale, un engagement plus actif des citoyenset la réceptivité du gouvernement sont aus-si nécessaires.

Recommandations politiques du C.G.L.U. ASPAC (Asie-Pacifique)pour la décentralisations fiscale

Après discussion lors du séminaire sur les finances des collectivités locales qui s’est dé-roulé à Batam, en Indonésie, les 25 et 26 juin 2010, les membres de la région AsiePacifique du C.G.L.U. se sont mis d’accord sur les objectifs suivants en matière de poli-tique de décentralisation fiscale :

1. Accorder une plus grande autonomie aux collectivités locales face à leur fiscalité, leurpermettant de décider de toutes les bases d’imposition et de tous les taux d’imposition,ainsi que du montant des redevances sur les services.

2. Modifier la répartition actuelle des ressources et des responsabilités en matière defourniture de services publics entre les différentes sphères de gouvernement de manière :

a) À réduire le déséquilibre budgétaire vertical;

b) À mieux faire correspondre les responsabilités de dépenses avec les ressourcespropres;

c) À s’assurer que tous les niveaux d’administration ont part aux recettes issues del’exploitation des ressources naturelles;

d) Et à réduire l’impact des cycles économiques sur tous les niveaux d’administration,quels qu’ils soient.

3. Accorder aux collectivités locales une part accrue et définie des recettes publiquesnationales par le biais de dotations et de transferts tout en réduisant le nombre de dota-tions et en favorisant les financements non affectés.

4. Gérer la distribution des dotations aux collectivités locales par le biais d’une institu-tion indépendante du gouvernement – dont les membres seraient désignés de manièreconcertée avec les bénéficiaires des dotations – qui agisse de manière transparente et as-sure un transfert direct des fonds sur les comptes des bénéficiaires.

5. Généraliser l’application des principes de péréquation fiscale horizontale pour la dis-tribution des financements sous forme de dotations aux collectivités locales.

6. Faciliter l’accès à l’emprunt pour toutes les collectivités locales, dans des conditionset limites qui soient acceptables à la fois pour le gouvernement national et pour les collec-tivités locales.


7. Créer là où il n’en existe pas encore un établissement financier des collectivités lo-cales, ou l’équivalent, leur permettant d’avoir accès au crédit à des taux d’intérêt infé-rieurs à ceux du marché.

8. Supprimer toutes les obligations de dépense sans financement adéquat des collecti-vités locales en augmentant le financement ou en redistribuant les compétences, etrendre illégale à l’avenir toute obligation de dépense sans financement adéquat.

9. S’assurer que «toute fonction soit accompagnée de son financement» dans toute fu-ture redistribution des compétences entre les différents niveaux d’administration.

10. Mettre en place des mécanismes consultatifs pour améliorer la coordination entreles différents niveaux d’administration dans la planification et le renouvellement des amé-nagements et des infrastructures ainsi que dans les processus budgétaires, et accroître lerôle des collectivités locales dans la détermination des objectifs nationaux en matière deservices publics.

11. Faire en sorte que les autres niveaux d’administration réforment leurs politiques etleurs procédures pour supprimer les limitations non nécessaires à l’autonomie fiscale lo-cale.

12. Introduire là où cela n’est pas encore le cas des systèmes comptables et financiersstandardisés pour les collectivités locales; instituer des procédures claires pour les prati-ciens et former à la fois les élus et les agents des collectivités locales à l’utilisation de cessystèmes.

13. Réviser où cela est nécessaire les Constitutions nationales pour donner aux collecti-vités locales un statut approprié, vérifier la cohérence de toute la législation sectorielleavec les dispositions légales concernant les collectivités locales et s’assurer que la gestiondes recettes des collectivités locales soit solidement fondée sur la loi.

14. Faire en sorte que les autres niveaux d’administration reconnaissent les associa-tions de collectivités locales en tant qu’instances représentatives des collectivités localesdans le dialogue intergouvernemental sur les questions d’ordre politique et fiscal.

Pour leur part, les collectivités locales travailleront avec les autres niveaux d’adminis-tration pour atteindre ces objectifs, réexamineront leurs propres politiques, réglementa-tions, procédures et pratiques pour faire en sorte qu’elles répondent au mieux aux objec-tifs généraux des pouvoirs publics en fournissant des services à la population de manièreefficace.

Les collectivités locales feront aussi en sorte d’améliorer la transparence de leurs ac-tions et de promouvoir la participation citoyenne, en particulier dans la planification et lesdécisions sur les budgets locaux. Enfin, elles développeront des plans d’action pour en-courager le paiement des impôts locaux et des redevances locales.

6

Eurasie

NATALIA GOLOVANOV

ET

GALINA KURLYANDSKAYA

Centre d’étude sur les politiques fiscales (Moscou, Russie)

EURASIE • 193 •

Les pays dont nous traitons dans ce cha-pitre comprennent ceux des régions duCaucase (Arménie et Géorgie), de l’Asiecentrale (Kazakhstan et Kirghizie), de l’Eu-rope de l’Est (Moldavie, Biélorussie etUkraine) et la Russie, ce qui couvre l’Eu-rope de l’Est et l’Asie septentrionale.

Une diminution de la taille et du rôle del’Administration a placé les collectivités lo-cales de la région eurasienne face à des dé-fis majeurs au cours des vingt dernièresannées. Elles ont été entravées, par lestentatives concomitantes de la plupart desgouvernements nationaux, dans l’exercicede leur responsabilité face au vaste en-semble des services sociaux dont les admi-nistrations locales avaient la charge sousl’ère soviétique.

Au même moment, les collectivités lo-cales de la région ont dû intégrer unehausse considérable des migrations, à lafois domestiques et internationales. Il en arésulté une redistribution des besoins desservices en relation avec ces migrationsnettes positives et négatives, auxquels necorrespondent plus les infrastructures exis-tantes. On a concurremment maintenu lesinfrastructures sociales (écoles, hôpitaux,etc.) des localités qui ont perdu de la popu-lation afin de réduire les tensions sociales,parce que les institutions bénéficiant d’unfinancement budgétaire sont pour ainsi direle seul secteur actif en matière d’emploi.

Malgré une base commune de départ,chacun des 8 pays d’Eurasie examinés dansce chapitre a choisi, au début des années1990, son propre modèle de développe-ment et de financement des collectivités lo-cales. Par exemple, le Kazakhstan a adoptépour son administration locale un systèmed’organes étatiques déconcentrés; la Biélo-russie a sélectionné un système hiérar-chique d ’autor i tés publ iques p lutôtcentralisé; à l’opposé, la Russie et la Mol-davie ont mis en place un système de col-lectivités locales à deux niveaux. Entre cesdeux extrêmes, on trouve des États où descollectivités locales existent de façon auto-nome (Arménie, Géorgie) ou en associa-tion avec des organes d’administration lo-cale étatiques (en Ukraine aux niveaux del’oblast et du raion, au niveau du raion enKirghizie).

Dans plusieurs pays de la région, la dé-centralisation présente des avancées. En2010, l’Arménie a opté pour des impôts lo-caux. En Biélorussie, on a adopté en 2010une loi sur les collectivités locales.

On observe néanmoins, dans d’autrespays, une tendance à la centralisation : ré-duction des impôts locaux en Russie, en Kir-ghizie et en Géorgie, nomination par lecentre des directeurs des collectivités localesen Kirghizie, réorganisation des collectivitéslocales en Géorgie et limitation de l’autono-mie des collectivités locales en Russie.

La récente crise financière a révélé desfaiblesses au sein du système des financeslocales de certains pays eurasiatiques alorsque, dans d´autres, grâce a des revenuslocaux plus stables, les budgets locaux semaintenaient bien mieux que ceux des ni-veaux central/régional. Par exemple, tan-dis qu’en Moldavie on réduisait proportion-nellement les transferts aux collectivitéslocales de 20%, au Kazakhstan, où les sub-ventions étaient déterminées pour une pé-riode de trois ans, i ls sont demeurésstables. En Russie, en 2009, les budgetsmunicipaux (des poselenie) ont augmentéde 22% en termes nominaux, mais la dimi-nution du rendement de l’impôt sur le reve-nu des personnes physiques, due a la mon-tée du chômage, a affecté les grandes villesindustrielles (par exemple, Yaroslavl, Orel,Kursk).

Il est bon de relever qu’en dépit de pro-blèmes de finances locales les pays eurasia-tiques ont fait, depuis le début des années1990, des progrès remarquables dans denombreux domaines :

• Dans tous ces pays, les charges ont étéexplicitement réparties par la législation;

• On a établi une décentralisation effectivedes revenus;

• On a développé des mécanismes trans-parents de transferts de péréquationdans la plupart d’entre eux.

Dans ce chapitre, nous examinons com-ment les pays d’Eurasie ont organisé leurterritoire et leurs administrations localesrespectives, comment ils ont aménagéleurs finances locales et quelles en sont lesprincipales caractéristiques. Ce chapitre se


termine par des conclusions qui amènent àdes recommandations politiques.

L’organisation territoriale et la taille des administrations locales

La région présente une grande diversitéen ce qui concerne le volume des services

publics et la répartition des dépenses entreniveaux d’administration. Le tableau 6.1 ré-sume les caractéristiques territoriales etéconomiques des pays étudiés.

TABLEAU 6.1Statistiques nationales générales (2008).

Source : Indicateurs de développement dans le monde, population des capitales et des territoires,Bureaux des statistiques nationaux.

Comme il apparaît dans le tableau 6.2, lataille du secteur public va de 23% du P.N.B.en Kirghizie à 45% du P.N.B. en Ukraine. Àl’intérieur du secteur administratif eurasien,les dépenses des collectivités locales s’élè-vent à un pourcentage relativement faibledu total des dépenses publiques, l’Arméniepossédant le taux le plus bas, à 6% (1).Cette tendance reflète le faible niveau decompétences du niveau local en Eurasie.Pour la comparaison, on peut rassembler enun même groupe les pays dans lesquels le

niveau local, les villes et les raion ont desbudgets propres. En revanche, en Ukraine,Biélorussie et Kazakhstan, les budgets lo-caux comprennent les budgets des oblast,ce qui augmente la part des dépenses lo-cales ainsi composées : respectivement31%, 36% et 53%. Dans ce groupe depays, les autorités exécutives de l’oblastsont subordonnées au gouvernement cen-tral, qui conserve le contrôle sur l’exécutiondes fonctions même s’il transfère nombred’entre elles au niveau le plus bas.

TABLEAU 6.2Le volume des dépenses publiques.

PaysPopulation (milliers)

Pourcen-tage de po-

pulation urbaine

Population de la

capitale (milliers)

Superficie totale

(milliers de km²)

Densité de population (au km²)

PNB per

capita ($UD 2008)

PNB per

capita, PPP ($US cours

actuel)

Arménie 3 234,2 63,1 1 113,3 29,8 109,1 3 872,7 6 074,7Biélorussie 9 671,9 73,5 1 829,1 207,6 47,7 6 230,1 12 278,2Géorgie 4 382,1 52,7 1 106,7 69,7 62,0 2 969,9 4 965,5Kazakhstan 15 766,5 57,9 633,7 2 724,9 5,8 8 513,1 11 323,2Kirghizie 5 276,0 36,3 785,1 198,5 27,5 958,4 2 192,6Moldavie 3 572,7 41,8 592,9 33,8 110,5 1 693,8 2 979,4Russie 142 008,8 72,8 10 470,3 17 098,2 8,7 11 831,5 15 922,5Ukraine 46 143,7 68,0 2 765,5 603,7 79,8 3 898,9 7 276,8

(1) La part des collectivités locales dans le budget des dépenses publiques selon les données du F.M.I. dif-fère des chiffres que l’on trouve dans les publications citées (ex., Tumanyan, 2009 [2]). Cette différence estpeut-être due aux caractéristiques de la comptabilité nationale dans chaque pays. De plus, les chercheursutilisent souvent la part des budgets locaux dans les dépenses publiques consolidées, mais pas dans les dé-penses publiques.

PaysTotal des dépenses

publiques (% du PNB)

Dépenses des collectivités locales

(% du PNB)

Dépenses publiques locales/dépenses

publiques totales (%)

Arménie (2008) 23,9 1,3 5,5Biélorussie (2008) 48,7 17,3 35,5

EURASIE • 195 •

Note : Les données pour la Biélorussie, le Kazakhstan et l’Ukraine comprennent les chiffres du niveaudes oblast. Il n’existe pas de données disponibles pour les dépenses publiques du Kazakhstan, leschiffres renvoient au budget du gouvernement.Source : Pour la Kirghizie, données du ministère des Finances; pour les autres pays, Annuaire statis-tique annuel des finances de l’administration, F.M.I. (2009).

GRAPHIQUE 6.1La part des dépenses des collectivités locales dans l’ensemble des dépenses publiques.

Source : Pour la Russie, 2003-2004, calculs de l’auteur basés sur les données du ministère des Fi-nances de la Fédération de Russie; pour les autres pays, base de données de l’Institut d’études fis-cales (F.M.I.).

Tous les pays étudiés ici ont accédé à l’in-dépendance après la désintégration del’Union soviétique. À l’exception de la Fédé-ration de Russie, tous sont des États uni-taires (2) et ont adopté leur Constitutionentre 1993 et 1997. Ces Constitutions ontposé les bases de l’autonomie locale, à dé-velopper ultérieurement dans des lois surles collectivités locales ou sur les adminis-trations locales étatiques. La Biélorussie aété le dernier pays à introduire une loi surles collectivités locales en 2010(3).

En tant qu’anciennes républiques sovié-tiques, ces pays ont eu, à un certain mo-ment, une même organisation administra-tive territoriale. Les républiques soviétiquesétaient divisées en régions (oblast, krai etrépubliques autonomes). Ces régions se di-visaient ensuite en raion (l’équivalent decomtés ou districts) et villes de subordina-tion régionale. Les raion, à leur tour, inté-graient des villes qui leur étaient subordon-nées, des bourgs, des villages, des localitésurbaines ou rurales. Cette structure admi-

Géorgie (2007) 29 6,1 21,2Kazakhstan (2007) 20,6 11 53,4Kirghizie (2006) 23,3 5,5 23,8Moldavie (2008) 41,4 10,2 24,6Russie (2008) 42,9 7,8 18,3Ukraine (2008) 45,4 14,2 31,2

PaysTotal des dépenses

publiques (% du PNB)

Dépenses des collectivités locales

(% du PNB)

Dépenses publiques locales/dépenses

publiques totales (%)

(2) Bien que l’Ukraine, la Géorgie et la Moldavie soient des états unitaires, la distribution asymétrique despouvoirs, avec les droits spéciaux accordés aux unités territoriales autonomes (républiques), autorise à lesconsidérer comme à mi-chemin entre l’État unitaire et la fédération. Pour une discussion sur la décentralisa-tion asymétrique en Géorgie, voir Kirn et Khokrishvili (2008). L’idée d’une fédéralisation de l’Ukraine a étélargement débattue.

(3) La Biélorussie avait adopté une législation sur les collectivités locales en 1991, entrée en vigueuravant le vote de sa Constitution.


nistrative est devenue le point de départ del’établissement des collectivités localesdans cette zone et est demeurée pertinentependant les premières années d’indépen-dance.

Si ces pays présentaient à l’origine undécoupage territorial et administratif uni-forme, plus tard, dans le courant de la dé-centralisation, ils ont fait des choix diffé-rents pour l’organisation territoriale deleurs collectivités locales (v. tableau 6.3).

TABLEAU 6.3Les collectivités territoriales dans l’organisation territoriale(4) (2009).

Source : Compilation effectuée par les auteurs (v. bibliographie).(5) (6)

Les formes qu’adoptent les autorités lo-cales eurasiennes ne correspondent pastoujours à ce que l’on rencontre dans despays possédant une longue tradition de dé-centralisation. Dans de nombreux cas (Bié-lorussie, Kazakhstan, Kirghizie et Ukraine),

les organes exécutifs des collectivités lo-cales sont subordonnés aux organes exécu-tifs du niveau supérieur (intégré à une« structure verticale de pouvoir »). Aumême niveau de division administrative etterritoriale, on trouve des conseils élus qui

Pays Niveau régional Niveau intermédiaire Niveau local

Arménie 10 marzer (régions adminis-tratives sans pouvoirs budgé-taires).

Ville d’Erevan, 48 communes urbaines et 866 communes rurales.

Biélorussie 6 oblast, ville de Minsk (capi-tale).

118 raion, 23 villes. 1 524 unités municipales ru-rales (villes / villages subor-données à un raion).

Géorgie 9 régions administratives (ré-gions administratives sans droits budgétaires), 2(5) répu-bliques autonomes (Abkhaz et Adjar).

5 villes : Tbilissi (capitale), Batumi, Rustavi, Poti, Kutaisi; 4 communautés (Eredvi, Kur-ta, Tighvi et Azhara).

60 raion.

Kazakhstan 14 oblast, 2 territoires dotés d’un statut spécifique : Astana (capitale) et Almaty.

160 raion, 39 villes. 45 villes et bourgs, environ 2 500 communes rurales sans pouvoirs budgétaires.

Kirghizie 7 oblast, 2 territoires dotés d’un statut spécifique : Bishkek (capitale) et Osh.

40 raion, 12 villes subordon-nées à un oblast.

11 villes subordonnées au raion, 472 communes (ayl).

Moldavie 1 unité territoriale autonome de Gagauzie (Gagauz Eri(6)).

32 raion, 2 municipium (Chisi-nau et Balti).

3 municipium (Comrat, Ben-der et Tiraspol), 51 villes, 847 villages (communes).

Russie 83 sujets de la Fédération de Russie : 21 républiques, 46 oblast, 9 krai, 4 okrug auto-nomes, 1 oblast autonome, 2 villes fédérales : Moscou (ca-pitale) et St-Petersbourg.

1 799 raion, 521 villes (go-rodskoj okrug).

21 595 communes (1 734 ur-baines et 19 861 rurales).

Ukraine 25 régions, 24 oblast, 2 terri-toires dotés d’un statut spécial : Kiev (capitale) et Sé-bastopol, 1 république auto-nome de Crimée.

488 raion, 176 villes. 243 bourgs, 657 communes, 10 222 villages.

(4) Dans certains pays (ex. : la Russie et l’Ukraine), on peut diviser les grandes villes (Moscou, Saint- Pé-tersbourg, Kiev) en communes en vertu de lois spéciales, mais ces unités communales n’ont que des pou-voirs très limités. Nous ne les envisageons donc pas dans ce chapitre.

(5) Il y a aussi une république séparatiste d’Ossétie du Sud sur le territoire géorgien. D’après la loi orga-nique sur les collectivités locales, «sur le territoire géorgien ne se trouvant pas sous juridiction géorgienne,l’autorité et les règles d’établissement des organes des collectivités locales seront déterminées après restau-ration de la juridiction géorgienne conformément aux conditions définies par la présente loi».

(6) L’unité territoriale de Stinga Nistrului (Transnistrie) ne fait pas partie du système de relations inter-budgétaires de Moldavie.

EURASIE • 197 •

approuvent le budget préparé par les auto-rités exécutives et prennent d’autres typesde décisions en fonction des pouvoirs dontils disposent. Le degré de subordination del’organe exécutif local au niveau adminis-tratif supérieur et le degré d’influence desconseils élus sur les organes exécutifs lo-caux varient selon les différents pays. Cetype d’organisation des collectivités localesest un compromis entre déconcentration etdécentralisation des pouvoirs. C’est celle-ciqui accorde aux autorités locales les attri-buts les plus caractéristiques des collectivi-tés locales : un conseil local élu, des com-pétences et des budgets locaux, tandis que,dans un système déconcentré, le budget lo-cal fait généralement partie du budget cen-tral (ex. : les budgets des marzer en Armé-nie ou ceux des oblast en Kirghizie).

Au Kazakhstan, les administrations lo-cales n’ont pas le statut officiel de collecti-vités locales. La loi les désigne sous le nomd’organes locaux d’administration de l’État,bien qu’el les aient effectivement desconseils locaux élus, des compétences d’in-vestissements et des sources de revenus.Les autorités locales comprennent lesoblast et les villes subordonnées à la répu-blique (Astana et Almaty), ainsi que lesraion et villes subordonnés à un oblast. Pa-rallèlement à cela, l’administration centralen’a de relations directes qu’avec le niveaudes oblast, tandis que les oblast entretien-nent des relations budgétaires avec lesraion et les villes subordonnés aux oblast. Ily a des conseils locaux au-dessous desraion, mais, comme ils n’ont pas de budgetpropre, on ne peut pas les considérercomme un niveau d’administration pu-blique à part entière.

En Arménie, on a aboli le niveau duraion. Le territoire national se divise enprovinces administratives (marzer) etchaque province comprend plusieurs an-ciens raion. Les marzer sont des subdivi-sions déconcentrées du gouvernement cen-tral. On a établi des collectivités localesdans la ville d’Erevan (loi votée en 2009,avant laquelle le territoire d’Erevan était di-visé en 12 communautés de voisinage) etdans les communes au niveau des localités

urbaines et rurales (première loi votée en1996, suivie d’une nouvelle en 2002).

La Géorgie possède des subdivisions ad-ministratives du gouvernement central auniveau régional (krai, les républiques auto-nomes et la ville de Tbilissi). La Géorgieavait initialement deux niveaux administra-tifs infranationaux : le raion et les collecti-vités locales au niveau municipal. Seul leniveau municipal avait quelque degré d’au-tonomie(7). Depuis 2006, la nouvelle loi or-ganique sur les collectivités locales a intro-duit un système de collectivités locales à unseul échelon. À l’heure actuelle, les com-munes au niveau du raion (y compris lesgrandes villes) constituent l’unique niveauterritorial des collectivités locales. Le mé-contentement envers les résultats de la ré-forme appelle cependant à une nouvelle ré-forme des collectivités locales. En effet, lenombre de résidants dans les communesrécemment constituées est trop importantpour que les populations se sentent repré-sentées (Losaberidze, 2009).

En Kirghizie, on a introduit le systèmedes collectivités locales en 1995 dans laville de Bichkek. Entre cette date et 2001,les villes, bourgs et villages ont tous reçu ledroit de libre administration. Originelle-ment, la Kirghizie présentait un système oùles oblast et les raion disposaient d’or-ganes locaux relevant du pouvoir exécutifd’État, tandis que les villes, bourgs et com-munes (ayl) établissaient leurs propres col-lectivités locales dotées de leurs proprescompétences et ressources. Par la suite, lesoblast sont devenus des subdivisions admi-nistratives des administrations centralesdépourvues de droits budgétaires et d’or-ganes représentatifs propres. La législationprévoit que les conseils de raion (kenesh)soient constitués des représentants descommunes dépendant du raion et expri-ment donc les intérêts des collectivités lo-cales. Les autorités exécutives des villes(les maires) sont «élues» par les représen-tants des kenesh locaux après nominationprésidentielle. Depuis 2009, les représen-tants des kenesh locaux approuvent les di-recteurs des villes, villages et communessubordonnés au raion sur proposition du di-

(7) V. Shergelashvili et Narmania (2006).


recteur de l’administration du raion(8). Tou-tefois, au vu du récent renversement dugouvernement (2009), il est vraisemblableque de nouveaux processus ou restrictionsse profilent à l’horizon.

En 1998, on a organisé le territoire de laRépublique moldave en 11 unités, dont9 régions (judet), l’unité territoriale auto-nome de Gagauzie et la commune de Chisi-nau. En 2001, on a aboli le niveau régional(judet) et adopté le système des raion. Lesraion ont revêtu leur pouvoir effectif aprèsles élections locales de 2003 (Veverita,2006(9)). Il en résulte que l’administrationcentrale entretient des relations budgé-taires directes avec les raion, les deux com-munes non comprises dans les raion (Chisi-nau et Bal t i ) , et l ’un i té terr i tor ia leautonome unique de Gagauzie. Les raion, àleur tour, entretiennent des relations bud-gétaires directes avec les communes etvilles subordonnées à un raion. Bien qu’ellefasse officiellement partie du territoire de larépublique, la Transnistrie, un territoire sé-paratiste à la frontière ukrainienne, n’estpas actuellement compris dans le systèmebudgétaire moldave.

À l’origine, conformément aux principesdu fédéralisme et sur la base de la vieille loisur les principes généraux de l’organisationdes collectivités locales (1995), les sujetsde la Fédération de Russie avaient mis enplace des modèles variés de collectivités lo-cales. Dans la plupart des régions, les col-lectivités locales avaient été établies princi-palement au niveau des grandes villes etraion (ce que l’on a appelé «le modèle ad-ministratif local du raion»). Dans d’autresrégions, on avait majoritairement mis enplace les collectivités locales au niveau des

grandes villes et communes (le modèle in-fraraion), mais certaines régions avaientnéanmoins combiné les types raion et infra-raion de collectivités locales («le modèle àdeux échelons(10)»). À partir de 2006, on aintroduit dans le pays un modèle de collec-tivités locales à deux niveaux conformé-ment à la nouvelle loi sur les principes gé-néraux de l’organisation des collectivitéslocales (2003) : des collectivités locales auniveau des grandes vi l les (gorodskojokrug(11)), des raion et des communes.

En Ukraine, ce sont des collectivités terri-toriales de villages, communes et villes quiexercent le pouvoir administratif local, à lafois, directement par les conseils de villages,communes et villes et leurs organes exécu-tifs et par les conseils de raion et d’oblastqui représentent les intérêts communs descollectivités locales de villages, communeset villes. Comme ceux du Kazakhstan et deBiélorussie, les organes exécutifs des oblastet raion s’intègrent dans «la structure verti-cale de pouvoir étatique». Le gouverne-ment central entretient des relations di-rectes avec les oblast, les raion et les villestandis que les niveaux de base des collecti-vités locales (les bourgs, communes et vil-lages) n’entretiennent de relations directesqu’avec les organes d’État du raion. EnUkraine, un projet de réforme des collectivi-tés locales avait, en 2009, prévu l’institutiond’organes élus des conseils des oblast etraion, et de nouvelles dispositions relativesaux compétences et aux ressources. Ce pro-jet a été abandonné en 2010; à la fin de lamême année, un autre projet, visant au re-groupement des petites communes, a étéprésenté. Le nouveau Code budgétaire (loidu 8 juillet 2010), entré en vigueur au1er janvier 2011, n’apporte pas de grands

(8) À l’origine, les directeurs de villes subordonnées à un raion, de bourgs et de villages étaient élus ausuffrage direct.

(9) Cette histoire a entre-temps connu des évolutions : la loi sur le développement régional (2006) éta-blissait 6 régions de développement. Ces régions ne sont pas des unités territoriales administratives et n’ontaucune autorité légale. Toutefois, dans le contexte de l’initiative actuelle de réforme de la Constitution mol-dave, on a émis des propositions pour réorganiser les raion en régions plus importantes, plus viables sur leplan économique.

(10) Pour plus de détails, voir Kurlyandskaya et al. (2001), Martínez-Vásquez et al. (2006) ou De Silva etal. (2009).

(11) Certaines régions à faible densité de population ont tenté d’éviter les conséquences négatives de lafragmentation des collectivités locales. Elles ont constitué des gorodskoj okrug dans tout le territoire des an-ciens raion, préservant ainsi une structure administrative locale à un échelon sur le territoire. On peut en ob-server un exemple dans les régions de l’Extrême-Orient à faible densité de population (ex. : Sakhaline etKamtchatka).

EURASIE • 199 •

changements au système des relationsinterbudgétaires; en particulier, on a renon-cé à des relations budgétaires directes entreles collectivités locales de base et le budgetde l’État au-delà des villes qui en bénéfi-ciaient déjà, mais le financement des initia-tives communes à plusieurs collectivités lo-cales sur le budget d’investissement estfacilité.

En ce qui concerne les autorités locales,la République biélorusse a conservé l’an-cienne division administrative. Si, de jure, ilexiste des conseils locaux appelés «organesdes collectivités locales», elles font de factopartie du système central de l’administra-tion publique(12). Les décisions sur le déve-loppement territorial, telles que la construc-t ion d’écoles, de centres sociaux oud’infrastructures (routes, transports), etc.,sont prises aux niveaux supérieurs du gou-vernement. La même pratique administra-tive s’applique aux ressources financièresqui alimentent ces décisions. Les conseilslocaux ne disposent ni de l’autorité réellepour prendre des décisions ni des res-

sources pour les mettre en œuvre, bien quele langage administratif, s’appuyant sur destermes comme «conseils locaux», «comitéexécutif» ou «directeur de la ville», porte àcroire en l’existence plausible de collectivi-tés locales. La nouvelle loi sur les collectivi-tés locales (introduite le 4 janvier 2010 etentrée en vigueur six mois après sa publi-cation officielle) n’a rien changé à cette si-tuation. La nouvelle loi réglemente les com-pétences des conseils locaux et celles descomités exécutifs au niveau des oblast etaux niveaux de base (raion) et primaire(communes). La nouvelle loi prévoit que«les conseils d’oblast sont supérieurs auxconseils des niveaux de base et primaire»et que «les conseils de niveau de base sontsupérieurs à ceux du niveau primaire». Lescomités exécutifs peuvent annuler les déci-sions des organes exécutifs et administra-tifs du niveau inférieur et les décrets deleurs directeurs dans le cas où ceux-ci en-treraient en conflit avec d’autres élémentsde la législation ou avec des décisions duconseil ou du comité exécutif régional.

TABLEAU 6.4Le statut juridique des collectivités locales.

Notes :D : unités déconcentrées du gouvernement central.LE : organes administratifs locaux étatiques.CL : organes des collectivités locales.LE/CL : organes exécutifs locaux intégrés dans une «structure hiérarchique de pouvoir vertical» etorganes représentatifs locaux (conseils) ayant le statut de collectivités locales.Source : Compilation effectuée par les auteurs.

La plupart des pays eurasiatiques consi-dèrent les villes et municipalités comme leprincipal niveau des collectivités locales, leplus proche des citoyens. La question du ni-

veau territorial le plus pertinent pourmettre en place les collectivités localesreste toutefois ouverte à la discussion. D’uncôté, les autorités municipales sont plus

(12) Voir la Constitution et la loi des collectivités locales de la république de Biélorussie.

Pays Niveau régional (oblast)Niveau intermédiaire

(raion)Niveau des communes

Arménie D CLBiélorussie LE/CL LE/CL LE/CLGéorgie D CL plus les républiques

autonomes (CL).Kazakhstan LE LE LE (sans droits

budgétaires)Kirghizie D LE/CL CLMoldavie CL (comprend les

républiques autonomes).CL

Russie Sujets de la Fédération. CL CLUkraine LE/CL LE/CL CL


proches de la population et plus à même decomprendre ses préoccupations, de l’autre,les collectivités locales des raion ont la ca-pacité à fournir des services plus effectifsgrâce à des économies d’échelle, à un per-sonnel plus compétent et aux reliquats dusystème budgétaire traditionnel axé sur leniveau du raion des pays de l’ancienneUnion soviétique. Parallèlement à cela, onfait souvent appel aux raion pour remplirdifférentes missions déléguées par les ré-gions ou l’administration centrale (ex. : lesfonctions de sécurité sociale). On est par-venu à des compromis, tels que des sys-tèmes de collectivités locales à deux éche-lons, ou à la combinaison d’organesexécutifs pour intégrer à la fois les repré-sentants des niveaux supérieurs de l’admi-nistration (de «la structure de pouvoir hié-rarchique verticale») et les membres desconseils locaux (des collectivités locales) auniveau du raion (v. tableau 6.4).

Les finances locales

La répartition des compétences

Initialement, la répartition des compé-tences entre les différents niveaux d’admi-nistration dans les pays de l’ex-Union sovié-tique se calquait sur la propriété desinfrastructures et autres équipements : lebudget central alimentait les institutions re-levant de l’administration centrale, et lesbudgets locaux revenaient aux institutionslocales sans égard aux services qu’elles dé-livraient. On amendait fréquemment deslois pour intégrer des clauses attribuant lesmêmes compétences à différents niveauxd’administration. Il a donc été difficile,quand les nouveaux États ont réparti lesresponsabilités entre les niveaux central etlocaux, de décider ce qu’ils allaient attri-buer à chaque niveau d’administration et,conséquemment, d’évaluer les besoins dedépenses dans l’édification d’un système detransferts de péréquation.

Les pays eurasiatiques ont toutefois pro-gressivement pris conscience du besoin

d’une attribution plus claire des compé-tences dans la création d’un système effec-tif de relations budgétaires interadministra-tives. La majeure partie des pays étudiésréglemente l’attribution des charges aumoyen d’un Code budgétaire ou d’une loisur les collectivités locales. Seule la Molda-vie fait exception. Les questions ayant traitaux compétences locales sont définies parla loi sur l’administration publique locale etla loi sur la décentralisation administrative(entrées en vigueur l’une et l’autre en dé-cembre 2006), tandis que la loi sur les fi-nances publiques locales détermine l’attri-bution des charges publiques.

En Russie, les lois établissant un nouveausystème d’attribution des charges ont étéadoptées en 2003. La loi sur les collectivi-tés locales qui fournit un cadre légal auxcompétences des villes, raion et com-munes est entrée en vigueur en 2006.

En Arménie et en Géorgie, les lois sur lescollectivités locales établissent la liste descompétences de celles-ci. Pour ce qui estde l’Arménie, cette loi a été votée en 2002et remplaçait une loi antérieure de 1996.En Géorgie, on a signé la loi organique endécembre 2005.

En Ukraine, le Code budgétaire de 2010repose, comme celui de 2001, sur la dis-tinction, d’une part, entre dépenses et re-cettes prises en compte au titre des ser-vices garantis par l’État et donnant lieu àune péréquat ion nat ionale (premier«panier») et, d’autre part, dépenses et re-cettes correspondant à des besoins d’im-portance locale et qui ne donnent pas lieu àpéréquation (mais en font partie le loge-ment et les services communaux, les in-frastructures et les transports). En Biélo-russie, avant la nouvelle loi de 2010 sur lescollectivités locales, rien ne définissait l’at-tribution des charges (v. Martínez-Vázquezet Bakanova, 2007) et l’attribution desfonctions suivait celle des institutions. Lanouvelle loi se concentre davantage sur ladivision des pouvoirs entre les autoritésexécutives et les conseils locaux que sur larépartition verticale des compétences.

EURASIE • 201 •

TABLEAU 6.5La répartition des compétences entre les différents niveaux d’administration.

Arm

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Géo

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Kazakh

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Kir

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Ukra

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Ordre publicSécurité, police C C, R С C, R C, R C L2 C, R, L2Pompiers C C, R, L2 L2 C R, L1, L2 R L1 R, L1Protection civile L1 С C R C, L1ÉducationJardins d’enfants ou édu-cation préscolaire

L1 L2 L2 L2, L1 L1 L2 L2→, L1 L1

Éducation primaire et se-condaire

C, L1 (discré-

tion-naire)

L2 L2 L1 R→, L2 L2→, L1 L2

Formation professionnelle et technique

C * R R L2 R

Éducation supérieure C * C R R C RFormation spécialisée ou formation continue

L1 * L2 L2 L1

Santé publiqueUrgences C * L1 R aviati-

on, L2C L2

Soins de base C, L1 (discré-

tion-naire)

* R R L2, L1 C L2, L1

Hôpitaux C * C, R R R, L2 C R, L2Services sociauxServices à la famille C L2 L2, L1 C, R L1 R, L2Logements sociaux C R R R L2Sécurité sociale C C C, R C, L1 R, L2Logement et planification urbaineLogement L1 L2 L2 L1 L1 L1Planification urbaine L1 L2 L2 L2 L1 L1 L1Cimetières et crématoires L1 L2 L2, L1 L1 L1 L1Services d’infrastructuresGaz L1 L1 R, L2 L1 L1 L1 L1Chauffage de district L1 L2 L1 L1 L1 L1Électricité L1 L1 L2 L1 L1 L1 L1Eau et égoûts L1 L2, L1 L2 R, L2, L1 R, L2, L1 L1 L1 L1Ramassage des ordures L1 L2, L1 L2 L2 L2, L1 L1 L1 L1Décharges publiques L1 (dis-

crétion-naire)

L2, L1 L2 L2 L2, L1 L1 L2 L1

Culture, loisirs & sportsThéatres et concerts L1 L2 L2 R, L2 R, L2, L1 R, L2, L1 R, L1 R, L2Musées L1 L2 L2 R, L2 R, L2, L1 R, L2, L1 L1 R, L2Bibliothèques L1 L2 L2 R, L2 R, L2, L1 R, L2, L1 L2→, L1 R, L2, L1Parcs et espaces verts L1 L2 L2 R, L2 L1 L1 L1Sports et loisirs L1 L2 L2 R, L2 R, L2, L1 L1 L2, L1 R, L2Autres infrastructures de loisirs (clubs)

L1 L2 L2 R, L2 R, L2, L1 L1 L2→, L1 R, L2, L1

Routes, transportsRoutes locales L1 L2, L1 L2 L2, L1 L1 R, L2, L1 L2, L1 L1

Pays

Charges


Note :L1 : communes; L2 : raion; R : régions; C : gouvernement central.(…) : autorité volontaire/discrétionnaire* : attribution des charges en fonction des responsabilités institutionnelles.→ : Compétences de financement des salaires et autres charges au moyen de dotations affectées at-tribuées à un autre niveau d’administration.Dans les pays avec un système à plusieurs niveaux des gouvernements locaux, la liste des responsa-bilités des villes subordonnées à l’oblast combine souvent celles des raion et des municipalités. Lesvilles du niveau de l’oblast assument la liste des responsabilités des raion, des communes et desoblast, sauf indication contraire.Sources : L’analyse des législations nationales, les fichiers de données de C.G.L.U. par pays, les publi-cations énumérées dans la littérature et les commentaires des participants à l’atelier de C.G.L.U.

En Kirghizie, les compétences des collec-tivités locales ont été fixées en 2008 dansla loi sur les collectivités locales et les ad-ministrations locales d’État. Entre-temps,au Kazakhstan, on a défini les compé-tences de tous les niveaux d’administrationdans le Code budgétaire (2007). Les com-munes kazakhes de niveau infraraion nepossèdent pas de budget propre. Néan-moins, le Code budgétaire prévoit que lebudget des raion et des villes subordonnéesà un oblast couvre les dépenses des arron-dissements de la ville, des villes subordon-nées au raion, des communes et des aul(villages).

Dans les pays eurasiatiques, il arrive quela terminologie de l’attribution des compé-tences soit assez vague dans la législation,et il est quelquefois difficile de déterminerquel niveau d’administration est respon-sable de la fourniture d’un service particu-lier. De plus, dans de nombreux pays, onrencontre des exceptions aux règles géné-rales de l’attribution des compétences oùune autorité peut intégrer des obligationsadditionnelles (discrétionnaires) habituelle-ment financées par le budget d’un autre ni-veau. Toutefois, le schéma général de l’at-tribution des charges tel que fixé par la loiest indiqué dans le tableau 6.5.

Le Code budgétaire ukrainien établit unedistinction entre compétences «propres» et«déléguées». Ces dernières comprennentl’éducation, la santé et la protection sociale.

Les compétences «déléguées» sont finan-cées par le budget général de l’État etprises en compte dans l’allocation destransferts de péréquation.

Dans certains pays, les compétencesmanquent de clarté : il est malaisé de déter-miner quel niveau d’administration est res-ponsable de quel service. Par exemple, enGéorgie, les collectivités locales «prennenten charge les activités socioculturelles et en-couragent les activités s’y rapportant (insti-tutions de formation et institutions éduca-tives, etc.) ayant une importance locale» et«mettent en place les institutions présco-laires et autres types d’ inst i tut ionséducatives». D’après ces dispositions, lesservices d’éducation générale peuvent êtrefournis aussi bien par les collectivités lo-cales que par l’administration centrale (defacto ils sont fournis par l’administrationcentrale). En Moldavie, la législation sur lescollectivités locales attribue les mêmes pou-voirs aux autorités locales de premier et desecond niveau (v. Popa, 2007).

Dans certains cas, dans les pays eurasia-tiques, les collectivités locales peuvent fi-nancer des domaines qui ne relèvent pas deleur autorité exclusive. En Géorgie, les bud-gets locaux financent les services de la po-lice municipale. Pourtant la loi organiquesur les collectivités locales prévoit que lemaintien de l’ordre public ne relève pas del’autorité exclusive de l’administration lo-cale(13). D’après la même loi, les collectivi-

Transports L1 C, R, L2 L2 L2 L1 L1 R, L2, L1

Arm

én

ie

Bié

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Géo

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Kazakh

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n

Kir

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izie

Ru

ssie

Mo

ldavie

Ukra

inePays

Charges

(13) En Géorgie, la législation prévoit que les collectivités locales peuvent avoir des responsabilités«propres», «volontaires» et «déléguées».

EURASIE • 203 •

tés locales peuvent aussi avoir une autoritévolontaire dans le cadre de laquelle « lesunités des collectivités locales ont le droit,de leur propre initiative, de prendre des dé-cisions de financement dans les sphères so-ciale, culturelle et éducationnelle». On peutcependant s’interroger sur la question desavoir si l’on doit considérer le financementde la police comme relevant des sphèressociales. Avant 2009, la définition était en-core plus stricte : l’autorité volontaire pou-vait intégrer des domaines «ne relevantpas de son autorité exclusive ni de celle del’organe étatique, et qui n’étaient pas inter-dits aux collectivités locales(14)». Cette an-cienne définition empêchait qu’on puisseconsidérer le financement de la police parles collectivités locales comme l’exécutiond’une autorité volontaire parce que, d’aprèsla Constitution géorgienne (art. 3), la policejudiciaire et d’investigation relèvent de laresponsabilité exclusive des organes d’Étatdu plus haut niveau (v. CIESR, 2009, pourune discussion détaillée à ce sujet).

La question du financement de la policelocale est un sujet complexe et ne l’est passeulement pour la Géorgie. D’après laConstitution russe (art. 132), «les organesdes collectivités locales… assurent la pro-tection de l’ordre public», et la loi sur lescollectivités locales de la Fédération deRuss ie (F.R.) énonce que « la pol icemunicipale» relève de la compétence descollectivités locales. La mise en vigueur decette clause a cependant nécessité d’amen-der le système existant du maintien del’ordre parce que l’ordre public et la sécuri-té dépendaient, avant ces changements lé-gislatifs, du ministère fédéral de l’Intérieur.Pour des raisons historiques, certaines loca-lités (habituellement les grandes villes) fi-nancent leur «propre» police municipale,mais les forces de police suivent les instruc-tions du ministère de l’Intérieur et sont res-

ponsables devant lui. À l’heure actuelle, aulieu de créer deux polices, fédérale et locale(comme il en était question au moment dela réforme de la répartition des compé-tences), le gouvernement fédéral a simple-ment dû recentraliser les forces de po-lice(15).

Les mandats non financés représententune autre difficulté de la répartition descharges en Eurasie(16). Les mandats non fi-nancés existent en Arménie, en Kirghizie eten Moldavie. En Arménie par exemple, surles 19 compétences déléguées aux collecti-vités locales, seules 2 sont financées par lebudget central. En Kirghizie, au lieu detransférer des fonds pour les compétencesdéléguées, le gouvernement central s’estcontenté de convertir les mandats non fi-nancés en compétences officielles des col-lectivités locales sans apporter aucune mo-dification à leurs ressources. On peut citerla décision du gouvernement central surl’augmentation des salaires en Moldaviecomme un exemple de mandat sans finan-cement.

Au Kazakhstan, en Russie, en Ukraine, enBiélorussie(17) et en Géorgie, les mandatssans financement sont interdits, mais, defacto, certaines décisions législatives desniveaux supérieurs de l’administrationconduisent à des charges supplémentairespour le niveau local.

En Russie par exemple, si l’administrationfédérale augmente le salaire de la police fé-dérale, les administrations régionales et lo-cales doivent également augmenter leursdépenses pour l’ordre public et la sécurité.L’année où ce changement est mis enœuvre, l’administration fédérale prévoit unedotation spéciale pour l’augmentation dessalaires, mais, au cours des années sui-vantes, les budgets infranationaux doiventcréer leurs propres sources de revenus

(14) On rencontre des restrictions similaires dans la loi sur les principes généraux de l’organisation descollectivités locales dans la Fédération de Russie. Mais la loi russe ménage quelques exceptions.

(15) Les administrations régionales cofinancent la police fédérale. Dans la première version de la législationsur l’attribution des compétences, le subventionnement croisé de fonctions relevant d’autres niveaux d’admi-nistration était interdit. Néanmoins, on a ultérieurement fait une exception pour le financement de la police.

(16) L’obligation pour les collectivités locales de fournir un service ou d’effectuer une tâche sans finance-ment complet ni adéquat de la part des niveaux supérieurs de l’administration qui introduisent cette obligation.

(17) Il est malaisé de déterminer si l’on peut considérer une compétence comme un mandat en Biélorus-sie, parce que l’attribution des charges est floue et parce que les autorités exécutives s’inscrivent dans unschéma de subordination verticale.


pour couvrir ces charges supplémentaires.Cette pratique affecte particulièrement du-rement les budgets locaux en période decrise économique (la ville de Yaroslavl enoffre un exemple récent(18)). Au Kazakh-stan, le gouvernement central a introduitdes petits déjeuners chauds à l’école sansattribuer de budgets supplémentaires auxcollectivités locales assurant ces services.

Malgré la différenciation formelle despouvoirs, les administrations centralescherchent souvent à conserver le contrôledes dépenses locales. L’une des méthodesemployées est de permettre au ministèrecentral des Finances de gérer les dépensespubliques (c’est-à-dire de contrôler leur ré-partition), comme en Arménie et en Russie,même si, sur le papier, le ministère des Fi-nances est simplement supposé gérer lecontrôle interne des fonds sans jamais dé-cider des priorités pour la répartition desressources. Celui-ci a le pouvoir d’exercerdans ce domaine une influence assez im-portante et en use fréquemment. Parexemple, les observateurs arméniens ontrelevé que le ministère des Finances inter-vient souvent dans les opérations finan-cières des collectivités locales(19). En Rus-sie, le ministère fédéral des Finances exigeune décomposition détaillée des attribu-tions budgétaires et une mise en œuvre fi-dèle, ce qui réduit la flexibilité du processusexécutif budgétaire.

Les administrations centrales ou fédéralespeuvent également exercer un contrôle sur lesdépenses locales en réglementant par la loi lenombre d’employés des collectivités locales etdu secteur public. On rencontre ce cas de fi-gure dans tous les pays dotés d’organes exé-cutifs organisés en une structure de pouvoirverticale, comme la Biélorussie, le Kazakhs-tan et l’Ukraine, et cela se vérifie égalementpour la Kirghizie. L’autonomie budgétaire entermes de personnel au niveau des municipali-tés moldaves est limitée en raison de lagrande quantité de dépenses prises en chargepar des dotations affectées en provenance desraion (principalement pour le paiement destraitements dans le domaine social).

En Géorgie, la loi sur l’encadrement éta-tique des activités des organes des collecti-vités locales prévoit que les organes del’administration centrale peuvent annulerles décisions réglementaires locales (v. Lo-saberidze, 2009).

En Russie, le Code budgétaire impose descontraintes aux communes en fonction deleur part de transferts interbudgétaires surl’ensemble des revenus sans compter lesdotations pour le financement des compé-tences déléguées (v. encadré 6.1). Commeles budgets des collectivités locales sontstrictement dépendants des transferts inter-budgétaires, il va de soi que les collectivitéslocales font l’objet d’un contrôle strict(20).

Encadré 6.1. – Les restrictions à l’autonomie des collectivités locales en Russie.

(18) Les lois consacrées aux standards de qualité des services et aux standards de sécurité constituent unexemple supplémentaire de mandats non financés en Russie. Lors de leurs prestations de service, les collec-tivités locales tombent sous le coup de ces décisions réglementaires fédérales. Cependant, elles ne disposentpresque jamais des fonds nécessaires pour répondre à toutes les exigences de la législation fédérale. Si lebureau du procureur fédéral (la principale autorité en charge de veiller au respect de la législation fédérale)identifie des violations aux normes et aux standards fédéraux dans une commune, la collectivité locale doitsuspendre la fourniture de ces services. Cependant, d’autres agences peuvent continuer de fournir lesmêmes services avec les mêmes violations aux standards législatifs fédéraux jusqu’à ce qu’elles soient à leurtour évaluées par des représentants du bureau du procureur.

(19) Dossier national C.G.L.U. sur l’Arménie.(20) Les administrations régionales sont soumises aux mêmes normes (v. De Silva et al., 2009).

Part des dotations(dont les transfertsfiscaux) aux revenustotaux d’une collecti-vité locale

Restrictions

0 ≤10%. Aucune.

EURASIE • 205 •

Source : De Silva et al. 2009, à partir du Code budgétaire de la Fédération de Russie.

La décomposition des dépenses des col-lectivités locales dépend de la répartitiondes compétences entre les différents ni-veaux d’administration et entre secteurspublic et privé(21). Les dépenses incluent à

la fois les montants relatifs à leurs compé-tences propres et déléguées et les rapportsbudgétaires ne distinguent pas entre elles(v. graphique 6.2).

GRAPHIQUE 6.2La structure des dépenses des collectivités locales (2008).

Source : Calculs de l’auteur s’appuyant sur la base de données de l’Institut d’études fiscales; pourl’Arménie, sur Local Self-Government Reforms in Armenia (2007 and 2008), Book 3; pour la Fédéra-tion de Russie, sur les rapports du ministère des Finances. Les données relatives à la Kirghizie datentde 2006 (v. annexe 6.1).

> 10% pour deux an-nées fiscales consécu-tives.

Le salaire des fonctionnaires locaux ne doit pas excéder leplafond défini par le conseil régional.


Les dépenses locales sont limitées aux affaires explicitementénumérées comme compétences locales par la législation fédé-rale et régionale.


– La collectivité locale doit signer un accord avec l’adminis-tration régionale pour augmenter l’efficacité des dépenseslocales et réduire la fraude fiscale.

– Le budget de la collectivité locale est soumis à l’administra-tion régionale pour approbation.

– L’administration régionale audite les rapports locaux annuelsd’exécution budgétaire au moins une fois tous les deux ans.

(21) La part des charges de santé dépend aussi de l’existence de fonds d’assurance médicale, alors queles charges de protection sociale dépendent de l’existence de fonds de retraite et autres fonds de ressourcesaccumulées pour la protection sociale.

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Arménie Biélorussie Géorgie Kazakhstan Kirghizie Moldavie Russie Ukraine

Services publics généraux Educa�on Santé

Logements et équipements collec�fs Affaires économiques Loisirs, culture et religion

Protec�on sociale Autres


La liste des compétences territoriales su-bit clairement le contrecoup des divisionsadministratives et territoriales. Ainsi, lenombre de compétences attribuées auxcommunes est habituellement limité parcequ’on considère que cela ne favorise pas leséconomies d’échelle et aggrave les pro-blèmes d’externalités(22). On attribue typi-quement aux communes les compétencesrelatives au logement et aux équipements,à l’éducation préscolaire ni aux activités ré-créatives. Si les budgets des raion sont in-clus dans la catégorie des collectivités lo-cales, la l iste des compétences peutcomprendre, conformément aux critères dela répartition des compétences, l’éducationgénérale et les soins de premier degré. Siles budgets des oblast sont considéréscomme relevant du niveau local, les dé-penses de santé et d’éducation constitue-ront une large proportion du total des dé-penses et a l imenteront nombre decompétences connexes. Grâce aux écono-mies d’échelle, les services fournis à ce ni-veau coûteront moins cher et toucherontune part plus importante de la population.

En présence d’un grand nombre decommunes à faible densité de population,les coûts de gestion per capita vont s’ac-croître ainsi que la part des charges géné-rales de fonctionnement sur les budgetslocaux. Ceci est illustré par le cas de l’Ar-ménie où les principaux éléments de dé-penses sont les services publics généraux(26 % (23)), le logement et les équipe-ments (26%). La part de l’éducation estégalement non négligeable à 18% (v. gra-phique 6.2).

En Géorgie où il n’y a pas d’administra-tion au niveau des communes, les budgetslocaux dépensent beaucoup moins en ser-vices publ ics généraux : 8 % des dé-penses(24). La majeure partie des dépensesest consacrée au logement et aux équipe-ments (40%). 16% des dépenses géor-giennes vont aux affaires économiques. Encomparaison, les dépenses consacrées à laculture (8%) et à l’éducation (11%) parais-sent plutôt réduites.

Malgré le fait que les collectivités localesrusses et moldaves sont les unes et lesautres organisées selon un système à deuxniveaux, la différence entre ces deux paysen ce qui concerne les compétences assi-gnées au niveau local crée des structuresde dépenses différentes. En Russie, l’édu-cation (générale et préscolaire) représente37% de l’ensemble des dépenses, en Mol-davie, plus de 50%, tandis que la Russieconsacre 12% de ses budgets locaux à lasanté et la Moldavie, seulement 2% envi-ron. En Russie, le logement et les équipe-ments représentent 21% des dépenses to-tales contre 9% seulement en Moldavie.

En Kirghizie où les budgets des raion re-lèvent du niveau local, les dépenses localesde santé étaient peu élevées (5% seule-ment des dépenses). Dans le même temps,la part des dépenses d’éducation atteignait59%. Par la suite, on a créé un Fonds d’as-surance médicale en Kirghizie et on a cen-tralisé les soins de santé.

Les dépenses de services publics géné-raux s’élèvent à 11-13% au Kazakhstan, enKirghizie et en Ukraine tandis qu’en Biélo-

(22) Dans les économies de transition, le bas niveau de qualification des employés du secteur public auniveau des communes peut aussi contribuer ou être la principale cause du petit nombre de compétences at-tribuées au niveau local.

(23) Cette part augmente encore si l’on prend en compte les 11,9% supplémentaires des «charges sansclassification» parce que la plupart de ces dépenses peuvent être rattachées aux services publics généraux.

(24) Il est malaisé de comparer les structures de charges et de revenus entre différents pays, particuliè-rement lorsqu’on traite des économies de transition. Les classifications budgétaires varient d’un pays àl’autre, et les charges se rapportant à la même fonction peuvent être attribuées à différents groupes de com-pétences. La base de données du F.M.I. pourrait constituer une source intéressante parce que les pays four-nissent leurs données sur la base de standards communs dans des classifications budgétaires comparables.Toutefois, l’excessive consolidation des données dans le système financier mondial génère une autre difficul-té. Ces données ne fournissent qu’un seul chiffre pour toutes les collectivités locales. Ceci ne représente pasun obstacle considérable quand on étudie un pays disposant d’une administration infranationale à un seul ni-veau (comme l’Arménie ou la Géorgie) ou un pays avec des collectivités locales à deux niveaux (Russie, Mol-davie). Toutefois, pour les pays où le système administratif local étatique s’appuie sur des organes adminis-tratifs locaux (Biélorussie, Ukraine), il vaut mieux distinguer entre les différents niveaux du systèmebudgétaire.

EURASIE • 207 •

russie elles vont jusqu’à 20%, ce que l’onpeut attribuer à la fois à un important vo-lume de personnel administratif et aussi àdes approches différentes dans la classifica-tion des dépenses.

En Biélorussie, au Kazakhstan et enUkraine où les dépenses des collectivités lo-cales comprennent celles des oblast, le ni-veau local finance non seulement l’éduca-t ion préscola i re et généra le maiségalement, dans certains pays, la formationprofessionnelle. Cela augmente le montantdes dépenses pour l’éducation, leur part àce poste de dépenses s’en trouve accrue(25% à 29%). La santé représente unautre poste important dans ce groupe depays (19% à 20%). Les affaires écono-miques demeurent à 11% des dépenses enBiélorussie et en Ukraine pour atteindre20% au Kazakhstan.

On devrait également faire mention de latendance à la réduction des dépenses enmatière de protection sociale : dans lespays où il y a un seul niveau de collectivitéslocales (Arménie, Géorgie) et dans les paysdisposant de budgets d’oblast (à l’exceptionde l’Ukraine), ces dépenses représentent2% à 5%(25). La part peu importante de ceposte peut s’expliquer par le fait qu’on fi-nance la sécurité sociale par des fonds spé-cifiques. En Russie et en Moldavie, la partde la protection sociale représente environ8 à 10% alors que la sécurité sociale ne re-lève pas de la compétence des collectivitéslocales; en Russie, cependant, les adminis-trations régionales délèguent fréquemmentles compétences de protection sociale auniveau local et les financent avec des dota-tions affectées. L’Ukraine a adopté une ap-proche différente et consacre 17% à la pro-tection sociale.

La répartition idéale des compétencesn’existe pas. L’étendue des compétencesdans chacun des pays étudiés dépend,entre autres, de l’organisation territorialedes autorités et leur transfert au niveau in-franational est à la discrétion de l’adminis-

tration centrale. Dans des pays comportantdes organes d’État locaux (Biélorussie, Ka-zakhstan), davantage de compétences sontassignées au niveau local via les décisionsdes organes de pouvoir exécutif. Les admi-nistrations de raion disposent également deplus de compétences que les administra-tions des communes. Cette approche s’ex-plique sans doute par des économiesd’échelle ou le niveau d’éducation peu élevédu personnel au niveau des communes.

La répartition des ressources

Pour analyser les relations budgétairesentre les différents niveaux de l’administra-tion, le deuxième sujet d’étude est la ré-partition des ressources. Certains pays(par exemple, la Kirghizie) ont engagé larépartition des ressources avant mêmecelle des compétences des collectivités lo-cales. Dans la Russie des années 1990, lesrégions et les collectivités locales se trou-vaient en concurrence pour les sources derevenus avant même de savoir ce qu’ellesallaient financer avec ces fonds. Le Codebudgétaire de la Fédération de Russie pré-voyait que la Fédération et les régions de-vaient se partager les ressources fiscalessur une base de 50/50(26), alors que la loisur les bases financières des collectivitéslocales attribuait des parts d’impôts fédé-raux aux collectivités locales (par ex., 50%des impôts régionaux sur la propriété desentreprises devaient être transférés auxbudgets locaux(27)).

Pour évaluer le degré réel d’autonomie enmatière de ressources, il faut établir unedistinction entre les recettes fiscalespropres (celles pour lesquelles les collectivi-tés locales ont autorité pour changer lestaux et/ou les bases d’imposition) et les re-cettes fiscales partagées (entre différentsniveaux d’administration, et dont les tauxet les bases d’imposition ne peuvent pasêtre modifiés par les collectivités locales).

(25) Par ailleurs, il est bon de rappeler que les dépenses per capita en termes absolus sont plus impor-tantes dans les systèmes budgétaires à plusieurs niveaux.

(26) Il n’a cependant jamais été respecté dans la pratique.(27) Certaines régions, telles que l’oblast de Rostov, ont enfreint cette loi, laissant, par exemple, la ville

de Rostov-sur-le-Don avec seulement 36% à 40% des recettes entre 1997 et 2000.


Du point de vue de l’autonomie fiscaledes collectivités locales, la différence entreles impôts alloués aux collectivités localessur une base permanente et ceux pour les-quels le pourcentage reçu est déterminéchaque année par une loi budgétaire émiseà un niveau supérieur de l’administrationest importante. Toutefois, la législation nedistingue pas clairement dans tous les paysentre recettes fiscales propres et parta-gées. Elle considère souvent toutes les re-cettes fiscales allant aux collectivités lo-cales comme des recettes fiscales propreset n’opère de distinction qu’entre les trans-ferts et les dotations attribuées pour unmontant fixe déterminé. Par exemple, par«recettes fiscales propres», le Code budgé-taire de la Fédération de Russie comprendnon seulement les revenus fiscaux et nonfiscaux mais aussi les revenus budgétairessous la forme de dotations, c’est-à-diretous les revenus à l’exception des transfertsdestinés à financer les charges des compé-tences déléguées.

La recherche de sources de revenu stableavec une base de répartition fiscale équi-table est un défi majeur pour les pays entransition. Toutefois, en raison de disparitésspatiales parmi les pays étudiés et les diffé-rences dans leurs capacités à percevoir lesimpôts, les disparités régionales sont enaugmentation. En outre, plus petite est unemunicipalité (village ou bourgade), plus ilest difficile de trouver des sources de reve-nu adéquat.

Les impôts sur la propriété sont indubita-blement la meilleure alternative pour lesimpôts locaux. En U.R.S.S., les impôts surla propriété comprenaient l’impôt sur lapropriété personnelle, l’impôt sur la pro-

priété des entreprises et l’impôt foncier.Certains pays eurasiens n’ont pas encore fi-ni de séparer les impôts sur la propriété desimpôts fonciers(28) (Russie(29), Arménie,Kirghiz ie), d’autres ont combiné cessources de revenus en un impôt unique. Parailleurs, en Moldavie, Russie et Kirghizie,les autorités locales peuvent modifier letaux d’imposition à l’intérieur des limitesfixées par la loi alors qu’en Arménie et enUkraine, elles n’ont aucun contrôle sur lesrevenus des impôts sur la propriété. Danstous ces pays, la base d’imposition des im-pôts sur la propriété est déterminée parl’administration centrale.

Si l’on fait exception des impôts sur lapropriété, en Moldavie et en Ukraine, lesautorités locales peuvent imposer des im-pôts locaux et des cotisations à partir d’uneliste établie par voie législative par le gou-vernement central. Elles peuvent habituel-lement changer les taux de ces impôts etcotisations dans les limites prévues par legouvernement central. En Arménie et dansd’autres pays, les collectivités locales peu-vent introduire et réglementer des obliga-tions locales.

Dans certains pays d’Eurasie, on a assistéà une tendance à l’abolition des impôts lo-caux, certains impôts locaux étant considé-rés comme une charge en raison des coûtsde recouvrement. Par exemple, en Russie,la liste des impôts locaux a été réduite de22 à 4 en 2004, et finalement à 2 en 2005(v. encadré 6.2); en Kirghizie, le nombredes impôts a été ramené de 16(30) à 8, puisà 2 en 2009; et on a également réduit laliste des impôts locaux en Géorgie en2004(31). L’Arménie offre un contrexemplede cette tendance : les impôts foncier et

(28) Cette distinction provient de l’ancien système fiscal soviétique où, avant la transition, la terre étaitpropriété publique tandis que les bâtiments pouvaient être privés. Cela avait motivé la création de deux im-pôts séparés.

(29) En Russie, on a introduit l’impôt sur la propriété immobilière à titre expérimental dans 2 villes : Nov-gorod et Tver. Le gouvernement fédéral russe a annoncé qu’il pourrait introduire l’impôt sur la propriété im-mobilière en Russie après les élections présidentielles de 2013.

(30) Les impôts locaux incluaient une licence pour la détention d’un chien, des taxes à l’organisation d’en-chères commerciales locales, sur les loteries, à l’utilisation de symboles locaux, sur les transactions passéespour des produits et des matières premières, sur le droit à cultiver des fleurs sous serre et à les vendre aupublic, des licences sur la chasse et la pêche, des taxes sur le tourisme à l’étranger, sur les salons de la vidéoet les concerts.

(31) La liste des impôts comprenait des taxes sur les activités économiques, sur les casinos, sur les lieuxde plaisance, les hôtels et la publicité. Pour remplacer ces recettes, on a assigné aux collectivités locales desparts sur les impôts nationaux.

EURASIE • 209 •

sur la propriété sont locaux à partir de2011 et on va introduire deux impôts lo-caux supplémentaires pour la même année

(une taxe hôtelière et une taxe sur les par-kings) (v. Tumanyan, 2010).

Malgré les avantages manifestes des im-pôts sur la propriété immobilière commesources de revenus locaux, ceux-ci ne suffi-sent pas à compenser le déséquilibre verti-cal du système budgétaire des pays eura-siens. Deux raisons contribuent à cela :1° la grande quantité de charges que la loiattribue aux collectivités locales; 2° l’im-possibilité de réunir des recettes fiscalesimportantes sur la propriété en raison de lapauvreté de nombreux territoires ou àcause d’une évaluation inadéquate de labase d’imposition (par exemple, en Russie,on évalue la base d’imposition pour l’impôtsur la propriété personnelle en fonction dela valeur déclarée(32), non en fonction de lavaleur marchande). Les impôts locaux addi-

tionnels collectés en Ukraine, en Moldavieet dans d’autres pays ne résolvent pas cedéséquilibre vertical. C’est pourquoi lespays étudiés assignent également un pour-centage de recettes fiscales partagées auxcollectivités locales.

On recourt souvent à l’impôt personnelsur le revenu (personnal income tax – PIT)comme le deuxième meilleur moyen d’assu-rer l’autonomie financière des collectivitéslocales. S’il est payé sur le lieu de résidence,on peut envisager l’impôt personnel sur lerevenu comme un impôt destiné au paie-ment des services publics pris en charge parles collectivités locales. Malheureusement,dans certains pays (ex. : Biélorussie, Russie,

Encadré 6.2. – La réforme fiscale russe : l’allègement de la fiscalité aux dépensdes administrations infranationales.

L’histoire de la réforme du système fiscal en Russie se résume à un allègement progres-sif de la fiscalité au détriment des ressources des collectivités régionales et locales.

