Le fédéralisme fiscal et le systèmede péréquation au CanadaDes leçons pour d’autres pays fédéraux?

Présentation par David Péloquin à la conférence

« Desafíos institucionales y económicos en países federales:Los casos de Canadá y Argentina »

Ambassade du Canada en Argentine et Fundación Dos Siglos, en coopération avecla Universidad Nacional del Litoral (FCE-DAP) et Instituciones Regionales

Santa Fe (Argentine), les 29 au 31 mars 2016

Survol du Canada

Provinces et territoires(date d’entrée dans la Confédération)

et part (%) de population global estimée de 35.9 millions en 2015

Colombie- britannique

(CB)(1871) 13.1%

Territoires du Nord-ouest (1870) 0.1%

Yukon(1898)0.1% Nunavut

(1999) 0.1%

Saskatchewan (SK)(1905) 3.2% Nouveau-Brunswick

(NB) (1867) 2.1%

Nouvelle-Écosse (NE)

(1867) 2.6%

Île-du-Prínce- Édouard (ÎPE)

(1873) 0.4%

Québec (QC)(1867)23.0%

Terre-Neuve etLabrador (TN)

(1949) 1.5%Alberta

(AB)(1905)11.7%

Manitoba (MB)(1870) 3.6%

Ontario (ON)(1867) 38.5%

Plan de la présentation

L’autonomie gouvernementale au Canada

Disparités fiscales au Canada

Le régime canadien de péréquation fiscale

Leçons pour d’autres pays?

1

2

3

4

L’autonomie gouvernementale au Canada1

Le texte de la Loi constitutionnelle de 1867 (qui créa la fédération) avait prévu: des compétences fédérales et provinciales « étanches » (avec quelques exceptions) un gouvernement fédéral dominant (tant sur le plan législatif que fiscal)

En pratique, le Canada a évolué vers: des compétences législatives/réglementaires et (surtout) un pouvoir de dépenser

qui se chevauchent (ou s’enchevêtrent) souvent une occupation conjointe de tous les plus importants champs fiscaux directs et

indirects un “partenariat d’égaux” de gouvernements fédéral et provinciaux

(ou une “lutte verticale” entre compétiteurs de force égale?)

Le Canada: une fédération en principe centralisée,mais non en pratique

5

Le Canada: une fédération où tous les gouvernements (“séniors”) exercent aussi une grande autonomie

Un système politique dominé par un puissant exécutif, avec de faibles mécanismes de « freins et contrepoids » parlementaires… tant au niveau fédéral qu’au niveau provincial

Une grande autonomie exercée par les gouvernements fédéral et provinciaux (mais non municipaux), davantage renforcée par: l’insistance sur une grande autonomie provinciale dans toutes les régions l‘acceptation de la légitimité de cette insistance partout au pays un large consensus sur la décentralisation tant de la prestation des services que

du régime fiscal et du financement gouvernemental

6

Une longue histoire ininterrompue d’autonomie gouvernementale depuis l’ère coloniale (décennie des 1840) jusqu’à nos jours: les provinces sont les unités politiques originales du Canada et comptent toujours

sur une allégeance significative (et parfois dominante) de leurs résidents les provinces ont de très considérables capacités politiques et administratives des habitudes de gestion de la grande autonomie provinciale se sont développées

au cours de bien des années: compromis / accommodements / coopération intergouvernementaux reddition de comptes à des électorats et médias informés et engagés dépenses (et dettes) provinciales étroitement liées à la fiscalité provinciale

Les provinces ont une “masse critique politique”qui leur permet d’être particulièrement autonomes

7

La grande décentralisation fiscale du Canada

Revenus par niveau de gouvernement,exemples de pays de l’OCDE, 2005

(% de l’ensemble des revenus)

46.2%

25.1%20.2%

27.9%21.8% 21.4% 24.0%

8.9%15.6%

11.3%

11.7%

15.6%14.1% 8.7% 7.8%

9.6%

43.0%59.3% 65.7% 69.2% 69.5% 70.8% 71.0%

81.5% 83.3% 86.5%

2.9%

2.2%1.1%5.0%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Source: OCDE et Statistique Canada

Revenus par niveau de gouvernement,exemples de pays de l’OCDE, 2005

(% du PIB)