Avant 2004, la liste des impôts locaux dressée par la loi sur les principes de base dusystème fiscal de la Fédération russe comprenait 22 impôts et cotisations. 15 impôts etcotisations ont été supprimés de cette liste pour tout sujet de la Fédération qui introdui-rait l’impôt sur les ventes, dont 60% revenaient aux collectivités locales. Néanmoins, en2004, l’impôt régional sur les ventes et les 15 impôts et cotisations locaux qu’il remplaçaitont été abolis par une loi fédérale.

En 2001, on versait 5% des recettes fiscales fédérales aux collectivités locales (celles-cipouvaient y renoncer complètement si tel était leur choix). Entre 2002 et 2004, ce taux aété rabaissé à 2%.

À partir de 2004, on n’a plus attribué aux budgets locaux que 4 impôts : l’impôt foncier,l’impôt sur la propriété personnelle, la cotisation d’enregistrement versée par les individusengagés dans une entreprise et l’impôt sur la publicité. À partir de 2005, le Code fiscal n’aplus attribué aux collectivités locales que l’impôt foncier et l’impôt sur la propriété per-sonnelle.

Comme suite à la quasi-absence de ressources propres et de droits administratifs pourles collecter, les collectivités locales n’ont plus de flexibilité pour gérer les ressources deleur budget. De plus, le raion a perdu toute ressource propre.

Le désir du gouvernement central de réduire la liste des impôts locaux était en partiemotivé par la centralisation de la collecte des impôts locaux : les autorités fiscalesn’étaient pas intéressées à l’amélioration de la discipline fiscale, et on a aboli les impôtslocaux en raison de leur coût administratif trop élevé.

(32) La valeur déclarée est la valeur estimée au moment de la création d’un bien, revue par des amortis-sements et recours à des coefficients pour la mettre à jour. La valeur marchande d’une propriété est doncsouvent très éloignée de la valeur déclarée, calculée à des fins d’imposition.


Ukraine), au lieu d’être prélevé sur le lieu derésidence de l’employé, cet impôt, que l’oncalcule en fonction du revenu, continued’être prélevé à l’endroit où est enregistréel’entreprise. Cette pratique a pour consé-quence une distribution inégale des basesd’imposition et entraîne un déséquilibre dansla relation entre le montant des impôtspayés et le volume des services fournis.

Les impôts sur les P.M.E. (régimes fiscauxspéciaux) représentent un autre candidat in-téressant comme source de revenus locaux.Mais ses chances de succès dépendent del’établissement d’une base d’imposition per-tinente. Dans les situations où les collectivi-tés locales peuvent administrer la base d’im-position des P.M.E., cet impôt représenteune bonne source de revenus locaux.

De nombreux pays attribuent égalementla taxe sur les bénéfices des entreprisesaux collectivités locales. Cela mène néan-moins à une augmentation de la disparitédes revenus en raison d’une distribution ir-régulière des bases d’imposition. L’attribu-tion de la taxe sur les bénéfices au niveaulocal l’expose en outre à une plus grandevolatilité de ses revenus. Il en est résultéun manque à gagner pour les collectivitéslocales lors de la récente crise économique.

Outre le gouvernement central, les autori-tés régionales ou de raion peuvent égalementattribuer un pourcentage de revenus fiscauxaux collectivités locales. En Russie, les sujetsde la Fédération peuvent attribuer des partsde n’importe lequel des impôts figurant dansleur budget régional aux collectivités locales.Cela signifie que les collectivités locales dupays ne perçoivent pas les mêmes impôts. LeCode budgétaire de la Fédération russe exigesimplement que les communes d’un mêmetype reçoivent les mêmes taux de revenusfiscaux partagés et que les impôts soient dé-finis par une décision réglementaire de longterme plutôt que par une loi budgétaire. AuKazakhstan, les oblast peuvent fixer le pour-centage commun de l’impôt personnel sur le

revenu et de la taxe sociale pour les raion etles villes subordonnées à un oblast. En Mol-davie, les autorités du second degré (raion)peuvent attribuer des revenus fiscaux à desautorités du premier degré. Mais c’est en Bié-lorussie que l’on rencontre le système le pluscomplexe de partage fiscal : certains tauxpartagés sont définis par le Code budgétaire,d’autres, par les lois budgétaires annuelles dela république et par les décisions des oblast.

Parmi les pays étudiés, en Arménie, enMoldavie et en Kirghizie, on a transféré la col-lecte des impôts locaux au niveau local. EnArménie, les collectivités locales gèrent lesbases d’imposition et la levée des impôts fon-ciers et sur la propriété. Dans ce but, on acréé 75 inspections intercommunales. La dé-légation de la collecte de l’impôt sur la pro-priété au niveau local en 2003-2005 aconduit à une augmentation de 38% des im-pôts collectés. La délégation de la collecte del’impôt foncier en 2006 a entraîné une haussede 36% des impôts collectés(33).

En Kirghizie, après l’introduction du Codefiscal en 2009, c’est le fisc national qui a prisen charge la collecte des impôts et cotisa-tions locaux. Pourtant, la loi sur les collectivi-tés locales et l’administration étatique localeétablit que la collecte des impôts et taxes estconsidérée comme une responsabilité délé-guée du niveau étatique et, avant 2009, lescollectivités locales collectaient elles-mêmesleurs propres revenus fiscaux. La centralisa-tion de l’impôt sur les ventes (un impôt localdevenu un impôt national) en 2009 a aboutià une diminution du montant collecté.

Le financement de services locaux aumoyen d’impôts et de subventions parta-gés aboutit souvent à un brouillage de larelation entre impôts payés aux collectivitéslocales et services fournis par elles. Les au-torités locales reprochent aux administra-tions de niveau supérieur de ne leur avoirpas alloué les fonds nécessaires et les rési-dants n’exigent pas d’elles de services dequalité en échange des impôts payés(34).

(33) On a effectué cette estimation en termes réels pour l’un et l’autre impôt en 2008 (Tumanyan, 2009).(34) Il est également important de garder en mémoire la mentalité des gens qui ont grandi sous le sys-

tème soviétique, laquelle ne change pas aisément. On observe une tendance à croire que service budgétairesignifie service gratuit, et le fait qu’ils ont payé pour les services communaux en payant leurs impôts n’a pasété bien intégré (c’est particulièrement vrai dans le cas des impôts indirects prélevés sur les consommateursde biens et services).

EURASIE • 211 •

Du point de vue de l’autonomie fiscale,c’est l’estimation des revenus propres descollectivités locales qui nous intéresse. Tou-tefois, les rapports disponibles ne permet-tent pas d’identifier isolément les revenus.Au premier abord, il apparaît que les collec-tivités locales ont, potentiellement, plusd’influence sur les impôts que sur les dota-tions. Néanmoins, dans le cas des recettesfiscales partagées, les collectivités localespossèdent peu ou pas de contrôle, et, si,dans la structure budgétaire, on analyseleur autonomie sur la base de leur part auxrecettes fiscales nationales et de leurs re-venus non fiscaux, il est aisé de la suresti-mer.

Malheureusement, en Eurasie, les impôtslocaux ne sont pas réellement locaux. Legouvernement central peut accorder desdégrèvements fiscaux au détriment des im-pôts locaux, réduisant ainsi la base d’impo-sition et l’autonomie fiscale locales. Parexemple, en Géorgie et en Russie, la légis-lation du gouvernement fédéral central éta-blit les exemptions fiscales sur les impôtslocaux sur la propriété.

En Russie, par exemple, avant 2005, lessujets de la Fédération pouvaient fixer destaux différents de participation au produitdes impôts perçus pour chaque collectivitélocale (on adoptait des taux différents pourles communes situées dans la même ré-gion). En conséquence, si une région attri-buait un pourcentage du produit fiscal auxcollectivités locales, la part des impôts dansla structure des budgets locaux était plusimportante que dans une région où l’on al-louait des dotations. Pourtant, il aurait étéexagéré d’en déduire que les communes dela première région disposaient d’une plusgrande autonomie que celles de la seconde.

Il est également difficile de distinguerentre ressources fiscales et dotations, parti-culièrement dans le cas où les ressourcesfiscales viennent remplacer des dotations.En Russie, depuis 2005, les sujets de la Fé-dération peuvent substituer un pourcentagede l’impôt personnel sur le revenu à la do-tation de péréquation (et, avant 2009, ce

pouvait être un pourcentage de n’importequel impôt régional ou fédéral dû à un sujetde la Fédération). Dans ce cas, on remplacele montant de la dotation due à la com-mune par une ressource fiscale calculée surla base de l’estimation des recettes fiscalesen fonction du pourcentage commun fixépar la loi budgétaire régionale. Si, sur leterritoire de la commune, les recettes fis-cales sont supérieures aux estimations, lesrevenus de la commune ne sont pas réinté-grés dans le budget régional. Cependant, sile montant collecté d’un impôt est inférieuraux estimations, les pertes de la communene seront pas compensées. De la même fa-çon, et pour ce qui concerne notre sujet,ces revenus seront présentés comme desressources fiscales, non comme des dota-tions.

Les impôts sur le revenu alimentent laplus grande part des revenus des collectivi-tés locales dans la plupart des pays eura-siatiques (à l’exception de l’Arménie où l’onn’assigne aux budgets locaux que les im-pôts sur la propriété foncière). En Moldavie,Russie et Ukraine, les impôts sur le revenureprésentent 75% à 87% de l’ensembledes ressources fiscales locales, dont la partla plus importante est payée par des per-sonnes physiques (v. graphique 6.3). Lesimpôts sur le revenu payés par des per-sonnes morales comprennent l’impôt surles petites et moyennes entreprises, les im-pôts relevant du programme fiscal simplifiéet l’impôt sur les bénéfices. Ce dernier estassez rare en raison de l’irrégulière distri-bution de sa base d’imposition. En Kirghi-zie et en Biélorussie, les impôts sur le reve-nu comptent pour 47-48% des ressourcesdes collectivités locales, mais les taxes surles biens et services constituent aussi uneportion significative des ressources fiscalesdans ces pays (environ 35%). Au Kazakhs-tan où les impôts sur le revenu représen-tent 36% des ressources fiscales des col-lectivités locales, il existe également unecotisation sociale qui vient s’ajouter auximpôts sur le revenu. En fait, c’est unecharge sociale, c’est-à-dire un impôt sur lerevenu payé par l’employeur.


GRAPHIQUE 6.3La structure des ressources fiscales locales (2008).

Source : Calculs de l’auteur s’appuyant sur la base de données de l’Institut d’études fiscales (v. an-nexe 6.2).

Les impôts sur la propriété ne représen-tent que 4% des ressources fiscales enUkraine (où l’on n’a pas encore introduitd’impôt sur la propriété immobilière), 11%en Moldavie, 14% au Kazakhstan, 13% à lafois en Russie et en Biélorussie, 63% enGéorgie et 18% en Kirghizie. En Arménie,la proportion de ces impôts dans les bud-gets locaux est de 100%, puisque ce sontles seuls impôts assignés au niveau localdans ce pays.

Les transferts interbudgétaires

Les transferts interbudgétaires ont pourvocation de réduire les déséquilibres verti-caux et horizontaux, de stimuler les collec-tivités locales à suivre les politiques de l’ad-ministration centrale (ou régionale) oud’assurer un égal accès aux services à tousles citoyens. Les collectivités locales detous les pays étudiés reçoivent des subven-

tions générales de péréquation. En Russie,en sus des dotation de péréquation, la moi-tié des collectivités locales des régions re-çoivent des transferts de compensationpour rééquilibrer le système budgétaire.Les collectivités locales de tous les paysétudiés perçoivent également des dota-tions affectées (dotations en capital, dota-tions pour le financement de responsabili-tés déléguées, etc.).

La faible proportion de dotations dans lesbudgets locaux biélorusses n’est pas sur-prenante (20,9%, v. graphique 6.4) : étantdonné la nature du régime politique haute-ment centralisé, le centre n’a pas beau-coup de raisons de s’inquiéter d’une pertede contrôle sur des organes exécutifs verti-calement alignés suite à une décentralisa-tion des ressources. De plus, le gouverne-ment central a la possibilité de retirer lessurplus de ressources au moyen de trans-ferts négatifs.

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Autres impôts Impôts générales sur les biens et services

Impôts sur la propriété (dont l'impôt foncier) Co�sa�ons sociales

Impôts sur le revenu, les profits et les gains en capitaux

EURASIE • 213 •

GRAPHIQUE 6.4Décomposition des transferts locaux.

Source : Calculs de l’auteur s’appuyant, pour l’Arménie, sur Local Self-Government in Armenia (2007and 2008), Book 3; pour la Géorgie, sur Local Self-Government in Georgia, et sur les rapports natio-naux des ministères des Finances pour les autres pays (v. annexe 6.3).

Parallèlement à cela, au Kazakhstan, laproportion des dotations est beaucoup plusélevée qu’en Biélorussie (56% des reve-nus) bien que le Kazakhstan recoure égale-ment aux recettes fiscales partagées et auxtransferts négatifs. En Moldavie, la propor-tion des dotations dans la structure budgé-taire est également élevée (57%).

En Russie, les dotations représentent46% des budgets consolidés des collectivi-tés locales, mais la proportion serait plusimportante si l’on prenait en compte les re-cettes fiscales partagées qui se substituentaux dotations(35).

Les dotations de péréquation

La méthodologie des dotations de péré-quation utilisée par la plupart des pays re-pose sur l’estimation de la capacité finan-

cière (ou capacité fiscale) et l’évaluationdes besoins de dépenses. Dans certainspays (Biélorussie, Moldavie, Kazakhstan,Géorgie), on attribue des dotations pourcouvrir la différence entre les revenus et lescharges estimés. La comparaison entre l’in-dicateur des revenus (ajusté sur le coût descharges) et la valeur cible constitue uneautre approche possible (elle a été utiliséeen Géorgie et l’est encore en Arménie en2010). Il existe une approche plus sophisti-quée, reposant sur l’utilisation d’un indicede capacité fiscale adimensionnel basé surla capacité fiscale per capita des collectivi-tés locales et l’indice des besoins de dé-penses. Cette dernière approche a cours enRussie (v. encadré 6.3). On applique uneformule similaire en Kirghizie et le projet deloi sur la péréquation financière en Arméniefait référence à une méthode compa-rable(36).

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

Transferts affectés Transferts de péréqua�on (non condi�onnés)

(35) Aucune donnée chiffrée n’est disponible en raison des normes comptables utilisées. (36) Le projet de loi sur la péréquation financière en Arménie prévoit qu’une partie des fonds soit attri-

buée en fonction d’un coefficient d’échelle et une autre part en fonction de l’index de capacité fiscale. Pourplus de détails, voir Movsisyan (2007). Pour plus de détails sur la péréquation en Russie, voir Slavgorods-kaya et al. (2008).


Comme les pays eurasiatiques parta-geaient le même système budgétaire dansle passé et doivent aujourd’hui relever lesmêmes défis dans le domaine de la péré-quation budgétaire, il n’est pas très éton-nant que les voisins de l’ex-Union sovié-tique échangent les bonnes pratiques etleurs expériences en ce qui concerne lesdotations de péréquation. La plupart de ces

pays ont également reçu un soutien métho-dologique de la part d’organisations inter-nationales.

Dans certains pays, les administrationscommunales paient des dotations néga-tives quand leurs revenus excèdent un ni-veau prédéterminé (v. tableau 6.6). LeCode budgétaire russe autorise des trans-

Encadré 6.3. – Les principales caractéristiques des dotations de péréquation auxcollectivités locales en Russie.

En Russie, pour déterminer les dotations de péréquation, on applique différentes for-mules selon les différentes régions. Toutefois, le Code budgétaire prévoit qu’elles doiventse baser sur :

— Un index de capacité fiscale (où l’on prend en compte les facteurs objectifs affectantle coût des services municipaux per capita)

— Ou une péréquation per capita.

Les ressources

On utilise l’indice de capacité fiscale (I.C.F.) [tax capacity index – TCI) pour évaluer lesressources des collectivités locales. On recourt à des formules générales quand la capaci-té fiscale d’une commune donnée, divisée par sa population, revient à la même équationappliquée à la région. Pour les impôts spécifiques, on calcule la capacité fiscale en multi-pliant le taux d’imposition spécifique par la base d’imposition des communes.

Les dépenses

L’estimation des dépenses se base habituellement sur l’indice des besoins de dépenses(I.B.C.) [expenditure needs index – ENI). Les formules varient selon les régions pour cal-culer les besoins de dépenses. Habituellement, la formule s’appuie sur un ou plusieursdes éléments suivants :

— Le nombre de consommateurs de services publics dans une commune donnée,

— La somme consolidée des facteurs de dépense (très fréquente),

— La réglementation des dépenses, établie par la législation régionale.

Les facteurs que l’on peut prendre en compte pour les différents postes de dépense va-rient. Les plus communs sont : la taille, la proximité, le degré d’urbanisation, le coût desservices, la structure d’âge de la population et les différences de revenus dans les zonesexcentrées.

Les formules d’allocation des transferts

Les formules les plus communes pour calculer les transferts sont :

— La péréquation proportionnelle,

— La péréquation totale,

— Les allocations per capita.

D’habitude, les formules appliquées aux raion et aux villes (gorodskoj okrug) diffèrentde celles appliquées aux communes (où les allocations per capita sont les plus fré-quentes). De plus, on délègue souvent aux raion la responsabilité de la péréquation desbudgets des communes.

Source : Analyse par l’auteur de la législation des régions de la Fédération de Russie.

EURASIE • 215 •

ferts négatifs sur les fonds de péréquationdes collectivités locales si les ressources fis-cales per capita d’une commune atteignentun montant plus élevé que le double de lamoyenne des ressources fiscales per capitareportées au cours de la dernière annéecomptable. Le montant des dotations ne

doit pas dépasser 50% de la différenceentre les ressources fiscales locales per ca-pita et le double de la moyenne des res-sources fiscales. Bien que de nombreusesrégions aient intégré cette clause dansleurs lois, 6 sujets seulement de la Fédéra-tion de Russie l’emploient actuellement.

TABLEAU 6.6Caractéristiques des transferts négatifs.

Note :Revenus : évaluation des revenus utilisés pour l’attribution des dotations.DépensesJ : évaluation des dépenses utilisées pour l’attribution des dotations.Source : Analyse de l’auteur des législations nationales.

La Biélorussie, le Kazakhstan, l’Ukraine etla Moldavie recourent tous, eux aussi, à di-verses variantes de dotations négativesavec les collectivités locales les plus ai-sées, au sein d’un cadre législatif plusstrict. Par exemple, en Biélorussie et au Ka-zakhstan, avec leur système budgétairecentralisé, les collectivités locales remettentau budget central les revenus excédant lemontant estimé des charges. En Moldavie,les estimations de revenus des collectivitéslocales peuvent excéder les estimations decharge de 20%. Tout revenu local excé-dant ce pourcentage doit être transféré aubudget central. En Russie et en Ukraine, ona plafonné le montant des revenus excé-dentaires que l’on peut prélever tandisqu’ailleurs tous les surplus sont collectés.En Russie et en Moldavie, on place les reve-nus dans des fonds de péréquation et on

les redistribue entre d’autres collectivitéslocales tandis que, dans d’autres pays, cesrevenus vont directement au budget cen-tral.

Les experts locaux ont observé que, dansles pays eurasiatiques, les transferts néga-tifs dissuadent les collectivités locales dedévelopper leur propre base d’impositionalors que les avocats du système des dota-tions négatives relèvent que, dans les paysoù la base d’imposition est irrégulière, desdotations négatives modérées peuvent per-mettre une meilleure distribution des res-sources fiscales aux budgets locaux.

Dans les pays possédant un système decollectivités locales à plusieurs niveaux,c’est le modèle hiérarchique(37) de dota-tions qui prédomine (Biélorussie, Kazakhs-tan, Moldavie). Néanmoins, depuis 2008,

PaysFormule de définition

du surplusPourcentage du surplus

réattribuéFonds attribués au…

Biélorussie Revenus/DépensesJ > 1 100% Budget central.Kazakhstan Revenus/DépensesJ > 1 100% Budget central.Moldavie Revenus/DépensesJ > 1.2 100% Fonds de péréquation.Russie Revenus/DépensesJ

(moyenne) > 2(établi par la loi sur les su-jets de la Fédération de Rus-sie, mais d’une valeur égale ou supérieure à 2).

≤ 50%(établi par la loi sur les su-jets de la Fédération de Rus-sie, mais au plus de 50%)

Fonds de péréquation.

Ukraine Revenus/DépensesJ > 1. 93% pour Kiev,95% pour les autres budgets contributeurs,60% pour les capitales d’oblast possédant une popu-lation supérieure à 950 000 personnes.

Budget central.

(37) Quand une administration locale de niveau inférieur reçoit des dotations des administrations de ni-veau intermédiaire.


les dotations aux communes kirghizes ontété allouées directement à partir du budgetde la république, non à partir du budget duraion. En Ukraine, le gouvernement centralalloue des dotations de péréquation auxoblast et aux raion, et les raion, à leur tour,allouent des dotations aux communes si-tuées sur leur territoire. En Russie, les su-jets de la Fédération utilisent des modèlesvariés : les régions et les raion ont les unset les autres le droit d’égaliser les budgetsdes communes, et un sujet de la Fédérationpeut déléguer la responsabilité de la péré-quation des budgets des communes localesaux raion. En conséquence, les communesrusses ne peuvent recevoir de transferts depéréquation que des administrations régio-nales ou que des administrations de raion,ou bien des deux (auquel cas on alloue lesdotations prélevées sur le budget du raionen tenant compte des transferts de péré-quation de l’administration régionale).

On peut également opérer des distinc-tions entre pays relativement à leur traite-ment des différents types de collectivitéslocales. La Kirghizie a trois fonds séparés :pour la péréquation des villes, des raion etdes communes, respectivement, tandisqu’en Russie les villes peuvent recevoir desdotations du fonds de péréquation pour lesraion et les gorodskoj okrug, et du fonds depéréquation pour les communes.

Autres types de dotations

À l’inverse des dotations générales de pé-réquation, il n’existe pas de méthodologied’attribution transparente pour les dota-tions affectées. Dans tous les pays eurasia-tiques observés, on attribue des dotationsaffectées pour les investissements en capi-tal, le paiement des salaires et pour des in-citations spécifiques à certaines politiques.

Dans le meilleur des cas, on alloue lesdotations en capital sur une base concur-rentielle, mais il n’existe pas, dans la légis-lation budgétaire, de clauses explicites rela-tivement aux procédures d’attribution des

dotations en capital. Au pire, leur attribu-tion est le résultat de lobbying de la part decommunes individuelles.

En Moldavie, les unités administrativesterritoriales du second niveau (raion) attri-buent aux collectivités locales du premierniveau (les communes) des dotations affec-tées pour couvrir les salaires, les cotisa-tions obligatoires de sécurité sociale ver-sées au budget du fonds non budgétaire del’État pour la sécurité sociale, et les contri-butions d’assurance médicale du personneldes jardins d’enfants, des écoles primaires,des écoles secondaires, des lycées, desclubs et des bibliothèques.

Les administrations régionales russes etle gouvernement central kirghize (38) al-louent des dotations affectées aux budgetslocaux pour financer l’enseignement géné-ral(39). On utilise les dotations pour payerles salaires et autres charges d’opérationdes établissements d’enseignement. Oncalcule les dotations à partir d’un minimumstandard des dépenses d’enseignement parélève. Certaines régions russes recourent àdes dotations similaires pour cofinancer lesdépenses éducatives préscolaires (les jar-dins d’enfants).

La Russie recourt également à des méca-nismes de cofinancement pour financer lesdépenses courantes dans le domaine social.Le centre fédéral comme les sujets de laFédération peuvent apporter un soutien fi-nancier aux collectivités locales pour lescharges qui dépendent d’elles. Ce faisant,les collectivités locales n’ont pas nécessai-rement l’obligation de participer au cofinan-cement. Il arrive fréquemment que l’admi-nistration fédérale ou régionale prennesimplement en charge le financement d’uneresponsabilité spécifique. Parmi ce type dedotations, on rencontre les primes aux pro-fesseurs pour la gestion des classes dans lecadre du projet national pour l’éducation,les primes aux médecins généralistes dansle cadre du projet national pour la santé,les subventions en provenance de plu-sieurs budgets régionaux pour payer les re-

(38) Il y avait aussi une dotation pour le paiement des salaires dans le secteur de la santé, mais, depuis2008, c’est le Fonds d’assurance médicale qui finance les services de santé.

(39) L’Ouzbékistan a adopté la même approche consistant à financer les services scolaires avec des bud-gets de différents niveaux au moyen de dotations affectées.

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pas scolaires, etc. Il faut remarquer qu’enRussie la crise économique a réduit lenombre des dotations affectées (surtout lesdotations en capital) en provenance desbudgets fédéraux et régionaux. Les dota-

tions en provenance de fonds de réformedes finances régionales et municipalesconstituent d’autres exemples de dotationsaffectées en Russie (v. encadré 6.4).

Encadré 6.4. – Le Fonds russe de réforme des finances régionales etmunicipales : succès ou échec ?

On a créé le Fonds de réforme des finances régionales et municipales en 2000 grâce àun prêt émis par la Banque mondiale au gouvernement de la Fédération de Russie. On aattribué les dotations du fonds aux régions sur une base compétitive pour accéder à l’op-portunité de cofinancer et de mettre en œuvre des programmes de réforme. Subséquem-ment, reconnaissant le succès du programme de réforme des finances régionales, le mi-nistère des Finances a commencé à financer le fonds régional sur ses propres ressources,et a créé un Fonds supplémentaire de réforme des finances municipales.

Les régions et communes étaient soumises à une procédure de sélection spéciale. Pourparticiper aux programmes, elles devaient correspondre à certains critères de gestion fi-nancière et développer un programme de réforme du système de gestion des finances ré-gionales ou municipales, dont des mesures pour augmenter l’efficacité des investisse-ments. Tout sujet et/ou commune de la Fédération de Russie comptant une population deplus de 100 000 habitants, ainsi que les capitales des sujets de la Fédération de Russieétaient éligibles pour participer au Programme fédéral de réforme des finances. Dans lapériode d’existence du fonds, on a sélectionné 54 sujets de la Fédération de Russie pourfinancement, bien que 5 d’entre eux aient par la suite été disqualifiés pour manquementaux critères.

Toutes les activités ayant pris place dans le cadre du programme de dotation n’ont pascontribué à une plus grande efficacité des autorités (la participation impliquait un nombreconsidérable de rapports et, une fois le programme de réformes terminé, certaines ré-gions ont annulé les règlements adoptés pour le programme, preuve de l’inefficacitéd’une part de ses activités). Toutefois, le Fonds a stimulé la mise en œuvre de bonnespratiques de gestion, dont la création de systèmes de relations interbudgétaires transpa-rents et de budgets de performance. Les régions qui ne participaient pas pouvaient copierles modèles d’intervention réussis des participants au programme et utiliser leurs déci-sions réglementaires comme exemples pour développer leur propre législation. On a ainsiréalisé l’un des avantages les plus importants du fédéralisme : la possibilité de reproduireles innovations.

On a intégré dans le Code budgétaire certains mécanismes efficaces développés dans lecadre du Programme de réforme des finances régionales (tels que des méthodes transpa-rentes d’allocation de transferts interbudgétaires, un inventaire des responsabilités lo-cales, des standards de qualité pour les services locaux, etc.), et on les a rendus obliga-toires pour tous les sujets de la Fédération.

Comme suite au succès du Programme fédéral de réforme des finances municipales, lessujets de la Fédération de Russie ont lancé leurs propres réformes des finances munici-pales. Le krai de Stavropol, par exemple, a obtenu de bons résultats dans le programmede réforme des finances régionales et municipales.

Malheureusement, durant la récente crise économique, le gouvernement fédéral a déci-dé de couper les fonds alloués dans le cadre du programme et, en 2009, les participantsont reçu moins de fonds que les années précédentes. Le gouvernement fédéral n’a pasdébloqué de fonds pour 2010, mais le Fonds sera probablement restauré en 2011.


Les dotations destinées à financer lesresponsabilités déléguées (mandats) doi-vent être analysées séparément. En règlegénérale, ces dotations sont calculées sur labase d’une estimation des charges. On dé-lègue souvent, sous forme de mandat, laresponsabilité de la protection sociale pourcertains groupes de citoyens ou la respon-sabilité de financer des allocations verséesà différents groupes de la population. Parexemple, en Russie et en Ukraine, les ré-gions délèguent souvent ce type de respon-sabilités aux raion et aux villes.

Tous les pays étudiés exercent uncontrôle strict des dépenses publiques fi-nancées par des dotations affectées.

Les emprunts locaux

Parallèlement à l’analyse des structuresde dépenses et de revenus, il est importantde discuter les règles générales du recoursà l’emprunt aux niveaux infranationaux. Lescollectivités locales disposent de deux prin-cipaux types de financement externe :l’emprunt à des organismes financiers etles prêts budgétaires en provenance debudgets du niveau supérieur. Les empruntsà court terme pour couvrir des besoins deliquidités doivent habituellement être rem-boursés dans l’année fiscale courante.

Au Kazakhstan, les autorités locales peu-vent emprunter sous la forme d’empruntsbudgétaires ou émettre des obligations. Leplafond d’endettement des organes exécutifslocaux est fixé par l’administration centraleen fonction des objectifs et missions définis àmoyen terme (3 ans) par la politique fiscale.Le montant consacré au remboursement desdettes et au paiement des intérêts ne doitpas excéder 10% du revenu du budget localau cours de l’année fiscale correspondante.

En Biélorussie, l’emprunt n’est autoriséque sous la forme de prêts budgétaires enprovenance de budgets du niveau supérieuret mis en œuvre par l’émission d’obliga-tions. Les banques n’ont pas le droit deprêter aux organes exécutifs et administra-tifs locaux. Le montant maximal des dettesdes collectivités locales pour l’année fiscaleà venir ne doit pas excéder 30% de l’esti-mation des revenus du budget local sansles transferts interbudgétaires.

La législation arménienne autorise lescommunes à emprunter au budget d’admi-nistrations de niveau supérieur aussi bienque de banques commerciales. Mais en pra-tique, les communes n’ont pas accès aumarché du crédit (40). Au lieu de cela, ilexiste en Arménie une pratique de prêts in-tercommunaux, où une commune peut re-cevoir un prêt à 0% d’intérêt d’une autrecommune. À ce jour, aucune commune n’afait défaut. Si ce type de prêt se limite gé-néralement à des sommes peu impor-tantes, cela peut constituer un cas intéres-sant de bonnes pratiques et un modèlepour d’autres pays. Malheureusement ilpeut s’avérer difficile à reproduire.

En Géorgie, les collectivités locales peu-vent emprunter au Fonds de développe-ment municipal géorgien (v. encadré 6.5).Ces prêts se limitent au développement desinfrastructures : la réparation des infras-tructures de service et des routes exis-tantes, le remplacement des équipementsnécessaires à la fourniture de l’eau, etc. Lesemprunts sont plafonnés par le montantdes ressources budgétaires discrétion-naires disponibles. Les collectivités localesfinancent 20% d’un projet, 40% sont prisen charge par une dotation, et on finance40% par un prêt avec un taux d’intérêt an-nuel de 15% à 10 ans de maturité.

(40) Tumanyan (2009) a écrit à ce sujet : «L’article 59 de la loi sur les collectivités locales et l’article 30 de laloi sur le système budgétaire arménien prévoient que les municipalités émettent leurs obligations conformémentà la loi correspondante. La clause 6, article 57, de la loi sur les collectivités locales énonce également que les pro-cédures d’émission et d’allocation des obligations municipales sont établies par le gouvernement, mais on n’aadopté aucune loi ni aucune procédure… et les municipalités n’ont pas émis d’obligations…»

Encadré 6.5. – Le Fonds de développement municipal en Géorgie.

On a établi le Fonds de développement municipal géorgien en 1997, dans le sillage dela mise en œuvre du projet de la Banque mondiale pour la reconstruction des infrasturesmunicipales.

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En Kirghizie, les collectivités locales peu-vent recevoir des prêts avec l’accord du mi-nistère des Finances et avec des garantiesgouvernementales. Les emprunts à courtterme doivent être remboursés dans le cou-rant de l’année fiscale. On ne peut recouriraux emprunts à moyen et long terme quepour les projets d’investissement. Les or-ganes des collectivités locales n’ont pas ledroit d’emprunter si le total de leurs dettesexcède 20% du revenu annuel des collecti-vités locales.

En Moldavie, les collectivités locales (desdeux niveaux) peuvent emprunter desfonds pour leurs dépenses courantes à desorganisations financières et à des budgetsdu niveau supérieur, à condition qu’ellesremboursent dans le courant de l’année fis-cale. Le montant total des prêts ne doit pasdépasser 5% des revenus totaux de l’unitéadministrative recevant le prêt. En ce quiconcerne les dépenses en capital, on peutprendre des prêts à court terme et à long

terme. Dans ce cas, le montant des prêtsdéjà reçus (intérêts compris) et n’ayant pasencore été remboursés, ainsi que le mon-tant dû sur le prêt demandé (intérêts com-pris), ne peuvent pas excéder 20% du totaldes revenus annuels des budgets respec-tifs.

En Russie, les collectivités locales n’ontpas le droit d’emprunter à l’étranger. Lemontant total des dettes municipales nedoit pas excéder le montant total des reve-nus locaux sans les transferts interbudgé-taires. Le montant total de l’endettementdes communes dont le revenu total com-prend une part de dotations (y compris lesdotations fiscales), s’élevant à moins de70% pour deux années comptables consé-cutives, ne doit pas dépasser 50% du mon-tant total des revenus locaux moins lestransferts inter-budgéta ires (v.encadré 6.1.). Les communes peuvent éga-lement recevoir des prêts budgétaires d’ad-ministrations du niveau supérieur. Habituel-

Le Fonds de développement municipal (F.D.M.) [Municipal Development Fund – MDF]est géré par un conseil de direction approuvé par décret présidentiel et comprend des re-présentants du gouvernement géorgien ainsi que les délégués compétents du présidentgéorgien et des collectivités locales. Le conseil de direction prend les décisions finales re-lativement au financement des projets d’investissement communaux.

Le succès de la mise en œuvre des projets du F.D.M. a poussé le gouvernement à pla-cer d’autres projets majeurs sous sa direction. L’activité du F.D.M. s’est ainsi diversifiée.

Le F.D.M. a maintenant été institutionnalisé. Il en résulte que son expertise a acquis del’autorité en raison de la relation saine qu’il a créée entre les autorités centrale et régio-nales de Géorgie et leurs donneurs, et pour sa capacité à mettre en œuvre des projets dedifférentes catégories.

Le principal objectif du F.D.M. est de mobiliser des fonds d’organisations financières in-ternationales, d’agences caritatives, des administrations centrales et locales, et de lesmettre à disposition des collectivités locales pour qu’elles les investissent dans les infras-tructures et les services municipaux. Le F.D.M. assiste également les collectivités localesdans l’optimisation de leur gestion et introduit des pratiques internationales dans le do-maine de l’administration locale. Le F.D.M. a établi une source de financement supplé-mentaire pour des projets à réaliser sous la supervision des municipalités. Sa structurecorrespond parfaitement aux besoins des collectivités locales qui n’ont pas accès à l’ex-pertise managériale ni aux marchés financiers.

L’activité du F.D.M. représente une avancée considérable dans l’amélioration des inves-tissements communaux dans les infrastructures en Géorgie, particulièrement eu égard àl’effort réel visible dans le développement des infrastructures routières dans les villes,dans l’amélioration des systèmes de fourniture de l’eau, l’amélioration de la qualité desservices fournis par les institutions éducatives et de santé, et la création d’opportunitéspour l’emploi.

Source : www.mdf.org.de


lement, elles doivent rembourser les prêtsbudgétaires au cours de l’année comptableoù elles les ont contractés, mais, suite à lacrise économique, on a étendu ce délai àtrois ans.

En Ukraine, les collectivités locales peu-vent emprunter à des organisations ban-caires et financières pour couvrir desmanques de liquidités pour une périoden’allant pas au-delà de trois mois durantl’année fiscale en cours. Les collectivités lo-cales (les villes et la Crimée) peuvent éga-lement contracter des prêts sur le marchénational en vue d’investissements. Le mon-tant total de ces prêts ne doit pas excéder10% des dépenses totales de l’unité admi-nistrative. Tous les emprunts doivent êtreapprouvés par le ministère des Finances.Seules les villes ayant une population deplus de 800 000 habitants sont autorisées àemprunter à l’étranger. Un organe adminis-tratif régional ou local se trouvant en défautde paiement n’a plus le droit d’emprunterpendant les cinq années subséquentes. Laloi budgétaire détermine chaque année lemontant maximal de la dette. L’endette-ment total des administrations centrales,régionales et locales ne doit pas excéder60% du P.N.B. ukrainien.

En sus de la diminution de leurs sourcesde revenus, la limitation du droit à l’em-prunt entrave les autorités locales dans lefinancement de leurs dépenses en capital.La théorie sous-jacente à ces limitationsconsiste à protéger les collectivités localesde pratiques de crédit dangereuses, mais,quand la limite de l’endettement est défi-nie par rapport à un pourcentage des bud-gets annuels, il est difficile, sinon impos-s ib le, de f inancer des projetsd’investissement à long terme. Il en ré-sulte que les collectivités locales trouventplus facile d’accéder à des fonds en prove-nance de budgets d’administrations de ni-veau supérieur que du secteur financierpour leurs dépenses en capital. En Eurasie,les partenariats public-privé (P.P.P.), une al-ternative qui connaît un certain succès dans

d’autres régions du monde pour financerles investissements, sont plutôt rares.

Principales caractéristiques, positives et négatives, des finances locales dans les pays eurasiatiques

La décentralisation des pays eurasia-tiques a été un processus spontané, basésur une suite d’expériences et d’erreurs quiont conduit à des changements dans le sta-tut des entités administratives territoriales,la délimitation des municipalités et l’attribu-tion de compétences et de ressources. Si,dans certains pays, la structure formelledes collectivités locales a presque vingtans, le processus de décentralisation n’estpas encore achevé. En ce qui concerne lesfinances locales, on peut cependant identi-fier des éléments communs dans toute larégion.

Dans certains pays, on relève des ten-dances positives à la décentralisation. EnArménie, on s’apprête à élargir la liste desimpôts et taxes locaux à partir de 2011.2010 est l’année où la Biélorussie a adoptéla loi sur les collectivités locales.

Néanmoins, dans d’autres pays, on a ob-servé des tendances à la recentralisation,particulièrement en Kirghizie, au cours desdernières années (nomination des direc-teurs des collectivités locales), et en Géor-gie (abolition du niveau administratif descommunes). En Russie, le processus de no-mination des gouverneurs régionaux a af-fecté le niveau régional mais n’a pas atteintle niveau des collectivités locales(41). Danschacun de ces trois pays, on a réduit la listedes impôts locaux au cours des dernièresannées.

Les projets d’assistance internationaleont eu un impact considérable sur la miseen place des collectivités locales. L’aide ex-térieure à la décentralisation et à la ré-forme des collectivités locales, fournie par

(41) L’harmonisation du modèle des collectivités locales en Russie a abouti à une centralisation des pou-voirs dans certaines régions parce que les compétences qui, précédemment, leur étaient propres sont deve-nues des compétences déléguées, et qu’on a réduit la liste des impôts locaux alors que, dans plusieurs ré-gions, on commençait seulement à mettre en place les collectivités locales.

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la Banque mondiale, l’Agence américainepour le développement international, leP.N.U.D., la B.E.R.D., le Conseil de l’Europeet l’U.E. et autres organisations internatio-nales, comprenait une assistance à la foistechnique et financière. Bien que la forma-tion de collectivités locales ne soit pas pos-sible sans une population informée et lesoutien du gouvernement central (on peutciter le cas du Kazakhstan, un État centrali-sé, sans collectivités locales autonomes,mais avec des compétences clairement ré-parties entre niveaux d’administration),l’assistance dans le développement d’unelégislation transparente, la création d’insti-tutions démocratiques et le soutien aux ini-tiatives locales ont apporté une contributionprécieuse au processus de décentralisationen Eurasie.

Dans tous les pays étudiés, les compé-tences des différents niveaux d’administra-tion sont déterminées par voie législative,mais la répartition n’est pas toujours claire.On relève parfois l’occurrence de la mêmedéfinition dans les responsabilités d’autori-tés de différents niveaux (ex. : Moldavie),ou bien certaines responsabilités sont en-core attribuées en fonction de la vieille mé-thode de la délimitation institutionnelle(propriété des institutions) (comme en Bié-lorussie). Il arrive que les attributions defacto diffèrent de celles définies par lalégislation : les collectivités locales sevoient attribuer des charges ne relevantpas de leur autorité (comme en Géorgie).Le cofinancement des charges par diffé-rents niveaux d’administration est raremais existe encore (comme en Russie etMoldavie).

On a significativement réduit les mandatssans financement. Dans nombre de payseurasiatiques, les mandats sans finance-ment sont interdits par la loi. Il demeurecependant des compétences qui, si elles nesont pas juridiquement considérées commedes mandats sans financement, font peserun fardeau supplémentaire considérable surles budgets des collectivités locales et ré-duisent leur autonomie d’investissement.

Le gouvernement central a tenté d’exer-cer un contrôle sur les dépenses locales.Dans certains pays (ex. : Kazakhstan, Bié-lorussie, Kirghizie, Moldavie), le volume du

personnel local est déterminé par le gou-vernement central par voie législative ou enimposant des limites aux budgets locauxpour certains postes de dépenses (ex. enRussie). En Russie, un décret présidentielprévoit que les administrations régionalesdoivent évaluer les performances des raionet des administrations des villes.

L’autonomie fiscale des collectivités lo-cales est limitée dans la plupart des paysde la région. Tous les pays étudiés présen-tent une liste limitative des impôts locaux.Certains pays (Biélorussie, Kazakhstan, Kir-ghizie) fixent le pourcentage des recettesfiscales partagées devant leur revenir dansla loi budgétaire. En Russie, les administra-tions de raion ont beaucoup de charges,mais pas d’impôts propres. D’autre part, lesadministrations centrales (fédérales) peu-vent établir des exemptions fiscales pourles impôts locaux (ex. : Géorgie, Russie).

La délégation des pouvoirs de collectedes impôts est peu commune. Les collecti-vités locales ne peuvent collecter les impôtslocaux qu’en Arménie, en Kirghizie et enMoldavie. L’expérience de ces pays a dé-montré que la collecte des impôts au ni-veau local réduisait le taux d’évasion fis-cale.

La qualité de la conception des dotationsde péréquation s’est nettement améliorée.Tous les pays étudiés ont adopté, par voielégislative, des méthodologies d’attributiondes dotations de péréquation par le budgetcentral basées sur des formules. On peutdiscuter de la capacité des coefficients àrenvoyer une image fidèle des potentiels etdes besoins des collectivités locales, maisles règles du jeu sont les mêmes pour tousles bénéficiaires de dotations. Toutefois, lesexperts locaux relèvent que les transfertsnégatifs en Biélorussie, au Kazakhstan, enMoldavie et en Ukraine dissuadent les col-lectivités locales de développer leur based’imposition.

La conception des dotations condition-nelles n’a pas aussi bien évolué. Dans lemeilleur des cas, les dotations en capitalsont allouées sur une base compétitive,mais la législation budgétaire ne comporteaucune disposition claire relative aux procé-dures de leur attribution. Au pire, leur allo-


cation est le résultat du lobbying des diffé-rentes communes. Tous les pays étudiésexercent un contrôle strict des dépensespubliques financées par des dotations affec-tées.

Les pouvoirs d’emprunt sont limités danstoute la zone eurasiatique. Dans certainspays, on fixe la limite à partir d’un pourcen-tage du revenu local annuel, dans d’autres,sur la base d’un pourcentage des dépenseslocales. Dans la plupart des pays (Russie,Kazakhstan, etc.) les dépenses en capitaldes collectivités locales sont souvent cofi-nancées par des administrations du niveausupérieur.

Malgré un grand nombre de problèmespersistants dans les finances locales despays eurasiatiques, des progrès significa-tifs ont eu lieu au cours des vingt dernièresannées.

Conclusions

Si les compétences sont réparties entredifférents niveaux d’administration en Eura-sie, la décentralisation des sources de reve-nus demeure un défi à relever. Non seule-ment les économies de transition ont pourtâche de mettre au point leurs impôts lo-caux idéaux, mais la distribution irrégulièredes bases d’imposition et les coûts adminis-tratifs associés à la collecte des impôtsaboutissent partout à un plus grand niveaude décentralisation dans la répartition descompétences que dans cel le des res-sources. De plus, les économies de transi-tion doivent revoir efficacement leurs sys-tèmes fiscaux nationaux et l’évaluation deleur base d’imposition, lutter contre l’éva-sion fiscale des grands contribuables et re-médier au manque de coordination des po-litiques de réforme.

Pour acquérir plus d’autonomie, les col-lectivités locales doivent élargir la liste desimpôts locaux (particulièrement en Russie,en Kirghizie et en Géorgie), ou attribuerpour de longues périodes des recettes fis-cales partagées selon des taux stables alorsqu’ils sont actuellement définis par les loisbudgétaires annuelles (Kazakhstan, Biélo-russie, Moldavie). Il faudrait remplacer les

impôts séparés sur les propriétés foncièreset immobilières par un impôt local sur lapropriété. L’impôt personnel sur le revenuest une bonne source de revenus locaux àcondition de le combiner à des taux forfai-taires et à des paiements en fonction duprincipe de résidence. Les impôts sur lesP.M.E. constituent un autre instrument inté-ressant à condition que les collectivités lo-cales puissent en établir la base et le tauxd’imposition. Le gouvernement central nedevrait pas accorder d’exemptions fiscalessur les impôts locaux.

L’administration et la collecte des impôtset cotisations locaux devraient être prisesen charge au niveau local. La délégation dela collecte des impôts au niveau local dimi-nue la fraude fiscale et augmente les re-cettes par voie de conséquence.

La récente crise financière a révélé desfaiblesses dans les systèmes des financeslocales de certains pays d’Eurasie tandisque, dans d’autres pays, les collectivités lo-cales résistaient beaucoup mieux que l’ad-ministration centrale. Une récession écono-mique représente une menace pour larépartition des ressources au sein du sec-teur public, et la nécessité de sourcesstables de revenus pour le secteur publicdevient un enjeu majeur pour les collectivi-tés locales. Largement répandus, les impôtssur les propriétés foncières et immobilièresconstituent les sources de revenus budgé-taires les plus stables, particulièrement sil’on n’évalue pas la base d’imposition enfonction de la valeur de marché (commec’est le cas en Russie et dans d’autres payseurasiatiques). Représentant l’une des prin-cipales sources de revenus pour les collecti-vités locales eurasiatiques (à l’exception del’Arménie), l’impôt personnel sur le revenuest également resté stable en Russie (saufdans les grandes villes industrielles) et auKazakhstan, l’Ukraine annonçant néan-moins des pertes substantielles dans la col-lecte des revenus. Une faible proportiond’impôts locaux stables dans le montant to-tal des revenus locaux ainsi qu’une fortedépendance vis-à-vis des autorités du ni-veau supérieur compromettent la stabilitédes finances locales.

La stabilité des règles d’attribution destransferts interbudgétaires pour préserver

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les budgets locaux de changements impré-vus constitue un autre enjeu déterminant.En Moldavie, par exemple, la crise a provo-qué la réduction de 20% des transferts auxcollectivités locales (Expert-Group, 2009),ce qui a contraint les collectivités locales àopérer des coupes drastiques dans leursdépenses. Dans le même temps, au Ka-zakhstan, le montant des transferts, quiavait été fixé pour une période de trois ans,a été maintenu et on a transféré des dota-tions supplémentaires au niveau des oblast.En Ukraine, en 2009, «les budgets locauxont perçu environ 3,7% de moins que lesprévisions sur les dotations» (Slukhai etTsekhanovski, 2009), mais les budgets lo-caux ukrainiens ont également dû faire faceà un problème supplémentaire : «Des re-tards permanents dans les paiements duministère des Finances aux collectivités lo-cales… qui ont presque paralysé leurfonctionnement.»

En Russie, la crise a surtout affecté lesbudgets fédéraux et régionaux tandis queceux des collectivités locales étaient moinsconcernés (particulièrement ceux des com-munes). Seules quelques grandes villes in-dustrielles ont connu des problèmes budgé-taires dus à des baisses de revenus. Dansla plupart des pays de la région, on n’a pasréduit les transferts de péréquation natio-naux en 2009. On a diminué les transfertsen capital dans la première moitié de l’an-née, mais on les a restaurés avant la fin de2009.

Dans la majeure partie des pays eurasia-tiques, la diminution du crédit commercialne devrait pas causer de difficultés signifi-catives aux collectivités locales en raisondes restrictions que la législation nationalea déjà apportées au pouvoir d’emprunt lo-cal. En Russie, les administrations fédéralesont accordé des prêts budgétaires aux ad-ministrations régionales, lesquelles peu-vent à leur tour faire des prêts aux collecti-vités locales. On a également élargi lesprêts budgétaires en Ukraine.

On peut relever qu’avant la crise les payseurasiatiques ont créé des mécanismes effi-caces pour parer aux problèmes les pluspressants des collectivités locales. Parexemple, le Fonds de développement com-munal géorgien réunit des fonds de diffé-

rentes provenances pour le développementdes infrastructures communales. On peutrecommander ce type de mécanisme àd’autres économies de transition à condi-tion qu’il bénéficie du soutien des gouver-nements centraux et des organisations fi-nancières internationales.

Le Fonds russe de réforme des financesrégionales et municipales constitue égale-ment un exemple probant de bonnes pra-tiques qui permettent de tester de nou-veaux mécanismes de gestion des financespubliques dans des circonscriptions piloteset d’intégrer dans la pratique les instru-ments dont l’action a été une réussite. L’ex-périence des prêts intercommunaux en Ar-ménie offre un autre exemple instructif.Divers programmes de bonnes pratiquesdans les pays d’Eurasie (ex. : en Moldavie)ont contribué à l’amélioration des perfor-mances des collectivités locales.

La coopération intercommunale repré-sente un instrument efficace de réductiondes coûts associés à la fourniture de ser-vices communaux en faisant jouer les éco-nomies d’échelle disponibles tout en per-mettant aux co l lect iv i tés loca les deconserver le contrôle des fonctions. Onpeut avec succès recourir à cette approchedans d’autres pays, particulièrement ceuxoù les collectivités locales n’existent qu’auniveau des communes, et n’ont donc pas lapossibil ité d’effectuer des économiesd’échelle. On peut citer les inspections fis-cales intercommunales arméniennescomme un exemple de ce type d’écono-mies d’échelle. En Russie, dans certainesrégions, les raion et les villes cofinancentles services des ambulances, mais le Codebudgétaire russe ne prévoit pas de méca-nismes de transferts entre budgets de col-lectivités locales de même niveau si bienque certaines communes craignent que lafourniture conjointe de services ne causedes difficultés en raison de son cofinance-ment.

En Russie, il est nécessaire d’attribuerleurs propres impôts aux administrations deraion (l’impôt sur les transports était lecandidat le plus viable pour la décentralisa-tion, mais le gouvernement fédéral pro-jette de l’abolir) et d’introduire un impôtsur la propriété. Comme dans d’autres pays


eurasiatiques, le gouvernement centralrusse devrait confier au niveau local l’admi-nistration de ses impôts.

De tous les pays étudiés, la Biélorussiepossède le système de relations budgé-taires interadministratives le moins effi-cace de la région. Premièrement, cette ré-publique devrait prendre une décision ausujet du développement de ses autorités lo-cales. La Biélorussie a récemment initié unesérie de réformes, dont le développementd’une nouvelle loi sur les collectivités lo-cales, l’adoption de la seconde partie duCode fiscal et le lancement du processus dedéveloppement d’un nouveau mécanismede transferts de péréquation. Compte tenude sa situation politique, on peut supposerque la Biélorussie tirerait avantage de l’ex-périence d’autres pays eurasiatiques où lesorganes de pouvoir locaux, bien que subor-donnés au gouvernement central, disposenttoutefois de compétences garanties par laloi et de leurs propres sources de revenus.

Le Kazakhstan n’envisage pas de créerde collectivités locales dans un futurproche. Néanmoins, en dépit de leur ab-sence, le système centralisé de ce payssoutient d’autres réformes pour l’améliora-tion des performances du secteur public(budget de performance, mécanismes dedéveloppement basés sur des partenariatspublic-privé (P.P.P.). Il est possible que,dans le futur, après achèvement de la ré-forme budgétaire, à l’étape suivante de dé-veloppement, le gouvernement central re-considère la question des collectivitéslocales.

La Moldavie doit travailler à rendre lesrelations budgétaires interadministrativesplus transparentes et à les axer davantagesur des formules exprimant des critères ob-jectifs. Ce pays devrait attribuer plus d’au-tonomie de charges et de revenus à ses

communes pour la fourniture de servicesefficaces.

En Arménie, il faut une législation clairesur le financement des compétences délé-guées. Les communes ont besoin de davan-tage de soutien dans l’évaluation des mar-chés financiers. La loi leur en donne l’accès,mais cela reste à mettre en applicationdans la pratique.

En Ukraine, on semble avoir renoncé àdes réformes radicales. Plutôt que d’une ré-forme territoriale d’ensemble, on attend deregroupements volontaires appuyés parl’État l’amélioration de l’efficacité de la ges-tion locale. L’attention se porte sur certainssecteurs névralgiques tels que la gestion duparc de logements et l’amélioration des ser-vices communaux plutôt que sur les ré-formes institutionnelles. Le nouveau Codebudgétaire, adopté en 2010, ne comportepas de changements de principe, mais laformule de calcul des transferts de péré-quation est de nouveau en discussion.

Il est difficile de prédire le développe-ment des collectivités locales en Kirghi-zie, mais, dans le contexte de l’instabilitépolitique actuelle, il est peu probable que legouvernement veuille renforcer le niveaudes collectivités locales. En Géorgie, lesproblèmes internes ne constituent pas nonplus un environnement favorable pour l’édi-fication de collectivités locales fortes.

Les pays d’Eurasie auront nécessaire-ment des défis à relever dans le développe-ment de leurs collectivités locales. Toute-fois, les expériences réussies de paysvoisins ayant eu à résoudre le même typede difficultés et l’analyse des bonnes pra-tiques dans les pays possédant une longuehistoire d’autonomie locale peuvent les ai-der à trouver des solutions efficaces. Nousavons résumé les principales recommanda-tions aux pays eurasiatiques dans l’enca-dré suivant.

EURASIE • 225 •

Recommandations politiques régionales de C.G.L.U. pour l’Eurasie

Recommandations développées par les participants à l’atelier Eurasie de C.G.L.U.GOLD II à Moscou, en février 2010 :

Il faut clarifier les divisions administratives territoriales et le statut des collectivitéslocales : les organes exécutifs locaux doivent être responsables devant les organes repré-sentatifs locaux, et par-là devant les citoyens.

On doit définir une répartition claire des compétences.

Il faut supprimer les mandats sans financement, pas seulement sur le papier mais dansla pratique courante. La délégation de compétences doit s’accompagner de ressources fi-nancières adéquates.

Les budgets des collectivités locales doivent être autonomes : leur autonomie en ma-tière d’investissement doit s’appuyer sur des sources de revenus suffisantes.

Il faut augmenter les compétences des collectivités locales au niveau le plus bas (leplus proche des citoyens) et les financer en conséquence.

Les transferts de dotations doivent être transparents et ne doivent jamais être négatifs.

L’administration et la collecte des impôts locaux doivent être confiées au niveau local.

Il faut développer la coopération intercommunale : les collectivités locales doivent tra-vailler ensemble à une meilleure fourniture de services.

On peut recommander les prêts intercommunaux à court terme comme un bon sys-tème d’assistance mutuelle.

C’est une entité externe, non partisane, qui doit évaluer la qualité des services locauxet l’adéquation des fonds aux besoins.

Les collectivités locales doivent avoir accès aux marchés de capitaux.

7

Europe

LUIZ DE MELLO(1)

Département des Affaires économiques, O.C.D.E.

(1) Les opinions et analyses présentées dans ce chapitre n’engagent que l’auteur et ne reflètent pas né-cessairement celles de l’O.C.D.E. ou de ses pays membres. L’auteur est redevable à DEXIA pour la compila-tion de l’ensemble des données utilisées dans ce chapitre. DEXIA a facilité la recherche d’informations sur lesinitiatives récentes de décentralisation en Europe et actualisé les données que la Groupe a publiées surchaque pays (2008).

EUROPE • 229 •

Ce chapitre présente la situation financièredes gouvernements locaux en Europe –États membres de l’Union européenne, Is-lande, Norvège et Suisse. Ces paysconnaissent des expériences assez variéesen matière de décentralisation financière etsont confrontés aux mêmes défis politiquesque le présent chapitre met en relief. Lesfondements institutionnels de la décentrali-sation sont fortement ancrés en Europe.Depuis plusieurs décennies, le continents’est engagé, bien que de façon parfois iné-gale, dans la voie d’une décentralisationdémocratique accrue, aux niveaux local etrégional, comme en témoigne la Charte eu-ropéenne de l’autonomie locale de 1985,qui est entrée en vigueur en 1989 et a étératifiée par tous les Etats membres del’Union européenne (U.E.) et par presquetous ceux du Conseil de l’Europe.

Le Ier Rapport mondial sur la décentrali-sation (GOLD I) présentait une vision glo-bale de la décentralisation en Europe, évo-quait les expériences récentes et décrivaitles progrès de l’autonomie locale. Ce rap-port rappelait que le cadre institutionnel, lafiscalité locale, les responsabilités des col-lectivités locales et les relations financièresentre le niveau local et l’État trouvent leursfondements dans l’histoire, la culture et lestraditions de chaque pays de la région. Maisles relations entre les différents niveauxd’administration sont loin d’être immuablesdans la mesure où le rôle des collectivitéslocales est également défini par des forcessociales, économiques et démographiquesen perpétuelle évolution et par les de-mandes citoyennes en matière de biens etservices locaux.

Les perspectives des finances publiqueslocales en Europe révèlent plusieurs ten-dances. Premièrement, les collectivités lo-cales européennes ont été durement tou-chées par la crise mondiale qui a éclaté en2009 et la récession qui a suivi(2). Plusieurs

pays de l’U.E. ont développé des plans d’as-sainissement budgétaire pour restaurer àlong terme des finances publiques. Cela serépercute sur les collectivités locales et ré-gionales par une pression accrue sur lahausse des impôts et la maîtrise de la dé-penses. Par exemple, les programmes d’as-sainissement budgétaire annoncés au coursde 2009-2010 comprenaient des augmen-tations d’impôts, en particulier de l’impôtsur la valeur ajoutée (Croatie, Républiquetchèque, Estonie, Hongrie, Irlande, Letto-nie, Lituanie, Pologne, Portugal, Roumanie,Espagne et Royaume-Uni), un gel des sa-laires du secteur public (Italie, Lettonie,Roumanie et Royaume-Uni) et des réduc-t ions des dépenses p lus généra les(Royaume-Uni). Les subventions du gou-vernement central et les transferts aux au-torités locales ont également été dimi-nués (3). L’assainissement budgétaire aégalement entraîné une restriction par legouvernement central de l’autonomie finan-cière des collectivités locales dans certainspays comme l’Espagne(4).

Deuxièmement, au cours des dernièresannées, on a annoncé ou mis en œuvre plu-sieurs réformes territoriales et fiscales enEurope. Elles ont eu une incidence directesur les collectivités locales. La réforme ad-ministrative et territoriale grecque (la loirelative au projet Kallikratis) réduit lenombre de municipalités par des fusions etremplace les préfectures par des autoritésrégionales ayant des pouvoirs étendus. LaLettonie a aboli les administrations régio-nales. En France, la loi prévoit un rappro-chement des départements et des régionspar l’institution du «conseiller territorial»élu dans le cadre cantonal, mais qui seraappelé à siéger à la fois au conseil généralet au conseil régional, et la poursuite de laréforme territoriale par l’achèvement del ’ intercommunal i té et la créat ion de«métropoles» – si les élus concernés le dé-cident – qui exerceraient également cer-

(2) Le Conseil des Communes et Régions d’Europe (C.C.R.E.) et les enquêtes locales du Conseil de l’Eu-rope des gouvernements européens ont une vision assez pessimiste sur les perspectives de sa situation fi-nancière depuis le début de la crise mondiale.

(3) C’est le cas de la Bulgarie où, par exemple, les transferts du gouvernement central aux municipalitéssera réduit jusqu’à 2015, et les taux de T.V.A. peuvent être relevés si les réductions des dépenses ne suffi-sent pas à réduire le déficit public.

(4) Pour contenir le déficit public, le gouvernement d’Espagne a limité l’accès au crédit aux autorités lo-cales et aux institutions qui sont sous sa responsabilité pour financer des investissements à partir de 2011.


taines compétences départementales et ré-gionales à l’intérieur de leur périmètre. Desprogrammes de fusions municipales sontégalement en place en Finlande, au Luxem-bourg, en Suède et en Norvège. Dans lemême sens, le nouveau gouvernement duRoyaume-Uni a aboli les agences de déve-loppement régional, les bureaux du gouver-nement en région et toutes les stratégiesrégionales pour le développement écono-mique et le logement. Le gouvernementcentral, les collectivités locales ainsi que lespartenaires du secteur privé doivent enprincipe reprendre certaines de leurs fonc-tions. En Norvège, les compétences et lesressources correspondantes ont été trans-férées du gouvernement national vers lesconseils de comté pour renforcer la décen-tralisation et la démocratie locale et ratio-naliser le partage des compétences entreles différents niveaux de l’administration.

Les gouvernements européens devrontenfin faire face à de nouveaux défis. Danscertains pays, le gouvernement central im-pose une réduction des recettes locales. Parexemple, en Grèce, dans le cadre de la ré-duction de budget, en France, suite à lasuppression progressive de la taxe profes-sionnelle, en Allemagne, avec la réductiondes transferts aux gouvernements locaux.Dans le même temps, il y a un accroisse-ment de la pression pour réduire les dé-penses des collectivités locales avec unetendance à la centralisation au Royaume-Uni et, sous diverses formes, dans les paysscandinaves et les Pays-Bas. Ces pressionspeuvent favoriser la délégation ou la priva-tisation de la prestation des services. Lesgouvernements locaux doivent égalementrépondre aux nouvelles demandes ci-toyennes, en particulier pour améliorerl’aide sociale afin de répondre à la crise etau vieillissement de la population. L’inté-gration des immigrés peut aussi avoir uneincidence sur les budgets locaux.

Le présent chapitre se concentrera sur leniveau communal plutôt que sur les admi-nistrations de niveau intermédiaire (états,provinces, régions autonomes, etc.), bienque l’analyse des relations interbudgé-taires puisse parfois tenir compte desautres niveaux. Les expériences de diffé-

rents pays en ce qui concerne la dépenseselon les secteurs, la répartition des re-cettes (y compris le partage des recettesentre les différents niveaux), les modalitésde financement et, en particulier, l’empruntdes collectivités locales seront analysées envue de mettre en évidence les défis poli-tiques communs tout en reconnaissant queles généralisations sont souvent difficiles.Cela provient du fait que les tendancescommunes peuvent parfois masquer desforces sous-jacentes très différentes demise en forme des finances publiques auniveau des collectivités locales.

Le chapitre est structuré en plusieurssections. La première section s’appuie surle Ier Rapport mondial (GOLD I) pour pré-senter une vision d’ensemble des collecti-vités locales en Europe. La deuxième par-tie se consacre à l’aspect des ressourcesdes budgets locaux, avec une attentionparticulière à la structure des charges descollectivités locales suivant leur classifica-tion fonctionnelle et économique, ainsiqu’aux principaux problèmes liés aux poli-tiques de dépense des collectivités lo-cales. La section 3 examine les sources derevenus des collectivités locales, les im-pôts, les recettes non fiscales et le partagede revenus entre les différents niveauxd’administration mettant en lumière lesdifficultés majeures relatives à l’attribu-tion des ressources aux collectivités lo-cales. La section 4 aborde les systèmes desubventions et de transferts entre niveauxd’administration pour compléter les reve-nus nécessaires à la mise en œuvre descompétences assignées aux collectivitéslocales. La cinquième partie étudie l’endet-tement des collectivités locales ainsi queles règles fiscales qui s’appliquent à leurgestion financière. La section 6 souligneles défis à court terme auxquels sontconfrontées les co l lect iv i tés loca leseuropéennes : la crise financière et écono-mique mondiale, le vieillissement de la po-pulation et l’impact des migrations. Dansla septième partie, on propose une syn-thèse des principaux problèmes soulevésau cours du chapitre, et une dernière par-tie est consacrée aux conclusions et auxrecommandations.

EUROPE • 231 •

Présentation généraledes collectivités localesen Europe

Contexte institutionnel

Le Rapport GOLD I a mis en évidence lesdifférents cadres institutionnels qui caracté-risent la situation des collectivités localesen Europe. La définition de la collectivité lo-cale varie considérablement d’un pays àl’autre en fonction de l’organisation territo-riale et du cadre institutionnel, eux-mêmesfaçonnés par l’histoire(5). Le contexte insti-tutionnel dépend également de l’organisa-tion politique du pays : un État unitaire,une fédération (Allemagne, Autriche, Bel-gique et Suisse) ou une quasi-fédération(Espagne et Italie) où les autorités régio-nales du pays peuvent bénéficier d’une au-tonomie législative, financière et exécutiveassez large sans que le pays soit stricte-ment déf in i comme un pays fédéra l(tableau 7.1). Au sein des états unitaires,certains pays, comme les pays nordiques,jouissent d’une longue tradition de gestionfiscale et financière décentralisée et d’auto-nomie des co l lect iv i tés loca les ; leRoyaume-Uni, quant à lui, présente une si-tuation particulière, qui peut être décritecomme une décentralisation asymétrique :un contexte quasi fédéral pour l’Écosse, lepays de Galles et l’Irlande du Nord (depuis1998) et une structure unitaire en Angle-terre.

En outre, le nombre de niveaux adminis-tratifs au sein de chaque pays européen esttrès hétérogène. Cela explique la difficultéà trouver une définition globale des collecti-vités locales pour l’ensemble du conti-nent(6). Dans certains cas, on peut facile-ment identifier deux niveaux infranationauxd’administration de nature différente :

• les pouvoirs régionaux (encadré 7.1),comme les comunidades autonomas en

Espagne et les régions (et les commu-nautés en Belgique),

• et les autorités locales, qui, à leur tour,comprennent les municipalités, com-munes, assemblées loca les ( loca lcouncils) ou districts, et les provinces dequelques pays comme l’Espagne.

Dans d’autres cas, il existe seulementdes collectivités locales qui sont toutes demême nature juridique, comme en France(commune, département, région), mais quipeuvent comporter, selon les pays, des dis-tinctions particulières, notamment entrecommunes urbaines et rurales disposant destatuts différents (Pologne, Chypre), entredistrict-comté et conseil unitaire comme enAngleterre (mais non dans les autres ré-gions du Royaume-Uni). Dans certainspays, les villes peuvent, en fonction de leurimportance, cumuler les attributions muni-cipales et celles du premier niveau intermé-daire (par exemple, les villes à statut d’ar-rondissement comme en Allemagne et enPologne, ou à statut de départementcomme en Hongrie).

Il faut également tenir compte du statutspécifique des autorités locales dans plu-sieurs pays. Les capitales peuvent bénéfi-cier d’un statut particulier (en France, Hon-grie, Italie, Pologne et Slovaquie) ou êtredéfinies comme un niveau d’administrationintermédiaire (entités de la fédération enAllemagne, Autriche, Belgique, statut régio-nal en République tchèque). Par ailleurs,d’autres villes non capitales ou d’autreszones urbaines peuvent être définiescomme un niveau d ’administrat ionintermédiaire : les villes de Brême et Ham-bourg, en Allemagne, disposent du doublestatut d’entités locales et de Land. Cela n’atoutefois rien à voir avec les dispositionsadministratives particulières, dont les mon-tages de type supramunicipal, tels que lesaires métropolitaines, que l’on ne consi-dère pas comme un échelon séparé d’admi-nistration. Les zones géographiquementisolées, comme les îles ou les zones monta-gneuses, bénéficient souvent d’un traite-

(5) Voir aussi DEXIA (2008) et C.C.R.E. (2009a) pour plus d’informations sur le contexte institutionnel despays de l’Union européenne.

(6) Pour répondre à cette difficulté, le présent chapitre s’appuie, dans la mesure du possible, sur la classi-fication établie par Eurostat.


ment particulier dans certains pays, commela Grèce ou l’Italie, en raison de la spécifici-

té de leurs besoins et de leur structure éco-nomique.

TABLEAU 7.1

Indicateurs socioéconomiques et politiques.

Source : Eurostat, World Development Indicators (2009), DEXIA et C.C.R.E. (2009).

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Allemagne 82,0 0,0 75,2 5,5 30,0 -0,1 2 380,4 29,0 Fédéral (3) 6 655Autriche 8,4 0,5 66,0 41,6 25,4 0,4 258,2 31,0 Fédéral (2) 3 540Belgique 10,8 0,5 97,2 9,9 25,8 0,5 309,1 28,9 Fédéral (3) 18 180Bulgarie 7,6 -0,8 70,0 20,2 25 0,0 78,8 10,4 Unitaire (1) 29 015Chypre 0,8 1,6 69,3 34,7 17,8 0,1 19,1 24,0 Unitaire (1) 1 510Danemark 5,5 0,4 85,6 23,5 23,6 0,5 165,4 30,1 Unitaire (2) 56 040Espagne 45,8 1,4 76,7 16,8 24,1 0,6 1 173,3 25,7 Quasi fédé-

ral (3)5 620

Estonie 1,3 -0,3 69,1 43,6 25,3 ,, 22,6 16,9 Unitaire (1) 5 910Finlande 5,3 0,3 61,1 34,0 24,8 0,3 155,7 29,3 Unitaire (1) 15 265France 64,4 0,7 76,7 21,0 25,1 0,1 1 735,8 27,1 Unitaire (3) 1 750Grèce 11,3 0,4 59,0 49,3 27,8 0,3 265,6 23,6 Unitaire (2) 10 870Hongrie 10,0 -0,2 66,3 25,3 23,5 0,2 162,0 16,1 Unitaire (2) 3 160Irlande 4,5 1,8 60,5 41,2 15,9 0,4 150,8 33,9 Unitaire (2) 38 975Italie 60,0 0,5 67,6 8,5 30,4 0,8 1 526,9 25,5 Unitaire (3) 7 395Lettonie 2,3 -0,6 67,8 46,1 24,9 -0,1 32,6 14,4 Unitaire (1) 19 205Lituanie 3,3 -0,5 66,6 19,1 23,0 -0,2 52,1 15,5 Unitaire (1) 55 965Luxembourg 0,5 1,4 82,8 21,3 20,6 1,6 33,9 69,3 Unitaire (1) 4 215Malte 0,4 0,9 95,3 5,8 19,3 0,6 7,9 19,1 Unitaire (1) 6 060Pays-Bas 16,5 0,5 80,2 8,8 21,8 0,2 552,3 33,6 Unitaire (2) 37 280Pologne 38,1 -0,1 62,1 7,1 18,9 0,0 539,3 14,1 Unitaire (3) 15 380Portugal 10,6 0,5 57,6 45,4 23,4 0,1 202,4 19,1 Unitaire (2) 34 485Rép. tchèque 10,5 0,2 73,5 15,6 20,5 0,7 210,2 20,2 Unitaire (2) 1 670Roumanie 21,5 -0,4 53,7 16,6 21,3 0,0 259,0 ,, Unitaire (2) 6 760Slovaquie 5,4 0,0 56,2 14,4 16,6 0,1 97,9 18,1 Unitaire (2) 1 870Slovénie 2,0 0,3 51,0 32,4 23,3 1,4 46,1 22,8 Unitaire (1) 9 630Suède 9,3 0,4 84,2 22,5 26,7 0,6 278,6 30,1 Unitaire (2) 31 790Royaume-Uni 61,6 0,5 89,7 15,7 24,3 0,4 1 788,7 29,1 Unitaire (3) 151 110U.E. 27 499,7 0,4 25,2 12 501,7 25,1Islande 0,3 1,5 92,8 39,0 17,1 0,4 9,7 30,3 Unitaire (1) 4 150Norvège 4,8 0,8 77,4 22,4 22,1 0,9 228,6 47,9 Unitaire (2) 11 020Suisse 7,7 0,8 75,2 20,5 24,1 1,2 269,9 35,3 Fédéral (2) 2 950

EUROPE • 233 •

Les limites des collectivités locales ontévolué avec le temps au fil des change-ments qui ont transformé l’organisation ter-ritoriale de nombreux pays et en fonctionde l’évolution des demandes en biens etservices locaux. Dans certains pays où lescollectivités locales sont considéréescomme trop petites du point de vue géo-graphique, des efforts ont été réalisés pourfusionner les entités locales, comme ce futle cas en Autriche dans les années 1950, enSuède dans les années 1950 et 1970, enBelgique et au Danemark dans les années1970 et aux Pays-Bas et en Finlande plusrécemment (encadré 7.2). Le nombre decollectivités locales a été fortement réduiten Grèce et en Lituanie au cours des an-nées 1990 et 2000, au Danemark en 2007et en Lettonie en 2009. Des fusions ont

également été réalisées à l’échelle régio-nale, par exemple au Danemark(7). La mo-tivation sous-jacente à ces initiatives étaitd’améliorer l’efficacité des services parl’élargissement des territoires et le renfor-cement des compétences locales (ceci seraabordé plus loin, lors de l’analyse des com-pétences des collectivités locales). Aucontraire, dans certains pays d’Europe cen-trale et orientale, de nombreuses fusionsréalisées dans le cadre de la planificationcentralisée ont été remises en cause de-puis le retour de la démocratie dans les an-nées 1990. La population moyenne des col-lectivités locales est bien inférieure à10 000 habitants dans nombre de pays eu-ropéens, ce qui complique souvent la tâchedes autorités locales et exclut les écono-mies d’échelle.

Encadré 7.1. – Administrations intermédiaires dans les pays avec 3 niveauxd’administration infranationaux.

En 2009, il y avait environ 980 administrations intermédiaires en Europe. Elles se si-tuent entre le niveau local et le niveau régional (ou fédéré) de l’administration dans les 7pays européens qui ont 3 niveaux d’administration infranationaux (Belgique, France, Alle-magne, Italie, Pologne, Espagne et Royaume-Uni).

Le fondement institutionnel des gouvernements intermédiaires est en train de changer.En Belgique, un débat a été lancé en 2009 sur la transformation des provinces en«collectivités territoriales» en Wallonie et en «régions urbaines» en Flandre, avec desmandats redéfinis. En Italie, la réforme des collectivités locales approuvée par le Conseildes ministres en juillet 2009 prévoit une rationalisation de la carte des provinces. En An-gleterre, la politique de généralisation des «autorités unitaires» sur le territoire devaitconduire à la suppression des conseils de comté, mais le gouvernement Cameron a re-noncé à poursuivre cette politique (loi du 16 déc. 2010). En France, la loi du 16 décembre2010 prévoit l’institution de conseillers territoriaux élus dans le cadre du canton, mais sié-geant à la fois au conseil général (département) et au conseil régional, ce qui a pour butde redéfinir le rôle de ces deux niveaux institutionnels; elle permet aussi des fusions dedépartements et de régions et entre une région et les départements qui la composent.

Source : DEXIA.

(7) Voir C.C.R.E. (2009a) pour plus d’informations.

Encadré 7.2. – Restructuration des communes en Europe : réformes en cours etenvisagées.

Initiatives récentes

En Lettonie, un programme de fusion des autorités locales, en place depuis plus de dixans, a pris fin en juillet 2009, entraînant le remplacement de 524 autorités locales par118 nouvelles entités. En Finlande, en 2007, on a lancé le projet PARAS pour la restructu-


Enfin, cette diversité se vérifie égalementdans la structure législative et exécutivedes collectivités locales. Comme le souli-gnait le Rapport GOLD I, les collectivités lo-cales européennes sont toutes administréespar des assemblées élues, mais le statut deleur exécutif varie considérablement : élupar le conseil ou directement par la popula-tion, ou nommé par le gouvernement; exé-cutif collégial ou unipersonnel; séparationdes pouvoirs ou non. On peut noter unetendance générale à la décentralisation desressources et des compétences vers les col-

lectivités locales, ce qui s’accompagne sou-vent de demandes plus affirmées de la partde celles-ci en faveur de l’autonomie localeet de la dévolution de nouveaux pouvoirs.

Le soutien aux collectivités locales

Les autorités locales bénéficient d’un fortsoutien en Europe. On a développé un cer-tain nombre d’initiatives en leur faveur, àcommencer, au niveau supranational, par laCharte européenne sur l’autonomie locale

ration des municipalités et des services. À la fin de l’année 2012, date à laquelle le projetest supposé arriver à terme, la Finlande devrait avoir 337 autorités locales au lieu de 416en 2007. En Irlande du Nord, un programme de restructuration des collectivités locales,adopté en 2008, entrera en vigueur en mai 2011 avec le remplacement des 26 districtsactuels par 11 nouveaux districts possédant un plus vaste champ de compétences. En An-gleterre, la restructuration du système à 2 niveaux dans certaines régions rurales(conseils de comté et districts) a abouti au remplacement de 44 conseils locaux par9 nouvelles autorités en avril 2009. En février 2010, on a approuvé de nouvelles fusionspour le Norfolk, le Suffolk et le Devon.

Des programmes ambitieux de fusion municipale ont été initiés en Grèce et au Luxem-bourg. En Grèce, la réforme institutionnelle Kallikratis votée en 2010 prévoit de réduire lenombre de collectivités locales de 1 034 à 370 et de renforcer leur compétences. AuLuxembourg, un projet lancé en 2008 vise à réduire le nombre de municipalités de 116 à71.

En Islande, le nombre de collectivités locales devrait être ramené de 78 en 2009 àmoins de 40 dans les cinq prochaines années. Enfin, en France, la loi du 16 décembre2010 renouvelle la procédure de fusion de communes visant à la création de «communesnouvelles», notamment à partir d’intercommunalités existantes, mais le vote contraire dela majorité des électeurs d’une des communes concernées suffira à y faire obstacle. Lacommune nouvelle comprendrait des communes déléguées mais dont les organes procé-deront de la commune nouvelle.

Coopération intercommunale

En Hongrie, le gouvernement renforce le système des «microrégions polyvalentes»dans sa réforme des services publics. Dans d’autres pays, on encourage la coopération in-tercommunale en tant que première étape vers leur fusion. C’est le cas au Luxembourg eten Finlande où les communes qui ne sont pas prêtes à la fusion doivent créer des «zonesde partenariat» pour mettre en œuvre de services de base tels que les soins de santé etles services sociaux.

Dans les pays où la coopération intercommunale est déjà bien développée, on note à lafois une tendance à sa rationalisation et un renforcement de sa légitimité démocratique.En Italie, la réforme des collectivités locales approuvée par le Conseil des ministres enjuillet 2009 prévoit la suppression des communautés de montagne. En France, la loi du16 décembre 2010 prévoit l’achèvement de l’intercommunalité (elle regroupe déjà 90%des communes et 95% de la population) et il ne devrait plus exister une seule communeisolée à la fin de 2013 (sauf Paris); les membres des assemblées délibérantes des grou-pements de communes à fiscalité propre seront élus au suffrage universel direct sur leslistes de candidats au conseil municipal.

Source : DEXIA.

EUROPE • 235 •

entrée en vigueur en 1988 sous l’impulsiondu Conseil de l’Europe. La Charte reconnaîtl’autonomie politique, administrative et fi-nancière des collectivités locales, contri-buant ainsi à renforcer leur poids politiqueet institutionnel. Aux termes du traité surl’Union européenne, tel qu’il résulte du trai-té de Lisbonne, l’autonomie locale et régio-nale fait partie des «structures fondamen-tales politiques et constitutionnelles» desétats membres que l’Union doit respecter(art. 4).

L’adhésion à l’Union européenne et la ré-ception de l’acquis communautaire affec-tent ainsi l’autonomie des collectivités lo-cales et régionales de nombreux pays,notamment dans les nouveaux étatsmembres de la région baltique et d’Europecentrale et orientale. Dans ces pays, l’inté-gration à l’U.E. a été un important cataly-seur de réformes politiques et écono-miques. Dans le même temps, on peutargumenter que la décentralisation finan-cière a contribué à renforcer, dans cespays, la gouvernance démocratique grâce àune plus forte représentation politique auniveau infranational – malgré des réti-cences, du moins au début du processus.

Malgré cet engagement politique fort enfaveur de l’autonomie locale, les collectivi-

tés locales sont confrontées à l’émergenced’une tendance vers une plus forte dépen-dance des pouvoirs intermédiaires (enca-dré 7.3). En Allemagne, d’importantes res-ponsabilités en matière de dépenses ontété transférées aux Länder en 2006 et lesrégions italiennes connaissent le mêmeprocessus depuis les années 1990. La ré-forme danoise de 2007 a supprimé les com-tés en faveur des régions, moins nom-breuses, en leur allouant la plupart desbases d’imposition des anciens comtés touten maintenant les collectivités locales. Descollectivités régionales ont également étécréées dans les économies en transition quiont récemment rejoint l’Union européenne,telles que celles de la République tchèqueet de la Slovaquie. Ces réformes avaient enpartie pour but de faciliter l’accès de cespays au soutien financier des fonds structu-rels et de cohésion de l’Union européenne,dont l’attribution est déterminée par des in-dicateurs calculés au niveau national et auniveau régional. Au Royaume-Uni, la décen-tralisation politique illustre également l’im-portance croissante des gouvernements ré-gionaux, notamment par le transfertd’importantes prérogatives à l’Écosse, aupays de Galles et à l’Irlande du Nord depuis1998.

Encadré 7.3. – Le processus de régionalisation.

La régionalisation existe depuis plus de vingt ans dans plusieurs pays européens afin derenforcer les compétences des régions, de créer ou remodeler le niveau régional d’admi-nistration, et de lancer de nouvelles initiatives.

Les initiatives récentes retiennent l’attention. Par exemple, la Lituanie aura deux ni-veaux de collectivités locales au lieu d’un à partir du 1er juillet 2010. On crée 5 régionsdécentralisées et les 10 administrations régionales étatiques sont supprimées. En Grèce,comme indiqué dans l’encadré 7.2, la réforme Kallikratis remplace les 54 départementsexistants par 13 conseils régionaux élus au suffrage universel direct. En Norvège, la ré-forme régionale en place depuis le 1er janvier 2010 maintient les 19 comtés actuels (aulieu de les remplacer par 5 ou 6 nouvelles régions comme initialement prévu) tout en ren-forçant leurs responsabilités dans les domaines de l’entretien des routes, de l’aménage-ment du territoire, de la protection de l’environnement et de l’innovation.

Plusieurs pays envisagent des réformes régionales. En Pologne, le gouvernement a ré-cemment annoncé son intention de renforcer les compétences régionales et de remodelerleur organisation. En Roumanie, le gouvernement a rendu public, en janvier 2009, sonprojet de remplacer les départements par des régions avant 2013 (la version la plus ré-cente du projet de loi mentionne 16-20 régions). En Slovénie, malgré l’échec du projet derégionalisation de 2008, le gouvernement prépare un nouveau plan pour la création de6 régions à partir de 2011 (au lieu de 14 comme prévu en 2008). On débat actuellement


Les compétencesdes collectivités locales

Les compétences des autorités locales sui-vent le plus souvent un double principe.D’une part, elles peuvent agir en toute ma-tière pour répondre à un intérêt public localà condition de ne pas empiéter sur la com-pétence d’une autre autorité administrativeet d’agir dans le respect de la légalité. C’estce qu’on appelle la clause générale de com-pétence, qui est reconnue à l’article 4 de laCharte européenne de l’autonomie locale.D’autre part, elles exercent les compé-tences qui leur sont attribuées par la loi.C’est à ces dernières que correspond l’es-sentiel des dépenses publiques des collecti-vités locales. En outre, certaines attribu-tions peuvent leur être déléguées par l’État;elles sont alors exercées au nom de l’État.Dans la plupart des pays, les collectivités lo-

cales sont ainsi responsables de l’éducationprimaire, ce qui inclut la construction et l’en-tretien des écoles. Dans certains nouveauxÉtats membres de l’Union européenne,comme l’Estonie, la Lettonie, la Lituanie, laSlovaquie et la Slovénie, l’éducation à elleseule mobilise au moins un tiers du budgetdes collectivités locales (graphique 7.1). Lesautres compétences qui reviennent habituel-lement aux collectivités locales sont : leséquipements et la planification urbains, lacollecte et le retraitement des déchets, lafourniture d’eau potable et l’assainisse-ment. Le financement des prestations so-ciales s’ajoute parfois aux dépenses des col-lect iv ités locales : par exemple enAllemagne, au Danemark, en Islande etdans le reste des pays scandinaves. Les au-torités locales sont également très présentesdans la prestation de services sociaux, ycompris la protection de l’enfance et le sou-tien aux personnes âgées et handicapées.

de la création de régions au Portugal continental, et un nouveau projet se réfère à 3-5 ré-gions, au lieu de 8, comme il avait été envisagé en 1998, l’année où la loi de réforme ré-gionale originelle a été rejetée par référendum.

La régionalisation est en cours en Suède où le gouvernement a annoncé son intentionde fusionner, à partir de 2011, les 24 comtés en 6-9 régions avec des compétences parti-culières dans les domaines des soins de santé et de la planification régionale. En Finlande,une évaluation indépendante du projet pilote mis en œuvre dans la région de Kainuu de-vait être publiée au printemps 2010. Sur la base de cette évaluation, le gouvernementprésentera ultérieurment des mesures supplémentaires.

La régionalisation n’est ni linéaire ni générale en Europe. En Lettonie, par exemple, laréforme territoriale de 2009 visait initialement à créer des régions décentralisées rempla-çant les 26 districts existants. En fin de compte, les compétences des districts ont ététransférées aux municipalités et aux 8 régions d’État créées en 2002 pour le développe-ment régional. En France, si la réforme de 2003-2004 a été assez favorable aux régions,les réformes successives de la fiscalité locale, et notamment la suppression de la taxeprofessionnelle en 2010, ont peu à peu privé la région de presque tout pouvoir fiscal.

Source : DEXIA.

EUROPE • 237 •

GRAPHIQUE 7.1Les compétences locales : classification fonctionnelle (2007).

Source : Eurostat, sources nationales, calculs DEXIA (cf. annexe 7.3).

Dans le domaine de la santé, qui repré-sente une large part des dépenses, le rôledes collectivités locales est moins uniforme.Dans certains pays, les autorités localessont responsables des soins primaires et dela prévention, en particulier dans les paysd’Europe du Nord et dans certains paysd’Europe centrale et orientale. Le cas de laFinlande est particulièrement intéressant :la santé relève en grande partie des collec-tivités locales car les communes sont res-ponsables de la gestion des centres de san-té. À l ’ inverse, le système de santénorvégien a été recentralisé en 2002 pourdiminuer les coûts et améliorer l’efficacitédu service avec un objectif d’autofinance-ment(8).

La diversité de la participation des collec-tivités locales aux dépenses publiques to-tales reflète l’inégale répartition de compé-tence entre les pays d’Europe (graphique7.2 et tableau 7.2). Dans les pays du Nord,les dépenses des collectivités locales parrapport au P.I.B. et aux dépenses gouver-nementales globales sont comparative-ment plus élevées. Dans d’autres pays oùles régions ou Länder sont d’importantsprestataires de services et de biens pu-blics, la place des collectivités locales esttraditionnellement moindre, par exemple enAllemagne, en Autriche et en Espagne. Plusimportant encore, la taille inégale des col-lectivités locales dans un même paystrouve un écho dans les différences de ré-partition des compétences entre les diffé-rents niveaux.

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Autre Protec�on socialeEduca�on SantéAffaires économiques Services généraux des administra�ons publiques

(8) Une évaluation réalisée après la réforme, menée par le Conseil norvégien de la recherche pour le mi-nistère de la Santé et des Soins, a constaté une amélioration de l’accès aux soins, l’augmentation de la pro-ductivité et la réduction du temps d’attente. L’évaluation n’analyse pas toutefois des domaines importantstels que l’équité de l’accès et la qualité des services de santé. Voir Magnussen et al. (2007) pour plus d’infor-mations sur l’expérience de la Norvège. Voir O.M.S. et al., Discussion des expériences dans les pays et desdéfis politiques communs face à la décentralisation des systèmes de santé en Europe (2008).


GRAPHIQUE 7.2Les dépenses publiques locales (2008).

Source : Eurostat, sources nationales, calculs DEXIA (cf. tableau 7.2).

Par ailleurs, les dépenses locales ne sontpas immuables mais évoluent avec letemps. L’extension de leurs compétencess’est accompagnée, pour les collectivités lo-cales, d’une hausse de leurs charges dansla plupart des pays. Dans certains cas,cette augmentation des dépenses localescoïncide avec un changement dans la struc-ture des compétences de l’État et une dimi-nution des dépenses au niveau de l’admi-nistration centrale. Les services sociaux ontété entièrement décentralisés au Danemarket relèvent, depuis 2007, de la responsabi-

lité des collectivités locales qui assument,entre autres, la protection sociale. En Italie,l’enseignement professionnel a été décen-tralisé vers les collectivités locales dans lesannées 1990, faisant quasiment doubler lepoids des collectivités locales (9). En Es-pagne, plusieurs compétences ont étéconfiées aux régions autonomes commesuite au vaste programme de décentralisa-tion mis en place dans le pays dans les an-nées 1990. En Belgique, on a délégué lemaintien de l’ordre aux communes en2002.

TABLEAU 7.2Dépenses publiques locales : classification économique (2008).

0

10

20

30

40

50

60

70

% du PIB % des rece�es publiques totales

(9) Voir Bibbee (2008) pour plus d’informations.

Pays

Dépenses Composition des dépenses (% des dépenses locales)

Pourcen-tage du P.I.B.

Pourcen-tage du total des dépenses publiques

Rémuné-ration du personnel

Utilisa-tion des biens et services

Forma-tion brute de capital

fixe

Presta-tions

socialesAutres

Allemagne 7,2 16,6 22,9 21,9 11,9 26,6 16,7Autriche 7,6 15,6 23,8 18,0 6,6 18,0 33,6Belgique 6,8 13,6 53,5 14,1 11,6 11,6 9,2Bulgarie 7,6 20,5 35,3 36,8 26,8 0,2 0,8

EUROPE • 239 •

Source : Eurostat, sources nationales, calculs DEXIA.

L’accroissement du volume des dépensespeut aussi s’expliquer par la hausse descoûts. Il est difficile de comparer les coûtsunitaires entre différents pays, étant don-né la très grande diversité qui existe entreles normes et les standards pour la presta-tion de services locaux et le peu d’informa-tions disponibles dans la plupart des pays.La capacité des autorités locales à exploi-ter les économies d’échelle en matière deprestation de service affecte également lescoûts des biens et services locaux (voir plusbas). Mais, en général, il est probable queles coûts s’accroissent aussi avec le vieillis-sement de la population, notamment dansles pays où les collectivités locales sont res-ponsables de la santé et des services deprotection sociale.

Les services assurés par les collectivitéslocales sont plutôt des activités de main

d’œuvre, les coûts de personnel comptentdonc pour une grande part dans les dé-penses des collectivités locales dans la plu-part des pays, suivis par les achats de bienset services nécessaires à leur fonctionne-ment. Le statut des personnels des collecti-vités locales a aussi une incidence sur cescoûts. Dans la plupart des pays, ils ont unstatut de fonctionnaires avec des conditionsde travail qui diffèrent du secteur privé. Ce-pendant, cela n’est pas le cas à Chypre, enIrlande, en Italie, en Lettonie, à Malte, auxPays-Bas, en Pologne, en Républiquetchèque, au Royaume-Uni, en Slovaquie eten Suède (C.C.R.E., 2009c). Le nombred’employés des collectivités locales bénéfi-ciant d’un statut particulier varie égalementselon les différents niveaux. En Allemagne,par exemple, 61% du personnel employépar des niveaux administratifs intermé-diaires (Länder), tels que les professeurs ou

Chypre 1,9 4,4 38,1 23,0 30,6 0,0 8,2Danemark 33,6 64,8 36,6 17,6 3,7 36,1 6,0Espagne 6,5 15,8 28,4 28,1 16,4 1,6 25,5Estonie 11,0 27,7 41,5 26,9 19,3 3,2 9,1Finlande 20,2 41,2 48,9 30,0 8,7 8,0 4,4France 11,3 21,5 29,0 19,7 20,6 8,3 22,4Grèce 2,7 5,5 42,4 27,5 22,7 0,1 7,4Hongrie 11,4 23,2 49,1 24,8 10,7 5,0 10,4Irlande 7,9 18,8 21,2 17,6 45,2 10,1 5,9Italie 15,5 31,8 30,3 25,2 11,0 18,4 15,1Lettonie 11,9 30,8 46,0 23,8 25,5 2,9 1,8Lituanie 9,4 25,0 51,5 19,0 21,3 4,8 3,4Luxembourg 5,1 13,6 32,4 22,6 31,2 1,2 12,7Malte 0,6 1,3 12,8 63,9 22,9 0,0 0,3Pays-Bas 15,8 34,3 38,5 28,3 15,1 10,0 8,0Pologne 14,1 32,7 40,3 23,5 18,6 8,2 9,4Portugal 6,2 13,4 30,3 25,6 24,0 5,8 14,2Rép. tchèque 11,4 26,6 31,8 28,2 20,4 5,6 14,1Royaume-Uni 13,3 28,2 37,9 35,7 8,9 11,2 6,2Roumanie 9,6 25,6 35,7 22,8 25,5 10,0 6,0Slovaquie 5,5 15,7 42,3 27,9 20,4 1,1 8,3Slovénie 9,0 20,4 41,3 20,7 23,9 4,3 9,8Suède 24,7 47,0 46,3 24,5 7,3 14,4 7,4U.E. 27 11,5 24,5 33,6 25,3 13,2 14,5 13,4Islande 14,0 24,2 40,3 28,3 17,0 3,4 11,0Norvège 13,3 33,3 50,9 19,3 11,8 7,4 10,6Suisse 8,6 24,3

Pays

Dépenses Composition des dépenses (% des dépenses locales)


Pourcen-tage du total des dépenses publiques

Rémuné-ration du personnel

Utilisa-tion des biens et services

Forma-tion brute de capital

fixe

Presta-tions

socialesAutres


les officiers de police, ont un statut particu-lier contre seulement 14% de ceux qui sontemployés au niveau communal. Toutefois,on observe dans de nombreux pays unetendance à réduire le nombre des employésbénéficiant d’un statut spécifique.

Les collectivités locales jouent égale-ment un rôle important dans l’investisse-ment public qui représente en moyenne13% des dépenses des collectivités localesdans les pays de l’U.E. La formation brutede capital fixe réalisée à l’échelle locale cor-respond à la plus grande part de l’investis-sement public total, les deux tiers environparmi les pays de l’U.E. et 70% dans despays comme l’Italie et la France. Les collec-tivités locales européennes sont des ac-teurs clés de la construction non résiden-tielle, y compris pour le développement,l’amélioration, l’exploitation et l’entretiendes infrastructures dans des domaines aus-si divers que les transports publics, lesroutes, les services urbains et, entreautres, dans les services en réseau, l’eau etl’assainissement. Les collectivités localescontribuent également à l’investissementrésidentiel dans le domaine du logementsocial.

Les dépensesdes collectivités locales :principaux problèmes

Les effets de débordement(spillovers)

Certains services, fournis et financés parune collectivité locale, peuvent bénéficieraux habitants des communes voisines. Denombreux exemples pratiques illustrentcette situation. L’accès aux équipementsurbains, tels que les parcs et les zones deloisirs, est ouvert aux non-résidants, bienque ces derniers ne partagent pas leurscoûts puisqu’ils paient leurs impôts ailleurs.Similairement, les citoyens ont souvent la

possibilité de recourir aux services de santédans des collectivités différentes de celle oùils résident, même quand les mécanismesde remboursement interadministratifn’existent pas. Ces effets de débordement(spillovers) entre collectivités dans l’utilisa-tion des services publics ne vont toutefoispas sans poser problème : cela peut en ef-fet inciter les collectivités locales à réduireleur effort si, pour les prestations fourniesindistinctement à tous, elles continuent àen assumer l’intégralité du coût.

De la même façon, les coûts des serviceslocaux peuvent être exportés vers les com-munes voisines sans les bénéfices. La pro-tection sociale en est une illustration perti-nente. Il arrive que des collectivités localesaient le pouvoir de fixer le taux des presta-tions qu’elles fournissent tandis qu’elles bé-néficient, pour leur financement, de finan-cements attribués par des collectivités duniveau supérieur. Dans ce cas, les collectivi-tés locales sont encouragées à fixer un tauxsupérieur à celui des communes voisinespuisqu’elles en exportent partiellement lecoût par l’intermédiaire de ce financement.On peut en trouver de nombreux exemplesen Europe où les collectivités locales sontresponsables des programmes d’aide so-ciale, comme au Danemark, aux Pays-Bas,en Suède ou en Suisse.

Plusieurs pays européens ont trouvécomment réduire l’effet pervers de ces«externalités». Par exemple, les collectivi-tés locales concernées se partagent aumoins une partie des coûts des services.Pour la santé et les équipements urbains,en Espagne, en France et au Portugal (en-cadré 7.4), on a mis en place différentesformes de coopération intercommunaledans les zones métropolitaines(10). Au Da-nemark et en Suède, des compensationsont été mises en place entre collectivités lo-cales pour les coûts du système de santé,ce qui peut être considéré comme une pra-tique exemplaire lorsque les patients peu-vent se faire soigner dans une autre com-mune que la leur. Dans le cas des

(10) Les zones urbaines étendues peuvent également passer outre les frontières internationales. C’est lecas de l’Euro métropole Lille-Kortrijk-Tournai, qui inclut des villes des deux côtés de la frontière franco-belge.Parmi les initiatives internationales visant à améliorer l’accessibilité, la qualité et l’efficacité du système desanté transfrontalier, on peut compter l’initiative EUREGIO Rhein-Waal lancée par les collectivités locales al-lemandes et néerlandaises.

EUROPE • 241 •

programmes d’aide sociale, les taux des al-locations sont fixes et la prestation de ser-

vice est prise en charge à différents ni-veaux administratifs.

Réduire les coûtspar des économies d’échelle

Réduire les coûts des services grâce auxéconomies d’échelle représente un autredéfi pour les collectivités locales euro-péennes. Quand les collectivités localessont trop petites, les coûts unitaires sontplus élevés et il est difficile de réaliser deséconomies d’échelle dans la prestation desservices. Les frais d’exploitation d’un éta-blissement éducatif tendent à être plus im-

portants dans les petites communes parceque les ratios professeurs/élèves sont plusélevés que dans les collectivités avec desécoles plus importantes. Par ailleurs, unecapacité excédentaire peut accroître lesfrais d’exploitation, comme dans le cas desétablissements sanitaires de certains paysd’Europe centrale et orientale dans les-quels la proportion du nombre de lits dispo-nibles dans les hôpitaux par rapport à lapopulation tend à être plus élevée qu’enEurope de l’Ouest ou du Sud.

Encadré 7.4. – Le processus de métropolisation en Europe.

Plusieurs pays se sont fixé comme but de renforcer le cadre institutionnel de la coopé-ration intercommunale dans les grandes zones urbaines :

• Comme suite à l’évaluation à mi-parcours du projet Finlande PARAS (rapport publiéen novembre 2009), le gouvernement a annoncé une loi pour promouvoir la coopérationdans la plus grande des 7 régions urbaines, la zone métropolitaine d’Helsinki, dans les do-maines de l’occupation du sol, du transport et du logement.

• La loi française du 16 décembre 2010 sur la réforme territoriale crée 2 nouveauxtypes de coopération intercommunale pour les régions métropolitaines : la possibilité decréer une métropole, sorte de supercommunauté urbaine pour les agglomérations de plusde 450 000 habitants, ce qui est le cas de 8 villes françaises, avec le transfert de cer-taines compétences du département et de la région, ou un pôle métropolitain pour cellesde plus de 300 000 habitants, incluant une ville de plus de 150 000 habitants. Avec la loisur le Grand Paris du 3 juin 2010, c’est l’État qui reprend la main pour l’aménagement del’agglomération parisienne avec la création de 2 établissements publics, le renforcementdes pouvoirs du préfet de région et les contrats de développement territorial proposésaux communes concernées par le nouveau réseau métropolitain express.

• En Italie, l’article 23 de la loi n° 42 sur le fédéralisme fiscal du 5 mai 2009 relance lacréation des «villes métropolitaines» (città metropolitana) prévues par la loi depuis 1990et inscrites dans la Constitution en 2001, en facilitant l’initiative et la procédure de créa-tion dans 9 grandes villes. Ces villes métropolitaines exerceraient immédiatement la com-pétence pour la planification territoriale et celle des infrastructures, l’organisation de sys-tèmes coordonnés de gestion des services publics et le soutien au développementéconomique et social. L’article 24 introduit un statut provisoire plus détaillé et immédiate-ment applicable pour Rome. La mise en œuvre devrait conduire à la disparition des pro-vinces correspondantes.

• Au Luxembourg, une législation a été adoptée en novembre 2008 afin de créer descommunautés urbaines. Elle définit les règles de base pour la création et le fonctionne-ment de ces communautés, qui sont des entités publiques pour la coopération intercom-munale entre les villes de plus de 20 000 habitants.

• En Pologne, parmi les propositions de réforme faites par la Commission mixte du gou-vernement central et des gouvernemets locaux établie en mai 2008, figure l’adoption d’unstatut spécial pour les 12 villes métropolitaines.

Source : DEXIA.


Il existe des possibilités pour réduire lesfrais grâce aux gains générés par les éco-nomies d’échelle. Les collectivités localestrop petites peuvent être fusionnées (vo-lontairement ou non) comme en Belgique,en Finlande, en Norvège ou aux Pays-Bas(11). Cependant, on ne doit pas sous-estimer la résistance politique des élus lo-caux et des habitants à ces fusions. Lessubventions du gouvernement central peu-vent les encourager bien que l’expériencede l’Estonie suggère que les incitations fi-nancières ne soient pas toujours suffi-santes.

Encourager les autorités locales à colla-borer entre elles pour la prestation de ser-vice constitue une autre option : nombre depays européens ont appliqué ce principegrâce à différentes formes d’intercommu-nalité (encadré 7.5) qui permettent auxcollectivités locales d’unir leurs forces afinde fournir des services conjointement(12).Les cas des transports, de la gestion des

déchets, de la fourniture d’eau, de la pro-tection contre les incendies et de l’adminis-tration hospitalière sont autant d’illustra-tions des efforts menés dans ce domaine.La propriété partagée des centrales élec-triques en Norvège permet aux collectivi-tés locales voisines de réduire leurs coûtstout en fournissant les services nécessaires.Néanmoins, dans certains cas, les régle-mentations sur les marchés publics consti-tuent des obstacles à une coopération in-termunic ipa le rentable, comme lesoutiennent les collectivités locales sué-doises et, plus largement, scandinaves. Al-ternativement, pour remédier aux excé-dents de prestations, on peut fermer lesétablissements sous-exploités. C’est lechoix du Portugal pour les écoles des pe-tites communautés. Il est évident que desmesures doivent être mises en place pours’assurer que les habitants affectés par lafermeture de certaines installations localesbénéficient toujours d’un accès garanti auxservices nécessaires.

(11) Par exemple, en Irlande, le Groupe sur l’efficacité des collectivités locales a proposé de fusionner uncertain nombre d’autorités locales pour réduire le nombre de fonctionnaires et rationaliser les dépenses.

(12) Certains exemples, par exemple, les services de nettoyage dans les écoles danoises, tendent à mon-trer que la capacité d’exploiter les économies d’échelle est le principal facteur expliquant les différences decoût entre prestation publique (centralisée et décentralisée) et privée. Voir Christoffersen et al. (2007).L’exemple d’autres secteurs dans d’autres pays scandinaves, décrit par Blom-Hansen (2003), est cependantmoins concluant bien que l’auteur souligne un avantage dans les coûts pour les fournisseurs privés dans lecas de la maintenance des routes municipales.

Encadré 7.5. – L’intercommunalité : quelques exemples.

L’Europe possède des expériences développées d’intercommunalité*.

L’intercommunalité est la plupart du temps volontaire. Il arrive aussi qu’il s’agisse d’ac-cords institutionnels et d’obligations légales comme, par exemple, dans le domaine de lasanté en Finlande. Les structures intercommunales sont parfois imposées à des com-munes plus petites comme en Italie ou en Allemagne. En France, ces structures sontmises en place par un vote majoritaire dans les collectivités locales participantes et béné-ficient de pouvoirs fiscaux importants; elles sont les seules en Europe à exercer un pou-voir fiscal. Les accords intercommunaux sont bien développés en Allemagne, en Autriche,en Belgique, en France et dans le sud de l’Europe, mais n’en sont encore qu’à leurs balbu-tiements dans les nouveaux pays membres de l’U.E. d’Europe centrale et orientale. Lesexemples d’accords intercommunaux pour la fourniture d’eau en République tchèque et lagestion des hôpitaux en Estonie sont cependant instructifs.

On peut également institutionnaliser des entreprises intercommunales sous la formed’entités légales disposant de responsabilités opérationnelles et financières pour la pres-tation conjointe d’un service. Ces initiatives peuvent être publiques comme dans le cas desyndicats intercommunaux, ou semi privées. Les initiatives semi publiques sont com-munes à presque tous les pays européens, surtout dans les domaines de la gestion de

EUROPE • 243 •

Résoudre les problèmesde coordination entre les différentsniveaux d’administration

La répartition des compétences entre ni-veaux d’administration n’est pas toujoursbien définie. Ces arrangements sont parti-culièrement complexes dans les pays fédé-raux en raison de l’autonomie institution-ne l le dont bénéf ic ient les autor i tésfédérées. En Allemagne, par exemple, legouvernement fédéral établit les normes etrèglements pour les services de santé etassure les frais d’exploitation des hôpi-taux. Les gouvernements régionaux (Län-der) financent les investissements dans leshôpitaux et gèrent leurs équipements, etles services sont fournis par les collectivi-tés locales(13). Cependant, même dans lespays unitaires, on assiste à des recoupe-ments de compétences relativement à laréglementation, à la gestion et à la presta-tion de service parce qu’il est souvent deplus en plus difficile de séparer les diffé-rents domaines de compétence. En France,par exemple, où les dispositions actuellesfonctionnent plutôt bien, le gouvernementcentral établit les programmes scolaires etgère le personnel enseignant, mais ce sontles administrations régionales qui se char-gent de la construction et de la mainte-nance des lycées ainsi que de la formationprofessionnelle, les départements, de laconstruction et de la maintenance des col-lèges, et les municipalités, de la construc-tion et de la maintenance des écolesprimaires; la gestion des personnels sup-ports des lycées et des collèges a ététransférée aux régions et aux départe-ments depuis 2004. Le manque de clarté

dans la répartition des charges dans lecadre d’aires fonctionnelles de plus en pluscomplexes limite le contrôle citoyen sur lescollectivités locales.

Les arrangements institutionnels sontsouvent complexes et la répartition descoûts peut changer entre les différents ni-veaux. En général, les normes et stan-dards des services sont définis par un ni-veau d’administration différent de celui quiles fournit. Ainsi, l’éducation relève dans laplupart des pays du niveau local, au moinsjusqu’à l’enseignement secondaire, mais lesprogrammes sont établis par des niveauxde gouvernement intermédiaires et/ou parl’État. Un certain degré d’uniformité est évi-demment nécessaire sur les plans aussibien locaux que nationaux. Mais l’adhésionà des normes et à des standards définis pardes niveaux supérieurs d’administration etpar l’Union européenne peut faire peser unfardeau financier excessif sur les budgetslocaux. En exerçant les pouvoirs réglemen-taires sans tenir compte de leurs consé-quences financières, les niveaux supérieursde l’administration ont tendance à se dé-charger des responsabilités et à rejeter lescoûts sur les collectivités locales qui, elles,se financent localement.

Le manque de coordination entre les dif-férents niveaux aboutit souvent à des man-dats sans financement au niveau local. EnAutriche, les autorités locales se sontplaintes de ce que les soins à l’enfance in-troduits par les niveaux supérieurs n’étaientpas financés. Dans certains pays, cepen-dant, les autorités locales reçoivent unecompensation intégrale pour les initiatives

l’eau et de l’assainissement, de la collecte des déchets, de l’énergie et des transports pu-blics. Ces aménagements sont souvent polyvalents et recouvrent des services en réseauqui dépassent les limites communales, comme par exemple la gestion de l’eau et destransports, et qui génèrent des externalités.

Les partenariats publics/privé, dont la nature diffère des structures de coopération in-tercommunale susmentionnées, gagnent du terrain depuis les expériences pionnières me-nées au Royaume-Uni, et surtout en Allemagne, en France et dans le sud de l’Europe.

* Voir Hulst & Montfort (2007) pour plus d’informations sur les expériences menées en Allemagne,

en Belgique, en Espagne, en Finlande, en France, en Italie, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni.

(13) Voir Wurzel (1999) pour plus d’informations.


prises en amont qui grèvent les budgets lo-caux. C’est le cas du Danemark où la déci-sion de financer chaque mandat dans sa to-talité a enrayé les effets pervers destransferts de coûts et de l’abandon, parl’État, de compétences aux frais des collec-tivités locales. L’interdiction des mandatssans financement entre les différents ni-veaux d’administration représente en cesens une excellente pratique.

Les ressources locales

Des sources de revenus différentes selon les pays

Parce que la répartition des compétencesvarie d’un pays à l’autre, il en va de mêmede l’ensemble des instruments dont dispo-sent les collectivités locales pour alimenterleurs budgets. En général, la diversité desressources dépend de l’étendue et de l’im-portance des impôts attribués aux collecti-vités locales ainsi que des transferts néces-saires pour équilibrer, d’un côté, revenuspropres et partagés et, de l’autre, les com-pétences locales qui reflètent la répartitionfonctionnelle entre les différents niveauxd’administration.

Les revenus des collectivités locales – ycompris les impôts, les instruments non fis-caux (tels que les tarifs perçus sur les usa-gers et le prix des services), les subven-tions et les transferts de péréquation –représentent en moyenne presque 10% duP.I.B. dans les pays étudiés. On relèvenéanmoins des différences entre pays (gra-phique 7.3). La part des revenus des collec-tivités locales dans le total des recettes pu-bliques – un critère habituel d’évaluation del’importance relative des collectivités lo-cales par rapport à l’État – est en moyennebeaucoup plus importante, aussi bien danscertains États unitaires comme les paysnordiques (à l’exception de la Norvège) quedans les pays fédéraux (Allemagne, par

exemple). La part relative des revenus descollectivités locales est particulièrementfaible dans certains pays du sud de l’Eu-rope, comme Chypre, Malte ou la Grèce, cequi traduit les différences de répartition desressources d’un pays à l’autre entre les dif-férentes strates de l’administration. Ces in-dicateurs quantitatifs doivent bien sûr êtreinterprétés avec prudence car ils ne reflè-tent pas les différents degrés d’autonomiedont bénéficient les collectivités locales enmatière de politique fiscale. Alors que lesimpôts et les subventions comptent pour lamajeure partie des ressources des collecti-vités locales, d’autres sources, comme lesrevenus d’exploitation, constituent dessources de revenus complémentaires im-portantes (graphique 7.4).

Impôts locauxet ressources partagées

La définition de la base d’imposition des collectivités locales

Le recouvrement des coûts des servicesde proximité peut être assuré par des im-pôts locaux plutôt que par d’autres sourcesde revenu. On peut avancer que ce lien di-rect entre bénéfices et charges permet deresponsabiliser davantage les élus locauxface aux contribuables. Les collectivités lo-cales ont tendance à utiliser la fiscalité surles biens immobiliers car le rendement deleurs revenus tend à être moins sensibleaux fluctuations cycliques de l’activité éco-nomique. Cela facilite la gestion fiscale ducycle économique parce que les collectivitéslocales sont souvent restreintes dans leurrecours à l’emprunt pour financer des défi-cits budgétaires récurrents. Il en résulteque les ressources issues de l’impôt foncierreprésentent une large part des revenusdes collectivités locales dans plusieurs payseuropéens, dont la Belgique, la France etl’Islande (graphique 7.5).

EUROPE • 245 •

GRAPHIQUE 7.3

Les ressources locales (2008).


GRAPHIQUE 7.4

Composition des ressources locales (2008).


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Autre Subven�ons Co�sa�ons sociales Impôts


GRAPHIQUE 7.5Recettes fiscales locales (pourcentage des ressources locales, 2008).

Note : La catégorie «impôts» inclut à la fois les impôts propres et partagés même dans les cas où lesgouvernements infranationaux n’ont quasiment pas de pouvoirs dans la modification des taux ou dela base d’imposition.Source : Eurostat et calculs DEXIA (cf. annexe 7.5).

D’autres impôts sont également impor-tants pour la politique fiscale des collectivi-tés locales. C’est le cas des impôts sur lerevenu des personnes physiques et sur lesbénéfices des sociétés (personal income taxet corporate income tax) dans les pays nor-diques (14), en Islande et dans la plupartdes nouveaux États membres de l’Unioneuropéenne telles que l’Estonie, la Letto-nie, la Lituanie et la Slovaquie. Alors quel’impôt sur le revenu est un impôt localdans les pays scandinaves et en Belgique,les collectivités locales peuvent le préleversous la forme d’un complément d’impôt surl’impôt national en Italie. Dans la plupart

des pays, les sources de revenus tirés desimpôts sur le revenu et sur les bénéficesdes sociétés sont souvent partagées entredifférents niveaux de l’administration aulieu d’être allouées exclusivement aux col-lectivités locales. Les pays fédéraux et qua-si fédéraux (Allemagne, Autriche, Belgique,Espagne et Italie) ont établi des formules –avec un coefficient fixe – pour partager cesrevenus entre les différents niveaux d’ad-ministration (tableau 7.3). Une large partde ces revenus est également partagéeavec les autorités locales dans les paysd’Europe centrale et orientale.

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Autres taxesTaxe sur les biens et servicesImpôt foncierImpôts sur les revenus, les profits et le capital

(14) En Finlande, une proposition a été faite récemment pour réduire la pression fiscale sur les revenusdu travail. La diminution serait compensée par une augmentation de la T.V.A. De même, en Roumanie, la loisur les finances publiques locales a été modifiée en juin 2010 pour, entre autres, réduire la fiscalité local surle revenu des personnes.

EUROPE • 247 •

TABLEAU 7.3Coefficients de partage des revenus1 (en pourcentage des recettes fiscales, 2009).

1. Les surtaxes ne sont pas considérées comme des impôts partagés, mais comme des impôtspropres si les autorités locales disposent d’une certaine latitude financière. C’est le cas de la surtaxemunicipale de l’I.R.P.P. (Belgique, Italie) ainsi que de la surtaxe municipale de l’I.S. au Portugal.2. Pour les régions belges, la fraction des recettes de l’I.R.P.P. est fondée sur l’indice des prix à laconsommation et sur la croissance économique réelle. En outre, les régions peuvent appliquer unesurtaxe. Pour les communautés, la fraction des recettes de l’I.R.P.P. est fondée sur plusieurs critèreséconomiques et démographiques.3. La T.V.A. est partagée uniquement avec les communautés en Belgique. Le coefficient de partagedépend des fluctuations de l’indice des prix à la consommation et de l’effectif des habitants de moinsde 18 ans.4. En Espagne :- Pour les comunautés autonomes (régions), les recettes d’I.R.P.P. et de T.V.A. diffèrent selon le statutd’autonomie des communautés. Les pourcentages indiqués dans le tableau concernent le plus sou-vent des communautés. Pour certaines autres communautés, les pourcentages sont plus élevés, Ca-talogne par exemple.- Les 2 régions forales/à statut particulier (Pays basque et Navarre) ont un régime fiscal particulier :elles lèvent leurs propres I.R.P.P. et I.S. localement et fixent les taux et les bases d’imposition. En re-tour, elles paient à l’État central, pour les services fournis, un concours qui est fixé par un accord.- Pour les municipalités, seules les capitales provinciales et les villes de plus de 75 000 habitants sontconcernées par les mécanismes de partage de l’I.R.P.P. et de la T.V.A.5. Au Danemark, en Finlande et en Suède, il y a un I.R.P.P. local en plus de l’I.R.P.P. national.6. En Italie, les recettes de l’I.R.P.P. et de l’I.S. sont partagées entre l’État central et les 5 régions àstatut spécial (selon un pourcentage variable).7. En Lituanie, ce pourcentage est appliqué à une somme forfaitaire représentant 70% des recettestotales de l’I.R.P.P. Le pourcentage précis d’I.R.P.P. transféré aux budgets municipaux varie selon laville (de 40% pour la ville de Vilnius à 100% pour les petites municipalités, après déduction des ver-sements au Fonds d’assurance maladie obligatoire et au budget de l’État).8. En Roumanie, le pourcentage de État central n’est que de 18%, car 22% des recettes de l’I.R.P.P.sont redistribués par un compte spécial de péréquation.Source : DEXIA.

Dans la plupart des pays, les paramètresde partage des recettes des impôts sur lerevenu et sur les bénéfices des sociétéssont définis par la loi mais ne sont pas im-muables. Les critères conventionnels de la

péréquation sont habituellement : le prin-cipe de dérivation (lorsque le revenu est al-loué à la collectivité locale dans laquellel’impôt a été prélevé), la taille de la collecti-vité locale bénéf ic ia ire (est imée par

Pays

Impôts sur les salaires(I.R.P.P.)

Impôts sur lessociétés (I.S.)

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Allemagne 42,5 42,5 0 15,0 50,0 50,0 0 0 53,1 44,8 0 2,1

Autriche 73,2 15,2 - 11,6 73,2 15,2 - 11,6 73,2 15,2 - 11,6

Belgique Variable Formule complexe2

0 0 100 0 0 0 Variable Formule complexe3

0 0

Danemark 5 86,6 0 - 13,4 100 0 - 0

Espagne4 64,3 33,0 1,0 1,7 100 0 0 0 62,1 35,0 1,1 1,8

Estonie 88,6 - - 11,4 100 - - - 100 - - 0

Finlande Voir note 5 78,0 - - 22,0 100 - - 0

Hongrie 60,0 1,0 - 39,0 100 0 - 0 100 0 - 0

Italie6 92,5 0 1,0 6,5 100 06 0 0 100 0 0 0

Lettonie 17,0 0 - 83,0 100 0 - 0 100 0 - 0

Lituanie 42,5 - - 57,57 100 - - 0 100 - - 0

Pologne 48,8 1,6 10,3 39,3 76,0 15,9 1,4 6,7 100 0 0 0

Roumanie 18,08 13,0 - 47,0 100 0 - 0 72,5 1,5 - 26,0

Rép.Tchèq. 70,0 9,0 - 21,0 70,0 9,0 - 21,0 70,0 9,0 - 21,0

Slovaquie 6,2 23,5 - 70,3 100 0 - 0 100 0 - 0

Slovénie 65,0 - - 35,0 100 - - 0 100 - - 0


exemple sur le nombre d’habitants) etl’évaluation des besoins lorsque l’on pour-suit un effort de péréquation (v. infra). Lepourcentage global des recettes à partagerentre les différents niveaux peut aussi évo-luer avec le temps. Par exemple, la réformede 2007 au Portugal permet aux communesde recevoir une petite part (entre 2% et5%) des impôts sur le revenu des particu-liers prélevés par l’État. Au Danemark et enFinlande, l’État partage l’impôt sur les bé-néfices des sociétés avec les autorités lo-cales.

Dans certains cas, les impôts sur lesbiens et services constituent une impor-tante source complémentaire aux revenusdes collectivités locales. C’est le cas en Au-triche, en Italie et en Espagne. De mêmeque pour les impôts sur le revenu et sur lesbénéfices des sociétés, les revenus prove-nant de la taxe sur la valeur ajoutée(T.V.A.) sont partagés entre les différentsniveaux de gouvernement dans plusieurspays, dont l’Allemagne et l’Espagne. En cequi concerne les impôts sur les activitéséconomiques, plusieurs pays les ont suppri-més ou sont en train de le faire, parexemple, l’Allemagne, la Belgique, l’Es-pagne et, plus récemment, la France etl’Hongrie(15).

Les principaux problèmesliés à la fiscalitéet au partage des revenus

Pour mieux comprendre les politiques dedécentralisation, il est essentiel d’analyserl’étendue de l’autonomie dont bénéficientles collectivités locales en matière de fisca-lité. On peut avancer que l’autonomie a des

effets bénéfiques, car elle encourage laconcurrence fiscale entre les collectivités lo-cales, aidant ainsi à limiter l’accroissementdes dépenses publiques et des impôts. Lesresponsables politiques mesurent davan-tage les conséquences d’une augmentationdes dépenses sur la fiscalité si les coûtssont financés principalement par des res-sources locales. Toutefois, dans la majoritédes pays européens, disposer d’autonomiedans la définition de la fiscalité locale – surles revenus et sur le foncier – ne mène pasnécessairement à une différence notabledes taux d’imposition parmi les collectivi-tés locales(16). Cette situation s’explique,dans certains cas, par la politique de l’État :la réduction des taux d’imposition dans unecollectivité locale entraîne une diminutiondes subventions et des transferts. Laconcurrence fiscale peut également avoirdes effets néfastes, notamment quand lescollectivités locales définissent l’assiette fis-cale plutôt que les taux. Les collectivités lo-cales risquent alors de proposer des allège-ments fiscaux pour attirer les entreprises etles ménages, provoquant ainsi l’érosion dela fiscalité locale.

Les questions de politique fiscale localecréent souvent des tensions entre les auto-rités locales et les niveaux supérieurs del’administration. Le gouvernement centralpeut essayer de limiter une hausse de lafiscalité locale ou de réduire les impôts surles entreprises afin d’encourager l’activitééconomique. C’est le but de la réforme destaxes professionnelles menée dans de nom-breux pays, comme nous l’avons vu ci-des-sus. Le Royaume-Uni a décidé de plafonnerles augmentations annuelles de la counciltax prélevée par les collectivités locales(17).

(15) Par exemple, l’abandon de la taxe professionnelle en France en 2010. Pour palier cette perte, l’État adécidé de transférer une partie de l’impôt foncier aux communautés urbaines et à d’autres municipalités.Mais l’impôt foncier devra probablement être augmenté malgré l’engagement du gouvernement de préserverle niveau des revenus des collectivités locales grâce à des transferts supplémentaires. En Allemagne, la taxesur les activités économiques est la principale source de revenus pour les collectivités locales. C’est le seulimpôt où les autorités locales peuvent modifier le taux d’imposition. La mise en cause de l’autonomie dans lagestion de leurs revenus est un grave problème pour les collectivités locales allemandes, en particulier face àdes pressions croissantes sur les dépenses sociales, dans le contexte de crise économique.

(16) Pour des exemples concrets de concurrence fiscale entre collectivités locales européennes, voir, entreautres, Heyndels & Vuchelen (1998) et Richard, Tolkens & Verdonck (2002) pour les impôts fonciers en Bel-gique, Buettner (2001) pour la taxe professionnelle en Allemagne et Solé-Ollé (2003) pour certains impôtsmunicipaux en Espagne.

(17) Dans le même temps, afin de limiter l’augmentation excessive des impôts locaux, il a été décidé queles autorités locales qui veulent augmenter les impôts au-dessus des limites fixées par le Parlement devrontsoumettre leur proposition à un référendum populaire.

EUROPE • 249 •

En accord souvent avec les objectifs dugouvernement central, ces initiatives onttendance à réduire la capacité des autoritéslocales à mobiliser des revenus sur leurspropres territoires.

L’impôt foncier est parfois sous-exploité.Ceci peut être dû à des taux trop bas et/ouà la difficulté ou au refus des collectivitéslocales d’actualiser les registres des va-leurs foncières. Comme pour d’autres im-pôts, il est difficile d’estimer avec précisionla sous-utilisation de la taxe foncière. Poury remédier, les montants collectés de-vraient être comparés aux estimations de labase d’imposition potentielle, ce qui repré-sente un calcul assez complexe.

Les formules de revenus partagés pré-sentent souvent l’inconvénient de lier lesrecettes des collectivités locales aux reve-nus du gouvernement central. C’est, parexemple, le cas du partage des revenus dela T.V.A. en Allemagne et Espagne où lesbudgets locaux sont exposés aux fluctua-tions cycliques des revenus des gouverne-ments centraux et régionaux. Si, ne pou-vant pas accéder à l ’emprunt, lescollectivités locales ont une capacité finan-cière limitée pour atténuer l’effet des ré-ductions budgétaires transitoires associéesaux cycles économiques, les revenus parta-gés soumettent de plein fouet les financeslocales aux aléas du cycle économique : lesdépenses augmentent avec la croissanceéconomique et se contractent en période derécession. Aussi le partage des ressourcesencourage-t-il fréquemment les niveaux su-périeurs de l’administration à centrer leursefforts de mobilisation des recettes sur lesrevenus non partagés afin de ne pas êtretenus de transférer les bénéfices vers lescollectivités locales.

Combler l’écartentre les ressourceset les chargesdes collectivités locales

Le recours aux subventionset aux transferts de péréquation

Les sources de revenus des collectivitéslocales et les modalités de financement des

charges varient d’un pays à l’autre. Il estsouvent difficile de distinguer clairemententre les différents types de ressources descollectivités locales : revenus propres, par-tagés ou transférés (cf. annexe 7.1). Le re-venu de la T.V.A., par exemple, est un«revenu propre» en Allemagne grâce à unaccord interadministratif de partage des re-venus de la fiscalité. Mais, en Italie, les re-venus de la même source sont considéréscomme des «transferts» de péréquation.Faire la distinction entre subventions ettransferts n’est pas toujours aisé : les reve-nus partagés relèvent des subventions dansdes pays comme l’Espagne, la Grèce ou lePortugal. Les typologies établies dans lesstructures de revenus ne sont donc pasexemptes de problèmes : les chiffresn’éclairent pas les distinctions qualitativesdes sources de revenus attribuées aux dif-férents niveaux.

Toutefois, en dépit de ces problèmes mé-thodologiques, les subventions et trans-ferts constituent le gros des revenus descollectivités locales dans de nombreuxpays. C’est le cas des pays d’Europe del’Ouest et de quelques pays d’Europeorientale : la Roumanie et la Bulgarie. Cespays se caractérisent par de forts déséqui-l ibres vert icaux dans les re lat ionsinterbudgétaires : la prestation de servicesde proximité est souvent financée en partiepar des recettes collectées dans des collec-tivités locales autres que celles respon-sables de la prestation du service en ques-tion. Le poids des transferts dans lesrevenus des collectivités locales fait duRoyaume-Uni un cas particulier des paysles plus peuplés d’Europe. A contrario, lescollectivités locales des pays scandinaves(exception faite du Danemark), de l’Is-lande et de quelques pays d’Europe cen-trale et orientale (l’Estonie, la Roumanie etla Slovaquie) s’appuient davantage sur lesrevenus collectés localement.

Les co l lect iv i tés loca les des Étatsmembres de l’U.E. bénéficient égalementdes transferts de l’Union européenne. Lesfonds structurels et de cohésion sociale fi-nancent principalement des projets d’inves-tissement. Ces subventions sont, en géné-ral, attribuées sur une base régionale etsouvent partagées avec les autorités locales


responsables de la mise en œuvre du pro-jet.

Subventions et transfertsde péréquation

Des mécanismes de péréquation existentdans plusieurs pays. Ces mécanismescontribuent à une meilleure couverture desbesoins malgré les différences des revenusentre collectivités territoriales, différencesqui résultent de l’inégale répartition de l’ac-tivité économique et, par conséquent, de labase d’imposition sur l’ensemble du terri-toire national. Au-delà de la fiscalité, lesmécanismes de péréquation s’appuient surles subventions et les transferts interbud-gétaires, qu’ils soient verticaux, c’est-à-direque les ressources proviennent d’un niveausupérieur de l’administration, ou horizon-taux, lorsque les ressources sont parta-gées entre collectivités de même niveau.L’Allemagne dispose d’un système de trans-fert vertical assez complexe : avec des ac-cords entre l’État fédéral et les Länder etentre ces derniers et leurs collectivités lo-cales et, dans le même temps, de transfertshorizontaux entre Länder. L’Autriche, le Da-nemark, la Lettonie, la Lituanie, la Po-logne, la Suède et la Suisse disposent éga-lement de mécanismes de péréquationhorizontaux. La péréquation des coûts a étéintroduite en Suède en 2004 en plus de lapéréquation des revenus.

Les subventions et transferts de péréqua-tion sont souvent calculés sur la base desrecettes et dépenses perçues, plutôt quesur l’estimation des capacités potentiellesde revenus et des besoins réels. Le calculdes subventions s’appuie couramment surle budget tel qu’il a évolué au cours des an-nées précédentes, et pas assez sur l’esti-mation des recettes et des coûts potentielscalculés par unité de service fourni. Si laprestation de service est inefficace, ce sys-tème de subventions aura ainsi tendance àperpétuer les déficits du système. Si labase d’imposition locale est sous-exploitée,le mécanisme de calcul de la subvention –qui utilise comme référence le montantd’impôts collectés plutôt que la capacité fis-

cale potentielle – aura tendance à suresti-mer les besoins sans encourager l’effort fis-cal de la part des collectivités locales pouraméliorer les recettes. Pour surmonter ceproblème, les mécanismes de péréquationdans les pays nordiques s’appuient sur lesrevenus moyens potentiels, et non actuels.Une autre option pour limiter ce problèmeest la centralisation de la collecte fiscale.Certains pays ont choisi cette optionlorsque leurs collectivités locales peuventvoter des impôts additionnels en complé-ment des impôts nationaux.