16.8%

10.7%7.3% 7.9% 7.5% 8.6% 5.5%

4.3%

2.2% 4.6% 3.1% 2.7%4.2%

15.7%

31.6%

17.3%

25.1% 24.7%21.3%

18.0%

35.7%

43.6%

16.5%

3.9% 4.6% 3.1%

0.9%3.9% 2.2%

0.2%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%Fédéral/Central

Provinces/États/RégionsMunicipal

Cana

da (2

008)

Suis

se É-U

Aust

ralie

Espa

gne

Alle

mag

ne

Belg

ique

Autri

che

Mex

ique

Italie

Cana

da (2

008)

Belg

ique

Suis

se

Espa

gne

Alle

mag

ne

Aust

ralie É-U

Autri

che

Italie

Mex

ique

8

L’autonomie provinciale au Canada reflète aussi:

9

La longue histoire de cette décentralisation fiscale et une faible dépendance sur les transferts fédéraux

Source: Statistique Canada (Tableaux 380-0017, 380-0064, 384-0004, 384-0005, 384-0026, 385-0032, 385-0038 et séries historiques publiées) et calculs de l’auteur

Poids fiscal et budgétaire des gouvernements au Canada(% du PIB)

Recettes

0%

10%

20%

30%

40%

50%20

1220

1020

0820

0620

0420

0220

0019

9819

9619

9419

9219

9019

8819

8619

8419

8219

8019

7819

7619

7419

7219

7019

6819

6619

6419

6219

6019

5819

5619

5419

5219

5019

4819

4619

4319

39

Dépenses

2012

2010

2008

2006

2004

2002

2000

1998

1996

1994

1992

1990

1988

1986

1984

1982

1980

1978

1976

1974

1972

1970

1968

1966

1964

1962

1960

1958

1956

1954

1952

1950

1948

1946

1943

1939

Recettes fédérales

transférées auxprovinces et aux

municipalités

Dépenses provinciales

et municipalesfinancées par les

transferts fédéraux

Provinciales et municipales(recettes autonomes)

Fédérales(recettes retenues pour objets fédéraux)

Provinciales et municipales(dépenses financées par recettes autonomies)

Fédérales(excluant les transferts)

L’autonomie provinciale au Canada reflète aussi:

10

Un control quasi total sur les taux et les assiettes de leurs revenus autonomes

… et leur accès ample et diversifié à toutes les principales assiettes fiscales

Autres recettesFrais d’usagersRessources naturelles et placementsImpôts sur les transactionsImpôts sur la propriétéImpôts sur vente et consommationImpôts sur les entreprisesImpôts sur le revenuTaxes sur la masse salariale

Recettes autonomes des provinces/états,pays de l’OCDE

(USD par habitant selon la parité de pouvoir d’achat)

** Recettes partagées (sur la masse salariale, le revenu, les entreprises et la valeur ajoutée) traitées comme recettes autonomes

Notas: * Recettes partagées (sur le revenu et sur la valeur ajoutée) traitées comme recettes autonomes.

Source: Données nationales publiées et calculs de l’auteur

0

2,000

4,000

6,000

8,000

Cana

da

Belg

ique

*

Suis

se É-U

Aust

ralie

Alle

mag

ne**

Source: OCDE

Recettes autonomes des provinces/états selon le niveaud’autonomie fiscale, pays de l’OCDE, 2005

(% de l’ensemble des recettes autonomes des provinces/états)

0%

20%

40%

60%

80%

100%98.4%

60.1%53.2%

20.7%13.8%

38.1%

81.4%

25.2%

100%100%

7.2%

1.6%

52.8%

23.5%

58.7%

16.1%9.4%

89.8%86.2%

46.8%

É-U

Suis

se

Cana

da

Espa

gne

Aust

ralie

Belg

ique

Mex

ique

Autri

che

Alle

mag

ne

Italie

Contrôle limité des provinces/états sur les taux et/ou assiettes

Pleine autonomie sur les taux et assiettes fiscales

Partage de recettes avec répartition établie avec le consentement des provinces/états

Taux/assiette/répartition établis par le centre

L’autonomie provinciale se manifeste aussi dans:

L’autonomie gouvernementale au Canada1

Disparités fiscales au Canada2

Les provinces canadiennes sont très inégalesdans leur capacité de prélever des revenus