Une question politique se pose : jus-qu’où peut aller la péréquation? On peutargumenter qu’un système de péréquationtrès radical découragerait la collecte localedes impôts, surtout quand les transferts di-minuent avec l’augmentation des revenuspropres. Une péréquation partielle pourraitalors limiter ce phénomène. En réalité, l’en-quête menée par Bergvall et al. (2006) dé-montre qu’une péréquation totale est unphénomène rare en Europe.

Subventions et dotations affectées

Dans de nombreux pays, les collectivitéslocales reçoivent des dotations affectées.Selon une enquête récente menée sur lessystèmes de transferts interadministratifsdans les pays de l’O.C.D.E., la totalité ou laquasi-totalité des dotations sont affectéesen Grèce, en Irlande, aux Pays-Bas et enRépublique tchèque, alors que les collectivi-tés locales finlandaises, françaises et portu-gaises dépendent principalement de dota-tions générales (non conditionnelles(18)).Les dotations affectées constituent fré-quemment un financement complémen-taire conçu pour compléter des finance-ments locaux : la co l lect iv i té loca lebénéficiaire doit prendre en charge aumoins une partie du financement avec desressources locales, comme aux Pays-Bas eten Suisse. L’utilisation des subventions va-rie également en fonction des pays. Bienque la plupart des dotations affectées auxcollectivités locales soient utilisées pour fi-nancer la prestation de services publics gé-néraux, ces ressources sont aussi allouées

(18) Voir Bergvall et al. pour plus d’informations (2006).

EUROPE • 251 •

à des buts spéc i f iques comme, parexemple, la protection de l’environnement(Italie), les loisirs et la culture (France etItalie), les affaires économiques (Es-pagne), le logement (France), la protectionsociale (Pologne), l’enseignement (Bel-gique, Finlande, République tchèque,Suède) et la santé (Suède).

Les dotations affectées interviennent par-ticulièrement dans les programmes d’inves-tissement. Mais la plupart des transfertsaux collectivités locales financent les dé-

penses courantes (graphique 7.6). C’estseulement dans quelques pays d’Europe del’Ouest, comme l’Allemagne, Chypre, laGrèce et l’Irlande et dans des nouveauxÉtats membres de l’Union européenne,comme la Hongrie et la Lituanie, que lessubventions d’investissement représententune large part des transferts. Les cas del’Irlande et du Portugal sont remarquablespar le rôle que jouent les collectivités lo-cales dans le développement des infrastruc-tures, un domaine dans lequel elles inter-viennent en délégation de l’État.

GRAPHIQUE 7.6Subventions du gouvernement central aux collectivités locales

(pourcentage des recettes des collectivités locales, 2008).

Source : Eurosta, calculs DEXIA (fév. 2010) [cf. annexe 7.6].

Les principaux problèmesdes systèmes de subventions

L’externalisation des coûtset des bénéfices

La conception des systèmes de subven-tions et de transferts de péréquation a uneimplication directe pour les finances descollectivités locales. En effet, ces transfertsdissocient la charge du financement et lesbénéfices dans la prestation des serviceslocaux. Alors que les bénéficiaires d’un ser-vice sont principalement les résidants d’unecommune, les coûts peuvent être

«exportés» vers les contribuables d’autrescollectivités locales. Cette «externalisation»peut induire des comportements négatifs :certaines collectivités locales peuvent alorsdépenser au-delà de leurs propres res-sources tout en diminuant la pression fis-cale sur leurs habitants. Ou, au contraire,comme mentionné ci-dessus, les bénéficesdes services peuvent être «externalisés»,c’est-à-dire accessibles aux usagersd’autres collectivités locales alors que lescoûts sont «internalisés», c’est-à-dire as-sumés par la seule collectivité prestataire.Diverses options existent pour réduire ceseffets négatifs par des solutions pratiques

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adaptées à la situation et à l’organisationinstitutionnelle de chaque pays.

Les dotations de péréquation affectéespeuvent offrir une solution partielle à cesproblèmes d’«externalisation». Les dota-tions affectées aident à assumer une partiedes coûts et bénéfices de ces prestations.Le prestataire de service obtient ainsi unecompensation : la part des coûts de laprestation qui excède les capacités des ha-bitants est prise en charge par la subven-tion. Dans la pratique, la conception de cessystèmes de subventions se complique car«l’externalisation» est un phénomène diffi-cile à observer et à calculer. Les transfertsde péréquation peuvent alors excéder le ni-veau de financement requis et ne plus êtreà même de réduire les effets négatifs liésaux externalisations. De plus, ces subven-tions sont parfois complexes à administrer.

Plusieurs pays ont développé des expé-riences réussies d’util isation des pro-grammes de dotations et de transferts pourinternaliser les bénéfices et maîtriser lagestion des coûts. La réforme de 2004 auxPays-Bas est, de ce point de vue, particuliè-rement intéressante. Le système de sub-ventions antérieur à la réforme encoura-geait à la dépense en matière de protectionsociale : chaque ville définissait le niveaude bénéfices attendus et le gouvernementcentral assurait le remboursement des dé-penses sous forme de subventions. Le nou-veau système limite ces effets pervers avecla mise en place d’un fonds pour la protec-tion sociale. Le calcul des subventionsprend en considération les facteurs derisques en fonction du niveau de revenus etde chômage de chaque collectivité locale.Un autre exemple est l’introduction, au Da-nemark, en 2002-2004, d’un fonds munici-pal pour les soins aux personnes âgéesdans le but de favoriser l’efficacité dans laprestation de services locaux.

Assurer la transparenceet la simplificationdes procédures administratives

Les systèmes de transferts s’appuient surdes formules, notamment pour les subven-tions globales. Les transferts sont ainsitransparents et prévisibles, ce qui facilite laplanification budgétaire à l’échelle locale.Toutefois, les systèmes basés sur des for-mules ne sont pas sans inconvénients.Dans certains cas, les formules se basentsur le nombre d’habitants. C’est le choixadopté depuis 2005 par la Républiquetchèque pour financer les coûts administra-tifs des collectivités locales. Selon cette lo-gique, les coûts des services augmententen fonction du nombre d’habitants. Mais ce-la peut décourager les économies d’échelleà moins que les collectivités n’aient la liber-té de les affecter ailleurs.

Actuellement, la tendance est à la simpli-fication des systèmes de subventions et detransferts. Cela est particulièrement àl’ordre du jour dans les pays où les disposi-tions actuelles sont trop lourdes et où l’au-tonomie des collectivités locales dans l’utili-sation des transferts est limitée par desconditions restrictives. Des systèmes plussimples, avec des dotations globales plutôtqu’affectées, favorisent l’autonomie lo-cale(19). Les bénéficiaires disposent ainsid’une plus grande indépendance dans la dé-finition des politiques locales et pour la pres-tation de service. Néanmoins, l’utilisationd’un instrument unique n’est pas adaptéepour répondre à des objectifs différents (pé-réquation et financement des services pourcorriger les problèmes d’«externalités», parexemple(20)). La réforme suisse de 2004apporte une autre réponse : pour favoriserla péréquation, on a remplacé les dotationsaffectées par des dotations générales, etdes subventions conditionnelles ont été

(19) Par exemple, le système de partage des revenus a été réformé en Norvège afin de réduire le poidsdes transferts sur les revenus locaux et pour limiter la dépendance des collectivités locales des transferts dugouvernement central. En outre, à la suite de la réforme du système de calcul des charges des municipalités,le gouvernement a mobilisé des fonds supplémentaires pour soutenir les municipalités pénalisées par le nou-veau système.

(20) Voir Carlsen pour une présentation de la réforme norvégienne de 1986 (1995).

EUROPE • 253 •

maintenues pour des objectifs spécifiques. Ilfaut tenir compte du risque, pour l’État, deperdre le contrôle de l’utilisation des fondscar les subventions servent aussi à imposerdes objectifs politiques communs aux diffé-rents niveaux.

L’endettement et la gestion financière des collectivités locales

Le niveau d’endettement des collectivi-tés locales en relation avec le P.I.B. n’af-fecte pas, à long terme, la stabilité des fi-nances publiques en Europe. Les effets del’endettement des collectivités locales sur la

gestion fiscale macroéconomique sont limi-tés. Seuls quelques pays comme le Dane-mark, l’Islande, l’Italie et les Pays-Basvoient leurs collectivités locales cumuler unpassif proche de ou supérieur à 10% duP.I.B. (graphique 7.7 et tableau 7.4). Maisles collectivités locales de ces pays, à l’ex-ception de la Lettonie, disposent égale-ment de nombreux actifs de sorte que leurendettement net est finalement bas parrapport au P.I.B. Dans d’autres payscomme la France ou l’Italie, la dette nettepar rapport au P.I.B. est par contre plus im-portante.

GRAPHIQUE 7.7Endettement des administrations centrales, régionales et locales (pourcentage du P.I.B.).

Source : Eurostat, calculs DEXIA.

Ce faible endettement des collectivités lo-cales est en grande partie un effet des res-trictions à l’emprunt. Dans certains pays,les normes fiscales limitent l’accès des col-lectivités locales à l’emprunt ou à l’émissiond’obligations alors que, dans d’autres, on

plafonne le montant autorisé des déficitsbudgétaires (annexe 7.2(21)) Dans la plu-part des cas, les collectivités locales nepeuvent emprunter que pour financer desinvestissements (règle d’or). Mais, danscertains pays, cette «règle d’or» s’applique

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De�e de l'administra�on centrale De�e des gouvernements intermédiairesDe�e des collec�vités locales

(21) Voir Sutherland et al. (2005) pour une typologie des normes fiscales infranationales dans les pays del’O.C.D.E.


à l’emprunt à long terme alors qu’on tolèreles emprunts à court terme pour les dé-penses courantes (les emprunts à courtterme facilitent souvent la soudure entredeux années budgétaires). C’est le cas del’Estonie et de la Lituanie, par exemple.

L’emprunt des collectivités locales estégalement soumis à une réglementationprudentielle. Cette réglementation vise sou-vent le service de la dette et la capacité deremboursement et la relation endettement/revenus locaux. Habituellement, l’État negarantit pas les dettes des collectivités lo-cales, ce qui sauvegarde la stabilité budgé-taire générale et impose des contraintesbudgétaires strictes aux niveaux locaux.Des restrictions existent également dans laplupart des pays sur les garanties offertespar les collectivités locales pour l’émissionde dettes. Le Conseil de l’Europe a égale-ment présenté des directives et des recom-mandations sur l’endettement des collecti-vités locales.

Les contrôles administratifs sur la gestionfinancière des collectivités locales sont pro-gressivement remplacés par des règle-ments prudentiels. Le Royaume-Uni enoffre un bon exemple : le Local Govern-ment Act de 2004 a substitué l’accord préa-lable pour l’émission d’emprunts en Angle-terre, en Écosse et au pays de Galles pardes règles sur la gestion du service de ladette. Le cadre légal des emprunts des col-lectivités locales a également été renforcédans plusieurs pays, en Bulgarie avec la loi

sur la dette municipale de 2005 et en Répu-blique tchèque avec une résolution gouver-nementale de 2004. Le Code municipal grecde 2006 flexibilise également les contrôlesadministratifs.

Les restrictions à l’emprunt et à l’accèsdes collectivités locales aux marchés finan-ciers ont des répercussions sur la gestion fi-nancière, notamment dans sa relation auxcycles économiques. Ces restrictions ren-dent les budgets locaux excessivement pro-cycliques parce que les collectivités localespeinent à atténuer les fluctuations des re-venus liées aux cycles économiques.

Les collectivités locales servent souventd’appui aux programmes de stabilisationfiscale menés à l’échelle nationale. Au Por-tugal, par exemple, des contraintes ont étéimposées en 2001 sur l’endettement descollectivités locales lorsque le déficit budgé-taire a dépassé les limites fixées dans lePacte européen de stabilité et de crois-sance. En Autriche, le Pacte national de sta-bilité de 2005 répartit également le poidsde l’ajustement entre les différents ni-veaux d’administration. Le Pacte de stabili-té italien a imposé des contraintes sur lacroissance de la dette et des dépenses auniveau infranational, y compris pour lescommunes de moins de 5 000 habitants. Laréforme allemande de 2006 a égalementdéfini des règles pour l’application du Pacteeuropéen de stabilité et de croissance àtous les niveaux d’administration (tableau7.4).

TABLEAU 7.4Endettement des collectivités locales (pourcentage du P.I.B., 2008).

Pays

Solde public(endettement net / capacité

de financement)

Dette publique bruteconsolidée

(selon Maastricht)

Dette nette des colllectivités locales

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État fédéré

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État fédéré

LocalActifs finan-ciers

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Allemagne 0,0 -0,6 0,0 0,2 65,9 40,3 21,3 4,8 5,1 4,7 -0,4Autriche -0,4 -0,6 0,1 0,1 62,6 59,5 3,4 1,8 6,0 1,8 -4,1Belgique -1,2 -1,6 -0,1 -0,1 89,8 84,3 4,1 4,8 2,1 4,9 2,8Bulgarie 1,8 2,0 - -0,4 14,1 13,7 - 0,7 2,0 1,3 -0,7Chypre 0,9 -2,6 - 0,0 48,4 83,9 - 1,9 0,3 2,1 1,7Danemark 3,4 3,8 - -0,4 33,4 27,6 - 5,9 10,1 10,3 0,1Espagne -4,1 -2,8 -1,6 -0,5 39,7 33,7 6,3 2,9 2,3 4,7 2,4Estonie -2,7 -2,4 - -0,6 4,6 1,8 - 3,2 2,9 4,0 1,1

EUROPE • 255 •

Nota bene : Les références correspondent à l’année 2005 pour le Luxembourg et à 2007 pour Chypre,l’Islande et le Royaume-Uni.Source : Eurostat, sources nationales, et calculs DEXIA.

Les collectivités locales européennesface à de nouveaux défis

Les effets de la crise mondialesur les financesdes collectivités locales

Les effets à court terme

Les finances des collectivités locales ontété directement affectées par la crise mon-diale et le brusque ralentissement de l’acti-vité économique qui a suivi la faillite de

Lehman Brothers en septembre 2008(22).Les principales conséquences pour les col-lectivités locales ont été les suivantes : a)baisse des revenus (fiscalités propre et par-tagée et transferts, baisse qui n’a été quepartiellement enrayée par les plans de re-lance économique mis en place dans cer-tains pays); b) accroissement des dépensesen liaison avec l’augmentation du chômageet de la demande de protection sociale; c)conditions financières plus strictes et accèsplus difficiles et coûteux au crédit quand ilsne sont pas tout simplement interdits. L’im-pact varie d’un pays à un autre et entre lescollectivités locales.

Finlande 4,5 0,9 - -0,2 34,2 31,3 - 5,4 9,9 8,5 -1,4France -3,4 -2,9 - -0,4 67,4 60,5 - 7,5 3,5 8,3 4,7Grèce -7,7 -8,3 - 0,0 99,2 109,7 - 0,7 0,8 0,7 0,0Hongrie -3,8 -3,6 - 0,2 68,7 65,7 - 3,7 5,7 4,7 -1,0Irlande -7,2 -6,8 - -0,2 44,1 43,6 - 3,0 3,6 3,8 0,2Italie -2,7 -2,7 - -0,2 105,8 99,3 - 8,1 3,3 9,9 6,6Lettonie -4,1 -4,4 - -1,3 19,4 23,6 - 4,1 7,2 5,7 -1,5Lituanie -3,2 -2,0 - -0,2 15,6 14,4 - 1,2 3,0 1,2 -1,8Luxembourg 2,5 -0,2 - 0,0 13,5 12,1 - 2,2 3,4 2,6 -0,9Malte -4,7 -4,6 - 0,0 63,6 63,5 - 0,0 0,3 0,2 -0,1Pays basque 0,7 0,5 - -0,4 58,2 53,6 - 7,2 7,4 8,9 1,5Pologne -3,6 -3,9 - -0,2 39,9 38,4 - 2,0 8,9 3,7 -5,2Portugal -2,7 -3,3 - -0,1 66,3 67,2 - 3,8 1,6 4,5 2,8Rép. tchèque -2,1 -2,4 - 0,0 27,8 25,6 - 2,3 11,0 4,1 -6,8Rumanie -5,4 -4,4 - -0,9 12,2 12,4 - 1,7 1,5 2,5 1,0Slovaquie -2,3 -2,7 - -0,1 28,7 27,7 - 1,9 4,1 2,5 -1,6Slovénie -1,8 -1,2 - -0,6 22,5 22,3 - 0,9 2,9 2,0 -0,9Suède 2,5 1,4 - 0,1 33,6 29,6 - 4,8 11,0 9,4 -1,6Royaume-Uni -5,0 -4,8 - -0,2 43,5 42,6 - 4,0 2,7 5,5 2,8U.E. 27 -2,3 -2,3 -0,1 -0,2 61,5 53,3 5,0 5,1 - - -Islande -13,6 -13,0 - -0,9 34,7 31,4 - 3,3 9,2 10,6 1,4Norvège 18,8 20,0 - -1,2 49,9 40,4 - 9,5 8,5 12,8 4,2Suisse 2,2 1,1 0,8 1,1 41,1 22,5 10,3 8,3 - - -

Pays

Solde public(endettement net / capacité

de financement)

Dette publique bruteconsolidée

(selon Maastricht)

Dette nette des colllectivités locales

Géné-ral

Cen-tral

État fédéré

LocalGéné-

ralCen-tral

État fédéré

LocalActifs finan-ciers

Pas-sifs fi-nan-ciers

Dette nette

(22) Voir C.C.R.E. (2009b) pour une analyse des effets de la crise mondiale sur les autorités locales enEurope et pour son point de vue sur les façons dont les collectivités locales pourraient s’impliquer dans lesréponses politiques nationales à la crise. Voir aussi C.D.L.R. (2009) pour plus d’informations sur une enquêtemenée auprès des administrations locales européennes.


Le ralentissement de l’activité écono-mique, notamment vers la fin de l’année2008 et le premier semestre 2009, a affec-té la collecte des impôts locaux. Cela s’estsurtout vérifié dans les pays nordiques etdans plusieurs économies d’Europe cen-trale et orientale où les collectivités localesdépendent des impôts sur le revenu, sur lesbénéfices et sur le capital, qui sont trèssensibles aux fluctuations des cycles écono-miques et financiers. L’affaiblissement desactivités de construction et la baisse desprix du logement se sont également réper-cutés sur les revenus locaux en Espagne,Irlande et Islande, pays qui avaient connuun boom immobilier ces dernières annéeset où les collectivités locales sont très dé-pendantes des impôts fonciers ou des droitsde mutation immobilière.

Les budgets locaux souffrent concurrem-ment des faibles performances de l’admi-nistration centrale dans la collecte des im-pôts, même dans les pays où les sources dela fiscalité locale sont peu sensibles auxfluctuations de l’activité économique ou desbiens financiers. Dans la plupart des pays,les collectivités locales sont alimentées parla fiscalité partagée et des transferts del’État ou des régions, souvent sous la formed’une part fixe des revenus. Dans les payscomme la Grèce et la Lituanie, où les trans-ferts constituent une partie importante desbudgets locaux et où leurs montants nesont pas un pourcentage prédéfini des re-venus de l’État, l’incertitude sur le volumedes transferts pèse fortement sur la planifi-cation des budgets locaux. Cette tendancecontinue à s’affirmer alors qu’on poursuitune consolidation d’après crise dans lespays où ses effets sur les finances pu-bliques ont été les plus dévastateurs.

En ce qui concerne les dépenses, les col-lectivités locales doivent répondre à la de-mande croissante d’aide sociale et de ser-vices de retour à l’emploi, deux domaines

où elles sont en première ligne. Plusieursprogrammes liés au marché du travail, dontl’assurance chômage dans quelques pays etles programmes de réinsertion et de forma-tion professionnelle, sont traditionnellementà la charge des collectivités locales alorsque l’État se limite à définir les taux des al-locations et (partiellement) à les finan-cer(23). La demande de ces services a aug-menté proportionnellement au taux dechômage, une tendance qui , se lonl’O.C.D.E., s’accentuera dans les Étatsmembres de l ’organisat ion en 2010(O.C.D.E., 2010). Ces dépenses vont lour-dement grever les collectivités locales, no-tamment dans les pays tels que l’Alle-magne, la Belgique, la France, les Pays-Baset les pays scandinaves où elles jouent unrôle important dans la mise en œuvre desprogrammes sociaux.

Les collectivités locales participent auxplans de relance initiés dans de nombreuxpays en réponse à la crise mondiale. Cesplans prévoyant des investissements pu-blics dont la réalisation dépend des collecti-vités locales, ces dernières ont reçu, dansla plupart des pays européens, une assis-tance financière du gouvernement centralafin d’assurer les investissements néces-saires, souvent sous forme de subventionsconditionnées et d’apports financiers, oud’avances sur les transferts et subven-t ions (24) . Selon les est imat ions del’O.C.D.E. (O.C.D.E., 2009b), la plupart desprogrammes de dépenses prévus pour2008-2010 en Allemagne, en Finlande, auxPays-Bas, en Pologne, en Républiquetchèque et au Royaume-Uni prévoient unaccroissement important de l’investisse-ment public. Le soutien à l’investissementlocal a été particulièrement marqué en Alle-magne, en Autriche, en Espagne et au Por-tugal. Il faut souligner que les collectivitéslocales représentent environ deux tiers del’investissement public en Europe (plus de70% en France et en Italie).

(23) Voir O.C.D.E. (1999) pour plus d’informations.(24) Voir Blochiger et al. (2010) pour plus d’informations sur les réponses politiques au niveau local,

d’après une enquête menée auprès des collectivités locales. Malgré des différences considérables entre lesinstruments utilisés parmi les collectivités locales des différents pays et souvent dans un même pays, les ré-ponses politiques à la crise semblent être anticycliques dans la majorité des cas.

EUROPE • 257 •

Les perspectives budgétairesaprès la crise

Dans la plupart des pays européens, lescollectivités locales ont été ébranlées par lacrise économique alors que la situation fis-cale était relativement positive. Avant lacrise, la croissance et des conditions finan-cières favorables avaient considérablementrenforcé les finances publiques dans la plu-part des pays européens du Sud et del’Ouest. Les résultats budgétaires étaient,en général, encourageants et l’endette-ment public par rapport au P.I.B. s’était ré-duit. À l’inverse, les pays d’Europe centraleet orientale se trouvaient dans un contextede consolidation de leurs finances pu-bliques. La fragilité de leur situation budgé-taire a rendu leurs économies particulière-ment sensibles aux effets du ralentissementéconomique mondial qui a abouti à la crisede septembre 2008 et à la rapide dégrada-tion du climat d’investissement.

La crise a entraîné une détérioration bru-tale des finances publiques. L’O.C.D.E. pré-voyait que le déficit budgétaire des payseuropéens augmenterait de 2% à 7% duP.I.B. au cours de la période 2008-2010(O.C.D.E., 2010). L’Europe a connu unehausse fulgurante de ses déficits budgé-taires en 2008-2009 à cause du ralentisse-ment économique provoqué par la crise,mais aussi en raison des mesures anticrisemises en place. Au vu des décalages exis-tant entre le prélèvement des impôts et lamise en place des plans de relance, les ef-fets de la crise sur les budgets (à tous lesniveaux administratifs) sont susceptibles deperdurer à court terme.

L’abrupte détérioration des budgets sur lecontinent appellera à des mesures de rat-trapage sous forme d’économies financièresà moyen ou long terme. L’ampleur et la du-rée de la consolidation budgétaire sera va-riable d’un pays à l’autre en fonction du ni-veau initial d’endettement, de la portée desplans de relance et de la rapidité de la re-prise de l’activité économique. Dans tousles cas, les efforts pour rétablir des fi-nances publiques saines affecteront proba-blement les collectivités locales. Les collec-tivités locales les plus dépendantes destransferts discrétionnaires et subventionsétatiques seront les plus touchées. Les gou-

vernements centraux risquent de se trouverdans l’incapacité de les soutenir financière-ment et, au contraire, d’être tentés, aucours du processus d’ajustement, de se dé-charger de compétences sans financementsur les budgets locaux. Récemment, plu-sieurs pays européens ont annoncé desprogrammes d’assainissement budgétairepour restaurer la viabilité à long terme deleurs finances publiques. Cela a été com-promis par les effets de la crise mondiale etde la récession qui a suivi, provoquant descoupures ou des gels de transferts vers lescollectivités infranationales.

Cependant, les budgets locaux peuventégalement gagner à l’assainissement bud-gétaire des niveaux supérieurs de l’admi-nistration. Ces autorités locales qui comp-tent sur une part fixe des recettes perçuespeuvent effectivement bénéficier de me-sures visant à accroître les recettes misesen œuvre à des paliers supérieurs d’admi-nistration à l’appui de l’ajustement budgé-taire. Les collectivités locales qui s’alimen-tent sur le marché de la finance pourraientégalement bénéf ic ier de l ’exercice àl’échelle nationale dans la mesure où ilaméliorera les conditions financières,contribuera à une reprise de la croissancedu crédit et à un retour de la confiance dumarché vers des actifs plus risqués tels quela dette des collectivités locales.

Les défis à long termedes collectivités locales

La plupart des pays européens doiventgérer l’impact sur les finances publiques duvieillissement rapide de leur population etdes mesures d’intégration des immigrantsau marché du travail et à la société. Cesont des défis à long terme qui s’adressentaux différents niveaux d’administration et,notamment, au niveau local. En effet, dansde nombreux pays, les services sociaux, ycompris d’aide à l’emploi, relèvent des au-torités locales.

Le vieillissement rapide de la populationtransforme la demande des biens et ser-vices assurés par les collectivités locales denombreux pays. Cette évolution est appeléeà se poursuivre dans l’avenir. La part de lapopulation âgée de 65 ans et plus approche


16% en moyenne dans les pays européensétudiés dans le présent chapitre, ce qui re-présente l’un des pourcentages les plus éle-vés au monde. Les Nations unies prévoientque l’indice de dépendance lié au vieillisse-ment doublera pour atteindre 46% de lapopulation européenne entre 2010 et 2050.Les tendances démographiques de l’Europedu Sud abondent dans ce sens : les taux denatalité y sont bien en dessous des ratiosde renouvellement de la population et lestaux de croissance de la population (horsimmigration) sont déjà négatifs. C’est éga-lement le cas des économies de transitiond’Europe centrale et orientale où le déclindémographique peut être attribué en par-tie au taux d’émigration.

La demande dans les domaines de lasanté et des soins au troisième âge s’ac-croît ainsi que leur impact sur les financespubliques, en particulier au niveau local.Malgré les efforts pour contenir les coûts,l’O.C.D.E. estime que les dépenses pu-bliques (à tous les niveaux d’administra-tion) pour la santé et les soins aux per-sonnes âgées pourraient passer, à longterme, de 6-7% du P.I.B. en 2005 à 10%en 2050, dans les pays membres del’O.C.D.E. (25) Dans certains pays, l’aug-mentation pourrait être spectaculaire. Dansle même temps, la prestation d’autres ser-vices, tels que les soins à l’enfance et l’édu-cation, continue de peser sur les collectivi-tés locales. Dans une certaine mesure, ledéclin démographique réduira certaines dé-penses, en particulier pour les servicescomme l’enseignement primaire, pourcause de diminution de la demande.

L’immigration et l’intégration des rési-dants à long terme grèvent les budgets lo-caux. En Europe du Sud où l’émigrationnette était la norme jusqu’à récemment, lesimmigrants représentent déjà une grandepartie de la main-d’œuvre. La proportion depersonnes d’origine étrangère dépasse les10% en Espagne et en Grèce. L’immigra-tion représente un défi pour les financesdes collectivités locales dès lors que celles-ci jouent un rôle important dans la mise en

œuvre et le financement des politiques delogement, d’accès à l’emploi et des servicesd’assistance sociale. A contrario, l’immigra-tion compense certains effets démogra-phiques négatifs : la pénurie de main-d’œuvre dans certains secteurs, l’augmen-tation de l’indice de dépendance lié à l’âgeet la diminution du nombre de travailleurscotisant au système de sécurité sociale.

Observations générales

Les compétencesdes collectivités locales

Les compétences à la charge des collecti-vités locales européennes varient considé-rablement d’un pays à l’autre. Les dépensesdes collectivités locales sont, en général, denature locale pour répondre à la demandede leurs habitants (bénéfices « internali-sés»). Mais, en pratique, il n’est pas tou-jours facile de mesurer la portée géogra-phique des bénéfices générés. Dans cer-tains cas, les bénéfices mais aussi les coûtsassurés par une collectivité locale dépas-sent ses frontières administratives. Descompensations financières intercommu-nales sont alors nécessaires pour permettreaux collectivités locales de continuer à as-surer la prestation de ces biens et services.Les exemples mentionnés ci-dessous illus-trent les nombreuses solutions mises enplace dans différents pays européens poursurmonter ces problèmes.

Une meilleure coordination interadminis-trative est nécessaire pour répondre auxpressions financières croissantes qui s’exer-cent sur les collectivités locales. La de-mande de services locaux, y compris dansle domaine de la santé, augmente en raisondu vieillissement de la population et del’évolution technologique. Cette évolutionconstitue déjà un véritable défi en Europe.C’est aussi le cas de certains services so-ciaux associés à l’intégration des immi-grants qui représentent aujourd’hui unepart importante de la main-d’œuvre dans

(25) L’O.C.D.E. souligne que la pression vers le haut des coûts à long terme de la santé proviendra de fac-teurs non démographiques, à savoir les effets de la technologie et des prix relatifs. Voir O.C.D.E. (2006) pourplus d’informations.

EUROPE • 259 •

nombre de pays européens. La réponse àces défis va au-delà de la question de l’effi-cacité des politiques mises en place par lescollectivités locales. Mais il existe un réelbesoin de coordination entre les différentsniveaux pour trouver des solutions pra-tiques et efficaces, qui tiennent compte del’expertise des collectivités locales en ma-tière de prestation de service, et de leurconnaissance des préférences et des be-soins de leurs résidants.

Toute initiative de régulation de la presta-tion de service doit reconnaître les béné-fices de l’autonomie locale. Des régulationset des normes sont sans doute nécessairespour garantir le respect de standards mini-maux dans la prestation des services surtout le territoire national. Mais des régula-tions trop restrictives et des visions tropcentralisées peuvent avoir des effetsnégatifs : elles affaiblissent le potentiel dela décentralisation pour l’amélioration durapport qualité/prix par l’exploitation desdifférences dans les préférences régio-nales, et elles sapent également la respon-sabilité des élus locaux devant les contri-buables. Cet inconvénient concerne enparticulier les accords de péréquation et/oule recours à des dotations affectées pour lefinancement des dépenses locales. Les res-ponsables politiques doivent donc s’assurerque les réglementations nationales n’empê-chent pas l’adaptation des services aux pré-férences et besoins locaux, en particulierdans des pays présentant des différencesterritoriales marquées. Ils doivent être at-tentifs également aux transferts de chargesentre les différents niveaux d’administra-tion, notamment lorsque l’État se déchargesur les budgets locaux. Il faut interdire lestransferts de compétences sans finance-ment.

Dans ses efforts pour étendre le marchéintérieur, l’Union européenne doit tenircompte du choix local. En effet, les servicespublics font l’objet d’une attention crois-sante de la part des autor i tés euro-péennes(26). Des tensions sont apparuesavec les collectivités locales sur des sujets

que ces dernières perçoivent comme por-teurs d’atteintes à leur autonomie. UneCharte européenne sur les services locauxet régionaux d’intérêt général a été propo-sée en 2009 pour régler ce problème. Dansce contexte, un effort particulier est néces-saire pour réconcilier les initiatives tendantà la construction d’un marché intérieur eu-ropéen avec la nécessité de préserver lespréférences et choix locaux.

Il faudra faire preuve d’inventivité pourfaire face aux externalités et aux écono-mies d’échelle dans les services publics of-ferts. Par exemple, dans certains cas, l’offrelocale crée des transferts de coûts considé-rables entre communes, situation qui nepeut pas être résolue efficacement par desdotations conditionnelles ou affectées. Aus-si les possibilités de tirer un meilleur partides économies d’échelle afin de réduire lescoûts de prestation de service sont-ellesparfois limitées. On peut alors être tenté derecentraliser la prestation de service. Néan-moins, les collectivités locales de presquetous les pays préfèrent l’intercommunalitéet les regroupements de type syndicats decommunes. Tout en tenant compte des spé-cificités de chaque pays, une plus grandecoopération est nécessaire entre les collec-tivités locales elles-mêmes et entre les col-lectivités locales et les niveaux supérieursde l’administration, dans la recherche desolutions mutuellement avantageuses.

Les ressourcesdes collectivités locales

Comme pour les compétences, il existede grandes disparités dans la répartitiondes sources de revenus entre les collectivi-tés locales européennes. Dans certainspays, les budgets locaux sont financés pardes sources locales : les collectivités localesjouissent d’une large fiscalité propre oupartagée avec d’autres niveaux d’adminis-tration. Dans d’autres pays, le nombre desources de revenus propres des collectivitéslocales est plus limité et elles dépendentdonc des transferts et subventions de l’État

(26) Les services publics, y compris ceux qui touchent à la qualité de vie des citoyens, au développementéconomique durable et à la cohésion sociale/régionale, sont désignés dans le langage de l’U.E. comme desservices d’intérêt général.


ou d’autres niveaux administratifs. Mais, enEurope, il n’existe pas nécessairement unecorrélation forte entre la structure des res-sources des collectivités locales et leur si-tuation budgétaire, à savoir l’importancedes déficits, le taux d’endettement ou levolume des dépenses. Ce n’est pas le casdans d’autres régions du monde où l’orga-nisation des relations interbudgétaires n’apas abouti à une discipline budgétaire auxdifférents niveaux de l’administration(27).

En ce qui concerne les ressourcespropres, la répartition des pouvoirs fiscauxentre les différents niveaux d’administra-tion respecte en général les principes desfinances publiques. Les recettes des collec-tivités locales proviennent principalementdes impôts sur les biens immobiliers, telsque l’impôt foncier, et des tarifs publics quireprésentent, pour elles, des sourcesidéales de revenus. Toutefois, dans les paysscandinaves et les économies de transitiond’Europe centrale et orientale, les collectivi-tés locales ont également des pouvoirs fis-caux sur d’autres sources tels que les im-pôts sur les revenus des personnes(personal income tax) et ceux sur les béné-fices des sociétés (corporate income tax).L’expérience de plusieurs pays suggèreque, même si l’impôt sur le revenu des per-sonnes physiques fonctionne bien en tantqu’impôt local ou lorsque le revenu qu’il gé-nère est partagé entre différents niveauxde gouvernement, l’impôt sur le bénéficedes sociétés est, quant à lui, mieux gérépar le gouvernement central.

Il est possible d’augmenter les revenuslocaux via les redevances et droits sur lesservices. L’expérience de plusieurs paysmontre que la gratuité des services pu-blics, dont les utilisateurs ignorent alors lecoût, encourage une demande excessive.On peut alors leur demander une contribu-tion au financement pour se renseigner surl ’acceptabi l i té d’une facturat ion auxusagers; cela permet aussi aux collectivi-tés locales d’évaluer les coûts marginaux deservices dont le prix serait difficile à esti-mer, et de collecter des revenus pour ac-croître l’offre. Mais les collectivités locales

sont parfois réticentes à introduire un tarifpour certains services de peur que cela n’enlimite l’accès pour certains groupes so-ciaux. Tout en reconnaissant les contraintesimposées par les contextes nationaux spé-cifiques, les collectivités locales doiventcontinuer à évaluer les avantages et les in-convénients des tarifs aux usagers afind’accroître leurs revenus.

Les règles budgétaireset les accords interbudgétaires

Les règles budgétaires favorisent uncomportement budgétaire responsable desniveaux inférieurs d’administration à condi-tion qu’elles soient assorties d’accords in-terbudgétaires efficaces. Les contraintessur les emprunts et l’endettement des col-lectivités locales devraient donc s’accompa-gner d’un effort, de la part des respon-sables politiques à tous les niveaux, pourrendre plus performante la structure d’inci-tations sous-jacentes à la répartition descompétences et des ressources ainsi qu’auxtransferts de péréquation et subventionscomplémentaires aux collectivités locales.En règle générale, les subventions et lestransferts de péréquation ne sont pas faitspour colmater des brèches ou venir en aideà des collectivités locales en difficulté finan-cière. De ce point de vue, l’expérience despays européens constitue une réussitecomme le montre la situation financière as-sez solide de leurs collectivités localesavant la crise.

Il est possible toutefois d’améliorer lesystème de financement des collectivitéslocales. D’une part, les règles qui restrei-gnent l’accès des collectivités locales aumarché financier peuvent encourager lescollectivités locales à se tourner vers lesbanques pour leur f inancement ou àcontourner les restrictions sur l’émissiond’obligations. Dans ce cas, il faut considérerla possibilité de remplacer de telles restric-tions par des règles prudentielles fondéessur la capacité de remboursement de ladette, et qui ne dénaturent pas le choix desresponsables politiques en matière d’outils

(27) Voir de Mello (2000) pour une présentation de la documentation sur le sujet et des exemples decomparaison empirique.

EUROPE • 261 •

financiers. D’autre part, les contraintes quipèsent sur les emprunts ou l’équilibre bud-gétaire accentuent la difficulté pour les col-lectivités locales d’atténuer l’impact ducycle économique sur leurs budgets. Ceciaffecte en particulier les collectivités localesdont les revenus sont plus sensibles auxcycles par la structure de la fiscalité directeou de la fiscalité partagée avec l’État. Dansce cas, il est possible de redéfinir les poli-tiques budgétaires pour mieux les adapteraux cycles économiques : faciliter l’accès àdes sources de financements non gouver-nementales en période de récession et àdes instruments d’épargne en période deprospérité.

Conclusions

L’Europe a une longue tradition de décen-tralisation budgétaire. Il existe aujourd’huiun large consensus en faveur de l’autono-mie locale qui se manifeste dans la Charteeuropéenne sur l’autonomie locale et dansla reconnaissance par l’Union européennedu principe de subsidiarité dans les traitésde Maastricht, d’Amsterdam et de Lisbonne.Cependant, des tensions surgissent entreles collectivités locales et l’État ou les auto-rités régionales sur la répartition des com-pétences entre les différents niveaux,celles-ci étant difficiles à délimiter et évo-luant rapidement. Les relations budgé-

taires entre les différents niveaux sont lerésultat de l’histoire de chaque pays et nesont pas immuables. Le retour de la démo-cratie dans de nombreux pays (notammenten Europe centrale et orientale), la diversitérégionale et les demandes en faveur deplus d’autonomie politique (Belgique, Es-pagne, Italie, Royaume-Uni…) ou des impé-ratifs économiques, tels que la reconnais-sance du fait que les services publics sontplus efficaces quand ils répondent aux be-soins et préférences locaux, ont soutenul’essort de la décentralisation en Europe.

En dépit des nombreux progrès réalisés,le présent chapitre montre que les collecti-vités locales européennes ont encore d’im-portants défis politiques à relever. En effet,de nouvelles demandes, comme le vieillis-sement de la population et les phéno-mènes migratoires, grèvent – pour le pré-sent et pour l’avenir – les budgets locaux.Dans la plupart des pays, les gouverne-ments locaux sont aussi touchés par lesrestrictions budgétaires à cause de l’ac-croissement de la dette publique provoquéepar la crise mondiale et la récession. Il estdonc nécessaire de continuer à améliorer lacollaboration entre les différents niveauxpar des accords interbudgétaires pour ga-rantir l’efficacité, la coopération et le res-pect des principes de l’autonomie localedans la gestion budgétaire et la décentrali-sation des services publics.


Europe : recommandations politiques régionales

Texte fondé sur les recommandations présentées par les représentants des associationsdu C.C.R.E. qui ont participé à l’atelier de la ville de Sceaux-Paris en mars 2010 :

Les collectivités locales et régionales européennes souhaitent proposer des réponsesaux principaux défis et pressions auxquels elles sont confrontées en matière budgétaire.Elles considèrent en particulier qu’il est nécessaire de renforcer la coopération avec lesgouvernements nationaux en veillant à préserver l’autonomie locale et régionale pourl’avenir. Les points d’achoppement potentiels sont les suivants :

• Le poids des déséquilibres budgétaires ne doit pas retomber de manière excessive surles collectivités territoriales, entraînant la réduction des revenus locaux ou destransferts;

• Il est nécessaire de reconnaître que les collectivités territoriales ont en général moinsde flexibilité que les gouvernements nationaux dans la gestion de leur financement etque la majorité d’entre elles n’ont pas de dettes cumulées importantes;

• Les gouvernements centraux doivent reconnaître que les collectivités territoriales assu-ment de larges responsabilités dans la gestion des services sociaux dont l’augmenta-tion du chômage et des phénomènes de paupérisation ont accru la demande, situationsur laquelle elles ont un contrôle limité;

• Les gouvernements centraux et infranationaux doivent reconnaître qu’il faut préserverl’investissement financé avec un nouvel endettement pour développer des infrastruc-tures de qualité et promouvoir «l’économie verte» comme base du développement ur-bain futur;

• Dans la majorité des pays, la fiscalité locale doit être élargie pour offrir une plus grandemarge de manœuvre et préserver les collectivités locales de la réduction de leurssources de revenus;

• Les collectivités territoriales doivent disposer de plus de liberté pour augmenter lestaxes et la tarification des services;

• Le nombre de transferts vers les collectivités territoriales doit être réduit (et ceux-cidoivent être plus généraux); les transferts doivent être conditionnés uniquement dansdes cas exceptionnels et leur mise en œuvre ne doit pas imposer des charges adminis-tratives supplémentaires ni des réglementations excessives;

• Les règles concernant le marché intérieur et les marchés publics dans l’Union euro-péenne doivent être moins centralisatrices et moins prescriptives et laisser davantagede liberté à la décision locale. La politique de cohésion sociale doit être maintenue.

Dans le même temps, les collectivités territoriales et régionales doivent réfléchir sur lamanière d’améliorer les services aux populations malgré un amoindrissement des res-sources. Cela signifie qu’elles doivent innover dans les formes de prestation des servicespublics, être plus efficaces et réduire les coûts. Les différentes alternatives dépendent desdécisions locales : promouvoir l’intercommunalité, rechercher des financements externesou des formes d’association avec le secteur privé (P.P.P.), partager la gestion des servicesentre les différents niveaux d’administration, etc. Une attention particulière doit être prê-tée au renforcement de la participation citoyenne et des usagers.

Il est essentiel que, sur tous ces sujets, les collectivités territoriales et régionales déve-loppent des propositions et ne laissent pas uniquement l’initiative à l’État. Le rôle des as-sociations nationales de collectivités locales et régionales est essentiel. Ces associationsdoivent conseiller et former leurs membres, directement ou à travers leurs institutions, etpromouvoir le dialogue avec l’État.

EUROPE • 263 •

Pour amorcer le dialogue avec l’État, les autorités locales formulent les propositionssuivantes :

• Éviter les réformes territoriales qui poussent au redécoupage des territoires depuis lecentre avec l’objectif d’améliorer l’efficacité et le rapport coût/bénéfice des services; aucontraire, il faut une approche qui parte du niveau local afin de promouvoir la coopéra-tion intercommunale pour défendre les choix et les identités locaux.

• Développer la concertation entre tous les niveaux d’administration (gouvernance multi-niveaux) pour faciliter la coordination et la négociation sur les questions financières etbudgétaires, en particulier sur les règles et les montants des transferts, sur la redistri-bution des ressources, sur les systèmes de péréquation, mais aussi sur les cadres poli-tiques relatifs aux compétences et aux services publics les plus importants.

Il faut promouvoir l’engagement des gouvernements nationaux pour assurer la protec-tion du principe d’autonomie locale (voir l’art. 9 de la Charte européenne de l’autonomielocale).

Il ne faut pas oublier l’Union européenne, qui joue un rôle croissant dans les politiqueséconomiques à travers les fonds de cohésion et la réglementation des services publics. Ilest nécessaire de promouvoir des accords effectifs et équilibrés entre la Commission eu-ropéenne et les associations de collectivités locales et régionales. Le but doit être d’éva-luer l’impact financier et administratif des règles et des politiques européennes sur lescollectivités infranationales et d’en améliorer le cadre.

8

Moyen-Orientet

Asie occidentale

MEHMET SERKAN TOSUN(1)

Université du Nevada (Reno, États-Unis)

(1) L’auteur voudrait remercier Serdar Yilmaz (Banque mondiale), Isam Akel (Association des collectivitéslocales palestiniennes), Muaffak Al-Hajaj (ministère jordanien du Développement du secteur public) et lesautres participants du séminaire de C.G.L.U. à Istanbul, en mars 2010, pour leur aide sur ce chapitre.

MOYEN-ORIENT ET ASIE OCCIDENTALE • 267 •

Par son économie, sa démographie, sa poli-tique et la structure de ses gouvernements,la région du Moyen-Orient et de l’Asie occi-dentale présente des caractéristiquesuniques (2) qui distinguent cette régiond’autres régions du monde, notamment sadépendance économique envers des ré-serves non négligeables de pétrole, desconflits intérieurs et extérieurs récurrents,des problèmes de gouvernance et unecroissance significative de la population ac-

tive due essentiellement à une forte pous-sée démographique. Sa géographie estégalement complexe : la Turquie et l’Iransont les pays les plus peuplés où seconcentre plus de la moitié de la popula-tion totale de la région avec près de150 millions d’habitants ; à l’autre ex-trême, le Bahreïn et le Qatar sont les paysles plus petits avec une population totaled’environ 2 millions d’habitants (voir ta-bleau 8.1).

TABLEAU 8.1

Caractéristiques générales des pays du Moyen-Orient et de l’Asie occidentale.

* Les chiffres pour l’Autorité nationale palestinienne intègrent la Cisjordanie et la bande de Gaza.Source : World Development Indicators (2009).

(2) Ce chapitre s’appuie sur le chapitre de la région du Moyen-Orient et de l’Asie occidentale duIer Rapport mondial sur la décentralisation et la démocratie locale de C.G.L.U. (GOLD I) (2008). Ce chapitreprésente une vue d’ensemble des aspects administratifs et politiques de la décentralisation dans la région duMoyen-Orient et de l’Asie occidentale. L’objectif de ce chapitre est de compléter le travail précédent en of-frant une comparaison des finances des collectivités locales et en mettant en lumière les questions,contraintes et opportunités spécifiques à cette région.

PaysSuperficie (en km²)

Régimepolitique

Population en 2008

Population urbaine en

2008 (% de la populat.

totale)

Taux de croissance démogra-phique en 2008 (%)

P.I.B. par habitant (en

$US cou-rant)

Arabie saoudite 2 000 000Monarchie abso-

lue (émirat)24 645 686 82,4 2 18 973

Bahreïn (2006) 710Monarchie

constitutionnelle766 926 88,5 2 21 421

Émirats arabes unis (2006)

83 600Fédération de

monarchies ab-solues

4 484 199 77,9 1 38 436

Iran 1 745 150République isla-

mique71 956 322 68,5 1 5 352

Irak 438 320République par-

lementaire20 941 720 66,6

Jordanie (2008) 88 780Monarchie

constitutionnelle5 906 043 78,4 3 3 389

Koweït (2007) 17 820Monarchie abso-

lue (émirat)2 728 041 98,4 2 42 102

Liban 10 400République par-

lementaire4 139 281 87,0 1 6 924

Oman (2006) 309 500Monarchie abso-

lue (émirat)2 785 361 71,6 2 13 381

Palestine* (2005)

6 020Autorité natio-

nale3 837 957 71,9 3 1 160

Qatar 11 000Monarchie abso-

lue (émirat)1 280 862 95,6 12 52 690

Syrie 185 180République pré-

sidentielle21 226 920 54,2 3 2 601

Turquie 783 560République par-

lementaire73 914 260 68,7 1 10 745

Yémen 527 970République pré-

sidentielle23 053 462 30,6 3 1 153


Alors que la Turquie, l’Arabie Saoudite etl’Iran sont les plus grandes économies entermes de produit intérieur brut global(P.I.B.), d’autres économies exportatricesde pétrole disposent d’un P.I.B. par habitantplus élevé encore. Parmi ces pays, le Qa-tar, le Koweït et les Émirats arabes unis nesont pas seulement les plus riches dans larégion du Moyen-Orient et de l’Asie occi-dentale en termes de P.I.B. par habitantmais également parmi les plus riches dansle monde. Par ailleurs, la région inclut aus-si quelques-uns des pays les plus pauvresau niveau mondial comme l’Irak, le Yémenet la Palestine.

De nombreuses études ont fait état dufait que les pays du Moyen-Orient et del’Afrique du Nord ont des structures de gou-vernement très centralisées (Tosun et Yil-maz, 2008; Arzhagi et Henderson, 2005).L’hypothèse avancée est que la plupart desgouvernements de la région ont hérité destraditions administratives de l’Empire otto-man(3). À part quelques tentatives ponc-tuelles de décentralisation, la région se ca-ractérise par un système fiscal et uneorganisation administrative très centraliséeet des collectivités locales ayant un pouvoirde décision très limité.

La Turquie et la Palestine sont les deuxpays les plus décentralisés dans l’attribu-tion de dépenses et de ressources. Desdeux pays, la Palestine offre une autonomiefiscale plus importante à ses collectivités lo-cales. Mais cette singularité doit être consi-dérée avec prudence car il semble qu’ellerésulte des circonstances politiques et desécurité spécifiques à ce pays, avec desconflits extérieurs et intérieurs importants,une autorité centrale faible et une disconti-nuité des frontières géographiques.

L’ensemble des systèmes de finance-ment des collectivités locales dans les paysdu Moyen-Orient et de l’Asie occidentaledoit être amélioré. Tandis que la Jordanie,le Liban, la Turquie et la Palestine utilisentcertaines règles ou formules d’attribution

pour les transferts, dans les autres pays,les modalités de transfert intergouverne-mental sont largement ad hoc. L’accès aucrédit local est assez limité. Là où il est au-torisé, l’endettement des collectivités lo-cales est un problème à cause de la fai-blesse des normes existantes.

Il y a eu récemment des efforts impor-tants pour réformer les finances localesdans la région. Il s’agit par exemple : desnouvelles lois adoptées en Turquie, depuis2002, dans le cadre du processus d’adhé-sion à l’Union européenne; d’un projet deréforme en Jordanie pour transférer la res-ponsabilité de la perception et de la ges-tion de l’impôt foncier du ministère des Fi-nances aux communes; des progrès de lamodernisation de l’administration munici-pale en Syrie dans le cadre de l’actuel planquinquennal (2006-2011), ou encore de laloi de 1997 sur les collectivités locales enPalestine. Au Liban, en octobre 2009, legouvernement national, à son plus haut ni-veau, s’est engagé à soutenir la décentrali-sation et le renforcement des capacités descollectivités locales lors d’un séminaire in-ternational organisé par le C.G.L.U. à Tripo-li.

La démocratie locale progresse elle aussi.Des élections locales ont eu lieu en 2010 auLiban, permettant le renouvellement démo-cratique des décideurs locaux. En Jordanie,une nouvelle loi sur les communes qui per-met l’élection des conseils municipaux etdes maires a été adoptée en 2007 et ré-serve un quota de 20% aux femmes. EnIrak et au Yémen, les conseils et les gou-verneurs provinciaux ont été élus, pour lapremière fois, en janvier 2009 et mai 2008respectivement. Par contre, les élections lo-cales n’ont pas, pour le moment, été renou-velées en Arabie Saoudite. Alors que lesélections locales en Iran étaient planifiéespour 2011, elles pourraient être repousséesjusqu’à l’élection présidentielle de 2013.

Après cet aperçu du contexte régional, lechapitre présente une vue d’ensemble de

(3) Cf. Inalcik (1977) et Barkey (2008, 2e partie) qui analysent la transformation de l’administration otto-mane et sa centralisation au cours des XVIIe-XIXe siècles. Le mouvement de centralisation a été particulière-ment accéléré pendant la période de Tanzimat (réorganisation) au XIXe siècle quand l’Empire était en déclinrapide et que la consolidation du pouvoir du centre était vue comme une solution pour éviter l’effondrement.La centralisation, qui a commencé au XVIe siècle, n’est en aucun cas l’apanage de l’Empire ottoman.


l’organisation administrative et une compa-raison des finances locales entre les pays,notamment des dépenses et des res-sources, des transferts intergouvernemen-taux et de l’emprunt.

L’administration centraliséeet le financementdes collectivités locales

Cette section présente une comparaisondes finances des collectivités locales dans larégion du Moyen-Orient et de l’Asie occi-dentale(4). La décentralisation fiscale estparticulièrement difficile à mesurer dans

cette région, notamment à cause des pro-blèmes d’accès aux données(5).

Le tableau 8.2 et le graphique 8.1. com-parent la taille des administrations centraleet locales en termes de dépenses. On re-marque immédiatement le manque de don-nées sur les dépenses des collectivités lo-cales pour la plupart des pays (6). Cetableau montre les différences de taille desgouvernements centraux parmi les pays dela région. Dans les pays où des données surles dépenses des collectivités locales sontdisponibles, la part des collectivités localesest beaucoup p lus réduite que dansd’autres pays développés ou en développe-ment.

TABLEAU 8.2

Comparaison des indicateurs de décentralisation et de centralisationpour les pays du Moyen-Orient et de l’Asie occidentale.

Sources : Données rassemblées par l’auteur à partir des fichiers concernant les statistiques de fi-nances publiques publiées par le F.M.I. et des statistiques nationales des pays (pour la Syrie, le minis-tère de l’Administration locale). Les chiffres fournis par le F.M.I. pour les dépenses publiques localesen Turquie sont différents de ceux publiés par le ministère des Finances turc (4,8% pour 2008).

(4) Ebel et Yilmaz (2003) ont fait une étude sur les indicateurs de la décentralisation. Cf. aussi Hammondet Tosun pour une analyse des indicateurs de la décentralisation au niveau des collectivités locales (à pa-raître).

(5) La Jordanie et la Turquie sont en effet des exceptions par rapport à cette tendance générale. Celas’explique essentiellement par les efforts de la Jordanie pour répondre aux normes du Fonds monétaire in-ternational pour la diffusion des données, et par les efforts de la Turquie dans le cadre du processus d’adhé-sion à l’U.E.

(6) La base de données sur les institutions politiques de la Banque mondiale intègre plusieurs indicateursqui incluent des variables indiquant la présence d’élections municipales et de pouvoir en matière d’impôts,de dépenses et de décision au niveau local. Les pays du Moyen-Orient et de l’Asie occidentale ont des scoressensiblement plus bas en comparaison des pays dans les régions voisines. Cf. Beck et al. (2001) et Keefer(2007) pour des descriptions détaillées de ces variables. Tosun et Yilmaz (2010a) se servent de ces variablespour leur étude de la décentralisation dans la région plus large du Moyen-Orient et de l’Afrique du Nord.

Pays

Dépenses publiques locales

en pourcentagede P.I.B.

Dépenses publiques locales en pourcen-

tage du total desdépenses publiques

Dépenses publiques de l’État

en pourcentagede P.I.B.

Bahreïn 13,92 (2002)Émirats arabes unis 11,95 (1999)Iran 6 (2004/2005) 24,64 (2004)Jordanie 3,5 (2008) 9,6 (2008) 38,00 (2008)Koweït 37,20 (2007)Liban 35,72 (1999)Oman 3,44 (2001)Palestine (Autorité nationale) 2,3 (1999) 11,1 (1999) 10,68 (2005)Qatar 26,23 (2005)République arabe syrienne 5,6 (2007) 15,5 (2007) 36,00 (2007)Turquie 4,8 (2008) 11,1 (2008) 23,88 (2008)Yémen 6,4 (2004) 11,2 (2004) 27,43 (1999)


GRAPHIQUE 8.1Dépenses publiques locales en pourcentage du P.I.B.et en pourcentage des dépenses publiques totales.

Source : Idem.

La structure de l’administrationinfranationale dans les paysdu Moyen-Orientet de l’Asie occidentale

Les administrations infranationales despays du Moyen-Orient et de l’Asie occiden-tale sont très hétérogènes. L’Iran a 4 ni-veaux infranationaux comprenant les pro-vinces, les districts, les comtés ruraux etles communes urbaines et rurales (voir en-cadré 8.1). La Jordanie et la Syrie ont unestructure de gouvernorats, de districts et desous-districts. En Palestine, la Cisjordanieet Gaza sont subdivisées en gouvernoratset régions. En Turquie, les gouverneurs desdistricts provinciaux et les responsables desdistricts sous-provinciaux sont nommés parle gouvernement central alors que lesmaires et les membres des conseils munici-paux sont élus(7). Enfin, au Yémen, alors

que les gouverneurs des gouvernorats etdes districts sont nommés par le président,les conseils de ces deux niveaux d’adminis-tration sont directement élus par le peuple(voir tableau 8.3). Les dirigeants des admi-nistrations provinciales ne sont générale-ment pas élus par le peuple mais nomméspar les ministères du gouvernement cen-tral et/ou le président. Parmi les pays quiont institué des conseils provinciaux, seulsla Syrie, la Turquie et le Yémen prévoientl’élection directe de leurs membres.

Les communes sont dirigées par desmaires et des conseils élus dans la plupartdes pays bien qu’il y ait quelques excep-tions. En Syrie, les membres du conseilmunicipal sont directement élus par les ci-toyens. Le maire est alors élu par le conseilmunicipal et ensuite approuvé par le prési-dent pour les grandes villes, et par le minis-

0

5

10

15

20

25

Iran(2004/5)

Jordanie(2008)

Syrie

(2007)

Turquie(2008)

Pales�ne(1999)

Yémen(2004)

Dépenses publiques locales en % du PIB

Dépenses publiques locales en % des dépenses publiques totales

(7) Cf. Tosun et Yilmaz (2010b) pour des données plus détaillées sur les collectivités locales en Turquie.


tère des Collectivités locales pour les autresvilles et les villages. En Palestine, lesmaires et les membres des conseils munici-paux sont élus alors que les conseils de vil-lage et les comités de coopération inter-communale sont nommés par le ministèredes Collectivités locales. En Iran, il y a unsystème complexe de déconcentration (et

de décentralisation), cependant, la repré-sentation du peuple est partielle et indi-recte. Tout d’abord, le ministère de l’Inté-rieur intervient dans les communes tanturbaines que rurales. De plus, le peuple élitdes conseils de ville ou de village qui, à leurtour, nomment les maires conjointementavec le ministère de l’Intérieur.

TABLEAU 8.3Les systèmes de déconcentration et de décentralisation

dans quelques pays du Moyen-Orient et de l’Asie occidentale.

Encadré 8.1. – Un système déconcentré complexe en Iran.

L’organisation administrative en Iran comprend le gouvernement central et deux typesd’unités d’administration locale : les services déconcentrés et les autorités municipales.La Constitution de la République islamique d’Iran définit les unités d’administration dé-concentrées comme des unités gouvernementales alors que les communes sont des uni-tés non gouvernementales. Le secteur public «gouvernemental» inclut les ministères etagences du gouvernement central présents dans les territoires. Il est composé d’agentsnommés par le gouvernement central. À l’échelle des provinces, les services déconcentréssont coordonnés par des organismes de planification qui sont sous le contrôle du Bureaude gestion et de planification, du ministère de l’Intérieur et du ministère du Logement etdu Développement urbain. Le secteur public «non gouvernemental» inclut les communesurbaines et rurales ainsi que les différents échelons de conseils représentatifs, élus direc-tement et indirectement. Il se compose d’organismes représentatifs, y compris desconseils locaux urbains et ruraux qui ont été créés en 1999 et qui sont élus directement,ainsi que de divers échelons de conseils islamiques qui sont élus indirectement (créés en2002, ils comprennent les conseils islamiques de comté, de district, de province et le HautConseil islamique des provinces), tout comme les organismes administratifs des com-munes urbaines et rurales à l’échelle des villes et villages.

L’administration infranationale en Iran est avant tout organisée à l’échelle des pro-vinces. Au niveau administratif, le pays est divisé en 30 provinces (ostan). Les ostan sontdivisées en départements (shahrestan), qui sont eux-mêmes ensuite encore divisés encomtés ruraux (bakhsh). Ostan, shahrestan et bakhsh sont des entités déconcentrées dugouvernement et couvrent l’ensemble du territoire de l’Iran.

À la tête de l’administration de l’ostan se trouve l’ostandar, qui est un fonctionnairenommé par le gouvernement central. Les dépenses à l’échelle de l’ostan sont organiséesà travers les différents services. Ces unités sont responsables des dépenses au niveau desprovinces tandis que les services publics nationaux comme la défense et les biens publicscomportant des externalités importantes sont affectés à des services centraux.

Iran Jordanie Liban Syrie Turquie Palestine Yémen

Ministère du gouvernement central

Ministère de l’Intérieur.

Ministère de l’Intérieur et ministère des Affaires munici-pales.

Ministère de l’Intérieur et des Communes.

Ministère de l’Administration locale.

Ministère de l’Intérieur.

Ministère des Collectivités lo-cales.

Ministère de l’Administration locale.

Province, dis-trict, comté

30 provinces (ostan), 318 districts (shah-restan), 854 comtés ruraux (bakhsh).

12 gouverno-rats, 51 dis-tricts et 56 sous-districts.

8 provinces (muhafazah), 25 districts(caza).

14 gouverno-rats, 55 dis-tricts et 210 sous-districts.

81 provinces (il), 892 dis-tricts de pro-vince (ilce).

16 gouverno-rats (11 en Cis-jordanie et 5 dans la bande de Gaza).

22 gouverno-rats.


Responsabilité Le gouverneur de la province (ostandar) est nommé par le président. Le gouverneur du district (far-mandar) est nommé par le ministère de l’Intérieur. L’ad-ministrateur du comté rural (bakhshdar) est nommé par l’ostandar.

Les gouver-neurs sont nommés par le Cabinet sur re-commandation du ministre de l’Intérieur.

Les gouver-neurs des pro-vinces (muha-fez) sont nommés par le ministère avec l’approbation du Conseil de gou-vernement. Les gouverneurs des districts (kaymakam) sont nommés par les gouver-neurs avec l’ap-probation du ministère.

Le gouverneur est nommé par un décret prési-dentiel.

Les gouver-neurs des pro-vinces et des districts (vali/kaymakam) sont proposés par le ministre de l’Intérieur et nommés par le Conseil des mi-nistres et le président.

Le gouverneur est nommé par le président.

Le gouverneur est nommé par le président. Le gouverneur du district est nommé par le Premier mi-nistre.

Conseil Conseil provin-cial de planifica-tion et de déve-loppement (présidence : ostandar; re-présentants du ministère res-ponsable). Co-mité de planifi-cation du district (présidence : farmandar; re-présentants du ministère res-ponsable).

Chaque gouver-norat a deux conseils prési-dés par le gouverneur : le conseil exé-cutif composé des direc-teurs de service des ministères res-ponsables, et le comité consul-tatif composé de 25 membres nommés, choi-sis parmi les or-ganismes suivants : les membres du parlement du gouvernorat concerné, les maires des communes, les organisations du secteur privé et de la société civile.

Conseil de re-construction et de développe-ment (au ni-veau national), nommé par le Conseil de gou-vernement.

Conseil du gou-vernorat direc-tement élu par le peuple.

Administra-tion provin-ciale spéciale (A.P.S.). L’as-semblée géné-rale de la pro-vince est le corps législatif de l’A.P.S. et ces membres sont élus par suffrage direct.

Conseil du gou-vernorat direc-tement élu par le peuple. Conseil du dis-trict directe-ment élu par le peuple.

Communes urbaines / com-munes rurales

Plus de 1000 communes (shahr), plus de 68 000 com-munes rurales (deh/roosta).

93 communes et le Grand Am-man.

42 fédérations municipales, 944 communes.

11 villes de gouvernorat, 96 grandes villes, 248 villes, 207 villages.

2 951 com-munes, 35 402 villages.

133 com-munes, 251 conseils de vil-lage, 49 conseils inter-communaux.

322 districts de commune.

Responsabilité Le maire d’une commune ur-baine (shahr-dar) est nom-mé conjointement par le minis-tère de l’Inté-rieur et par le conseil munici-pal, qui est di-rectement élu par le peuple. Le maire d’une commune ru-rale (dehyar) est nommé conjointement par le minis-tère de l’Inté-rieur et le conseil du vil-lage, qui est di-rectement élu par le peuple.

Le maire d’une commune et les membres du conseil sont di-rectement élus par le peuple.


Le conseil mu-nicipal est di-rectement élu par le peuple. Le maire est élu par le conseil municipal, l’élection est approuvée par le président pour les grandes villes et par le minis-tère de l’Admi-nistration lo-cale pour les villes et les vil-lages.


Le maire d’une commune et les membres du conseil sont di-rectement élus par le peuple.Les conseils des villages et les conseils inter-communaux sont nommés par le minis-tère des Collec-tivités locales.

Donnée non disponible

Iran Jordanie Liban Syrie Turquie Palestine Yémen


Compétences et dépenses publiques au niveau local

Dans la région, les administrations infra-nationales déconcentrées ou décentraliséesont un nombre très limité de compétences«propres». La plupart des compétences lo-cales sont «déléguées(8)». Ce sont les mi-nistères qui prennent les décisions dans laplupart des services publics qui sont tradi-tionnellement sous la responsabilité descollectivités locales dans d’autres pays (voirtableau 8.4(9)). Parmi les pays du Moyen-Orient et de l’Asie occidentale, la Turquie, laPalestine et la Syrie sont plus décentrali-sées sur le plan des compétences quel’Iran, la Jordanie, le Liban et le Yémen(10).

Dans la plupart des pays étudiés, les col-lectivités locales assurent les services d’en-tretien des infrastructures (routes, éclai-rage public, espaces verts), la gestion desdéchets, de l’assainissement et des mar-chés, développent des activités sportives etculturelles, assurent souvent la planificationurbaine et octro ient des permis deconstruire. Les compétences et les dé-penses correspondant aux missions de ser-vice public sont assez similaires à la pra-tique internationale en Turquie et, enthéorie, en Palestine. Dans ce dernier pays,la loi sur les collectivités locales (1997)énumère 27 domaines d’activités dont lescommunes sont directement responsables,notamment : la délivrance de permis deconstruire et la réglementation du com-merce et de l’artisanat. Cependant, dans denombreux cas (réseaux d’eau et d’électrici-

té, permis de construire, déchetteries mu-nicipales, planification routière, etc.), l’Étatd’Israël garde le contrôle sur le territoire àl’intérieur ou aux confins des frontières mu-nicipales. Pour intervenir, les autorités mu-nicipales ont besoin de son autorisation.

En Iran, en Jordanie et au Liban, beau-coup de services publics locaux ont été for-tement centralisés. En Iran, la législationn’établit pas de distinction très claire entreles compétences de l’État et celles des col-lectivités locales. En Jordanie, après 2001,le gouvernement central a récupéré 13 des39 domaines de compétence des collectivi-tés locales énumérés par la loi et de nom-breux services publics ont été transférés ausecteur privé. Au Liban, le rôle des com-munes est aussi très limité. Les autoritéscentrales exercent la plupart des pouvoirset des compétences qui sont théoriquementattribués au niveau municipal, en particulieren ce qui concerne la planification, lestransports, l’éducation, les services so-ciaux, les services d’hygiène publique, lagestion et la distribution de l’eau, l’énergieet le développement économique. Même lesdécisions de planification urbaine sontprises par le Haut Conseil à la planificationurbaine, qui agit sous l’autorité du minis-tère.

Les villes syriennes ont des compétencescomplètes ou partielles en matière de ser-vices locaux tels que les routes, les dé-chets, l’eau et les eaux usées, la planifica-tion, le transport.

(8) Les compétences déléguées sont celles qui sont transférées aux unités déconcentrées du gouverne-ment central pour la prestation de services publics alors que les vraies décisions concernant le budget et lefinancement sont prises au niveau central.

(9) Tosun et Yilmaz (2009) ont développé des indicateurs sur l’attribution de compétences des administra-tions centrales, provinciales et municipales et ont ainsi créé un indicateur sur la décentralisation des dé-penses. Selon cet indicateur, la Turquie est le pays le plus décentralisé du Moyen-Orient et de l’Asie occiden-tale, suivi de près par la Palestine.

(10) Le Profil Pays 2005 pour la Jordanie, publié par l’Economic Research Forum (E.R.F.) et l’Institut de laMéditerranée (FEMISE), remarque que les communes de Jordanie, à l’exception du Grand Amman, disposentd’une autonomie financière très limitée. Les dépenses des collectivités locales ne représentent que 6% desdépenses publiques totales (E.R.F., p. 17, 2005).


TABLEAU 8.4Compétences et responsabilité du financement des services


C : gouvernement central. P : province ou gouvernorat (niveau intermédiaire). M : commune.Source : Données rassemblées par Mehmet S. Tosun et Serdar Yilmaz et des fiches pays de C.G.L.U.

Les ressources au niveau local

Les modalités de partage des ressourcesdans les pays de la région ne sont pas clai-

rement définies et sont sous contrôle strictdu gouvernement central (voir tableau8.5).

TABLEAU 8.5Sources de revenus au niveau local


Financement des services Prestation de service

Missions IranJorda-

nieLiban Syrie

Tur-quie

Pales-tine

Yémen Global IranJorda-

nieLiban Syrie

Tur-quie

Pales-tine

Yémen Global

Protection so-ciale

C C C C, P C C C C C C C C, P C C C C, P, M

Hôpitaux C C C C, P C C C C, P C C C C, P C C C, P C, P

Santé publique C C C C, P C C C C, P, M C C C C, P C C C, P C, P, M

Enseignement supérieur

C C C C, P C, P C C C, P C C C C, P C, P C C C, P

Enseignement secondaire

C C C C, P C C C C, P, M C C C C, P C C C C, P, M

Enseignement primaire

C C C C, P C C C C, P, M C C C C, P C C C C, P, M

Habitat C C C C C, M C C C, P C C C C C, M C C C, P, M

Transporturbain

C, P, M C C M M C, P, M C, P C, P,M C, P, M C, P C M M C, P, M C,P, M C, P, M

Trains C C C C C -- C C, P C C C C C -- C C, P

Aéroports C C C C C C C C, P C C C C C C C C, P

Ports et voies navigables

C C C C C C C C C C C C C C C C

Périph. urbains C, P, M M C C, P, M C, M C, P, M C, P C, P, M C, P, M M C C, P, M C, M C, P, M C, P, M C, P, M

Autoroutes C C C C, P, M C, M C, P, M C, P C, P C C C C, P, M C, M C, P, M C, P, M C, P

Electricité C C C C M M C C,P, M C C C C M C C C, P, M

Collectede déchets

M M C M M M P M M M C M M M P M

Eaux et assai-nissement

P, M C C C, P, M M M C, P M P, M C C C, P, M M M C, P M

Sécuritéincendie

C C C C C, M C, P, M C, P M C C C C C, M C, P, M C, P M

Chauffage C C C C M M -- M C C C C M M -- M

Irrigation C C C C C, P C, P M C C C C C, P C, P M

Police C C C, M P, M C, P, M C C C, P, M C C C, M P, M C, P, M C C C, P, M

Pays Sources de revenu au niveau local

Iran Tous les impôts locaux doivent être conformes aux orientations établies dans le budget annuel du gouvernement, dans les plans d’investissement quinquennaux nationaux, et respecter les di-rectives du ministère de l’Intérieur (plafond pour le ratio impôts locaux/ressources locales). Avec l’adoption de la loi sur l’unification fiscale (2003), la perception des ressources a effectivement été recentralisée et quasiment tous les impôts sont perçus par le gouvernement central. Un des impôts les plus importants collecté au niveau local est un impôt sur l’usage du sol et l’augmenta-tion de la densité foncière urbaine.

Jordanie Les communes exercent un certain contrôle sur les ressources suivantes : les redevances pour la collecte des déchets, les licences d’exploitation, les permis de construire, l’impôt foncier (sur le bâti et le non-bâti), les amendes pour infraction de circulation, les frais de stationnement muni-cipal.


Sources : Données rassemblées par Mehmet S. Tosun et Serdar Yilmaz et fiches pays de C.G.L.U.

La Palestine est le seul pays où les collec-tivités locales ont un contrôle sur les tauxet les assiettes d’imposition. De plus, lescommunes créent de nouveaux impôts oudroits sans l’accord exprès du gouverne-ment central et elles les perçoivent et lesadministrent localement(11). Pour certainstypes de ressources, il y a des différencesde pratique entre la Cisjordanie et Gaza.Par exemple, alors que les impôts foncierssont collectés et gérés par le gouvernementcentral pour la Cisjordanie, les communesde Gaza perçoivent et administrent leursimpôts fonciers elles-mêmes. À Gaza, 90%des recettes ainsi générés sont conservéspar les communes alors que les 10% res-tant sont transférés au gouvernement na-tional. Les autres impôts, comme la taxesur le carburant, sont collectés au niveaucentral et devraient être partiellementtransférés aux communes conformémentaux lois en vigueur. L’application de ces dis-

positions est toujours en cours de discus-sion. Les communes mettent en œuvre laplupart des projets d’infrastructure avecdes financements de pays donateurs quisupervisent les projets et dont les prioritéspassent souvent en premier(12).

En Palestine, l’autonomie municipale enmatière de ressources n’est toutefois pasgarantie par la loi. Du fait des circonstancesspéciales au niveau de la sécurité et de ladiscontinuité géographique du territoire dela Palestine, les communes ont inventéleurs propres procédés pour lever des res-sources et elles trouvent souvent le moyende rationnaliser ces pratiques (Banquemondiale, 2006). En général les com-munes palestiniennes sont très pauvres fi-nancièrement.

L’Iran, la Jordanie, la Turquie et la Pales-tine reconnaissent un certain pouvoir en

Liban Les collectivités locales ne peuvent pas librement introduire de nouveaux impôts. Elles sont libres de définir le taux d’imposition pour certains impôts, mais elles n’ont pas le droit de chan-ger l’assiette d’imposition. Le gouvernement central contrôle les décisions prises par les collecti-vités locales concernant leurs ressources et leurs autres décisions budgétaires. Certains impôts locaux sont collectés et gérés par les collectivités locales et les redevances des usagers sont ex-clusivement collectées et gérées par celles-ci.

Palestine (Autorité nationale)

Selon le rapport de la Banque mondiale, le cadre réglementaire en Palestine offre une autonomie très grande aux collectivités locales. Alors que celles-ci ont le droit de déterminer la base et le taux de leurs impôts et d’en introduire de nouveaux, elles ne peuvent le faire qu’en proposant des amendements à la législation fiscale. Beaucoup d’impôts et redevances sont collectés et gé-rés au niveau local par les collectivités locales.

Syrie Les collectivités locales ne peuvent pas librement introduire de nouveaux impôts. Elles sont libres de définir le taux d’imposition pour certains impôts, mais elles n’ont pas le droit de chan-ger l’assiette d’imposition (droits d’inspection et d’abattage, droits sur l’immatriculation des mo-tocyclettes, droits sur la vente, location, vente aux enchères de propriété, redevances pour l’uti-lisation du domaine public, droits sur les permis de construire, redevances de services publics). Le gouvernement central contrôle les décisions prises par les collectivités locales concernant leurs ressources et leurs autres décisions budgétaires. Les droits et redevances sont exclusive-ment collectés et gérés par les collectivités locales.

Turquie Les collectivités locales ne peuvent pas librement introduire de nouveaux impôts ni définir le taux d’imposition ni changer l’assiette d’imposition. Ces limites existent en raison de la sépara-tion de lois sur les collectivités locales et les budgets municipaux. Le gouvernement central contrôle les décisions prises par les collectivités locales concernant leurs ressources et leurs autres décisions budgétaires. Certains impôts locaux sont collectés et gérés par les collectivités locales et les redevances sont exclusivement collectées et gérées par celles-ci.

Yémen Le gouvernement central définit les taux et les assiettes d’imposition, les collectivités locales peuvent faire des propositions pour des impôts et redevances. L’impôt religieux (zakat) mis à part, la plupart des impôts dans beaucoup de districts ne sont pas collectés, plus particulière-ment encore dans des zones rurales.

Pays Sources de revenu au niveau local

(11) Cela malgré la législation concernant les autorités locales de 1997 qui a mis en place, au moins sur lepapier, un contrôle important des autorités centrales sur les administrations locales (cf. encadré 8.3 pourplus d’informations concernant cette législation).

(12) http://www.pogar.org/countries/theme.aspx?t=6&cid=14.


matière d’imposition foncière au niveau lo-cal. Alors que l’impôt foncier local est géné-ralement reconnu dans de nombreux paysdéveloppés et en développement commeun revenu qui favorise l’autonomie fiscaledes collectivités locales, son usage est trèslimité dans la région du Moyen-Orient et del’Asie occidentale à cause du contrôle dugouvernement central à la fois sur le tauxet sur l’assiette de l’impôt. En Turquie, lescommunes sont en partie présentes dans leprocessus d’évaluation de la valeur fon-cière pour l’impôt mais elles n’ont aucuncontrôle sur les taux d’imposition. En Jorda-nie, i l existe un projet f inancé par leP.N.U.D. pour transférer peu à peu la ges-tion de l’impôt foncier vers les communes.La Jordanie et la Turquie ont des systèmesd’impôt foncier basés sur la valeur de laterre et du bâti, alors que l’Iran a un impôtsur le changement d’usage des terres etl’augmentation de la densité foncière.

En Jordanie, les communes dépendent dugouvernement national pour la plupart deleurs ressources. Les revenus générés eninterne représentent moins de 40% desbudgets municipaux et viennent de plus de70 sources différentes. Tous les budgetsmunicipaux doivent être approuvés par leministère des Affaires municipales, qui peutmodifier les budgets locaux (Al-Hajad,2010; PNUD-POGARa).

Les communes au Liban et en Syrie ontun certain contrôle (limité) sur les tauxd’imposition locaux, mais le gouvernementcentral garde le contrôle de l’assiette d’im-position et des autres décisions budgétaireslocales. Au Liban, les communes se sont vuattribuer 16 impôts locaux directs (taxed’habitation, taxe sur les espaces de ren-contre et les clubs, taxe sur la publicité,etc.), cependant, les collectivités locales nepeuvent pas créer d’impôts supplémen-taires ni modifier l’assiette d’imposition. EnSyrie, les collectivités locales se voient at-tribuer une série de taxes dont elles peu-vent fixer le taux(13). Cependant, ces modi-fications de taux doivent être approuvées

par le gouvernorat. Les autorités locales re-çoivent aussi 20% des revenus sur laconsommation de l’électricité. En 2003, lesdroits perçus au niveau local représentaient9,6% du total des budgets locaux.

Environ deux tiers des communes liba-naises ont des ressources inférieures à65 000 $US par an. On estime que seule-ment 30 des 700 autorités locales ont uneassiette d’imposition suffisante pour pou-voir assurer la prestation des services pu-blics locaux. Et le système fiscal localconnaît une autre difficulté : les revenusmunicipaux viennent de plus de 35 sourcesdifférentes (Bassil et Karam, 2009; PNUD-POGAR).

Le gouvernement central exerce un fortcontrôle sur les taux et les assiettes d’im-position au Yémen où les collectivités lo-cales peuvent seulement faire des proposi-tions pour les redevances des usagers.Dans la majorité des pays du Moyen-Orientet de l’Asie occidentale, ces dernières sontmajoritairement perçues et administréespar les collectivités locales.

Un rapport récent du PNUD sur la gou-vernance en Arabie Saoudite remarquequ’«il n’y a pas de séparation fiscale entreles administrations centrale et munici-pales» (PNUD-POGARc). Il est aussi écritdans le même rapport que «les dépensesde l’administration concernant les servicespublics municipaux, le développement desinfrastructures municipales et les subven-tions locales en Arabie Saoudite s’élèvent à7% du budget de l’administration pour2003» et que « le ministère des Affairesmunicipales et rurales et le ministère desFinances sont actuellement en train d’éla-borer la législation qui privatisera la per-ception des impôts municipaux» (PNUD-POGARc).

Transferts interbudgétaires

Les règles d’attribution des transferts auxcollectivités locales sont aussi essentielle-

(13) Les compétences principales concernent les permis de construire et autorisations de rénovation, lesamendes, les enregistrements de baux, les alcools, les enchères, le revêtement des rues, l’assainissement,les véhicules, le nettoyage des rues, l’abattage, la publicité, le commerce ambulant, la consommation et lestockage de combustible, les ports, etc. (loi de finances 1/1994).


ment ad hoc, excepté en Jordanie, au Libanet en Turquie et en partie en Palestine (voirannexe 8.1). Dans ces pays, le système detransfert est basé sur une formule qui re-court à différentes ressources. En Jordanie,les ressources transférées aux collectivitéssont alimentées par les recettes des droitsd’immatriculation des véhicules (40% dutotal perçu) et une taxe spéciale de 6% surles produits du pétrole produits ou importés(sauf le fioul) par la Jordan Petroleum Refi-nery Company. Ces recettes sont d’aborddéposées sur un compte spécial au minis-tère des Finances et ensuite transférées àla Banque de développement des villes etvillages «sur une base mensuelle régulièrepour être distr ibuées aux communesconformément à un ratio établi par le Pre-mier ministre sur la base des recommanda-tions du ministre des Affaires municipales»(ministère jordanien des Affaires munici-pales, 2009, p. 8). Le ratio (ou formule detransfert) est déterminé en prenant enconsidération des facteurs aussi générauxque la population, la contribution de lacommune à la génération globale des res-sources, son emplacement sur le territoireou la prise en charge de responsabilités dé-léguées.

En Turquie, le système des transferts estalimenté par des dotations et des revenuspartagés (des pourcentages spécifiques desressources fiscales du budget général tellesque les impôts sur le revenu et sur laconsommation) qui sont fixés par le gou-vernement central. L’annexe 8.1 montre lespourcentages alloués aux divers niveauxd’administration locale. Certains critèrescomme la population, la taille du territoire,le nombre de villages ou de villes, la popu-lation rurale et l’indice de développementurbain sont utilisés pour la répartition destransferts entre les collectivités locales(14).La Palestine utilise des redevances en ma-tière de transport pour les transferts géné-

raux et un compte séparé pour les trans-ferts discrétionnaires/d’urgence.

Au Liban, 10% des droits perçus par lesservices publics nationaux du téléphone, del’électricité et de l’eau ainsi que 3% des im-pôts sur les transferts de propriété sontcensés être transférés directement aux col-lectivités locales. Cependant, le paiementrequiert une décision du ministre qui subitsouvent d’importants retards. De plus, lerevenu de 13 taxes indirectes perçues parl’État pour le compte des collectivités lo-cales va à la Caisse municipale autonome.Après déduction des coûts de perception etdes salaires du personnel, les fonds restantsont transférés aux collectivités locales(75% vers les communes et 25% vers lesgroupements de communes). Le ministèredes Finances effectue la distribution auxcommunes selon une formule de transfertbasée sur des facteurs tels que la popula-tion, la contribution fiscale de la communeau budget national, son emplacement terri-torial ou la prise en charge de compé-tences déléguées. Les règles d’attributionsont décidées annuellement par le minis-tère de l’Intérieur et des Communes et leministère des Finances avec l’accord dugouvernement central. Les fonds venant dela Caisse municipale autonome constituentapproximativement 80% des budgets descollectivités locales(15). Mais les transfertssont réalisés irrégulièrement et manquentde transparence (voir plus bas, «Disparitésspatiales significatives dans les dépensespubliques»).

En Syrie, 90% des ressources des collec-tivités locales sont des ressources attri-buées par le gouvernement central(16) ettransférées, depuis le budget général dugouvernement, par le biais du ministèredes Finances au ministère des Administra-tions locales. Ces fonds sont redistribuésindépendamment de la contribution fiscale

(14) Cf. Tosun et Yilmaz (2010b) pour plus d’information sur les changements dans la législation concer-nant les formules de transferts intergouvernementaux.

(15) Cela se base sur un questionnaire de 2001 sur 350 communes, réalisé par le Lebanese Center for Po-licy Studies, tel que cité dans Bassil et Karam (2009).

(16) Depuis 2003, en Syrie, les impôts transférés se composent de taxes à l’export et de droits dedouanes : de 10% de l’impôt sur les sociétés, de 10% de l’impôt sur les revenus, de 7,5% de l’impôt foncier,de 5% sur les droits et taxes pour les voitures et leur immatriculation et de 1% de l’impôt sur la consomma-tion de fioul (Doherty 2005).


de chaque commune, ce qui a découragél’amélioration du recouvrement de l’impôtet tout investissement pour accroître le re-venu fiscal local.

En Palestine, comparées aux autres paysde la région, les communes sont moins dé-pendantes des transferts du gouvernementcentral, essentiellement pour des raisonshistoriques ainsi que pour la situation poli-tique et des raisons de sécurité actuelles.En fait, cette situation n’a pas beaucoupévolué pendant la période d’Intifada. Lemontant des transferts du gouvernementcentral sur le total des ressources localess’élève à environ 5 % des budgets lo-caux(17) (Banque mondiale, 2006). Il existeune formule pour la répartition des rede-vances en matière de transport conformé-ment à la loi de 1997 sur les collectivités lo-cales, mais elle n’est que partiellementappliquée, et les transferts discrétionnaires/d’urgence restent ad hoc.

Dans les autres pays du Moyen-Orient etde l’Asie occidentale, il n’y a pas en généralde formules pour la distribution des trans-ferts ou seulement des accords ponctuelsnon contraignants. Par exemple, l’Iran réa-lise des transferts sur les revenus du pé-trole pour des projets de développement,mais les règles d’attribution ne sont pasclaires et les montants sont décidés annuel-lement par le Parlement. Le Yémen distri-bue les revenus de 28 taxes différentes.L’impôt religieux zakat est la source princi-pale, mais le Conseil des ministres se fondeuniquement sur des critères non contrai-gnants basés sur la densité de la popula-tion, le manque de moyens financiers, ledegré de pauvreté et la performance dansla perception des ressources.

Accès à l’empruntdes collectivités locales

Dans la plupart des pays de la région duMoyen-Orient et de l’Asie occidentale, l’em-prunt local est soit inexistant, soit très limi-té, avec quelques exceptions. En Turquie,les administrations locales peuvent recou-rir à l’emprunt domestique ou extérieur

conformément à la loi sur les communes(loi n° 5393) et à la loi sur les administra-tions provinciales spéciales (loi n° 5302).Mais le montant de crédit des communesest, en principe, limité en proportion desrevenus annuels (O.C.D.E., 2004). L’em-prunt extérieur est soumis à l’approbationdu Trésor et il est fortement concentré dansles communes métropolitaines. En plus duTrésor, la Banque des provinces, sous l’au-torité du ministère des Travaux publics etde l’Aménagement, joue aussi un rôle im-portant de prêteur à court ou long termeaux administrations locales. Les créances àrecouvrer des administrations locales en-vers la Banque des provinces étaient d’en-viron 5,51 milliards de livres turques, soitenviron 0,6% du P.I.B. en 2009 (ministèreturc de l’Intérieur, Direction générale descollectivités locales, 2009). Après les an-nées 80, avec la libéralisation économique,il y a eu une augmentation significative del’emprunt local et de l’endettement. Ce der-nier diminue après la crise financière de2001 et augmente encore depuis 2005 avecun bond substantiel en 2008.

Les tendances récentes concernant ladette intérieure et extérieure des collectivi-tés locales en Turquie sont présentées dansl’annexe 8.2. Le financement étranger degrands projets tels que la construction dumétro semble avoir joué un rôle dans lahausse du stock de la dette extérieure. Deplus, la dette à court terme a connu uneaugmentation plus importante que la detteà long terme. Globalement, la dette totale aatteint environ 2,8% du P.I.B. en 2008.Plus de la moitié de cette dette revient auxcommunes métropolitaines. L’endettementgrandissant des communes est un pro-blème sérieux pour les administrations lo-cales ainsi que pour le gouvernement cen-tral.

Les communes de Jordanie peuvent aus-si recourir à l’emprunt. La Banque de déve-loppement des v i l les et des v i l lages(B.D.V.V.) est une banque de développe-ment étatique spécialisée dans le prêt mu-nicipal. Elle a été créée en 1979 en tantqu’institution publique indépendante. Elleoffre des prêts à des taux d’intérêts réduits

(17) C’est le chiffre moyen pour les communes palestiniennes pendant la période de l’Intifada.


pour des projets d’infrastructures et desservices connexes. Les prêts en cours au-près de la B.D.V.V. étaient de 61,5 millionsde dinars jordaniens (0,4% du P.I.B.) en2010. L’emprunt municipal auprès de laB.D.V.V. est soumis à l’approbation du mi-nistère des Affaires municipales tandis quele bureau de la B.D.V.V. peut approuver descrédits à des banques commerciales ou àtoute autre institution financière. Tout em-prunt extérieur fait l’objet d’une approba-tion du gouvernement. Dans les autrespays du Moyen-Orient et de l’Asie occiden-tale, l’emprunt local est largement inexis-tant.

Au Liban, l’aide obtenue du gouverne-ment central par les communes, par le biaisde la Caisse municipale autonome, peutaussi prendre la forme soit d’un crédit, soitd’une aide accordée pour réaliser des pro-jets d’infrastructure spécifiques (gestiondes déchets, restaurat ion de monu-ments…) dans une ou plusieurs communes.

Les finances localesdans la région du Moyen-Orientet de l’Asie occidentale :enjeux et opportunités

Une structure d’administration locale essentiellement déconcentrée

Les systèmes d’administration locale,dans la plus grande partie de la région duMoyen-Orient et de l’Asie occidentale, àl’exception de la Turquie et de la Palestine,peuvent être décrits comme relevant da-vantage de la déconcentration que d’unevéritable autonomie locale. En général, lesystème d’administration publique s’appuiesur un système d’offices déconcentrés quiassurent la gestion de la plupart des ser-vices. Les décisions sont prises par le gou-vernement central et le rôle des autoritésinfranationales est largement restreint àleur exécution. Dans tous les pays, les uni-tés déconcentrées du gouvernement centralassurent des services publics, comme lasanté et l’éducation, sous la stricte direc-tion du gouvernement central. Alors que lesentités décentralisées (en général les com-

munes) assurent un nombre limité de mis-sions telles que le revêtement et l’entretiende la voirie, la construction des routes lo-cales, l’éclairage urbain, la collecte des dé-chets, les services de bibliothèques, les jar-dins publics et la gestion des permis deconstruire.

Un bon exemple de l’importance (et de laprédominance) des systèmes déconcentrésest le cas de l’Iran qui est présenté dansl’encadré 8.1. En Iran, les agences des mi-nistères qui assurent les services tels que ladistribution de gaz et de l’électricité, lestransports, l’éducation et la santé sont or-ganisées par secteur au niveau provincial.Les agences qui s’occupent des services lo-caux assurent, dans les villes, la santé pu-blique, les services de loisir et les parcs, lasécurité, notamment les casernes de pom-piers, et les transports publics, dont les buset les taxis, ainsi que les services munici-paux ruraux. Alors que l’Iran a une struc-ture de conseils locaux assez élaborée quiest une composante importante du systèmed’administration infranational, les do-maines sur lesquels les conseils locaux ontun pouvoir de décision sont limités. En fait,par rapport à l’ensemble des questions quiont un impact sur le développement écono-mique local, le conseil local a un rôle secon-daire, voire pratiquement nul. Le rôle limi-té des conseils élus est un obstacle à ladémocratie locale et à la participation (Taj-bakhsh, 2000). Cette faiblesse des institu-tions locales et le contrôle accru qu’exercele ministère de l’Intérieur sur la nominationdes maires exacerbent les tensions entre lemaire et le conseil local, car les maires sesentent de plus en plus dépendants du gou-vernement central et, de ce fait, moins res-ponsables devant le conseil municipal (Taj-bakhsh, 2000).

Disparités spatiales significatives dans les dépenses publiques

Une autre question importante est cellede la disparité dans la distribution des dé-penses publiques entre les régions dans lespays du Moyen-Orient et de l’Asie occiden-tale. Les collectivités locales des régionsparticulièrement pauvres ont des difficultésà remplir leurs obligations en matière dedépenses car elles n’ont pas assez de reve-


nus et/ou de transferts intergouvernemen-taux et pas d’accès aux emprunts. Ces dis-parités peuvent mener à la détériorationdes conditions de vie des populations dansces régions.

Par exemple, en Jordanie, les dépensesmunicipales par habitant en 2007 variententre 207 dinars jordaniens dans la pro-vince de Karak, suivie par Mafraq (146 di-nars), et 7,30 dinars à Aqaba ou 14,4 à Je-rash. La moyenne s’élève à 52,7 dinars parhabitant. Il y a des variations importantesdans les dépenses publiques par habitant àla fois entre et au sein des trois principalesrégions (18). Les budgets des ménagesconnaissent aussi des disparités spatialessignificatives, notamment dans des do-maines aussi importants que l’éducation etla santé. Ainsi, malgré les transferts dugouvernement, des disparités spatiales im-portantes perdurent. Une telle disparité estaussi observée en Syrie où, en 2003, lesdépenses locales par habitant varient de55 523 livres syriennes à Al-Sweida à 1 575livres à Alep et Damas. La moyenne est de2 527 livres par habitant.

Les systèmes de transferts perpétuenttout simplement ces disparités. En Syriepar exemple, le montant des transferts estcalculé sur la base du nombre d’habitants

enregistrés dans chaque circonscription fis-cale, mais ceci ne tient pas en compte ledéveloppement régional ou la présence dezones avec des taux de croissance plus ra-pides de la population.

Les transfertset l’accès au financementpour les administrations locales

Comme le montre l’annexe 8.1, les paysde la région ont des systèmes de transfertsintergouvernementaux largement ad hoc,c’est-à-dire que la plupart des pays de larégion n’utilisent pas de formules de trans-fert. Il y a aussi souvent une différence si-gnificative entre les pratiques de jure et defacto. Le Liban en est un exemple : 75%des ressources de la Caisse municipale au-tonome sont investis dans des projets dedéveloppement à grande échelle par le gou-vernement central par le biais du Conseil dedéveloppement et de reconstruction etd’autres institutions de développement, etne sont donc pas transférés aux com-munes. La majorité des collectivités localesau Liban n’a pas les ressources suffisantespour répondre à ses besoins. Cela a conduitdans certains cas au surendettement (voirl’exemple de la communauté urbaine d’Al-Fayhaa dans l’encadré 8.2).

(18) Il faut souligner que les chiffres concernant les dépenses pour la région d’Amman n’intègrent pas leGrand Amman, ce qui explique un chiffre par habitant relativement bas pour cette région. La communed’Amman dispose d’un statut particulier et est comptée à part des 93 communes. Des données séparéespour la commune d’Amman n’étaient pas disponibles.

Encadré 8.2. – Le cas de la communauté urbaine d’Al-Fayhaa.

La communauté urbaine d’Al-Fayhaa se compose des communes de Tripoli, El-Mina etBaddaoui et a une population totale de 340 000 habitants.

Les ressources des fédérations municipales au Liban, conformément à la législation, secomposent de 10% des ressources des collectivités locales membres (un pourcentagesupplémentaire venant des budgets des collectivités qui bénéficient des projets communsentrepris par la communauté urbaine) et 25% des impôts en dépôt à la Caisse municipaleautonome.

Dans la pratique, en raison de leur faiblesse financière, la plupart des communes nesont capables ni de transférer 10% de leurs ressources aux fédérations municipales ni defaire des contributions supplémentaires au financement des services publics sur leurs ter-ritoires. Les transferts de la Caisse municipale autonome (qui se rapprochent, commementionné ci-dessus, plutôt de 2% que des 25% prévus par la législation) sont limités


Les pratiques en matière d’emprunt localsont aussi largement ad hoc. Un des pro-blèmes est le manque de transparencedans l’endettement local, ce qui pourraitconduire à un passif important et à unecrise financière. Pour faire face, dans beau-coup de cas, à un déséquilibre entre lesresponsabilités et les ressources, à la ré-duction des transferts ou à leur imprévisibi-lité, les collectivités locales s’endettent. Lesadministrations locales en Jordanie et enTurquie se sont endettées lourdement pourrépondre à leurs besoins croissants en in-vestissement. En Jordanie, les dépensesd’ invest issement ont augmentérapidement : de 41% du total de dépensesen 2003 à environ 58% en 2008, attei-gnant même 65% en 2007. Pour réaliserces dépenses, les communes jordaniennesont creusé leurs déficits budgétaires, attei-gnant un déficit moyen de 0,62% du P.I.B.en 2007. Selon différentes sources, cettedette est due en partie au fait que la plu-part des communes de Jordanie, en parti-culier les plus petites, n’ont pas les res-sources pour payer leurs employés etdoivent se tourner vers l’emprunt pourpayer leurs dépenses courantes (C.G.L.U.,2007). Un rapport récent du ministère jor-danien de l’Administration locale signaleque, pour faire face à l’endettement muni-cipal, le gouvernement central a créé unfonds pour la réduction de la dette munici-pale (ministère jordanien des Affaires mu-nicipales, 2009).

En Turquie, les administrations localesont cumulé un déficit budgétaire de 7,1 mil-liards de lires turques (0,75% du P.I.B.) en2008 alors que le total des créances à re-couvrer des collectivités locales, si on ex-clut les paiements différés, était de 2,8%

du P.I.B. la même année (ministère turc del’Intérieur, Direction générale pour les auto-rités locales, 2009). Il faut souligner queles communes turques ne sont pas obli-gées d’avoir des budgets en équilibre et, dece fait, dépendent du gouvernement centralpour financer leur dette en cas de res-sources insuffisantes.

Les cas de la Turquie et de la Jordaniemontrent que ces pays souffrent de déficitsbudgétaires et d’endettement au niveau lo-cal, ce qui est au moins partiellement causépar des pratiques d’endettement et descontraintes budgétaires peu strictes.

Conflits intérieurs et extérieurset décentralisation

Les conflits revêtent une importance par-ticulière dans la région du Moyen-Orient etde l’Asie occidentale car c’est l’une des ré-gions les plus soumises à des conflits dansle monde(19). La Palestine dépasse tous lesautres pays dans le nombre total de conflitset, en particulier, dans le nombre de conflitsmineurs et internes. L’Iran et l’Irak sont entête pour le nombre de conflits de plusgrand ampleur (ou de guerres). La Turquieet la Palestine présentent le plus grandenombre d’années passées dans des conflitsintérieurs. Des études démontrent les effetsfortement négatifs des conflits, et notam-ment des conflits extérieurs, pour les pro-cessus de décentralisation dans la région(Tosun et Sen, 2008, et Tosun et Yilmaz,2010a). Le cas particulier de la Palestineest décrit dans l’encadré 8.3 pour montrercomment l’Autorité nationale palestines’adapte à une situation de conflit persis-tante.

du fait que seulement 40% des fonds peuvent être utilisés pour financer la fourniture deservices publics (alors que 60% sont réservés pour les salaires du personnel).

Bien qu’elle représente une des plus importantes fédérations municipales au Liban, lacommunauté urbaine d’Al-Fayhaa n’est pas capable de financer les services publics com-muns de sa compétence (collecte de déchets, gestion des abattoirs, décharges, etc.), quiont été délégués à des entreprises privées, ni de payer les salaires de l’ensemble du per-sonnel. La dette de la communauté urbaine augmente d’année en année et, depuis sixans, tous les nouveaux projets communs ont été annulés.

(19) Cf. Milton-Edwards et Hinchcliffe (2004) pour une chronologie et une discussion détaillées desconflits du Moyen-Orient depuis 1945.


Renforcementdes capacités localeset participation citoyenne

Les autorités locales de la région expri-ment généralement leur besoin d’avoir ac-cès à davantage de données et d’informa-tions. Cependant, elles ont tendance àemployer du personnel insuffisamment for-mé et n’ont donc pas la capacité de traitercorrectement les données financières ni deles utiliser pour définir les politiques lo-

cales. Tout simplement, elles n’ont pas as-sez de ressources (en temps, en argent ouen personnes). Le besoin de données lo-cales dépend non seulement de la taille descollectivités locales mais aussi des compé-tences qui leur sont attribuées. Il serait es-sentiel pour la mise en œuvre des straté-gies de décentralisation de disposer de plusd’information et de responsables locauxmieux formés. Au Liban par exemple, laperception des impôts locaux est entravéepar un processus d’évaluation fiscale lent,

Encadré 8.3. – Conflits, structure administrative et loi de 1997 sur les autoritéslocales en Palestine.

Le système des collectivités locales en Palestine reflète les réalités de l’occupation is-raélienne. Le système des collectivités locales a été conçu pour assurer le contrôle ducentre sur la prestation des services d’urgence et de sécurité. Par conséquent, les lois, lesystème politique, l’organisation administrative et les pratiques en matière de développe-ment local des collectivités sont orientés vers cet objectif plutôt que celui de fournir desservices publics aux communautés locales (Banque mondiale, 2006).

Avant l’accord de paix d’Oslo en 1994, en l’absence d’un État souverain, les collectivitéslocales palestiniennes ont été obligées de gérer toutes seules les services publics devantêtre assurés aux populations locales. Le ministère des Collectivités locales a été créé en1994 afin d’aider à la mise en place d’un système d’administration locale efficace. Néan-moins, le cadre juridique qui en résulte accorde au gouvernement central un fort contrôleformel sur les collectivités locales (Banque mondiale, 2006).

La loi de 1997 sur les autorités locales en Palestine (L.A.L.) définit le cadre juridique del’actuel système des collectivités locales en Palestine. La L.A.L. s’inspire fortement de lalégislation des autres pays de la région, notamment celle de la Jordanie. Elle accorded’importants pouvoirs au gouvernement central, essentiellement au ministère des Collec-tivités locales pour l’élaboration des normes et règlements du secteur, et notamment surun grand nombre d’activités en charge des collectivités locales, y compris la révocationd’une autorité locale (Banque mondiale, 2006).

La L.A.L. fixe les compétences des collectivités locales ainsi que les pouvoirs pour leverdes ressources. Néanmoins, il existe un important décalage entre ce qui est prévu dans laloi et la réalité sur le terrain (Banque mondiale, 2006). L’absence d’une administration pu-blique efficace oblige les villes les plus importantes à assumer des fonctions qui ne leursont pas nécessairement attribuées par la loi telles que les services de lutte contre les in-cendies et l’entretien des bâtiments scolaires (Banque mondiale, 2006).

La L.A.L. accorde au gouvernement central des pouvoirs étendus sur les collectivités lo-cales pour le contrôle de leurs revenus. Elles doivent obtenir l’approbation du gouverne-ment central pour fixer les taux et définir les assiettes d’imposition selon les limites fixéesau niveau central. Les principales ressources des collectivités locales proviennent de l’im-pôt foncier, des permis de construire et des redevances d’usagers. Elles ont également ledroit de gérer des marchés et d’entreprendre des activités pour dégager des revenus sup-plémentaires. Pourtant, dans la pratique, les communes inventent leurs propres manièresde lever des ressources et trouvent souvent le moyen de justifier ces pratiques à l’aide devieilles lois

Source : Banque mondiale (2006).


des pratiques comptables non informatiséeset le manque de percepteurs des impôts(Atallah, 1999). Des problèmes similaires

se retrouvent, au moins en partie, dans lesautres pays étudiés ici.

Encadré 8.4. – Bonnes pratiques en matière de renforcement des capacités : Jor-danie et Syrie.

Dévolution de la gestion de l’impôt foncier aux communes en Jordanie

En 2004, le ministère des Finances jordanien et le ministère des Affaires municipalesont commencé un programme de transfert de la perception de l’impôt foncier du minis-tère des Finances aux communes.

Ce programme, financé par le P.N.U.D., a été divisé en deux phases (phase 1 : 2004-2010, phase 2 : 2010-2012) afin de permettre de tester de nouvelles stratégies dans descommunes plus grandes avant de les mettre en œuvre dans celles d’une taille plus petitedisposant de capacités moins importantes.

Le programme implique :

– de modifier les procédures et les lois,

– de créer une base de données intégrée ainsi qu’un réseau, à travers le pays, de centrespour la gestion de l’impôt foncier,

– de renforcer les capacités du personnel des collectivités locales (600 employés),

– de mettre en œuvre des campagnes de sensibilisation à destination des citoyens et descontribuables,

– de développer l’organisation administrative et restructurer les centres de gestion del’impôt foncier.

Aujourd’hui, le recouvrement de l’impôt foncier a été transféré à 47 communes (sur 93,les 46 communes restantes faisant l’objet de la phase 2 du projet). Les grandes com-munes l’opèrent à la fois pour elles-mêmes et pour le compte des communes voisinesplus petites.

Une augmentation du recouvrement de l’impôt foncier a été constatée depuis le débutdu programme (Al-Hajaj, 2010).

Programme de modernisation de l’administration municipale en Syrie

Cette initiative conjointe de la République arabe syrienne et de l’Union européenne apour objectif, à long terme, d’améliorer le cadre de vie des habitants des centres urbainsà travers le pays. Il s’est concentré dans un premier temps sur six grandes villes. Il estmis en œuvre actuellement à Damas, Alep, Lattaquié, Tartous, Homs, Deir ez-Zor et Pal-myre.

Le but est de trouver de nouvelles bases et des bonnes pratiques en matière de gestionde la croissance urbaine à long terme. Le programme facilite une série de plans d’actionet se concentre sur les réformes législatives, financières et de gestion. Il cible notammentles domaines suivants : gouvernance décentralisée; renforcement des décisions prises auniveau local; renforcement institutionnel; gestion des ressources financières; gestion dufoncier; développement local; accords de jumelage et partenariats; aménagement urbainet habitat informel; systèmes d’information géographique (S.I.G.); partenariats public-privé; circulation et transports; gestion des déchets solides; Agenda 21 local, et égalitéhomme-femme.

Source : http://www.mam-sy.org/index.php?p_id=11&lang=en


Mais il y a aussi des bonnes pratiquesdans la région, en particulier concernant lerenforcement des capacités locales et laparticipation citoyenne, par exemple enJordanie, en Syrie et en Turquie. La com-mune métropolitaine d’Eskişehir est un bonexemple d’une administration locale qui in-vestit dans le renforcement des capacitéset dans la formation de ses employés(20).La commune de Fuheis en Jordanie(21) estun exemple de succès dans la participationde la communauté locale dans le processusde planification, la création de comitésd’action volontaires, la formation du per-sonnel et des directeurs, les partenariatsavec le secteur privé, l’accès à l’information(les statistiques financières) et l’usage destechnologies informatiques – en particulierles systèmes d’information géographique(S.I.G.) – et enfin l’intégration de considé-rations sur l’égalité homme-femme et lajeunesse dans les processus locaux de prisede décision. L’encadré 8.4 décrit deuxautres exemples de bonnes pratiquesconcernant le renforcement des capacitéslocales.

Conclusions

Pour diverses raisons (telles que la tradi-tion, l’histoire et la culture), les compé-tences attribuées aux collectivités localesdans la région du Moyen-Orient et de l’Asieoccidentale ne sont pas aussi étendues quedans beaucoup d’autres parties du monde.Dans leurs efforts pour réformer le secteurlocal, les gouvernements nationaux doi-vent reconnaître que la décentralisation re-quiert un partage des rôles et des respon-sabilités fiscales entre les administrationscentrales et locales, accompagné d’une so-lide capacité à fournir des services à la foiscentralement et localement. Le défi est dedéterminer comment répartir les responsa-bilités et les finances parmi différents typesde collectivités locales.

L’une des solutions que l’on peut suggé-rer pour permettre au processus de décen-tralisation d’avancer dans la région est lamise en œuvre d’une décentralisation asy-métrique. Divers critères peuvent être misen place pour classer les collectivités lo-cales en différentes catégories ayant descompétences asymétriques en matièred’imposition et de dépenses et en ce quiconcerne le droit de recourir à l’emprunt.Cela donnerait une impulsion aux processusde décentralisation au cours desquels lesadministrations régionales (les gouverno-rats) et les collectivités locales pourraientêtre investies d’une autonomie accrue dansles décisions sur les dépenses et les res-sources, en accord avec leur capacité à ré-pondre à ces responsabilités et à en déve-lopper de plus grandes. Cependant, il y aaussi un besoin de réviser les normes légis-latives et réglementaires attribuant les pou-voirs et les compétences aux différentstypes et niveaux d’administration. De plus,les engagements existants ou futurs enmatière de ressources, de la part des gou-vernements centraux, doivent être honorésà la fois en quantité et dans le temps pourpermettre aux collectivités locales de plani-fier et fournir les services qu’elles doiventassurer.

Sur le long terme, les gouvernements dela région doivent décentraliser les respon-sabilités de dépenses aux collectivités lo-cales tout en les rendant totalement res-ponsables, devant leurs é lecteursrespectifs, de leurs résultats politiques entermes d’efficacité et d’efficience pour laprestation de services publics de qualité.Dans ce but, ils devraient continuer de ren-forcer les mécanismes de responsabilité desadministrations locales par la collecte,l’analyse et la dissémination systématiquesdes informations sur la performance fiscalelocale et l’accomplissement des objectifs fi-nanciers et politiques. Une telle informa-tion est essentielle à la fois pour la partici-pation citoyenne dans le processus politique

(20) La ville d’Eskişehir est synonyme d’enseignement supérieur et c’est quasiment une ville d’étudiants.C’est le siège de l’université Anadolu, la plus grande université en Turquie en termes de nombre d’étudiants.Le maire de la commune métropolitaine d’Eskişehir, ancien président de l’université Anadolu, a maintenu debonnes relations de travail entre la commune et l’université. Il est à noter que tous les employés contrac-tuels de la commune métropolitaine d’Eskişehir disposent au moins d’un diplôme de licence.

http://www.eskisehir-bld.gov.tr/cityiseskisehir/index.html.(21) Fuheis est une petite commune à environ 15 km au nord-ouest d’Amman.


et pour le suivi de la gestion locale par legouvernement central.

Dans la réforme des systèmes de collecti-vités locales, la tâche la plus ambitieusepour les gouvernements de la région est derestructurer le système de manière à offriraux collectivités locales un «espace fiscal»pour renforcer leurs propres ressources etla gestion de leurs dépenses. Les gouverne-ments devraient d’abord s’assurer que lesmécanismes adéquats sont en place pourgarantir, d’un côté, le suivi des comptes et,de l’autre, pour encourager l’autonomie enmatière de gestion de ressources en don-nant aux collectivités locales des pouvoirsde décisions adéquats sur les taux d’impo-sition et la détermination de certaines as-siettes d’imposition dans le but d’améliorerla prévisibilité budgétaire. Ils devraient gra-duellement lever les contrôles du gouverne-ment central sur les taxes et les impôts lo-caux après s ’être assurés que lerecouvrement au niveau local se maintient.

Les gouvernements de la région de-vraient penser à établir une instance decoordination entre les différents niveaux degouvernement pour mettre en œuvre lesréformes de décentralisation fiscale. Cetteinstance de coordination devrait permettreau gouvernement central d’améliorer laconception des politiques de décentralisa-tion, d’évaluer leur direction, leur rythme etl’étendue du processus, de diffuser les in-formations, d’offrir des formations et d’en-gager directement les administrations mu-nicipales dans la mise en œuvre. Cetteinstance contribuerait au développement dudialogue et de la coopération intergouver-nementale. Elle pourrait jouer un rôle cen-tral pour améliorer l’efficacité des dé-penses publ iques au n iveau loca l ,notamment quand il y a des responsabili-tés partagées entre différents niveaux d’ad-ministration, et pour favoriser (avec desmesures financières et légales) la coopéra-tion intercommunale pour la fourniture desservices publics.

Les gouvernements devraient explorer laparticipation du secteur privé, à la fois,dans le financement et dans la fournituredes services publics pour améliorer l’effica-cité de la gestion globale des dépenses descollectivités locales. La coopération inter-

communale et la collaboration avec le sec-teur privé pourraient être un moyen poursurmonter les inefficacités associées à lapetite taille des communes. Cependant, lechoix du modèle de gestion doit rester lo-cal afin d’assurer l’appropriation et l’appro-bation publiques des méthodes choisies.

Les gouvernements devraient étudier larationalisation du système de transfert defaçon à en faire un instrument plus efficacepour la mise en œuvre des politiques d’inté-rêt national au niveau local et pour réduireles disparités fiscales spatiales. Cela suppo-serait un examen des systèmes de trans-ferts à la fois conditionnels et incondition-nels. Ils devraient établir des systèmes detransfert transparents, basés sur desrègles, avec des formules explicites de pé-réquation. Ils devraient chercher des idéespour combiner des dotations incondition-nelles et de péréquation qui encouragentles administrations locales à exploiter leurfiscalité et à améliorer l’efficacité de la per-ception des impôts.

Le renforcement des capacités est aussiun élément important dans la mise enœuvre de la stratégie de décentralisation,et ce en investissant à la fois dans les capa-cités du personnel et les technologies del’information. La région a besoin de plusd’initiatives soutenues par des fonds et desagences au niveau national et internationalpour renforcer ses capacités.

Les gouvernements centraux de la ré-gion devraient aussi s’engager de manièrecrédible à renforcer la capacité de gestiondes collectivités locales à la fois en termesde planification budgétaire à long terme etde viabilité de la dette. Cela impliquerad’imposer des contraintes budgétairesstrictes aux collectivités locales et de s’as-surer qu’elles reçoivent les fonds qui leursont attribués d’après la loi et que cessources de revenu soient suffisantes pourleur permettre de fournir les servicesqu’elles doivent assurer. Ce processus seraimportant, en particulier pour l’emprunt lo-cal, du fait que, pour beaucoup de collecti-vités locales du Moyen-Orient et de l’Asieoccidentale, le surendettement est devenul’une des seules options pour continuer àfournir des services publics. Dans certainscas, le manque des capacités de planifica-


tion à long terme a conduit certaines collec-tivités locales à accumuler une dette signifi-cative, voire non viable. Le gouvernementcentral devrait déterminer les compétencesdes collectivités locales et assurer un finan-cement correspondant sur le long terme,mais il devrait aussi s’abstenir de venir enaide aux collectivités locales surendettées.Cela pourrait signifier de laisser certainescollectivités locales d’abord faire faillite etles soumettre ensuite à des règles de res-tructuration financière dictées par les auto-rités centrales.

Enfin, un point critique dans la région duMoyen-Orient et de l’Asie occidentale ré-side dans le rôle des conflits dans la centra-lisation. Il semble que les conflits extérieurssoient un obstacle majeur au processus dedécentralisation et poussent souvent à larecentralisation. La prévention des conflitsrégionaux devrait être vue comme un bienpublic régional ou international dont lafourniture collective allégerait le fardeauqui pèse sur les administrations centrales etlocales des pays individuels.

Ce chapitre a présenté une vue généraleet une comparaison des finances localesdes pays du Moyen-Orient et de l’Asie occi-dentale ainsi qu’une discussion sur cer-taines des questions importantes liées à laperformance des collectivités locales. Ilcomprenait aussi des observations pour

promouvoir des réformes dans la région.Comme cela a été montré tout au long dece chapitre, les pays du Moyen-Orient et del’Asie occidentale ont des structures degouvernement très centralisées. Parmi lesdéfis auxquels font face les finances lo-cales et la décentralisation, et qui ont étédiscutés dans ce chapitre, on trouve : lapréférence des gouvernements centrauxenvers des unités administratives décon-centrées pour fournir les services publicslocaux par rapport à la dévolution de pou-voirs au niveau local; la disparité spatialedans les dépenses publiques qui requiert unmeilleur système de transfert intergouver-nemental (basé sur une formule); des pra-tiques de transfert intergouvernemental etd’emprunt ad hoc; des conflits extérieurs etintérieurs qui pourraient limiter l’avancéede la décentralisation fiscale et soustrairedes ressources aux finances locales, et lerenforcement des capacités locales et de laparticipation citoyenne. Malgré ces défis etl’image d’ensemble assez incertaine de ladécentralisation dans la région, il semble sedégager une tendance à la réforme desstructures administratives en vue de don-ner plus de flexibilité et de diminuer lecontrôle des collectivités locales par les au-torités centrales. Il est difficile de dire, ce-pendant, si cette tendance se poursuivraétant donné l’environnement politique etmacroéconomique instable de la région.

9

Le financementdes aires

métropolitaines

ROY BAHL(1)

Université de l’état de Géorgie (États–Unis)

(1) Regents professor en économie, École de sciences politiques Andrew Young, université de l’état deGéorgie. Tetyana Zelenska a fourni une assistance précieuse aux recherches pour cet article.

LE FINANCEMENT DES AIRES MÉTROPOLITAINES • 289 •

La population mondiale va à peu près dou-bler d’ici à 2050 et quasiment toute cetteaugmentation va être absorbée par lesaires urbaines des pays les moins dévelop-pés (O.N.U., 2008). Le nombre des méga-poles (population supérieure à 10 millionsd’habitants) devrait passer de 19 actuelle-ment à 27 en 2025. À cette date, environ10% de la population urbaine mondiale ré-sidera dans ces villes.

Les administrations des aires métropoli-taines de nombreux pays devront trouverune façon de gérer des populations de 5 à20 millions d’habitants et de fournir desprestations de service public abordables(graphique 9.1). Pour parvenir à une bonneformule de gouvernance et de gestion desfinances, elles auront à déterminer le de-gré exact de décentralisation fiscale dans le

cadre de l’aire métropolitaine, à coordonnerle travail de nombreuses administrations etentreprises publiques différentes et à défi-nir un plan viable pour mobiliser des res-sources.

Le problème du financement des ser-vices publics dans les zones urbaines éten-dues est plus complexe que celui des dé-penses de l’administration d’une ville, car lemodèle type suppose que de nombreusesadministrations et entreprises publiquesdifférentes fournissent des services publicsà l’intérieur de l’aire métropolitaine. Il fautalors apprécier qui gouverne, qui gère etqui paie. De plus, on voit poindre presque àchaque fois un conflit politique sur le«juste» équilibre des pouvoirs entre cesadministrations.

GRAPHIQUE 9.1Population des 11 plus grandes aires métropolitaines.

Source : http://www.metropolis.org/publications/metropolitan_regions

Ce chapitre concerne le financement desservices publics dans les aires métropoli-taines. Il traite à la fois de la gouvernanceet des finances. On ne saurait dissocier cesdeux sujets, car les dispositions pour le fi-nancement des services publics dans lesaires métropolitaines sont largement déter-minées par les compétences en matière de

prestation de services publics des diversesadministrations et entreprises. Cependant,les pays font des choix différents pourstructurer et financer leurs prestations deservices et les problèmes qui apparaissentpeuvent donc différer grandement d’unpays à l’autre. Dans ce chapitre, nous exa-minons un échantillon d’aires métropoli-


taines dans les pays développés et dans leséconomies émergentes et en développe-ment. Le choix de l’échantillon est basé surla disponibilité de l’information plutôt quesur une quelconque tentative formelled’avoir une couverture «représentative(2)».

Dans la première section de ce chapitre,nous analysons les fondements théoriquesqui sous-tendent le choix entre diversesstructures possibles de gouvernance métro-politaine. Dans les sections suivantes, nousprésentons les modèles de finances utilisésdans le monde et discutons de leurs avan-tages et inconvénients. Le chapitre se ter-mine par une discussion sur la variété desoptions de réforme politique disponibles.

Théorie de la gouvernance métropolitaine…

La théorie économique peut-elle montrerle chemin des bonnes pratiques en matièrede gouvernance et de f inancesmétropolitaines? Certainement pas de fa-çon précise, car la dimension d’économiepolitique y est très importante. Le modèleéconomique peut cependant fournir uncadre utile pour évaluer la pratique(3). Leproblème est souvent posé dans les termessuivants : pour quel niveau de population lebien-être maximal des résidants d’une col-lectivité locale peut-il être atteint? L’argu-ment central est le désormais familier« théorème de la décentralisation» : larègle de base en est que chaque fonctiondoit être attribuée au niveau d’administra-tion qui permet de l’exécuter de la manièrela plus efficace. L’expression consacrée estque « les gens obt iennent ce qu’ i lsveulent» : le bien-être général est doncamélioré (Bahl et Bird, 2008). Si on s’arrê-

tait là, la gouvernance métropolitaine se-rait entre les mains de petites administra-tions communales indépendantes les unesdes autres.

Pour certaines fonctions cependant, l’at-tribution au niveau d’administration le plusbas n’est pas efficace. C’est le cas lorsquedes externalités interviennent dans la four-niture du service public et lorsqu’il existedes économies d’échelle. Telles sont lesquestions auxquelles doit répondre la struc-ture des finances publiques métropoli-taines : les différentes collectivités localesdoivent-elles supporter toute la charge dufinancement public, une autorité métropoli-taine est-elle nécessaire pour gérer et fi-nancer des services qui s’étendent à toutel’aire métropolitaine, quelle zone géogra-phique l’administration régionale doit-elleintégrer, et quelle importance doivent avoirles programmes verticaux étatiques/fédéraux(4)? Une fois répondu à ces ques-tions, on peut procéder à la répartition descompétences et le financement devrasuivre la fonction.

… Et structure administrativedes aires métropolitaines

Chaque pays et chaque région métropoli-taine ont adopté différents modèles de gou-vernance pour assurer la prestation de ser-v ices publ ics. Certa ins ont créé desstructures très fragmentées avec une fortedécentralisation alors que d’autres ont op-té pour une approche plus régionale.Presque tous ont tenté de parvenir à unéquilibre entre une administration quicouvre le territoire régional et le contrôlelocal(5). Si l’on devait tirer une conclusiongénérale sur les choix effectivement adop-

(2) Idéalement, nous inclurions une analyse comparative d’indicateurs sur le financement des administra-tions responsables des services dans des aires métropolitaines. Malheureusement, de telles données ne sontdisponibles que dans des études de cas, et même alors elles ne sont pas comparables. Le F.M.I. (différentesannées) édite un recueil des finances publiques pour tous les pays du monde, présenté sous un format spé-cifique, mais aucune donnée n’est transmise pour les différentes administrations locales.

(3) Oates (1972) a proposé une approche qui sert de point de départ pour la plupart des étudiants de cesujet. Pour l’application aux aires métropolitaines, voir Bahl et Linn, 1992, Bird et Slack, 2004, et Slack, 2007.

(4) Un programme vertical est un programme dans lequel le service est fourni dans l’aire métropolitainepar un plus haut niveau d’administration, et où les fonds ne transitent par le budget d’aucune collectivité lo-cale.

(5) Pour les débats sur la gouvernance des aires métropolitaines, voir O.C.D.E. (2006) et Jouvre et Le-fèvre (2002).


tés, on pourrait dire que l’attachement aucontrôle local a largement freiné la forma-tion des administrations à l’échelle métro-politaine. Une façon d’aborder les diffé-rentes approches de la gouvernancemétropolitaine est de se concentrer sur letype de structure choisi : fragmentationterritoriale, fragmentation fonctionnelle ouadministration métropolitaine unique.

La fragmentation territoriale

Cette approche signifie que de nom-breuses collectivités locales à vocation géné-rale opèrent dans la même aire métropoli-taine avec un certain degré d’indépendancedans le choix des services publics qu’ellesassurent et dans celui des aménagementsfiscaux, tarifs aux usagers et dispositifs definancement de la dette. Dans certains cas,ces collectivités locales coexistent avec uneadministration supramunicipale au niveaumétropolitain et, dans beaucoup des cas,avec des districts spécialisés à l’échelle ré-gionale.

L’avantage du modèle de fragmentationterritoriale est que l’administration y estproche de la population, mais les gains enmat ière de b ien-être de ce modèled’«autonomie» ont un coût : l’incapacité àréaliser des économies d’échelle. L’actions’inscrit dans des circonscriptions souventtrop étroites pour internaliser des externali-tés importantes ou pour permettre la coor-dination des services. La fragmentation ter-r i tor ia le peut conduire à de grandesdisparités fiscales parmi les collectivités lo-cales de l’aire métropolitaine puisqu’ellesauront presque sûrement des capacités iné-gales de financement et de prestation deservice.

Dans les pays développés

Le modèle de fragmentation territorialeest celui qui caractérise le mieux la gouver-nance dans la plupart des aires métropoli-taines des États-Unis. Les États-Unis possè-dent une forte tradition d’autonomie locale;

les contribuables acceptent mieux laconcurrence entre les collectivités locales ettolèrent mieux les disparités fiscales quecela n’est le cas dans beaucoup de pays eu-ropéens. On a fait de nombreuses tenta-tives pour établir des administrations mé-tropolitaines aux États-Unis ; elles ontpresque toutes échoué (6). L’organisationtype est bien illustrée par la région de NewYork qui comprend plus de 2 000 collectivi-tés (Benjamin et Nathan, 2001).

On rencontre également de fortes tradi-tions d’autonomie locale en Europe. «Lescollectivités locales des pays nordiques dé-fendent farouchement leur droit de collecterleurs propres impôts. Elles soutiennentqu’une fiscalité propre conduit à plus detransparence et augmente le degré de res-ponsabilité de la population et des conseilslocaux» (Lotz, 2006, p. 236).

La région métropolitaine de Copenhagueconstitue un exemple de structure adminis-trative fragmentée. Sa population de 2,4millions d’habitants est administrée par 45municipalités, qui représentent le niveauprédominant en termes de fourniture deservices et de fiscalité, et par une régioncapitale nationale. La Région Capitale estune administration élue couvrant l’en-semble de la zone dont les services de san-té constituent la principale compétence,mais qui n’a pas de pouvoir fiscal.

La population de la ville de Paris est d’en-viron 2 millions d’habitants, mais 6 autresmillions vivent dans la proche banlieue.L’administration locale de cette aggloméra-tion est prise en charge par 80 communes,3 départements et de nombreuses entre-prises qui fournissent des services publics,ainsi que par la Région Ile-de-France quiest responsable de l’autorité organisatricedes transports publics. La région métropoli-taine de Stockholm comprend 65 com-munes et 5 comtés (O.C.D.E., 2006a), larégion métropolitaine de Randstad auxPays-Bas est composée par 50 communes(O.C.D.E., 2007a) et la métropole de Van-couver comprend 21 municipalités avec en-viron 2 millions d’habitants.

(6) Pour une analyse de l’histoire de la réforme des collectivités locales aux États-Unis, voir Campbell etBirlhead (1976); pour une analyse des efforts récents, voir Phares (2009).


Dans les paysavec des économies émergenteset en développement

À Manille, la plupart des services publicslocaux relève de la responsabilité de 11villes et de 6 municipalités dont le terri-toire s’inscrit dans l’aire métropolitaine.Chacune possède un conseil local directe-ment élu par la population et un ensembledéfini de compétences et de ressources.Ces 17 administrations locales sont regrou-pées dans l’Autorité métropolitaine de dé-veloppement de Manille, responsable de laplanification et de la coordination des fonc-tions qui s’étendent à l’ensemble de sonterritoire.

La gouvernance de l’aire métropolitainede Mexico offre un autre exemple de frag-mentation territoriale (O.C.D.E., 2004).L’aire métropolitaine de Mexico s’étend, au-delà du district fédéral et de ses 16 sous-unités de type municipal, aux états deMexico et Hidalgo avec leurs 59 communes.Elles incluent le gouvernement fédéral.Dans ces deux états, toutes les unités lo-cales de niveau inférieur ont des adminis-trations élues, mais les arrondissements ur-bains du district fédéral n’ont pas depouvoir fiscal.

La municipalité métropolitaine d’Istanbulcompte 73 municipalités. Les municipalitésn’ont cependant pas de pouvoirs réglemen-taires. La région métropolitaine de SãoPaulo, avec une population d’environ 18millions d’habitants, est constituée de 39communes sans administration métropoli-taine supérieure. On cherche à coordonnerles services publics par des accords ou descontrats entre ces municipalités via diversconseils et agences (Banque mondiale,2007).

La fragmentation fonctionnelle

La seconde approche de la gouvernancemétropolitaine favorise la fragmentationfonctionnelle. Dans ce modèle, l’exerciced’une fonction ou d’un ensemble particulierde fonctions est placé sous le contrôle soitd’une entreprise publique, soit d’une admi-nistration de district spécialisée. En fait, ilexiste un certain degré de fragmentation

fonctionnelle dans presque toutes les airesmétropolitaines, mais sa mise en œuvre va-rie très largement.

Un grand avantage de la fragmentationfonctionnelle est que l’agence autonome ades chances d’être plus efficace technique-ment car elle est spécialisée. Les rémuné-rations peuvent échapper au barème de lafonction publique si bien que l’établisse-ment peut attirer et retenir des employésplus qualifiés. Il peut aussi être plus effi-cace dans ses opérations car il a une com-pétence territoriale assez large pour réali-ser des économies d’échelle. Comme c’esten général la seule entité responsable d’unefonction précise au sein de l’aire urbaine,les problèmes de coordination pour cettefonction sont considérablement moins éle-vés que dans un modèle de fragmentationadministrative. Enfin, une entreprise pu-blique peut avoir accès à toute une série deressources qui lui sont réservées (parexemple, un impôt spécifique, un transfertobligatoire de l’administration de la ville oudes recettes tarifaires) et, si elle fonc-tionne bien, a sans doute un potentiel plusimportant pour le financement de la detteque ne l’aurait une collectivité locale à vo-cation générale.

Il y a des inconvénients au modèle defragmentation fonctionnelle, qui dépendentde l’approche adoptée. Tout d’abord, il serapresque certainement moins sous lecontrôle direct des électeurs locaux que nele serait un conseil élu, par exemple. À cetégard, on perd en autonomie locale.D’autre part, les agences autonomes peu-vent être à vocation unique, et donc inca-pables de contribuer à la coordination desservices de manière transversale. Bien qu’ily ait des exceptions, la plupart des districtsspécialisés sont à vocation unique.


La fragmentation fonctionnelle peutprendre des formes diverses, y comprisl’attribution de plusieurs fonctions sur l’en-semble du territoire à une seule administra-tion ou agence. Le district régional duGrand Vancouver a réuni toutes les fonc-tions exercées auparavant par des districtsspécialisés, plus particulièrement les hôpi-


taux, l’eau et l’assainissement, les dé-penses d’investissement et la gestion desdéchets. Le conseil d’administration com-prend des représentants élus des collectivi-tés locales, mais c’est une organisation vo-lontaire qui n’a pas autorité pour mettre enœuvre des politiques.