En grande partie, ces disparités reflètent les importantes recettes que certaines provinces peuvent tirer de leurs dotations de ressources naturelles (et du pétrole en particulier)

0

2

4

6

8

10

12

Capacité fiscale(excluant les ressources naturelles)

Capacité fiscale, 2015-2016(milliers de CAD par habitant)

Recettes de ressources

naturelles

Source: Finances Canada (estimés de péréquation) et calculs de l’auteur

ÎPE

AB

QCON CB

NE

NB

MB

SK

TN

12

… tandis que les trois provinces plus peuplées ont poursuivi leur déclin économique relatif de longue date

Les provinces riches en ressources naturelles ont vu une forte croissance

de leur PIB ces dernières années

… et le PIB des autres provinces s’est stabilisé (après plusieurs décennies de convergence)

13

Ces disparités traduisent des tendances en développement économique (et surtout en ressources naturelles)

Source: Statistique Canada (Tableaux 051-0001, 380-0056, 384-0001, 384-0014 et 384-0037) et calculs de l’auteur

PIB provincial par habitant en pourcentage du PIB national par habitant, 1961 à 2013

… une image en grande partie reproduite pour l’ensemble des disparités fiscales (et pour celles

attribuables aux ressources naturelles en particulier)

Vues dans leur ensemble, les disparités économiques se sont rétrécies jusqu’aux années 1990, mais ont augmenté depuis

Décomposition des tendances fiscales(moyenne de déviations absolues, pondérée par poids démographique,

des capacités fiscales par habitant en % du PIB moyen par habitant)

Source: Finances Canada (estimés de péréquation) et calculs de l'auteur

Tendances de disparités économiques(moyenne de déviations absolues, pondérée par poids démographique,

du PIB par habitant en % du PIB moyen par habitant)

Source: Statistique Canada (Tableaux 051-0001, 380-0056, 384-0001, 384-0014 et 384-0037) et calculs de l’auteur

10%

11%

12%

13%

14%

15%

16%

17%

1961

1963

1965

1967

1969

1971

1973

1975

1977

1979

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

2011

2013

Tendance(1991 au présent)

Ensemble dedisparités

économiques

Tendance(1961-1991)

0%

1%

2%

3%

4%

5%

6%

7%

1972

1975

1978

1981

1984

1987

1990

1993

1996

1999

2002

2005

2008

2011

Disparités enrecettes de

ressources naturelles

Ensemble dedisparités fiscales

Ces disparités traduisent des tendances en développement économique (et surtout en ressources naturelles)

14

Source: Calculs de péréquation des fédérations sélectionnées, OCDE (population, PIB, taux de change à la PPA), U.S. Census Bureau (2010 Survey of State and Local Government Finances) et calculs de l'auteur

Disparités fiscales, avant péréquation, fédérations sélectionnées(écart-type, pondéré par poids démographique, en USD par habitant)

0

400

800

1,200

1,600

2,0001,794

1,607

565 532 496

Suisse Canada Australie É-U Allemagne

Ses grandes disparités traduisent tant ses dotations inégales de ressources naturelles que la forte proportion de dépenses publiques financées par les recettes autonomes provinciales

Les disparités fiscales au Canada sont parmi les plus grandes des fédérations de l’OCDE

15

2 Disparités fiscales au Canada

L’autonomie gouvernementale au Canada1

Le régime canadien de péréquation fiscale3

0

2

4

6

8

10

12

Source: Finance Cnada (estimés de péréquation) et calculs de l’auteur

Capacités fiscales y péréquation, 2015-2016(milliers de CAD par habitant)

Par ses transferts fédéraux de péréquation aux provinces,le Canada réduit (modestement) ses disparités fiscales

Même après les transferts de péréquation, les provinces mieux nanties conservent d’importants avantages sur le plan des recettes (qui peuvent atteindre CAD 5000 par habitant par année)

Péréquation actuelle ($17.4MM)

17

Recettes de ressources naturelles

Capacités fiscales(excluant les recettes de ressources naturelles)

IPE

AB

QCON CB

NE

NB

MB

SK

TN

18

En outre, son « effort » de péréquation n’a pas compensé pour la volatilité des disparités provenant des ressources naturelles