Le financement des districts spécialisés etdes entreprises publiques peut prendre desformes multiples. Comme les services four-nis sont souvent payants (par exemple, lestransports publics, la collecte des ordures),les recettes tarifaires fournissent une basede revenus. Dans d’autres cas, ils sont par-tiellement financés par des transferts obli-gatoires du budget de la ville à moins qu’ilsne dégagent suffisamment de profit pour fi-nancer le budget de la ville.

À Stockholm, la ville a créé un holdingpour gérer plusieurs de ses entreprises etassurer des services tels que le logementsocial, la gestion immobilière, les opéra-tions portuaires et l’eau. Ces entreprisespubliques sont dans une situation excéden-taire et versent des dividendes au budgetmunicipal. On rencontre le même cas de fi-gure avec les deux entreprises d’énergiedans lesquelles la ville d’Oslo possède desactions.

La ville de Paris participe au capital dedifférents établissements publics qui four-nissent des services allant des transportsaux services sociaux. Ceux-ci sont financéspar les tarifs aux usagers et par des trans-ferts obligatoires depuis le budget de laville. La ville de Paris verse environ un tiersde ses subventions aux entreprises detransport public et couvre presque la moitiédu budget de la préfecture de police. Lestransferts à l ’établissement public encharge des programmes sociaux représen-tent une part significative des dépensesinscrites au budget de la collectivité.

La ville de Madrid opère des transfertsobligatoires aux deux entreprises pu-bliques qui assurent les services de trans-port. Dans les grandes villes italiennes, lestransferts aux entreprises de transport, decollecte et de traitement des ordures etd’épuration des eaux représentent environ25% des dépenses totales. Les entreprisesde la ville de Milan lui rapportent cependant

des dividendes substantiels. La ville de Lau-sanne a complètement intégré l’entreprised’électricité dans son budget et celle-cis’est maintenue dans une situation excé-dentaire depuis la fin des années 2000.

Les offices de l’eau dans la région deRandstad aux Pays-Bas – qui sont respon-sables du contrôle des inondations, de laqualité de l’eau et de l’épuration des eauxusées – offrent l’exemple d’un autre typed’organisation (O.C.D.E., 2007a). Ce sontdes autorités publiques locales indépen-dantes qui sont élues démocratiquement.Les limites administratives des 11 bureauxde la Région de Randstad ne correspon-dent à celles des communes. Les offices del’eau ont des pouvoirs fiscaux : une rede-vance de l’office de l’eau et une taxe depollution.


Les entreprises publiques jouent un rôleimportant dans la fourniture des servicesdans les aires métropolitaines des paysavec des économies en transition. La rela-tion entre l’administration de la ville et lesentreprises publiques est parfois assezcomplexe. Par exemple, la ville de Rigafournit des services publics par le biais de42 entreprises dont elle est propriétaire, etd’une société de chauffage dont elle dé-tient 49% des actions. La plupart de cesentreprises sont autosuffisantes, mais l’en-treprise de transport consomme environ10% du budget de fonctionnement de laville.

À Zagreb, la plupart des dépenses d’in-vestissement (et certaines dépenses cou-rantes) est de la responsabilité d’un holdingqui a été créé suite à la fusion de 22 entre-prises municipales. Plus de 15% du budgetde la ville de Zagreb est consacré au sub-ventionnement du holding. Dans d’autresvilles métropolitaines est-européennes, ilest plus fréquent de voir les villes soutenirl’activité déficitaire d’une entreprise unique,tout particulièrement en ce qui concerne lestransports. Les villes métropolitaines de So-f ia, Budapest et Odessa en sont desexemples.


Il arrive que les agences spécialiséesjouent un rôle important dans la gestion etle financement des services publics dans lespays en développement. Parfois, c’est parceque le statut de district spécialisé permet laséparation de la fonction de fourniture duservice et de la politique locale, d’autresfois, parce que cela rend la gestion plus fa-cile et sans conteste plus professionnelle et,enfin, parfois, parce que c’est un moyenplus facile d’accéder à une série de res-sources dédiées et à un financement de ladette.

Ce sont les collectivités locales qui créentles entreprises publiques, comme c’est lecas pour les transports publics à Bogota, enColombie. Celles-ci peuvent aussi être poly-valentes, comme l’entreprise de l’eau, del’énergie et des télécommunications à Me-dellin, en Colombie. Dans certains cas, lesagences spécialisées peuvent devenir unacteur prépondérant des finances de la col-lectivité locale. Webster (2000, p. 7) sou-ligne que plus de 65% des dépenses d’in-frastructure urbaine dans la métropole deBangkok sont prises en charge par des en-treprises d’État, contre environ 25% par legouvernement national et moins de 10%par la ville.

L’administration métropolitaine

La troisième approche générale est cellede l’administration métropolitaine. Dans cemodèle, les services généraux sont fournispar une administration métropolitaine cou-vrant l’ensemble de l’aire métropolitaine.Idéalement, les autorités métropolitainessont élues et disposent de pouvoirs signifi-catifs pour réglementer la fourniture deservices et leur financement dans l’aire mé-tropolitaine. Si, dans de grandes aires ur-baines, nombre d’administrations couvrenttoute la zone, peu d’entre elles possèdentdes pouvoirs si étendus. Elles ont le plussouvent une gamme limitée de responsabi-lités fonctionnelles, parallèlement aux ni-veaux d’administration inférieurs. L’accentest mis dans cette approche sur la gouver-nance métropolitaine, mais les administra-

tions de niveau inférieur conservent un cer-tain degré d’autonomie locale.

Cette approche comporte des avantagessignificatifs, plus particulièrement la coordi-nation intégrée de toutes les fonctions assi-gnées à l’administration métropolitaine. Ce-la permet une meilleure affectation desressources par rapport au cas où la compé-tence pour les services publics locaux se ré-partit entre de multiples municipalités etadministrations spécialisées. Ce type d’ad-ministration métropolitain offre égalementun plus grand potentiel de péréquation, carla qualité des services publics locaux n’estpas liée à la richesse de chaque circonscrip-tion locale comme on le voit dans le modèlede fragmentation administrative.

Les administrations métropolitaines ontsouvent une compétence territoriale suffi-sante pour réaliser des économies d’échelleet pour internaliser les coûts. Cela peut me-ner à la fois à une diminution des coûts duservice et à des gains d’efficacité(7). Enfin,parce que les facteurs sont moins mobilesvers l’extérieur qu’à l’intérieur des airesmétropolitaines, on aboutit à plus de possi-bilités pour une fiscalité efficace. L’adminis-tration fiscale peut en outre réaliser deséconomies substantielles en collectant sesressources sur l’ensemble de la zone.

Mais cette forme de gouvernance métro-politaine présente également des inconvé-nients non négligeables. Le plus importantest que les électeurs locaux ont moins d’in-fluence sur le budget local. En fait, l’élec-tion du conseil local est remplacée parl ’élection de représentants locaux auconseil métropolitain qui est plus distant.Un second inconvénient est que la gouver-nance métropolitaine génère souvent desconflits interadministratifs. Si des collectivi-tés locales de niveau inférieur sont pré-sentes dans l’organisation métropolitaine,elles sont susceptibles de résister à la di-rection (et surtout à la domination) de l’ad-ministration métropolitaine.

Enfin, les limites territoriales de l’admi-nistration métropolitaine peuvent ne pas

(7) Si cela ne conduit pas en une diminution du coût des services, cela peut conduire à des prestations demeilleure qualité grâce à un effet d’harmonisation par le haut.


être suffisantes pour intégrer la totalité desbénéfices d’une gouvernance étendue surtoute l’aire métropolitaine. Dans cette si-tuation, l’un des avantages les plus signifi-catifs de l’administration métropolitainepeut être considérablement diminué(8). Parexemple, New York compte 8 millions d’ha-bitants, mais cela représente moins de40% de la population de la région métropo-litaine de New York. Dans ce cas, les ser-vices fournis en dehors des frontières del’administration métropolitaine ne sont pascoordonnés avec ceux fournis à l’intérieuret on perd certains des avantages de lagouvernance globale. On rencontre une si-tuation similaire à Toronto qui comprendseulement un tiers environ de la populationde la région métropolitaine. À Copenha-gue, où 45 municipalités constituent lagrande aire métropolitaine de Copenha-gue, l’administration régionale – la RégionCapitale nationale – inclut seulement 33d’entre elles.


Le Metropolitan Service District de Port-land, en Orégon, est sans doute ce qu’on acréé aux États-Unis de plus proche de lagouvernance d’une aire appréhendée dansson ensemble. Cette administration métro-politaine comporte 25 villes et fournit desservices publics sur toute la zone en ma-tière de transports, de retraitement des dé-chets et pour plusieurs autres compé-tences environnementales. Mais Portland(«Metro») est loin d’être une administra-tion régionale à part entière. Comme le re-marque Lefèvre (2008, 2146) : «Selon lesstandards américains, Metro est une orga-nisation métropolitaine innovante; selon lesstandards européens, elle est critiquéecomme une organisation de gouvernancemétropolitaine faible avec des compé-tences et des ressources limitées.»

Le Canada présente quelques contrastesintéressants dans la structuration de l’ad-ministration métropolitaine. Toronto se rap-proche d’une véritable autorité métropoli-

taine. Elle a remplacé l’ancienne adminis-tration métropolitaine à deux niveaux parune administration métropolitaine à un seulniveau en 1998 (Slack, 2000; O.C.D.E.,2009). Toutes les fonctions des collectivitéslocales, y compris celles précédemment at-tribuées à des districts spécialisés et à auxcommunes membres, reviennent à la nou-velle administration métropolitaine. Deuxautres réformes structurelles au Canadaont cependant retenu une approche moinscentralisatrice. Vancouver a créé une admi-nistration régionale avec compétence limi-tée à certains services publics, mais ont étéconservées les communes de niveau infé-rieur comme unités premières d’administra-tion locale. Montréal a fusionné plusieurscommunes pour créer deux villes plusfortes, mais a laissé en place une structurede collectivités locales fragmentées.

On observe d’autres exemples d’adminis-tration territoriale globale dans les pays del’O.C.D.E. À Madrid, la Communauté auto-nome de Madrid gère l’aire métropolitaineque d’aucuns considèrent comme faisant lamême taille que la région urbaine fonction-nelle de Madrid (O.C.D.E., 2007). La Com-munauté autonome comprend 179 com-munes dont la ville de Madrid qui repré-sente environ la moitié de la population del’aire métropolitaine. Les fonctions de laCommunauté autonome sont plus impor-tantes que celles des communes.

L’administration métropolitaine de Tokyoassure une part substantielle des servicespublics à une population d’environ 12 mil-lions de personnes (Togo, 1995; Tokyo Me-tropolitan Government, 2010). Elle a le sta-tut d’une préfecture (état) dans le systèmeadministratif japonais. L’administration mé-tropolitaine compte 23 unités spécialesdans la zone centrale auxquelles s’ajoutent26 villes, 5 communes et 1 village. Tous ontdes assemblées élues. Les unités spécialesprennent en charge la fourniture de ser-vices pour des fonctions définies par l’admi-nistration métropolitaine alors que les com-munes sont des collectivités locales àvocation générale.

(8) L’O.C.D.E. (2006) offre une comparaison des limites territoriales des aires métropolitaines avec les li-mites administrative des collectivités locales dans de nombreuses villes.


On a rétabli l’Autorité du Grand Londres(Greater London Authority – G.L.A.) en1999. Il s’agit d’un niveau supérieur d’ad-ministration dans la métropole de Londres.Le maire et le conseil sont élus séparémentau suffrage universel direct.. Le G.L.A. estcompétent pour un certain nombre de fonc-tions dont le transport, le développementéconomique, la protection de l’environne-ment et la police. Environ 80% des dé-penses sont réalisées pour les transports etla police. Cela est financé par des subven-tions du gouvernement central (63%), desrecettes tarifaires (20%) et des impôts surla propriété (10%) (Bird et Slack, 2004). Ilest difficile de considérer Londres commeune administration métropolitaine forte, no-tamment parce que ses ressources sonttrès restreintes. Les 33 bourgs de Londressont indépendants du G.L.A. et assurent lesservices publics urbains de base tels quel’éducation, le logement, les services so-ciaux, la propreté urbaine et l’entretien dela voirie. Il existe une séparation claire descompétences entre les niveaux supérieur etinférieur d’administration au sein de l’airemétropolitaine.


L’administration métropolitaine a eu unparcours plus facile dans de nombreux paysen développement et avec des économiesémergentes. Des administrations couvrantune vaste aire urbaine étaient souvent dé-jà en place. Leurs limites se sont simple-ment étendues avec leur population alorsque, dans d’autres cas, elles ont été crééespour répondre à des besoins spécifiques. Laplupart du temps, les collectivités localesdémocratiquement élues sont relativementjeunes et les traditions d’autonomie localesont beaucoup moins enracinées. De plus,le faible niveau d’infrastructures et lescontraintes que les migrations font pesersur les finances locales renforcent l’attracti-

vité d’une administration territoriale glo-bale.

Avant 1994, Le Cap, en Afrique du Sud,était composée de 61 collectivités locales.On en a réduit le nombre à 6 municipalitésà vocation générale et à une autorité mé-tropolitaine, en 1996, pour aboutir finale-ment à une seule autorité locale, Le CapUnicité, en 2000 (O.C.D.E., 2008). Lagrande inégalité des services fournis et lebesoin de coordination des services surl’ensemble de l’aire ont poussé à la fusion.

On a opté pour un modèle quelque peudifférent à Manille où l’Autorité de dévelop-pement de la métropole de Mani l le(M.M.D.A.) a été créée pour gérer des fonc-tions concernant l’ensemble de l’aire métro-politaine alors que les collectivités localesont compétence pour des fonctions locales.Les collectivités locales (villes et municipali-tés) sont administrées par des conseils élusalors que le président de la M.M.D.A. estnommé par le chef de l’État tandis que sesmembres sont déterminés par la loi. La for-mation du M.M.D.A. (et des instances quil’ont précédé) répondait au problème posépar les services publics qui devaient êtreassurés à l’échelle de l’ensemble de l’aireurbaine, et à l’idée, selon le gouverne-ment, que le bien-être de la métropole deManille était une priorité nationale. L’his-toire de la gouvernance métropolitaine àManille a été celle d’une lutte pour le pou-voir entre l’administration métropolitaine etles collectivités locales de niveau inférieur.

Impôts, tarifs et transferts(9)

La culture, la structure économique et lapolitique jouent un rôle dans la détermina-tion des caractéristiques d’un régime de fi-nancement public dans les aires métropoli-taines. Mais il existe aussi une théorie surl’affectation des impôts qui montre le che-min des «bonnes pratiques» dans le finan-cement des services publics métropoli-tains(10). Les orientations qui résultent de

(9) Pour d’autres articles sur ce sujet, voir Bahl et Linn (1992), Bird et Slack (2004) et Chernik et Res-chovsky (2006).

(10) L’un des meilleurs exposés de la théorie est celui de McLure (1998). Pour des critiques et des appli-cations, voir Musgrave (1983) et Martínez-Vázquez (2008).


cette théorie sont en général suivies dans laplupart des pays développés, mais le sontbeaucoup moins dans les pays émergentset en développement.

La théorie de l’affectationdes impôts

Existe-t-il un moyen meilleur que lesautres de financer les services publics dansles aires métropolitaines? Existe-t-il des re-commandations permettant d’identifier lesressources fiscales les plus appropriéespour financer des collectivités locales et lesadministrations métropolitaines dans lesaires métropolitaines? La réponse à cesdeux questions est un «oui» nuancé.

Les décisions relatives à l’affectation desimpôts dans les aires métropolitaines peu-vent se fonder sur quatre considérations.La première est la responsabilité. Si l’onveut augmenter la responsabilité des repré-sentants élus des collectivités locales vis-à-vis de leurs électeurs, il est nécessaire deleur donner des pouvoirs fiscaux indépen-dants. La règle de la responsabilité pourl’affectation des impôts est respectée pourles collectivités locales de niveau inférieurdans les aires métropolitaines où le conseilmunicipal est élu. Les partisans de la règlede la représentation pour le pouvoir fiscalauront tendance à limiter les pouvoirs desinstances non élues aux recettes tarifairesprélevées sur les usagers pour couvrir leurscoûts. S’il doit y avoir un pouvoir fiscal gé-néral exercé par une instance non élue, ce-lui-ci doit être autorisé par un référendum.

La deuxième question devient plus com-plexe quand on en arrive à l’administrationmétropolitaine ou à la compétence territo-riale des administrations spécialisées. Siune autorité compétente pour un territoiredéterminé est élue, ses pouvoirs fiscauxvont augmenter sa responsabilité enversles électeurs. Cela s’appliquerait, parexemple, aux cas des aires métropolitainesde Portland, Toronto ou Londres où les diri-geants des administrations métropolitaines

sont élus. Certaines administrations àl’échelle du territoire métropolitain (districtsspécialisés comme l’Autorité portuaire deNew York ou le Bureau des services de To-ronto) sont dirigées par des agents nom-més. Dans ce cas, la responsabilité enversles électeurs n’augmentera pas avec lespouvoirs fiscaux. Ces agences devraientfacturer les services fournis, mais leurspouvoirs de monopole devraient être régu-lés. Enfin, dans un autre type d’organisa-tion, il arrive que le conseil de l’autoritémétropolitaine soit constitué de tous lesmaires élus de l’aire métropolitaine. En rai-son du nombre important de membres duconseil, cette organisation tend à diluer laresponsabilité des maires élus par rapport àleur circonscription électorale. On relèvebeaucoup d’exemples de ce type dont ledistrict régional du Grand Vancouver.

Un troisième principe, et c’est celui quisemble être sacralisé dans les pays déve-loppés, est le principe de « correspondance »selon lequel les collectivités locales ne de-vraient pas percevoir d’impôt dont la chargepeut être transférée à ceux qui ne bénéfi-cient pas des services publics fournis par lacollectivité locale (McLure, 1998). Ce prin-cipe pose d’importantes limites aux collecti-vités locales dans les aires métropolitainesdu type à fragmentation territoriale. D’unepart, il suppose que les collectivités localesde niveau inférieur ne se financent que surdes impôts supportés par ceux qui bénéfi-cient des services rendus(11) et sur la pro-priété. D’un autre côté, les administrationsmétropolitaines et les districts spéciaux,dans la limite de leur compétence territo-riale, peuvent se voir offrir l’accès à des im-pôts jouissant d’une base plus large, parceque les travailleurs ont moins de chance detraverser les frontières administratives.

Enfin, la théorie de l’affectation des im-pôts prend également en considération lescoûts relatifs de l’administration fiscale aumoment de décider du niveau auquel unimpôt va être attribué. Les collectivités lo-cales, en particulier dans les pays en déve-

(11) Dans ce cas, un «impôt supporté par ceux qui bénéficient des services rendus» pourrait se référer àtout impôt pour lequel les recettes perçues sont supportées par ceux qui bénéficient des services qu’elles fi-nancent. Un revenu basé sur la résidence ou une taxe sur les salaires remplirait les conditions, mais pas unetaxe à la source sur l’activité économique.


loppement, risquent de se voir refuser l’ac-cès à certains impôts pour cette raisonalors qu’une administration couvrant l’en-semble d’une aire urbaine pourrait bénéfi-cier des avantages inhérents à l’administra-tion de ces impôts.

L’affectation des impôts :la pratique

Les pays suivent-ils « les règles» géné-rales établies par la théorie discutée ci-dessus? Dans la plupart des pays dévelop-pés, l’affectation des impôts dans les airesmétropolitaines correspond effectivement àces orientations (en dépit de quelques ex-ceptions). Les administrations des airesmétropolitaines dans les pays en dévelop-pement disposent de beaucoup moins d’op-tions fiscales et semblent moins en phase

avec ce que beaucoup d’analystes poli-tiques voient comme les bonnes pratiques.


Les pays riches semblent avoir accordéplus d’attention à la structuration de la gou-vernance dans les grandes aires métropoli-taines et aux moyens de la financer. Lesexemples de régimes budgéta ires«spéciaux» comprennent les orientationssuivantes : a) accorder à l’administrationmétropolitaine à la fois le statut de ville etcelui d’état (Tokyo, Shanghai, Berlin); b)prévoir des pouvoirs fiscaux spéciaux (villede New York), et c) instituer des transfertsspéciaux de péréquation (Londres, Rome).Un échantillon de ces régimes est décritdans le tableau 9.1.

TABLEAU 9.1Sélection de dispositifs spéciaux de revenus pour les collectivités locales métropolitaines.

Source : http://www.metropolis.org/publications/metropolitan_regions

L’un des objectifs sous-jacents dansbeaucoup de pays développés est d’aug-menter l’autonomie fiscale des autorités lo-cales métropolitaines. Dans certains paysde l’échantillon présenté au tableau 9.1,cette stratégie a fonctionné. L’administra-tion de l’aire métropolitaine de Tokyo jouità la fois du statut de ville et de celui depréfecture (état), et a ainsi accès à unebase d’imposition plus large que ne l’ontd’autres collectivités locales japonaises. En-viron 70% de l’ensemble des revenus de

l’administration métropolitaine proviennentdes impôts locaux(12). Toronto a une struc-ture de financement plus traditionnelle pourune collectivité locale. Elle dépend en pre-mier lieu de l’impôt sur la propriété et destarifs aux usagers. La ville métropolitainede Toronto finance environ 60% de sonbudget par l’impôt sur la propriété et les ta-rifs aux usagers. L’impôt sur la propriété re-présente à lui seul environ 41% de ses re-venus (O.C.D.E., 2009).

Administration Dispositif spécial

Région Capitale nationale de Copen-hague (O.C.D.E., 2007).

Financée à 75% par des transferts centraux et à 25% par des trans-ferts municipaux.

Administration métropolitaine de To-kyo (Tokyo, 2010).

L’administration possède à la fois un pouvoir fiscal et des compé-tences de dépenses de préfecture (état) et municipales.

Toronto (Slack, 2000). Ville métropolitaine sans niveau inférieur de collectivité, créée par loi provinciale.

Communauté autonome de Madrid (O.C.D.E., 2007).

À la fois administration étatique et métropolitaine, et pouvoir fiscal étatique.

Londres (Greater London Authority). Les transferts centraux spéciaux couvrent environ deux tiers des dé-penses.

Pays-Bas : offices de l’eau élus et in-dépendants.

Peut lever la redevance du Bureau de l’eau et la taxe de pollution.

(12) La plus grande source de revenu est l’impôt sur les sociétés et la taxe sur les immatriculations. Tokyoet New York sont les administrations métropolitaines les plus grandes étudiées ici, qui dépendent à un degrésignificatif des impôts sur les entreprises.


Les administrations métropolitaines decertains pays nordiques et d’Espagne dé-pendent majoritairement des impôts sur lesrevenus des personnes physiques, et NewYork recourt abondamment à une combinai-son des impôts sur la vente au détail et surles sociétés et les revenus des personnes etdes taxes sur les activités économiques.Les collectivités locales de Stockholm cou-vrent environ 80% de leurs dépenses pardes ressources locales, en premier lieu, unimpôt sur le revenu. À Paris, le principal im-pôt local était la taxe professionnelle, unesorte de taxe sur les immobilisations, pla-fonnée en fonction de la valeur ajoutée;elle a été remplacée en 2010 par une coti-sation foncière, une allocation du produit dela T.V.A. en fonction de bases locales et dediverses taxes de moindre rendement surles activités de réseau, ce qui se traduitglobalement par une perte de pouvoir fis-cal et une perte de revenus.

Il existe d’autres pays développés où lesadministrations métropolitaines n’ont pasde pouvoir fiscal significatif (Slack, 2007).L’Autorité du Grand Londres tire la majeure

partie de ses revenus de subventions dugouvernement central. L’Autorité régionalede Stuttgart n’a pas de pouvoir fiscal. Ledistrict régional du Grand Vancouver est fi-nancé en premier lieu par les tarifs auxusagers et des transferts de péréquation.


En pratique, les grandes administrationsurbaines de la plupart des économies émer-gentes et des pays en développement s’ap-puient modérément sur la fiscalité locale.Malgré les arguments soutenant l’idée queles collectivités locales des aires métropoli-taines pourraient gérer un éventail d’impôtsplus important, la majeure partie d’entreelles se limitent à des impôts sur la proprié-té et des tarifs aux usagers comme princi-pales sources de revenu. Cette situationgénérale comporte des exceptions, en par-ticulier le Brésil, et celles-ci sont présentéesplus bas.

GRAPHIQUE 9.2La part des revenus provenant de sources propres

dans une sélection de collectivités locales métropolitaines.

Source : toutes les informations sont issues des rapports territoriaux de l’O.C.D.E., à l’exception decelles concernant l’administration métropolitaine de Tokyo issues de : http://www.metro.tokyo.jp/EN-GLISH/PROFILE/index.htm

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L’impôt sur la propriété

Le choix presque unanime d’un instru-ment majeur de la fiscalité locale va à l’im-pôt sur la propriété. Il réussit beaucoup destests théoriques visant à déterminer un bonimpôt local, mais il coûte cher à administreret il est politiquement impopulaire.


Parmi les pays développés, l’impôt sur lapropriété domine dans les pays fédéraux delangue anglaise, mais il est beaucoup moinsimportant parmi les pays non anglophoneset les pays unitaires en général (Lotz,2006). Les revenus de l’impôt sur la pro-priété représentent la moitié ou plus du fi-nancement des collectivités locales dans lesaires métropolitaines de Toronto, Montréalet Melbourne et représentent 34% du bud-get de New York.

Pour les administrations métropolitainesd’autres pays de l’O.C.D.E. et de pays detransition, différents modèles se rencon-trent. Les communes des Pays-Bas, y com-pris celles de la Région de Randstad, tirentmoins de 5% de leurs revenus de l’impôtsur la propriété. Il n’y a d’impôt local sur lapropriété ni en Suède ni en Norvège(O.C.D.E., 2006a, p. 176). À Copenhague,la source principale de revenus des com-munes est l’impôt sur le revenu et les im-pôts sur la propriété ne jouent qu’un rôleminime. Cela se vérifie également à Stoc-kholm, Tokyo et dans les villes suisses.L’impôt sur la propriété est plutôt plus im-portant à Madrid au niveau de la ville, maisle financement est dominé par les impôtssur le revenu perçus au niveau de l’admi-nistration régionale. A Busan et Daegu, enCorée, l’impôt sur la propriété est unesource importante de financement localmais l’essentiel des revenus provient desdroits de mutation immobilière.


Les administrations de la plupart despays émergents ne semblent pas acquisesà l’idée que l’impôt sur la propriété soit unmoyen approprié pour financer les services

publics fournis dans les aires métropoli-taines. S’il est vrai que la valeur de la pro-priété augmente dans la plupart des airesmétropolitaines, leur évaluation ne reflètegénéralement pas cette augmentation. Ce-la semble le cas même dans des pays ayantde grandes aires métropolitaines (Mathur etal., 2009; de Cesare, 2004). De plus, lesretards dans la réévaluation générale desbiens immobiliers sont monnaie courante,diminuant significativement l’élasticité durevenu de l’impôt sur la propriété. Tel qu’ilest pratiqué dans les pays en développe-ment, celui-ci échoue généralement auxtests d’un bon impôt local du fait de soncoût administratif et de son impopularitéauprès des électeurs.

Il y a beaucoup de variations dans les re-venus que génère l’impôt sur la propriétépour les villes métropolitaines. Au Cap, en-viron 20% des revenus de l’administrationmétropolitaine proviennent d’un impôt pré-levé sur la valeur actualisée du sol et desaménagements. C’est à peu près la mêmepart de revenus qui est reçue des transfertsde péréquation.

La principale source de revenu pour lesmunicipalités dans l’aire métropolitaine deMexico et dans celle d’Istanbul est l’impôtsur la propriété. Cependant, dans aucundes deux cas, les collectivités locales n’ontle pouvoir de fixer le taux de l’impôt ni dedéterminer son assiette. Il en résulte queles collectivités locales métropolitaines ontrelativement peu d’autonomie pour déter-miner leur niveau de revenu, et dans lesdeux cas l’impôt sur la propriété est bien endessous de son potentiel. Les villes métro-politaines indiennes jouissent d’un certainpouvoir discrétionnaire local mais les résul-tats sont à peu près les mêmes. Ce faiblerendement est largement attribué à lamauvaise administration de l’impôt. Parexemple, à Bombay, seuls 70% environ despropriétés sont imposés et, à Calcutta, lespropriétés sont imposées à environ 20% deleur valeur (Mathur et al., 2009).

Les impôts sur le revenuet les taxes professionnelles

L’impôt sur le revenu des personnes phy-siques peut remplir beaucoup des condi-


tions d’un bon impôt métropolitain. Il peutgénérer un revenu significatif à partir d’unebase d’imposition souple. Il est grosso mo-do conforme au principe de correspondanceen ce que la charge est supportée, la plu-part du temps, par ceux qui bénéficient desservices publics fournis, bien que des pro-blèmes de correspondance apparaissent ef-fectivement concernant ceux qui travaillenten dehors de leur circonscription de rési-dence(13). Sa gestion peut être simplifiéepar un complément d’impôt appliqué surl’impôt direct perçu par un gouvernementde niveau supérieur ou par le partage d’in-formations avec le niveau supérieur.

Le principal inconvénient de l’impôt sur lerevenu en tant que ressource pour l’admi-nistration métropolitaine est sans doutequ’il est sensible à la conjoncture écono-mique et peut conduire une collectivité lo-cale à une situation financière difficile lorsd’un ralentissement économique. Cettesensibilité est un plus grand problème en-core quand la structure du revenu de laville est peu diversifiée et quand le gouver-nement central n’a pas les moyens finan-ciers de compenser les pertes de revenu.Durant la récente crise économique, les im-pôts sur le revenu dans les villes de Riga,Bucarest et Budapest ont tous décliné demanière significative et ont eu un impactmajeur sur le budget. Au contraire, Stoc-kholm et Lausanne, qui dépendent aussi del’impôt sur le revenu, n’ont pas été sou-mises à un stress budgétaire comparablependant la crise économique parce queleurs structures de revenu étaient plus di-versifiées.


New York a longtemps perçu un impôtsur le revenu, et jusqu’en 1999 l’assujettis-sement concernait tant les résidants queles non-résidants. L’impôt sur le revenu fi-nance maintenant environ 16% du budgetmunicipal. La plus grande source de reve-nu local à Cleveland est un impôt sur le re-venu.

Les impôts sur le revenu des administra-tions urbaines sont plus courants en Europequ’aux États-Unis et au Canada, et dans denombreuses villes elles sont la source prin-cipale de revenu local. La méthode de lasurtaxe locale à l’impôt sur le revenu offredes avantages considérables à certainesadministrations métropolitaines. Elle per-met aux collectivités locales de déterminerelles-mêmes les taux mais évite le pro-blème de la définition de la base d’imposi-tion et de la gestion de l’impôt. La sourcepremière de revenu des villes suisses estune surtaxe locale à l’impôt sur le revenudes personnes. Rome prélève un impôt surle revenu basé sur le lieu de résidence se-lon une assiette définie par le gouverne-ment central. La principale source de reve-nu munic ipale dans la métropole deCopenhague est l’impôt sur le revenu despersonnes (O.C.D.E., 2009). Le gouverne-ment central en détermine la base d’impo-sition et en effectue la collecte. En théorie,les 45 communes de l’aire métropolitainesont libres de fixer le taux de la taxe, maisle pouvoir central l’a gelé depuis 2002. En-viron 80% du revenu communal vient del’impôt sur le revenu. La Région Capitale,l’administration métropolitaine couvrant leterritoire du Grand Copenhague, n’a pas depouvoir fiscal.

Les collectivités locales dans la régionmétropolitaine de Stockholm dépendentpresque exclusivement d’un impôt local surle revenu des résidants. Le gouvernementnational en détermine la base d’impositionmais les autorités locales sont libres d’enfixer le taux. Les plus grands problèmes del’impôt sur le revenu à Stockholm sont : a)qu’une dépendance aussi totale rend lescommunes vulnérables aux cycles écono-miques, et b) la formule de péréquation quilimite les revenus qu’une collectivité localepeut recevoir en réduit la mobilisation.

L’administration métropolitaine à Madrid(la communauté de Madrid) dépend de l’im-pôt sur le revenu qui représente l’essentielde ses ressources. Le gouvernement central

(13) Le principe de correspondance supposerait un impôt sur le revenu basé sur le lieu de résidence et,pour les non-résidants, de remplir une déclaration et de payer un montant qui servirait comme contrepartiepour les services locaux reçus. Pour un débat, voir McLure (1998).


en détermine la base d’imposition(14), maisle gouvernement régional (la Communautéautonome) peut en fixer le taux (avecquelques restrictions) et a droit à un tiersdu produit (O.C.D.E., 2007).

Les collectivités locales ont moins recoursà l’impôt sur les sociétés dans les aires mé-tropolitaines, probablement en raison de lasensibilité des revenus à la conjonctureéconomique et par peur de faire fuir les in-vestissements. Certains l’utilisent néan-moins. Genève et Lisbonne tirent des reve-nus significatifs d’une majoration de l’impôtsur les sociétés. Une part non négligeabledes ressources budgétaires de New Yorkprovient de l’impôt sur les sociétés.


Les villes est-européennes font appel àun autre modèle de fiscalité locale. En l’oc-currence, il s’agit d’un partage du produitde l’impôt national sur le revenu en fonc-tion du produit local (Zagreb et Bucarest)ou de la population (Riga). Le gouverne-ment central fixe le taux de ce qui revient àla ville, par exemple, 26% à Riga en 2008.La ville de Zagreb peut lever jusqu’à 30%de surtaxe sur les recettes de l’impôt sur lerevenu des personnes, et actuellement elleen prélève seulement 18%.

En général cependant, l’impôt sur le re-venu est rare au niveau infranational dansles économies émergentes et dans les paysen développement. Il y a quatre raisons àcela. La première réside dans sa complexitéadministrative. La seconde est la concur-rence fiscale. Les gouvernements centrauxdans certains pays en développement dé-pendent fortement de cette source de reve-nu et ont même du mal à percevoir suffi-samment d ’ impôt sur le revenu despersonnes (Bird et Zolt, 2005). La troisièmeraison est que l’impôt sur le revenu est sou-

vent lié à des objectifs de redistribution, cequi est perçu comme étant de la responsa-bilité exclusive du gouvernement central.Enfin, la production de revenu dans le sec-teur structuré de l’économie est, dans laplupart des pays en développement, relati-vement concentrée et il est improbablequ’un revenu important soit généré en de-hors des aires métropolitaines.

Les états et le district fédéral de la villemétropolitaine de Mexico financent unepartie de leurs budgets à partir d’une taxeprofessionnelle. Ils sont libres de fixer letaux de l’impôt, de définir sa base et del’administrer. L’impôt est collecté auprès del’employeur. La taxe professionnelle deMexico comporte trois inconvénients incon-tournables. Tout d’abord, il s’agit d’un im-pôt sur les salaires qui peut, s’il est perçu àun taux trop élevé, favoriser le travail aunoir. Deuxièmement, étant perçu sur le lieude travail, il va aboutir à une exportationfiscale sur les non-résidants(15). Troisième-ment, il est sensible à la conjoncture etpeut créer des problèmes budgétaires im-portants en cas de crise économique.

Les impôts sur les ventes

Les impôts sur les ventes constituent uneoption attractive pour financer la fourniturede services publics locaux dans les airesmétropolitaines car, compte tenu de la partimportante de la consommation qui seconcentre dans le cadre des grandes airesurbaines, le potentiel de revenu est consi-dérable. De plus, comme le point de col-lecte de la taxe pour la plupart des transac-tions est identifiable, son administration estaisée dans les pays développés et dans cer-tains pays en développement. Cependant,les impôts sur les ventes des administra-tions métropolitaines font naître le risqued’introduire des distorsions indésirablesdans l’allocation des ressources s’ils ne sontpas correctement structurés.

(14) La Communauté peut accorder certains traitements préférentiels, réduisant de ce fait la base d’impo-sition.

(15) Pour un débat sur la taxe professionnelle à Mexico, voir Diaz-Cayeros et McLure (2000).



La taxe sur la vente au détail est unesource importante de revenu pour beau-coup de collectivités locales dans les airesmétropol i ta ines des États-Unis (parexemple, environ 11% du revenu total dubudget de New York). Au Canada, les col-lectivités locales des aires métropolitainesse limitent, pour la plupart, à l’impôt sur lapropriété et ne peuvent percevoir de taxegénérale à l’achat, même si beaucoup decollectivités locales imposent diverses taxessélectives à l’achat. En Italie, les autoritésrégionales prélèvent une taxe sur la valeurajoutée fondée sur l’origine (Bordignon,Gianni et Panteghini, 2001). Pour Bird etSlack (2004), cette forme d’imposition desaffaires mérite plus d’attention. Les impôtssur les ventes des collectivités locales nesont pas très largement utilisés dans lesaires métropolitaines de l’Europe de l’Est.


En théorie, un impôt sur les ventes fon-dé sur la destination pourrait remplir lesconditions d’un bon impôt local dans leséconomies émergentes. Théoriquement, ilpourrait être perçu soit au niveau de l’ad-ministration métropolitaine, soit à un ni-veau inférieur. La théorie et la pratique, ce-pendant, ne vont pas toujours de pair dufait des contraintes administratives queconnaissent la plupart des économiesémergentes et en développement.

L’État perçoit généralement une taxe surla valeur ajoutée (T.V.A.) en tant qu’impôtsur les ventes fondé sur la destination. Mal-heureusement, dans la plupart des pays endéveloppement, il n’est pas très réalisteque l’administration fiscale puisse soutenirune T.V.A. à un niveau infranational(16). Laperception au niveau de la ville métropoli-taine d’une taxe sur la valeur ajoutée estpresque complètement irréalisable, excep-té peut-être dans le cas particulier où uneville métropolitaine couvre un territoire im-portant et possède le statut légal d’état oude province, par exemple, Shanghai ouBerlin. Une majoration sur la taxe perçuepar le gouvernement central ou bien lamise en place d’un partage des recettes re-présenteraient une meilleure voie. Des ex-périences de ce type existent. Un quart dela taxe sur la valeur ajoutée étatique auBrésil est redistribuée aux communes enfonction de points de collecte. On observeune organisation similaire en Chine dans lesvilles de niveau provincial (Fu, 2007).

Les taxes sur la vente de détail posent unproblème de faisabilité administrative dansles pays en développement, même dans lesgrandes aires métropolitaines. Une grandepart des ventes est réalisée au sein del’économie parallèle et une taxe sur lavente de détail fondée sur la destinationaugmenterait probablement encore davan-tage leur nombre. Les revendeurs du sec-teur informel ne tiennent en général pas delivres de compte précis et les petits ven-deurs tiennent souvent une comptabilité«spéciale» pour le fisc.

(16) On a assisté à des efforts et même à des expériences de mise en œuvre. Au Brésil, existe depuislongtemps une taxe sur la valeur ajoutée au niveau des états. L’Inde a aussi mis en place une taxe sur la va-leur ajoutée au niveau des états mais travaille toujours sur son mode de fonctionnement, en particulier en cequi concerne les échanges entre les états.


GRAPHIQUE 9.3

La part des tarifs aux usagers dans le revenu total d’une sélection d’administrations métropolitaines.

Source : toutes les informations sont issues des rapports territoriaux de l’O.C.D.E., à l’exception deTokyo (http://www.metro.tokyo.jp/ENGLISH/PROFILE/index.htm), de l’Autorité du Grand Londres etdu district régional du Grand Vancouver (Bird et Slack 2004).

Une taxe sur les recettes brutes perçuesur tous les vendeurs du secteur structuréde l’économie, fondée sur l’origine, peutêtre productive de revenus. Mais cela vacréer des distorsions en déplaçant le poidsde la taxe des régions productrices vers lesrégions consommatrices en introduisant uneffet de cascade sur les prix et en discrimi-nant les vendeurs du secteur déclaré. Unimpôt sur les ventes fondé sur l’origine estaussi sujet au «problème du siège social» –le problème qui apparaît quand les entre-prises paient leurs impôts sur le lieu dusiège central. Si toutes ces raisons suggè-rent qu’une taxe sur les recettes brutesn’est pas un bon choix pour financer les ad-ministrations dans les aires métropoli-taines, l’attrait d’un revenu significatif l’em-porte parfois sur la raison.

La source de revenus propres la plus im-portante des communes brésiliennes est unimpôt sur les services (I.S.S.) dont lapresque totalité est perçue par les plusgrandes communes (Rezende et Garson,2006). L’I.S.S. et la taxe urbaine sur la pro-priété représentent à eux deux environ60% du revenu fiscal local total. Buenos

Aires, ville et province, perçoit une taxe surles recettes brutes. Cette taxe est compli-quée car son taux varie fortement selon letype de produit. Bogota tire une bonne par-tie de son revenu d’une taxe sur les re-cettes brutes. La taxe professionnelle auxPhilippines est perçue sur les recettesbrutes et représente environ 30% des res-sources locales (Taliercio, 2005).

Les prix et tarifs des services

La plupart des analystes considèrent quele prix des services fournis sous une formeou une autre est la source de revenu la plusappropriée pour les collectivités locales(Oates, 1972; Musgrave, 1983; Bahl etBird, 2008). Cela constitue une redevancepour service reçu et peut permettre de cou-vrir les coûts de fourniture du service enquestion. Dans de nombreux pays, les gou-vernements centraux cèdent cette sourcede revenu aux collectivités urbaines car ce-la ne réduit pas les revenus nationauxcomme pourrait le faire un impôt local surle revenu ou une taxe sur la consommation.

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Les tarifs aux usagers sont particulière-ment importants pour financer les dépensesde fonctionnement des districts spécialiséset des entreprises publiques dans les airesmétropolitaines. La comparaison entre desaires métropolitaines sélectionnées présen-tée dans le graphique 9.3 donne une idéede l’importance relative des tarifs aux usa-gers dans le financement des services mé-tropolitains. Ces montants mêmes sont ce-pendant minorés car ils n’incluent pas lestarifs aux usagers perçus par les entre-prises publiques. Les villes européennessont souvent propriétaires en totalité ou enpartie de divers types d’entreprises de ser-vice public (par exemple, les transports pu-blics, l’eau, l’énergie, le logement) qui fi-nancent leurs opérations par les tarifs auxusagers. Parfois, les recettes tarifaires sontcomplétées par une subvention du budgetde la ville et, d’autres fois, elles génèrentun surplus pour la ville.


Les tarifs aux usagers représentent uneoption particulièrement attractive pour lescollectivités locales métropolitaines deséconomies émergentes et des pays en dé-veloppement. D’un côté, le prélèvementpeut être lié à des services reçus – lescontribuables étant donc moins réticents àpayer – et l’estimation comme la collectesont souvent plus faciles que dans le casd’impôts généraux. D’un autre côté, les ta-rifs correspondent souvent à des servicespublics essentiels, ce qui rend le sujet sen-sible quand des augmentations sont néces-saires pour couvrir des coûts en hausse. Onpeut citer l’exemple des loyers des loge-ments sociaux, des tarifs de l’eau et du prixdu ticket de bus.

La ville du Cap perçoit environ 35% deses revenus des tarifs aux usagers, essen-tiellement l’électricité, l’eau, l’assainisse-ment et la collecte des déchets. Bien que lerevenu en soit assez important par compa-raison avec d’autres villes métropolitaines,on relève un taux de fraude élevé et lemontant des recettes est insatisfaisant

(O.C.D.E., 2008). C’est un cas de figurecourant dans les pays en développement.Par exemple, l’Administration métropoli-taine de Bangkok perçoit seulement 20%environ du prix du ramassage des ordures(Webster, 2000, p. 17). Mohanty et al.(2007) ont fait état d’un taux de couverturefaible des coûts pour les villes métropoli-taines indiennes de Bombay et Calcutta. Enrevanche, les tarifs aux usagers à Bogotasont suffisants pour couvrir les coûts defonctionnement de l’entreprise de trans-port par bus de la ville (R.T.I., 2005).

Les transferts de péréquation

Il est nécessaire d’adapter le flux destransferts de péréquation aux villes métro-politaines. Elles sont exclues parfois de cer-taines ressources afin d’encourager l’auto-suffisance ou reçoivent un traitementsingulier pour répondre à leurs besoins spé-cifiques. Rome, par exemple, bénéficie d’untransfert central spécifique équivalant à en-viron 15% des revenus actuels de la ville,attribué sous la forme d’une subvention ré-currente en reconnaissance du statut deville capitale de Rome. Certaines aires mé-tropolitaines ont le même statut que desétats ou des provinces, auquel cas elles ontdroit à des transferts de péréquation à lafois en tant qu’état et en tant que ville. À ladifférence de ce qui se pratique pour lesautres collectivités locales, on peut mettreen place un programme spécial de partagedes revenus au sein de l’administration mé-tropolitaine.


Les administrations des aires métropoli-taines dans certains pays développés nedépendent pas aussi lourdement des trans-ferts budgétaires que d’autres collectivitéslocales. Par exemple, les villes de Stoc-kholm, Paris, Madrid et Lausanne tirenttoutes plus des deux tiers de leurs res-sources propres des impôts locaux et destarifs aux usagers.

Quelques illustrations peuvent aider à dé-crire la pratique générale. Les subventionsjouent un rôle mineur dans le financementdes communes de la métropole de Copen-


hague. Les subventions spécifiques repré-sentent environ 10% des ressources etelles servent principalement au recouvre-ment des missions assurées par la ville aunom du gouvernement central. D’un autrecôté, l’administration de la Région Capitale,dont les services de santé sont la missionpremière, n’a pas de pouvoir fiscal indépen-dant. Environ 75% de son financementviennent du gouvernement central et 25%de transferts des municipalités.

Le gouvernement régional de Madrid re-çoit environ 20% de son revenu d’impôtspartagés et de subventions. Les communes,cependant, dépendent de transferts pour40% de leur revenu. Les grandes com-munes perçoivent la plupart de leurs trans-ferts sous la forme d’impôts partagés, alorsque les communes plus petites reçoiventdes subventions calculées en fonction d’uneformule basée sur des indicateurs de besoinet d’effort fiscal. Les transferts de péréqua-tion ne financent que 15% des budgets res-pectifs de Melbourne et Toronto.

Cette tendance générale comporte desexceptions. L’Allemagne en est une : lescollectivités locales y disposent de peu desources de revenu indépendantes et dépen-dent presque exclusivement des transferts.Aux Pays-Bas, les collectivités locales ontseulement des pouvoirs fiscaux limités;elles sont financées essentiellement par destransferts de péréquation.


Les administrations métropolitaines deséconomies émergentes sont fortement dé-pendantes des transferts des gouverne-ments fédéraux et étatiques/provinciaux,bien qu’elles y soient en général moins as-sujetties que ne le sont les autres collectivi-tés locales. Il y a plusieurs raisons à cela.Les villes métropolitaines ont une based’imposition plus importante et possèdentparfois plus de pouvoirs fiscaux que lesautres collectivités locales. Les grandes ad-ministrations urbaines ont souvent demeilleures capacités de collecte des impôts.

Elles peuvent aussi avoir plus d’intérêt àcollecter leurs impôts que les autres collec-tivités locales. Si le niveau supérieur degouvernement utilise des subventions depéréquation, les villes métropolitaines nepeuvent prétendre qu’à une part inférieureen raison de la taille de leur population etvont ainsi être poussées à augmenter leurspropres sources de revenus.

Au Cap, 20% seulement des revenus dela ville métropolitaine proviennent de sub-ventions. Le transfert le plus important dusystème – «la dotation d’équité» (equitableshares grant) – est alloué en fonction d’unprincipe de péréquation. Le résultat est queLe Cap et les autres villes métropolitainesd’Afrique du Sud perçoivent environ la moi-tié du montant per capita qui va aux villesplus petites.

L’Autorité de développement de la métro-pole de Manille n’a pas de pouvoir fiscal etn’a qu’une autorité limitée pour percevoirdes tarifs aux usagers. Elle dépend presqueexclusivement des subventions des gouver-nements central et provincial et des contri-butions des collectivités locales de son ter-ritoire. En effet, le niveau inférieur descollectivités locales paie les services four-nis par les administrations métropolitaines.

Mexico a une structure de financementhautement centralisée. Les impôts de l’ad-ministration infranationale représententmoins de 1% du P.I.B. La plupart des ser-vices métropolitains sont financés par destransferts conditionnels (22% des dé-penses) et inconditionnels. Cependant, ledistrict fédéral de Mexico est beaucoupmoins dépendant des transferts que ne lesont les autres états mexicains.

Les transferts de péréquation alimententenviron 50% des revenus de la ville métro-politaine d’Istanbul. Le plus important(50% du revenu) est le transfert au titre dupartage des recettes fiscales, attribué sur lefondement de l’origine (origine de la per-ception). Cette base de distribution favorisegrandement Istanbul du fait de l’importancede sa base d’imposition, et parce qu’elle re-çoit un pourcentage de l’impôt payé par


toutes les entreprises qui ont leur siège so-cial à Istanbul(17).

Le Brésil alimente ses collectivités lo-cales à la fois par des subventions discré-tionnaires et par des subventions de péré-quation. Les premières, pour l’éducation etla santé, favorisent probablement les villesmétropolitaines, ce qui n’est pas le cas dessecondes. Rezende et Garson (2006, p. 20)font état du fait que les 10 plus grandesaires métropolitaines, qui abritent 30% dela population brésilienne et génèrent envi-ron la moitié du P.I.B. national, perçoiventseulement 13% environ de l’impôt partagésur les revenus et sur les produits indus-triels.

Les communes du cœur des aires métro-politaines de l’Europe de l’Est bénéficient detransferts importants, souvent sous laforme d’un impôt partagé sur le revenu despersonnes (par exemple, Bucarest, Buda-pest et Zagreb). Les revenus de ces trans-ferts étaient à la hausse pendant l’expan-sion économique du début des années2000, mais se sont réduits significative-ment à la fin de la première décennie. Dansd’autres cas, les transferts prennent laforme de dotations affectées à des utilisa-tions spécifiques. Zagreb fournit des ser-vices mais en fonction d’affectations pré-c ises du gouvernement centra l . Lastructure de revenu de Budapest est domi-née par des transferts de formes variées,comprenant à la fois des recettes partagéeset des dotations affectées. Le gouverne-ment central fournit environ 70% des res-sources de la ville de Sofia par des trans-ferts.

Conclusion :existe-t-il une solution facile?

Supprimer les contraintes en vue de four-nir un niveau adéquat de services publicsdans les aires métropolitaines figure enpriorité à l’agenda des réformes politiquesde nombreux pays. Mais fournir des ser-vices publics dans de grandes aggloméra-tions urbaines et les financer demeurent

une question ouverte. Cette section fait ap-paraître que la pratique internationale estassez variée.

Quel est le vrai problème?

Le problème sous-jacent à la gouver-nance et aux finances métropolitaines estde trouver un moyen de combiner deuxunités spatiales très différentes. La régionéconomique fonctionnelle a des frontièresinformelles et toujours changeantes ainsiqu’on peut s’y attendre dans une aire géo-graphique au sein de laquelle se structureun marché du travail. Celui qui défend larégion en tant qu’entité administrative estle planificateur ou le réformateur social quivoit les gains importants d’efficacité etd’équité qu’apporterait la fourniture desservices publics au niveau régional. L’autreunité spatiale, la collectivité locale, a desfrontières fixes. Ceux qui défendent la col-lectivité locale sont les électeurs et leursélus qui veulent maintenir leur contrôle surles services publics fournis sur leur terri-toire. Il est peu probable que ces deux uni-tés, avec leurs priorités différentes, puis-sent s ’unir dans le sout ien d ’uneadministration régionale à vocation géné-rale. La question se complique encore da-vantage avec les districts spéciaux et lesentreprises publiques dont la compétenceterritoriale peut ne pas correspondre avecl’aire métropolitaine (aire du marché dutravail) ni avec les collectivités locales à vo-cation générale.

La solution serait alors de trouver unmoyen d’assurer certains services publicsavec un degré de contrôle et de finance-ment locaux, tandis que d’autres seraientfournis à l’échelle du territoire régional avecun financement plus large. Toutes les admi-nistrations s’identifieront probablement àun modèle produisant de meilleures pers-pectives pour une croissance économique àlong terme et de meilleurs services detransport et d’équipements publics. On peutfaire bouger les collectivités locales par desstratégies qui leur donnent voix au cha-pitre et la promesse de garder un certaincontrôle sur la fiscalité. Mais aucun de ces

(17) Pour un débat sur «le problème du siège social», voir Bahl et Solomon (2003).


arguments ne semble convaincant lorsqu’ils’agit de transférer des services publics debase à une autorité éloignée du niveau localou, de manière encore plus drastique, desupprimer les collectivités locales. La pra-tique montre que la gouvernance et les fi-nances de certaines aires métropolitainesse sont orientées vers cette solution, maispresque personne ne soutiendra que lafourniture de services régionaux y est cor-rectement coordonnée.

Que peut-on faire pour améliorer et ratio-naliser le financement des grandes villesdans les aires métropolitaines? Trois orien-tations politiques méritent l’examen.

La gouvernance

Il est peut-être temps de s’éloigner dubon conseil académique qu’une administra-tion locale à vocation générale s’étendant àl’ensemble du territoire métropolitain est laréponse aux problèmes de financement desaires métropolitaines. L’autonomie localeest trop fermement ancrée pour qu’onl’ignore, du moins dans l’immédiat. Ce re-cadrage conduit à une structure métropoli-taine à deux niveaux avec, au niveau supé-rieur, un ou des districts spécialisés chargésdes infrastructures et des services payantsdans le cadre de leur compétence territo-riale, et un district chargé de la coordina-tion et à la planification régionales. Onpourrait alors se concentrer davantage surla conception d’un système fiscal et de tari-fication mieux adapté à cette gouvernanceà deux niveaux.

Le modèle ci-dessus pourrait aussi fonc-tionner dans les pays en développement etdans les économies émergentes où on ob-serve une tradition d’administration locale,par exemple, Manille, Calcutta ou São Pau-lo. On rencontre, dans ces trois aires mé-tropolitaines, une sorte de gouvernance àdeux niveaux, mais le système de mobilisa-tion des ressources est mal conçu. Quand ilexiste quelque chose ressemblant à une ad-ministration métropolitaine, on peut la pla-cer sous l’autorité d’un district chargé desinfrastructures et d’un organisme de coordi-nation. Une des difficultés majeures est deparvenir à ce que les frontières administra-tives croissent de pair avec celles de la ré-

gion économique. Une fois de plus, la ques-tion serait de savoir comment concevoir unsystème de financement qui correspondeau système de gouvernance.

En quoi cela différerait-il du systèmeactuel? Premièrement, l’une des différencesest que les districts régionaux devraientêtre élus et être envisagés à la fois commedes instances de financement et commedes aires de fourniture de services. C’estaux niveaux supérieurs de légiférer pour lerendre possible. Deuxièmement, les instru-ments fiscaux utilisés par les administra-tions de niveau inférieur devraient êtreconçus pour répondre aux règles d’efficaci-té de base de la fiscalité en évitant, parexemple, les solutions permettant l’expor-tation de la charge fiscale. On pourraitmettre en place un certain suivi pour régu-ler les pratiques intra-métropolitaines quifaussent le commerce entre les collectivi-tés qui en sont membres. Troisièmement,les niveaux supérieurs devraient assurerune meilleure correspondance entre la ré-partition des compétences et la répartitiondes ressources. Cela requerrait des change-ments importants du côté des compé-tences – plus de transparence et moins demandats – et nécessiterait de transféreraux administrations métropolitaines davan-tage d’impôts ayant une base fiscale dyna-mique par rapport à la croissance écono-mique. Enf in, on devrait repenser lesystème interadministratif provincial et na-tional pour accorder plus d’autonomie auxcollectivités locales de l’aire métropolitaineet limiter concurremment le flux des sub-ventions afin d’encourager une mobilisa-tion locale des ressources.

Les finances métropolitaines

Comme toujours, une partie du pro-blème des aires métropolitaines est que lesressources sont limitées et ne correspon-dent pas bien avec la demande en matièrede services publics. Mais le niveau de la fis-calité dans certains pays de l’O.C.D.E. esttrès haut, ce qui limite la possibilité d’intro-duire de nouveaux impôts. Il y aurait del’espace pour des augmentations de la fis-calité aux États-Unis, mais la combinaisondu déficit fédéral et des conséquences poli-tiques d’un tel choix pourrait étouffer la


plupart des opportunités d’augmenter ainsila fiscalité locale.

Idéalement, on devrait pouvoir comparerle niveau et le régime de la fiscalité dansles aires métropolitaines. Malheureuse-ment, on dispose de peu d’éléments sur lesfinances des diverses administrations querecoupent les aires métropolitaines, commele montre le relativement petit nombre (etle fait qu’elles soient quelque peu datées)des études spécifiques analysées plus haut.Des éléments plus récents sont disponiblespour les administrations des villes centreset auprès des agences de notation qui éva-luent régulièrement ces communes(18).

Le plus gros obstacle au développementd’un modèle de finances métropolitain ré-side dans les collectivités locales de niveauinférieur. Les défenseurs de la décentralisa-tion fiscale au sein des aires métropoli-taines se prononceront en faveur de l’attri-but ion des compétences à cesadministrations locales. Si ces collectivitéslocales doivent avoir une indépendancebudgétaire, cela doit s’associer à l’attribu-tion d’impôts suffisants. L’impôt sur la pro-priété et les tarifs aux usagers ne supporte-ront probablement pas à eux seuls lacharge des dépenses, aussi longtemps quel’impôt sur la propriété demeure le sujet decontroverse politique que l’on connaît. Maisdes impôts sur une base large dans desaires métropolitaines administrativementfragmentées risquent de se caractériser parun montant significatif d’exportation descharges vers les résidants d’autres collecti-vités. La solution est de recourir à un impôtsur le revenu basé sur le lieu de résidence,assorti d’une sorte de mécanisme de com-pensation comme c’est le cas au Dane-mark, ou de mettre en place d’importantstransferts de péréquation pour financer lesservices publics locaux.

Les administrations métropolitaines (ré-gionales) disposent d’opportunités pourcontribuer davantage au financement desservices publics. Premièrement, un impôtsur le revenu basé sur le lieu de résidence,

assorti d’un barème approprié pour les tra-vailleurs vivant dans d’autres collectivités,constituerait une alternative attractive. Celase justifierait tout d’abord par le fait quedes services offerts à l’échelle métropoli-taine bénéficient aussi aux non-usagers : ilserait donc efficace de ne pas les financeruniquement par les tarifs aux usagers.Deuxièmement, cet impôt pourrait soutenirun fonds de péréquation intramétropoli-tain. Cela supprimerait la démotivation pe-sant sur l’effort fiscal de niveau inférieurtelle qu’on a pu l’observer dans certainspays nordiques. Le partage intramétropoli-tain des revenus présente de nombreuxavantages par rapport à un programme na-tional ou provincial de subventions.

D’autres impôts qui peuvent être appro-priées à une circonscription fiscale métro-politaine sont l’impôt sur la propriété, ou dumoins la partie industrielle et commercialede celle-ci, et les taxes sur les permis deconduire des véhicules motorisés. Les ta-rifs aux usagers continueraient à jouer unrôle majeur dans le financement du districtrégional mais pas les subventions prove-nant des niveaux supérieurs.

Pour les districts spécialisés, on pourraitcontinuer à concentrer la mobilisation durevenu sur les tarifs aux usagers commec’est le cas actuellement. On pourrait attri-buer au district spécialisé les impôts per-çus dans les aires métropolitaines destinésau financement de certains services. Il y aici beaucoup plus d’opportunités pour le fi-nancement public. Enfin, on peut envisagerde financer un service par un impôt général(on a essayé cette option dans diverslieux), mais à la condition exclusive que ce-la soit soumis à référendum.

Dans les pays émergents, les villes mé-tropolitaines ont besoin de faire progresserleur niveau de ressources propres mais ontmoins de capacité administrative ou d’auto-rité légale pour le faire. Malheureusement,il manque souvent la volonté d’augmenterla fiscalité locale. Si l’on écarte certaines deces contraintes, il est possible de générer

(18) Les données des agences de notation, cependant, sont centrées sur les collectivités locales indivi-duelles. Elles ne prennent pas en compte l’impact des administrations recouvrant les municipalités noyaux.Pour un exemple de rapport de notation, voir Standard et Poors.


des revenus significatifs dans les plusgrandes villes métropolitaines. Les optionsles plus viables pour augmenter la part demobilisation des ressources pourraientinclure :

• L’augmentation du taux et de l’efficacitéde la collecte des tarifs aux usagers.Donner aux collectivités locales métropo-litaines le pouvoir de déterminer le ni-veau des tarifs aux usagers.

• Améliorer l’administration de l’impôt surla propriété de manière à percevoir la to-talité du taux effectif. Il y a mille façonsde le faire, et la littérature spécialisée alonguement exploré ce sujet dans lespays en développement. Parmi les op-tions à prendre en considération, onpeut, dans la plupart des pays, suppri-mer les traitements préférentiels, aug-menter les taux d’évaluation, intégrer lespropriétés non exploitées dans l’assiette,instaurer un système de «paiement desubstitution» pour les propriétés de l’ad-ministration, simplifier les options depaiement et augmenter les sanctions encas de non-paiement.

• Percevoir des impôts sur les revenus soitdirectement, soit sous la forme d’unesurtaxe à l’impôt national sur le revenu.

Les transferts

Les gouvernements centraux et éta-tiques (provinciaux) pourraient adopter une

stratégie explicite d’utilisation des subven-tions de péréquation pour discriminer lesgrandes villes et les pousser ainsi à un ef-fort fiscal plus important. C’est déjà le casdans certains pays développés. En fait, lestransferts intégrés pourraient se limiter àdes dotations affectées qui stimuleraient ladépense pour une priorité nationale. Cettestratégie de financement s’inscrira dans leslimites des compétences des collectivitéslocales dans les aires métropolitaines.

Dans les pays en développement et avecdes économies émergentes, les administra-tions locales métropolitaines ont tendance àêtre plus dépendantes des transferts desniveaux supérieurs. Cela n’incite pas lescollectivités locales à mobiliser plus de res-sources propres. La stratégie qui consiste-rait à remplacer la plupart du revenu destransferts par un pouvoir fiscal local accrune serait pas accueillie avec grand enthou-siasme par les politiciens locaux du fait dela difficulté politique associée à l’exercicedu pouvoir fiscal. Dans de nombreux pays,il existe une réserve de capacité fiscale nonexploitée dans les villes métropolitaines.L’autorisation d’un modèle de fiscalité lo-cale, tel qu’il a été discuté plus haut, pour-rait permettre aux administrations des airesmétropolitaines de trouver un moyen d’ex-ploiter cette capacité.

10

Conclusion

JORGE MARTÍNEZ-VÁZQUEZ

Université de l’état de Géorgie, États-Unis

PAUL SMOKE

Université de New York, États-Unis

CONCLUSION • 313 •

Vue d’ensemble

Au cours des vingt dernières années, lescollectivités locales sont devenues des ac-teurs clés du secteur public. La décentrali-sation figure désormais parmi les réformesles plus répandues à travers le monde (voirle Ier Rapport GOLD sur la Décentralisationet la Démocratie locale). Cette tendancepourrait même avoir un impact aussi im-portant que les grandes mutations institu-tionnelles qui ont marqué le siècle dernier,comme par exemple la décolonisation enAfrique et en Asie ou la transition d’uneéconomie planifiée à une économie de mar-ché dans l’ex-Union soviétique, en Chine etdans d’autres pays. En effet, les collectivi-tés locales sont arrivées à maturité à denombreux égards. Leur rôle a été reconnupar les organisations internationales, no-tamment grâce à la Charte européenne del’autonomie locale (1985) et aux Lignes di-rectrices sur la décentralisation et le renfor-cement des collectivités locales d’ONU-Ha-bitat (2007).

Dans de nombreuses régions du monde,la décentralisation a renforcé les compé-tences et l’autonomie des entités locales.Les collectivités locales jouent un rôle deplus en plus important dans la prestation deservices et des infrastructures essentielles,telles que les routes, les transports, la four-niture d’eau, et les services sociaux commel’éducation et la santé. Cette évolution acontribué, de différentes manières, à unenracinement progressif de la démocratielocale, à l’atténuation des tensions internesdans les secteurs sujets à conflits de mêmequ’à promouvoir la participation citoyennedans les affaires locales et à renforcer lesecteur public tout en accroissant son effi-cacité.

La décentralisation a fait naître égale-ment beaucoup d’espoirs. Les citoyens setournent davantage vers les collectivités lo-cales pour des services publics dont ils ontbesoin pour améliorer leurs conditions devie. Le pouvoir central dépend des collecti-vités locales pour réaliser ses politiques dedéveloppement et de réduction de la pau-vreté. Les sociétés privées comptent deplus en plus souvent sur les collectivités lo-cales pour assurer les services dont elles

ont besoin pour produire et créer des em-plois.