… puisque ces transferts ont été modifiés à plusieurs reprises pour empêcher d’importantes augmentations qui auraient pu menacer la situation financière du gouvernement fédéral

Recettes de ressources naturelles et transferts de péréquation(% du PIB)

Source: Finance Canada (estimés de péréquation) et calculs de l'auteur

Las transferts de péréquation ont fluctué dans une

fourchette étroite entre 1972 et aujourd’hui

0%

0.5%

1.0%

1.5%

2.0%

2.5%

3.0%

1972

-73

1974

-75

1976

-77

1978

-79

1980

-81

1982

-83

1984

-85

1986

-87

1988

-89

1990

-91

1992

-93

1994

-95

1996

-97

1998

-99

2000

-01

2002

-03

2004

-05

2006

-07

2008

-09

2010

-11

2012

-13

Transferts de péréquation

Recettes de ressources naturelles

19

En pratique, la réduction des disparités fiscales parles transferts de péréquation a toujours été modeste

… bien que cet « l’effort » de péréquation au Canada ait réduit les disparités davantage lorsque les prix (et les disparités) des ressources naturelles étaient bas (par ex. les années 1990)

Source: Finance Canada (estimés de péréquation) et calculs de l'auteur

Évolution des disparités fiscales avant et après péréquation(moyenne de déviations absolues, pondérée par poids démographique, en % du PIB moyen par habitant)

1972

-73

1974

-75

1976

-77

1978

-79

1980

-81

1982

-83

1984

-85

1986

-87

1988

-89

1990

-91

1992

-93

1994

-95

1996

-97

1998

-99

2000

-01

2002

-03

2004

-05

2006

-07

2008

-09

2010

-11

2012

-13

0%

1%

2%

3%

4%

5%

Avant péréquation

Après péréquation

Source: Calculs de péréquation des fédérations sélectionnées, OCDE (population, PIB, taux de change à la PPA), U.S. Census Bureau (2010 Survey of State and Local Government Finances) et calculs de l'auteur

Disparités fiscales, avant et après péréquation, fédérations sélectionnées(écart-type, pondéré par poids démographique, en USD par habitant)

0

400

800

1,200

1,600

2,000

Avant péréquation

Après péréquation

1,794

1,607

565 532 496

1,3881,268

0

532

358

Suisse Canada Australie É-U Allemagne

20

Étant donné ses grandes disparités, les transferts au Canada effectuent moins de péréquation qu’ailleurs

En effet, une « pleine » péréquation parait être atteignable seulement chez les fédérations très centralisées (par ex., l’Australie), où le gouvernement fédéral est dominant sur le plan fiscal

Capacités fiscales et péréquation, 2015-2016(milliers de CAD par habitant)

0

2

4

6

8

10

12

Source: Finances Canada (estimés de péréquation) et calculs de l'auteur

Augmentation pour atteindrela moyenne nationale

( ≈$11 MM par année)

Effectuer plus de péréquation exigerait une centralisation fiscale marquée (c.-à-d. une très grande hausse des recettes fédérales)

21

Augmentation qu’exigeraitune « pleine » péréquation

( > $125 milliards par année !)

Recettes de ressources naturelles

Péréquation actuelle ($17.4MM)

Capacités fiscales(excluant les recettes de ressources naturelles)

IPE

QCON CB

NE

NB

MB

SK

TN

AB

… même si elles peuvent en général les financer par unniveau d’impôts plus bas

Source: Finances Canada (estimés de péréquation)et calculs de l'auteur

« Effort fiscal » (en excluant les ressourcesnaturelles et en ajustant pour la

capacité fiscale standardisée), 2012-13

Indice (Canada = 100)

113107

117110

127103

8596

10368

0 25 50 75 100 125

IPENBNEMBQUON

CBSKTNAB

En général, les provinces mieux nanties ne semblent pas effectuerdes dépenses plus généreuses

* Santé; éducation primaire et secondaire;éducation postsecondaire; et services sociaux

Source: Mowat Centre et calculs de l'auteur

« Effort de dépense » global (en ajustant pourles besoins en dépenses standardisées) sur

quatre principaux postes de dépenses*, 2009

Indice (Canada = 100)