L’un des facteurs les plus critiques surlesquels repose la capacité des collectivitéslocales à répondre à ces attentes est laqualité de l’architecture et du fonctionne-ment du système de financement local. LeIIe Rapport GOLD est consacré aux financesdes collectivités locales à travers le monde.Les finances des collectivités locales sontimportantes non seulement parce que lerôle de ces dernières s’est développé de fa-çon spectaculaire, mais aussi parce que cesprogrès se sont récemment heurtés à desobstacles qui ont remis en cause leur exis-tence.

La crise économique et financière mon-diale survenue en 2008 — la plus impor-tante depuis la Grande Dépression — faitpeser de fortes contraintes financières surles collectivités locales. Face à la crise, lesgouvernements nationaux de certains paysont pris des mesures de recentralisation etrenforcé le contrôle sur les collectivités lo-cales. Il est encore trop tôt pour savoir sices mesures constituent un changementdurable de la tendance à la décentralisa-tion, mais elles affectent de manière immé-diate les activités et la viabilité des collecti-vités locales. La réduction des ressourcesdans une période où les collectivités lo-cales sont davantage appelées à intervenir,pour répondre à des besoins accrus, repré-sente pour elles une menace, au mêmetitre que les freins à leur autonomie, quandl’autonomie est une condition nécessaire dela décentralisation.

Au-delà de l’impact de la crise financièremondiale, les collectivités locales sontconfrontées à d’autres problèmes structu-rels importants. L’urbanisation se poursuit àun rythme accéléré dans plusieurs régionsdu monde; la demande en services publicsaugmente plus rapidement que les capaci-tés d’un grand nombre de collectivités lo-cales. Les changements environnementauxet les grandes mutations démographiques,dont le nombre croissant de personnesâgées dans certains pays et l’arrivée enmasse des jeunes dans la population dansd’autres, créent de nouveaux besoins. Cesnouveaux défis offrent également des pos-sibilités de renforcer et de réinventer le rôle


des collectivités locales, qui occupent uneposition unique pour s’attaquer aux pro-blèmes locaux dont les solutions ont desconséquences au niveau national.

Dans les chapitres précédents, nousavons décrit les forces et les faiblesses dessystèmes de financement local dans diffé-rentes parties du monde et examiné la ca-pacité des collectivités locales à mobiliserdes ressources et à gérer leurs charges.Nous avons également évalué les relationsentre les différents niveaux d’administra-tion et l’évolution de la gouvernance avec,par exemple, la participation de la popula-tion aux processus de planification budgé-taire locaux.

La section suivante présente le contexteglobal qui affecte le financement des collec-tivités locales à travers le monde, avant derésumer les principales tendances, expé-riences et enjeux politiques. Ceux-ci sontexaminés d’après les principes de finance-ment des collectivités locales qui ont étédécrits dans l’Introduction et débattus dansles chapitres consacrés aux différentes ré-gions. Pour finir, nous formulons quelquesconclusions et recommendations pour uneréforme des finances locales.

Le contexte de la réforme : diversité, politique et changement

Les collectivités locales peuvent jouer unrôle important comme partenaires dans laréalisation des politiques publiques et ellescontribuent à la gouvernance locale ainsiqu’à une meilleure fourniture des services.Mais, dans de nombreux pays, ce rôle n’estque partiellement rempli. C’était prévisibledans une certaine mesure car la décentrali-sation se développe dans des contextestrès différents, elle dépend des forces poli-tiques et nécessite un minimum de capacitépour progresser. Même dans les environne-ments les plus favorables, la décentralisa-tion est un processus extrêmement dyna-mique qui exige une adaptation continue àl’évolution des conditions économiques, so-ciales et politiques.

Comprendre la diversité

Comme nous l’avons souligné dans lechapitre d’introduction, les pays sont sou-mis à différentes influences historiques etpuisent par conséquent dans différentestraditions institutionnelles et de gouver-nance. L’histoire façonne leur expérience etles formes de la décentralisation ainsi queleur capacité à absorber les réformes. Lepoids des collectivités locales dans les fi-nances publiques varie considérablementd’une région à l’autre (tableau 10.1) et ilexiste également de grandes disparités ausein des régions. Par conséquent, les ré-formes nécessaires pour renforcer les fi-nances locales diffèrent entre les pays quiont une longue tradition de décentralisa-tion et ceux dont l’expérience est plusneuve.

Les finances des collectivités locales sontprospères dans une grande partie de l’Eu-rope et de l’Amérique du Nord et dans cer-taines régions de l’Asie orientale et du Paci-fique (Corée, Japon, Australie, Nouvelle-Zélande). Le processus démarre à peinedans d’autres régions comme le Moyen-Orient et l’Asie occidentale où la plupart descollectivités locales sont des unités décon-centrées du gouvernement central, dispo-sant d’une autonomie limitée. En Asie duSud, où la tradition démocratique est ré-cente, les collectivités locales sont sou-mises à un contrôle important de la partdes administrations des niveaux supérieurs.En Amérique latine et en Eurasie, les fi-nances locales s’améliorent de manière gé-nérale, mais des obstacles associés aux an-c iennes tradi t ions centra l isatr icesperdurent. En Chine et dans la majeurepartie de l’Asie du Sud-Est, le processusprogresse, mais la répartition des res-sources entre les différents niveaux d’admi-nistration est inégale et fait toujours l’objetd’enjeux importants. En Afrique, les collec-tivités locales sont rarement autonomes,mais on observe des avancées, en particu-lier dans certains pays anglophones telsque l’Afrique du Sud ou la Tanzanie.


GRAPHIQUE 10.1

Le poids des collectivités locales comparé aux dépenses et revenus de l’État dans les différentes régions du monde.

Commentaire : le poids important des dépenses et des revenus locaux comparé à ceux de l’État enAsie orientale, en Eurasie et dans l’Asie du Sud ne signifie pas nécessairement que la décentralisationdans ces régions soit très avancée.

TABLEAU 10.1

Comparaison du rôle des collectivités locales dans les budgets.

Notes :

Coefficient de variation entre parenthèses. La moyenne a été établie à partir des pays suivants :Afrique : Afrique du Sud, Bénin, Burkina Faso, Égypte, Éthiopie, Gabon, Ghana, Kenya, Malawi, Mali,

Régions Recettes locales en pourcentage des recettes publiques totales

Dépenses locales en pourcentage des dépenses publiques totales

Afrique 3,2(3,6)

7,9(6,8)

AsieAsie du Sud 1,5

(0,9)16,0(0,9)

Asie orientale 20,0(0,3)

40,0(0,3)

Asie du Sud-Est 5,3(0,8)

15,5(0,6)

Eurasie N.A. 26,5(15,1)

Europe (2008) 13,0(0,7)

23,9(0,5)

Amérique latine 4,0(4,5)

11,1(7,3)

Moyen-Orient et Asie Occidentale

N.A. 4,6(1,7)

Amérique du Nord 17,8(0,6)

26,8


Maroc, Mozambique, Niger, Nigeria, Ouganda, Sénégal, Tanzanie, Togo, Tunisie, Zambie, Zimbabwe;Asie du Sud : Bangladesh, Inde, Pakistan; Asie de l’Est : Chine, Corée, Japon; Asie du Sud-Est : In-donésie, Philippines, Thaïlande, Vietnam; Eurasie : Arménie, Biélorussie, Géorgie, Kazakhstan, Kirghi-zstan, Moldavie, Russie, Ukraine; Europe : Allemagne, Autriche, Belgique, Bulgarie, Chypre, Dane-mark, Espagne, Estonie, Finlande, France, Grèce, Hongrie, Ireland, Islande, Italie, Lettonie, Lituanie,Luxembourg, Malte, Norvège, Pays-Bas, Pologne, Portugal, Romanie, Slovaquie, Slovénie, Suède, Ré-publique tchèque, Royaume-Uni, Suisse; Amérique latine : Argentine, Bolivie, Brésil, Chili, Colombie,Équateur, Salvador, Honduras, Jamaïque, Mexique, Panama, Paraguay, Pérou. Moyen-Orient et Asieoccidentale : Iran, Jordanie, Liban, Palestine, Syrie, Turquie, Yémen; Amérique du Nord : Canada,États-Unis.

L’une des principales conclusions que l’onpeut tirer de la diversité des systèmes decollectivités locales, c’est que plusieurs ap-proches sont nécessaires pour faire faceaux problèmes de financement, même lesplus fréquents. Aucune formule ne peut ga-rantir que les systèmes de collectivités lo-cales fonctionneront de façon efficace. Pourréussir, il est nécessaire d’appliquer de fa-çon cohérente et ordonnée les principesélémentaires des finances publiques lo-cales exposés dans le chapitre d’introduc-tion. Ces principes sont peu nombreux etsuffisamment flexibles pour permettre àchaque pays de structurer son système derépartition des ressources entre les diffé-rents niveaux d’administration d’après sonhistoire et ses objectifs nationaux.

Réagir à la réalité politique et...

La décentralisation est un processus émi-nemment politique puisqu’il consiste, pourl’État, à transférer des pouvoirs et à recon-naître l’autonomie des collectivités locales.Si les forces politiques ouvrent souvent lavoie à la décentralisation, comme nousl’avons vu tout au long de ce rapport, ellespeuvent également constituer un obstacle :résistance des responsables politiques na-tionaux à transférer des pouvoirs aux col-lectivités locales par peur d’en perdre lecontrôle, opposition des bureaucrates dugouvernement central, dont les objectifsinstitutionnels et personnels sont contrairesà la décentralisation, ou opposition desélites et des services déconcentrés de l’Étataux réformes. Au niveau local, les leaderspolitiques peuvent compromettre la décen-tralisation s’ils n’associent pas leurs élec-teurs au processus. Il convient de com-prendre ces réalités politiques et d’y réagirafin de donner à la décentralisation une dy-namique forte.

... Développer les capacités locales

Il est nécessaire de renforcer les capaci-tés administratives des collectivités localespour qu’elles puissent assurer leurs fonc-tions. Le manque de capacités au niveau lo-cal peut se révéler être une contrainte im-portante, en particulier dans les pays endéveloppement. Parfois, et c’est peut-êtreparadoxal, c’est la faiblesse des institutionsétatiques qui fait échouer la décentralisa-tion pour cause d’instabilité politique oud’absence de contrôle sur les actions del’administration, par exemple : une direc-tion fiscale trop centralisatrice ou descontrôles de la trésorerie et du budget lo-caux trop tatillons. Pour que la décentrali-sation tienne ses promesses, ces diffé-rentes contraintes doivent être identifiéeset des efforts doivent être mis en œuvrepour développer les capacités qui permet-tront de les surmonter.

S’adapter au changement

Le contexte et les motivations qui condi-tionnent la décentralisation évoluent sou-vent de façon rapide et spectaculaire. Par-fois, ce sont des changements attendus quitransforment le contexte comme l’adoptiond’une nouvelle législation ou l’arrivée d’unnouveau gouvernement après une élection.Parfois, ce sont des événements soudainscomme, par exemple, un revirement poli-tique majeur ou une crise économique et fi-nancière. Les collectivités locales doiventpouvoir répondre de façon efficace ets’adapter à ces changements. La crise fi-nancière mondiale de 2008 a montré ce-pendant que cette adaptation peut avoirdes conséquences négatives. Les collectivi-tés locales et leurs défenseurs doivent res-ter vigilants et prêts à défendre leurs inté-rêts dès lors qu’ils sont menacés.


Principaux enjeux et tendances politiques

Avant d’aborder les principales conclu-sions sur le financement des collectivités lo-cales, il est important de situer ces conclu-sions dans leur contexte ainsi que derelever les tendances générales et les pro-blèmes communs susceptibles, comme lemontre notre Rapport, d’affecter les perfor-mances budgétaires locales. Certains deces problèmes et tendances sont percep-tibles à l’échelle internationale, d’autressont spécifiques à certaines régions ou, au-delà des découpages régionaux, à desgroupements supranationaux.

La crise mondiale

La crise économique et financière évo-quée ci-dessus a un impact mondial sur lescollectivités locales. Les pays émergentsd’Asie et certains pays d’Amérique latineont été moins touchés par la crise, d’autresont été frappés de plein fouet. En mars2010, par exemple, le gouvernement grec aréduit par décret le nombre de collectivitéslocales de 1 034 à 355 dans le but d’écono-miser, selon les estimations, 1,2 milliardd’euro par an.

Les politiques de réduction des déficitsbudgétaires issues de la crise ont été cruel-lement ressenties par les collectivités lo-cales sur les cinq continents. Dans plusieurspays d’Afrique, d’Eurasie et d’Amérique la-tine, l’État a réduit les transferts aux collec-tivités locales ou pris des mesures de re-centralisation. Dans certaines régions, lacrise se combine aux problèmes déjà exis-tants. En Afrique, par exemple, et plus gé-néralement dans les pays en développe-ment, la libéralisation des échanges, latransition fiscale ainsi que la pauvreté etl’économie informelle pèsent depuis long-temps sur les finances publiques et les col-lectivités locales.

Même dans les pays les plus avancés, lespolitiques de stabilisation visant à réduire ladette publique, comme celles adoptées enEurope et en Amérique du Nord, touchentprofondément les finances locales. Dansbon nombre de ces pays, les collectivités

locales redoutent qu’une part dispropor-tionnée du coût des restrictions budgétairesne leur soit imputée sous la forme de ré-ductions des transferts intergouvernemen-taux, de restrictions au crédit local etautres mesures d’austérité.

La crise économique et financière n’estpas la seule crise mondiale qui affecte lescollectivités locales. Le financement des po-litiques de lutte contre le changement cli-matique et les investissements nécessairesà la gestion des risques naturels pourraientaugmenter considérablement les besoins enressources des collectivités locales à traversle monde. On commence seulement à me-surer les répercussions financières sur lescollectivités locales des réponses aux pro-blèmes environnementaux.

Une décentralisation partielle ou interrompue

La crise mondiale n’est qu’un exemple dela façon dont le processus de décentralisa-tion peut être interrompu ou inversé. C’estun problème plus général qui se présentesous des formes diverses, comme nousl’avons montré dans les chapitres consacrésaux différentes régions. Le financement descollectivités locales est un ensemble de sys-tèmes complexes constitués d’un grandnombre de composants interdépendants.Certains sont politiquement plus faciles àmettre en œuvre ou plus réalisables qued’autres. Par conséquent, l’architecture decertains systèmes de financement locauxpeut être inachevée (par rapport aux prin-cipes et aux meilleures pratiques) ou leurmise en œuvre partielle, même par rapportau cadre juridique en vigueur.

La réalisation partielle ou incomplète deces systèmes entraîne d’autres problèmesdus aux interdépendances multiples exis-tant entre leurs différentes composantes.Les déficiences d’une partie du systèmecompromettent souvent la capacité du sys-tème tout entier. Par exemple, l’opacitédans l’attribution des compétences peut setraduire par des incertitudes concernant lesbesoins financiers des collectivités locales.Les problèmes qui résultent de la concep-tion et de la mise en œuvre des systèmesde transfert intergouvernementaux peuvent


décourager ou affaiblir les capacités localesà assurer les services, à mobiliser des reve-nus et à recourir à l’emprunt.

Une des pratiques les plus fréquentes etles plus dommageables d’une décentralisa-tion incomplète est l’insuffisance des fondsattribués aux collectivités locales pour fi-nancer leurs compétences. À l’échelle mon-diale, très peu de pays ont réussi à limiterles écarts entre compétences et recettes lo-cales. Ces écarts peuvent résulter d’un dé-faut de conception du système; mais l’in-suffisance des revenus s’explique le plussouvent par des raisons politiques ou unmanque de ressources, même dans lespays où le transfert de compétences auxcollectivités locales sans contrepartie finan-cière est interdit par la loi. Ce problème estplus grave dans certaines régions : enAfrique, par exemple, les recettes sont enrègle générale moins décentralisées que lescompétences, ce qui se traduit par desécarts particulièrement importants entre lesressources et les dépenses.

Les évolutions démographiques

Les finances publiques de nombreux paysd’Europe doivent faire face au vieillissementde la population et à la nécessité d’intégrerles immigrés dans le marché du travail etdans la société en général. Le problème duvieillissement de la population se pose éga-lement dans plusieurs pays d’Asie et d’Eu-rasie (Chine, Japon, Russie, Ukraine). Danscertains pays en développement, l’augmen-tation du nombre de jeunes par rapport aureste de la population pose d’autres défispour la prestation des services, lesquels onteux aussi de graves répercussions finan-cières.

L’urbanisation rapide, en particulier dansde nombreux pays d’Afrique, d’Asie etd’Amérique latine, crée une demande conti-

nue en services et en infrastructures pu-blics et exige énormément de ressources.Les besoins sont encore plus importants sil’on y inclut les investissements nécessairespour s’adapter au réchauffement clima-tique. Pour avoir une idée des sommes enjeu, compte tenu des frais de maintenanceet de développement des investissementsurbains, il semblerait raisonnable de prévoirenviron 200 milliards de dollars américainspar an sur les vingt-cinq prochaines an-nées rien que pour les pays en développe-ment(1), à savoir un tiers de l’ensemble desbesoins en infrastructures publiques d’aprèsles estimations de la Banque mondiale(2).

Le morcellement des collectivités locales

Le morcellement est un problème dansbeaucoup de régions du monde. En effet,dans de nombreux pays, la structure et lataille des collectivités locales sont régulière-ment sujettes à débats. Les petites collecti-vités locales ne parviennent pas, à ellesseules, à tirer parti des économies d’échelledans la fourniture de certains services, cequi se traduit par des coûts plus élevés.Mais le lien politique avec les citoyens y estplus fort et les citoyens peuvent garder uncontrôle plus direct sur les décisions lo-cales. Il est donc nécessaire de trouver unbon équi l ibre en encourageant, parexemple, l’intercommunalité et une collabo-ration plus étroite avec les administrationsde niveau supérieur pour les services de-vant desservir un bassin plus large.

La Thaïlande compte plus de 7 500 col-lectivités locales de niveau communal avec,en moyenne, moins de 10 000 habitants.On s’interroge sur leur capacité à fournircorrectement des services. Dans d’autrespays, comme par exemple en Ouganda ouen République Dominicaine, on crée en per-

(1) Note d’orientation de C.G.L.U. sur les finances locales, 2007.(2) Selon la Banque mondiale (2005), les besoins d’investissement en infrastructures dans les pays en

développement s’élèveraient à 600 000 Mn $US annuellement au cours des vingt-cinq prochaines années.Toutefois, ces chiffres comprennent toutes les infrastructures publiques, nationales (électricité, communica-tions et technologies de l’information, transport, eau et assainissement, etc.) et communales (rues, distribu-tion de l’eau potable et assainissement, gestion des déchets, éclairage public, etc.). La commission des Fi-nances locales pour le développement de C.G.L.U. considère qu’au moins un tiers de ce montant devra êtreconsacré aux infrastructures urbaines (soit 0,4% du P.I.B. mondial) [Note d’orientation de C.G.L.U. sur les fi-nances locales, 2007].


manence de nouvelles collectivités locales,ce qui a pour effet d’affaiblir leur capacitéquand leur autonomie est encore récente.Cela résulte parfois d’effets pervers de lalégislation tels que l’allocation de transfertsd’un montant similaire pour toutes les col-lectivités locales, quelle que soit leur taille,ce qui encourage à accroître le morcelle-ment des communes.

Par ailleurs, dans des pays comme laFrance (qui compte 36 600 communes), lescitoyens s’identifient fortement aux petitescommunes car celles-ci assurent leur repré-sentation et un meilleur suivi des politiqueslocales. Afin de favoriser les économiesd’échelle et de réduire les coûts des ser-vices, on encourage la coopération inter-communale. En 2002, quand on a rationna-lisé les collectivités locales sud-africaines,certains analystes se sont inquiétés du faitque les nouvelles collectivités locales, plusvastes et mieux financées, avaient, danscertaines zones, perdu le contact avec leurscitoyens.

Déconcentration et décentralisation

On considère généralement la décentrali-sation des compétences et des pouvoirsbudgétaires à des collectivités locales auto-nomes comme le standard de la décentrali-sation. Des pays dotés de conseils locauxélus maintiennent cependant des servicesdéconcentrés de l’État au niveau local. AuKenya par exemple, les administrations dedistrict, qui sont des services déconcentrésde l’État, cohabitent avec les conseils decomté élus. Leurs fonctions respectives nesont pas clairement définies, ainsi certainsservices sont assurés par les deux adminis-trations et d’autres ne le sont pas du tout(des réformes constitutionnelles devraienttoutefois remédier à cette situation).

Dans d’autres pays, les collectivités lo-cales autonomes n’existent pas. Dans la ré-gion Moyen-Orient - Asie occidentale, parexemple, les collectivités locales se com-portent, de fait, comme des services décon-centrés de l’État, sauf en Turquie et en Pa-lestine. On retrouve une situation similaireen Égypte, au Pakistan, au Bangladesh, enThaïlande et au Kazakhstan. L’utilisation

des collectivités locales comme administra-tions déconcentrées de l’État ne permet pasd’améliorer l’efficacité des services publicscomme peuvent le faire les systèmes dedécentralisation, plus proches des besoinset préférences des habitants, et autorisantun meilleur contrôle des citoyens sur leursreprésentants locaux.

Les administrations intermédiairesdes systèmes fédéraux et hiérarchisés

On associe fréquemment fédéralisme etdécentralisation. Or, dans beaucoup depays fédéraux, les Constitutions ne recon-naissent pas directement le droit des collec-tivités locales à l’autonomie. Au lieu de ce-la, elles donnent aux états fédérés (ou àd’autres administrations intermédiaires) lepouvoir de définir le cadre juridique etd’établir les relations avec les collectivitéslocales. C’est ainsi que les collectivités lo-cales brésiliennes, canadiennes, sud-afri-caines et américaines ont obtenu des pou-voirs budgétaires considérables.

Dans d’autres cas comme en Argentine,en Australie, en Inde, au Mexique, au Nige-ria, au Pakistan ou en Russie, les collectivi-tés locales ont encore moins d’autonomie(souvent considérablement moins) quecelles des pays unitaires de tradition pluscentralisée. Priver de grands pays très peu-plés de collectivités locales autonomes,comme en Inde ou au Pakistan (où les au-torités locales ont été suspendues, en2009, d’un commun accord entre autoritésfédérales et autorités provinciales), réduitleurs chances d’atteindre les bénéfices po-tentiels de la décentralisation. Dans despays unitaires où les liens entre les admi-nistrations intermédiaires et locales sontfortement hiérarchisés, les collectivités lo-cales ne disposent également que de pou-voirs limités. C’est le cas notamment de laChine et du Vietnam.

Le rôle des agences internationales de développement

Les agences internationales de dévelop-pement créent souvent des difficultés aux


pays en développement d’Afrique, d’Asie etd’Amérique latine qu’elles sont censées as-sister dans leurs processus de décentralisa-tion et de réformes des collectivités locales.Deux problèmes méritent une attentionparticulière. En premier lieu, il leur arrivede pousser les pays à adopter certaines ré-formes parce que celles-ci répondent àleurs objectifs ou parce qu’elles ont bienfonctionné ailleurs. Cela explique que, danscertains cas, les réformes mises en œuvrese soient révélées inadaptées ou n’aientpas été viables : les pays n’en voulaientpas.

En deuxième lieu, les bailleurs de fondsont tendance à créer des institutions ou desmécanismes parallèles pour la mise enœuvre de leurs programmes de finance-ment et de renforcement des services pu-blics. Cette démarche vise à surmonter lafaible capacité des collectivités locales, lacorruption, l’inefficacité des institutionsdans les pays partenaires. Qu’ils soientcréés au niveau local ou central, ces méca-nismes contournent les procédures de prisede décision et d’attribution des ressourcesdes collectivités locales. Ils peuvent transi-toirement contribuer à améliorer la presta-tion des services dans les premières étapesde la décentralisation lorsque les collectivi-tés locales sont très faibles. Mais ils nuisentà terme à la légitimité et à l’efficacité descollectivités locales à moins qu’il ne soitprévu d’institutionnaliser ces procédures etde les intégrer au sein de l’administrationpublique.

Les finances des collectivités locales : principaux problèmes et difficultés

Comme nous l’avons souligné en intro-duction du Rapport, pour que les collectivi-tés locales puissent remplir leur mission ef-ficacement, on doit mettre en place lescomposants clés des systèmes de finance-ment locaux dans le respect des principesfondamentaux. Cela comprend l’attributionet la gestion des compétences, l’existencede recettes locales propres (autonomes),des transferts intergouvernementaux bien

structurés et, le cas échéant, l’accès à l’em-prunt et à d’autres alternatives pour le dé-veloppement des investissements. Cettesection aborde les problèmes et enjeuxidentifiés dans les chapitres régionaux.

L’accent est mis sur les problèmes quinécessitent une attention particulière. Noussouhaitons néanmoins rappeler que cesdernières décennies ont été le témoind’améliorations dans les systèmes de finan-cement des collectivités locales dans denombreux pays développés et en dévelop-pement. Ces améliorations concernent lagestion des dépenses publiques et la mobi-lisation des ressources ainsi que des inno-vations dans la gestion des affaires pu-bl iques, notamment la d i f fus ion desbudgets participatifs qui ont vu le jour enAmérique latine.

L’attributionet la gestion des compétences

Les finances locales nécessitent fonda-mentalement une attribution claire descompétences ainsi que des méthodologiesexplicites pour traduire les compétences enbesoins financiers. Les insuffisances dansce domaine affaiblissent les collectivités lo-cales et nuisent à leur système de finance-ment. Les problèmes se présentent souventsous plusieurs formes :

Plus de clarté dans l’attribution des compétences

Dans de nombreuses régions, en particu-lier dans les pays en développementd’Afrique, d’Asie, d’Eurasie et d’Amériquelatine, la répartition des compétencesentre les différents niveaux d’administra-tion n’est pas clairement définie. Les loissont inachevées et des contradictionssubsistent entre les lois sur la décentrali-sation et les lois sectorielles qui concer-nent des services publics spécifiques.Des ministères peuvent continuer à assu-mer des compétences sectorielles (eau,éducation, santé, etc.) sans coordinationou en concurrence avec les collectivitéslocales. On dilapide les fonds, les minis-tères entretenant des bureaux et du per-sonnel comme avant la décentralisation.


C’est un cas de figure fréquent en Afriqueet en Amérique latine. La situation peutêtre encore plus grave quand il y a plu-sieurs niveaux de collectivités territo-riales comme c’est le cas en Chine, etdans les pays fédéraux où les niveaux in-termédiaires exercent un contrôle inap-proprié sur les collectivités locales qui setrouvent sur leur territoire comme c’estle cas en Inde. À cet égard, dans denombreuses régions, de l’Australie à l’Ar-gentine, il y a de nombreux débats poursavoir si les collectivités locales doiventaccéder à un statut spécifique indépen-dant des administrations intermédiaires,provinces ou états.

Adéquation et respect de l’attribution des compétences

Il arrive que les autorités centrales conti-nuent à intervenir de façon arbitrairedans la fourniture des services publics lo-caux, parfois même en contradiction avecles lois sur la décentralisation. La qualitéet les modalités des services locaux setrouvent alors en décalage avec les at-tentes de la population. Dans d’autrescas, les services qui bénéficient aux habi-tants de plusieurs collectivités locales(avec des fortes externalités) et/ou quisont alimentés par des transferts de pé-réquation, sans coordination adéquateavec les autres niveaux d’administration,s’amenuisent ou deviennent irréguliers.C’est ce qui se produit, par exemple, enChine, au Malawi et au Mozambique oùles collectivités locales sont respon-sables de la sécurité sociale et des ré-gimes généraux de retraite.

Financement des compétences

Le manque de clarté dans l’attributiondes compétences entraîne un transfertdes coûts entre les différents niveauxd’administration, souvent sous la formede mandats sans financement, qui pè-sent lourdement sur les budgets locaux.Les collectivités locales sont parfoiscontraintes d’assumer des services spéci-fiques, de respecter certaines modalitésde prestation ou, encore, de se confor-mer à des normes ou standards définis

par l’État ou des administrations de ni-veau intermédiaire. C’est une pratiquefréquente dans les pays en développe-ment comme dans les pays développés.Ces compétences portent parfois sur desservices que les collectivités locales nesont pas tenues de fournir d’après la lé-gislation en vigueur.

Approbation des budgets et contrôle par des autorités de niveau supérieur

Dans de nombreux pays, en particulieren Afrique, Asie, Eurasie, Amérique latineet dans la région Moyen-Orient - Asie oc-cidentale, l’État ou les administrations ré-gionales assistent, contrôlent – voire ap-prouvent – les budgets votés par lesautorités locales élues. Cette pratique decontrôle ex ante (contrôle d’opportunité)réduit l’autonomie budgétaire des pou-voirs publics locaux.

Renforcer la gestion des compétences locales

Dans les pays en développement, la ges-tion des compétences des collectivités lo-cales est souvent faible en termes derapport coûts/bénéfices. Ceci s’expliqueen partie par les contraintes qui pèsentsur les ressources, et par le poids sou-vent excessif des charges administrativessur les budgets locaux. Mais d’autres fac-teurs déjà mentionnés — manque declarté dans l’attribution des fonctions,mandats sans financement, etc. — ou quiseront abordés par la suite — dotationsaffectées et faible autonomie dans lagestion des recettes — affaiblissent lecontrôle local et ne contribuent pas à unegestion plus efficace des ressources.

Mobilisation des ressources locales/Autonomie

La mobilisation de ressources locales etl’autonomie sont deux conditions pour queles collectivités locales puissent assumerleurs compétences de façon responsable etefficace. Pourtant, rares sont les pays qui, àce jour, ont donné à leurs collectivités lo-


cales les moyens et l’autonomie nécessairespour s’assurer des recettes suffisantes. Ceproblème se manifeste de diverses façonsen fonction de la conception et de la miseen œuvre des systèmes de ressources lo-cales.

Déséquilibres budgétaires verticaux

Souvent, le transfert de compétencesaux collectivités locales ne s’accom-pagne pas d’une décentralisation des res-sources correspondantes (y compris lestransferts de péréquation que nous exa-minons plus bas). Comme il a été déjàmentionné, les recettes des collectivitéslocales représentent dans de nombreusesrégions une partie infime des budgetspublics nationaux. Cela se traduit par descontraintes financières de plus en plusfortes sur le budget des collectivités lo-cales et une plus grande dépendance vis-à-vis des transferts de péréquation.

Autonomie dans la gestion des ressources

L’autonomie est extrêmement limitéedans la majeure partie de l’Afrique, del’Asie et de la région Moyen-Orient - Asieoccidentale. La situation est meilleuremais cependant pas uniforme en Eurasieet en Amérique latine. Les collectivitéslocales n’ont aucun pouvoir de décisionsur les nouveaux impôts et en ont peupour fixer les taux d’imposition et lemontant des tarifs aux usagers pour lesservices locaux. Même dans les pays oùla décentralisation est avancée, commel’Australie, les états fédérés restreignentl’autonomie de gestion des ressources auniveau local. Les tentatives pour renfor-cer l’autonomie budgétaire et réduire ladépendance vis-à-vis des transferts,telles que «la triple réforme» japonaise(trinity reform), n’ont été qu’en partiecouronnées de succès. En Europe occi-dentale ou en Amérique du Nord, la ges-tion des ressources est plus autonomemais des problèmes subsistent égale-ment.

Les problèmes de l’impôt foncier

L’impôt foncier est l’impôt le plus recom-mandé et le plus utilisé par les collectivi-tés locales dans le monde entier. Cepen-dant, son potentiel de recettes estrarement réalisé. En moyenne, il rap-porte 0,5 pour cent du P.I.B. dans lespays en développement contre 2 pourcent dans les pays développés. Il est enoutre impopulaire : même dans les paysdéveloppés où il joue un rôle important(États-Unis, Canada, Royaume-Uni), ilest mal accepté par les habitants. Il est,de plus, cher et difficile à gérer, surtoutpour les nombreux pays en développe-ment qui ne sont pas dotés de registresfonciers appropriés et qui se caractéri-sent par des constructions informellesétendues et de faibles capacités au ni-veau local pour l’évaluation de la valeurdes biens, la mise en œuvre de l’impôt etson recouvrement.

Diversification de la base d’imposition locale

Les bases d’imposition locales sont sou-vent étroites, en particulier compte tenudes problèmes de forte dépendance vis-à-vis de l’impôt foncier. Plusieurs paysd’Europe et d’Amérique du Nord recou-rent à un impôt local sur le revenu despersonnes. Dans les pays nordiques etdans certaines économies de transitiond’Europe centrale et orientale, on pré-lève, avec l’impôt national sur le revenu,une surtaxe à taux fixe sur le revenu despersonnes. En Amérique latine, le Brésil,le Chili et la Colombie, entre autres, ontadopté divers types d’impôts locaux surles activités économiques. Les taxes surles ventes locales sont utilisées notam-ment au Canada, où il existe une T.V.A.nationale, et aux États-Unis où celle-cin’existe pas. La faible diversification de labase d’imposition locale est souvent ag-gravée par l’absence de flexibilité pours’adapter aux transformations structu-relles de l’économie (par exemple, lacroissance du secteur des services).L’inélasticité de nombreux impôts ettaxes locaux (faible élasticité des re-cettes face à l’évolution de l’activité éco-


nomique) est problématique parce que lademande des services et leur coût aug-mente plus rapidement que les recettes.Dans un certa in nombre de paysd’Afrique (Tanzanie, Ouganda et Zam-bie), des impôts locaux viables ont étésupprimés récemment et partiellementremplacés par des transferts. D’autrespays, parmi lesquels la Corée, souffrentd’une prolifération de petits impôts indi-rects sur les ventes dont le produit estfaible par rapport au coût de recouvre-ment.

Les tarifs aux usagers des services publics

Les collectivités locales doivent appliquerdes tarifs aux usagers pour l’utilisationdes services afin d’assurer le recouvre-ment des coûts dès lors que c’est pos-sible. Au Canada et aux États-Unis, ilsconstituent un quart des recettes géné-rées par les collectivités locales. Cela re-présente une somme importante comptetenu du niveau généralement élevé deleurs recettes. La situation est très diffé-rente dans de nombreux pays en déve-loppement. Dans des pays d’Afrique telsque l’Algérie, le Bénin, l’Égypte et la Tuni-sie, les collectivités locales n’ont pas ledroit de fixer le montant des tarifs auxusagers des services locaux.

La politique budgétaire locale

Divers obstacles politiques s’opposent àla croissance des revenus locaux. Onpeut entres autres mentionner : la résis-tance des collectivités locales à augmen-ter les impôts (par exemple dans certainspays de l’U.E.), les restrictions à la fisca-lité locale imposées par la législation na-tional ou l’opposition des habitants viades référendums (dans de nombreuxétats américains). Ces phénomènes sontlargement dus au manque d’éducation ducontribuable qui espère obtenir davan-tage de services, de meilleure qualité,sans payer plus d’impôts, et si possibleen payant moins.

Le rôle des collectivités locales et celui de l’État dans la collecte des ressources

La pratique varie à travers le monde.Tous les pays s’efforcent de maximiserles recettes tout en minimisant les fraisde gestion et de contrôle (ce qui favorisele rôle des niveaux supérieurs dans lagestion et la mise en œuvre), de maxi-miser la responsabil ité face aux ci-toyens et l’accès aux informations lo-cales (ce qui favorise la participationdirecte des collectivités locales). Bienque la gestion centralisée soit mieuxadaptée pour certains impôts, dansnombre de régions, parmi lesquelles larégion Moyen-Orient - Asie occidentaleet l’Afrique de l’Ouest, les agences cen-trales ne transfèrent pas en temps voulules ressources qu’elles perçoivent descollectivités locales. Le manque d’incita-tion des administrations fiscales éta-tiques pour assurer le recouvrement desrecettes locales peut également consti-tuer un problème. L’expérience de diverspays (Costa Rica, Jordanie) et en Eura-sie montre une augmentation impor-tante des recettes lorsque les responsa-bilités d’administration des impôts sonttransférées aux collectivités locales.

Les transferts de péréquation

Un système de transferts de péréquationbien structuré est un élément crucial du fi-nancement local. Le recours aux transfertssoulève toutefois un certain nombre de dif-ficultés qui sont traitées de différentes fa-çons selon les régions et les pays.

Un partage des recettes stable et approprié

Dans la plupart des pays, une partie desimpôts nationaux est reversée aux collec-tivités locales, mécanisme simple quiprésente un potentiel élevé de recettes.Ce mécanisme peut offrir une solutionpartielle aux déséquilibres verticaux maisest soumis à diverses contraintes. Lepartage des recettes selon le lieu d’ori-gine des ressources collectées peut êtrevu comme un stimulant pour l’activité


économique locale, mais il peut égale-ment renforcer les disparités horizontaleset entraîner une volatilité accrue desbudgets locaux. Dans les pays en déve-loppement en particulier, les montantspartagés peuvent être incertains ou man-quer de transparence, ce qui compliquela planification à long terme pour les col-lectivités locales. C’est le cas dans cer-tains pays d’Afrique de l’Ouest où lesÉtats retiennent pour leur propre usageles ressources des collectivités locales ouen retardent le versement. Le plus im-portant à noter, peut-être, est que le par-tage des recettes peut avoir des effetspervers sur la génération des ressourceslocales, ce qui nuit à l’autonomie localeet à la responsabilité des collectivités lo-cales envers leurs électeurs.

Les déséquilibres budgétaires horizontaux

Malgré des différences souvent impor-tantes entre les collectivités locales en cequi concerne les charges et les res-sources, beaucoup de régions ne dispo-sent pas de subventions de péréquationefficaces. En Afrique, quelques pays seu-lement (Maroc et Afrique du Sud) les ontintroduites tandis qu’au Moyen-Orient -Asie occidentale, elles n’existent pas. Lasituation est quelque peu meilleure enAmérique lat ine où certa ins États(exemple : Brésil et Chili) font usage dela péréquation, mais la majeure partied’entre eux n’en ont retenu que quelqueséléments qu’ils intègrent à leurs pro-grammes de partage des recettes. Plu-sieurs pays d’Asie recourent aux trans-ferts de péréquat ion (exemple :Australie, Indonésie, Japon) tandis qued’autres ignorent les disparités budgé-taires (exemple : Chine, Inde, Philip-pines, Nouvelle-Zélande). Les subven-tions de péréquation sont utilisées enEurasie, en Europe et en Amérique duNord (sauf au niveau fédéral aux États-Unis) avec plus ou moins de bonheur. Lesméthodes de redistribution des res-sources appliquées dans nombre de payseurasiatiques manquent de transparencemais la situation s’améliore.

La conception des transferts de péréquation

Les mécanismes de péréquation présen-tent presque toujours des failles; parexemple, on ne tient compte que des dif-férences de capacité budgétaire ou quedes charges, non des deux; on se fondesur les recettes réelles plutôt que sur lacapacité fiscale, ce qui freine la mobilisa-tion des ressources locales. Le fondscommun qui alimente les transferts peutêtre instable ou mal défini, ou encorel’usage des fonds soumis à des conditionsrigides transforme, dans la pratique, lestransferts de péréquation, qui sont habi-tuellement des subventions sans restric-tions d’utilisation, en dotations affec-tées. Dans les pays fédéraux tels quel’Australie, la façon dont les administra-tions intermédiaires (les états) interprè-tent les politiques fédérales de péréqua-tion génère des conflits.

La conception des transferts affectés ou conditionnés

Les transferts affectés alloués par l’Étatou les administrations intermédiaires en-trent également dans la composition desbudgets locaux. Ils servent à promouvoirles normes et les objectifs nationauxpour la prestation de services décentrali-sés comme, par exemple, certains as-pects de l’éducation et de la santé. Ilspermettent en outre de gérer les exter-nalités interadministratives concernant,par exemple, les questions environne-mentales ou soutiennent les collectivitéslocales dans leurs investissements. Lesdotations affectées existent dans denombreux pays, en particulier pour lesinvestissements d’infrastructure. Toute-fois, dans certaines régions, comme l’Eu-rasie par exemple, les dotations affectéesne sont encore qu’à un stade embryon-naire. D’autres pays, comme l’Égypte, leNigeria, la Tanzanie et l’Ouganda, y re-courent de façon presque exclusive. Cetype de subvention s’accompagne fré-quemment de plusieurs problèmes, par-mi lesquels : leur nombre et leur com-plexité, synonymes de coûts de mise enœuvre élevés pour les col lectivités


locales; leur manque de transparence etde stabilité, y compris dans le temps, etles risques de manipulation politique. Deplus, une dépendance excessive vis-à-visdes dotations affectées peut faire peserdes contraintes trop lourdes sur l’autono-mie des collectivités locales et les pous-ser à délaisser les priorités locales auprofit des priorités nationales, détruisantainsi tout ce qui fait leur force.

Les subventions à la performance

Innovation relativement récente dans ledomaine des transferts, les subventions àla performance ont été introduites danscertains pays d’Afrique et d’Asie sous l’in-fluence des organisations internationales.Les subventions à la performance condi-tionnent le transfert de fonds au respectde normes et objectifs définis. Les collec-tivités locales restent généralementlibres de décider de la meilleure façond’utiliser les fonds. Ce type de transfertassocie la flexibilité des subventions in-conditionnelles à une forme atypique deconditionnalité. Elles peuvent néanmoinsavoir pour effet de privilégier les com-munes jouissant d’un plus grand poten-tiel administratif et risquent de repro-duire les défauts des programmestraditionnels de soutien. À ce jour, ellesont surtout servi à promouvoir le respectdes procédures de gestion financière etadministrative, non à améliorer la fourni-ture des services. Il est trop tôt pour por-ter un jugement définitif sur l’efficacitédes subventions à la performance, maiselles constituent un mécanisme promet-teur et il ne fait aucun doute que d’autresessais sont souhaitables.

L’accès des collectivités locales à l’emprunt et aux marchés financiers

L’emprunt est peut-être l’aspect le plusnégligé des finances des collectivités localesdans de nombreuses régions du monde.Dans le contexte d’urbanisation rapide évo-qué plus haut, en particulier dans les paysen développement d’Afrique et d’Asie, lanécessité d’investir dans les infrastructuresrevêt une importance capitale. Dans ce

contexte, l’emprunt, qui comporte une cer-taine équité intergénérationnelle, est unmoyen adapté pour financer les investisse-ments à long terme. De nombreux écueilsdoivent néanmoins être pris en compte.

Les règles sur l’emprunt et les responsabilités budgétaires des collectivités locales

Elles sont souvent peu développées etmal mises en œuvre. Certaines sont ex-trêmement restrictives et empêchent defait les collectivités locales d’emprunter(du Danemark au Chili, en passant par leKenya et la Tunisie), tandis que d’autressont trop laxistes et autorisent des com-portements à risques. Cela a été le casdans les années 90 au Brésil et en Argen-tine.

L’accès au crédit

Dans de nombreux cas, et en particulierdans les pays en développement, les col-lectivités locales ont souvent du mal àaccéder à des crédits fiables. Les mar-chés financiers ne sont pas bien dévelop-pés et bon nombre de collectivités localesn’ont jamais emprunté ou ne remplis-sent pas les conditions techniques impo-sées par les institutions de prêt. La situa-tion est meilleure à moyen et court termedans les économies émergentes où lesmarchés financiers tendent à être plusdéveloppés avec un meilleur accès auxinformations financières, avec des méca-nismes de notation des capacités de rem-boursement, des comparaisons de prix,etc.

Les institutions spécialisées

Les résultats des établissements de cré-dit aux collectivités locales (tels qu’ilsexistent dans plus de 60 pays, souventavec le soutien d’organisations interna-tionales d’aide aux pays en voie de déve-loppement) sont plutôt décevants. On at-tribue cela à la politisation des décisionsde prêt et à la conception même du sys-tème de crédit. Nombre d’établisse-ments intermédiaires ne sont pas suffi-


samment indépendants de l’État; ils nesont pas autorisés à travailler avec lesmarchés du crédit nationaux et ne s’y es-saient pas. À cet égard, aucune mesurene vient aider les collectivités locales à sefamiliariser avec les marchés ni à déve-lopper leurs capacités à répondre à leursexigences en ce qui concerne les infor-mations financières, le provisionnement,etc.

Les pratiques étatiques

Un certain nombre de pratiques éta-tiques, parmi lesquelles la faiblesse desmécanismes d’évaluation des demandesde prêts, le renflouement des collectivi-tés locales et la rétention des transferts,perturbent le développement normal desmarchés locaux du crédit. Il arrive sou-vent que des prêts sollicités auprès desinstitutions de crédit public n’aient pasété suffisamment étudiés et qu’on ap-prouve des projets qui n’étaient pasviables. Les pratiques de renflouement,lorsque les collectivités locales ne peu-vent pas ou ne veulent pas rembourserleurs emprunts, nuisent à la disciplinebudgétaire et provoquent une distorsiondu marché du crédit. Bien que le recoursà des rétentions automatiques sur lestransferts soit en règle générale associé àun meilleur taux de remboursement descrédits et contribue à développer l’accèsau crédit, leur maintien sur le long termene suffit pas à encourager les collectivi-tés locales à se tourner vers le marché fi-nancier. Les collectivités locales et lesétablissements de crédits sont peu moti-vés à évaluer les projets locaux.

Les liens avec le système de financement local

D’autres aspects du financement des col-lectivités locales déjà mentionnés ne fa-vorisent pas le recours à l’emprunt, no-tamment l’insuffisance des ressources.Les transferts de péréquation dissuadentparfois des collectivités locales relative-ment riches d’emprunter pour financerelles-mêmes leurs projets de développe-ment. L’absence de pratiques de gestionfinancière appropriées nuit également à

la capacité des collectivités locales à pré-parer correctement les projets, à se qua-lifier pour obtenir un prêt et à gérer leurportefeuille de dettes.

Recommandations

D’après les conclusions de GOLD II, il ap-paraît clairement que les collectivités localesdans le monde — des pays les plus industria-lisés aux pays les moins développés — sontconfrontés à de nombreux problèmes et dé-fis dans le cadre de leurs systèmes budgé-taires et qu’à certains égards la situation estrestée la même ou s’est aggravée ces der-nières années. En Afrique, les collectivités lo-cales représentent moins de 10 pour cent desdépenses publiques et encore moins des re-cettes publiques. Dans les pays de la régionMoyen-Orient - Asie occidentale, les res-sources sont également limitées et l’autono-mie encore plus restreinte. Dans de nom-breux pays d’Amérique latine, d’Asie,d’Eurasie et même d’Europe, les collectivitéslocales voient leur légitimité sapée parcequ’elles sont incapables d’assumer certainesde leurs compétences avec les ressourcesdont elles disposent. Bien que certaines me-sures nécessaires soient difficiles à mettre enœuvre rapidement, beaucoup peut être fait.

Affectationet gestion des compétences

L’attribution claire des compétences doitêtre inscrite en tête des programmes natio-naux de réforme du financement des collec-tivités locales. D’importants problèmes poli-tiques, y compris le manque de volonté, nefacilitent pas sa mise en œuvre. Plusieursprincipes doivent être respectés pour avan-cer dans cette réforme essentielle qui obli-gera, dans certains cas, à réviser le cadrejuridique et à harmoniser les politiques sec-torielles avec les lois sur la décentralisation.

• Il est nécessaire d’identifier les com-pétences exclusives des collectivitéslocales pour qu’elles puissent assumerclairement leurs responsabilités devantles électeurs. Dans les cas où le contextejuridique est précis mais n’a pas été mis


en œuvre, il est nécessaire de faire appli-quer la législation.

• Quand le partage de compétences estnécessaire pour assurer certains ser-vices, il est important d’identifier lesresponsabilités de chaque niveaud’administration en ce qui concerne laréglementation, le financement et la miseen œuvre de ces services.

• Les contrôles des niveaux supérieurssur les compétences locales doiventêtre limités. Au sein de l’U.E., parexemple, la Commission ne devrait pascontrôler ni s’immiscer de façon exces-sive dans la fourniture des services lo-caux. Dans les systèmes présentant plu-sieurs niveaux d’administration, le rôlejoué par les niveaux intermédiaires (étatsfédérés, régions et provinces) dans lecontrôle des compétences locales doit êtreadapté et restreint. Il faut brider les at-teintes à l’autonomie locale et empêcherles niveaux intermédiaires d’intervenirdans la gestion des services locaux.

• Dans les pays en développement où ilexiste des écarts importants dans les ca-pacités administratives entre les diffé-rentes collectivités locales, une attribu-tion asymétrique des compétencespeut se justifier, au moins provisoire-ment. Les collectivités locales aurontl’opportunité d’acquérir — si elles bénéfi-cient du soutien et des mesures d’incita-tion appropriés — plus de compétencesau fur et à mesure qu’elles développerontleur capacité.

• Pour qu’une meilleure attribution descompétences contribue à l’amélioration dufinancement local, les compétences at-tribuées au niveau local doivent setraduire par une équation «charges =besoins en financement», calculée se-lon une méthode standard appropriée.Tout transfert de compétences et de res-sources devrait être précédé d’une éva-luation systématique du coût des compé-tences déléguées.

Au-delà de l’attribution des compétences,plusieurs autres réformes peuvent s’avérernécessaires.

• Financer toutes les compétences. – Ilconvient que le niveau d’administrationqui a le pouvoir de réglementer la fourni-

ture d’un service soit également obligéd’assumer le coût de ses décisions. Parailleurs, il faut renforcer la coordinationet le dialogue entre les différents niveauxd’administration sur l’attribution descompétences. Enfin, un contrôle préa-lable de l’ensemble de la législation surles collectivités locales serait recomman-dable pour identifier les mandats sans fi-nancement.

• Veiller à la formation des ressourceshumaines. – Le financement et la dota-tion en personnel des agences déconcen-trées des ministères dont les fonctionsconcurrencent les collectivités locales de-vraient être réduits ou supprimés. Cesmesures doivent refléter le transfert decompétences aux collectivités localestout en veillant à ce que celles-ci dispo-sent du personnel pour les exécuter.

• Réduire et supprimer progressive-ment le contrôle préalable des bud-gets des collectivités locales. – Celapeut s’avérer impossible à faire rapide-ment dans les pays en développement,mais, au fur et à mesure que le systèmede finances locales se consolide, il estimportant de réduire les contrôles préa-lables (d’opportunité) et de renforcer lescontrôles postérieurs (de légalité), telsque les audits, et de garantir une plusgrande transparence envers les citoyens.

• Avoir une approche plus stratégiquede la décentralisation des compé-tences. – Les asymétries susmention-nées, les incitations à la performance, ledéveloppement des incitations à plusd’efficacité dans la gestion ainsi que desprogrammes de renforcement institution-nels peuvent s’avérer pertinents. Cesderniers ainsi que l’assistance techniquedoivent aider les collectivités locales àconsolider leurs bases dans les premièresétapes de la décentralisation puis às’adapter aux mécanismes de gestion àla performance.

Générer des recettes locales et autonomie

Dans la majorité des pays, le premier défià relever est la mobilisation de ressources


locales. Les principales réformes envisa-gées sont les suivantes :

• Accroître l’autonomie locale par lamobilisation de ressources propres. –Cela renforce le lien entre les bénéfices etle coût des services locaux et accroît laresponsabilité des représentants locauxenvers les contribuables. Les ressourcesdes collectivités locales doivent corres-pondre à leurs besoins. Il faut renforcerleur capacité afin que les coûts du recou-vrement n’excèdent pas les recettes.

• Réformer et moderniser l’administra-tion de l’impôt foncier. – Le faible ren-dement de l’impôt foncier est souvent dûà des problèmes administratifs. Mais descontraintes politiques limitent l’utilisa-tion de cet impôt, et par conséquent lanature et l’étendue des réformes doiventêtre définies au cas par cas.

• Diversifier la base d’imposition lo-cale. – C’est une nécessité dans beau-coup de pays pour accroître la mobilisa-tion des ressources et l’autonomie descollectivités locales. Il faut toutefois re-connaître que le nombre d’impôts locauxsusceptibles de générer des recettes estlimité :

– Les nouveaux impôts locaux doi-vent rassurer les autorités cen-trales et les entreprises sur le faitqu’ils n’affaibliront pas l’activité écono-mique locale ni l’esprit d’entreprise; àcourt terme, les impôts indirects surles ventes sont considérés commeinopportuns. Parmi les impôts particu-lièrement bien adaptés aux collectivi-tés locales figurent les taxes sur lesvéhicules, les licences professionnelleset l’impôt sur les plus-values foncièrespour financer les infrastructures. Touspeuvent générer des recettes substan-tielles.

– Les impôts sur l’activité écono-mique peuvent adopter diffé-rentes formes, mais le chiffre d’af-faires sert souvent d’assiette fiscale; ilconvient de veiller aussi à ne pas lestransformer en taxes sur les ventes,qui entreraient en concurrence avecd’autres impôts sur la consommation,en particulier la T.V.A. nationale.

– Pour aller plus loin dans le renforce-ment de l’autonomie budgétaire lo-cale, nous recommandons de mettreen place une surtaxe à taux fixe encomplément de l’impôt sur le revenudes personnes, qui serait collectée enmême temps que l’impôt national.

– Les prélèvements exceptionnelssont un bon moyen de financementdes investissements dans les paysoù ils sont util isés . Toutes cessources de financement peuvent êtreextrêmement productives et sont par-ticulièrement pertinentes pour les col-lectivités locales et les gouvernementsde niveau intermédiaire (états, pro-vinces).

– Dans la plupart des régions, la fiscali-té verte, liée au retraitement des dé-chets, aux activités polluantes de l’airet de l’eau et à la production d’énergie,représente une autre ressourcepotentiellement productive mais re-lativement inexploitée. Les impôtsverts font d’une pierre deux coupspuisqu’ils favorisent à la fois la généra-tion de ressources et la préservationde l’environnement.

– La majeure partie de la fiscalité re-pose sur la production, les ventes etles bénéfices, mais on pourrait aussidévelopper une fiscalité sur l’éco-nomie de la connaissance dont l’im-portance est de plus en plus grande.On devra également adapter la fiscalitéau secteur informel, en particulier dansles pays en développement.

• Élargir la liberté des collectivités lo-cales en gérant les tarifs aux usa-gers. – Ces recettes dépendent d’unequantité d’enjeux économiques, tech-niques et politiques, néanmoins ellespourraient être plus largement utiliséesdans la plupart des pays. Une meilleuretarification, plus explicite, des servicespublics peut contribuer à améliorer leurefficacité à condition de lever les obs-tacles politiques à leur facturation. Leprincipe de la récupération du coût desservices publics devrait être privilégiédès lors que cela est possible, sans com-promettre l’accès aux services de basedes personnes défavorisées.


• Organiser soigneusement la réparti-tion des compétences dans la col-lecte des impôts locaux. – Commenous l’avons noté plus haut, le justeéquilibre dans l’attribution des compé-tences entre l’État et les collectivités lo-cales est un compromis délicat. On a be-soin de mécanismes so l ides et demesures d’incitation pour stimuler le re-couvrement au niveau local. Si on choisitde centraliser la gestion des impôts lo-caux, il faut mettre en place des sys-tèmes de primes pour encourager l’admi-nistration fiscale. On doit favoriser etinstitutionnaliser le dialogue et la coopé-ration entre les différents niveaux del’administration fiscale. Il est nécessaireque les collectivités locales aient accès àl’information sur le recouvrement etprennent part à la gestion.

• Encourager les autorités locales àmobiliser les ressources locales avecplus de transparence et en établis-sant un lien entre impôts et presta-tion de services. – Les élus locaux doi-vent mobiliser les ressources locales pouraméliorer la prestation des services. Ondoit initier des campagnes de sensibilisa-tion pour améliorer la discipline fiscaledes citoyens, les informer sur la façondont les ressources sont utilisées et lesdécisions sont prises. Les élus locaux doi-vent également s’efforcer à la transpa-rence et encourager la participation descitoyens dans le processus d’élaborationdu budget.

Les transferts interadministratifs

Compte tenu des obstacles et faiblessesdécrits ci-dessus, on peut proposer diffé-rentes mesures pour améliorer la structureet le fonctionnement des transferts interad-ministratifs.

• Garantir des mécanismes de trans-fert prévisibles, réguliers et transpa-rents. – La loi doit définir un seuil mini-mal de ressources publiques à transférerchaque année aux collectivités locales etétablir des garanties suffisantes pour queces ressources soient distribuées de fa-çon transparente et impartiale.

• Trouver le juste équilibre entre lesdifférents types de transferts. – Iln’existe aucune règle claire pour déciders’il vaut mieux distribuer les recettes fis-cales selon l’origine du lieu de collecte(principe d’origine des ressources) ou se-lon une formule. Le premier systèmerisque d’aggraver les disparités budgé-taires entre les collectivités locales (ondonne plus à celles où le produit de l’im-pôt est le plus important) et augmenterpar conséquent la nécessité d’appliquerdes subventions de péréquation (voir ci-dessous). De même, il n’existe pas deformule d’équilibre idéal entre les trans-ferts non conditionnels et les dotationsaffectées. Une proportion importante defonds non conditionnés renforce l’autono-mie et la responsabilité des collectivitéslocales devant leurs électeurs. C’est lameilleure solution pour soutenir l’autono-mie locale ainsi que le développementdès lors que les collectivités locales ontacquis un minimum de capacité.

• Étendre et améliorer l’utilisation destransferts de péréquation. – Les paysqui ne les utilisent pas devraient les envi-sager afin de compenser les écarts deressources entre les collectivités localespour assurer la prestation des servicesessentiels. Les pays qui les utilisent de-vraient faire un bilan et privilégier unsystème doté de règles explicites etstables pour constituer les fonds de péré-quation, évaluant mieux les compé-tences de charges et de revenus lors del’attribution des fonds (par oppositionaux dépenses ou aux recettes existantes)et facilitant une utilisation incondition-nelle des fonds transférés. Dans les paysoù les variables de péréquation sont dé-jà intégrées dans les modalités de distri-bution des transferts, comme c’est sou-vent le cas en Amérique latine, il seraitsouhaitable, conformément à la règled’un instrument unique pour chaque ob-jectif, de décomposer les programmes etde mettre en place séparément un trans-fert de péréquation doté des caractéris-tiques indiquées ci-dessus.

• Contrôler et améliorer les méca-nismes utilisés pour l’attribution desressources dans le cadre des sub-ventions conditionnées. – La meilleure


pratique concernant les systèmes de sub-ventions conditionnées consiste à simpli-fier, à limiter le nombre de transferts et àbien différencier les différents instru-ments avec des objectifs sectoriels clairs.Il faut donner aux collectivités localesplus de flexibilité pour décider de lameilleure utilisation des fonds dans laréalisation des objectifs sectoriels définispar l’État.

• Rationnaliser les subventions là où ilexiste un grand nombre de pro-grammes mal coordonnés. – Dansplusieurs pays d’Europe et d’Asie, lessubventions sont trop nombreuses et en-trent en concurrence les unes avec lesautres. Les ressources seraient utiliséesde façon plus productive dans un sys-tème consolidé.

L’emprunt et le financement des investissements des collectivités locales

Dans de nombreux pays, plusieurs voiessont possibles pour augmenter le recours àl’emprunt et aux autres mécanismes de fi-nancement de l’investissement et pour élar-gir et améliorer les sources de financement.

• Promouvoir l’emprunt pour les col-lectivités locales. – L’emprunt est l’undes piliers du financement local. L’em-prunt local responsable, soumis à une ré-glementation prudente (un cadre de res-ponsabilités budgétaires), devrait êtreautorisé quand cela est possible, concur-remment au renforcement des capacitéslocales.

• Développer et renforcer les cadres ju-ridiques et réglementaires de l’em-prunt des collectivités locales. – Lesrègles relatives au niveau d’endettementet aux coefficients du service de la dettene doivent pas être trop restrictives, maisles pouvoirs publics centraux doivent im-poser des contraintes budgétaires stricteset éviter tout renflouement. Un suivi cen-tralisé de l’emprunt local est indispen-sable, en particulier quand la disciplinedes marchés privés est défaillante. Ce sui-vi devrait porter non seulement sur ladette classique mais aussi sur «la detteflottante», à savoir les arriérés auprès des

organismes officiels et des bailleurs defonds privés, et sur les garanties oc-troyées aux entreprises municipales. Ildevrait être complété par un système cré-dible de pénalités en cas d’infraction à laréglementation.

• Étendre et améliorer les options etles mécanismes de soutien pour faci-liter l’emprunt des collectivités lo-cales avec l’assistance, si nécessaire,d’organismes financiers intermé-diaires ou de fonds de développe-ment municipaux. – Au-delà de la ré-glementation et du suivi, un défi plusimportant encore attend la plupart despays en développement : promouvoirune augmentation substantielle de la dis-ponibilité du crédit pour les collectivitéslocales, en particulier pour les petitescommunes, afin de permettre des em-prunts responsables. Une des solutionsest la création d’intermédiaires finan-ciers officiels ou d’organismes de prêtmunicipaux tels que les banques ou lesfonds municipaux de développement.L’expérience internationale suggère tou-tefois qu’ils doivent se consacrer exclusi-vement aux opérations de prêt et éviterles autres activités (par exemple, l’assis-tance technique aux collectivités locales),être gérés selon des critères bancairesstricts (parmi lesquels l’évaluation desprojets) et augmenter progressivementla part des capitaux privés dans leursressources. Les politiques visant à encou-rager le développement de marchés pri-vés pour le crédit local sont tout aussiimportantes. La combinaison exacte deces activités dépendra du contexte dechaque pays, la règle générale voulantque le marché soit utilisé dans la mesuredu possible et qu’il soit fait appel à desmécanismes de prêt publics ou mixtes defaçon à préparer, finalement, les collecti-vités locales à l’emprunt commercial.

• Réformer les autres aspects du sys-tème des f inances locales afind’améliorer les perspectives pourl’emprunt des collectivités locales. –Les collectivités locales doivent pouvoirutiliser de façon efficace les impôts lo-caux existants (et si nécessaire de nou-veaux impôts), les tarifs aux usagers etles dotations étatiques affectées. Il est


en outre nécessaire d’instaurer des pra-tiques de bonne gestion financière.

• Envisager, quand c’est possible,d’autres mécanismes de financementde l’investissement. – Le financementpar de nouvelles taxes foncières, lestaxes sur les plus-values des propriétésimmobilières (valorisation) et les parte-nariats public-privé peuvent égalementapporter aux collectivités locales le finan-cement dont elles ont besoin pour leursinvestissements. Ces mécanismes re-quièrent toutefois également certainescapacités et conditions et ne peuvent pasêtre considérés comme une solution defacilité pour éviter l’emprunt.

• Définir le rôle adéquat des orga-nismes financiers internationauxdans le financement de l’infrastruc-ture. – Ces organismes jouent depuislongtemps un rôle important dans lespays en développement et de transition,et ils continueront souvent de le fairedans un avenir proche. Les fonds sonthabituellement versés aux États, qui lesrétrocèdent aux collectivités locales.Cette rétrocession devrait se faire enconformité avec les principes exposés ci-dessus et «le prêt infrasouverain», celasignifie que le prêt direct aux collectivitéslocales devrait jouer un rôle accru où celaest possible, en particulier pour lesgrandes villes.

Concevoirla réforme institutionnelle

Les réformes des systèmes de finance-ment décrites ci-dessus devront être com-plétées par d’autres mesures de nature plusinstitutionnelle dont la plupart ont été évo-quées dans les différents chapitres. Parmiles questions institutionnelles clés qui ontun impact sur les finances locales, on peutciter :

• Analyser et trouver des solutions auxproblèmes de morcellement des col-lectivités locales. – Le morcellementn’est pas un mal en soi, mais commenous l’avons vu plus haut, il peut créerdes problèmes. Ces problèmes se clas-sent en deux catégories.

– Premièrement, la création de nou-velles communes doit suivre descritères clairs afin d’éviter la multipli-cat ion d ’ent i tés qui ne sont pasviables. Dans certains pays, la législa-tion favorise la création de nouvellescommunes (exemple : octroi automa-tique d’une subvention forfaitaire àtoutes les communes), entraînant deseffets pervers. Ceci est à proscrire.

– Deuxièmement, limiter le morcelle-ment des collectivités localeslorsque cela génère des difficultés. Ondoit, dans la mesure du possible, en-courager la fusion de petites com-munes non viables, mais cela peut af-faiblir la représentation politique deshabitants et limiter la maîtrise des po-litiques locales. Une autre alternativeest de favoriser l’intercommunalité,notamment pour la prestation des ser-vices publics nécessitant des écono-mies d’échelle. Ces partenariats contri-buent également à réduire lesproblèmes des externalités et favori-sent le partage des coûts des serviceslocaux entre les circonscriptions voi-sines. D’autres solutions à envisagersont le regroupement volontaire descommunes, la création de syndicats decommunes à des fins spécifiques pourbénéficier d’économies d’échelle surcertains services ou pour la délégationd’un service à des sociétés privées.

• Définir les rôles et les modalités decollaboration entre les services dé-concentrés de l’État et les collectivi-tés locales. – Quand des services dé-concentrés de l ’État et ceux descollectivités locales cohabitent sur unmême territoire, leurs fonctions respec-tives doivent être définies clairement. Lesuns et les autres doivent être dotés dupersonnel, du financement et de la capa-cité nécessaires pour accomplir leursmissions. Les pays ne disposant que desagences d’État déconcentrées pour lagestion des territoires devraient réfléchirà la mise en place de collectivités localesdémocratiquement élues et jouissantd’une certaine autonomie pour répondreaux demandes des habitants. Les ser-vices déconcentrés de l’État et les collec-tivités locales peuvent cohabiter à condi-


tion que ce système soit conçu pour tirerparti des avantages comparatifs des deuxmodes d’administration et qu’il leur soitinterdit d’empiéter sur l’administrationpartenaire.

• Évaluer le rôle et le fonctionnementdes agences internationales d’aide audéveloppement dans les pays en dé-veloppement. – Comme nous l’avonsdéjà mentionné, on relève deux types dedysfonctionnements : l’implication trop di-recte des fonctionnaires internationauxdans la mise en place de certaines ré-formes en faveur de la décentralisation; latendance à créer des institutions et desmécanismes parallèles pour la mise enœuvre de leurs programmes. Ces der-nières contournent les procédures deprise de décision et d’attribution des res-sources des collectivités locales. Cette dé-marche obéit, en règle générale, à la vo-lonté des bailleurs de fonds d’éviter desproblèmes éventuels ou réels comme lafaible capacité des collectivités locales, lacorruption, l’inefficacité ou la bureaucra-tie des fonctionnaires. Ces mécanismesparallèles peuvent transitoirement contri-buer à améliorer la prestation des servicesdans les premières étapes de la décentra-lisation lorsque les collectivités localessont très faibles. Mais ils nuisent à termeà la légitimité et à l’efficacité des collecti-vités locales. Aucune de ces approchesdes bailleurs de fonds n’est en accordavec la pensée actuelle sur l’efficacité del’aide telle qu’elle a été définie dans la Dé-claration de Paris (2005) et le Pro-gramme d’action de l’Accra (2008). Cesaccords mettent l’accent sur l’harmonisa-tion de l’aide au développement avec lapolitique nationale et soulignent la néces-sité d’utiliser les systèmes nationaux pourfournir les services, ce qui renforce la ca-pacité des administrations nationales etinfranationales et leur responsabilité vis-à-vis des citoyens.

– Veiller à ce que les partenaires in-ternationaux observent les poli-tiques nationales relève idéale-ment de l’État. Dans les pays où lescapacités institutionnelles sont faibleset où les besoins en assistance sontimportants, cela peut s’avérer difficile.Dans ce contexte, il incombe aux par-

tenaires au développement de prendreeux-mêmes des mesures pour vérifierqu’ils sont en conformité avec les prio-rités nationales.

– Éviter autant que faire se peut derecourir à des organisations paral-lèles. Si toutefois cela s’avère néces-saire pour les raisons évoquées ci-des-sus, elles doivent être conçues commedes mécanismes provisoires et assor-ties d’un plan clair pour les remplacerprogressivement par les institutionspubliques locales. Lorsque les méca-nismes locaux sont suffisamment cré-dibles, les agences externes devraientprévoir une aide budgétaire pour ren-forcer les mécanismes de décisions auniveau local.

– Les agences internationales doi-vent veil ler à ce que les pro-grammes d’aide budgétaire contri-buent au renforcement descollectivités locales et à leur auto-nomie. Les programmes sectoriels sontsouvent un moteur de la centralisation,mais ils peuvent aussi être utiles pourrenforcer et mettre en œuvre les pou-voirs locaux s’ils respectent le cadre lé-gal de la décentralisation.

• Instaurer un dialogue régulier etsystématique entre les collectivitéslocales et l’État sur les finances lo-cales et les relations financièresentre l’État et les collectivités lo-cales. – Bien que ce point n’ait pas étéabordé en détail, le présent rapport ar-rive clairement à la conclusion que lescollectivités locales de nombreux pays nesont pas toujours consultées sur les poli-tiques nationales qui les concernent di-rectement. Les collectivités locales de-vraient part ic iper au processus depréparation du budget national sur toutesles questions qui affectent directementou indirectement leur financement. Pourcela, un mécanisme (législatif et exécu-tif) destiné à rassembler les acteurs na-tionaux et les collectivités locales seraitnécessaire. Pour que cette approche soitefficace, on doit garantir l’accès à des in-formations appropriées sur les financespubliques en général et sur les questionsrelatives aux collectivités locales en par-ticulier.


Des perspectives pour le futur

Les collectivités locales gagnent en im-portance et en autonomie à travers lemonde et doivent répondre à de plusgrandes attentes. Parce que cette évolu-tion s’est faite dans un environnement in-ternational complexe d’urbanisation rapide,de mutation démographique (vieillissementde la population), de dérèglement clima-tique et de l’augmentation des risques, ondoit accorder une plus grande attention audéveloppement d’une architecture des sys-tèmes budgétaires qui permettra d’amélio-rer les performances des collectivités lo-cales. Comme nous l’avons souligné tout aulong de ce Rapport, si des progrès non né-gligeables ont été réalisés sur de nom-breux fronts, des déficits et des problèmespersistent dans la plupart des pays tant auniveau de la structure du système de finan-cement en place que de la capacité des col-lectivités locales à fonctionner de façon effi-cace. Si aucune solution n’est apportée àces problèmes, des risques importants me-nacent aussi bien les économies avancéesque celles des pays en développement. Lespays ne pourraient pas répondre aux be-soins les plus urgents, parmi lesquels la ré-duction de la pauvreté et les Objectifs duMillénaire pour le développement.

Malgré une grande diversité, certainsproblèmes semblent ignorer les frontières.La clarification de l’attribution des compé-tences dans la législation et la pratiquequotidienne est un défi à relever pour denombreux pays en développement. Lesmandats sans financement représentent unproblème encore plus répandu. Nombre depays doivent de toute urgence réviser lesstructures budgétaires locales et le niveaud’autonomie dont jouissent les collectivitéslocales pour les concevoir et les mettre enœuvre. Dans de nombreux cas, il sera sou-haitable d’élargir les sources de revenus lo-caux traditionnelles et de trouver une ré-partition plus adaptée des ressources entrel’État et les collectivités locales, d’une part,et entre administrations infranationales,d’autre part, tandis que naissent de nou-velles collectivités locales et de nouveauxniveaux d’administration territoriale. Lesbesoins croissants en investissement impli-quent un accès élargi des collectivités lo-

cales au capital de plus en plus par des mé-canismes orientés sur les marchés et nontraditionnels. Il est également nécessairede développer des approches plus inno-vantes pour mobiliser des ressources etfournir les services, y compris par desformes nouvelles et élargies de partenariatavec les différents acteurs (secteur privé etsociété civile).

Alors que, dans le monde entier, les Étatss’efforcent d’améliorer leurs systèmes decollectivités locales, il leur faudra ne pasperdre de vue certains problèmes impor-tants à long et à court termes. Le plus im-médiat est la crise économique et finan-cière mondiale qui a éclaté à la fin del’année 2008 et entraîné une réduction desressources de nombreuses collectivités lo-cales, voire, dans certains cas, des tenta-tives de recentralisation. Les pays sont éga-lement confrontés à des problèmes à pluslong terme qui touchent tous les niveauxd’administration, et dont certains peuventavoir des répercussions particulièrementimportantes pour les collectivités locales enraison du rôle croissant que ce niveau d’ad-ministration joue dans la fourniture des ser-vices sociaux, le contrôle sur l’environne-ment, etc. Certains de ces problèmes sontcommuns (dérèglement climatique, criseénergétique, etc.), d’autres varient selonles régions du monde. L’urbanisation ra-pide, par exemple, en particulier dansbeaucoup de pays en développementd’Afrique, d’Asie et d’Amérique latine, créeune demande aiguë en services publics eten infrastructures, alors même que, dansde nombreux pays de ces régions, les col-lectivités locales n’ont pas les pouvoirs nil’autonomie nécessaires pour y répondre et,souvent, ne parviennent pas à couvrir leursfrais de fonctionnement.

Bien que de nombreuses suggestionsaient été faites pour améliorer les systèmesfinanciers des collectivités locales (dans leschapitres consacrés aux différentes régionset dans ce dernier chapitre), il est impor-tant de rappeler encore une fois quelquespoints fondamentaux au sujet de toute ré-forme.

Premièrement, chaque pays est unique,et les principes qui guideront toute ré-forme doivent être adaptés à ses réalités


économiques, politiques, fiscales et so-ciales. En Europe, par exemple, les capaci-tés institutionnelles sont très importantes,mais le système a besoin de réformes etd’un accès élargi au financement de l’inves-tissement. À l’autre extrême, les paysmoins développés de plusieurs régions doi-vent progressivement créer des institutionslocales pour que les réformes puissent sedévelopper et deviennent durables, au-de-là des grandes villes disposant de davan-tage de potentiel, pour assumer des com-pétences et mobiliser des ressources.

Deuxièmement, le dialogue et la colla-boration entre les différents niveaux d’ad-ministration et avec les autres acteurs sontessentiels pour renforcer l’avancée des sys-tèmes de finances locales. Chaque acteurjoue un rôle important mais aucun d’entreeux ne peut agir seul. Les États doivent enparticulier traiter les collectivités localescomme des partenaires, les consulter surtoutes les questions de leur compétences.Les collectivités locales doivent égalementpoursuivre les efforts initiés dans de nom-breux pays pour associer les citoyens à laprise de décision locale, développer despartenariats avec les organisations nongouvernementales et des sociétés privéeset rechercher des moyens innovants de re-médier aux problèmes auxquels ils sontconfrontés.

Troisièmement, alors que le contextepolitique est essentiel et qu’il est inutile depoursuivre des réformes si la situation poli-tique ne s’y prête pas, il est également im-portant pour réaliser les réformes de dispo-

ser d’informations et d’analyses fiables.L’absence de ces informations n’a pas facili-té la préparat ion de ce Rapport . Demeilleures informations, des analyses dequalité ainsi qu’une diffusion plus large etplus transparente de celles-ci peuvent créeret favoriser un environnement plus propiceaux réformes. En outre, le succès des pre-mières réformes, si modestes soient-elles,peut créer un élan politique pour l’adoptionfuture de réformes plus avancées et plusconséquentes.

Enfin, la coopération régionale et inter-nationale, le partage des expériences etl’apprentissage empirique présentent unevaleur ajoutée considérable dans la mise enœuvre des réformes du financement local.Le rôle de Cités et Gouvernements LocauxUnis, des organisations régionales qui lecomposent et des collectivités locales despays membres constituent une base solidepour favoriser l’apprentissage. Les autoritéslocales doivent continuer à renforcer cesliens. Des conférences internationales et ré-gionales, l’accès en ligne à l’information, letravail en réseaux au niveau national, ré-gional ou international, l’assistance pour ai-der les pays et les collectivités locales à dé-velopper de nouvelles initiatives, les forumset mécanismes de partage d’expériences etdu savoir-faire, sont autant de moyens effi-caces pour favoriser les réformes du finan-cement local. Des possibilités existent déjàdans ces domaines, mais il reste beaucoupà faire afin de consolider, améliorer et dé-velopper les connaissances, favoriser leurdiffusion et leur utilisation.

Annexes

ANNEXES • 337 •

Afrique

ANNEXE 2.1.Trois indicateurs des compétences en dépenses dans 21 pays d’Afrique (2009).

1. Un «Oui» indique que la réalité diffère de la Constitution.2. Le contrôle de l’autorité de tutelle est exercé sur les «lignes» du budget ou sur la «structure» glo-bal du budget ou sur les deux.Source : Compilation des auteurs, données collectées au niveau national par C.G.L.U. et autressources.

Pays

Indicateurs de légalité/réalitéIndicateur

d’autonomie budgétaire

Indicateurs d’autonomie dans le domaine du personnel

Inscrite dans la Constitution (ou les lois)

Différence entre la législa-tion et la réalité

(1)

Restrictions im-posables par

autorités supé-rieures (2)

Responsabilité de l’embauche des cadres lo-

caux

Responsabilité dans la fixation

des salaires

Afrique du Sud

Oui Non LignesCollectivitéslocales (CL)

Collectivitéslocales (CL)

Algérie Oui Non Lignes Etat/Régions/CL Etat/Régions/CL

Bénin Oui Oui StructureCollectivités

localesCondition

Burkina Faso Oui Oui Structure Etat/CL Etat/CLCôte d’Ivoire Oui Non Lignes/Structure Etat/CL Etat/CLÉgypte Oui Non Lignes/Structure Etat Etat

Éthiopie Oui Non NonCollectivités

localesRégions

Kenya Oui Non Structure Etat CLGhana Oui Oui Lignes/Structure Etat/CL Etat/CLMalawi Oui Oui Lignes Etat/CL EtatMali Oui Oui Lignes/Structure Etat/CL Etat/CLMaroc Oui Oui Lignes/Structure CL EtatMauritanie Oui Oui Lignes/Structure Etat/CL Etat/CLMozambique Oui Oui Non Etat EtatNiger Non Oui Lignes/Structure Etat/CL Etat/CLOuganda Oui Structure CL EtatRwanda Oui Non Lignes/Structure CL EtatSénégal Oui Oui Lignes/Structure Etat/CL Etat/CLTanzanie Oui Oui Lignes CL CLTogo Oui Oui Lignes/Structure Etat/CL Etat/CLTunisie Non Oui Lignes/Structure Etat Etat


ANNEXE 2.2.Certaines caractéristiques des transferts aux communes dans 20 pays d’Afrique (2008).

PaysNombre de

systèmes de transferts

Nombre de transferts condition-

nels/ Nombre de transferts incondition-

nels

Nombre de transferts fi-nancés de fa-çon ad hoc/Nombre de transferts

financés par un % des im-

pôts

Observations synthétiques sur les systèmes de transferts

Algérie 2 2/0 2/0 Un des fonds n’a pas de formule, l’autre est lié à l’équilibre budgétaire (côté recettes).

Afrique du Sud

15 14/1 13/0/autres formules uniques

La plupart des fonds ont des formules précises tenant compte de la population et des besoins; certains sont ad hoc (FIFA 2010).

Bénin 5 4/1 5/0 Le Fonds d’appui au développement des com-munes (FADeC) a été créé en 2009. Deux fonds utilisent la population : l’un est un fonds d’équi-libre budgétaire et l’autre est un fonds de rempla-cement d’un ancien impôt.

Burkina Faso 8 7/1 2/0 On retrouve des fonds de dotation générale et d’équipement (DGF/DGE) attribués selon la population; paiements pour les salaires, paie-ments pour les investissements et dépenses de fonctionnement. Un seul fonds (d’investisse-ment) tient compte de la pauvreté.

Côte d’Ivoire 4 4/0 3/1 Un système de partage des impôts locaux selon l’origine et 3 autres fonds, dont un, la DGF, utilise une formule reposant en pratique sur la popula-tion.

Égypte 1 1/ 1 Un système de partage de certaines surtaxes se-lon la population, la superficie et les besoins et des transferts d’équilibre budgétaire. On partage la surtaxe associée au canal de Suez entre les cinq gouvernorats qui le bordent.

Kenya 2 2/1 2/2 Un système tenant compte de la part de la popu-lation et de la part de la population urbaine et un système sur la base de projets routiers.

Malawi 3 2/1 2/1 Un transfert inconditionnel selon la population et la pauvreté, un transfert finançant des dépenses dévolues en agriculture et un transfert en éduca-tion selon le nombre d’enfants d’âge scolaire.

Mali 3 3/0 3/0 Aucune formule ne serait utilisée.

Maroc 3 0/3 0/3 30% de la T.V.A. va aux communes et aux pro-vinces/préfectures; aux communes avec un for-fait, une péréquation fiscale et un effort fiscal et aux P/P surtout pour couvrir la masse salariale. 1% des impôts sur le(s) revenu/bénéfices (I.R.P.P. et I.S.) va aux régions.

Mauritanie 1 1/0 1/0 Le FRD se divise en dotation de fonctionnement et dotation d’équipement. On tient compte de la population, de la pauvreté et de l’équipement dans la répartition.

Mozambique 3 2/1 2/1 Le transfert F.C.M. (Fonds de compensation muni-cipal) distribue 1,5% des recettes de l’État selon la population (75%) et la superficie (25%). Les deux autres n’utilisent pas de formules.

Niger 2 1/1 2/0 Aucune formule ne serait utilisée.

Ouganda 3 2/1 3/0 88% des montants des subventions sont condi-tionnés à des fins sectorielles et pour réduire la pauvreté, 11% des transferts sont de libre utili-sation et 0,5% des montants sont utilisés à des fins de péréquation.

Sénégal 2 2/0 0/2 Il y a le fonds de dotation de la décentralisation (F.D.D.) réparti selon la population et le F.E.C.L. qui finance la contrepartie domestique des pro-jets à financement international.

Tanzanie 3 2/1 3/0 Les 3 transferts sont distribués chacun à l’aide d’une formule qui inclut des éléments tels que la population, la pauvreté et la ruralité.

Togo 1 1/0 1/0 Le F.A.C.T. n’est pas opérationnel.

ANNEXES • 339 •

Source : Informations collectées au niveau national par C.G.L.U.; Hugounenq, Rocaboy et Vaillan-court, 2010 (Kenya); Dafflon et Madies, 2009 (Burkina Faso); Hugounenq, Gilbert, Taugourdeau,2009 (Sénégal); Vaillancourt, 2008 (Côte d’Ivoire); Martínez-Vázquez et Timofeev, 2009 (Égypte).

ANNEXE 2.3.Indicateurs de finances publiques dans 18 pays d’Afrique.

1. Gouvernement général.

Tunisie 3 3/0 3/0 On utilise un transfert général (F.C.C.L.) qui tient compte de la population et des recettes, un transfert via des subventions et des taux d’intérêt réduits pour les investissements (C.P.S.C.L.) et des crédits ministériels transférés.

Zambie 3 3/0 3/0 Deux subventions depuis 2007 : de restructura-tion et de fonctionnement. Cette dernière a été subdivisée en 2010 en 3 composantes : appui institutionnel, prestation de service et compensa-tion pour l’abolition de la taxe sur les récoltes. La composante sur les services prend en considéra-tion 6 variables, dont la population, et un indice de pauvreté. La 3e subvention est pour l’investis-sement, mais avec un faible impact à ce jour.

Zimbabwe 2 2/0 2/0 Un paiement des salaires de santé et un octroi de subventions en fonction des budgets des conseils ruraux.

Afrique

Dépenses Revenus

Gouvernement général Gouvernements locaux Gouvernement

général Gouvernements locaux

Mil-lions $US

% du P.I.B.

Mil-lions $US

% du PIB

% du G.G. (1)

Mil-lions $US

% du P.I.B.

Mil-lions $US

% du P.I.B.

% du G.G.

Afrique du Sud (2007) 94625 33.3 16513 5.8 17.4 104826 36.9 18633 6.6 17.7

Bénin (2007) 1301 23.5 53 1 4.1 1149 20.7 49 0.9 4.3

Burkina Faso (2007) 1820 26.9 45 0.7 2.5 1407 20.8 31 0.5 2.2

Côte d’Ivoire (2007) 3826 19.3 237 1.2 6.2 3775 19.1 252 1.3 6.7

Egypte (2007) 55600 42.1 6067 4.6 10.9 36496 27.6 na na na

Kenya (2007) 5541 20.4 252 0.9 4.6 na na na na na

Malawi (2007) 1312 36.6 111 3.1 8.5 na na 99 2.8 na

Mali (2007) 1858 27.1 64 0.9 3.4 1599 23.3 57 0.8 3.6

Maroc (2007) 21929 29.2 1680 2.2 7.6 27691 36.8 2912 3.9 10.5

Mauritanie (2008) 957 33.4 5 0.2 0.6 691 24.1 5 0.2 0.8

Mozambique (2009) 3568 34.1 86 0.8 2.4 na na 28 0.3 na

Niger (2007) 877 20.7 21 0.5 2.4 640 15.1 23 0.5 3.6

Ouganda (2007) 2011 16.4 684 5.6 34 na na 901 7.3 na

Rwanda (2008) 1188 26.7 274 6.1 23.1 1246 28 264 5.9 21.2

Sénégal (2007) 3017 26.6 95 0.8 3.2 2369 20.9 97 0.9 4.1

Tanzanie (2007) 4008 23.8 647 3.8 16.2 na na 707 4.2 na

Togo (2006) 522 20.9 9 0.4 1.8 482 19.3 8 0.3 1.6

Tunisie (2008) 7906 19.6 762 1.9 9.6 12394 30.7 1020 2.5 8.2

PaysNombre de

systèmes de transferts

Nombre de transferts condition-

nels/ Nombre de transferts incondition-

nels

Nombre de transferts fi-nancés de fa-çon ad hoc/Nombre de transferts

financés par un % des im-

pôts

Observations synthétiques sur les systèmes de transferts


Amérique latine

ANNEXE 4.1.

Répartition des compétences.

Fonctions

Arg

en

tin

e

Bo

livie

Bré

sil

Ch

ili

Co

lom

bie

Co

sta R

ica

Rép

. D

om

inic

ain

e

Éq

uate

ur

El

Salv

ad

or

Gu

ate

mala

Ho

nd

ura

s

Jam

aïq

ue

Mexiq

ue

Nic

ara

gu

a

Péro

u

Uru

gu

ay

Ven

ezu

ela

Les compétences sont définies dans la Constitution

Non Oui Oui Oui Oui Oui Oui Oui Oui Oui Oui Non Non Oui Oui Oui Oui

Administration gé-nérale

Sécurité, police C/R C R C C C C C/L NA L L C C/R/L

C C/L C C/R/L

Pompiers C/R C R C L C L NA L C/L L L L C L C C/R/L

Protection civile C/R C R C L C C/L C/L L C L C C/R/L

C/R/L

C C/L

Justice

Registre civil C C C C C C C C L L L C R/L L C/L C L

Statistique C/R C C/L C C C C C L C L C C/R/L

C C C

Registre électoral C/R C C C C C C C L C L C C C C C

Éducation

Préscolaire R C/L L C L C C C L L C/L L C/R/L

C/R C/L C/R/L

Primaire R C/L L C L C C C L L C/L L C/R/L

C/R C/L C/R/L

Secondaire R C/L R C L C C C L NA C L C/R/L

C/R C C/R/L

Technique R C/L R C L C C C L NA C C C/R C/R C/R/L

Université C C/L C NA C C C C C NA C C C/R C/R C C

D’adultes R C/L R/L NA C C C C C L C C R C/R C

Santé publique

Protection de la santé

R C/L C/R/L

NA L C C C L NA C/L L C/R C/R C/L C/R/L

Protection infantile R C/L C/R/L

C/L L C C C L NA C/L L C/R/L

C/L C/R C L

Hôpitaux R C/L C/R/L

C/L R C C C NA NA C/L C/L C/R C/R C C/R

Bien-être social

Jardins d’enfants et garderies

R C/L L L C C NA C L NA NA C C/R C C/R/L

Aide aux familles C/R C/L C/R/L

L C C NA C L NA NA C/L C C/L C C/R/L

Personnes âgées C/R C/R C/R/L

NA NA C NA C L NA NA C C/R L C C/R/L

Sécurité sociale C/R C C C/L C NA C C NA NA NA C C C C

Logement et planifi-cation

Logement L C/L C/L L C/L C C L L L L C L L C L C

Planification ur-baine

L L C/L L L C L L L L L C/L L L L L L

Agencement terri-torial

R C/L C/L R C/R NA NA L L NA L C/L R R L R/L

Environnement et assainissement

Eau et assainisse-ment

R C/R/L

L L R/L C/R C L L L L C/L R/L L C/R/L

L L

ANNEXES • 341 •

C = central, R = régional, L = local.

Collecte et traite-ment des ordures

R C/R/L

L L L L L L L L L C/L L L L L C/L

Cimetières et cré-matoriums

R C/R/L

L L L L L L L L L na L L L L L

Abattoirs R C/R/L

L L L L L L L L L na L L L L L

Protection de l’envi-ronnement

R C/L C/L L R/L C/R C/L L L L L C C/R/L

L C/R/L

L C/L

Protection du consommateur

C C L NA C C NA NA L NA L C C/R/L

C C

Culture, loisirs et sports

Théâtres et concerts

NA C/R/L

R/L NA L L C NA L L L na R/L C/L L C/R/L

Musées et biblio-thèques

NA C/R/L

C/R/L

NA L C C NA L L L na R/L L C/L L C/R/L

Parcs et espaces verts

NA C/R/L

C/R/L

L L C\L L NA L L L C/L L L L L R/L

Sports et loisirs NA C/R/L

C/R/L

L L NA C/L NA L L L C/L C/R/L

L L C/L C/R/L

Cultes religieux NA C/R/L

C/R/L

NA NA NA NA NA L NA L na C L L

Autres activités culturelles

NA C/R/L

C/R/L

L NA NA NA NA L NA L C/L C/R/L

L L L

Circulation et trans-ports

Rues C/R/L

C C L C/R/L

C/L C R/L NA C/L L C/L L C/L C/R/L

L C/R/L

Transports C/R C C/L L C/L NA C/L R/L NA L L C/L C/R C/L C/R/L

L C/R/L

Transports urbains C/R/L

C L L L C/L C/L R/L NA L L C/L R/L C/L L L L

Chemins de fer ur-bains

C C C NA L NA NA NA NA NA C C/L L L

Ports C C C NA C/L C C NA NA NA C C C L R C/R

Aéroports C C C NA C/L C C NA NA NA C C C C C/R

Services

Gaz R C C NA C/L NA NA NA L NA L C C L C/L

Chauffage R C C NA NA NA NA NA L NA L C L

Électricité R R C/R/L

NA C/L C C NA L NA L C L L C/R/L

C/L C/L

Eau potable R R/L NA R/L C C L L L L C L L C/R/L

L C/L

Économie

Agriculture, pêche et forêts

C/R C/R/L

C/L NA C/L C C L L NA L C C C/R L C

Promotion écono-mique

C/R C/R/L

C/L NA C/R/L

C C/L L L NA L C C/R/L

C/R L C/R/L

Commerce et in-dustrie

C/R C/R/L

C/L NA C/L C C L L NA L C C/R C/R L C/R/L

Tourisme C/R C/R/L

C/L NA C/R/L

C C NA L NA L C C/R L C/R L L

Autres services éco-nomiques

NA C/R/L

C/L NA L C NA NA NA NA L C C/R/L

C/R/L

Emploi NA C/R/L

C/L L C/L C C NA NA NA L C C/R/L

C

FonctionsA

rgen

tin

e

Bo

livie

Bré

sil

Ch

ili

Co

lom

bie

Co

sta R

ica

Rép

. D

om

inic

ain

e

Éq

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ur

El

Salv

ad

or

Gu

ate

mala

Ho

nd

ura

s

Jam

aïq

ue

Mexiq

ue

Nic

ara

gu

a

Péro

u

Uru

gu

ay

Ven

ezu

ela


ANNEXE 4.2.Indicateurs de finances publiques.

ANNEXE 4.3.Recettes et dépenses par niveau d’administration (%).

Pays

Total des dépenses publiques (Mn $US)

Total des dépenses publiques

(% du P.I.B.)

Dépenses publiques

locales (Mn $US)

Dépenses publiques locales (% du P.I.B.)

Dépenses publiques locales/

dépenses publiques de l’Etat

(%)

Recettes locales

(Mn $US)

Recettes locales (% du P.I.B.)

Recettes des collec-tivités lo-cales / re-

cettes publiques

totales (%).

Argentine (2006) 70 468,00 32,9 6 204,00 2,9 8,8 5 277 2,5 7,3

Bolivie (2008) 7 262,00 43,6 1223,00 7,3 16,8 1 278 7,7 17,6

Brésil (2007) 420 253,00 31,5 110 693,00 8,3 26,3 108 748 8,2 18,0

Chili (2007) 31 094,00 19,0 398 209,00 2,4 12,8 4 417 2,7 9,2

Colombie (2006) 48 405,00 29,8 9 046,80 5,6 18,7 8 451 5,2 22,0

Costa Rica (2007) 5664,60 21,5 208,20 0,8 3,7 468 1,8 6,9

Équateur (2007) 10 357,00 18,9 2 422,90 4,4 23,4 2 087 3,8 22,4

Salvador (2007) 3 533,00 17,3 249,00 1,2 7,0 385 1,9 9,3

Guatemala (2009) 5 620,00 15,5 245,00 0,7 4,4 1 016 2,8 16,5

Haïti (2004) 802,00 15,0 – – – –

Honduras (2008) 3 770,10 26,6 184,90 1,3 4,9 177 1,2 4,9

Jamaïque (2006) 3 912,00 32,6 34,00 0,3 0,9 34 0,3 0,9

Mexique (2007) 339 502,00 31,2 21 969,00 2,0 6,5 23 007 2,1 7,4

Nicaragua (2006) 1 460,78 28,0 – – – – – –

Panama (2005) 6 855,20 44,9 137,10 0,8 1,7 – – 2,0

Paraguay (2007) 2 109,00 20,3 133,00 1,3 6,3 182 1,8 6,8

Pérou (2007) 17 136,83 15,9 2 812,00 2,6 16,4 3 977 3,7 17,8

Rép. Dominicaine (2006) 7 612,00 17,9 403,00 0,9 5,3 –

Uruguay (2007) 8 611,00 30,8 – – – – – –

Venezuela (2007) 58 888,00 25,8 – – – – – –

Pays (années les plus récentes)

Recettes (% total) Dépenses (% total)

Fédéral / central

Régional LocalFédéral / central

Régional Local

Argentine (2006) 55 38 7 58 33 9Bolivie (2008) 71 12 17 72 11 17Brésil (2007) 54 28 18 45 29 26Chili (2007) 91 9 87 13Colombie (2006) 64 14 22 67 14 19Costa Rica 93 7 96 4Équateur (2007) 78 22 77 23Salvador (2007) 91 9 93 7Guatemala (2002) 84 16 96 4Haïti (2004) 100 100Honduras (2004) 95 5 95 5Jamaïque (2008) 99 1 99 1Mexique (2007) 68 25 7 69 25 6Panama (2005) 98 2 98 2Paraguay (2006) 93 7 94 6Pérou (2008) 66 16 18 66 18 16Rép. Dominicaine (2006) 95 5

ANNEXES • 343 •

ANNEXE 4.4.Dépenses des collectivités locales par nature économique.

ANNEXE 4.5.Classement fonctionnel des dépenses des collectivités locales.

Pays (années les plus récentes)

Salaires / pensions(% du total)

Dépenses courantes autres que salaires

(% du total)

Dépenses en capital /dette / infrastructures

(% du total)

Argentine (2006) 47,40 29,27 23,33Bolivie (2008) 65,80 26,90 7,30Brésil (2007) 46,74 53,05 0,21Chili (2007) 29,11 15,66 55,23Colombie (2006) 74,05 1,96 23,98Équateur (2007) 23,60 20,80 55,60Salvador (2007) 45,61 39,78 14,60Guatemala (2002) 0,00 36,00 64,00Honduras (2004) 30,42 19,03 50,55Mexique (2007) 82,83 12,29 4,88Nicaragua (2002) 23,08 38,46 38,46Panama (2005) 41,68 55,24 3,08Paraguay (2006) 71,99 10,94 17,07Pérou (2008) 11,73 30,31 57,95

Pays (années les plus ré-

centes)

Administra-tion

(% du total)

Éducation(% du total)

Santé(% du total)

Assainisse-ment

(% du total)

Transports(% du total)

Autres(% du total)

Argentine (2006) 28,69 4,31 9,93 – 7,35 49,72

Bolivie (2008) 4,77 22,15 7,20 1,41 0,40 64,47

Brésil (2007) 13,60 25,99 21,94 2,97 3,05 33,60

Chili (2007) 42,84 36,86 11,89 – – 8,42

Colombie (2006) 18,56 26,51 19,58 3,76 – 31,58

Pérou (2008) 30,72 9,79 16,06 – 20,08 23,35


ANNEXE 4.6.Source des revenus des collectivités locales (en millions de $US).

Pays (an-nées les plus ré-centes)

Impôts et taxes

propres (% du to-

tal)

Revenus partagés (% du to-

tal)

Trans-ferts

condi-tionnés

Trans-ferts non

condi-tionnés

Impôts et taxes

propres

Revenus partagés (% du PIB)

Trans-ferts

condi-tionnés (% du PIB)

Trans-ferts non

condi-tionnés / Aide (% du PIB)

Argentine (2006)

49,80 42,40 0,00 7,80 1,22 1,04 0,00 0,19

Bolivie (2008)

11,40 17,20 0,00 71,40 2,65 4,01 0,00 16,63

Brésil(2007)

20,10 76,50 0,00 3,40 1,75 6,67 0,00 0,29

Chili(2007)

63,00 0,00 0,00 37,00 0,66 0,00 0,00 0,39

Colombie (2006)

41,20 0,00 58,80 0,00 2,11 0,00 3,02 0,00

Équateur (2007)

34,60 0,00 0,00 65,40 1,62 0,00 0,00 3,07

Salvador (2007)

69,90 0,00 0,00 30,10 0,00 2,07 0,00 3,51

Guatemala (2002)

25,00 5,00 60,00 10,00 0,53 0,11 1,28 0,21

Honduras (2004)

58,10 11,00 6,00 24,90 0,95 0,18 0,10 0,41

Jamaïque (2008)

100,00 0,00 0,00 0,00 0,16 0,00 0,00 0,00

Mexique (2007)

15,60 45,30 0,00 39,10 2,38 6,91 0,00 5,98

Nicaragua (2002)

44,00 5,00 11,00 40,00 0,56 0,06 0,14 0,51

Panama (2005)

49,00 46,10 4,90 0,00 0,33 0,31 0,03 0,00

Paraguay (2006)

34,10 1,80 10,80 53,30 1,23 0,07 0,39 1,91

Pérou(2008)

43,20 48,30 0,00 8,50 2,62 2,92 0,00 0,52

Rép. Dominic. (2006)

58,40 10,40 31,20 0,00 0,69 0,12 0,37 0,00

ANNEXES • 345 •

Eurasie

ANNEXE 6.1.Structure des charges des collectivités locales (2008).

Source :Calculs effectués par l’auteur en s’appuyant sur la base de données de l’Institut d’études fiscales;pour l’Arménie, sur Les Réformes des collectivités locales en Arménie (2007 et 2008), livre 3,et, pour la Russie, sur les Rapports financiers du ministère des Finances de la Fédération de Russie.Les données utilisées pour la Kirghizie datent de 2006.

ANNEXE 6.2.Structure des revenus fiscaux locaux.

Source : Calculs de l’auteur s’appuyant sur la base de données de l’Institut d’études fiscales.

Charges des coll. locales Arménie Biélo-

russie Géorgie Kazakh-stan Kirghizie Russie Moldavie Ukraine

Services pu-bliques généraux 26,3% 19,9% 8,1% 9,1% 13,4% 9,5% 9,5% 12,5%

Défense 0,1% 0,1% 0,3% 0,7% 0,5% 0,1% 0,1% –

Ordre public et sé-curité – 1,6% 2,3% 3,0% 1,4% 1,3% 3,2% 1,6%

Affaires écono-miques 8,0% 10,5% 16,4% 19,8% 1,7% 6,6% 7,4% 10,6%

Protection de l’en-vironnement

Inclus dans «Affaires

économiques»0,3% 5,5% 0,7% – 0,2% – 0,5%

Logement et équi-pements 26,4% 13,8% 40,5% 13,5% 10,6% 21,0% 8,8% 6,0%

Santé 0,1% 18,9% 2,4% 18,6% 5,2% 11,5% 2,3% 19,2%

Récréation, culture et religion 6,7% 4,5% 8,3% 6,3% 4,3% 5,7% 5,2% 3,8%

Éducation 18,0% 24,6% 11,1% 27,6% 58,8% 36,6% 53,4% 28,7%

Protection sociale 2,5% 5,9% 5,3% 3,6% 4,7% 7,5% 10,2% 17,1%

Revenus fiscauxlocaux Arménie Biélo-

russie Géorgie Kazakh-stan Kirghizie Russie Moldavie Ukraine

Impôts sur le revenu, les profits et les gains en capital :

– 47,8% 36,9% 36,2% 46,9% 75,0% 85,9% 87,2%

– Payables par les personnes

– 26,2% 36,9% 36,2% 28,0% 60,3% 69,6% 84,8%

– Payables par les entreprises

– 18,0% – – 15,7% 14,7% 5,7% 2,2%

Cotisations sociales – 0,0% – 34,0% – – – 0,3%

Impôts sur la proprié-té (dont l’impôt fon-cier)

100,0% 12,5% 62,5% 14,0% 18,3% 10,5% 13,0% 4,3%

Taxes sur les biens et services – 34,6% – 6,6% 34,8% 14,5% 1,1% 8,2%

Taxes générales sur les biens et services – 30,0% – – 31,0% 1,6% – –

Impôts indirects sur les ventes de détail Excises

– 1,1% – 4,8% 1,8% 0,2% 0,1% 0,2%

Autres impôts – 5,1% 0,6% 9,1% – – – –


ANNEXE 6.3.Structure des transferts aux budgets locaux.

Source : Calculs de l’auteur basés, pour l’Arménie, sur Les Réformes des collectivités locales en Ar-ménie (2007 et 2008), livre 3; pour la Géorgie, sur Les Collectivités locales géorgiennes, et, pour lesautres pays, sur le rapport national du ministère des Finances.

Arménie (2008)

Biélo-russie (2005)

Géorgie (2008)

Kazakh-stan

(2008)

Kirghizie (2008)

Moldavie (2009)

Russie (2008)

Ukraine (2008)

Transferts 47,6% 20,9% 35,6% 55,8% 39,6% 56,9% 45,5% 46,4%

Transferts géné-raux 40,6% 13,8% 23,5% 24,5% 5,6% 55,1% 10,2% 23,0%

— dont dotations de péréquation

40,6% 13,8% 23,5% 24,5% 5,6% 55,1% 10,1% 22,4%

Transferts affectés 7,0% 6,4% 12,1% 26,4% 34,0% 1,8% 35,2% 23,4%

— dont finance-ment des compé-tences déléguées

1,8% – 11,3% – – – 18,8% –

Pays

Postesde revenus

ANNEXES • 347 •

Europe

ANNEXE 7.1.Sources de revenus des collectivités locales (2009).

PaysPrincipaux impôts propres (par ordre d’importance

dans les revenus)

Principaux impôts partagés (par ordre d’importance

dans les revenus)Principaux transferts

Allemagne Taxe professionnelle, taxes fon-cières.

I.R.P.P., I.S., T.V.A.. Dotations globales, compensa-tion pour des fonctions délé-guées par le Land, subventions d’investissement du Land.

Autriche Taxe professionnelle (munici-pale) et taxe foncière sur les propriétés bâties.

T.V.A., impôt sur les salaires, droits de mutation, I.S., T.I.P.P., I.R.P.P.

Dotations globales, soutien fon-dé sur les besoins financiers, transferts conditionnés et sub-ventions de péréquation (des gouvernements intermédiaires et autres municipalités).

Belgique Surtaxes sur l’I.R.P.P., taxe de circulation sur les véhicules, taxe régonale de rétention des terrains, large éventail de taxes locales.

Dotations globales (fonds muni-cipaux et provinciaux) et trans-ferts conditionnés (subventions d’exploitation et de dépenses en capital).

Bulgarie Droits de mutation à titre gra-tuit, taxes foncières, taxe sur les véhicules de transport, droits de succession, taxe de patente (de-puis 2008).

I.R.P.P. (jusqu’en 2008). Depuis 2008, dotation globale supplémentaire, subventions de péréquation, subvention à l’in-vestissement en capital.

Chypre Taxe d’enlèvement des ordures ménagères, sobre empresas, taxes foncières.

Dotations globales, compensa-tions résultant de la suppres-sion d’impôts et transferts conditionnés (pour les dé-penses en capital).

Danemark I.R.P.P. municipal, taxe foncière sur les propriétés non bâties, taxe professionnelle.

I.S. Dotations globales, subventions de péréquation et transferts conditionnés (incluant la com-pensation de la T.V.A., le rem-boursement des dépenses pour le bien-être social et les munici-palités aux besoins spéciaux).

Espagne Municipalités : taxes foncières, impôt sur les constructions, ins-tallations et travaux, taxe sur les véhicules à moteur, taxe sur les activités économiques, impôt sur les gains en capital dans les zones urbaines. Provinces : sur-taxe sur la taxe municipale sur les activités économiques.

Municipalités de plus de 75 000 habitants et provinces : I.R.P.P., T.V.A. et droits d’accises.

Municipalités et provinces : do-tations globales (composées des partages d’impôts nationaux) fondées sur un système de pé-réquation et de dotations spéci-fiques (transport, infrastruc-ture).

Estonie Taxe foncière sur les propriétés non bâties.

I.R.P.P. Dotation globale, dotations spé-cifiques (éducation et services sociaux), fonds de péréquation, transferts conditionnés (pour les dépenses en capital) et subven-tions pour unifications.

Finlande I.R.P.P. municipal, taxes fon-cières.

I.S. Dotations globales, dotations spéficiques (éducation, santé, services sociaux) et subven-tions de péréquation.

France Taxe professionnelle (jusqu’en 2009), taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties, taxe d’habitation, transfert des droits de mutations, versement transport.

T.I.P.P., taxe spéciale sur les contrats d’assurance.

Dotations globales, subventions de péréquation, subvention gé-nérale de décentralisation, allo-cation de formation profession-nelle et subvention pour les dépenses en capital (compensa-tion de la T.V.A. et dotations spécifiques telles que le déve-loppement rural et le matériel scolaire).


Grèce Taxe de gestion des déchets et taxe de nettoyage des rues, taxe d’éclairage public, taxes foncières, charge sur les hôtels et les restaurants.

Dotations globales (fonds auto-nome du gouvernement central composé de partages d’impôts nationaux comme l’I.R.P.P., les taxes sur les véhicules, droits de mutation à titre onéreux, T.V.A., etc.) et transferts conditionnés (pour les dépenses en capital).

Hongrie Municipalités : taxe profession-nelle, taxe foncière sur les pro-priétés bâties (depuis 2010, une nouvelle taxe foncière remplace les autres impôts liés à la pro-priété), taxe de séjour.

I.R.P.P. et impôts sur les véhi-cules à moteur.

Dotations destinées à des dé-penses réglementaires (condi-tionnées et inconditionnées), subventions d’investissement, subventions pour les com-munes en difficultés financières.

Islande I.R.P.P. local, taxes foncières. Fonds de péréquation munici-pal, fonds pour le logement, fonds de dotations globales.

Irlande Impôt sur les locaux commer-ciaux.

Dotations globales (Fonds des collectivités locales : subven-tion générale financée en partie par le produit de la taxe sur les automobiles) et transferts conditionnés (routes, logement, approvisonnement en eau et as-sainissement).

Italie Taxes foncières municipales, taxe municipale sur les permis de construire, taxe sur les dé-chets des ménages, surtaxe sur l’I.R.P.P. Impôt provincial d’as-surance de véhicules et taxe d’immatriculation, surtaxe sur la consommation d’électricité. Im-pôt régional sur la production, surtaxe sur de l’I.R.P.P., taxe au-tomobile régionale, taxe sur le carburant.

I.R.P.P. (municipalités et pro-vinces). I.R.P.P. et I.S. (régions à statut spécial).

Communes et provinces : dota-tion de fonctionnement (fonds ordinaire, fonds consolidé, fonds de péréquation). Régions : do-tation de fonctionnement prove-nant en partie des transferts de la T.V.A., fonds national de san-té, fonds du fédéralisme admi-nistratif. Subventions pour les dépenses en capital.

Lettonie I.R.P.P. et taxes foncières. Dotations globales, transferts conditionnés (compensation pour les instituteurs, entretien des routes, programme d’inves-tissement public), fonds de pé-réquation des finances locales.

Lithuanie Taxe sur les biens immobiliers des entreprises et des organisa-tions, taxes foncières.

I.R.P.P. et taxe sur la pollution. Dotations globales (fondées sur la péréquation), dotations spéci-fiques (pour la plupart des com-pétences transférées, y compris les écoles et les avantages so-ciaux) et soins de santé.

Luxembourg Taxe professionnelle munici-pale, taxes foncières.

Fonds de subvention municipal (composé du partage de l’I.R.P.P., de la T.V.A., de la taxe sur les véhicules et d’un mon-tant forfaitaire), taxe d’exploita-tion et transferts en capital conditionnés.

Malte Dotation globale, fonds pour des besoins spéciaux.

Pays-Bas Taxes foncières municipales, taxe d’enlèvement des ordures ménagères, taxe d’assainisse-ment. Surtaxe provinciale de la taxe sur les véhicules à moteur nationale.

Dotations globales (fonds muni-cipaux et provinciaux fondés sur un système de péréquation), dotations spéciales (nombreuses subventions mais principale-ment axées sur l’éducation et les services sociaux).

Norvège I.R.P.P. local, taxes foncières (municipalités), taxe sur les res-sources naturelles.

I.S., impôt sur la fortune. Dotations globales, transferts conditionnés aux écoles mater-nelles (seront inclus dans le sys-tème de dotation globale en 2011).


dans les revenus)



ANNEXES • 349 •

Source : Sources nationales et DEXIA.

Pologne Municipalités : taxes foncières, impôt agricole, taxe sur les vé-hicules.

I.R.P.P. et I.S. Dotations globales comprenant 4 partages (équilibrage, régio-nal, éducation, péréquation). Transferts conditionnés, notam-ment pour assurer les compé-tences propres et les compé-tences partagées avec l’État central.

Portugal Taxes foncières municipales, droits de mutation, taxe d’im-matriculation, surtaxe sur l’I.S.

Depuis 2007, possibilité de rete-nir 2% de l’I.R.P.P. des résidants locaux.

Subvention globale générale constituée par le partage d’im-pôts étatiques (I.R.P.P., T.V.A., I.S.) et divisée entre le fonds municipal général, le fonds de cohésion municipal et le fonds social municipal.

République tchèque

I.S. payé par les entreprises municipales, taxes foncières.

T.V.A., I.R.P.P. et I.S. La plupart sont conditionnés et conçus pour les dépenses cou-rantes (l’Etat délègue les fonc-tions) et les dépenses en capi-tal.

Roumanie Taxes foncières sur les proprié-tés bâties et non bâties payées par les personnes morales et par les individus, taxe de pa-tente

T.V.A. et I.R.P.P. Transferts conditionnés et fonds spéciaux (e.g. soutien aux per-sonnes handicapées).

Royaume-Uni Angleterre, Écosse et pays de Galles : council tax (taxe d’habi-tation payée par les résidants). Irlande du Nord : district rates (taxes foncières).

Angleterre, Écosse et pays de Galles : dotation globale inté-grant la dotation générale, la quote-part de l’impôt sur les ac-tivités économiques (en fonc-tion du nombre d’habitants) et des dotations fondées sur des indicateurs de besoin. En Écosse et au pays de Galles, elle est versée en totalité, avec un coef-ficient favorable pour l’Écosse, au gouvernement régional, qui redistribue aux autorités locales selon ses propres règles. Irlande du Nord : dotations globales et quelques subventions spéci-fiques.

Slovaquie taxes foncières, taxe sur les vé-hicules.

I.R.P.P. Transferts conditionnés pour couvrir les compétences transfé-rées (principalement éducation et services sociaux).

Slovénie taxes foncières, droits de muta-tions à titre gratuit (donations, succession) et à titre onéreux (ventes de biens immobiliers), taxe sur les bénéfices des jeux de hasard.

I.R.P.P. Subventions de péréquation, in-vestissements, dotations glo-bales et spéciales (soutien aux minorités ethniques).

Suède I.R.P.P. local, taxes foncières (depuis 2008).

Subventions de péréquation pour les communes et conseils de comtés, subventions pour les prestations pharmaceutiques des conseils de comtés, plu-sieurs subventions ciblées pour les communes et un rembourse-ment de la T.V.A.


dans les revenus)




ANNEXE 7.2.Réglementation des emprunts des collectivités locales pour la dette à long terme (2009).

1. La règle d’or est que l’emprunt n’est autorisé que pour financer des investissements publics.2. En général et pour les prêts ordinaires. Pour d’autres types de prêts (exemples : prêts en devisesétrangères, sur des marchés étrangers, sur des obligations, pour des dépenses non autorisées, pourdes découverts non autorisés), ou pour des collectivités locales en difficulté, une autorisation préa-labble de l’autorité supérieure peut être nécessaire.3. Une autorisation est requise à titre provisoire depuis 2009 et jusqu’à 2012.4. Le gouvernement dispose d’un pouvoir de réserve pour imposer un plafonnement à la dette.Source : Sources nationales et DEXIA.

Pays Règle d’or1Approbation requise

par l’autorité de tutelle2

Niveau maximqld’endettement établi

Allemagne Oui Dépend de la réglementation du Land Dépend de la réglementation du Land. Autriche Oui Selon la réglementation du Land Selon la réglementation du Land. Belgique Oui Non NonBulgarie Oui Non Seuil sur le service de la dette. Chypre Oui Oui NonDanemark Oui Non NonEspagne Oui Selon la réglementation de la commu-

nauté autonomeSeuil sur la dette existante et sur les nouveaux emprunts annuels.

Estonie Oui Non3 Seuil sur le service de la dette et sur la dette existante.

Finlande Non Non NonFrance Oui Non NonGrèce Non Non NonHongrie Non Non Seuil sur les nouveaux emprunts an-

nuels. Islande Non Non NonIrlande Non Oui Seuil sur les nouveaux emprunts an-

nuels.Italie Oui Non Seuil sur le service de la dette.Lettonie Oui Oui Seuil sur les nouveaux emprunts an-

nuels.Lituanie Oui Oui Seuil sur la dette existante et seuil sur

les nouveaux emprunts annuels.Malte Oui Oui NonPays-Bas Oui Non NonNorvège Oui Non NonPologne Non Non Seuil sur le service de la dette et sur la

dette existante.Portugal Oui Oui Seuil sur la dette existante.Rép. tchèque Non Non NonRoumanie Oui Oui Seuil sur le service de la dette.Royaume-Uni Oui Non Non4

Slovaquie Oui Non Seuil sur le service de la dette et sur la dette existante.

Slovénie Oui Oui Seuil sur le service de la dette et sur la dette existante.

Suède Oui Non NonSuisse Selon la ré-

glementa-tion du can-ton

Selon la réglementation du canton Selon la réglementation du canton.

ANNEXES • 351 •

ANNEXE 7.3.Dépenses locales : classification fonctionnelle (2007).

Source : Eurostat, sources nationales, calculs DEXIA.

Composition des dépenses (% des dépenses locales)

Pays

Services gé-néraux des administra-

tions pu-bliques

Affairesécono-miques

Santé ÉducationProtection

socialeAutres

Allemagne 16,3 13,1 2,3 14,6 33,0 20,7Autriche 18,1 13,2 17,7 16,2 18,7 16,1Belgique 23,5 10,0 2,9 19,5 16,6 27,5Bulgarie 4,6 14,1 10,0 30,4 7,2 33,6Chypre 42,9 0,0 0,0 0,0 0,0 57,1Danemark 4,2 3,6 22,8 10,8 54,1 4,5Espagne 34,3 11,9 1,3 3,9 9,1 39,6Estonie 6,1 13,0 14,9 38,9 6,3 20,9Finlande 13,7 6,5 28,5 20,2 23,8 7,3France 18,4 12,5 1,0 16,4 16,2 35,4Grèce 40,2 17,8 0,0 2,9 11,0 28,1Hongrie 18,0 7,2 14,4 29,2 12,5 18,7Islande 11,4 6,5 14,6 27,3 26,0 14,2Irlande 10,8 28,0 0,0 15,4 3,5 42,3Italie 14,7 14,3 44,5 8,3 4,5 13,7Lettonie 10,1 13,3 9,5 37,0 6,6 23,5Lituanie 6,5 10,8 21,1 37,8 6,3 17,5Luxembourg 20,8 15,8 0,5 24,1 3,8 35,0Malte 57,5 8,9 0,0 0,0 0,0 33,6Pays-Bas 15,0 17,1 1,7 28,1 14,2 23,8Norvège 11,9 6,3 14,7 27,3 25,7 14,2Pologne 9,2 15,3 15,2 28,5 12,9 18,8Portugal 35,0 19,2 5,5 8,3 2,6 29,3Rép. tchèque 12,2 21,5 2,2 29,3 11,7 23,1Roumanie 11,5 25,5 0,5 27,5 13,2 21,9Royaume-Uni 6,5 8,6 0,0 31,8 27,9 25,2Slovaquie 14,9 14,6 0,5 39,3 7,2 23,5Slovénie 10,5 11,5 11,1 38,8 8,9 19,2Suède 11,3 5,9 27,0 21,4 26,8 7,7Suisse 23,5 8,7 20,2 21,0 16,5 10,1


ANNEXE 7.4.Revenus locaux (2008).

1. La catégorie «impôts» inclut à la fois les impôt propres et les impôts partagés, même dans les casoù les gouvernements infranationaux n’ont quasiment pas de pouvoirs dans la modification des tauxd’imposition ou de la base d’imposition de ces impôts.2. Cette catégorie comprend notamment les honoraires, les frais et les recettes provenant des actifsphysiques et financiers (chiffre d’affaires, dividendes, intérêts).Source : Eurostat, sources nationales, calculs DEXIA.

Pays

Revenus locaux Composition des revenus (% des revenus locaux)


Pourcen-tage des re-cettes pu-

bliques totales

Impôts1 Cotisations sociales

Subventions Autre2

Allemagne 7,5 17,1 42,9 1,3 38,9 17,0Autriche 7,7 15,9 61,4 4,7 20,0 13,9Belgique 6,7 13,8 29,6 5,4 53,7 11,3Bulgarie 7,2 18,5 13,6 0,0 74,3 12,1Chypre 1,8 4,2 28,4 0,0 45,8 25,8Danemark 33,2 60,0 36,0 1,5 55,5 7,0Espagne 6,0 16,3 48,9 0,6 40,5 10,0Estonie 10,4 28,0 47,5 0,0 42,8 9,7Finlande 20,0 37,4 47,4 0,1 28,8 23,7France 10,9 22,1 45,5 0,3 37,0 17,1Grèce 2,7 6,7 9,6 0,0 64,2 26,2Hongrie 11,6 25,5 22,4 0,2 65,8 11,6Irlande 7,7 22,1 9,8 3,7 70,4 16,1Italie 15,3 33,2 42,8 0,6 48,5 8,1Lettonie 10,7 30,8 51,9 0,0 37,2 10,9Lituanie 9,1 26,7 37,5 0,2 58,1 4,2Luxembourg 5,1 12,8 31,3 0,2 48,0 20,5Malte 0,6 1,4 0,0 0,0 92,6 7,4Pays-Bas 15,3 32,9 8,4 2,3 69,6 19,8Pologne 14,0 35,2 33,2 0,0 53,3 13,4Portugal 6,1 14,0 39,4 1,4 40,3 18,9Rép. tchèque 11,4 27,9 46,2 0,0 36,9 16,9Roumanie 8,7 27,1 10,4 0,0 84,7 4,9Royaume-Uni 13,1 31,0 13,0 1,9 70,0 15,1Slovaquie 5,4 16,6 59,6 0,5 27,9 11,9Slovénie 8,5 19,9 39,2 1,0 46,1 13,8Suède 25,3 45,5 64,8 2,1 19,6 13,5U.E. 27 11,3 25,4 36,1 1,2 48,7 14,0Islande 13,1 29,6 72,7 0,0 10,3 17,0Norvège 12,2 20,7 41,8 0,0 39,5 18,7Suisse 8,7 24,2

ANNEXES • 353 •

ANNEXE 7.5.Recettes fiscales locales (pourcentage des revenus locaux, 2008).

1. La catégorie «impôts» inclut à la fois les impôt propres et les impôts partagés, même dans les casoù les gouvernements infranationaux n’ont quasiment pas de pouvoirs dans la modification des tauxd’imposition ou de la base d’imposition de ces impôts.2. Inclut tous les impôts sur le revenu (d51 dans la classification ESA95).3. Inclut : impôts fonciers sur les propriétés bâties et non bâties et autres structures (d29a), les im-pôts courants sur le capital (d59a), autres impôts courants n.e.c. (d59f), impôts sur le capital (d91).4. Inclut les impôts sur les produits, tels que la T.V.A. et les impôts sur les importations et autres im-pôts sur les consommations (d21), les impôts sur l’utilisation des immobilisations (d29b), les licencesprofessionnelles (d29e), les impôts sur la pollution (d29f) et autres impôts sur la production (d29h).5. Inclut les impôts sur la masse salariale et les effectifs (d29c).Source : Eurostat, calculs DEXIA.

Pays Total

Impôts1 sur :

Revenus,bénéfices,

plus-values2

Foncier3Biens

et services4 Autres5

Allemagne 42,9 16,9 5,3 20,6 0,0Autriche 61,4 22,1 3,9 24,4 11,0Belgique 29,6 9,3 17,6 2,7 0,0Bulgarie 13,6 0,4 12,0 1,2 0,0Chypre 28,4 0,0 15,6 6,4 6,4Danemark 36,0 32,2 3,7 0,0 0,0Espagne 48,9 10,9 15,3 22,7 0,0Estonie 47,5 43,9 2,9 0,7 0,0Finlande 47,4 44,9 2,5 0,0 0,0France 45,5 0,0 27,9 14,3 3,3Grèce 9,6 0,0 5,1 4,5 0,0Hongrie 22,4 0,0 3,0 19,3 0,0Irlande 9,8 0,0 9,8 0,0 0,0Italie 42,8 11,1 4,3 27,5 0,0Lettonie 51,9 47,2 4,1 0,6 0,0Lituanie 37,5 33,4 3,0 1,0 0,0Luxembourg 31,3 28,5 1,6 1,1 0,0Malte 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0Pays-Bas 8,4 0,0 6,6 1,8 0,0Pologne 33,2 20,6 10,3 2,4 0,0Portugal 39,4 11,2 11,1 17,1 0,0République tchèque 46,2 25,2 1,5 19,4 0,0Roumanie 10,4 0,1 6,9 3,4 0,0Royaume-Uni 13,0 0,0 13,0 0,0 0,0Slovaquie 59,6 48,3 6,9 4,4 0,0Slovénie 39,2 29,7 5,3 4,3 0,0Suède 64,8 63,2 1,6 0,0 0,0U.E. 27 36,1 13,3 10,4 11,8 0,7Islande 72,7 54,8 17,9 0,0 0,0Norvège 41,8 36,6 4,5 0,7 0,0Suisse (2007) 56,1 45,9 9,1 1,1 0,0


ANNEXE 7.6.Transfert de l’État aux collectivités locales (pourcentage des recettes des collectivités locales, 2008).

Source : Eurostat (février 2010), calculs DEXIA.

Pays Total Courants En capital

Allemagne 39,1 32,3 6,8Autriche 20,1 16,1 4,0Belgique 53,7 48,4 5,3Bulgarie 81,8 74,3 7,6Chypre 45,8 27,6 18,3Danemark 56,5 56,0 0,6Espagne 43,3 32,6 10,6Estonie 42,8 36,6 6,1Finlande 28,8 28,5 0,3France 38,3 33,6 4,7Grèce 65,8 44,1 21,6Hongrie 66,0 56,8 9,2Irlande 70,4 27,6 42,8Italie 48,5 42,2 6,3Lettonie 37,2 30,8 6,3Lituanie 58,2 43,5 14,7Luxembourg 48,0 41,2 6,9Malte 92,6 89,2 3,4Pays-Bas 70,0 65,7 4,4Pologne 53,5 49,7 3,8Portugal 40,3 20,0 20,3République tchèque 36,9 30,5 6,3Roumanie 84,7 81,6 3,1Royaume-Uni 70,0 62,2 7,8Slovaquie 27,9 19,9 8,1Slovénie 46,4 41,7 4,7Suède 20,0 19,7 0,3U.E. 27 49,2 43,1 6,0Islande 10,3 8,7 1,6Norvège 39,5 39,5 0,0

ANNEXES • 355 •

Moyen-Orient et Asie occidentale

ANNEXE 8.1.Caractéristiques et règles d’attribution des transferts


PaysCaractéristiques

du transfertSource Règles d’attribution

Iran Les transferts vers les collecti-vités locales urbaines semblent peu importants, plus particu-lièrement vers les grandes villes. Transferts pour les dé-penses d’investissement : 60% fléchés, 30-40% discré-tionnaires.

Recettes pétrolières. Pas de formule. Les règles d’at-tribution sont fixées annuelle-ment par le Parlement.

Jordanie Transferts vers toutes les com-munes des revenus de l’impôt sur les combustibles collecté par le gouvernement central.

Transfert basé sur une législa-tion spéciale, une taxe de 6% sur les produits pétroliers (sauf fioul) produits ou importés par la Jordan Petroleum Refinery Company. 40% des recettes des redevances pour l’immatri-culation des voitures.

La Banque de développement des villes et villages distribue les fonds aux communes en fonc-tion d’une formule de transfert basée sur des éléments tels que la population, la contribution de la commune à la génération glo-bale des ressources, sa localisa-tion géographique ou la prise en charge de compétences non lo-cales.

Liban Transferts vers toutes les com-munes par le gouvernement central (Caisse municipale au-tonome).

Impôts indirects réunis dans la Caisse municipale autonome. 10% des ressources des ser-vices publics nationaux (eau et énergie).

Le ministère des Finances distri-bue les fonds aux communes en fonction d’un taux (ou d’une for-mule de transfert) basé sur des éléments tels que la population, la contribution de la commune à la génération globale des res-sources, une localisation particu-lière ou la prise en charge de compétences non locales. Les règles d’attribution sont fixées annuellement par le ministère de l’Intérieur et des Communes et le ministère des Finances, et ap-prouvées par le gouvernement central.

Palestine Les transferts courants et les dotations alimentées par les redevances de transport ne sont pas fléchés. Les transferts discrétionnaires / d’urgence sont dirigés vers des projets spécifiques.

Des redevances de transport et un budget à part réservé pour les transferts discrétionnaires / d’urgence.

Une formule pour la mise en commun et la distribution des re-devances de transport existe sur papier (loi sur les collectivités lo-cales, 1997). Mais la formule est appliquée seulement en partie. Les transferts discrétionnaires / d’urgence sont ad hoc.

Syrie Deux types de transferts : le premier est inconditionnel, le deuxième, conditionnel sur la base des indemnités d’expro-priation.

Recettes pétrolières, droits de douane, impôts sur le revenu, impôts fonciers.

Le montant national du transfert est ad hoc pour les deux types de transfert.


Source : Données rassemblées par Mehmet S. Tosun et Serdar Yilmaz à partir des missions de conseilde la Banque mondiale et de C.G.L.U. et des fiches pays de C.G.L.U.

ANNEXE 8.2.

La dette totale intérieure et extérieure des collectivités locales en Turquie.

Sources : ministère de l’Intérieur de la Turquie, Direction générale pour les collectivités territoriales :http://www.mahalliidareler.gov.tr/Home/Dokumanlar/faaliyet_raporu.pdf

Turquie Système basé sur des trans-ferts inconditionnels. Des pourcentages spécifiques des ressources fiscales du budget général fixés par le gouverne-ment central sont distribués entre les différentes instances locales.

Des impôts nationaux tels que les impôts sur le revenu et la consommation.

Conformément à une nouvelle loi du 2 juillet 2008 sont transférés depuis les ressources fiscales du budget général : 2,85% pour les communes (autres que les mé-tropoles), 2,50% pour les com-munes d’un district/métropole (dont 30% sont réservés pour la métropole), 1,15% pour l’admi-nistration spéciale de la pro-vince, à quoi s’ajoutent 5% pour les communes métropolitaines depuis les ressources fiscales collectées sur le territoire de la métropole, et en option 0,1% des ressources fiscales du bud-get général définitif qui est utilisé par le ministère des Finances comme subvention d’équilibre municipale (à verser en deux fois en mars et en juillet), dont : 60% pour les communes avec une population inférieure à 5 000 habitants, 40% pour les com-munes avec une population com-prise entre 5 001 et 9 999 habi-tants. Il n’y a pas de conditions, mais certains critères fixés tels que la population, la superficie, le nombre de villages attachés à la ville, la population rurale, l’in-dex de développement urbain.

Yémen 30% de dotations des fonds extrabudgétaires qui sont flé-chés, d’autres qui ne le sont pas.

Ressources partagées de 28 impôts, principalement l’impôt zakat.

Pas de formule, mais le Conseil des ministres utilise des lignes directrices non contraignantes : densité de population, déficit de financement, degré de pauvre-té, performance en matière de collecte de ressources.

2006 2007 2008

Dette intérieure 16 520 23 577 21 666– Court terme 5 140 7 384 8 375– Long terme 11 379 16 193 13 290

Dette extérieure 2 298 3 602 4 797– Court terme 167 984 386– Long terme 2 131 2 617 4 410

Total de la dette 18 819 27 179 26 463Dette intérieure (% du P.I.B.) 2,18 2,80 2,28Dette extérieure (% du P.I.B.) 0,30 0,43 0,50Total de la dette (% du P.I.B.) 2,48 3,22 2,78

PaysCaractéristiques

du transfertSource Règles d’attribution

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