102106

9799

10797

95106107

101

0 25 50 75 100

IPENBNEMBQUON

CBSKTNAB

… et parviennent mieux à éviter des niveaux d’endettement qui pourraient

exiger de futures hausses d’impôts

Source: Finances Canada (Tableaux de référence fiscale), Statistique Canada (Tableau 384-0037) et calculs de l'auteur

Dette publique nette des provinces2013-14

% du PIB

37%36%38%

28%

38%

17%5%

25%-3%

-10% 0% 10% 20% 30% 40% 50%

IPENBNEMBQUON

CBSKTNAB

50%

En vertu de leur situation après péréquation, les provinces doivent poursuivre des politiques fiscales et budgétaires différentes

22

Les provinces nanties en ressources naturelles ont un endettement qui

tend à fluctuer en raison de la volatilité de leurs prix…

… tandis que le fardeau de la dette des autres provinces semble converger vers environ 40% de leur PIB

• c.-à-d., un niveau qui (en tenant compte d’autres actifs et dettes publiques) reste modeste par rapport aux normes internationales

23

… bien qu’il y ait peu d’indications parmi les provincesd’un « stress d’endettement » à la hausse

Source: Finances Canada (Comptes publics provinciaux)

Évolution de la dette nette (base des comptes publics), 1999-2000 à 2017-18(% du PIB)

Le régime canadien de péréquation fiscale3

2 Disparités fiscales au Canada

Leçons pour d’autres pays?4

L’autonomie gouvernementale au Canada1

25

Quels sont (ou peuvent être) les objectifs visés par les mécanismes de péréquation?

On peut viser à améliorer l’équité fiscale dite « horizontale », c.-à-d.: la capacité des provinces à « assurer les services publics à un

niveau de qualité et de fiscalité (sensiblement) comparables » Ainsi, on peut aussi viser à améliorer l’équité « verticale »…

…dans la mesure où les services et impôts plus égaux (entre provinces) améliore la distribution des revenus (entre citoyens) ou répond aux besoins des plus démunis

26

Quels sont (ou peuvent être) les objectifs visés par les mécanismes de péréquation?

En principe, on peut aussi viser à améliorer l’efficience économique… dans la mesure où ils assurent que la mobilité des ressources reflète

les différences réelles dans leur productivité (en plus des coûts et avantages réels de cette mobilité)…

… plutôt que l’existence de politiques fiscales ou budgétaires plus (ou moins) favorables qui sont attribuables à des accidents de l’histoire ou de la géographie

27

Quels sont (ou peuvent être) les objectifs visés par les mécanismes de péréquation?

On peut aussi viser à renforcer l’autonomie provinciale, puisque: une véritable autonomie exige que les décisions quant au niveau des

dépenses et des impôts provinciaux soient celles des provinces sans péréquation, de grandes disparités fiscales limitent la véritable

gamme d’options dont elles disposent

On peut aussi améliorer les résultats de l’inévitable concurrence horizontale entre les provinces sur le plan fiscal et budgétaire… c.-à-d., en assurant un terrain de jeu plus égal qui minimise les cas

d’endettement ou de fiscalité excessive parmi les provinces

28

Les mécanismes de péréquation d’une fédération reflètent: La valeur qu’attribue la société a « l’équité fiscale » et à la solidarité

c.-à-d., la possibilité d’assurer « les services publics à un niveau de qualité et de fiscalité (sensiblement) comparables » dans toutes ses provinces

Le niveau de centralisation fiscale de la fédération et l’envergure des disparités fiscales entre ses provinces, car: plus les provinces livrent des services publics qu’elles doivent elles-mêmes

financer, plus les disparités fiscales peuvent être grandes plus les disparités sont grandes, plus c’est difficile d’atteindre un niveau élevé de

péréquation

Des principes “dévoilés” de la péréquation?

29

Les mécanismes de péréquation d’une fédération reflètent: Le degré de « déséquilibre fiscal » vertical entre le fédéral et les

provinces: plus le fédéral dispose de ressources fiscales qu’il peut partager avec les

province, plus il est possible d’atteindre un niveau élevé de péréquation par le mécanisme des transferts fédéraux

La valeur que place la société sur l’autonomie de ses gouvernements provinciaux: plus les provinces dépendent de transferts fédéraux, moins elles peuvent être

réellement autonomes

Des principes “dévoilés” de la péréquation?